Раздел 5. Институциональные проблемы Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Раздел 5. Институциональные проблемы

5.1. Состояние отношений собственности, государственный сектор и приватизация

5.1.1. Имущественная политика государства: некоторые общие тенденции

В целом в истекшем году для сферы имущественных отношений было характерно продолжение тенденций предыдущих лет, хотя и в несколько ослабленном виде.

Общее сокращение количества федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП) и в меньшей степени АО с федеральными пакетами акций является достаточно устойчивой тенденцией последних лет. В целом в 2004-2007 гг. общее число ФГУП сократилось на 43%. Существенным является тем не менее то, что в 2007 г. произошли некоторые структурные изменения в отношении АО с государственным участием (табл. 1).

Таблица 1

Акционерные общества с участием РФ, 2004-2008 гг.

Доля АО в общем количестве обществ Размер доли РФ в уставном капитале общества _ил 1 яиваря со.пттсптопкю г»да, %

2004 2005 2006 2007 2008

100% 4 10 30 45 54

От 50% до 100% - 1 акция 15 13 12 10 7

Менее 50% 81 77 58 45 39

Источник: ФАУФИ.

Еще к началу 2007 г.1 структура массива федеральных пакетов акций имела следующий вид: пакеты акций величиной до 25% капитала составляют около 25% всех АО с долей государства, пакеты акций блокирующей величины (от 25 до 50% капитала) -около 20%, а в 55% всех компаний государство могло осуществлять мажоритарный или полный контроль. При этом доля АО со 100%-ным государственным капиталом (45%) в 4,5 раза превышала долю тех АО, где государство, являясь мажоритарным акционером, имело менее 100% акций (10%).

В истекшем году получили дальнейшее развитие тренды изменений в структуре федеральных пакетов акций, обозначившиеся в предшествующий период. Основной количественный сдвиг, произошедший в 2006-2007 гг., состоял в том, что на 24 процентных пункта (с 30 до 54%) увеличился удельный вес АО, где в федеральной собственности находились все 100% акций, при снижении доли компаний всех прочих категорий. Причем в наибольшей степени снизилась доля АО с миноритарными пакетами акций. За период 2004-2007 гг. также в 2 раза сократилось количество АО, в отноше-

1 Детальный анализ приводится в последующих разделах. См. также: Мальгинов Г.Н., Радыгин А.Д. Государственный сектор российской экономики: динамика количественных характеристик и основные тенденции развития. В: Экономико-политическая ситуация в России. Июнь 2007 г. М.: ИЭПП, 2007. С. 43-48.

нии которых применяется специальное право Российской Федерации на участие в управлении - «золотая акция».

Таким образом, к началу 2008 г. (табл. 1) совокупная доля АО, где государство как акционер может (по крайней мере, формально) осуществлять полноценный корпоративный контроль вследствие обладания контрольным или 100%-ным пакетом акций, впервые с конца 90-х годов превысила половину всех хозяйственных обществ с его участием.

Как и в 2006 г., совокупные фактические итоги 2007 г. по полученным доходам от приватизации и использования федерального имущества оказываются меньше прогнозных (см. табл. 2).

Динамика доходов от приватизации и использования федерального имущества, млн руб.

Таблица 2

в СЙ

а К

и 2

и 3

I Ь

Ь й

ё ^

я 0

в -

я §

я м

= 8

I «

« Я

Рн В

~ е

19

ё я

" Э

§ я

я .а

я Ч

И я

2 я В

ч «

о 09

э

я

Э

ш &

<

гч гч

и

е

я

э

и &

< гч

53 Б

Я Я

Г §

&

гч

н и л

в

о и

ич сч

1999* 8 547,4 8 547,4 - - 8 720,5 848,1 (600) 2 191,4 - - 5 675,0 17261, 9

2000 31 367,1 31 367,1 - - 18 790,1 3 675,1 (1050) 3 427,2 - - 11 687,3 50157,2

2001 10 110,6 9 990,6 - 120,0 29 122,6 6 478,0 (782) 4 896,1 3 917 209,6 (131) 13 621,9 39233,2

2002 14 700,7 12 703,8 - 1 996,9 36 762,2 10 402,3 (747) 7 657,9 4 400 914,2 (809) 13 388,8 51462,9

2003 95 237,3 90 660** 585 3 992,3 41 143,2 12 395,2 9 573,9 197 3*** 2 387,6 16 200 136380,8

2004 65 777 61 856,8 662,7 3257,5 53 710,3 17 222,0 (319) 11 928,8 901,7 2 538,1 17 199,5 119487,2

2005 34 882 29079,2** 522 5280,8 54 404 18 610 14 170 1 748 2 386 17 490 89 286

2006 19 010 17 600 1410 Н.д. 67 363,6 23 000 16 800 Н.д. Н.д. Н.д. 86 373,6

2007 прогноз 49 000 41 000 Н.д. 8 000 73 921,5 **** 24 080 17 600 4 000 15 425 12 816,5 Свыше 120 000

2007 факт Не менее 19 300 19 300 Н.д. Н.д. 81 400 Н.д. Н.д. Н.д. Н.д. Н.д. Свыше 100 700

* Динамика за 1995-1998 гг. представлена в: Российская экономика в 2002 году. Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2003. С. 367.

** Доходы от продажи в 2002 г. 74,95% акций ОАО «Славнефть» в размере 59 161,95 млн руб. учтены в составе доходов 2003 г. (т.е. свыше 60% полученного дохода). Доходы от продажи в 2004 г. 17,8% акций ОАО «Магнитогорский металлургический комбинат» в размере 21 928,2 млн руб. учтены в составе доходов 2005 г. (т.е. свыше 60% полученного дохода).

*** Арендная плата за землю, находящуюся в федеральной собственности, после разграничения. В последующие годы учитывается строка «Арендная плата и поступления от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности».

**** Здесь учитываются только те возобновляемые источники, которые непосредственно имеют отношение к управлению государственной собственностью (администрируются ФАУФИ). Согласно Закону «О федеральном бюджете на 2007 год» общий ожидаемый доход от использования имущества должен составить в 2007 г. 100 млрд руб., включая, помимо указанных в таблице источников, также доходы по остаткам средств на счетах федерального бюджета, проценты по госкредитам, доходы от перечисления части прибыли Центрального банка РФ и др. Значимый источник, который не отражен в таблице, однако, имеет существенный вес в совокупной сумме доходов - «доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий» (16,6 млрд руб.). Источник: Минэкономразвития РФ, Росимущество (ФАУФИ), ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год», расчеты авторов.

По предварительным данным Росимущества, совокупные доходы от приватизации составили в 2007 г. 19,3 млрд руб., что примерно в 2 раза ниже прогнозных и близко к результатам 2006 г. Причинами этого, по оценкам РФФИ, являются незавершившаяся перестройка работы вследствие изменения статуса, издержки административной реформы во взаимоотношениях с Росимуществом, низкое качество прогнозного плана приватизации, содержавшего большое количество объектов, не подлежащих приватизации (банкроты, ликвидированные предприятия), низкая ликвидность большой массы приватизируемого имущества . После ограничения самостоятельности РФФИ в самом конце 2006 г. реформирование системы организации продаж приватизируемого федерального имущества продолжалось вплоть до июля 2007 г., когда совместным распоряжением Росимущества и РФФИ от 27 июня 2007 г. № 2378-р/120 был утвержден Временный регламент взаимодействия Росимущества и Фонда по реализации прогнозных планов (программ) приватизации федерального имущества.

Приватизационные сделки в отношении активов общенационального значения в 2007 г. не проводились. Если не учитывать доходы от продаж акций крупных и крупнейших акционерных обществ (доход от сделки более 3 млрд руб.), динамика приватизационных доходов является позитивной: за 2004-2007 гг. соответствующие доходы возросли почти в 2,5 раза - с 7,8 млрд руб. в 2004 г. до 19,2 млрд руб. в 2007 г. В определенной степени это связано с применением некоторых новых процедур определения цен и механизмов продажи миноритарных пакетов. В целом в 2007 г. были приватизированы акции (доли в уставных капиталах) 377 хозяйственных обществ, более 1/3 из которых составили миноритарные пакеты акций, были объявлены торги по продаже акций еще 523 хозяйственных обществ, которые должны пройти в 2008 г.

Доходы федерального бюджета от использования имущества (дивиденды, часть прибыли унитарных предприятий, поступление арендной платы) в 2007 г. составили 81,4 млрд руб. В отличие от приватизационных (невозобновляемых) доходов, в этом сегменте следует отметить превышение прогнозных показателей (в том числе заложенных в Закон «О федеральном бюджете на 2007 год») на 9%.

Среди наиболее значимых тенденций, характеризующих деятельность крупнейших государственных компаний в 2007 г., традиционно необходимо выделить: - продолжение интеграции принадлежащих государству активов в холдинговые компании;

2 Интервью председателя РФФИ Ю. Петрова газете «Ведомости». № 9 (2031). 21 января 2008 г.

- продолжение деятельности уже существующих холдингов с участием государства по расширению масштабов своего бизнеса и его диверсификации путем поглощений и слияний, вертикальной и горизонтальной интеграции.

В целом в 2007 г. Росимущество осуществило формирование 29 интегрированных структур. Решениями об их создании предусматривалось внесение в уставные капиталы головных компаний акций 132 акционерных обществ, преобразование в открытые акционерные общества 117 унитарных предприятий, реорганизация посредством присоединения еще 8 унитарных предприятий. Причем 28 интегрированных структур создавались на основании 30 Указов Президента Российской Федерации и 1 - на основании отдельного решения Правительства Российской Федерации .

Вне всякого сомнения, к числу важнейших событий, произошедших в рамках государственного сектора российской экономики, можно отнести 1РО двух крупнейших банков с участием государства (Сбербанка и Внешторгбанка)4 и завершение выстраивания в основных чертах контура новой структуры электроэнергетики в рамках реформирования РАО «ЕЭС России», завершающая реорганизация которой была одобрена на собрании акционеров компании осенью 2007 г. Ее ликвидация, планируемая на лето 2008 г., должна сопровождаться передачей акционерам акций 23 крупных электроэнергетических компаний (ОГК, ТГК, ФСК и др.). Напротив, в отношении ОАО «Газпром» в среднесрочной перспективе никакие реорганизационные меры радикального характера (разделение и т.п.) не предполагаются.

Принципиально новым моментом имущественной политики государства в 2007 г. стало появление сразу 6 государственных корпораций (см. раздел 5.2, 5.8), созданных специальными федеральными законами: Внешэкономбанк, «Роснанотех», Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, «Олимпстрой» (по строительству олимпийских объектов к зимним Олимпийским играм 2014 г. в Сочи и его развитию как горноклиматического курорта), «Ростехнологии», «Росатом». Их функциональное назначение и отраслевой спектр весьма разнообразны, включая реализацию отдельных проектов и программ («Олимпстрой» и «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»), содействие отдельным видам деятельности (Внешэкономбанк и «Роснанотех»), управление конкретными отраслями («Росатом») и группами компаний («Ростехнологии»).

В то же время, как официально заявил первый вице-премьер России Д. А. Медведев в январе 2008 г., создание государственных корпораций не означает изменения курса и отказа России от рыночного пути развития, а государственный капитализм представляет собой тупиковый путь5. В качестве мотива формирования такого рода структур с участием государства указывается необходимость поддержки тех приоритетных направлений, в которых Россия начала утрачивать занимаемые ранее лидирующие позиции (атомная отрасль, судо- и авиастроение). Тем не менее достаточно четко определены границы «допуска» частного бизнеса: если в большинстве случаев ему может быть отведено существенное место, то в сфере обороны полный контроль государства является безальтернативным.

3 Отчет о приватизации федерального имущества в 2007 году. М.: ФАУФИ, 2008.

4 См. подробно: Российская экономика в 2006 году. Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2007.

5 «Газпром» разделен не будет // Вести.Яи. 17 января 2008 г. 476

В то же время характерная для 2007 г. мода на госкорпорации (нашедшая уже отклик и на региональном уровне) заметно увеличивает различные экономико-финансовые риски. Прежде всего, следует отметить, что в схеме создания госкорпораций заложен индивидуальный подход, выводящий их за рамки общих правовых норм, установленных в законодательстве для той или иной организационно-правовой формы профильными законами (акционерные общества, унитарные предприятия, некоммерческие организации). В числе прочих стоит отметить потенциальные возможности получения различных преференций, использования монопольного положения, степень эффективности контрольных механизмов, многие из которых не апробированы, а частью - еще не созданы.

В целом, по имеющимся количественным оценкам, доля акций российских компаний, принадлежащих государству, в 2006 г. составляла 29,6%, в начале 2007 г. -35,1%6. К началу 2008 г. «глубина концентрации собственности» в руках государства в рамках базы «Эксперт-400» составила около 40-45%. Если в 2004 г. государство контролировало 81 компанию из 400 крупнейших (с совокупной выручкой 145 млрд долл.), то в 2006 г. - уже 103 (с совокупной выручкой 283 млрд долл.) . Если в 2004 г. под контролем государства находилось 34,7% совокупной выручки 400 крупнейших компаний России, то по итогам 2007 г. под контролем государства находилось около 40% .

В начале 2008 г. наметился также некоторый качественный сдвиг в исследовательских оценках: от констатации наращивания прямого государственного участия к попыткам осмысления количественных пределов экспансии государства. На наш взгляд, приведенные выше (даже весьма условные) количественные оценки 20042007 гг. - наравне с новыми направлениями имущественной активности государства и государственных хозяйственных структур 2007 г. - не дают пока оснований для общих выводов о замедлении имущественной экспансии государства.

Вместе с тем (при прочих равных условиях, к которым относятся политические и рентно-коррупционные) качественный порог такой экспансии достаточно очевиден: чем масштабнее государственный сектор, тем более ограниченными являются возможности обеспечения управляемости и эффективного контроля. Об этом свидетельствует, в частности, весь опыт введения (попыток введения) тех или иных новых механизмов управления и контроля унитарных предприятий и АО с долей государства конца 19902000-х гг. По аналогии с эволюцией частных российских бизнес-групп второй половины 1990-х - начала 2000-х годов9, в среднесрочном периоде следует ожидать тех или иных реорганизационных процедур, направленных на оптимизацию структуры приобретенных активов и организационно-управленческих аспектов функционирования государственных компаний (групп). Насколько они будут эффективны применительно к государственным компаниям, каковы будут движущие мотивы такой реорганизации после марта 2008 г., покажет время.

6 Данные Альфа-Банка (Грозовский Б. Главный собственник страны // Ведомости. 13 февраля 2007 г.).

7 Пакет акций не ниже блокирующего или завершающая фаза установления контроля со стороны государства.

8 См.: Виньков А. Государство - это ты! // Эксперт. 2008. № 2. С. 28-31.

9 См., напр.: Радыгин А. Эволюция форм интеграции и управленческих моделей: опыт крупных российских корпораций и групп // Российский журнал менеджмента. 2004. Т. 2. № 4. Октябрь-декабрь. С. 35-58.

5.1.2. Масштаб государственного сектора, его составные части и основные характеристики

В предыдущие годы (2003-2006 гг.) общая количественная характеристика государственного сектора на федеральном уровне давалась в прогнозных планах (программах) приватизации федерального имущества, которые обычно утверждались распоряжениями правительства в самом конце лета и содержали данные о численности унитарных предприятий федеральной собственности (ФГУП) и акционерных обществ с участием РФ в капитале на 1 июня соответствующего года. В 2007 г. «Прогнозный план (программа) приватизации на 2008 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 годы» были утверждены Распоряжением Правительства РФ от 29 апреля 2007 г. № 543-р с указанием данных о количестве унитарных предприятий федеральной собственности (ФГУПов) и акционерных обществ с участием РФ в капитале на 1 января 2007 г. Поэтому достаточной информации, чтобы объективно судить о динамике этих составляющих государственного сектора именно в 2007 г., нет.

Рассмотрим количественную динамику субъектов указанных организационно-правовых форм по каждому из субсекторов госсектора на федеральном уровне за последние годы более подробно.

Федеральные государственные унитарные предприятия

Ниже (в табл. 3) представлены динамика развития и отраслевая структура ФГУПов в 2003-2006 гг.

Таблица 3

Количество федеральных государственных унитарных предприятий и их отраслевая структура в 2003-2006 гг.

На 1 июня На 1 июня На 1 июня На 1 июня На 1 января

Отрасль 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.

