CC BY
150УДК 342.552:342.553
УПОРОВ И.В., ЭФРИКЯН Р.А., ЛУКОВ М.Г. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Ключевые слова: предметы ведения, полномочия, разграничение, субъекты РФ, органы государственной власти, органы местного самоуправления, вопросы местного значения.
В статье освещается малоисследованная проблема, связанная с разграничением предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с теоретико-правовых позиций. Отмечается, что в Конституции России определяется разграничение предметов ведения и полномочий только между федеральным и региональным уровнями. В научной литературе предлагались различные варианты решения данной проблемы, и попытки ее наблюдались в федеральных законах. Однако после 2004 г. из законодательных актов было исключено само понятие «совместное ведение Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», что представляется ошибочным шагом. Авторы анализируют разные подходы к проблеме, обосновывают предложения по совершенствованию муниципального законодательства.
UPOROV I. V., ЕFRIKAYN R.A., LUKOV M.G.
DIFFERENTIATION OF SUBJECTS OF CONDUCTING AND AUTHORITIES OF GOVERNMENT DEPARTMENTS OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION AND LOCAL SELF-GOVERNMENTS DEPARTMENTS (THEORETICAL-LEGAL ASPECT)
Keywords: competences, powers, delimitation, subjects of the Russian Federation, government departments, local self-government departments, and local issues.
In the article highlights the unexplored problem with differentiation of subjects of conducting and powers of public authorities of subjects of the Russian Federation and bodies of local self-government from a theoretical and legal positions. It is noted that in the Russian Constitution defines the delimitation of jurisdictional subjects and powers between the Federal and regional levels. In the scientific literature have proposed various solutions to this problem, and attempts were observed in the Federal laws. However, after 2004 from legislative acts have been eliminated the concept of "joint jurisdiction of the Russian Federation, subjects of the Russian Federation and municipal entities", which appears to be a step in the wrong direction. The authors analyze the different approaches on this, justify proposals to improve municipal legislation.
В соответствии с действующей Конституцией России функционируют три уровня законодательной и исполнительной власти - федеральный, региональный (уровень субъектов РФ) и муниципальный. Сразу подчеркнем, что они не противопоставляются друг другу, а являются видами единой публичной власти в российском обществе (государстве). Другое дело, что, в отличие от советского государства, где имела место государственная властная вертикаль, в современной России объем полномочий и степень автономности разных уровней власти, бесспорно, совершенно иной (мы выводим за скобки судебную ветвь власти, учитывая ее специфику, связанную с тем, что эта власть, начиная с судебной реформы 1864 г., считается независимой, а также имея в виду, что суды не участвуют в текущем управлении государственными делами). Так, провозглашение федеративного устройства предполагает наделение субъектов РФ определенными полномочиями как государственных образований. А введение в Конституцию России ст. 12, 130-133 означает предоставление органам местного самоуправления существенных властных полномочий.
Такое положение ставит вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между, органами госвласти Федерации и органами госвласти субъектов РФ, а с другой стороны, между органами госвласти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Однако в настоящее время российское законодательство, и прежде всего Конституция России, выделяет вопрос разграничения предметов ведения и полномочий только между органами государственной власти (федеральной и региональной). Так, согласно ч. 3 ст. 11 Конституции России «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».
По логике вещей должна быть аналогичная норма, касающаяся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Однако на конституционном уровне прямого регулирования данного аспекта не наблюдается. Косвенно об этом можно судить при сопоставлении предметов ведения и полномочий указанных уровней власти. В текущем законодательстве ситуация складывается аналогично. Между тем в юридической литературе справедливо указывается, что разграничение полномочий между уровнями власти имеет очень важное практическое значение (заметим, что в литературе в данном контексте речь идет чаще всего о полномочиях, а не о предметах ведения). Детальное разделение полномочий разрешит вопрос дублирования функций и параллелизма в деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, что будет являться основой для распределения собственности и финансов между уровнями власти [1, с. 36]. Согласно п.2 ст.4 Европейской хартии [2] местного самоуправления объем собственности и финансовых ресурсов должен соответствовать объему полномочий местного самоуправления, что позволит распределить ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Следует заметить, что конституционно-муниципальная литература по вопросу о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами муниципальной власти показывает разнообразие взглядов. Например, В.И. Васильев считает, что данную процедуру необходимо начать с ревизии и систематизации правовых актов, которые регулируют предметы ведения и полномочия местного самоуправления и непосредственно с устранения правовых коллизий [3, с. 250]. Более пятнадцати лет назад было высказано мнение о том, что необходимо кодифицировать нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления, закрепленные во многих отраслевых законах [4, с. 28]. В тоже время предлагалось создать реестр полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сферах их совместного ведения и соответственно, имея указанные реестры каждый уровень власти и управления мог бы определить, какие из своих полномочий, в каком объеме делегировать, а также какие осуществляются самостоятельно [5, с. 31].
