CC BY
103
КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
Ю.В. Агибалов
В статье дается анализ действующего законодательства, регулирующего вопросы компетенции местного самоуправления муниципальных образований в Российской Федерации за период с 2003 по 2007 годы, показывающий устойчивую тенденцию наделения органов местного самоуправления новыми полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых ресурсов. Автором проведен анализ качественного состава работников органов местного самоуправления муниципальных образований, показаны проблемы и даны предложения по подготовке и переподготовке кадров для работы в органах местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, компетенция, кадры органов местного самоуправления, реформа.
Реформа местного самоуправления вступает в завершающую стадию - до 1 января 2009 г. во всех субъектах Российской Федерации должны перейти на реализацию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации в Российской Федерации» (далее - 131-ФЗ). За время переходного периода в России проведена реформа территориальной организации местного самоуправления и сформированы органы местного самоуправления, разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления, изменены финансово-экономические основы местного самоуправления. Современная модель территориальной организации местного самоуправления предусматривает осуществление местного самоуправления в поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения. По данным Минрегиона России на 1 ноября 2007 г. в Российской Федерации законами субъектов Федерации были утверждены границы 24154 муниципальных образований, что более чем в 2 раза превышало количество муниципальных образований, действующих на дату опубликования 131-ФЗ. В их структуре 19864 (или 82,2 %) занимают сельские поселения, 1732 (или 7,2 %) - городские поселения, 1799 (или 7,4 %) - муниципальные районы, 523 (или 2,2 %) - городские округа и 236 (или 1 %) - внутригородские муниципальные образования городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга) [1]. 131-ФЗ впервые вопросы местного значения
определены отдельно для поселений (ст. 14), муниципальных районов (ст. 15) и городских округов (ст. 16). Однако в течение четырех лет после принятия этого закона в него вносились многочисленные изменения и дополнения, многие из которых касались перечней вопросов местного значения. Так, число вопросов местного значения поселений увеличилось с 22 до 34, муниципальных районов возросло с 20 до 31, городских округов - с 27 до 37. Кроме того, перечень полномочий органов местного самоуправления, установленный в статье 17, был дополнен еще двумя пунктами. Внесенные поправки, как справедливо отмечает О. Дементьева, практически полностью девальвировали идею четкого разграничения полномочий, основой которой являлись закрытый перечень полномочий субъектов Федерации и закрытый перечень вопросов местного значения каждого из типов муниципальных образований [2]. Несмотря на восемнадцатую статью 131-ФЗ. устанавливающую норму, в соответствии с которой перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, как внесением изменений и дополнений в указанный закон, на практике законодатели отраслевыми федеральными законами нередко наделяют органы местного самоуправления государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых ресурсов [3]. Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» [4] закреплены права органов местного само-
управления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений (ст. 14.1), муниципальных районов (ст. 15.1) и городских округов (ст. 16.1). В соответствии с ними органы местного самоуправления вправе решать эти вопросы, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии с 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами. Кроме этого, они наделяются правом решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации). По образному выражению
О. Дементьевой, получился своеобразный «компетенционный коктейль» [1, с. 131]. Очевидно, что в связи с расширением объема полномочий органов местного самоуправления необходимо и адекватное увеличение доходов местных бюджетов. Однако на практике этого не происходит. Принятые в апреле 2007 г. изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации не только не увеличили налоговые поступления в местные бюджеты, но и были сокращены неналоговые поступления. Так, норматив поступления в бюджеты поселений от передачи в аренду или продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, снижен со 100 % до 50 %, а остальные 50 % должны будут поступать в бюджеты муниципальных районов, а в бюджеты городских округов - по нормативу 80 % [5]. По оценкам Е. Бухвальда, местные бюджеты демонстрируют тенденцию к сокращению показателя реальной бюджетной самообеспеченности. Их зависимость от внешних источников финансирования заметно возрастает. При этом в действующей «версии» нынешняя муниципальная реформа эту тенденцию еще более усиливает [6]. В то же время, по заявлению заместителя Министра финансов Российской Федерации А. Силуянова, в рамках «правительственного часа» в Совете Федерации они
не предусматривают передачу налогов с одного уровня на другой, по крайней мере, в ближайшие три года [7].