ед. % ед. % ед. % ед. % ед. %

Непроизводственная 4357 44,2 4069 44,1 3617 43,6 1817 25,3 1670 25,55

сфера

Промышленность 2224 22,6 2064 22,4 1870 22,55 1624 22,6 1539 23,55

В том числе:

машиностроение 908 9,2 827 8,95 734 8,85 660 9,2 634 9,7

легкая промышлен- 193 2,0 193 2,1 194 2,3 187 2,6 179 2,7

ность

промышленность 81 0,8 80 0,9 68 0,8 55 0,75 49 0,8

строительных материа-

пищевая промышлен- 60 0,6 61 0,65 55 0,7 55 0,75 51 0,8

ность

металлургия 49 0,5 37 0,4 34 0,4 30 0,4 28 0,4

химия 46 0,5 43 0,5 39 0,5 34 0,5 33 0,5

другие отрасли про- 887 9,0 823 8,9 746 9,0 603 8,4 565 8,65

мышленности

Сельское хозяйство 1329 13,5 1237 13,4 1111 13,4 913 12,7 826 12,6

Строительство 1035 10,5 978 10,6 903 10,9 752 10,5 668 10,2

Транспорт и связь 851 8,6 809 8,8 725 8,75 612 8,55 536 8,2

Лесное хозяйство 64 0,6 65 0,7 67 0,8 53 0,75 49 0,8

Прочие отрасли - - - - - - 1407 19,6 1245 19,1

Всего 9860 100,0 9222 100,0 8293 100,0 7178 100,0 6533 100,0

Источник: Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2004 год и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 года; Прогнозный план (программа) федерального иму-

щества на 2005 год; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2006 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 годы; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2007 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 годы; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2008 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 годы; расчеты авторов.

Как следует из табл. 3, общее количество ФГУПов за три с половиной года (между 1 июня 2003 г. и 1 января 2007 г.) сократилось на 3327 ед., или почти на 1/3, в том числе между 1 июня 2006 г. и 1 января 2007 г. - на 9% (или на 645 ед.). Изменения в отраслевой структуре ФГУПов за этот короткий период, естественно, были незначительны. В наибольшей степени сократилось абсолютное количество ФГУПов по блоку отраслей непроизводственной сферы (на 147 ед.) и по группе прочих отраслей (на 162 ед.).

Более содержательным представляется сравнение отраслевой структуры субсектора ФГУПов на начало 2002 г. и 2007 г. (табл. 4).

Таблица 4

Количество федеральных государственных унитарных предприятий и их отраслевая структура в 2002-2006 гг.

Отрасль На 1 января 2002 г. На 1 января 2007 г. Изменения

ед. % ед. % ед. %

Промышленность 1844 19,6 1539 23,6 -305 -16,5

В том числе:

машиностроение и металлообработка 879 9,4 634* 9,7 -245 -27,9

(без промышленности медицинской техники)

легкая промышленность 153 1,6 179 2,7 +26 +17,0

промышленность строительных материалов 83 0,9 49 0,8 -34 -41,0

пищевая промышленность 64 0,7 51 0,8 -13 -20,3

металлургия 43** 0,4 28 0,4 -15 -34,9

химическая промышленность 42 0,4 33 0,5 -9 -21,4

другие отрасли промышленности 580 6,2 565 8,6 887 9,0

Сельское и лесное хозяйство 1368 14,6 875 13,4 -493 -36,0

Транспорт и связь 1033 11,0 536 8,2 -497 -48,1

Строительство 988 10,5 668 10,2 -320 -32,4

Прочие отрасли 4161 44,3 2915*** 44,6 -1246 -30,0

Всего 9394 100,0 6533 100,0 -2861 -30,5

* Машиностроение.

** Включая черную (16 ед.) и цветную (27 ед.) металлургию. *** Включая блок отраслей непроизводственной сферы.

Источник: www.mgi.ru, Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2008 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 годы; расчеты авторов.

Если говорить об абсолютном сокращении количества унитарных предприятий за период между 1 января 2002 г. и 1 января 2007 г., то оно измерялось следующими величинами: на транспорте и в связи - 497 ед., в сельском и лесном хозяйстве - 493 ед., в строительстве - 320 ед., в промышленности - 305 ед.

Оценивая количество унитарных предприятий на 1 января 2007 г. в процентах от их численности на 1 января 2002 г., можно констатировать, что в наибольшей степени (почти наполовину) оно сократилось на транспорте и в связи. В сельском и лесном хозяйстве, строительстве сокращение количества ФГУПов было также более весомым, чем по всему субсектору (более чем на 30%). Напротив, сокращение количества ФГУПов в промышленности было почти вдвое меньшим (только на 16,5%), хотя в промышленности строительных материалов, металлургии оно также превышало масштабы сокращения по субсектору в целом. Парадоксально на этом фоне выглядит си-

туация в легкой промышленности, где количество унитарных предприятий по сравнению с началом 2002 г. не только не сократилось, но и выросло на 17%. Основным сдвигом в отраслевой структуре ФГУПов за 5-летний период (2002-2006 гг.) стало повышение удельного веса промышленности (на 3 п.п.) при сокращении доли транспорта и связи (на 2,8 п.п.), сельского и лесного хозяйства (на 1,2 п.п.), строительства (на 0,3 п.п.). Удельный вес предприятий, не относящихся к указанным отраслям, изменился незначительно.

Необходимо подчеркнуть, что анализ динамики количества ФГУПов10 был осуществлен исходя из их численности на конкретную дату, что позволяет судить только о наиболее общей тенденции, заключающейся в сокращении масштабов этого субсектора. Имеющаяся статистика не позволяет оценить, масштабы создания, ликвидации, реорганизации данной категории хозяйствующих субъектов в другие организационно-правовые формы, т.е. действия, результатом которых и является численность на определенный момент времени.

Акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности

Рассмотрим динамику количества акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, в отраслевом разрезе за последние годы (табл. 5).

Таблица 5

Количество и отраслевая структура акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности либо в отношении которых используется специальное право - «золотая акция», в 2003-2006 гг.

На 1 июня На 1 июня На 1 июня На 1 июня На 1 января Отрасль 2003 г._2004 г._2005 г._2006 г._2007 г.

ед. % ед. % ед. % ед. % ед. %

Непроизводственная 1918 45,6 1781 45,6 685 18,1 356 9,6 405 10,1

сфера

Промышленность 1350 32,1 1253 32,1 2078 54,9 1772 47,6 1797 44,95

В том числе:

машиностроение 225 5,4 209 5,4 187 4,95 663 17,8 632 15,8

пищевая промышлен- 43 1,0 40 1,0 54 1,4 141 3,8 127 3,2

ность

металлургия 34 0,8 32 0,8 28 0,75 101 2,7 94 2,35

промышленность 21 0,5 20 0,5 19 0,5 53 1,4 53 1,35

строительных материа-

химическая промыш- 19 0,4 18 0,5 46 1,2 98 2,6 89 2,2

ленность

легкая промышлен- 16 0,4 15 0,4 9 0,2 27 0,7 29 0,7

ность

другие отрасли про- 992 23,6 919 23,5 1735 45,9 689 18,5 773 19,35

мышленности

Строительство 492 11,7 457 11,7 287 7,6 380 10,2 404 10,1

Транспорт и связь 383 9,1 356 9,1 459 12,1 396 10,6 353 8,9

Сельское хозяйство 46 1,1 43 1,1 229 6,1 363 9,7 534 13,35

Лесное хозяйство 16 0,4 15 0,4 45 1,2 99 2,7 88 2,2

Прочие отрасли - - - - - - 358 9,6 416 10,4

Всего 4205 100,0 3905 100,0 3783 100,0 3724 100,0 3997 100,0

Источник: Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2004 год и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 года; Прогнозный план (программа) федерального иму-

10 То же относится к последующему анализу количества АО с федеральными пакетами акций. 480

щества на 2005 год; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2006 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 годы; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2007 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 годы; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2008 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 годы; расчеты авторов.

Как следует из табл. 5, общее количество акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, за период между 1 июня 2003 г. и 1 января 2007 г. сократилось на 208 ед., или на 5%. Отличительной чертой периода между 1 июня 2006 г. и 1 января 2007 г. стало возрастание их численности на 7,3% (273 ед.), тогда как в остальные периоды оно сокращалось. Изменения в отраслевой структуре АО с долей государства в капитале, произошедшие во второй половине 2006 г., оказались более заметными по сравнению со сдвигами в отраслевой структуре ФГУПов. Так, при снижении удельного веса промышленности более чем на 2,6 п.п. (в основном за счет машиностроения) до 45% наблюдалось заметное увеличение доли сельского хозяйства с 9,7 до 13,4% (или на 3,7 п.п.).

Для получения результирующих оценок сдвигов, произошедших в отраслевой структуре субсектора АО, акции которых находятся в федеральной собственности, необходимо сравнить данные на начало 2002 г. и 2007 г. (табл. 6).

Таблица 6

Количество и отраслевая структура акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности либо в отношении которых используется специальное право - «золотая акция», в 2002-2006 гг.

Отрасль На 1 января 2002 г. На 1 января 2007 г. Изменения

ед. % ед. % ед. %

Промышленность 1837 41,7 1797 44,9 -40 - 2,2

В том числе:

машиностроение и металлообработка 778 17,7 632* 15,8 -146 -18,8

(без промышленности медицинской техники)

пищевая промышленность 214 4,85 127 3,2 -87 -40,7

промышленность строительных материалов 100 2,3 53 1,3 -47 -47,0

легкая промышленность 67 1,5 29 0,7 -38 -56,7

химическая промышленность 66 1,5 89 2,2 +23 +34,8

металлургия 64** 1,4 94 2,35 +30 +46,9

другие отрасли промышленности 548 12,45 773 19,35 +225 +41,0

Строительство 622 14,1 404 10,1 -218 -35,0

Транспорт и связь 477 10,8 353 8,9 -124 -26,0

Сельское и лесное хозяйство 83 1,9 622 15,6 +539 рост в

7,5 раза

Прочие отрасли 1388 31,5 821*** 20,5 -567 -40,9

Всего 4407 100,0 3997 100,0 -410 -9,3

* Машиностроение.

** Включая черную (26 ед.) и цветную (38 ед.) металлургию. *** Включая блок отраслей непроизводственной сферы.

Источник: www.mgi.ru, Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2008 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 годы; расчеты автора.

Прежде всего, необходимо отметить, что общее количество АО, акции которых находятся в федеральной собственности, за 2002-2006 гг. уменьшилось на 9,3%, что было характерно для большинства отраслей. В гораздо большей степени, чем по субсектору в целом, уменьшилось количество таких АО на транспорте и в связи (на 26%, или на 124 ед.), в строительстве (на 35%, или на 218 ед.), а также по отраслям, не выделяемым в используемой классификации (на 41%, или на 567 ед.). При этом многократ-

но (в 7,5 раза, или на 539 ед.) возросло количество АО, акции которых находятся в федеральной собственности, относящихся к сельскому и лесному хозяйству. В промышленности, напротив, оно практически не изменилось, уменьшившись всего на 2,2% (или на 40 ед.). Если же посмотреть на динамику таких компаний в отдельных отраслях индустрии, то можно отметить довольно значительное их сокращение (на 40-60%) в легкой и пищевой промышленности, промышленности строительных материалов при росте в металлургии, химии и отраслях промышленности, которые не выделяются в классификации после 2003 г.

В целом, говоря об изменениях в отраслевой структуре АО, акции которых находятся в федеральной собственности, в начале 2007 г. по сравнению с началом 2002 г. можно констатировать резкий рост доли сельского и лесного хозяйства (с 1,9 до 15,6%). В меньшей степени это коснулось промышленности, чей удельный вес вырос несколько больше, чем на 3 п.п. (с 41,7% до менее чем 45%). Доля всех остальных отраслей снизилась. Внутри промышленности наиболее заметным изменением стало повышение удельного веса отраслей, не выделяемых в классификации с 2003 г. (с 12,5 до 19,4%).

Другой важной характеристикой субсектора акционерных обществ с участием государства в капитале является распределение хозяйственных обществ в зависимости от размера принадлежащей государству доли (табл. 7).

Таблица 7

Количество и структура акционерных обществ, в капитале которых участвовало государство, исходя из размера доли государства, в 1999-2007 гг. (включая использование специального права - «золотая акция»)

Дата Всего До 25% От 25 до 50% От 50 до 100% 100% «Золотая акция»

ед. % ед. % ед. % ед. % ед. % всего без акций

1999 г. 3316/ 3896* 100 863 26,0 1601 48,3 470 14,2 382 11,5 580 **

1 января 2001 г. 3524** * 100 1746 49,55 1211 34,4 506 14,35 61 1,7 Н.д. Н. д.

Август 2001 г. 3949 **** 100 1843 46,7 1393 35,3 625 15,8 88 2,2 542**

1 января 2002 г. 4407 100 2270 51,5 1401 31,8 646 14,65 90 2,05 750**

1 января 2003 г. *4*2*2*2* 100 2152 51,0 1382 32,7 589 13,95 99 2,35 1076 > 118

1 июня 2003 г. 4205 100 2148 51,1 1339 31,8 600 14,3 118 2,8 Н.д. Н. д.

1 октября 2003 г. 4035 100 2051 50,8 1308 32,4 552 13,7 124 3,1 640 148

1 января 2004 г. 3704 100 1769 47,75 1235 33,35 540 14,6 160 4,3 591 251

1 июня 2004 г. 3905 100 1950 49,9 1183 30,3 499 12,8 273 7,0 Н.д. Н. д.

1 марта 2005 г. 4075/ 3791# 100 1697 44,8 1154 30,4 487 12,85 453 11,9 5 Н.д. 284

1 июня 2005 г. 3783/ 3524## 100 1544 43,8 1093 31,0 474 13,5 413 11,7 Н.д. 259

1 июня 2006 г. 3724/ 3481## 100 1063 30,5 885 25,4 397 11,4 1136 32,6 Н.д. 243

1 января 2007 г. 3997/ 3816## 100 932 24,4 814 21,3 368 9,6 1702 44,6 Н.д. 181

* В тексте Концепции управления государственным имуществом и приватизации 1999 г. упоминаются 3896 хозяйственных обществ (в том числе 3611 ОАО, 251 ЗАО и 34 ТОО и ООО), в капитале которых

участвует РФ. 3316 ед. - расчетная величина, полученная суммированием упоминаемого в тексте Концепции количества пакетов акций (долей, паев) различной величины.

** Общее количество АО с использованием специального права «золотая акция» без выделения количества тех, где при этом у государства нет пакетов акций.

*** Акционерные общества, не считая 48 долей и пакетов акций в зарубежных компаниях. Имеются также данные о том, что России принадлежит 119 долей, паев и пакетов акций в зарубежных компаниях с балансовой стоимостью 1,4 млрд долл.

**** Данные проекта программы приватизации на 2002 г., представленной Минимуществом РФ в правительство. В то же время, по данным Реестра Минимущества РФ, на 1 сентября 2001 г. в федеральной собственности находилось 4308 пакетов акций АО.

***** Только открытые акционерные общества (ОАО) без учета 118 ОАО, где использовалось специальное право - «золотая акция» (без наличия акций), пакетов акций 102 АО, переданных в оперативное управление ФГУП «Росспиртпром», 75 ЗАО и долей в уставных капиталах ООО, переданных на основании Распоряжения Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 454-р «О прекращении государственного участия в уставных капиталах кредитных организаций» либо полученных в порядке наследования, дарения и по иным основаниям.

# 3791 ед. - расчетное количество АО, акции которых находятся в собственности РФ, без учета 284 АО, где используется специальное право - «золотая акция» (без наличия пакета). Удельный вес АО с той или иной долей в капитале для сопоставимости с данными на предыдущие даты рассчитан исходя из этой величины. Справочно: на 1 января 2005 г. в федеральной собственности находились акции 3767 АО, не считая упомянутых 284 АО с «золотой акцией» и долей в уставных капиталах 24 ООО, переданных в казну на основании Распоряжения Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 454-р «О прекращении государственного участия в уставных капиталах кредитных организаций».

## Расчетное количество АО, акции которых находятся в собственности РФ, без учета АО, где используется специальное право - «золотая акция» (без наличия пакета). Удельный вес АО с той или иной долей в капитале для сопоставимости с данными на предыдущие даты рассчитан исходя из этой величины. Источник: www.mgi.ru; Российская экономика в 2001 году. Тенденции и перспективы. Вып. 23. Т. 2. М.: ИЭПП. Март 2002 г. С. 62; Браверман А.А. О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью и критериях ее оценки// Вестник Минимущества России. 2003. № 1. С. 13-14; Предприятия с государственным участием. Институционально-правовые аспекты и экономическая эффективность. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ». № 155. М.: Московский общественный научный фонд; Ассоциация исследователей экономики общественного сектора, 2004. С. 47; Программа приватизации федерального имущества на 2004 г. (Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2004 год и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 года) // Вестник Минимущества России. 2003. № 3. С. 4-5; Ключевые проблемы повышения эффективности управления федеральной собственностью и основные направления дивидендной политики Российской Федерации// Вестник Минимущества России. 2003. № 4. С. 8; Андрианов В. Россия в глобальной экономике// Общество и экономика. 2003. № 11. С. 84; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2005 год; Материалы к заседанию Правительства РФ 17 марта 2005 г. «О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью»; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2006 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 годы; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2007 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 годы; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2008 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 годы; расчеты авторов.

