CC BY
434
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
3 Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. Т. 1. СПб., 1909.
4 Уильямсон О. Рыночные институты капитализма. СПб., 1996.
5 СтарченкоА.А. Правометрия в США // Советское государство и право. М.: Наука, 1967, № 9.
6 Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское Государство и право. 1987. № 6; Малько А.В., Михайлов А.Е. Правовая жизнь общества. Саратов, 2007; Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб., 2002.
7 Шундиков К.В. Инструментальная теория права - перспективное направление научного исследования // Правоведение. 2002. № 2 (241). С. 16-23.
8 Постановление Конституционного Суда РФ № 13-П «По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 29 Закона Российской Федерации «О милиции» и статьи 1084 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросами Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода и Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода» от 15 июля 2009 г.
9 См. структуру обзоров практики Конституционного суда РФ.
10 См. об этом Селифонов А.А., Федоров П.А. К вопросу о превентивной функции гражданско-правовой политики // Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2012. № 2.
11 Вероятно, последней работой, исследующей психологическое содержание права, был труд М.А. Рейснера «Государство». М., 1918.
12 См. Селифонов А.А. К вопросу о соотношение экономики и права в гражданско-правовой науке // Цивилистическое обеспе-
чение инновационного развития в современной России. Сборник статей межвузовского научно-практического семинара. СПб, 2013.
13 Старченко А.А. Правометрия в США // Советское государство и право. М., 1967, № 9.
14 Лазарев В.В. Социально-психологические аспекты применения права. Казань, 1982; Сапун В.А. Социалистическое правосознание и реализация советского права. Владивосток. 1984; Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6;ХалфинаР.О. Право как средство социального управления. М., 1988.
15 Пугинский Б.И. Основные проблемы теории гражданско-правовых средств: Автореф. дисс.... докт. юрид. наук. М., 1985. С. 5.
16 Селифонов А.А. Понятие «поведения» в юридической науке // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД РФ. Декабрь 2014 г.
17 Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2000. С. 399.
18 Керимов Д.А. Указ. соч. С. 414.
19 Шевцов А.А. Введение в прикладную культурно-историческую психологию. СПб., 2000. С. 19.
20 Подобное деление формальной и содержательной стороны правовой нормы не раз обсуждалось в юридической науке. Например, при исследовании таких предметов, как право положительное и естественное, объективное и субъективное.
21 Жубрин Р.В. Борьба с легализацией преступных доходов: теоретические и практические аспекты. М., 2011; Кузнецов С.А. Судебные обеспечительные средства в российском гражданском праве. М., 2008.
УДК 352.075 ББК 67.300
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЛЕВАН ТЕЙМУРАЗОВИЧ ЧИХЛАДЗЕ,
заведующий кафедрой муниципального права юридического института Российского Университета дружбы народов, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного областного университета, доктор юридических наук, доцент Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются основы конституционного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации. Конституция рассматривается как база для последующего регулирования местного самоуправления. Анализируются наиболее спорные статьи Конституции, регулирующие вопросы местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные органы власти, переданные полномочия, органы государственной власти, вопросы местного значения, огосударствление местного самоуправления.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Annotation. Considered fundamentals of the constitutional regulating of local self-government in the Russian Federation. The Constitution is seen as a base for subsequent regulation of the local government. Analysed the most controversial articles of the Constitution relating to local self-government.
Keywords: local government, municipal authorities, delegated powers, public authorities, local issues, nationalization of local government.
В Конституции Российской Федерации, принятой на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (далее Конституция РФ 1993 г.), нашли закрепление результаты идейной и политической борьбы, развернувшиеся в конце 80-х годов ХХ столетия, по поводу организации новой системы местного самоуправления. Глава о местном самоуправлении проекта конституции оказалась одной из самых дискуссионных1. Поэтому не удивительно, что в юридической литературе того времени обсуждалась проблема допустимости детальной регламентации в конституции федеративного государства местного самоуправления. По мнению В.И. Васильева, в «России просто необходимы достаточные конституционные гарантии осуществления местного самоуправления, поскольку институты местного самоуправления на местах утверждаются в российских условиях не снизу, а сверху»2.
