CC BY
247
УДК 342.55
UDC 342.55
Н.В. МАЛЯВКИНА
старший преподаватель Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Е-mail: nata-m-orel@mail.ru
N.V. MALYAVKINA
senior professor at the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration E-mail: nata-m-orel@mail.ru
ВЗАИМОДЕИСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ВОПРОСАМ, ОТНЕСЕННЫМ К ВЕДЕНИЮ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
COOPERATION OF THE BODIES OF STATE POWER OF THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE BODIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT ON THE MATTERS PLACED UNDER THE JURISDICTION OF THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
В статье рассматриваются вопросы взаимодействия государственных органов субъектов Федерации с органами местного самоуправления. Анализируется сфера регулятивныгх полномочий в области местного самоуправления, определенная законами субъектов Федерации, что способствует эффективному взаимодействию государственным органов субъектов Федерации с органами местного самоуправления.
Ключевые слова: взаимодействие, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, полномочия, местный референдум, муниципальные выборы.
The present paper addresses the matters of cooperation of the bodies of state power of the subjects of the Russian Federation and the bodies of local self-government. This paper also reviews the scope of regulatory powers in the field of local self-government ascertained by the Laws of the Subjects of the Russian Federation which is ministerial to the effective cooperation of the bodies of state power of the Russian Federation and the bodies of local self-government.
Keywords: cooperation, the bodies of state power of the subjects of the Russian Federation, the bodies of local self-government, powers, local referendum, municipal election.
Каждый из уровней публичной власти (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования) в соответствии с Конституцией Российской Федерации имеет предметы ведения, в рамках которых соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления обладают самостоятельной компетенцией, включающей в себя властные полномочия и публично значимые функции [1, С. 46-49]. Вместе с тем, имеются институты, которым имманентно присуща юридическая необходимость взаимодействия органов публичной власти. К их числу относятся, во-первых, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов [2, С. 11], во-вторых, полномочия федеральных и региональных органов власти по вопросам местного самоуправления [3, С. 163-166].
Однако, следует обратить внимание на нормативное содержание ст. 130 Конституции Российской Федерации, поскольку самостоятельность органов местного самоуправления по вопросам местного значения предполагает именно невмешательство федеральных органов государственной власти и государственных органов субъектов Федерации в муниципальную деятельность. В свою очередь в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержатся статьи о полномочиях федеральных органов государственной
власти в области местного самоуправления (ст. 5) и полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления» (ст. 6 ), что не может не настораживать с точки зрения Конституции Российской Федерации. Если законодатель (в отличие от Конституции Российской Федерации, в которой нет таких юридических конструкций) [4, С. 7-8] допускает некие полномочия государственных органов в области местного самоуправления, не является ли это противоправным вмешательством государства в местное самоуправление? Наиболее правильным был бы отрицательный ответ на поставленный вопрос. Государство может и должно иметь полномочия в сфере местного самоуправления. Самоуправление не является абсолютным, оно регулируется и ограничивается государством. Самостоятельность муниципальных образований заканчивается за рамками полномочий, непосредственно предоставленных муниципальным органам законом и другими нормативными правовыми актами. Иное отрицало бы государственный суверенитет Российской Федерации, который не принадлежит муниципальным образованиям.
Сравнительный анализ действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с его предшествующими редакциями свидетельствует, что
© Н.В. Малявкина © N.V. Malyavkina
12.00.00 - ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ 12.00.00 - 8С1БМБ ОБ ЬЛШ
федеральный законодатель предпочитает линию последовательного сокращения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления [5, С. 175]. Первоначально после вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. было принято считать, что именно субъекты Федерации обладают преимущественным правом правового регулирования муниципальных общественных отношений [6, С. 5]. До появления первой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъекты Федерации были практически не связанными федеральными нормами, вследствие чего наблюдалось существенное разнообразие в региональном законодательстве. В одних субъектах Федерации отдавалось предпочтение «двухуровневой» территориальной организации местного самоуправления (т.е. системы с муниципальными образованиями, имеющими общую территорию), в других - модернизации советского административно-территориального устройства в сторону сокращения субъектов местного самоуправления. Последний подход с известной степенью условности можно было бы назвать «Удмуртской» и «Ленинградской» моделями. В Удмуртской республике (и ряде иных субъектов Федерации) предпочли районный уровень считать государственной властью, а местное самоуправление распространять лишь на поселенческое звено. В Ленинградской области и некоторых других регионах, напротив, уровнем местного самоуправления признавалось районное звено, а в поселениях проводились массовые референдумы об отказе населения от местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил конституционность подобного разнообразия, ссылаясь на федеративную природу российской государственности и достаточные для этого полномочия субъектов Федерации по смыслу ст. 73 Конституции Российской Федерации [7, С. 84-86].