Как следует из табл. 7, по состоянию на 1 января 2007 г. структура массива федеральных пакетов акций имела следующий вид: пакеты акций величиной до 25% капитала составляют менее 1/4 всех АО с долей государства, пакеты акций блокирующей величины (от 25 до 50% капитала) - чуть более 1/5, а в более чем 54% всех компаний государство могло осуществлять мажоритарный или полный контроль, причем доля последних (со 100%-м государственным капиталом) (44,6%) более чем в 4,5 раза пре-

вышала долю тех АО, где государство, являясь мажоритарным акционером, имело меньше 100% акций (9,6%).

Напомним, что сопоставление структуры федеральных пакетов акций, сложившейся еще на 1 июня 2006 г., с той структурой, которую Минимущество РФ рассматривало в качестве ожидаемой после реализации программы приватизации 2003 г.11, показало достижение ранее намеченного рубежа, хотя и с более чем двухлетней задержкой. Удалось преодолеть унаследованный от периода денежной приватизации конца 1990-х годов явный перекос в пользу удельного веса пакетов акций, которые не обеспечивали государству должную степень контроля над компаниями, а изменения во втором полугодии 2006 г. надежно закрепили его.

В период между 1 июня 2006 г. и 1 января 2007 г. на 12 п.п. (с 32,6 до 44,6%) увеличился удельный вес АО, где в федеральной собственности находились все 100% акций, при снижении долей компаний всех прочих категорий, причем в наибольшей степени (на 6 п.п.) снизилась доля АО с федеральными пакетами акций миноритарной величины (с 30,5 до 24,4%). В результате к началу 2007 г. совокупная доля АО, где государство как акционер могло осуществлять полноценный корпоративный контроль вследствие обладания контрольным пакетом акций или всем капиталом компании, впервые с конца 1990-х годов превысила половину всех хозяйственных обществ с его участием.

Примерно та же самая картина вырисовывается и при сравнении структуры массива федеральных пакетов акций на начало 2007 г. и 1999 г. (по данным Концепции). Основной тенденцией стало весьма значительное (в 3,9 раза) увеличение доли АО, где весь капитал принадлежал государству, при сокращении удельного веса всех остальных групп пакетов акций. В наибольшей степени (в 2,3 раза) уменьшилась доля блокирующих пакетов акций (от 25 до 50%), доля пакетов акций величиной от 50 до 100% также сократилась - примерно на 4,6 п.п., а доля миноритарных пакетов акций - на 1,6 п.п. При этом необходимо иметь в виду, что данные за 1999 г., возможно, являются неполными.

Тем не менее можно констатировать, что количество учтенных федеральных пакетов акций величиной менее 25% на 1 января 2007 г. (932 ед.) на 8% превышало показатель 1999 г., будучи максимальным на начало 2002 г. (2270 ед.), после чего наблюдалось их постоянное (за исключением первого полугодия 2004 г.) сокращение. Количество федеральных пакетов акций величиной от 25 до 50% в 2006 г. (814 ед.) было почти вдвое меньшим, чем в 1999 г. (1601 ед.). При этом на начало 2002 г. (1401 ед.) оно было больше, чем годом ранее (1211 ед.), после чего наблюдалось неуклонное уменьшение. Количество федеральных пакетов акций величиной от 50 до 100% акций на начало 2007 г. (368 ед.) было примерно на 21% меньше, чем в 1999 г. (470 ед.), хотя и колебалось в довольно значительных пределах на протяжении анализируемого периода, составляя 646 ед. на начало 2002 г. и 600 ед. на 1 июня 2003 г., после чего происходило их постоянное сокращение. Количество же АО, где 100% акций находились в федеральной собственности, в 2006 г. было примерно в 4,5 раза большим, чем в 1999 г. Минимальное их количество было зафиксировано на начало 2001 г. (61 ед.). В после-

11 Всего ожидалось иметь в федеральной собственности 3613 пакетов акций. См.: Браверман А.А. О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью и критериях ее оценки// Вестник Минимущества России. 2003. № 1. С. 29. 484

дующем оно постоянно увеличивалось, причем за период между 1 июня 2005 г. и 1 января 2007 г. этот рост принял скачкообразный характер в 4,1 раза (или на 1289 ед.).

Масштаб использования специального права - «золотая акция» имел однозначную тенденцию к сокращению абсолютного количества таких компаний: 181 ед. на начало 2007 г. против 243 ед. на 1 июня 2006 г. и 284 ед. на 1 марта 2005 г. (максимальная величина для всего периода 1999-2006 гг.).

Свой мониторинг состава государственного сектора ведет и Росстат. Напомним, что на основании Постановления Правительства РФ от 4 января 1999 г. № 1 в его состав включаются хозяйствующие субъекты трех основных типов на федеральном и региональном уровнях:

- государственные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (казенные);

- государственные учреждения;

- хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в государственной собственности.

В обновленной редакции указанного документа, принятой Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. № 939, к государственному сектору экономики были отнесены также и хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору.

Данное определение государственного сектора имеет целый ряд недостатков. В их числе можно назвать следующие:

- вне его рамок остались коммерческие и некоммерческие организации с участием федеральных и региональных унитарных предприятий, по крайней мере, те из них, где доля унитарных предприятий превышает 50%;

- как показывает практика, для осуществления контроля над хозяйственным обществом не обязательно иметь более 50% акций (долей). Корректнее говорить о более чем половине голосующих акций, что весьма актуально для тех предприятий, где в ходе массовой приватизации 1992-1994 гг. четвертая часть капитала бесплатно передавалась коллективу в качестве привилегированных акций (как и по I варианту льгот при акционировании), но ограничения на приватизацию, вызванные отраслевой спецификой (например, оборонная промышленность), требовали сохранения в государственной собственности контрольного пакета акций. В итоге размер закрепляемого за государством пакета составлял 38% уставного капитала, но более половины голосующих акций;

- вне государственного сектора остались хозяйственные общества, где совокупная доля казны и хозяйственных обществ, более 50% акций (долей) которых находится в государственной собственности, превышает половину капитала, хотя взятые в отдельности доли казны и хозяйственных обществ с преобладанием государственного капитала составляют меньше 50%;

- то же самое относится и к положению хозяйственных обществ, где в совокупности более половины капитала принадлежит казне и хозяйственным обществам, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору, т.е. тех, где доля государства в уставном капитале превышала половину, хотя взятые в отдельности их

доли составляют меньше половины12, а также к ситуациям, когда контроль над хозяйственным обществом может быть обеспечен сложением долей хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору, и долей контролируемых ими хозяйственных обществ;

нет прозрачности с дочерними и зависимыми компаниями, входящими в бизнес-группы, сложившиеся вокруг организаций государственного сектора, где контроль осуществляется опосредованно, через несколько уровней («внучки», «правнучки» и т.п.) или участие в капитале меньшее, чем 50%.

Исходя из данных Росстата, количественная динамика хозяйствующих субъектов складывалась в первом полугодии 2007 г. следующим образом (табл. 8).

Таблица 8

Число организаций государственного сектора экономики, учтенных территориальными управлениями Росимущества и органами по управлению государственным имуществом субъектов РФ в 2007 г., ед.

Дата

Всего

ГУПы, включая казенные предприятия

Хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций

_(долей) находится_

Государственные в собственности хо-

учреждения ^ „„„,„„„„„„„„„„» зяйственных обществ,

относящихся к государственному сектору экономики

в государственной собственности

На 1 января 2007 г. На 1 июля 2007 г.

82410* 81076

12735 11351

64295 64159

3920 4111

1439

1440

* Включая организации, у которых в учредительных документах, прошедших государственную регистрацию, не указаны конкретные виды деятельности, в результате чего общее количество организаций государственного сектора превышает сумму ГУПов, учреждений и хозяйственных обществ, но без акционерных обществ, у которых более 50% акций (долей) находится в совместной государственной и иностранной собственности. Источник: Росстат.

Как следует из табл. 8, в 1-м полугодии 2007 г. произошло довольно значительное сокращение численности ГУПов (почти на 11%, или на 1384 ед.), незначительно сократилось количество госучреждений (на 0,2%, или на 136 ед.), а количество хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в государственной собственности, увеличилось примерно на 5% (или на 191 ед.). На прежнем уровне осталось число хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики.

При этом содержащаяся в данных Росстата информация о количестве организаций государственного сектора, относящихся к федеральной, региональной собственности и собственности, находящейся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, не сопровождается их подробной разбивкой по указанным организационно-правовым формам, что не позволяет анализировать такие изменения по каждой из форм собственности в отдельности.

12 С известной натяжкой это относилось к структуре капитала ОАО «Газпром» до начала реализации схемы по доведению государственной доли до контрольной величины, хотя федеральный пакет акций составлял менее 50% (38,37%). 486

Закономерен вопрос о роли организаций государственного сектора в современной российской экономике. Ниже приведены данные Росстата об их доле в производстве товаров (услуг, работ) в последние 3 года по основным показателям и отраслям с указанием наиболее важных позиций, а также тех из них, где вклад госсектора составлял не менее 10% (табл. 9).

Таблица 9

Доля государственного сектора в производстве отдельных видов продукции и иных показателях в 2005-2007 гг., %

Показатель 2005 2006 1-е полугодие 2007 г.

1 2 3 4

Промышленное производство

Добыча полезных ископаемых * 5,5 6,0 12,4

- соль поваренная (добыча) 16,0 15,0 18,4

- уголь 5,1 4,7 5,0

- нефть добытая, включая газовый конденсат 1,2 0,8 0,7

- газ горючий природный (естественный) 0,3 0,2 0,1

Обрабатывающие производства * 8,9 8,2 7,8

- сода кальцинированная 100% 55,8 58,7 57,5

- вагоны грузовые магистральные 56,1 49,8 42,2

- спирт этиловый из пищевого сырья 44,1 42,4 38,5

- шпалы деревянные для железных дорог широкой колеи 36,8 34,0 35,7

- станки металлорежущие 21,3 25,5 28,9

- машины стиральные 46,8 34,0 24,9

- сеялки тракторные 36,9 22,1 22,7

- водка и ликероводочные изделия 21,1 21,9 19,0

- гражданские самолеты 21,4 16,7 -

- древесина деловая 16,1 16,6 16,7

- полистирол и сополимеры стирола 21,1 15,9 14,1

- пиломатериалы 15,8 14,3 14,0

- троллейбусы - 8,4 12,4

- мотоблоки и мотокультиваторы со сменными орудиями 24,1 10,9 12,3

- брусья деревянные для стрелочных переводов железных дорог широкой 20,5 12,2 -

колеи

- лекарственные средства 19,3 22,3 12,1

- гражданские вертолеты 19,6 11,0 11,8

- прокатное оборудование 10,5 12,6 -

- устройства радиоприемные 13,3 6,6 11,2

- нерудные строительные материалы 13,2 11,0 10,2

- холодильники и морозильники бытовые 10,4 10,6 9,6

- белок кормовой микробиологический (товарный продукт) 21,4 7,6 8,1

Производство и распределение электроэнергии, газа и воды * 13,7 10,7 11,2

- электроэнергия, всего 19,0 16,5 16,5

- электроэнергия, вырабатываемая АЭС 100,0 100,0 100,0

- электроэнергия, вырабатываемая ТЭС 4,7 0,9 0,9

Продолжение таблицы 9

1 2 3 4

- электроэнергия, вырабатываемая ГЭС 1,4 0,3 0,3

Сельское и лесное хозяйство

- яйца** 19,7 18,7 18,2

- овощи** 15,3 15,0 -

- шерсть** 13,5 11,9 11,5

Лесовосстановительные работы 99,9 99,9 -

Строительство

- ввод в действие жилых домов 5,6 5,2 3,1

- работы, выполненные собственными силами организаций 5,5 4,4 3,5

Транспорт

Объем коммерческих перевозок (отправления) грузов*** 44,9 67,2 74,2

- магистральным железнодорожным транспортом 100,0 100,0 100,0

- воздушным транспортом (транспортная авиация) 22,8 20,5 19,2

- морским транспортом 14,8 10,9 13,6

- внутренним водным транспортом 9,2 9,8 12,0

Коммерческий грузооборот*** 41,8 93,9 94,0

- магистрального железнодорожного транспорта 100,0 100,0 100,0

- воздушного транспорта (транспортная авиация) 15,0 12,9 12,9

- внутреннего водного транспорта 8,5 10,6 10,8

Пассажирооборот**** 68,7 68,5 66,9

- магистрального железнодорожного транспорта 100,0 100,0 100,0

- автомобильного транспорта 44,8 43,9 43,7

- воздушного транспорта (транспортная авиация) 33,1 31,3 26,2

- морского транспорта 19,4 27,0 31,5

- внутреннего водного транспорта 10,7 13,4 15,3

Объем отправления грузов магистральным трубопроводным транспортом 0,4 0,5 0,1

Грузооборот магистрального трубопроводного транспорта 0,1 0,1 0,08

Внутренние затраты на научные исследования и разработки 69,3 70,4 72,2

Платные услуги населению (с учетом НДС) 18,5 17,2 16,6

- услуги системы образования 48,8 47,6 46,0

- транспортные услуги 34,7 33,2 34,7

- санаторно-оздоровительные услуги 23,8 25,7 26,2

- медицинские услуги 21,1 21,4 22,3

Инвестиции в основной капитал 14,9/ 14,4/ 11,8/

19,1***** 18 1***** 15,4*****

Выручка нетто от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом НДС, акцизов и иных аналогичных обязательных платежей) 11,2 10,2 9,6

Среднесписочная численность работников 25,6 26,0 25,2

* Объем отгруженных товаров, выполненных собственными силами работ и услуг.

** К общему объему производства сельскохозяйственных организаций.

*** Без организаций трубопроводного транспорта.

**** Без организаций городского электрического пассажирского транспорта.

***** Без учета субъектов малого предпринимательства. Источник: Росстат.

Как следует из табл. 9, всего по нескольким видам деятельности позиции госсектора являются монопольными (выработка электроэнергии на АЭС, лесовосстановление, грузовые и пассажирские перевозки по железной дороге) или преобладающими (сода). В большинстве же остальных случаев речь идет об удельном весе менее 20%, за исключением алкогольной продукции, шпал, некоторых видов продукции машиностроения (грузовые вагоны, металлорежущие станки, стиральные машины, тракторные сеялки), всех видов платных услуг, из которых наиболее высока доля госсектора в образовании (чуть менее половины). При этом о некотором возрастании удельного веса последней можно говорить только применительно к грузовым и пассажирским перевозкам внутренним водным и морским транспортом, внутренним затратам на научные исследования и разработки, санаторно-оздоровительным и медицинским услугам. Впрочем неполные 3 года явно недостаточный срок для выявления каких-то определенных тенденций.

Гораздо более важным является то, что используемая Росстатом классификация или иные причины не позволили учесть в составе госсектора объемы производства в таких крупных компаниях с участием государства, как «Газпром», РАО «ЕЭС России», «Роснефть», «Транснефть», «Транснефтепродукт», что следует из сопоставления объемов фиксируемой доли госсектора с общеизвестными фактами о лидерстве указанных компаний в российской экономике, не говоря уже о присутствии государства в финансовом секторе. Вполне вероятно, что в данных табл. 9 лишь частично представлена и оборонная промышленность, преимущественно своим конверсионным сегментом (отдельные виды машин, оборудования, бытовых приборов и гражданской авиатехники).

В таких условиях настоятельно необходимо приведение системы статистического наблюдения в соответствие с принадлежностью компании к тому или иному сектору

13

экономики (прежде всего выделение государственного ). Хотя очевидно, что определение полюсов реального контроля в отличие от формальных прав собственности на то или иное предприятие является весьма непростой задачей. Приведем несколько примеров, касающихся энергетического сектора.

