CC BY
15УДК 342.553
УПОРОВ И.В.
КОМПЕТЕНЦИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УРОВНЕЙ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: ПРОБЛЕМА РАЗГРАНИЧЕНИЯ И ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
Ключевые слова: публичная власть, компетенция, полномочия, предметы ведения, Федеральный центр, регионы, субъекты РФ, муниципальные образования, соотношение, пределы.
Рассматривается актуальная проблема, связанная с разграничением компетенции регионального (субъектов РФ) и муниципального уровней публичной власти. Отмечается, что если властеотношения в системе «Федеральный центр - субъекты РФ» определенным образом регулируется в Конституции России и других законах, то отношения в системе «субъект РФ - муниципальные образования» такого регулирования в достаточной мере не имеют, что сдерживает развитие в России института местного самоуправления. Обосновываются предложения по совершенствованию федеральных законов в данной сфере общественных отношений. В частности, предложено осуществить такое регулирование в отдельной главе ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
UPOROV, I.V.
COMPETENCE OF THE REGIONAL AND MUNICIPAL LEVELS OF PUBLIC AUTHORITIES: THE PROBLEM OF LIMITATION AND LEGAL REGULATION
Keywords: public power, competence, authorities, subjects of reference, the Federal center, regions, subjects of the Russian Federation, municipal formations, correlation, limits.
An actual problem related to the delineation of the competence of the regional (subjects of the Russian Federation) and the municipal levels of public authority is considered. It is noted that if the power relations in the "Federal center-subjects of the Russian Federation" system are regulated in a certain way in the Russian Constitution and other laws, then the relations in the system "subject of the Russian Federation-municipal entities" do not have sufficient such regulation, which hampers the development of the institute of local Self-government. Proposals on improving federal laws in this sphere of social relations are justified. In particular, it is proposed to implement such regulation in a separate chapter of the Federal Law "On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation".
В Российской Федерации согласно Конституции России [1], предусматривается трехуровневая система публичной власти: 1) федеральный уровень; 2) уровень субъектов РФ, или региональный уровень; 3) муниципальный, или местный уровень (ст. 10, 11, 12, 130134). При этом в России, как федеративном государстве, органы публичной власти в соответствии с теми же конституционными нормами определяются как органы государственной власти (федеральный уровень и региональный уровни) и органы муниципальной (местной) власти. Причем в ст.12 Конституции России особо подчеркивается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Такая конституционно-правовая диспозиция порождает вопрос о принципах правового регулирования разграничения предметов ведения (то есть, компетенции и соответствующих полномочий) между органами федеральной, региональной и муниципальной властями. В этом контексте необходимо отметить, прежде всего, следующие нормы Конституции России: согласно ст. 71 исчерпывающим образом определяется перечень вопросов, находящихся в введении Российской Федерации (далее для терминологически-смыслового удобства - Федеральный центр); в ст. 72 также исчерпывающе приводится перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерального центра и субъектов РФ; наконец, в соответствии со ст. 73 вне пределов ведения Федерального центра и его полномочий по предметам совместного ведения с субъектами РФ последние обладают всей полнотой государственной власти. И таким образом, распределение предметов ведения (компетенции, полномочий) в отношениях «Федеральный центр - субъекты РФ» осуществлено достаточно ясно.
Однако, как указывалось, в России не два, а три уровня публичной власти. Соответственно, на наш взгляд, требуется определенным образом определить взаимосвязь по предметам ведения (компетенции, полномочий) не только Федерального центра и субъектов РФ, но и муниципальных образований. И здесь следует указать на уникальность субъектов РФ как территориально-публичных образований, которая состоит в том, что они занимают промежуточное место между высшим уровнем публичной власти (федеральным уровнем) и низшим уровнем публичной власти (муниципальным уровнем). При этом по многим вопросам обеспечения жизнедеятельности общества имеется совместное ведение (здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, пожарная безопасность, публичные услуги, транспорт и т.д.) и соответствующие полномочия имеют органы публичной власти всех трех уровней. Исходя из этого, как представляется, указанная взаимосвязь предметов ведения муниципальных образований в системе публичной власти России должна определяться в отношениях «субъекты РФ-муниципальные образования».
Однако в Конституции России такой взаимосвязи не установлено. Мы полагаем, что это необходимо и возможно сделать посредством норм федеральных законов. Прежде всего, речь идет о ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2]. Как нам представляется, если федеральный законодатель в данном акте регулирует особенности (общие принципы) разграничения полномочий органов власти Федерального центра и субъектов РФ (глава ГУЛ данного закона), то таким же образом должны быть отрегулированы особенности (общие принципы) разграничения полномочий между органами власти субъектов РФ и муниципальными органами власти (органами местного самоуправления).