По мере дальнейшего развития федерального регулирования законодатель предпочел стандартизацию системы муниципальных образований на всей территории России. С появлением действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции № 131-ФЗ) стало юридически обязательным наличие у муниципальных образований статуса городского округа, муниципального района, городского или сельского поселения, внутригородской территории города федерального значения. Вслед за этим сократились регулятивные полномочия субъектов Федерации. Если раньше субъекты Федерации могли самостоятельно определять систему территорий муниципальных образований и несли лишь публично-правовую обязанность разграничения объектов собственности, предметов ведения и источников доходов местных бюджетов для муниципалитетов с общей территорией, то при новых подходах это стало невозможным ввиду прямого федерального регулирования [8, С. 8]. Одно из последствий этого - резко сократившиеся возможности взаимодей-
ствия муниципальных органов с государственной властью, организационно-правовые сложности внесения соответствующих поправок в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9, С. 311].
До внесения изменений в федеральное законодательство о местном самоуправлении в редакции Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» региональные законодатели стремились максимальным образом способствовать урегулированию муниципальных общественных отношений [10, С. 202]. Осуществлялось это в тесном взаимодействии с муниципальными органами самоуправления. К моменту вступления в силу данного нормативного правового акта в субъектах России сложились собственные подсистемы муниципально-правового регулирования, которые включали в себя, в частности, законы о статусе и порядке деятельности представительных органов муниципальных образований, их депутатов, глав муниципальных образований и глав местных администраций, контрольных органов местного самоуправления. Весьма содержательным было региональное законодательство о муниципальных налогах и сборах, о муниципальной собственности, о муниципальном бюджетном процессе.
Данная практика несла в себе много положительного. Следует учитывать, что муниципальные образования современной России крайне неравномерны с точки зрения площади территорий и их населенности. Наибольшая концентрация населения наблюдается в столицах и административных центрах субъектов Федерации, большинство из которых имеет статус городского округа [11, С. 43]. Вследствие этого столицы и административные центры субъектов Федерации располагают достаточной штатной численностью муниципальных служащих, способных к нормотворческим работам. Совершенно иная картина характерна для других муниципальных образований в субъектах Федерации (за исключением Москвы, Санкт-Петербурга). В них штатная численность муниципальных служащих достаточно мала, отсутствует необходимый состав специалистов, способных к разработке проектов нормативных правовых актов [12, С. 64]. Например, средняя штатная численность небольших сельских поселений, как правило, включает в себя лишь двух постоянных работников (главу муниципального образования и бухгалтера). Но в то же время, на эти муниципальные образования распространяют свое действие нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» так же, как и на любые другие муниципалитеты. В результате на главу и бухгалтера небольшого сельского поселения возлагается публично-правовая обязанность разработки пакета нормативных документов, регулирующих статус органов местного самоуправления, установление местных налогов и сборов, организацию бюджетного процесса и процедур владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью [13, С.6; 57-60].
В законодательстве субъектов Федерации регулировать эти общественные отношения запрещено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Одним из наиболее важных полномочий, сохраненных за региональным уровнем Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является установление системы территорий муниципальных образований. Именно субъект Федерации в своем законодательстве определяет, какие именно территории будут обладать статусом городского округа, муниципального района, городского или сельского поселения. Данные полномочия не могут осуществляться вне процедур взаимодействия с муниципальными образованиями, однако федеральное законодательство напрямую к этому не обязывает государственные органы субъектов Федерации. Исключение составляют предусмотренные данным законом институты «инициативы населения» и «учета мнения населения» [14, С. 23-31].
Основной методологический инструментарий гл. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» состоит в разграничении вопросов, во-первых, наделения муниципальных образований статусом городского округа, муниципального района, городского или сельского поселения, внутригородской территории города федерального значения (компетенция субъекта Федерации, осуществляемая им самостоятельно); во-вторых, установления и изменения границ муниципальных образований (компетенция субъекта Федерации, реализуемая им самостоятельно либо в юридически обязательном взаимодействии с муниципальными образованиями); в-третьих, преобразования муниципальных образований (компетенция субъекта Федерации, реализуемая им, как правило, в юридически обязательном взаимодействии с муниципальными образованиями). При этом федеральный законодатель варьирует формы «учета мнения населения» в зависимости от различных юридически значимых обстоятельств, предполагая в одних случаях достаточным волеизъявление представительного органа муниципалитета, в других - требуя проведения схода граждан или их прямого голосования (который, однако, не считается местным референдумом и, следовательно, не регулируется нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
В целом данный подход, является оправданным. Было бы весьма неразумным проведение голосования граждан по смыслу ч. 3 ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» всякий раз, когда требовалось бы разрешение вопросов территориального устройства местного самоуправления. Ситуации могут быть разными. Законодатель обязан заблаговременно моделировать подобные ситуации и учитывать степень существенности соответствующих вопросов муниципального значения.