В развитие этих предложений и целях установления единого порядка разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления обосновывалась целесообразность разработки и принятия специального федерального закона, в котором были бы определены основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления [6 - Шевчик Н.А., с. 19; Сомова О.А., с. 128]. Однако такая позиция нашла своих критиков.
Так, по мнению М.Ю. Дитятковского, принятие подобного федерального закона будет превышением компетенции Российской Федерации, поскольку вопрос разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления не относится к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов [1, с. 36]. Однако этот и указанные выше подходы неоднозначны. Что касается последнего суждения, то с ним трудно согласиться, поскольку, например, в п. «н» ст. 72 Конституции России говорится об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, и в рамки этого совместного ведения федеральных
органов власти и органов государственной власти субъектов РФ, чему посвящена ст. 72, на наш взгляд, вполне вписываются вопросы, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в связи чем нет и оснований полагать, что нарушается указанное конституционное положение.
Другое дело, что в настоящее время издание такого акта едва ли возможно, поскольку пока нет четкого понимания «предметов ведения» и «полномочий» в конституционном контексте, и если, например, предметов ведения должно быть немного, то численность полномочий может быть очень большой. К тому же, касаясь предложения издать специальный федеральный закон с концентрацией в нем всех полномочий разных уровней публичной власти, заметим, что здесь потребуется настолько высокий уровень законодательной техники, которого российская правовая система еще не достигла; кроме того, такое возможно хотя бы при относительно стабильном правовом регулировании общественных отношений. Пока же в России политико-властная система еще не закрепилась, о чем свидетельствуют бесконечные изменения законов, в том числе едва или не каждый месяц вносятся поправки в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7], в котором закрепляется ряд полномочий органов местного самоуправления. А сравнительно недавно изменения были внесены и в Конституцию РФ, что говорит о продолжающемся процессе становления политической системы России. Еще одно обстоятельство, препятствующее реализации обсуждаемого предложения, касается того, что многие полномочия органов муниципальной власти регулируются в нормах других отраслей права, где законодательство, в свою очередь, также часто меняется (НК РФ, БК РФ, ЗК РФ и др.). В этой связи представляется целесообразным реестр полномочий органов местного самоуправления закреплять в уставах муниципальных образований, аккумулируя в них соответствующие нормы из нормативно-правовых актов различных отраслей права.
С целью разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в ряде субъектов РФ до 2003 г. были рамочные законы республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Тамбовской, Тюменской областях и в некоторых других регионах, где, в частности, предусматривалась процедура заключения договоров (соглашений) о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления по каждому из предметов совместного ведения. Идея договорной основы в 2000 г. высказывалась, в частности, С.К. Дряхловым [8, с. 202], а также, несколько позже, указанными выше авторами. Однако в правотворческой практике такой подход не получил широкой поддержки.
Как представляется, причиной тому стал изданный 21 июня 2001 г. Указ Президента РФ, которым была образована Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления [9], название которой впоследствии неоднократно менялось. Результатом деятельности указанной Комиссии стало уточнение редакций федеральных законов, где затрагиваются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления, в том числе и прежде всего в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [10] и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
С точки зрения разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления главный смысл данных изменений можно свести к следующему: 1) законодатель не принял во внимание то, что органы государственной власти и органы местного самоуправления имеют совместные предметы ведения; 2) предметы
ведения и полномочия между органами власти Российской Федерации, субъектов федерации и органов местного самоуправления разграничиваются в соответствии с базовыми и отраслевыми федеральными законами. Данное разграничение допускается осуществлять законами субъектов Российской Федерации, если это предусмотрено федеральным законодательством; 3) федеральный законодатель не принял предложение о необходимости федерального закона или законов субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий и предметов ведения между органами власти РФ, субъектов федерации, органами местного самоуправления; 4) федеральный законодатель не обратил внимание на возможность заключения договоров между Российской Федерацией, её субъектами и местным самоуправлением о разграничении полномочий и предметов ведения их органов.
В настоящее время единственной официальной формой разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления является закон, согласно федеральному законодательству. Из федерального законодательства в связи с этим были исключены упоминания о предметах совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Помимо того, признали утратившими силу законы субъектов Российской Федерации, которые упоминали как о предметах совместного ведения органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, так и о разграничении полномочий и предметов ведения между ними в порядке договора.