С точкой зрения В.И. Васильева нельзя не согласиться, поскольку в действительности отсутствие в советскую эпоху законодательного закрепления основ местного самоуправления свидетельствует о реальной и многоуровневой централизации государственного управления. Последнее обусловливается включением местного самоуправления в систему органов государственной власти3. Похожую и вполне обоснованную анализом указанной эпохи научную позицию мы находим у известных российских государствоведов А.А. Клишаса и В.В. Еремяна: «В течение 70-летнего периода советская республика, de jure и de facto не воспринимавшая не только буржуазной концепции разделения властей, но и буржуазной модели муниципального самоуправления, преемственность, тем или иным образом восстановленная в XVIII - середине XIX столетия, была отправлена на свалку истории. Централизм пронизывал все - и государственную, и партийную, и административно-территориальную организацию. Тем не менее, целый ряд публичных механизмов и общественных институтов, аккумулировавших отдельные элементы самоуправления, например местные выборы, собрания членов жилищных, гаражных и садоводческих кооперативов, сельские сходы, продолжали функционировать, поддерживая традиции самоорганизации населения»4.
Современная конституционная модель местного самоуправления в Российской Федерации, в отличие от советской модели, основывается на принципе децентрализации публичной власти. В данном случае речь, прежде всего, идет о функциональной децентрализации, которая выражается в передаче государством прав и средств на принятие управленческих решении относительно автономными органами публичной (муниципальной) власти; именно автономия предполагает децентрализацию функции управляющей системы.
Децентрализованная модель местного самоуправления в России, прежде всего, базируется на ст.ст. 3, 12, п. «н» ч. 1 ст. 72 и гл. 8 Конституции РФ 1993 г. Глубокий смысл, заложенный в указанных статьях, заключается в том, что местное самоуправление-это форма осуществления народом своей власти, и, как следствие этого, одна из важнейших основ конституционного строя. Кроме этого, муниципальная власть - это разновидность публичной власти, решающая вопросы местного значения.
Аргументируя выше сказанное, следуя логике ст. 3 Конституции РФ 1993 г. можно сделать вывод о том, что публичная власть - это политическая власть, осуществляемая народом непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Публичность муниципальной власти подчеркивается также в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ст. 80, 90, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в республике Коми» (далее - Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П). Рассматривая вопрос о местных представительных органах власти в Республике Коми, Конституционный Суд РФ указал, что само по себе то, что местные представительные органы, согласно Закону республики Коми являются органами власти, не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Таким образом, согласно позиции Конституционного Суда РФ, органы местного самоуправления осуществляют не государственную, а муниципальную власть, т.е. их природа не является государственной.
Указанная позиция Конституционного Суда РФ основана на глубоком анализе тенденции развития местного самоуправления. Думается, что в ту эпоху конкретное обоснование властной природы органов местного самоуправления являюсь революционным шагом в понимании сути и значения местного самоуправления. Кроме того, важно и то, что Конституционный Суд указывает на муниципальную власть как на публичную и при этом признает публичной и государственную власть, что принципиально отличается от советской концепции местного управления.
Согласно ст. 12 Конституции РФ 1993 г. «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местно-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
го самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Расширительное толкование указанной нормы позволяет утверждать, что, с одной стороны, основной закон страны создает базу для обособления местного самоуправления от государственного механизма (децентрализация), сохраняя при этом подзаконную деятельность местной власти. Термин «подзаконная» деятельность применяется для иллюстрации того, что органы местного самоуправления могут действовать только в рамках установленных законом полномочии. В этой связи можно предположить, что в данном случае речь идет о принципе Шег vires (в пределах полномочии).
Исходя из всего вышесказанного, сложно говорить о полной самостоятельности местного самоуправления от государства. Однако, с другой стороны, с учетом того, что органы местного самоуправления не являются структурными подразделениями государственных органов власти - их организационная обособленность очевидна. «Децентрализованные субъекты власти, в том числе органы местного самоуправления, осуществляют управление, оставаясь интегрированной частью государства»5. Вышесказанное позволяет утверждать, что скрытым смыслом ст. 12 Конституции РФ 1993 г. является все-таки сочетание централизации и децентрализации. В свою очередь, централизация, точнее говоря элемент централизации, выражается в наличии принципа inter vires, т.е. функционирование местного самоуправления в пределах своих полномочии. А децентрализация выражается в структурной самостоятельности органов местного самоуправления от органов государственной власти.