Например, ОАО «Атомэнергомаш» (стопроцентно дочерняя компания АО «ТВЭЛ») принадлежит 50% плюс 1 акция компании «ЭМААльянс-Атом», которая, в свою очередь, владеет 78,6% акций завода «ЗиО-Подольск» и 96% акций инжиниринговой компании «Зиомар». В настоящее время «Атомэнергомаш» готовится к организации совместного предприятия по производству паротурбинного оборудования для АЭС с известной французской компанией АЪЮт. К этому остается добавить, что 100% акций самого «ТВЭЛа» находится в собственности государства и подлежит внесению в уставный капитал формируемого государством холдинга «Атомэнергопром» (АЭП), акции которого, в свою очередь, будут использованы для создания государственной корпорации «Росатом». К этому уместно добавить, что ОАО «ТВЭЛ» вместе с ФГУПом «Зарубежатомэнергострой» владеют контрольным пакетом акций ЗАО «Атомэнергост-рой», которое ведет строительство АЭС за рубежом (ранее контрольный пакет принадлежал Газпромбанку, купившему его в 2004 г.). Акционерами крупнейшего российского оператора по экспорту-импорту электроэнергии - ЗАО «Интер РАО «ЕЭС» являются

13 Все вышесказанное относится и к муниципальному уровню, участию в капиталах хозяйственных обществ органов местного самоуправления.

14 Малкова И. Росатом выбрал АМот // Ведомости. 3 апреля 2007 г.

РАО «ЕЭС России» (60%) и ФГУП «Концерн «Росэнергоатом» (40%)15. Таким образом, пока речь может идти о расчете доли различных бизнес-групп, компаний, включая контролируемые государством, на конкретных рынках товаров и услуг путем специальных прикладных исследований.

5.1.3. Среднесрочные приватизационные планы и реалии приватизации

Как уже отмечалось выше, в 2007 г., как и в предшествующие годы, приватизационные сделки в отношении активов общенационального значения не проводились.

Наибольшую известность получила продажа пакетов акций компаний «Якут-уголь» (75% минус 1 акция) и «Эльгаугогль» (68,8%) за 58,196 млрд руб., что позволяет отнести эту сделку к числу крупнейших среди имевших место в 2001-2005 гг. По своему масштабу она вполне сопоставима с продажей федеральных пакетов акций нефтяных компаний «Славнефть» (74,95%) в 2002 г. и «ЛУКОЙЛ» (7,59%) в 2004 г. Однако предметом сделки было не федеральное имущество: указанный пакет «Якутугля», а также 39,4% акций «Эльгаугля» находились в республиканской собственности, предварительно внесенные в уставный капитал «Республиканской инвестиционной компании», а собственником еще 29,5% акций было ОАО «РЖД» (оно же владело попутно продававшимся имущественным комплексом). Правда, в качестве продавца при проведении этой сделки, как и при реализации многочисленных активов «ЮКОСа», выступал Российский фонд федерального имущества (РФФИ).

Помимо этого, к числу крупных сделок, проведенных РФФИ в истекшем году (более 100 млн руб.), можно отнести продажи на аукционе госпакетов акций ОАО «Сибирское управление по строительству скважин» (СУСС) (Ямало-Ненецкий автономный округ, 100% акций, 741 млн руб.), «Аэропорт "Рощино"» (Тюмень, 100%, 610 млн руб.), «Стройполимеркерамика» (Калужская область, 30,99%, 270,3 млн руб.), «Омский институт по проектированию предприятий нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности» (38%, 177 млн руб.), «347 Военпроект» (Самара, 100%, 134,262 млн руб.), «Белгородская областная типография» (100%, 137,977 млн руб.), «Новосибирская геолого-поисковая экспедиция» (100%, 115 млн руб.). В большинстве этих сделок продажная цена лишь незначительно отличалась от начальной. Небольшое исключение составила продажа акций ОАО «СУСС», где было зафиксировано почти троекратное

превышение16.

Больший прогресс наблюдался в реализации высвобождаемого недвижимого военного имущества. В 2007 г. РФФИ продал 262 таких объекта на сумму 1 млрд 454 млн руб., почти на 75% превысившую итоги предшествующего года. Для сравнения: в 2006 г. было реализовано имущество на 834,2 млн руб., в 2005 г. - на 632,3 млн руб., в 2004 г. -на 590,6 млн руб. Основную массу высвобождаемого недвижимого военного имущества

17

(94%) составляют здания и сооружения .

Произошедшее в 2006 г. преобразование РФФИ в бюджетное учреждение послужило своеобразным катализатором дальнейшего ослабления его позиций в админист-

15 Кудряшов Д. Станционные смотрители // РБК daily. 18 мая 2007 г. С. 6.

16 www.frpf.ru.

17 Интервью заместителя председателя РФФИ С. Максимова газете «Красная Звезда». № 14 (25017). 30 января 2008 г.

ративной иерархии. Последовали предложения Федеральной службы судебных приставов (ФССП) и таможни лишить РФФИ монополии на реализацию арестованного и обращенного в собственность государства имущества. О значимости данного аспекта свидетельствует тот факт, что в 2007 г. фонду было передано такого имущества на 16,3 млрд руб., а продано - на 6,4 млрд руб. Пока указанные предложения не осуществлены, чего нельзя сказать о реализации высвобождаемого военного имущества. В соответствии с поручением Президента РФ от 16 мая 2007 г. № Пр-817 4 июня 2007 г. был подписан агентский договор между Российским фондом федерального имущества (РФФИ) и Центральным управлением материальных ресурсов и внешнеэкономических связей Министерства обороны РФ (ФГУ «ЦУМР и ВЭС Минобороны России») о реализации высвобождаемого недвижимого военного имущества. В соответствии с документом РФФИ может давать ЦУМР и ВЭС поручения на продажу объектов недвижимости, что дает возможность увеличить объемы реализации за счет появления еще одной торговой площадки.

В таких условиях все большее значение приобретают разного рода квазиприватизационные процедуры, ярким примером которых служит передача в собственность г. Санкт-Петербурга находящихся в федеральной собственности 100% акций ОАО «Аэропорт "Пулково"» (г. Санкт-Петербург) для привлечения правительством Санкт-Петербурга на условиях государственно-частного партнерства и в соответствии с утверждаемым им планом мероприятий по реконструкции аэровокзального комплекса ОАО «Аэропорт "Пулково"» инвестиций в размере не менее 30 млрд руб. в комплексную реконструкцию и модернизацию объектов авиатранспортной инфраструктуры аэропорта. Аналогичные решения готовятся и по ряду других аэропортов.

Еще одним потенциальным претендентом на объекты программы приватизации 2008-2010 гг. являются появившиеся в прошлом году государственные корпорации. Так, в начале текущего года появилась информация о возможности передачи корпорации «Ростехнологии» федеральных пакетов «КамАЗа», который уже неоднократно включался в прогнозные планы приватизации предыдущих лет, и «Техпромэкспорта», обозначенного как крупный объект приватизации в 2008 г.

Последние по времени появления «Прогнозный план (программа) приватизации на 2008 год и основные направления приватизации федерального имущества на 20082010 годы» были утверждены Распоряжением Правительства РФ от 29 апреля 2007 г. № 543-р, т. е. примерно на 4 месяца раньше по сравнению с предыдущими аналогичными документами. Однако он мало чем отличается от своих предшественников.

В 2008-2010 гг. будут предложены к продаже пакеты акций акционерных обществ, созданных при акционировании федеральных государственных унитарных предприятий, за исключением АО, включенных в перечень стратегических или участвующих в формировании интегрированных структур. Ежегодные бюджетные поступления от приватизации в 2008-2010 гг. должны составить около 12 млрд руб.

В частности, в 2008 г. должны быть предложены к приватизации: - пакеты акций, размер которых не превышает 50% уставного капитала соответствующих АО, за исключением пакетов акций стратегических АО или принимающих участие в формировании интегрированных структур, а также пакетов акций, продажа которых будет осуществляться исходя из потребностей формирования доходной

части федерального бюджета в 2008 г. и на период до 2010 г. в соответствии с перспективным финансовым планом;

- пакеты акций АО ТЭК, энергостроительного комплекса, строительного комплекса, внешнеэкономических организаций, гражданской авиации, здравоохранения, химической, нефтехимической и полиграфической промышленности, геологии, рыболовства, птицеводства, растениеводства, животноводства, лесопромышленного комплекса, медицинской промышленности, машиностроения, за исключением стратегических АО (557 АО);

- ФГУП автомобильного транспорта, строительного комплекса, гражданской авиации, геологии, нефтегазового комплекса, топливной промышленности, морского и речного транспорта, полиграфической промышленности, здравоохранения, предприятия растениеводства, птицеводства и животноводства (573 ФГУПа);

- имущество казны Российской Федерации, не обеспечивающее государственных функций (101 объект), доли в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью (12 долей).

Из числа крупных объектов федерального имущества в 2008 г. предполагаются к приватизации находящиеся в федеральной собственности акции ОАО «ВО «Техно-промэкспорт» и «Киностудия «Ленфильм».

В 2008-2010 гг. будет продолжена работа по созданию интегрированных структур в оборонно-промышленном комплексе, авиационной, судостроительной, атомной и космической промышленности. В 2009-2010 гг. предполагается приватизация всех ФГУПов, не обеспечивающих выполнение государственных функций Российской Федерации, а также акций открытых АО, созданных при акционировании указанных ФГУП.

5.1.4. Деятельность крупных государственных компаний

В целом в 2007 г. получили свое дальнейшее развитие и продолжение тенденции последних лет, суть которых раскрывалась в предыдущих годовых обзорах18.

В плане создания интегрированных структур прежде всего стоит отметить принятие решения о слиянии «Транснефти» и «Транснефтепродукта», все 100% акций которого будут внесены в уставный капитал «Транснефти» в порядке оплаты дополнительной эмиссии акций. Последняя к тому же получила в доверительное управление без проведения конкурса госпакеты акций (по 24%) двух компаний-операторов «Каспийского трубопроводного консорциума», расположенных в России и Казахстане. Следует подчеркнуть, что последнее событие явилось одним из крайне немногочисленных для 2000-х гг. примеров того, как для управления акциями, находившимися в государственной собственности, использовалась их передача в доверительное управление. При этом передача пакетов в доверительное управление «Траснефти» состоялась на бесконкурсной основе, чего при всем своем несовершенстве требовала принятая во второй половине 90-х гг. нормативно-правовая база.

18 См. Российская экономика в 2005 году. Тенденции и перспективы. Вып. 27. М.: ИЭПП. С. 423-467;

Российская экономика в 2006 году. Тенденции и перспективы. Вып. 28. М.: ИЭПП. С. 606-645.

Практически полным аналогом ситуации с «Транснефтью» стало внесение федерального пакета акций ОАО «Новошип» (50,34%) в уставный капитал судоходной компании «Совкомфлот».

Более подробно следует остановиться на создании «Объединенной судостроительной корпорации» (ОСК) (г. Санкт-Петербург), которая была учреждена весной 2007 г. В отличие от «Объединенной авиастроительной корпорации» (ОАК), созданной годом ранее, она имеет более сложную структуру.

Параллельно с собственно ОСК, являющейся головной структурой, на правах ее дочерних акционерных обществ учреждаются АО «Западный центр судостроения» (г. Санкт-Петербург), «Северный центр судостроения и судоремонта» (г. Северодвинск Архангельской области), «Дальневосточный центр судостроения и судоремонта» (г. Владивосток). Вкладом государства при создании указанных центров являются 100% за вычетом 1-й акции трех ОАО (по одному для каждого центра) и денежные средства в размере 75 млн руб. (по 25 млн руб. для каждого центра).

В дальнейшем в порядке оплаты размещаемых этими дочерними акционерными обществами дополнительных акций в связи с увеличением их уставных капиталов в них должны быть внесены:

- 100% минус 1 акция 4 ОАО, преобразованных из числа существующих ФГУПов, и пакеты акций еще 3 ОАО различной величины (один - 51%, другой - 33,53%, третий - 20,96%) - в уставный капитал ОАО «Западный центр судостроения»;

- 100% минус 1 акция 4 ОАО, преобразованных из числа существующих ФГУПов (одно из которых должно быть предварительно реорганизовано в форме присоединения к нему еще 8 ФГУПов), - в уставный капитал ОАО «Северный центр судостроения и судоремонта»;

- 100% минус 1 акция 7 ОАО, преобразованных из числа существующих ФГУПов, и пакеты акций еще 3 ОАО различной величины (два - по 20%, третий - 10%) - в уставный капитал ОАО «Дальневосточный центр судостроения и судоремонта».

В то же время уставный капитал «Объединенной судостроительной корпорации» изначально формируется за счет федерального пакета акций 1 ОАО (60%) и денежных средств в размере 25 млн руб., как и в случае с каждым из трех дочерних ОАО19. Помимо этого, в связи с необходимостью оплаты размещаемых ОСК дополнительных акций в ее уставный капитал должны вноситься 100% минус 1 акция 6 ОАО, преобразованных из числа существующих ФГУПов, 2 федеральных пакета миноритарной величины (один - 24,49% и второй - 14,99%) и не позднее конца 2008 г. - 100% минус 1 акция каждого из трех вышеуказанных дочерних ОАО по завершении мероприятий по формированию их уставного капитала. Окончательным сроком формирования ОСК определена весна 2009 г.

Помимо создания ОСК, в кораблестроении предусматривается реорганизация 3 ФГУПов в ОАО, 100% акций которых будут находиться в федеральной собственности. В дальнейшем в порядке оплаты дополнительно размещаемых ими акций в качестве вклада РФ в их уставный капитал будут внесены пакеты акций 2 ОАО (по 38% и 29,97%), 2 ОАО (по 25,1% и 37,99%) и 1 ОАО (38% плюс 1 акция) соответственно. Еще

19 Выделение соответствующих ассигнований предусмотрено законом о федеральном бюджете на 2007 г.

493

1 ФГУП будет реорганизован путем присоединения к нему 2 ФГУПов с переименованием в государственный научный центр (ГНЦ).

В практическом плане осуществлена реорганизация 7 унитарных предприятий посредством их присоединения, с годовым опережением установленных сроков приняты решения об условиях приватизации еще 8 ФГУПов, подлежащих включению в состав ОСК.

Что касается ОАК, то в ее уставный капитал были дополнительно внесены пакеты акций 4 ОАО (из них лишь один является контрольным).

Еще одним интересным примером создания интегрированных структур стало объединение государственных и частных активов 5 авиакомпаний, входящих в альянс Air Union, посредством создания нового, третьего по размерам в стране, авиаперевозчика ОАО «Эйрюнион». Вкладом государства станут принадлежащие ему пакеты акций в «Красноярских авиалиниях» (51%), «Домодедовских авиалиниях» (50,04%) и «Авиакомпании «Самара» (46,5%). Примечательно, что в отличие от большинства создаваемых в последние годы холдингов государство может не получить контрольного пакета в капитале новообразуемой структуры, ограничившись лишь 45%, хотя окончательные пропорции в распределении долей будут определены позднее. Такая структура капитала несет в себе повышенный риск конфликтов между государством и прочими акционерами, что вышло на поверхность уже в начале текущего года, когда сорвалось учредительное собрание акционеров из-за различий в оценке вносимых активов.

В начале 2007 г. был одобрен законопроект, позволивший создать новую крупную государственную компанию на базе активов гражданской части российской атомной отрасли, 100% акций которой будет владеть государство. По Указу Президента РФ от 27 апреля 2007 г. № 556 в отрасли начал создаваться холдинг ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс» (АЭП), все акции которого находятся в федеральной собственности. В его уставный капитал вносятся федеральные пакеты акций 31 ранее созданных ОАО и еще 55 ОАО, которые должны создаваться после преобразования ФГУПов, а также 3 федеральных государственных образовательных учреждения (ФГУ) дополнительного профессионального образования (повышения квалификации), относящихся к организациям атомного энергопромышленного комплекса. Единая интегрированная компания «Атомный энергопромышленный комплекс» (АЭП) станет крупной корпорацией полного цикла, включающей добычу урана, производство топлива для АЭС, выработку электроэнергии, строительство АЭС в России и за рубежом, атомное машиностроение, проектные и научные организации. К концу 2007 г. полностью завершен первый этап создания ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс» в части внесения в уставный капитал указанного общества находящихся в федеральной собственности акций 31 АО и имущественных комплексов 3 ФГУ, завершено акционирование 20 ФГУПов.

Во второй половине 2007 г. были обнародованы планы создания сразу 4 холдингов, занимающихся моторостроением. Первым шагом в этом направлении стала объявленная реорганизация ФГУПа «Московское машиностроительное производственное предприятие "Салют"» путем присоединения другого ФГУПа «Омское моторостроительное объединение имени П. И. Баранова» с дополнительным внесением в уставный капитал реорганизованного предприятия федеральных пакетов акций 4 ОАО (два - по 38%, еще два - по 25,5%).