Административная реформа ставила своей основной задачей разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В соответствии с ней собственные полномочия по собственным предметам ведения субъектов Федерации и муниципальных образований должны финансироваться за счет собственных доходов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов с целью выравнивания бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов, в основном исходя из обеспечения примерного равенства в расчете на душу населения, распределяемых по методикам Минфина. Делегированные полномочия должны финансироваться за счет целевых субвенций из бюджета вышестоящего уровня. Одной из целей разграничения полномочий было достижение сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней. Для этого в федеральных законодательных актах, разграничивающих полномочия, по каждому из них должен определяться уровень бюджетной системы, на который возлагаются расходные обязательства по исполнению данного полномочия. Однако этот принцип не во всех федеральных законодательных актах последовательно и однозначно выдерживается. Нестабильность и частные изменения налоговых доходных источников местных бюджетов привели к тому, что органы местного самоуправления оказались лишены прямых поступлений в местные бюджеты от экономических налогов (налог на прибыль и оборотные налоги). В результате исчезла прямая связь между ростом налоговых доходов местных бюджетов и развитием производства и потребления в муниципальных образованиях, что снизило стимулы органов местного самоуправления для поддержки и развития благоприятной экономической среды. В то же время, как справедливо подчеркивает И. Фасеев, объективные критерии или научно обоснованные подходы для расчета объема финансовых средств, необходимых для исполнения полномочий органами местного самоуправления муниципальных образований различных категорий,
ни Минфином России, ни Минэкономразвития России не разработаны.
При расчетах финансовой обеспеченности бюджетов всех уровней бюджетной системы в соответствии с разграничением полномочий не учитываются потребности регионов и муниципальных образований в капитальных вложениях для социальноэкономического развития [8]. Большинство специалистов, занимающихся проблемами местного самоуправления, согласны с мнением И. Фасеева о том, что на ближайший период времени не просматривается перспектив улучшения финансирования органами местного самоуправления решения таких наболевших проблем, как капитальный ремонт сетей и систем ЖКХ, переселение граждан из аварийного и ветхого муниципального жилищного фонда, капитальный ремонт дорог местного значения, зданий и сооружений муниципальных учреждений образования и здравоохранения. Сегодня очевидно, что многие вопросы, отнесенные 131-ФЗ к компетенции поселений, не могут быть ими решены. Так, в соответствии со статьей 14 указанного закона к вопросам местного значения поселения относятся 34 позиции, в т. ч., например, такие как:
- «4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом»;
- «20) утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения»;
- «24) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения»;
- «32) осуществление муниципального
лесного контроля и надзора» [1].
Решение этих вопросов возлагается и на сельские поселения, которые занимают в структуре муниципальных образований в Российской Федерации более 80 %. По мнению специалистов, занимающихся проблемами местного самоуправления, сельские поселения, особенно малочисленные, не в состоянии решать вопросы выкупа земельных участков для муниципальных нужд при микромалом местном бюджете и возросших ценах на землю [9]. Практика реализации 131-ФЗ показала, что сегодня многие сельские поселения не имеют средств даже на содержание администраций. Так, Дуровский сельский Совет Добринского района Липецкой области собирает в год 25 тыс. руб. налогов, а на административные нужды ему требуется 800 тыс. - в 32 раза больше [10]. В Россошкинском сельском поселении Репьев-ского района Воронежской области за первое полугодие 2007 г. собрали 4 тыс. руб., а израсходовали 270 тыс. руб. (т. е. в 68 раз больше) [11]. Это первая проблема. Законом предписывается поселениям утверждать местные нормативы градостроительного проектирования поселений. Но кто это будет делать в сельских поселениях, где нередко даже не слышали таких слов. Практика проведения занятий на курсах повышения квалификации и по программам профессиональной переподготовки работников органов местного самоуправления муниципальных образований в Воронежской области показывает, что абсолютное большинство из них не знает действующего законодательства (кроме 131-ФЗ). Это вторая проблема. В большинстве сельских поселений Воронежской области численность работников местной администрации составляет от 3 до 5 человек. Каким образом можно поделить между ними 34 вопроса местного значения, закрепленных в четырнадцатой статье 131-ФЗ? А ведь они еще должны выполнять полномочия, закрепленные другими федеральными законами. Это третья проблема. Для решения вопросов местного значения необходимы квалифицированные кадры. По данным Минрегиона России на 1 ноября 2007 г. в Российской Федерации к категории муниципальных служащих относилось 328,3 тыс. человек, из них доля лиц с высшим образованием составляла
71,5 %, со средним специальным образованием - 24,8 % и со средним образованием -3,7 %. В целом по Российской Федерации прошли повышение квалификации 39,8 тыс. человек (или 12,1 %) [1, с. 39-40]. По существующим оценкам, профильное образование в сфере муниципального управления имеют около 5 % муниципальных служащих [9, с. 130]. Только 67,6 % глав муниципальных образований имеют высшее образование, из них 6,7 % - юридическое, 37 % - техническое, 42 % - гуманитарное. В 26,8 % муниципальных образований главы имеют среднее специальное образование, а в 4,4 % муниципальных образований - среднее [1, с. 36].