Продолжая мысль об интегрированности местного самоуправления и опираясь, прежде всего, на положения ст. 12 Конституции РФ 1993 г. следует отметить, что хотя и органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, однако их статус нельзя приравнивать к статусу общественных организации. Это связано с тем, что субъекты местного самоуправления являются субъектами публичного права, обладающими публично-властными полномочиями по отношению к населению муниципального образования и к организациям. В рамках обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования органы местного самоуправления должны реализовывать вопросы местного значения. В данном случае действует императивный метод правового регулирования, поскольку предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, прежде всего, устанавливаются в федеральном законодательстве. Тем самым их не исполнение влечет за собой ответственность как перед населением муниципального образования, так и перед государством.
В целом органы местного самоуправления не могут выполнять свои функции, если их решения опираются только на силу общественного мнения и не поддерживаются мерами государственного характера. В данном случае большое значение имеет и то, что муниципальные образования непосредственно или
через органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, подлежащие выполнению на всей территории муниципального образования. Все это, безусловно, подтверждает властный характер местного самоуправления и подтверждает факт того, что оно не является общественной организацией. Таким образом, муниципальное образование создается в обязательном порядке, и не может быть отменено. Такая правовая позиция была выражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области».
Важнейшую роль в обеспечении стабильного взаимодействия между федеральными и региональными органами власти играет п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ 1993 г. Указанное положение устанавливает местное самоуправление как сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В специальной литературе по местному самоуправлению данной конституционной норме всегда удалялось большое внимание. Так, авторы комментария к Конституции Российской Федерации отмечают: «Установление «общих принципов организации местного самоуправления» предполагает, прежде всего, законодательную конкретизацию: во-первых, конституционных предписаний общего характера, определяющих принципы конституционного строя, основы правового регулирования публичной власти, публичной собственности, правового положения личности и коллективов в той их части, в какой они являются значимыми, предопределяют отношения публично-территориальной самоорганизации населения (в частности, ст. 1-5, 7, 8, 13-15 Конституции); во-вторых, конституционных основ местного самоуправления как самостоятельного конституционного института (ст. 12, 130-133 Конституции). Законодатель, таким образом, обладает широкими регулятивными возможностями в муниципальной сфере и в праве определять, в частности, правовые, территориальные, организационные, экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации»6.
Известный российский ученый И.И. Овчинников обращает внимание на то, что «наиболее спорные вопросы организации самоуправления отнесены к уточняющему законодательству субъектов Федерации, а сам Федеральный закон оказался, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, «общими принципами»»7.
Любопытная научная позиция содержится в рассуждениях К.Ф. Шеремета по указанной проблеме. По мнению ученого, «задача состоит не в том, чтобы определить точное их число. Перечень принципов, акценты в формулировках могут несколько варьироваться в зависимости от цели исследования, критериев приоритета и т.п. Главное - в степени обобщенности выраженных в принципах идей и, соответственно, в возможных вариантах правовых механизмов, устанавливаемых для
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
их реализации законодателем на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации. Поэтому весьма показателен тот факт, что Конституция РФ 1993 г., помимо целой серии статей и специальной главы, посвященных местному самоуправлению, содержит норму, предусматривающую установление «общих принципов организации местного самоуправления». Эта норма есть признание необходимости иметь дополнительно к конституционному регулированию Федеральный закон, содержащий комплекс правовых механизмов, гарантирующих реализацию конституционного статуса местного самоуправления в условиях становления России как демократического федеративного правового государства. Поэтому «общие принципы» суть не только «коренные начала и идеи», лежащие в основе организации и деятельности населения и формулируемых им органов»8.
Подытоживая свою мысль К.Ф. Шеремет дает следующее определение «общим принципам»: «Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации - это закрепленные в нормах Конституции РФ и Федерального закона и определяющие демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти принципы, соблюдение которых является обязательным для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, населения и образуемых ими органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан РФ на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения на территории муниципальных образований в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ, а также с уставами муниципальных образовании»9.