Началось давно ожидавшееся формирование бронетанкового холдинга на базе ФГУПа «Производственное объединение "Уралвагонзавод" имени Ф. Э. Дзержинского» (г. Нижний Тагил Свердловской области), которое преобразуется в ОАО, 100% акций которого находятся в федеральной собственности. Как и в случае с «Салютом», предусмотрено последующее увеличение его уставного капитала за счет всех акций (за вычетом одной) ОАО, созданных на базе преобразования 7 ФГУПов, и пакетов акций 8 ОАО (4 из них имеют более 50% акций). К концу 2007 г. приняты решения об условиях приватизации 6 ФГУПов для последующего внесения акций соответствующих акционерных обществ в уставный капитал ОАО «Научно-производственная корпорация "Уралвагонзавод"», включая создание головной компании данной интегрированной структуры.

Формирование нескольких интегрированных структур, в основном из числа тех, решение о создании которых были приняты ранее, в 2007 г. было завершено: ОАО «Концерн Созвездие», «Концерн "Авионика"» (в уставный капитал внесены акции 6 АО, созданных ранее посредством приватизации соответствующих унитарных предприятий), «Зарубежнефть» (в уставный капитал компании внесены акции 2 АО), «Государственная акционерная компания "Оборонпромкомплекс"» (в уставный капитал компании внесены акции 9 АО), «Концерн "Гранит-Электрон"» (в уставный капитал компании внесены акции 3 АО).

Наряду с этим продолжалось формирование целого ряда интегрированных структур, решения о создании которых были приняты в предшествующие годы: «Корпорация "Росхимзащита"» (акционирован 1 ФГУП), «Российская корпорация ракетно-космического приборостроения и информационных систем» (приняты решения об условиях приватизации всех 7 ФГУПов, предусмотренных для последующего внесения акций созданных АО в уставный капитал), «Информационные спутниковые системы» (приняты решения об условиях приватизации всех 6 ФГУПов, предусмотренных для последующего внесения акций созданных АО в уставный капитал).

Уставный капитал ОАО «Корпорация "Тактическое ракетное вооружение"» пополнился федеральными пакетами акций 11 АО, еще 3 ФГУПа акционируются. В уставный капитал ОАО «Концерн ПВО "Алмаз-Антей"» внесены акции всех 7 АО, определенные для этой процедуры, приняты решения об условиях приватизации всех 4 ФГУПов, для которых предусмотрено вхождение в корпорацию. В конце года принято решение об оплате дополнительной эмиссии акций этой компании федеральными пакетами еще 31 ОАО.

Завершен первый этап развития ОАО «Концерн "Моринформсистема-Агат"». В его уставный капитал были внесены федеральные пакеты акций 3 АО, приняты решения об условиях приватизации всех 3 ФГУПов, подлежащих интеграции в его составе. Пакеты акций еще 4 АО, созданных ранее посредством приватизации соответствующих унитарных предприятий, были внесены в уставный капитал ОАО «Концерн "Морин-формсистема-Агат"» на основании решений, принятых ранее. Аналогичным образом в уставный капитал ОАО «Концерн "Морское подводное оружие - Гидроприбор"» внесены предусмотренные для этого федеральные пакеты акций 2 АО, принято решение об условиях приватизации 1 ФГУПа. Расширение масштабов двух последних структур, как и «Концерна "Гранит-Электрон"», следует рассматривать в рамках уже упомянутых выше мероприятий по интеграции судостроительной отрасли.

Помимо этого, в части создания интегрированных структур можно отметить принятие решений об условиях приватизации 4 ФГУПов для последующего внесения акций соответствующих акционерных обществ в уставный капитал ОАО «Государственный ракетный центр имени академика В.П. Макеева», а также акционирование ФГУПа «Кумертауское авиационное производственное предприятие» (Башкортостан) для последующего внесения акций в уставный капитал ОАО «Объединенная промышленная корпорация "Оборонпром"», холдинга, занимающегося консолидацией российского вертолетостроения.

Продолжением обозначившейся в предыдущие 2 года тенденции активной имущественной экспансии естественных монополий («Газпрома» и РАО «ЕЭС России») стали объявленные в начале 2007 г. намерения РЖД получить блокирующие пакеты акций в портах Усть-Луги и Новороссийска. Применительно к первому из них речь идет о покупке 16,5% акций в дополнение к имеющимся 8,5%; 16% акций Новороссийского порта, принадлежащих частным владельцам, РЖД уже получили в оперативное управление в феврале 2007 г. Ведутся переговоры о приобретении долей в портах Владивостока и Находки20. В этом же ключе рассматривается информация о реорганизации «Трансмашхолдинга» (ТМХ) с консолидацией подконтрольных активов на его балансе. Блокирующий пакет ТМХ также может быть продан РЖД. Напомним, что ТМХ является крупнейшей в стране компанией железнодорожного машиностроения, в состав которой входят такие предприятия, как «Метровагонмаш» и «Коломенский завод» (Московская область), «Октябрьский электровагоноремонтный завод», «Пензадизельмаш», Брянский машиностроительный завод и «Бежицкая сталь» (Брянская область)21. В истекшем году в уставный капитал РЖД были внесены пакеты акций 4 акционерных обществ, включая ОАО «Железные дороги Якутии» (50% акций), «Транскредитбанк» (75%), «Высокоскоростные магистрали» (87,4%) и «Газета "Гудок"» (100% минус 1 акция).

В стадии создания находится холдинг по производству сталей специальных марок «Русспецсталь», контролируемый «Рособоронэкспортом». В его состав вошли металлургический завод «Красный Октябрь» (Волгоград), Ступинская металлургическая компания (Московская область). На очереди приобретение контрольного пакета акций предприятия «Русполимет» (Нижегородская область), появлялась информация о планах приобретения долей и в таких гигантах черной металлургии, как Магнитогорский металлургический комбинат и «Мечел».

«Роснефть» стала основным покупателем многочисленных активов «ЮКОСа», которые распродавались в ходе конкурсного производства. Активность «Газпрома» на этом поприще была заметно меньше, но газовая монополия приобрела у компании ТНК-BP 62,8% акций компании «РУСИА Петролеум», которая является держателем лицензии на перспективное Ковыктинское газовое месторождение, а также 50% акций Восточно-Сибирской газовой компании (ВСГК), которая осуществляет проект региональной газификации Иркутской области, участвовала в выкупе дополнительных эмиссий акций (например, «Мосэнерго») и в приобретении пакетов акций энергетических компаний в ходе реформы электроэнергетики, а также обозначила намерения инвестировать в угольную отрасль (при реализации проектов совместно с компанией Сибир-

20 Дагаева А. РЖД скупает порты // Ведомости. 18 апреля 2007.

21 Кудряшов Д. «Трансмашхолдинг» собирает активы // РБК daily. 2 марта 2007 г. С. 6. 496

ской угольной энергетической компании (СУЭК)). К этому стоит добавить, что «Рос-нефтегаз» (созданный в конце 2004 г. за счет внесения в свой уставный капитал акций «Роснефти» в целях осуществления сделки по доведению до контрольной величины размера госпакета акций в «Газпроме») готовится к дополнительной эмиссии, которая со стороны государства будет оплачена 90,6% акций «Камчатгазпрома».

Важным событием не только для государственного сектора, но и для всей российской экономики стало завершение выстраивания в основных чертах контура новой структуры электроэнергетики в рамках реформирования РАО «ЕЭС России».

Напомним, что процесс преобразования региональных АО-энерго, являвшихся дочерними компаниями энергомонополии, стартовал еще в 2003 г. с реализации нескольких пилотных проектов: реформирования ОАО «Калугаэнерго», ОАО «Орелэнер-го», ОАО «Брянскэнерго», ОАО «Тулэнерго». Наиболее активно структурные изменения начали осуществляться в 2004 г. Процесс реформирования затронул более 30 компаний. К апрелю 2004 г. была завершена процедура реорганизации первой региональной энергокомпании - ОАО «Калугаэнерго», а к концу года разделены по видам деятельности 5 АО-энерго.

В том же 2004 г. началось создание новых межрегиональных компаний. В последние месяцы этого же года были созданы (прошли государственную регистрацию) первые 3 ОГК и 2 ТГК. В октябре 2004 г. совет директоров ОАО «РАО "ЕЭС России"» принял решение об учреждении 4 межрегиональных распределительных сетевых компаний (МРСК). В том же году также была практически сформирована новая вертикаль оперативно-диспетчерского управления: функции региональных диспетчерских управлений были переданы (за некоторым исключением) от АО-энерго Системному оператору.

В 2005 г. процесс реформирования охватил большинство АО-энерго, причем значительная их часть к концу года была разделена. В этом же году учреждено большинство оставшихся межрегиональных компаний: к марту зарегистрирована последняя из 7 оптовых генерирующих компаний (ОГК), к августу - 13 из 14 территориальных генерирующих компаний (ТГК), созданы 4 МРСК.

В 2006 г. - начале 2007 г. процесс формирования компаний целевой структуры приблизился к своему завершению. На начало 2007 г. были одобрены проекты реформирования 70 из 71 АО-энерго, закончено формирование всех 6 тепловых ОГК. К 1 марта 2007 г. завершено формирование целевой структуры ТГК-3, ТГК-4, ТГК-5, ТГК-6, ТГК-9, ТГК-13 («Енисейская ТГК») и ТГК-14; подписаны договоры купли-продажи генерирующего имущества между «Кузбассэнерго» (ТГК-12) и «Алтайэнерго», завершен первый этап реорганизации ТГК-1, ТГК-2, ТГК-8, ТГК-10. Практически закончен

процесс выделения сетевых компаний. На базе реорганизованных АО-энерго созданы

22

55 из запланированных 56 магистральных сетевых компаний .

На своем собрании 26 октября 2007 г. акционеры РАО «ЕЭС России» поддержали завершающую реорганизацию компании.

В ходе первого этапа реорганизации осенью 2007 г. проходило выделение из ОАО «РАО «ЕЭС России» ОАО «ОГК-5» и ОАО «ТГК-5». Эти компании готовы к полноценному самостоятельному функционированию, реализации перспективных инвестицион-

www.rao-ees.ru.

ных проектов, они успешно провели эмиссии дополнительных акций и привлекли в акционерный капитал стратегических инвесторов и инвестиции в развитие. В то же время доля государства в уставных капиталах этих компаний при выделении из ОАО «РАО "ЕЭС России"» не снизится менее 25% + 1 акция (блокирующего пакета). В результате первой реорганизации акционеры ОАО «РАО "ЕЭС России"» в дополнение к принадлежащим им акциям ОАО «РАО "ЕЭС России"» получат акции ОАО «ОГК-5» и ОАО «ТГК-5» пропорционально своей доле в уставном капитале энергохолдинга. При этом число акций ОАО «РАО "ЕЭС России"», принадлежащее им, останется неизменным.

В ходе второго этапа (окончание - 1 июля 2008 г.) завершатся структурные преобразования активов энергохолдинга, произойдет обособление от ОАО «РАО "ЕЭС России" всех компаний целевой структуры отрасли (ФСК, ОГК, ТГК и др.) и прекра-

23

щение деятельности головного общества ОАО «РАО "ЕЭС России"» .

5.1.5. Государственные корпорации как новый элемент имущественной политики государства на современном этапе

2007 г. привнес новые моменты в имущественную политику государства в отношении управления своим имуществом. Речь идет о создании государственных корпораций, которые стали рассматриваться в качестве составной части институтов развития наряду с особыми экономическими зонами и Инвестиционным фондом.

Сам по себе термин «корпорация» имеет несколько значений. В наиболее общем виде он означает совокупность лиц, объединившихся для достижения какой-либо цели и образующих самостоятельный субъект права - новое юридическое лицо. Как правило, корпорация как форма ведения бизнеса предусматривает долевую ответственность участников и осуществление участия в управлении профессиональными управляющими

24

(менеджерами), работающими по найму24. Применительно к практике стран с развитой рыночной экономикой (прежде всего США) понятие «корпорация» зачастую отождествляют с акционерными обществами. Отсюда проистекает используемое при анализе реформы собственности в странах с переходной экономикой (включая Россию) понятие «корпоратизация» - как синоним акционирования бывших государственных предприятий в ходе приватизации. Соответственно, в российских изданиях (как в научно-популярной литературе, так и в публицистике) до последнего времени под государственными корпорациями понимались преимущественно возникшие в ходе приватизации крупные акционерные компании, где государство продолжало участвовать в капитале, реализуя с большим или меньшим успехом права акционера (например, РАО «ЕЭС

25

России», «Газпром», «Роснефть» и т.д.), что является не вполне корректным .

Между тем для целого ряда стран с рыночной экономикой (в основном Западной Европы) в период усиления регулирующей роли государства - начиная со второй трети

23

www.rao-ees.ru.

24 Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Кол. авторов; Под общ. ред. А.Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика, 2002. С. 435.

25 Разумеется, термин «корпорация» может нести и иной смысл, применяться не только к юридическим лицам. Например, он может означать группу людей, профессиональное сообщество (врачебная, офицерская, судейская корпорация и др.). По-видимому, с этим связано использовавшееся определение корпоративного государства применительно к политическим режимам ряда стран (например, Испании и Португалии в 30-70-х гг. прошлого столетия).

498

XX в. - было характерно широкомасштабное государственное предпринимательство, одним из институтов которого наряду с контролируемыми государством хозяйственными (в основном акционерными) обществами были специально учреждаемые государственные предприятия, обладающие статусом юридического лица. В некоторых странах (например, в Великобритании) они получили название государственных корпораций. Основным назначением этих предприятий являлось демпфирование провалов рынка, явственно обозначившихся в ходе депрессии 1930-х годов, развитие и регулирование отраслей экономики, где реально существовавшие возможности частного капитала были явно недостаточны для их модернизации и успешного ведения конкурентной борьбы на мировых рынках. Немаловажную роль играли и политические факторы.

В российском правовом поле упоминание о государственной корпорации как о самостоятельной организационно-правовой форме появилось довольно поздно - лишь летом 1999 г., когда Закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ был дополнен статьей 7.1, которой устанавливалось, что государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

До последнего времени единичными примерами действующих государственных корпораций были Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), созданное для преодоления последствий финансового кризиса 1998 г. в банковском секторе26, и Агентство по страхованию вкладов (АСВ), образованное в 2004 г. в целях осуществления функций по обязательному страхованию вкладов населения.

Правда, существовало несколько организаций, сформированных в первой половине 90-х гг., в названии которых присутствовал термин «корпорация». Однако реально они действовали в иных организационно-правовых формах, нежели госкорпорация, как разновидность некоммерческой организации по закону 1996 г.

К их числу можно отнести федеральные контрактные корпорации «Росконтракт» и «Росхлебопродукт», созданные в 1992 г. как акционерные общества (АО) для участия в осуществлении государственных закупок, Государственную инвестиционную (Госин-кор) и Российскую финансовую (РФК) корпорации, образованные в 1993 г. в статусе государственных предприятий для стимулирования инвестиционной деятельности, Федеральную продовольственную корпорацию (ФПК) при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ, созданную в 1994 г. в статусе федерального государственного учреждения для регулирования агропродовольственного рынка.

26 Изначально зарегистрировано как некредитная организация в форме ОАО (учредитель - РФФИ). Приобрело статус госкорпорации после принятия Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ и соответствующих поправок в закон о некоммерческих организациях.

Судьба указанных организаций была различна. «Росконтракт» и «Росхлебопро-дукт» встали на путь постепенной приватизации, растянувшейся на долгие годы. Достаточно сказать, что последний госпакет акций «Росконтракта» (20,95%) был включен в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2007 г. Несколько раньше это было сделано в отношении «Росхлебопродукта», последняя акция которого находившаяся в федеральной собственности, была включена в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2003 г., а летом 2005 г. было принято решение о прекращении действия специального права РФ на участие в управлении - «золотая акция». Федеральная продовольственная корпорация была ликвидирована в 1997 г., а ее место заняло ГУП «Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка» при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ. Государственная инвестиционная корпорация (Госинкор), так и не сыграв заметной роли в инвестиционном процессе страны, была ликвидирована на основании Указа Президента РФ от 6 февраля 2003 г. № 135 с передачей всего имущества Минимущест-ву РФ. В частности, государству в лице этого ведомства (затем Росимущества) отошла доля в Объединенной промышленной корпорации «Оборонпром», которая, будучи в статусе ОАО, с 2005 г. занимается консолидацией вертолетостроения.