Основные аргументы здесь заключаются в следующем. Органы публичной власти всех трех уровней (федерального, регионального, муниципального) имеют равный статус с точки зрения административной самостоятельности (административной соподчиненности), то есть в пределах своих полномочий они независимы, и соответствующие решения в случае несогласия органов власти разных уровней по какому-либо вопросу не могут отменены в административном порядке органом власти иного уровня (это возможно только в судебном порядке - в отличие от периода советского государства, где, как известно, в вертикальной системе Советов такое могло быть). В рассматриваемом федеральном законе даже отнесение органов власти как Федерального центра, так и органов власти субъектов РФ к органам государственной власти (принцип единства органов государственной власти) не допускает непосредственного вмешательства органа Федерального центра в компетенцию органа государственной власти субъекта РФ. Оно только лишь позволяет Федеральному центру устанавливать правила, обязательные для региональных органов, что зафиксировано в решении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. [3] и 29 мая 1998 г. [4]. И тем более не может быть вмешательства органов власти субъектов РФ в деятельность органов местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ).
Вместе с тем такой подход не означает, разумеется, полного «отрыва» муниципальной власти от региональной власти, поскольку, например, муниципальная власть обязана выполнять решения региональной власти, вынесенные надлежащими органами власти субъектов РФ в надлежащем порядке (речь идет в основном о законах субъектов РФ). В определенной степени указанные особенности (общие принципы) разграничения полномочий между органами госвласти субъектов РФ и органами муниципальной власти (органами местного самоуправления) вытекают из ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] (прежде всего речь идет о вопросах местного значения). Также эти вопросы регулируются и рядом других законов (как федеральных, так и региональных). Однако цельного и системного регулирования пока нет, хотя такое регулирование, на наш взгляд, необходимо.
При этом сама постановка проблемы (разграничение полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями) по разным сферам общественных отношений уже
стоит в повестке дня [6; 7 и др.]. Кроме того, такое разграничение полномочий формулируется в отдельных правовых актах и судебных решениях, однако только по отдельным аспектам [8; 9 и др.], чего явно недостаточно. А требуется именно системное регулирование. Так, в главе IV.2 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» имеется норма о том, что при финансировании осуществления полномочий органов госвласти субъекта РФ за счет субвенций из федерального бюджета размеры этих субвенций из федерального бюджета распределяются между субъектами РФ пропорционально численности населения или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, которые могут оказать влияние на стоимость предоставления таких бюджетных услуг, и утверждаются по каждому субъекту РФ федеральным законом о бюджете РФ на соответствующий год (ч. 2 ст. 26. 20). Между тем в главе 8 федерального закона о местном самоуправлении применительно уже к субвенциям, выделяемым из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам, такого требования (о пропорциональности) уже нет, что нам представляется неправильным, поскольку тем самым создаются условия для произвольного распределения бюджетных средств субъекта РФ в рамках финансирования муниципальных образований.
На наш взгляд, этот другие подобного рода вопросы требуют более четкого регулирования соотношения предметов ведения (компетенции, полномочий) субъектов РФ и муниципальных образований. Мы полагаем, что такое регулирование целесообразно осуществить в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в виде отдельной главы - по аналогии с соответствующими нормами ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», где определяется соотношение полномочий органов госвласти Федерального центра и субъектов РФ. Как вариант мы полагаем возможным изменить структуру главы 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где вопросы местного значения могут быть определены как предметы ведения муниципальных образований. Здесь же необходимо определить предметы совместного ведения субъектов РФ и муниципальных образований. Соответственно за пределами указанных предметов муниципальные образования могут самостоятельно принимать необходимые решения.
Литература и источники
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 01.07.2017 г.).
2. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 01.06.2017) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 01.07.2017г.).
3. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.01.1996 N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края" // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 01.07. 2017 г.).
4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.05.1998 N 16-П "По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 01.07. 2017г.).
5. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.04.2017) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения -01.07. 2017 г.).
6. Иванова Н.А. Разграничение полномочий в сфере охраны здоровья граждан между органами государственной власти и органами местного самоуправления как одно из направлений реформирования отрасли здравоохранения // Административное и муниципальное право. 2011. N 10. С. 21 - 25.
7. Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области). СПб., 2000.
8. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 29.12.2014) "Об охране окружающей среды" // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 01.07. 2017 г.).
9. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.2009 N ВАС-7323/09 по делу N А12-8960/2008-С18 «О передаче дела для пересмотра по заявлению о признании незаконным бездействия уполномоченного органа, выразившегося в несовершении действий по передаче помещений из муниципальной собственности в федеральную собственность» // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 01.07.2017 г.).
References and Sources
1. Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993) (s uchetom popravok, vnesennyh Zakonami RF o popravkah k Konstitucii RF ot 30.12.2008 N 6-FKZ, ot 30.12.2008 N 7-FKZ, ot 05.02.2014 N 2-FKZ, ot 21.07.2014 N 11-FKZ) // Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant +» (data obrashcheniya - 01.07.2017 g.).
2. Federal'nyj zakon ot 06.10.1999 N 184-FZ (red. ot 01.06.2017) "Ob obshchih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii" // Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant +» (data obrashcheniya - 01.07.2017g.).
3. Postanovlenie Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii ot 18.01.1996 N 2-P "Po delu o proverke konstitucionnosti ryada polozhenij Ustava (Osnovnogo Zakona) Altajskogo kraya" // Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant +» (data obrashcheniya -01.07. 2017 g.).
4. Postanovlenie Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii ot 29.05.1998 N 16-P "Po delu o proverke konstitucionnosti chasti 4 stat'i 28 Zakona Respubliki Komi "O gosudarstvennoj sluzhbe Respubliki Komi" // Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant +» (data obrashcheniya - 01.07. 2017g.).
5. Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 N 131-FZ (red. ot 03.04.2017) "Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii" // Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant +» (data obrashcheniya - 01.07. 2017 g.).
6. Ivanova N.A. Razgranichenie polnomochij v sfere ohrany zdorov'ya grazhdan mezhdu organami gosudarstvennoj vlasti i organami mestnogo samoupravleniya kak odno iz napravlenij reformirovaniya otrasli zdravoohraneniya // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2011. N 10. S. 21 - 25.
7. Dryahlov S.K. Razgranichenie polnomochij organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov RF i organov mestnogo samoupravleniya (na primere Leningradskoj oblasti). SPb., 2000.
8. Federal'nyj zakon ot 10.01.2002 N 7-FZ (red. ot 29.12.2014) "Ob ohrane okruzhayushchej sredy" // Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant +» (data obrashcheniya - 01.07. 2017 g.).
9. Opredelenie Vysshego Arbitrazhnogo Suda RF ot 01.07.2009 N VAS-7323/09 po delu N A12-8960/2008-S18 «O peredache dela dlya peresmotra po zayavleniyu o priznanii nezakonnym bezdejstviya upolnomochennogo organa, vyrazivshegosya v nesovershenii dejstvij po peredache pomeshchenij iz municipal'noj sobstvennosti v federal'nuyu sobstvennost'» // Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant +» (data obrashcheniya - 01.07. 2017 g.).
УПОРОВ ИВАН ВЛАДИМИРОВИЧ - доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (uporov@list.ru)
UPOROV, IVAN V. - Doctor of History, Ph.D. in Law, Professor, Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (uporov@list.ru)
УДК 342.26
УСМАНОВА Р.М., УСМАНОВ А.К. СОЗДАНИЕ «ОСОБЫХ ЗОН» КАК МЕРА ПО УЛУЧШЕНИЮ УРОВНЯ ЖИЗНИ НАСЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Ключевые слова: муниципальные образования, население, экономические зоны, качество жизни, безработица, закон.
В Российской Федерации предусмотрены особые правовые конструкции предусматривающие, по сути, особый режим ведения предпринимательской деятельности. К этим конструкциям относятся создание «особых зон», которые включают в себя территории одного или нескольких муниципальных образований. Нормативная база всех инструментов создана на федеральном и региональном уровне посредством принятия соответствующих законов. Формально все «особые зоны» имеют разные цели, но реально направлены на привлечение инвестиций путем создания особых условий для осуществления предпринимательской деятельности, что в свою очередь влечет создание новых рабочих мест, удовлетворение населения в высококачественных услугах и позволяет населению достойно жить и самореализовываться.
USMANOVA, R.M., USMANOV, A.K. CREATION OF «SPECIAL ZONES» AS A MEASURE TO IMPROVE THE LIVING STANDARDS
OF THE POPULATION OF MUNICIPALITY
Keywords: municipalities, population, economic zones, quality of life, unemployment, law.
In the Russian Federation there are special legal designs providing, in fact, a special regime for conducting business activities. These structures include the creation of "special zones", which include the territories of one or several municipalities. The regulatory framework of all instruments is established at the federal and regional levels through the adoption of relevant laws. Formally, all the "special zones" have different goals, but they are really aimed at attracting