Фундаментальную основу функционирования местного самоуправления в Российской Федерации также составляют положения гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ 1993 г. В научной литературе совершенно верно отмечается, что «закрепление местного самоуправления в одной из последних глав Конституции вряд ли может быть обосновано с точки зрения конституционно-правового значения этого института. Ведь местное самоуправление является одной из основ конституционного строя и, характеризуя достигнутый уровень самоорганизации граждан, относится, в том числе к институтам гражданского общества, а не следует из государственных форм властвования.
С учетом внутренней логики конституционного регулирования местное самоуправление вполне могло бы претендовать на положения, по крайне мере предшествующие институтам организации государственной власти (гл. 4-7 Конституции)»10.
Представляется, что такое расположение глав может быть связанно с тем, что положения гл. 8 Конституции РФ 1993 г. базируются на множество предшествующих ей статей, а именно 2, 3, 8, 10, 12, 32, 40, 41, 43, 72 (п. «н» ч. 1) и др. Безусловно данную главу невозможно рассмотреть без логической взаимосвязи с указанными
статьями. Особенно концептуальными для обоснования современной теории местного самоуправления являются анализируемые выше положения ст.ст. 3 и 12.
Статья 130 Конституции РФ 1993 г. устанавливает правовые рамки функционирования местного самоуправления. Так, ч. 1 ст. 130 Конституции определяется субъект местного самоуправления - население. Именно оно самостоятельно решает вопросы местного значения. Под ними понимаются все вопросы, непосредственно обеспечивающие жизнедеятельность местного сообщества.
Конституция РФ 1993 г. содержит ряд норм (ст.ст. 40, 41, 43, 131, 132), опираясь на которые как Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г.), так и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.) устанавливает перечень предметов ведения местного самоуправления. Поэтому не удивительно, что в Конституции РФ 1993 г. не дается исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Вместе с тем, в ней предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых ресурсов.
Характерной чертой местного самоуправления в России, как и во многих других современных государствах, является возможность возложения на него законом отдельных государственных полномочий. Такая возможность закреплена в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ 1993 г. Согласно указанной статье «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». Данное положение корреспондирует с положениями ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.
В теории муниципального права некоторые авторы высказывают мнение, что целесообразность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий диктуется более высоким уровнем эффективности исполнения, чем реализация этих функций, осуществляемая государственными органами. Примером таких отношений может служить государственная регистрация актов гражданского состояния, воинский учет, совершение нотариальных действий и т.п., что затруднительно осуществлять органам федеральной и региональной власти.
При определении сферы реализации местного самоуправления Конституция РФ 1993 г. в ч. 1 ст. 130 указывает, что «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, вла-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
дение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». С одной стороны, может показаться, что в рассматриваемой статье владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью выводится как исключительно вопрос местного значения. С другой стороны, как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, «данное положение нельзя рассматривать лишь как указание на один из вопросов местного значения... Оно закрепляется наряду с понятием «вопросы местного значения», что предполагает необходимость выявления их нормативных системных взаимосвязей»11. «Речь идет, в частности о том, что данной конституционной формулой, отражающей единство «вопросов местного значения» с «владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью», придается экономическое содержание, которое основано на отношениях муниципальной собственности, всей совокупности вопросов местного значения, подчеркивается единство властно-управленческих и хо-зайственно-экономических начал самостоятельности населения в решении соответствующих вопросов»12.
Следует отметить, что первичным субъектом права муниципальной собственности является население муниципального образования. А по смыслу ч. 1. ст. 132 Конституции РФ получается, что в пределах своей компетенции правом оперативного управления обладают органы местного самоуправления. Законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований предоставляют населению возможность реализовать право распоряжаться собственностью непосредственно, но, как правило, это право собственника на муниципальное имущество осуществляют уполномоченные на то органы местного самоуправления.