Новый виток в использовании государственной корпорации именно как специальной организационно-правовой формы начался в 2006 г., когда стали активно обсуждаться планы создания новой госкорпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности Российской Федерации» (Внешэкономбанк). В итоге Федеральным законом «О Банке развития» от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ были установлены правовое положение, принципы организации, цели создания и деятельности, порядок реорганизации и ликвидации Внешэкономбанка. Его уставный капитал в сумме не менее 70 млрд руб. формируется за счет имущества Банка внешнеэкономической деятельности СССР, находящихся в федеральной собственности акций ОАО «Российский банк развития» и ЗАО «Государственный специализированный Российский экспортно-импортный банк», а также иного имущества по решению правительства.

Далее организационно-правовая форма государственной корпорации возникла и в схеме реорганизации атомной отрасли, которая была окончательно определена с принятием Федерального закона «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 5 февраля 2007 г. № 13-ФЗ и Указа Президента РФ от 27 апреля

2007 г. № 556.

Как указывалось выше, в отрасли уже в 2007 г. создается холдинг ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс» (АЭП), все акции которого находятся в федеральной собственности. В свою очередь, сам АЭП наряду с ядерно-оружейным комплексом, комплексами ядерной и радиационной безопасности, фундаментальных научных исследований будет управляться создаваемой корпорацией «Росатом», которая появится в

2008 г. Ее статус будет определяться специальным Законом «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", который был принят в конце 2007 г.

Вслед за этими уже некоторое время прорабатываемыми в органах власти предложениями с середины 2007 г. стали появляться предложения по созданию госкорпораций в самых различных сферах (станкостроение, строительство и эксплуатация автодо-

рог, рыболовство, лекарственное обеспечение и др.). Из представленного круга отраслей видно, что во многих из них присутствие государства не является обязательным. В принципе, эти отрасли могут развиваться за счет действия рыночных механизмов при обязательной регулирующей роли государства (определение правил игры, организация тендеров, закупок и т.д.) и, возможно, каком-то его присутствии как собственника и производителя в отдельных ситуациях, требующих специального рассмотрения.

Пока же в качестве федеральных законов были приняты предложения по созданию следующих (помимо Внешэкономбанка) корпораций: «Роснанотех» от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ, «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ, «Олимпстрой» (по строительству олимпийских объектов к зимним Олимпийским играм 2014 г. в Сочи и его развитию как горноклиматического курорта) от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ, «Ростехнологии» от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ, «Росатом» от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ.

Все они довольно разноообразны по характеру своей будущей деятельности. «Олимпстрой» и «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» нацелены на реализацию конкретных проектов, имеющих заявленный временной горизонт. «Роснанотех» должен занять свое место в инструментарии стимулирования инновационной деятельности, а Внешэкономбанк - стимулирования экспорта продукции обрабатывающей промышленности и запуска капиталоемких инфраструктурных проектов. «Росатом» является сугубо отраслевой организацией и, наконец, «Ростехно-логии» представляют собой очевидный конгломерат, поскольку данной госкорпорации должны быть переданы 100% акций после акционирования ФГУПа «Рособоронэкспорт» (РОЭ) по Указу Президента РФ от 26 ноября 2007 г. № 1577, а структура РОЭ включает массу предприятий, относящихся к самым разным отраслям (вертолетострои-тельный холдинг, АвтоВАЗ, «ВСМПО-Ависма», «Мотовилихинские заводы» и т.д.). На различных стадиях реализации находятся планы «Рособоронэкспорта» по созданию холдинга «Русспецсталь», одного из двигателестроительных холдингов, холдинга по производству взрывчатых веществ.

Особенности организационно-правовой формы госкорпорации подробно анализируются ниже (см. раздел 5.2, 5.8). В целом же можно говорить о том, что этот статус в явном или завуалированном виде сочетает в себе черты, характерные для различных организационно-правовых форм, не говоря уже о неизбежно возникающей путанице с использованием самого понятия «корпорация».

В этой связи стоит напомнить о том, что оно присутствует в названии являющейся ФГУПом «Госкорпорации по управлению воздушным движением» и недавно созданных Объединенных авиастроительной (ОАК) и судостроительной (ОСК) корпораций, которые по своему статусу являются открытыми акционерными обществами (ОАО), что делает для них обязательным (по крайней мере, формально) соблюдение требований корпоративного законодательства, общего для всех хозяйствующих субъектов данной организационно-правовой формы. Статус ОАО имеет также целый ряд других организаций, которые по своим целям и задачам могут быть отнесены к компаниям, призванным решать задачи структурной и промышленной политики, подобно появившимся в 2007 г. госкорпорациям. В их числе входят Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК), учрежденное еще в 1996 г. с сохранением за государством 100% акций (в 2004 г. включено в перечень стратегических АО), компания

«Ильюшин Финанс Ко» и Финансовая лизинговая компания (победители конкурса по отбору инвестиционных проектов лизинга российских воздушных судов), в которых в 2002 г. в ходе увеличения ими уставных капиталов были приобретены в федеральную собственность за счет бюджетных средств большие доли в капитале (в 2006-2007 гг. внесены в уставный капитал ОАК), и созданные совсем недавно Российская венчурная компания и Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий, все акции которых находятся в федеральной собственности.

Отдельным вопросом является то, каков будет реальный механизм контроля за деятельностью таких корпораций, насколько детально он будет прописан в утверждаемых правоустанавливающих документах прикладного характера, прежде всего с позиций сохранности государственного имущества и денежных средств, их целевого использования и соответствия фактической деятельности корпораций заявленным уставным целям.

Пока же не вполне ясен статус создаваемых госкорпораций даже с позиций отнесения их к той или иной форме собственности, поскольку в отличие от унитарных предприятий имущество, переданное государственной корпорации Российской Феде-

27

рацией, является собственностью государственной корпорации . А это, в свою очередь, тесно связано с непростой проблемой корректного измерения границ государственного сектора в российской экономике в целом.

5.1.6. Изменения в нормативно-правовой базе, регулирующей функционирование государственного сектора

В отличие от 2006 г., ознаменовавшегося появлением целого ряда важных новаций в нормативно-правовой базе, касающихся деятельности хозяйствующих субъектов государственного сектора (определение порядка увеличения уставного капитала ОАО, созданных в процессе приватизации, 25% и более акций которых находится в государственной или муниципальной собственности, при сохранении пороговых величин размера государственного пакета акций, принятие специального документа, посвященного подходам к дивидендной политике в компаниях с долей государства в капитале, ограничение самостоятельности РФФИ), в ушедшем году сопоставимых по важности изменений, касающихся унитарных предприятий и хозяйственных обществ с участием государства, не было28.

Наиболее важным событием можно считать принятие Постановления Правительства РФ от 15 декабря 2007 г. № 872 «О создании и регулировании деятельности федеральных казенных предприятий», которым были утверждены Правила регулирования и деятельности федеральных казенных предприятий (ФКП).

Документом установлено, что хозяйствующие субъекты данного типа могут создаваться тремя путями:

27 При всем несовершенстве права хозяйственного ведения имеющееся законодательство признает имущество, находящееся в таком правовом режиме, остающимся в собственности государства (субъекта РФ, органа местного самоуправления), а унитарные предприятия могут распоряжаться им только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены их уставом. Сделки, совершенные с нарушением этого требования, являются ничтожными.

28 Появление обширной нормативно-правовой базы по государственным корпорациям является самостоятельным вопросом, детально рассматриваемым ниже (разделы 5.2 и 5.8).

- посредством учреждения;

- путем реорганизации существующего унитарного предприятия (через разделение, выделение либо слияние);

- через изменение вида ФГУПа, основанного на праве хозяйственного ведения.

При создании ФКП федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого будет находиться предприятие (уполномоченный орган), вносит в правительство проект акта о создании, а также целый пакет специально подготовленных документов, включая технико-экономическое обоснование создания предприятия29, проекты устава, программ деятельности предприятия на очередной год и плановый период, перечня имущества, которое подлежит закреплению за предприятием на праве оперативного управления для производства по заказу государства продукции (работ, услуг), отчет об оценке имущества, которое подлежит закреплению за предприятием на праве оперативного управления, содержащий сведения о рыночной стоимости имущества. При создании предприятия путем реорганизации или изменения вида унитарного предприятия к ним добавляются нотариально заверенные копии учредительных документов унитарного предприятия, копии его бухгалтерской отчетности по состоянию на последнюю отчетную дату и годовой бухгалтерской отчетности за 3 предшествующих года с отметкой налогового органа, справка налогового органа по месту налогового учета о состоянии расчетов унитарного предприятия по налогам, сборам и взносам на последнюю отчетную дату, проект разделительного баланса или передаточного акта (в случае создания предприятия путем реорганизации унитарного предприятия), перечень имущества, закрепленного за унитарным предприятием, заверенный территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по управлению федеральным имуществом (Росимущество).

Взаимоотношения ФКП с курирующим его органом должны строиться на основе утверждения им программы деятельности, сметы доходов и расходов (по установленным формам), назначения руководителя предприятия при согласовании приема на работу главного бухгалтера. Руководитель ФКП ежегодно представляет проекты программы деятельности, сметы доходов и расходов, отчеты об их исполнении, годовую бухгалтерскую отчетность с аудиторским заключением по ней и предложения о распределении чистой прибыли, полученной предприятием по результатам отчетного года.

Указанные Правила определяют также финансовый механизм функционирования ФКП. Предприятие осуществляет свою деятельность в соответствии с утвержденными в установленном порядке уполномоченным органом программой деятельности и сметой доходов и расходов, которая составляется на основе программы деятельности и определяет использование доходов предприятия.

В случае если при осуществлении деятельности предприятия выявлена возможность получения доходов или необходимость осуществления расходов, которые не бы-

29 Технико-экономическое обоснование должно включать финансово-экономический анализ состояния унитарного предприятия с указанием структуры кредиторской и дебиторской задолженности, условий и причин ее возникновения, прогноз объема производимой по заказу государства продукции (работ, услуг) для обеспечения федеральных государственных нужд с обоснованием необходимости производства отдельных видов продукции (работ, услуг) в рамках самостоятельной хозяйственной деятельности, прогноз доходов и расходов предприятия на очередной год и плановый период, а также предложения по организационной и штатной структуре предприятия.

ли учтены при формировании сметы доходов и расходов, либо если фактические расходы превысили запланированные, уполномоченный орган по представлению руководителя предприятия в установленном порядке вносит в смету доходов и расходов соответствующие изменения.

Финансирование деятельности предприятия осуществляется за счет доходов от самостоятельной реализации производимой им продукции (работ, услуг), если иное не установлено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

При недостаточности доходов предприятия для покрытия расходов, предусмотренных сметой доходов и расходов, уполномоченный орган осуществляет в установленном порядке финансирование целевых расходов, связанных с функционированием предприятия, ежеквартально по итогам отчетного периода. Порядок выделения предприятию средств федерального бюджета определяется бюджетным законодательством.

Предприятие вправе осуществлять заимствования только при условии согласования объема и направлений использования привлекаемых средств с уполномоченным органом, который в недельный срок с даты обращения предприятия дает согласие на осуществление предприятием заимствования либо выдает мотивированный отказ в согласовании, а также ведет учет долговых обязательств предприятия.

Уполномоченный орган на основании данных бухгалтерской отчетности, отчета об исполнении программы деятельности и сметы доходов и расходов, а также предложений о распределении чистой прибыли, полученной предприятием по результатам отчетного года, определяет размер чистой прибыли предприятия, подлежащей перечислению в федеральный бюджет, исходя из того, что зачислению в него подлежит не менее 1/4 полученной чистой прибыли, а остальные средства направляются в резервный фонд и иные фонды в соответствии с уставом предприятия, а также расходуются по согласованным с уполномоченным органом направлениям, включая инвестирование. Уполномоченный орган в установленном порядке представляет в Росимущество решение о перечислении прибыли в федеральный бюджет и контролирует его исполнение.

С принятием данного документа можно говорить хотя бы о формальном решении задачи обновления нормативно-правовой базы, регулирующей функционирование казенных предприятий, давно стоявшей в повестке дня30. Прежние документы соответствующего содержания (Постановления Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 908 «Об утверждении Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия» и от 6 октября 1994 г. № 1138 «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)»), принятые еще до вступления в силу Гражданского кодекса РФ, признаны утратившими силу.

Также можно отметить утверждение нового Положения об учете федерального имущества и порядка его учета (Постановление Правительства РФ от 16 июля 2007 г.

31

№ 447) и упрощение Порядка отчуждения принадлежащих Российской Федерацией акций в случае возникновения у РФ права требования их выкупа акционерным обществом (Постановление Правительства РФ от 21 марта 2007 г. № 170).

30 Например, упоминалась в Материалах к заседанию Правительства РФ 17 марта 2005 г. «О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью», подготовленных Минэкономразвития.

31 Заменил аналогичный документ 1998 г. 504

Напомним, что Закон об акционерных обществах (ст. 75) позволяет требовать выкупа обществом у акционеров всех или части принадлежащих им акций в случаях:

- реорганизации общества или совершения крупной сделки, решение об одобрении которой принимается общим собранием акционеров, если они голосовали против принятия решения о его реорганизации или одобрения указанной сделки либо не принимали участия в голосовании по этим вопросам;

- внесения изменений и дополнений в устав общества или утверждения устава общества в новой редакции, ограничивающих их права, если они голосовали против принятия соответствующего решения или не принимали участия в голосовании.

Постановлением Правительства предусмотрено, что государство - как акционер -может реализовать такое право по решению Росимущества, за исключением (1) стратегических АО, где требуется решение Президента РФ, и (2) АО, в отношении которых его позиция определяется Правительством РФ, его председателем или заместителем. В этих случаях проекты решений вносятся Минэкономразвития по согласованию с курирующим компанию органом власти.

Денежные средства, полученные от выкупа акционерным обществом акций, подлежат перечислению в полном объеме в федеральный бюджет.

Помимо этого, необходимо отметить очень большие изменения, которые претерпел перечень стратегических предприятий и акционерных обществ. По итогам 2007 г. в него было внесено 42 уточнения (для сравнения: в 2004 г. - 3, в 2005 г. - 4, в 2006 г. -12). Как и в предыдущие годы, большинство таких изменений связано со строительством интегрированных структур. В итоге из перечня были исключены 72 унитарных предприятия и 129 ОАО, а включены были всего 17 унитарных предприятий и 12 ОАО (в том числе несколько интегрированных структур, крупнейшими из которых являются АЭП и ОАК).

5.2. Создание государственных корпораций как значимый элемент институциональной политики в 2007 г.

Заметным и довольно неожиданным для многих экспертов элементом государственной политики в 2007 г. стало активное создание на федеральном уровне государственных корпораций. В течение относительно небольшого интервала времени (май-декабрь 2007 г.) были приняты федеральные законы по созданию 6 государственных корпораций. Эти корпорации получили широкий набор функций, значительные объемы государственного имущества (средства федерального бюджета и Стабилизационного фонда - в 2007 г. в объеме около 760 млрд руб.; различные производственные и финансовые активы), обеспечивающие их деятельность на длительную перспективу. Процесс создания государственных корпораций сразу же породил множество дискуссий о рациональности такого рода деятельности государства.

Заметим, что государство весьма активно участвовало в создании крупных государственных компаний и в 2006 г. (в форме открытых акционерных обществ, 100% акций которых находится в федеральной собственности), но тогда это не привлекало столь значительного внимания и не сопровождалось обилием критических коммента-

риев. Реакцию же на создание государственных корпораций32 в 2007 г. можно охарактеризовать как скептически-настороженную. По нашему мнению, она в значительной мере определялась следующими особенностями33 формирования этих структур:

- закрытость процессов подготовки и предварительного обсуждения проектов создания государственных корпораций;

- динамичность («скоротечность») процессов обсуждения проектов законов о создании государственных корпораций;

- непривычность используемой организационно-правовой формы (государственная корпорация), нечеткость (рамочность) базовых норм;

- задействование в создании государственных корпораций высшего политического ресурса;

- большие объемы государственного имущества, выделенные для обеспечения деятельности корпораций;

- широкий и разнообразный набор полномочий, которыми наделены корпорации;

- крайне слабая аргументация перед обществом необходимости (целесообразности) создания государственных корпораций;

- неясность стратегических планов и принципов деятельности корпораций;

- шлейф предложений от различных сторон по созданию новых государственных

34

корпораций .

Довольно широко обсуждались риски таких негативных последствий процесса создания государственных корпораций, как:

- усиление нерационального присутствия государства в экономике;

- неэффективность использования государственного имущества;

- непрозрачность функционирования и низкая подотчетность (подконтрольность) государственных корпораций.

Тем не менее наибольшую озабоченность вызывал риск дальнейшего увеличения количества государственных корпораций, в том числе в силу предложений по законодательному определению возможностей создания государственных корпораций на уровне субъектов Российской Федерации.