Значительную роль в правовом обеспечении организации местного самоуправления играют юридические нормы, регулирующие основные организационно-правовые формы муниципальной демократии [15, С. 183] (местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опросы, обращения жителей в органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями и т.д.). Однако в ст. 22 - 33 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сравнительно редко встречаются ссылки на допустимость правового регулирования этих общественных отношений в законодательстве субъектов Российской Федерации. Следовательно, в силу требований ст. 6 данного Федерального закона, указанные общественные отношения и не могут регулироваться региональным законодательством.
Так, в ч. 4 ст. 22 анализируемого Федерального закона установлено, что «условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений, указанных в пункте 2 части 3 данной статьи, является сбор подписей в поддержку инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать пяти процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования». Подобная норма не санкционирует принятия законодательным органом субъекта Федерации комплексного закона о местном референдуме, а лишь допускает установление региональным законодателем числа подписей, необходимых для принятия решения о назначении референдума уполномоченным органом местного самоуправления.
Вместе с тем, ч. 10 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предписывает, что «гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации». Из этой нормы можно сформулировать вывод о наличии более широкой компетенции законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации по регулированию общественных отношений в сфере организации местного референдума [16, С. 15-20; 24-35], поскольку недопустимость противоречия региональных законов нормам Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» очевидна, никем не оспаривается и многократно подтверждалась практикой конституционного правосудия.
Во многом аналогичны нормы ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующие порядок проведения муниципальных выборов [17,
12.00.00 - ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ 12.00.00 - SCIENCE OF LAW
С. 23-24]. Однако, в отличие от предыдущего случая, законодатель предпочитает установление более общей нормы о том, что «гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации». При этом законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.
Таким образом, федеральный законодатель определил для законодательства субъектов Российской
Федерации достаточно широкую сферу регулятивных полномочий, связанных с организацией местных референдумов и выборов. По существу, субъекты Федерации вправе развивать в своих нормативных правовых актах положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в рамках собственных дискреционных полномочий, если иное не установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в частности, региональный законодатель обязан установить число подписей, необходимых для выдвижения инициативы местного референдума; он не вправе вводить лишь одну избирательную систему и обязан предложить муниципальным образованиям несколько избирательных систем на выбор). Все это способствует эффективному взаимодействию государственных органов субъектов Федерации с органами местного самоуправления на партнерской, конструктивной основе.
Библиографический список
1. Рябов Е.В. Соотношение понятий «предметы ведения», «компетенция», «полномочия» в определении содержания правосубъектности федеративного государства и его субъектов // Проблемы правосубъектности: современные интерпретации. Самара, 2004. С. 46 - 49.
2. Могучих Е.В. Правовое регулирование взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в области предметов совместного ведения. Автореф... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 11.
3. Зарипова С.Р. Предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ как основа взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления // Сборник аспирантских научных работ юридического факультета КГУ. Казань, 2009. С. 163 - 166.
4. О допустимости категории «муниципальные юридические конструкции» - см.: Бабичев И.В. Муниципальные юридические конструкции: системно-структурный анализ. Автореф. докт. юрид. наук. М., 2010. С. 7 - 8.
5. Онохова В.В. Проблемы ограничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления // Тенденции развития государства, права и политики в России и мире. Калуга: Полиграф-Информ, 2008. С. 175.
6. Колесников А.В. Принцип лимитизации правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации как элемент принципа гармонизации законодательства // Правовая политика и правовая жизнь. 2011. № 4. С. 56.
7. Кочеткова Н.Д. Особенности осуществления муниципальной службы в муниципальных образованиях разных уровней // Наука и политика. 2010. № 2. С. 84 - 86.
8. Михайлов В.И. Проблемы правового регулирования территориальной основы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Автореф. канд. юрид. наук. М., 2000. С. 8.
9. Элерт А.Ф. Реализация права законодательной инициативы и соблюдение основных установленных требований к вносимому законопроекту в Государственную Думу Российской Федерации субъектами права законодательной инициативы // Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность. СПб.: Изд-во СЗАГС, 2007. С. 311.
10. Пешин Н.Л. Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании. М.: МГУ, 1999. С. 202.
11. Таболин В.В. Правовая теория современного российского города. М.: Юрист, 2012. С. 43.
12. Кославская О. В. О конкретных мерах по обеспечению повышения квалификации муниципальных служащих // Юридическая мысль. 2008. № 1. С. 64.