Часть 2 ст. 130 определяет три формы осуществления местного самоуправления: 1) путем прямого волеизъявления; 2) через выборные органы; 3) через другие (невыборные) органы. В целом данная статья, закрепляя формы осуществления местного самоуправления, исходит из универсального принципа единства непосредственных и представительных институтов демократии составляющих систему местного самоуправления. Статья 130 Конституции РФ 1993 г. четко декларирует, что местное самоуправление осуществляется гражданами путём различных форм прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления. Думается что положения указанной статьи Конституции РФ 1993 г. позволяют утверждать о том, что представительная и непосредственная демократия составляют основу системы местного самоуправления. Иными словами, представительные органы местного самоуправления и прямые формы осуществления населением муниципального образования местного самоуправления являются системными элементами. В свою очередь, следует согласиться с научной позицией Н.Л. Пешина, состоящей в том, что «система местного самоуправления - это, с точки зрения муниципального права, совокупность организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление, т.е. обеспечивается решение
вопросов местного значения на территории муниципального образования»13.
Анализ ст.ст. 3, 130 Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что формам непосредственной демократии придается большее юридическое значение, чем формам представительства населения. Так, в ст. 3 Конституции РФ 1993 г. прямо указывается, что высшим выражением воли народа является референдум, а, кроме того, прямое волеизъявление упоминается в конституционном тексте перед органами публичной власти.
Одну из важнейших основ местного самоуправления составляет правовой режим территории муниципального образования. Согласно ст. 131 Конституции РФ 1993 г. «1) местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций...». Данная формулировка по своей сути означает, что местное самоуправление должно осуществляться в поселениях максимально приближенных к населению. Кроме того, допускается осуществление местного самоуправления и на иных территориях. Следовательно, рассматриваемая конституционная норма допускает осуществление местного самоуправления на поселенческом и территориальном уровне. Иными словами: по смыслу положений ст. 131 Конституции РФ 1993 г. возможен вариант двухуровневого территориального устройства муниципального образования. Однако, в любом случае именно поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления является предпочтительным, а территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей. Иными словами, территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением субъекта федерации.
Такой подход был закреплен в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда. Так, в п. 4 указанного акта записано: «... Территориальное устройство местного самоуправления жестко не связанно с административно-территориальным делением, перечень территории муниципальных образований является открытым и это территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиции».
Судья Конституционного Суда РФ Н.С. Бондарь весьма справедливо отмечает: «... Использованное в статье 131 Конституции в контексте рассмотрения вопросов местного самоуправления понятие «территория» не совпадает с понятием «поселения». Первое является более широким по содержанию: «другие территории» могут означать не названные Конституцией,
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
иными законодательными актами разновидности поселений и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пределах городского поселения и т.п.), но претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муниципального образования. В то же время речь может идти о территориях, объединяющих несколько поселений (район и т.д.).
В частности, как указывал в ряде решений КС РФ, район, непосредственно входящий в состав республики, может включать ряд городских и сельских поселений, каждое из которых ... имеет право быть муниципальным образованием, поскольку население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (см. абз. 4 п. 5 мотивировочной части постановления от 24 января 1997 г. № 1-П; абз. 3 п. 3 мотивировочной части постановления от 11 ноября 2003 г. № 16-П). Этим должны определяться и параметры взаимоотношений между поселениями и районами»14.
Федеральное законодательство о местном самоуправлении базируется на двухуровневой модели территориального устройства местного самоуправления. Получается, что муниципальным образованием становится и район, и входящие в него сельские и городские поселения. Кроме этого, по смыслу указанных выше положении ст. 131 Конституции РФ 1993 г. и позиции Конституционного Суда РФ вполне оправданным является ведение согласно муниципальной реформе 2014 г. нового вида муниципального образования - городского округа с внутригородским делением на районы.
Одним из самых дискуссионных в науке муниципального права является второе предложение п. 1 ст. 131 Конституции РФ 1993 г. о том, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, «важным является уяснение содержания понятия «структуры органов местного самоуправления», а также определение степени самостоятельности населения»15. Различные толкования вызвал термин «самостоятельно». В частности отмечается, что следует проводить разницу между термином «самостоятельного» и «непосредственного» определения структуры16. По мнению Н.С. Бондаря, «в данной норме указанное понятие употребляется в широком смысле: оно включает как внутреннее устройство соответствующих органов, их наименование, так и определение видов, конкретного перечня выборных и других органов местного самоуправления, а также характер взаимоотношении между ними, в особенности между представительными и исполнительно-распорядительными органами, распределение компетенции между ними. Таким образом, условно можно выделить внешнюю структуру органов местного самоуправления и внутреннюю структуру - внутреннее устройство соответствующих органов, с которыми порой неоправданно отождествляется понятие структуры органов местного самоуправления»17.