При оценке государственной политики по созданию корпораций важно учитывать два аспекта: первый - насколько обоснованными являются задачи деятельности этих субъектов, а второй - в какой мере оправдан и обоснован выбор такого способа реше-

32 Использование в названиях ряда созданных государством крупных акционерных холдингов термина «корпорация» (ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация», ОАО «Объединенная судостроительная корпорация») иногда приводит к расширительной трактовке понятия «государственная корпорация». Мы же говорим о государственных корпорациях в узком смысле, иными словами, в тех случаях, когда используется организационно-правовая форма «государственная корпорация».

33 Данные особенности относятся к процессу создания государственных корпораций в целом, и не обязательно все они характерны для каждой из созданных государственных корпораций (например, процесс создания Банка развития был довольно длительным и включал ряд предварительных открытых обсуждений и консультаций).

34 Здесь можно напомнить о предложениях по созданию государственных корпораций «Росрыбфлот», «Автодор», по закупке лекарств, по экспорту зерна, по жилищному строительству и т.п. Можно сказать, что среди отдельных представителей исполнительной и законодательной власти возникла определенная эйфория по поводу государственных корпораций и их возможного потенциала в решении ряда серьезных проблем социально-экономического развития.

ния этих задач, как создание государственных корпораций (при наличии иных достаточно отработанных вариантов - например, формирование и реализация федеральных целевых программ, создание акционерных холдингов на основе использования государственного имущества). По нашему мнению, основные сомнения в отношении создания государственных корпораций были связаны прежде всего с выбором формы решения поставленных задач. Поэтому мы в большей мере сосредоточим свое внимание именно на институциональных аспектах создания государственных корпораций, а так-

35

же на оценке открывающихся при этом возможностей и сопутствующих им рисках .

5.2.1. Особенности организационно-правовой формы «государственная корпорация»

Государственная корпорация является одним из видов некоммерческих организаций. Организационно-правовая форма «государственная корпорация» была законодательно определена еще в июле 1999 г. путем внесения дополнения (ст. 7.1 «Государственная корпорация») в Федеральный закон № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», принятый в январе 1996 г.

Принципиальные особенности данной организационно-правовой формы состоят в следующем:

1) корпорация создается для осуществления социальных, управленческих и иных общественно-полезных функций;

2) корпорация как одна из форм некоммерческих организаций не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности; корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность только для достижения целей, ради которых она создана;

3) каждая государственная корпорация создается на основании отдельного федерального закона;

4) корпорация учреждается Российской Федерацией на основе имущественного взноса; имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации;

5) для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации;

6) к корпорации могут не применяться положения Закона «О некоммерческих организациях», если это предусмотрено законом, в соответствии с которым эта корпорация создана.

Также следует отметить ряд норм, непосредственно касающихся государственных корпораций, установленных другими федеральными законами:

- в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» действие данного закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении федерального имущества, передаваемого государственным корпорациям в качестве имущественного взноса Российской Федерации;

35 Подробно о правовых аспектах их функционирования см. также в разделе 5.7.

- в соответствии с Бюджетным кодексом РФ в федеральном законе о федеральном бюджете могут предусматриваться субсидии в виде имущественного взноса в государственные корпорации;

- в соответствии с Гражданским кодексом РФ государственная корпорация может быть признана несостоятельной (банкротом), если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание.

В отношении государственной корпорации неоднократно указывалось, что данная организационно-правовая форма имеет существенные изъяны, в частности:

- нечеткость понятия «общественно полезные функции» и соответственно возможность расширительных трактовок при обосновании необходимости использования данной формы;

- при создании государственной корпорации происходит фактически безвозмездная передача государственного имущества;

- не установлены какие-либо принципы управления имуществом, что порождает дополнительные риски;

- не определены (даже рамочно) вопросы реорганизации и ликвидации государственной корпорации.

В целом в базовом законе о некоммерческих организациях крайне ограничен и формален перечень вопросов36, которые должны быть определены в законах о создании государственных корпораций.

Особые риски порождает возможность неприменения норм закона о некоммерческих организациях к государственной корпорации, если это предусмотрено законом о ее создании (ч. 4 ст. 7.1 Закона «О некоммерческих организациях»). Теоретически этот путь открывает широкие возможности для создания под каждую новую корпорацию своей глубоко индивидуальной организационно-правовой формы, выходя при этом без каких-либо ограничений за нормы базового Закона «О некоммерческих организациях».

5.2.2. Мотивы появления организационно-правовой формы «государственная корпорация» в российском законодательстве и специфика ее использования до 2007 г.

Исторически эта организационно-правовая форма в значительной мере была введена в связи с необходимостью срочного решения задачи санации российской банковской системы после финансового кризиса в 1998 г. Сначала для решения этой задачи распоряжением Правительства РФ от 20 ноября 1998 г. № 1642-р создана небанковская кредитная организация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» в форме ОАО, однако в дальнейшем (в ходе проведения реструктуризации кредитных организаций) возникла необходимость существенно расширить ее полномочия. В результате Президентом РФ в один день (8 июля 1999 г.) были подписаны два закона: один - определяющий новый дополнительный вид некоммерческих организаций (госу-

36 В соответствии с ч. 3 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться ее наименование, местонахождение, порядок управления ее деятельностью (органы управления, порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации, порядок использования государственного имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.

дарственную корпорацию)37, другой - предусматривающий в том числе преобразование ОАО «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» в государственную

38

корпорацию «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» .

Вероятно, предполагалось, что требование о принятии по каждой государственной корпорации отдельного федерального закона существенно ограничит возможности использования данной организационно-правовой формы. При этом в рамках законов о создании отдельных государственных корпораций соответствующие законодательные пробелы будут урегулированы.

В течение довольно длительного времени так и было: до 2007 г. государство всего дважды использовало возможность создания государственных корпораций. Сначала, как мы уже отмечали, одновременно с вводом организационно-правовой формы «государственная корпорация» в 1999 г. была создана государственная корпорация «Агент-

39

ство по реструктуризации кредитных организаций» , а второй раз - уже только в 2003 г., когда был принят закон, предусматривающий в том числе создание государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов»40. Нормы о государственных корпорациях были фактически «спящими», в них не было внесено никаких изменений и дополнений.

Таким образом, до 2007 г. государственные корпорации создавались в исключительных случаях в финансовой сфере на стыке полномочий Правительства РФ и Центрального банка РФ. В соответствующих законах создание этих корпораций «вплеталось» в более широкий контекст регулирования в соответствующих областях, а сами корпорации четко позиционировались как инструмент, а не самостоятельная сверхзада-ча41. При этом в законах весьма подробно определялись принципы и порядок деятельности данных корпораций, а также регулирование в соответствующих областях, что в известной мере компенсировало чрезмерную рамочность базовых норм закона о некоммерческих организациях.

37 Федеральный закон № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях"», в соответствии с которым закон о некоммерческих организациях был дополнен ст. 7.1 «Государственная корпорация».

38 Часть 4 ст. 46 Федерального закона № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций».

39 Отметим, что 28 июля 2004 г. был принят закон, предусматривающий ликвидацию государственной корпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» и передачу ее денежных средств в качестве имущественного взноса Российской Федерации в имущество государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» (ст. 2, ч. 1, 2 ст. 5 Федерального закона № 87-ФЗ «О признании утратившими силу Федерального закон "О реструктуризации кредитных организаций" и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций"»).

40 Глава 3 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», при этом в качестве имущественного взноса Российской Федерации предусматривалась передача 3 млрд руб. государственной корпорацией «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» (ч. 1 ст. 50).

41 Можно обратить внимание, что в названиях этих законов нет упоминания о корпорациях.

5.2.3. Предпосылки расширения использования государством организационно-правовой формы «государственная корпорация» в 2007 г.

Ситуация принципиально изменилась в 2007 г., когда были приняты федеральные законы о создании 6 крупных государственных корпораций с весьма значимыми задачами экономического, социального и политического характера (табл. 10).

Таблица 10

Государственные корпорации, созданные в 2007 г.

Созданная государствен-

Дата принятия закона

Цель деятельности корпорации

1. Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк) Май 2007 г. Обеспечение повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инновационной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства

2. Государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий» (ГК «Роснанотех») Июль 2007 г. Содействие реализации государственной политики в сфере нанотехно-логий, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехноло-гий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии

3. Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства Июль 2007 г. Создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда

4. Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (ГК «Олимпстрой») Октябрь 2007 г. Осуществление управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, со строительством и с реконструкцией, организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII зимних Олимпийских игр и XI зимних Параолимпийских игр 2014 г. в городе Сочи, а также для развития города Сочи как горноклиматического курорта

5. Государственная корпорация по содействию разработкам, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехноло-гии» (Государственная корпорация «Ростехноло-гии») Ноябрь 2007 г. Содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс

6. Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (госкорпорация «Росатом») Декабрь 2007 г. Проведение государственной политики, осуществление нормативно-правового регулирования, оказание государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области

Созданные в 2007 г. государственные корпорации глубоко различны как по истории своего возникновения, так и по своим задачам и функциям. Если создание Банка 510

развития, Фонда содействия реформированию ЖКХ можно рассматривать как некие элементы эволюции в применении организационно-правовой формы «государственная корпорация», то создание других государственных корпораций существенно выбивается из этой колеи и в значительно большей степени связано с реализацией отраслевых (секторальных) приоритетов, а также с корректировкой административной системы.

Рассматривая причины столь кардинального усиления внимания государства к созданию государственных корпораций, следует выделить три основных фактора.

Первое. На первый план вышли задачи содействия устойчивому долгосрочному социально-экономическому развитию, стали ясны проблемы недостаточности существующих инструментов реализации государственной политики. Например, весьма отработанным и прозрачным инструментом, основанным на программно-целевом подходе, являются федеральные целевые программы (ФЦП). В последние годы были предприняты значительные усилия по повышению эффективности и результативности реализации ФЦП. Однако этот инструмент не в полной мере отвечает новым вызовам в развитии государственной политики, поскольку в условиях существующей административной системы он малоэффективен для решения проблем, имеющих межведомственный характер. Также он не позволяет осуществлять вложения в капиталы создаваемых хозяйствующих субъектов, ограничен в плане поддержки долгосрочных проектов привязкой к бюджетному циклу.

Второе. Недостаточное качество административной системы, ее преимущественная ориентированность на решение текущих задач, проблемы в формировании и реализации государственной политики по развитию новых секторов экономики обусловили потребность в формировании дополнительных субъектов реализации государственной политики, определенной трансформации отдельных ведомств для решения долгосрочных задач. Выбор организационно-правовой формы «государственная корпорация» определялся в ряде случаев возможностями наделения соответствующих субъектов функциями органов государственного управления вне рамок стандартных процедур реформирования административной системы.

Третье. Значимым в «переключении» внимания государства на создание государственных корпораций представляется фактор ограниченности времени до вероятной смены (репозиционирования) властных элит в сочетании со стремлением в этих условиях дополнительно зафиксировать отдельные приоритеты в государственной политике, сформировать под них необходимые имущественно-финансовые заделы. Заметим,

42

что в 2006 г. - начале 2007 г. государство вполне «обходилось» созданием ОАО , 100% акций которых находится в федеральной собственности. При этом решались такие важные задачи, как:

1) реструктуризация и консолидация государственных активов, создание крупных хозяйствующих субъектов в государственном секторе экономики, ускоренное развитие отдельных высокотехнологичных отраслей промышленности - ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация», ОАО «Объединенная судостроительная корпорация»;

42 Задача создания государственных корпораций на высшем политическом уровне была поставлена прямо только в 2007 г.: 26 апреля Президент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ впервые отметил необходимость создания двух специальных корпораций (для развития наноиндустрии и для развития атомной отрасли).

2) повышение эффективности выполнения отдельных функций государства за счет их передачи на уровень создаваемых государственных хозяйствующих субъектов -ОАО «Особые экономические зоны»;

3) создание институтов развития - ОАО «Российская венчурная компания».

Однако, с одной стороны, уже в 2006 г. стало очевидным, что процесс создания

крупных государственных структур в форме ОАО слишком длителен и занимает иногда несколько лет (в значительной степени это определялось объективной необходимостью выполнения норм законодательства о приватизации), а с другой - в начале 2007 г. появился опыт разработки и обсуждения в Государственной Думе РФ проекта закона «О Банке развития», предусматривающего создание государственной корпорации. Таким образом, в некоторых случаях использование формы государственной корпорации позволило упростить процедуры, сократить сроки и расширить возможные направления реструктуризации государственных активов в промышленности, перенеся при этом (в силу создания корпораций на основе законов) процесс согласования соответствующих решений из Правительства РФ в Федеральное Собрание РФ.

При создании каждой государственной корпорации имелся ряд дополнительных обстоятельств (иногда довольно специфических и ситуативных), дополнительно определивших выбор данной организационно-правовой формы. Рассмотрим эти вопросы применительно к каждой созданной корпорации.

1. Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности»

Создание данной корпорации было направлено на формирование эффективного государственного финансового института развития. Правительством РФ 19 января 2006 г. был утверждены, в частности, такие меры, как разработка концепций развития государственных финансовых институтов развития, разработка законопроекта об экспортно-импортном банке43. В конце января 2006 г. на высшем политическом уровне было объявлено о планах создания Российского банка развития44. Данная задача могла быть решена несколькими путями. В частности, рассматривались такие варианты, как:

1) создание государственной корпорации на основе передачи активов Внешэкономбанка СССР, в том числе акций ЗАО «Росэксимбанк», а также передачи находящихся в федеральной собственности акций ОАО «Российский банк развития»;

2) создание корпорации в форме ОАО, 100% акций которого находится в федеральной собственности, дочерними обществами которого являются ОАО «Российский банк развития» и ЗАО «Росэксимбанк»;

3) увеличение капитала ОАО «Российский банк развития».

Однако наряду с основной задачей были поставлены также еще две задачи: (1) проведение реорганизации Внешэкономбанка СССР, определенной «Стратегией развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года», урегулирование его статуса и (2) экономия государственных финансовых средств, направ-

43 Пункты 40, 73 Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденного Распоряжением Правительства РФ 19 января 2006 г.

44 Президент РФ на пресс-конференции 31 января 2006 г. объявил о планах создания Российского банка развития с уставным капиталом 2,5 млрд долларов.

ленных на обеспечение деятельности создаваемого финансового института развития. При реализации второго и третьего вариантов потребовались бы существенные бюджетные ресурсы для стартовой капитализации. В дополнение к этому второй вариант представлялся сложным с позиций правового оформления отношений с Внешэкономбанком СССР в силу его особого статуса, а третий вариант выглядел ограниченным ввиду того, что не охватывал банковскую поддержку экспортно-импортной деятельности.

Таким образом, стремление решить сразу несколько разноплановых задач предопределило выбор Правительством РФ к концу 2006 г. первого варианта - создание го-

45

сударственной корпорации , хотя при этом и назывались такие возможные риски, как ограничения в самостоятельном привлечении ресурсов, дисбалансы и конфликт интересов в развитии ее структурных элементов, недостаточная прозрачность деятельности, дополнительная бюрократизация.

2. Государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий»

Созданию данной корпорации предшествовал достаточно длительный период выстраивания государственной политики по развитию наноиндустрии. Вопросы развития нанотехнологий и наноиндустрии обсуждались неоднократно на заседаниях Правительства РФ: 18 ноября 2004 г. была одобрена Концепция развития в Российской Федерации работ в области нанотехнологий на период до 2010 г., 25 августа 2006 г. - Программа координации работ в области нанотехнологий и наноматериалов в Российской Федерации. Однако принятые меры носили фрагментарный характер, принятие решений по ряду важных мер задерживалось (например, по ФЦП по развитию инфраструктуры наноиндустрии46, по созданию Фонда развития наноиндустрии для прямого инвестирования в капиталы перспективных компаний).

В существенной мере это стало следствием отсутствия какого-либо отраслевого ведомства, заинтересованного на приоритетной основе в развитии наноиндустрии. В этих условиях для активизации процесса формирования целостной государственной политики по развитию наноиндустрии потребовалось «внешнее» по отношению к Правительству воздействие: Президентом РФ 24 апреля 2007 г. была утверждена Президентская инициатива «Стратегия развития наноиндустрии», в которой в качестве одного из ключевых элементов формируемой национальной нанотехнологической сети указана Российская корпорация нанотехнологий с возложением на нее задач организационной и финансовой поддержки инновационной деятельности в сфере нанотехноло-гий, а 26 апреля 2007 г. Президент РФ в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации призвал как можно скорее завершить разработку и принять закон о

45 На заседании Правительства РФ 14 декабря 2006 г. был одобрен проект Федерального закона «О Банке развития», предусматривающий использование организационно-правовой формы «государственная корпорация».