Проводимые нами исследования кадрового состава работников органов местного самоуправления муниципальных образований показывают, что абсолютное большинство руководителей не имеют профильного образования с учетом задач, возложенных на органы местного самоуправления: от вопросов анализа и планирования социальноэкономического развития муниципального образования, управления муниципальной собственностью и муниципальным хозяйством до координации работы по участию предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, подготовки бюджета, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Сегодня приходится констатировать недостаточный уровень квалификации муниципальных служащих, неготовность значительной их части эффективно работать в современных условиях. Причины такого положения многообразны, и прежде всего -отсутствие системы в работе по подготовке кадров для органов местного самоуправления как на уровне государственной власти, так и на уровне муниципальных образований. Острый дефицит квалифицированных управленцев препятствует рациональному использованию ресурсов, снижает качество предоставляемых населению услуг, общую эффективность местного уровня власти [12].
Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы:
1) в ходе реализации 131-ФЗ за период с 2004 по 2007 г. значительно расширилась компетенция муниципальных образований: поселений с 22 до 34, муниципальных рай-
онов с 20 до 31 и городских округов с 27 до 37. Кроме этого, был дополнен двумя пунктами перечень полномочий органов местного самоуправления, установленных в статье 17 указанного закона. При этом сохраняется тенденция, когда органы местного самоуправления наделяют дополнительными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых ресурсов;
2) федеральные законы, разграничивающие полномочия между различными уровнями публичной власти, в значительной степени обесценили положительные тенденции в обеспечении финансовой самостоятельности. Принятые федеральные законы не только не увеличили налоговые поступления в местные бюджеты, но и привели к сокращению неналоговых доходов. По-прежнему ключевой проблемой развития местного самоуправления остается отмеченный ранее нами устойчивый дисбаланс между расходными обязательствами органов местного самоуправления и доходными возможностями местных бюджетов, сохранение значительного разрыва в обеспечении собственными доходами муниципальных образований разных видов [13];
3) абсолютное большинство муниципальных образований, особенно сельских поселений, не в состоянии решать все вопросы местного значения, закрепленные за ними федеральным законодательством;
4) качественный состав работников органов местного самоуправления муниципальных образований не отвечает предъявляемым требованиям. Отмеченная нами ранее тенденция, связанная с недостатком квалифицированных кадров в муниципальных образованиях, по-прежнему сохраняется. Недостаток юристов, экономистов, профессиональных управленцев особенно ощущается среди руководителей органов местного самоуправления, руководителей аппаратов местных администраций. Высшее образование многих из них получено до начала проведения реформы в России, которое в нынешних условиях в какой-то степени является девальвированным;
5) весьма острыми остаются проблемы подготовки и переподготовки кадров. Совершенно очевидно, что для повышения профессионализма работников органов местного самоуправления необходимо иметь систему подготовки, переподготовки и повыше -
ния квалификации кадров муниципальных образований. Она должна оперативно реагировать на изменения, происходящие в стране, в законодательстве и в то же время в полной мере удовлетворять потребности органов местного самоуправления в профессионально подготовленных компетентных руководителях и специалистах;
6) на федеральном и региональном уровнях необходимо определить потребность в подготовке кадров для органов местного самоуправления и источники их финансирования через различные формы профессиональной подготовки и переподготовки. Активное участие в этой работе должны принимать не только органы местного самоуправления, в бюджетах которых в настоящее время не планируется даже статья «подготовка кадров», но и сами муниципальные служащие, т. к. они прежде всего должны быть заинтересованы в получении необходимых знаний для того, чтобы соответствовать предъявляемым к ним требованиям действующим законодательством;
7) необходимы изменения и в программах подготовки кадров для органов местного самоуправления. Сегодня в государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования по специальности 061000 «государственное и муниципальное управление» для государственных и муниципальных служащих предъявляются единые требования к уровню подготовки. При этом функции, цели, задачи, формы и методы работы органов государственной власти и органов местного самоуправления имеют существенные различия. Задачи, решаемые органами местного самоуправления, всегда локальны и конкретны. Более того, даже среди работников органов местного самоуправления различные требования предъявляются к руководителям органов местного самоуправления и к специалистам. Поэтому очевидно, что в процессе преподавания дисциплин, предусмотренных стандартом, необходимо делать различные акценты в их изучении в зависимости от категории обучающихся. Особое внимание важно уделять дисциплинам специализации и курсам по выбору слушателей.
Изменения в учебном процессе, связанные со спецификой подготовки муниципальных служащих, потребуют и изменения в
подходе к формированию группы будущих студентов (слушателей).
Таким образом, только совместными усилиями органов государственной власти и местного самоуправления, муниципальных служащих можно достичь существенных успехов в повышении образовательного уровня кадров муниципальных образований. Без этого ни о каком повышении эффективности решения вопросов, закрепленных законодательством за муниципальными образованиями, речи быть не может.