Думается, что положение второго предложения ч. 1 ст. 131Конституции РФ 1993 г. следует понимать в системной взаимосвязи с п. «н» ч. 1 ст. 72, согласно которой установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к сфере полномочий государственной власти. Тем самым положения указанной статьи, прежде всего в части самостоятельности населения, при определении структуры органов местного самоуправления скорее всего надо понимать в рамках установленных федеральным законом и законами субъектов федерации общих принципов организации местного самоуправления. Таким образом, получается, что самостоятельность при определении структуры органов местного самоуправления населениям возможна, но только в рамках тех организационных моделей которые установлены законами. В данном случае общим принципом будет организационная модель местного самоуправления, а население муниципального образования, как и в целом субъект федерации, могут самостоятельно определить конкретную модель, применимую в муниципальном образовании.
Сказанное выше следует подтвердить Постановлением Конституционного Суд РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области. Так, Конституционный Суд РФ установил, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправ-ления18. Поскольку содержание «общих принципов» в Конституции не определяется, законы об этих принципах «могут включать в себя сколь угодные ограничения самостоятельности населения»19.
Именно такой подход к решению данного вопроса был избран в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. Например, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом в структуре органов местного самоуправления обязательно должны быть не только представительный орган, но и глава муниципального образования, и местная администрация. Таким образом, государственная власть оказалась доминирующей в определении важнейших составляющих структуры органов местного самоуправления. Получается, что в целом структуру органов местного самоуправления устанавливает не население, а федеральные органы государственной власти, следовательно, самостоятельность, указанная в п. 1 ст. 131 Конституции РФ 1993 г. не может быть абсолютной.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Однако, все-таки в Федеральном законе о местном самоуправлении от 2003 г. устанавливается порядок самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления. Тем не менее, это касается вновь созданного муниципального образования, где самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления происходит путем проведения местного референдума, а в случае отсутствия инициативы граждан о его проведении - представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Референдум может проводиться также в случае преобразования существующего муниципального образования. Следуя логике п. 2 ч. 8 ст. 85 получается, что структура органов местного самоуправления в тех муниципальных образованиях, которые были созданы до принятия Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., могут изменяться без участия населения в соответствии с указанным законом путем внесения надлежащих изменений в уставы муниципальных образований органами местного самоуправления. В этой связи мы разделяем критическую точку зрения В.И. Васильева, который отмечает: «Согласно поправкам, которые внесены в Федеральный закон № 131-ФЗ Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 декабря 2004 г., соответствующие изменения в структуру органов местного самоуправления вносятся представительным органом местного самоуправления и в том случае, если устав муниципального образования был принят на местном референдуме либо если решением референдума был определен численный состав представительного органа, порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. Это ставит в неравные условия при определении структуры органов местного самоуправления население вновь образованных и сохраняющихся муниципальных об-разовании»20. Анализ указанных положений позволяет утверждать, что самостоятельность населения при определении структуры местного самоуправления является относительной категорией.
Статья 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах. Данная статья гарантирует систему местного самоуправления, что делает местное самоуправление объектом правовой охраны. Следовательно, все положения, предусмотренные уставами муниципальных образований и соответствующие законодательству, пользуются защитой со стороны государства. В связи с этим возникает вопрос: возможно ли ограничение местного самоуправления, если оно гарантировано государством?
Аргументируя последнее, отметим, что в действительности в ст. 133 Конституции РФ 1993 г. устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления. Однако, данный запрет нужно рассмотреть относительно положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ,
согласно которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральными законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства». Следовательно, если положения ст. 133 Конституции РФ 1993 г. рассматривать вне контекста положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ 1993 г., то «права местного самоуправления окажутся выше всех остальных, в том числе выше основных прав и свобод человека и гражданина, что не соответствует концептуальному подходу Основного Закона к этим правам»21. На наш взгляд, при условиях, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ 1993 г., ограничение прав местного самоуправления в рамках федерального законодательства вполне возможно, поскольку местное самоуправление является правом, а не обязанностью граждан Российской Федерации.