Соответственно к настоящему времени правовой формой распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления является закон, который упоминания о предметах совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Утратили свою юридическую силу и законы субъектов Российской Федерации, регулирующие предметы совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Здесь тенденция очевидна.
Подтверждением тому является еще ряд нормативно-правовых актов федерального уровня. Так, законом от 20 августа 2004 г. [11] ст. 85 БК РФ была изложена в новой редакции, при этом было исключено понятие «Расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований» - так ранее называлась ст. 85 БК РФ. И там, в частности, указывалось: «Совместно (здесь и далее выделено нами - авт.) за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов ... прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Соответственно согласно бывшей ранее ч. 2 ст. 85 «распределение и закрепление между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации расходов, указанных в настоящей статье, производятся по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и утверждаются соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Российской Федерации».
И вот в 2004 г. такого рода законодательные нормы были исключены. Однако такой шаг (исключение) представляется ошибочным. Ведь убрав совместность на уровне «субъекты РФ - муниципальные образования», бюджетный законодатель сохранил совместность в отношениях «федеральный центр - субъекты РФ», что видно из действующей редакции ст. 85 БК РФ. С того времени (2004 г.) стало значительно меньше публикаций по этому поводу.
В результате, как представляется, очень важная проблема разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления
оказалась задвинутой на задний план и не находит своего оптимального решения. Тем самым де-факто принижается значимость вообще института местного самоуправления, развитие которого и без того осуществляется чрезвычайно противоречиво с преобладанием негативных факторов (ухудшающееся финансовое положение, усиление зависимости от региональных властей и т.д.), и не в последнюю очередь именно потому, что отсутствует четкое законодательное разделение предметов ведения между органами госвласти и органов местного самоуправления. Мы полагаем в этой связи, что для решения данной проблемы необходимо разработать и принять специальный федеральный закон либо выделить отдельную главу в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где отрегулировать вопросы совместного ведения субъектов РФ и муниципальных образований, по которым могут приниматься акты на соответствующих властных уровнях. Соответственно органы местного самоуправления за пределами предметов ведения субъектов РФ и предметов совместного ведения субъектов РФ и муниципальных образований могут издавать муниципальные правовые акты. При таком подходе необходимо изменить институт вопросов местного значения, поскольку в настоящее время они вопреки логике конституционного регулирования властеотношений ограничивают предметы ведения муниципальных образований. Что касается полномочий органов местного самоуправления, то их реестр, как мы отмечали, целесообразно закреплять в уставах муниципальных образований, аккумулируя в них соответствующие нормы из нормативно-правовых актов различных отраслей права. На наш взгляд, накопленный опыт законодательного регулирования и функционирования института местного самоуправления позволяет реализовать данные предложения.
Литература и источники
1. Дитятковский М.Ю. О предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления // Журнал российского права. - 2007. - № 11. - С. 34-38.
2. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // Сборник нормативных правовых актов по местному самоуправлению / Сост. П. М. Курдюк, А.В. Лесных, В.В. Прудников. В 2 ч. Ч.1. - Краснодар,
1999. - С. 6-14.
3. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. - М., 2005. - С. 250.
4. КубарковА.Н. Разойдемся красиво! // Муниципальная власть. - 1999. - № 4-5. - С. 26-29.
5. Игнатюк Н.А. Полномочия: делиться или делегировать? // Российская Федерация сегодня. - 1998. - № 24. -С.31.
6. Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2001. - С. 19; Сомова О.А. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003. - С. 128.
7. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 30.08. 2017 г.).
8. Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): Дис. ... канд. юрид. наук. - СПб.,
2000. - С. 202.
9. Указ Президента Российской Федерации «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления» от 21.06.2001 № 741 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №26. Ст. 2652.
10. ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» от 04.07.2003 N 95-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 30.08. 2017 г.).
11. ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.2004 г. N 120-ФЗ // Российская газета. - 2004. - 28 августа.
References and Sources
1. Dityatkovskij M.YU. O predmetah vedeniya organov gosudarstvennoj vlasti i organov mestnogo samoupravleniya // ZHumal rossijskogo prava. - 2007. - № 11. - S. 34-38.
2. Evropejskaya hartiya mestnogo samoupravleniya ot 15 oktyabrya 1985 g. // Sbornik normativnyh pravovyh aktov po mestnomu samoupravleniyu / Sost. P. M. Kurdyuk, A.V. Lesnyh, V.V. Prudnikov. V 2 ch. CH.1. - Krasnodar, 1999. - S. 6-14.