13. Авраамова Е.В. Система муниципальных правовых актов: понятие и структура // Проблемы конституционного и муниципального права. М.: РПА Минюста РФ, 2010. С. 6. Чащина С.И. Система муниципальных правовых актов. Дисс. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 57 - 90.
14. Шугрина Е.С. Гарантии выявления и учета мнения населения в местном самоуправлении // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 16. С. 23 - 31.
15. Шевченко Н.В. Представительная и непосредственная демократия в системе муниципальной власти // Ученые записки ДЮИ. 2006. № 29. С. 183.
16. Сергеев А.А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 15 - 20. Шугрина Е.С. Некоторые проблемы организации и проведения местных референдумов // Современное общество и право. 2011. № 1. С. 24 - 35.
17. Волошин А.С. Создание в субъектах Российской Федерации условий для проведения демократических, свободных и периодических выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления // Вестник ЦИК РФ. 1999. № 6. С. 23 - 24.
References
1. Ryabov E.V. Correlation of "competence", "jurisdiction" and "authority" concepts within the meaning of legal identity of a federated State and its subjects // Problems of legal identity: modern interpretations. Samara, 2004. Pp. 46 - 49.
2. Mogutchich: Legal regulation of cooperation of executive bodies of the Russian Federation and its subjects regarding the subject matters of joint competence. Dissertation abstract... Candidate of Juridical Sciences. M., 2002. P. 11.
3. Zaripova S. R. Competences of the Russian Federation and subject matters of joint competence of the Russian Federation and subjects of the Russian Federation as the backbone of cooperation of the bodies of State power and the bodies of local self-government// Compilation of post-graduate scientific papers of the law department of the KSU. Kazan, 2009. Pp. 163 - 166.
4. On permissibility of the "municipal judicial constructions" category - See: I. V. Babitchev: Municipal judicial constructions: the systemic structural analysis . Dissertation abstract... Doctor of Juridical Science M., 2010. Pp. 7 - 8.
5. Onochova V.V. Problems of limitation of authority of the bodies of State power of the subjects of the Russian Federation in the context of local self-government // State, law and political development trends in Russia and the World. Kaluga: Poligraf-Inform, 2008. P. 175.
6. KolesnikovA.V. The principle of limitation of legal regulation of local self-government by the subjects of the Russian Federation as an element of the principle of harmonization of legislation // Legal policy and legal life. 2011. No. 4. P. 56.
7. Kotchetkova N.D. Peculiarities of implementation of municipal services at municipal formations of various levels // Science and politics. 2010. No. 2. PP. 84 - 86.
8. Michailov V.I. Problems of legal regulation of the territorial basis of local self-government in the subjects of the Russian Federation. Dissertation abstract. Candidate of Juridical Sciences. M.,2000. P. 8.
9. ElertA.F. Exercise of the right of legislative initiative and compliance with the key imposed requirements for a bill being introduced to the State Duma of the Russian Federation by subjects with the right of legislative initiative // State power and local self-government in Russia: history and modern days. St. Petersburg: SZAGS publishing house, 2007. P. 311.
10. Peshin N.L. Local self-government legislation of the subjects of the Russian Federation // Constitutional legislation of the subjects of the Russian Federation: problems of improvement and implementation in teaching. M.: MSU, 1999. P. 202.
11. Tabolin V.V. Legal theory of a modern Russian city. M.: The Lawyer, 2012. P. 43.
12. Koslavskaya O.V. On specific measures to provide for professional improvement of municipal officials // The Judicial thought. 2008. No. 1. P. 64.
13. Avraamova E.V. The municipal regulations system: concept and structure // Problems of constitutional and municipal law. M.: The Russian Law Academy of the Russian Federation Ministry of Justice, 2010. P. 6. S.I. Chashchina: The municipal regulations system. Dissertation ... Candidate of Juridical Science,Yekaterinburg, 2006. Pp. 57 - 90.
14. Shugrina E.S. Guarantees of determination and consideration of the opinion of population within local self-government // The constitutional and municipal law. 2008. No. 16. Pp. 23 - 31.
15. Shevtchenko N.V. Representative and pure democracy in the municipal government system // The Scholarly notes, DLI, 2006. No. 29. P. 183.
16. Sergeev A.A. The local referendum institution in the Law of the Russian Federation // State power and local self-government. 2004. No. 2. Pp. 15 - 20. E.S. Shugrina: Some problems of organization and conduct of local referendums // Modern society and Law. 2011. No. 1. Pp. 24 - 35.
17. Voloshin A.S. Arrangement of conditions for conduct of democratic, free and periodic elections for the bodies of State power and the bodies of local self-government in the subjects of the Russian Federation// The Vestnik of the Central Election Commission of the Russian Federation. 1999. No. 6. Pp. 23 - 24.