Безусловно, одной из важнейших проблем становления местного самоуправления в современной России является обеспечение эффективного функционирования местного самоуправлении финансовыми и материальными средствами. Согласно ч. 1 ст. 132 органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка. Данное положение коррелирует со ст. 9 Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г. В первом случае следует отметить, что местные и другие налоги, собираемые в Российской Федерации, определяются в Налоговом кодексе РФ, т.е. на федеральном уровне. Муниципальные органы в строго установленных законом случаях могут вводить, а не устанавливать налоги, т.е. выбрать из перечня те налоги, которые заранее были определены. Однако, рамки налога определяются на уровне субъекта. Отметим, что размеры налогов не могут превышать тех, что установлены на федеральном уровне.
Корреспондируя с мнением И.И. Овчиникова, отметим, что в действительности конституционные нормы, закреплявшие основы местного самоуправления, хотя и были нормами прямого действия, все-таки требовали законодательной конкретизации. Отчасти именно по причинам, указанным известным российским юристом-государствоведом, возникла необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнения его места и роли в структуре органов публичной власти. Как следствие этого, не удивительно, что движение по пути, предложенному Конституцией РФ, оказалось чрезвычайно медленным и противоречивым, подверженным влиянию давно сложившихся и «реанимированных накануне принятия Конституции традиций»22. Это значит, что даже после принятия Конституции РФ в 1993 г. местное самоуправление находилось на стадии начального периода его формирования 1990-1991 гг.23 Тем самым, нужен был федеральный закон о местном самоуправлении, который послужил бы гаранти-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ей против попыток как со стороны ряда федеральных органов, так и со стороны государственных органов субъектов Российской Федерации затормозить становление важнейшего демократического института.
1 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: «Формула права», 2005.
2Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 116.
3 Чихладзе Л.Т. Административная децентрализация в контексте особенностей организации местного самоуправления зарубежных стран // Вестник Московского университета МВД России. № 1. 2013. С. 45-50.
4 Клишас А.А., Еремян В.В. Конституция и практика самоорганизации местного населения // Вестник Совета Федерации. №1. 2014 (120). С. 47.
5 Васильев В.И. Конституционные начала местного самоуправления // Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России): Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: «Юриспруденция», 2014 г. С. 400.
6 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зоркина. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 654.
7 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 73-74.
8 Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулиро-
вания. М., 1998. С. 47.
9 Шеремет К.Ф. Указ. соч. С. 47-48.
10 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: НОРМА, 2013. С. 982.
11 Там же. С. 984.
12 Там же. С. 984.
13 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007 // СПС «КонсультантПлюс».
14 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М. НОРМА, 2013. С. 992.
15 Там же. С. 995.
16 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: «Формула права», 2005. С. 223.
17 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М. НОРМА, 2013. С. 995.
18 СЗ РФ. 1996 № 7. Ст. 700.
19 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: «Формула права», 2005. С. 223.
20 Там же. С. 225.
21 Васильев В.И. Конституционные начала местного самоуправления // Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности. М.: «Формула права», 2005. С. 406-407.
22 Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. М.: ЗАО Юстинформ, 2008. С. 137.
23 Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. М. НОРМА, 2011. С. 15.
УДК 342 ББК 67.400
ГЕНЕЗИС ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РЕСПУБЛИКИ КЫРГЫЗСТАН КАК ГОСУДАРСТВА - УЧАСТНИКА СНГ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
АРАМ СЕРГЕЕВИЧ АБАЗОВ,
E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается генезис избирательной системы Республики Кыргызстан как государства - участника СНГ в постсоветский период.
Ключевые слова: стандарты демократических выборов, избирательные права и свободы, государства - участники СНГ, избирательная система Республики Кыргызстан.
Annotation. In the article the author examines the Genesis of the electoral system of the Kyrgyz Republic as a state party to the CIS in the post-Soviet period.
Keywords: the standards of democratic elections, electoral rights and freedoms, states - participants of the CIS, the electoral system of the Kyrgyz Republic.