1. Доклад Минрегиона России о ходе реализации Федерального закона № 131-ФЭ от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 3. С. 30-34.
2. Дементьева О. Основные итоги первого этапа реформы местного самоуправления // Федерализм. 2007. № 3. С. 133.
3. Агибалов Ю.В. Реформирование местного самоуправления в России: организационноэкономический и правовой аспекты // Вестн. Воронеж. гос. ун-та. Сер. Экономика и управление. 2006. № 2. С. 7.
4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 1. Ч. 1. Ст. 21.
5. Федеральный закон № 63-ФЭ от 26.04.2007 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117.
6. Бухвальд Е. Проблемы переходного периода муниципальной реформы и пути их решения // Федерализм. 2007. № 3. С. 99.
7. Муниципальная власть. 2007. № 2. С. 7.
8. Фасеев И. Проблемы эффективности правового регулирования разграничения полномочий между органами публичной власти // Муниципальная власть. 2008. № 1. С. 19.
9. Татаркин А., Бочко В. Пути совершенствования местного самоуправления // Федерализм. 2008. № 1. С. 127.
10. Щетинин С. По местному времени. Полномочия муниципальных образований шире их финансовых возможностей // Российская газета. 2008. 13 мая.
11. Бобров И. Где пролегла налоговая грань // Воронежский курьер. 2007. 11 сент.
12. Агибалов Ю. В. Экономико-организационные основы местного самоуправления и основные направления их развития: монография. Воронеж, 2005. С. 146-160.
13. Агибалов Ю.В. Особенности и проблемы формирования экономической основы местного самоуправления в современных условиях // Вестн. Тамб. ун-та. Сер. Гуманитарные науки. 2007. Вып. 8 (52). С. 117-118.
Поступила в редакцию 24.05. 2008 г.
Agibalov Yu.V. Local government authority of municipal formations: modern state and staff provision. The article provides the analysis of the effective legislation, regulating the issues of local government authority of municipal formations in the Russian Federation during the period from 2003 through to 2007, showing the stable tendency of delegating the local government bodies with new authorities without transferring the necessary financial resources. The author conducts the analysis of quality composition of the employees of local government of municipal formations, the problems and the proposals on preparation and personnel’s retraining for the work in the bodies of local government are shown.
Key words: local government, competence, personnel of the local government authorities, reform.
КОЛИЧЕСТВЕННЫЕ И КАЧЕСТВЕННЫЕ ПАРАМЕТРЫ УРОВНЯ ЖИЗНИ НАСЕЛЕНИЯ РЕГИОНА
Е.В. Степченко
В статье анализируются причины падения уровня жизни населения Тамбовской области, усиления дифференциации по уровню материальной обеспеченности. Поднятые вопросы обусловливают необходимость разработки комплексной социально-ориентированной политики, результатом которой должно стать количественное увеличение и качественное совершенствование уровня жизни населения Тамбовской области.
Ключевые слова: уровень жизни, коэффициент концентрации доходов (индекс Джини), коэффициент фондов, прожиточный минимум, уровень абсолютной бедности, уровень относительной бедности.
Устойчивое развитие в условиях России невозможно обеспечить без повышения уровня и качества жизни ее населения. Одновременно сформировалась потребность решения этой проблемы и на региональном уровне, т. к. от этого зависит стабильность в обществе и направленность дальнейших преобразований. Уровень жизни населения как социально-экономическая категория представляет собой уровень и степень удовлетворения потребностей людей в материальных благах, бытовых и культурных услугах. Уровень жизни относится к числу агрегированных показателей, основными компонентами его составляющими являются: обеспеченность населения жизненными благами, зависящая от величины реальных доходов; степень удовлетворения потребностей, которая оценивается на основе сопоставления расчетных и реальных потребительских доходов. Многообразие подходов к понятию «уровень жизни» выдвигает на первый план проблему выбора системы критериев его оценки. В исследовании предлагаются кри-
терии характеристики и измерения материальной обеспеченности, состоящие из уровня среднедушевого дохода, уровня и границы бедности, степени неравномерности в сравнении региональных и общероссийских показателей. Мы акцентировали внимание преимущественно на денежных доходах и расходах населения, структуре потребления и сбережениях, дифференциации населения по уровню материального благосостояния.
Уровень жизни - основной показатель степени благосостояния общества, напрямую зависит от развития экономической сферы, а основным макроэкономическим показателем отражающими развитие экономики является показатель ВВП (ВРП) [1].
Динамика темпов снижения ВРП свидетельствует, что реальный уровень производства в Тамбовской области снижается, хотя в абсолютных ценах уровень ВРП в области растет. Ведущие отрасли народного хозяйства, такие как промышленное производство, сельское хозяйство имеют в структуре ВРП незначительную долю (18,1 и 14,9 % соот-