3. Vasil'ev V.I. Zakonodatel'naya osnova municipal'noj reformy. - M., 2005. - S. 250.
4. Kubarkov A.N. Razojdemsya krasivo! // Municipal'naya vlast'. - 1999. - № 4-5. - S. 26-29.
5. Ignatyuk N.A. Polnomochiya: delit'sya ili delegirovat'? // Rossijskaya Federaciya segodnya. - 1998. - № 24. - S.31.
6. SHevchik N.A. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie: pravovye problemy vzaimodejstviya: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. - Tyumen', 2001. - S. 19; Somova O.A. Pravovye osnovy vzaimodejstviya organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii i organov mestnogo samoupravleniya. Dis. ... kand. yurid. nauk. - Saratov, 2003. - S. 128.
7. Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 N 131-FZ "Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii" // Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant +» (data obrashcheniya - 30.08. 2017 g.).
8. Dryahlov S.K. Razgranichenie polnomochij organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii i organov mestnogo samoupravleniya (na primere Leningradskoj oblasti): Dis. ... kand. yurid. nauk. - SPb., 2000. - S. 202.
9. Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii «O Komissii pri Prezidente Rossijskoj Federacii po podgotovke predlozhenij o razgranichenii predmetov vedeniya i polnomochij mezhdu federal'nymi organami gosudarstvennoj vlasti, organami gosudarstvennoj vlasti sub"ektov RF i organami mestnogo samoupravleniya» ot 21.06.2001 № 741 // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2001. №26. St. 2652.
10. FZ «O vnesenii izmenenij i dopolnenij v Federal'nyj zakon "Ob obshchih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii"» ot 04.07.2003 N 95-FZ // Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant +» (data obrashcheniya - 30.08. 2017 g.).
11. FZ «O vnesenii izmenenij v Byudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii v chasti regulirovaniya mezhbyudzhetnyh otnoshenij» ot 20.08.2004 g. N 120-FZ // Rossijskaya gazeta. - 2004. - 28 avgusta.
УПОРОВ ИВАН ВЛАДИМИРОВИЧ - доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор, кафедра конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России. ЭФРИКЯН РУБЕН АЛЬБЕРТОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент, кафедра уголовного права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия.
ЛУКОВ МИХАИЛ ГЕННАДЬЕВИЧ - преподаватель кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России.
UPOROV, IVAN V. - Doctor of History, Ph.D. in Law, Professor, Department of constitutional and administrative law, Krasnodar University of MIA of Russia (kiap_krdu@mvd.ru).
EFRIRYAN, RUBEN A. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of criminal law, North-Caucasian branch Russian Academy of justice (Kafedra.yp.ygolovnoepravo@mail.ru)
LUKOV, MIKHAIL G. - lecturer, Department of constitutional and administrative law, Krasnodar University of MIA of Russia (kiap_krdu@mvd.ru)
УДК 340.1
БЕЛОУСОВА К.А. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНКРЕТИЗАЦИИ ПРАВОВЫХ НОРМ, СОДЕРЖАЩИХ ОЦЕНОЧНЫЕ КАТЕГОРИИ
Ключевые слова: оценочные категории, конкретизация правовых норм, толкование правовых норм, цели конкретизации, субъект конкретизации.
В рамках статьи рассмотрен процесс конкретизации правовых норм с оценочными категориями; проведен краткий сравнительный анализ толкования и конкретизации, как способов познания содержания правовой нормы. Показано, что разница процессов толкования и конкретизации заключается в том, что объем и содержание результата толкования совпадают с самой нормой. В свою очередь, в процессе конкретизации указанное правило не соблюдается, поскольку результат конкретизации будет большим по содержанию, и меньшим по объему. Таким образом, в результате конкретизации появляется относительно новое правило поведения с более определенным (конкретным) содержанием. Обоснован вывод о том, что правоконкретизирующие положения по своим регулятивным свойствам являются разновидностью правовых норм, создаваемых в процессе правотворческой конкретизации.
BELOUSOVA, K.A.
THEORETICAL BASES OF THE CONCRETIZATION OF LEGAL NORMS CONTAINING THE
EVALUATION CATEGORIES
Keywords: an evaluation categories, concretization of the legal norms, an explication of legal norms, aims of specification, specification subject.
Within the framework of the article viewed the process of concretization of legal norms with appraisal categories is considered; a brief comparative analysis of interpretation and concretization as a means of cognition of the content of the legal norm was conducted. It is shown that the difference between the