46 В соответствии со Сводным планом мероприятий по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 г. (утвержден Распоряжением Правительства РФ от 7 июня 2006 г.) в октябре 2006 г. планировалось утвердить Программу создания исследовательской, инновационной и производственной инфраструктуры для наноиндустрии на 2007-2009 гг., однако принятие соответствующей программы произошло с заметной задержкой: ФЦП «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008-2010 гг.» была утверждена только 2 августа 2007 г. Постановлением Правительства РФ № 498.

создании специальной российской корпорации нанотехнологий, которой государство должно выделить не менее 130 млрд руб.

На выбор государственной корпорации в качестве формы создаваемой организации, вероятно47, повлияли также первоначальные планы придать ей отдельные функции органа государственного управления (в частности, по участию в выработке государственной политики в области нанотехнологий и разработке соответствующих проектов нормативных актов, по размещению заказов на НИОКР в области нанотехнологий для государственных нужд, выполнению функций госзаказчика по ФЦП).

3. Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства

Создание корпорации в данном случае стало в значительной мере реакцией на заметное торможение в решении проблем реформирования ЖКХ. На заседании Правительства РФ 19 октября 2006 г. после обсуждения доклада Минрегионразвития России по плану мер по реформированию ЖКХ работа данного министерства в этой сфере была признана неудовлетворительной.

Правительство снова вернулось к обсуждению комплекса мероприятий по реформированию ЖКХ на своем заседании 16 февраля 2007 г. В результате подготовленные проекты комплекса мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на 2007-2008 гг. и плана по подготовке нормативных правовых актов по их реализации были в основном одобрены. Однако в соответствии с этими документами меры по поддержке проведения собственниками помещений капитального ремонта и модернизации многоквартирных домов преимущественно были связаны с внесением изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации в части определения дополнительных форм предоставления бюджетных средств, с принятием соответствующих региональных программ, причем эти меры планировалось реализовать только в 2008 г.

Возможно, это побудило акцентировать внимание на более радикальных средствах ускорения процессов модернизации жилищного фонда. Президент РФ 26 апреля 2007 г. в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации указал на необходимость создания специального фонда в объеме не менее 250 млрд руб. для переселения граждан из аварийного жилья и проведения ремонта жилищного фонда. Создание такого фонда в форме государственной корпорации48 мотивировалось как явно некоммерческим характером деятельности, так и необходимостью обеспечить оперативность принятия решений о поддержке, гибкость в использовании средств, в том числе с позиций расширения возможностей софинансирования проведения капитального ремонта, софинансирования региональных адресных программ.

47 В данном случае довольно сложно судить о первичности какой-либо из данных причин, поскольку, возможно, уже после решения на высшем политическом уровне о создании государственной корпорации возникло стремление использовать открывающиеся благодаря статусу корпорации возможности, в частности, для получения отдельных функций органов государственного управления.

48 Заметим, что идея использования организационно-правовой формы «государственная корпорация» применительно к реформированию ЖКХ прозвучала еще в сентябре 2006 г. - в докладе Минрегионразви-тия России в Совете Федерации предлагалось создать государственную корпорацию коммунальных инвестиций.

4. Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта

Создание данной корпорации, по нашему мнению, в большей степени является следствием фактора «примера» в создании других корпораций и стремления персонифицировать ответственность за конечные результаты, централизовать и расширить возможности гибкого и оперативного управления ресурсами для своевременного решения поставленных задач. Напомним, что 8 июня 2006 г. Постановлением Правительства РФ № 357 была утверждена ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)». При разработке данной программы рассматривались два варианта (в зависимости от результатов выбора страны для проведения Олимпиады), и мероприятия были направлены на получение эффекта при любом варианте развития событий. С учетом особых требований к качеству, срокам и комплексности для управления реализацией данной программы впервые (для ФЦП) предусматривалось создание объединенной дирекции в форме государственного унитарного предприятия, которой госзаказчик Программы делегировал функции заказчика-застройщика, связанные со строительством (реконструкцией) и финансированием государственных капитальных вложений, а также функции по финансированию иных программных мероприятий.

Однако утверждение г. Сочи местом проведения Олимпиады, а также уже обозначившиеся проблемы в реализации планов по строительству дало дополнительные аргументы в пользу создания ГК «Олимпстрой»49 для формирования единого центра управления строительством олимпийских объектов, реализацией соответствующих управленческих функций, улучшением условий взаимодействия с частными инвесторами. В федеральном законе по созданию данной корпорации предусмотрено утверждение Правительством РФ Программы строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта, а также переход к корпорации всех прав и обязанностей по государственным контрактам, заключенным от имени РФ ФГУП «Объединенная дирекция федеральной целевой программы "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)"»50.

5. Государственной корпорация по содействию разработкам, производству

и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии»

Основой для создания корпорации стало ФГУП «Рособоронэкспорт»51, являющееся государственным посредником по экспорту (импорту) продукции военного назначения, а также контролирующее значительные пакеты акций ряда крупных российских

49 Следует заметить, что при обсуждении законопроекта о создании ГК«Олимпстрой» в Государственной Думе ФС РФв ряде заключений содержались сомнения по поводу целесообразности создания этой государственной корпорации, особенно по поводу бессрочного характера ее деятельности.

50 В дальнейшем при утверждении программы строительства олимпийских объектов Правительством РФ также было принято решение досрочно (с 1 января 2008 г.) завершить реализацию ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)» (Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 991 «О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта»).

51 ФГУП «Рособоронэкспорт» было создано путем слияния федеральных государственных унитарных предприятий «Государственная компания "Росвооружение"» и «Промэкспорт» в соответствии с Указом Президента РФ от 4 ноября 2000 г. № 1834 «О создании федерального государственного унитарного предприятия "Рособоронэкспорт"».

компаний, таких как ОАО «Оборонпром», «Мотовилихинские заводы», «Корпорация ВСМПО-Ависма» и «АвтоВАЗ».

В начале августа 2007 г. Государственно-правовое управление Президента РФ направило в Правительство РФ законопроект о создании государственной корпорации «Ростехнологии», при этом предлагалось акционировать ФГУП «Рособоронэкспорт», а акции создаваемого на его базе ОАО передать государственной корпорации в качестве имущественного вклада Российской Федерации. Однако в Правительстве РФ данный законопроект вызвал определенные сомнения52.

Вероятно, вследствие жестких намерений обеспечить принятие закона в сжатые сроки законопроект «О Государственной корпорации по содействию разработкам, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии"» был внесен 25 сентября 2007 г. в Государственную Думу непосредственно Президентом РФ. Судя по тексту первоначального законопроекта, создание корпорации предполагало аккумулирование средств входящих в нее компаний, формирование ряда системообразующих экспортоориентированных интегрированных структур в промышленном и оборонно-промышленном комплексах.

Соответствующий закон был принят уже 23 ноября 2007 г., а еще через три дня -26 ноября 2007 г. - Президент РФ подписал Указ № 1577 «Об открытом акционерном обществе "Рособоронэкспорт"», устанавливающий, что:

• ФГУП «Рособоронэкспорт» акционируется, а акции создаваемого ОАО «Рособоронэкспорт» передаются государственной корпорации «Ростехнологии»;

• ОАО «Рособоронэкспорт» является государственным посредником при осуществле-

53

нии внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения ;

• государственная корпорация «Ростехнологии» осуществляет внешнеторговую деятельность в отношении продукции военного назначения в части рекламно-выставочной и маркетинговой деятельности.

Таким образом, данной корпорации прямо или опосредованно (через ОАО «Рособоронэкспорт») стали подконтрольными важные функции по осуществлению внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения.

По нашему мнению, в известной мере создание данной корпорации означает формирование еще одного (наряду с действующим Федеральным агентством по промышленности) центра принятия решений по формированию и реализации политики по развитию оборонно-промышленного и машинотехнического комплексов, что можно рассматривать как развитие конкуренции различных государственных институтов со

52 В начале сентября 2007 г. председатель Правительства РФ М. Фрадков призвал не торопиться с созданием новой госкорпорации на базе «Рособоронэкспорта», заявив, что предложенный вариант ее формирования является не единственным.

53 Федеральным законом от 26 ноября 2007 г. №271-ФЗ «О внесении изменений в статьи 9 и 12 Федерального закона "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами"» был изменен в том числе состав организаций, имеющих право на участие в осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения (ст. 12): в него прямо включена государственная корпорация «Ростехнологии» и институционально расширен возможный состав «государственных посредников - специализированных организаций» (к ГУПам добавились акционерные общества, 100% акций которых находится в федеральной собственности или передано некоммерческой организации в форме государственной корпорации).

всеми отсюда вытекающими как положительными, так и отрицательными последствиями.

6. Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»

Вопросы развития атомного комплекса входят в число приоритетных направлений российской государственной политики; деятельность в данной области строится в соответствии с рядом стратегических документов54. С 2006 г. вопросам развития такой составляющей атомной отрасли, как атомный энергопромышленный комплекс, стало уделяться особое внимание - правительством была одобрена долгосрочная ФЦП «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007-2010 годы и на перспективу до 2015 года»55. Были также определены задачи реструктуризации гражданского сектора атомной отрасли, акционирования входящих в него ГУПов, формирования вертикально-интегрированной структуры - в феврале 2007 г. для этого был принят специальный закон56, а в апреле Президентом РФ был подписан указ, пре-

57

дусматривающий создание ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс» . Таким образом, в гражданском секторе атомной отрасли началась крупномасштабная реструктуризация государственных активов путем создания крупного акционерного холдинга, объединяющего всю цепочку: добычу и обогащение урановой руды, производство и переработку ядерного топлива, проектирование и строительство АЭС.

В то же время при существенном продвижении в решении вопросов развития энергетического комплекса оставались незатронутыми вопросы совершенствования управления ядерным оружейным комплексом, не утратила актуальности задача проведения единой стратегии инвестиционной и технической политики применительно ко

58

всей атомной отрасли . В этой связи принятым 1 декабря 2007 г. Федеральным зако-

54 Программа развития атомной энергетики Российской Федерации на 1998-2005 годы и на период до 2010 года, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 21 июля 1998 г. № 815; Стратегия развития атомной энергетики России на первую половину XXI века, одобренная Правительством Российской Федерации 25 мая 2000 г.

55 Постановление Правительства РФ от 6 октября 2006 г. № 605.

56 2 ноября 2006 г. Президентом РФ был внесен в Государственную Думу законопроект, а в результате его обсуждения 5 февраля 2007 г. был принят Федеральный закон № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в котором в том числе определен порядок осуществления структурных преобразований в атомном энергопромышленном комплексе.

57 В соответствии с Указом Президента РФ от 27 апреля 2007 г. «О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации» было определено создание ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс»; внесение в его уставный капитал до 1 августа 2007 г. акций ряда ОАО гражданского сектора атомной отрасли; передача ему определенных федеральных государственных образовательных учреждений дополнительного профессионального образования; а до 1 декабря 2007 г. -внесение акций ОАО, создаваемых путем преобразования ГУПов.

58 Президент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ 26 апреля 2007 г. указал на необходимость значительных изменений в структуре электрогенерации, в том числе за счет увеличения доли атомной генерации, строительства 26 атомных энергоблоков на основе современных технологий в ближайшие 12 лет. В связи с этим было предложено создать специальную корпорацию, объединяющую предприятия атомной энергетики и промышленности и работающую на внутреннем и внешнем рынке, и, кроме того, решающую задачи обеспечения интересов государства в сфере обороны.

ном № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» определено в том числе следующее:

- формирование и реализация корпорацией государственной политики по обеспечению функционирования и развития организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов, проведение государственной политики в области развития атомной отрасли, выполнение заданий государственной программы вооружений и государственного оборонного заказа;

- передача корпорации функций и полномочий Федерального агентства по атомной энергии;

- имущественный взнос Российской Федерации в виде акций ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс», находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, имущественных комплексов ФГУПов по соответствующим утверждаемым Президентом РФ перечням, а также имущества, закрепленного на праве оперативного управления за федеральными государственными учреждениями, по утверждаемому Правительством РФ перечню.

В данном случае выбор такой формы, как государственная корпорация, определялся, вероятно, необходимостью сочетания в одном субъекте функций государственного органа управления и полномочий по проведению полномасштабной реструктуризации имущества атомной отрасли, по созданию единой системы государственного

управления хозяйственной деятельностью в отношении входящих в нее организаций.

***

При всей разнородности целей создания государственных корпораций и индивидуальности «набора предпосылок» к выбору данной организационно-правовой формы можно отметить следующее:

- создание каждой из государственных корпораций является звеном той или иной довольно длинной «цепочки» мер государства по реализации политики в определенном направлении;

- государственные корпорации являются не столько альтернативой таким механизмам, как формирование и реализация ФЦП, создание акционерных холдингов, формируемых за счет государственных активов, сколько их дополнением и развитием на определенной стадии, своеобразной организационной надстройкой;

- в ряде случаев создание корпорации стало способом преодоления торможения в обсуждении и выработке решений по отдельных ключевым проблемам в правительстве.

5.2.4. Особенности обсуждения и принятия законов о создании государственных корпораций

Необходимо обратить особое внимание на ужесточение действия со второй половины 2007 г. фактора ограниченности времени при создании государственных корпораций. После обсуждения и принятия Закона о Банке развития все последующие законопроекты по государственным корпорациям уже вносились либо депутатами, либо

Президентом РФ59. Эти законопроекты принимались в максимально сжатые сроки -через 1,5-2 месяца после внесения, при этом на их рассмотрение в Государственной Думе отводилось лишь 1-1,5 месяца (см. табл. 11).

Таблица 11

Динамика процессов рассмотрения законопроектов о создании государственных корпораций в 2007 г.

Законы о создании государственных корпораций, принятые в 2007 г. Инициатор законопроекта Дата внесения законопроекта в Государственную Думу Дата принятия Государственной Думой в окончательной редакции Дата подписания закона Президентом РФ

Федеральный закон № 82-ФЗ Правительство 19.01.2007 20.04.2007 17.05.2007

«О Банке развития»

Федеральный закон N° 139- Депутаты 04.06.2007 04.07.2007 19.07.2007

ФЗ «О Российской корпора-

ции нанотехнологий»

Федеральный закон № 185- Депутаты 04.06.2007 06.07.2007 21.07.2007

ФЗ «О Фонде содействия

реформированию жилищно-

коммунального хозяйства»

Федеральный закон № 238- Депутаты 12.09.2007 18.10.2007 30.10.2007

ФЗ «О Государственной

корпорации по строительст-

ву олимпийских объектов и

развитию города Сочи как

горноклиматического

курорта»

Федеральный закон № 270- Президент РФ 25.09.2007 9.11.2007 23.11.2007

ФЗ «О государственной

корпорации "Ростехноло-

гии"»

Федеральный закон № 317- Президент РФ 01.10.2007 13.11.2007 01.12.2007

ФЗ «О государственной

корпорации по атомной

энергии "Росатом"»

В принципе, обсуждение в Государственной Думе законопроектов о создании государственных корпораций было довольно критичным60. Наиболее часто высказывались замечания по составу функций и полномочий корпораций, по порядку наделения их имуществом и распоряжения доходами, по различным аспектам организации взаимодействия с другими хозяйствующими субъектами в рамках осуществления профильной деятельности, по порядку и процедурам управления в рамках корпораций, по вопросам государственного контроля за их деятельностью. В результате ряд довольно дискуссионных61 положений законопроектов был исключен, в том числе некоторые из-

59 Такой «переход» законодательной инициативы от Правительства РФ к депутатам и Президенту РФ по внесению законопроектов по созданию государственных корпораций во многом определялся тем, что временные издержки процессов разработки и обсуждения законопроектов в Правительстве РФ стали особенно ощутимыми на фоне ограниченности времени.

60 Об этом, в частности, свидетельствуют тексты заключений по законопроектам, подготовленные отдельными комитетами, Правовым управлением аппарата Государственной Думы.

61 Можно привести следующие отдельные примеры. В соответствии с первоначальным текстом законопроекта о создании ГК «Роснанотех» предполагалось предоставить данной корпорации ряд функций государственных органов власти (по разработке и согласованию нормативных правовых актов, по выполнению функций госзаказчика по реализации ФЦП), право корпорации использовать до 10% сумм

быточные функции и полномочия. Вместе с тем ряд существенных замечаний (как специфических для отдельных корпораций62, так и более универсальных63) не был принят во внимание при доработке законопроектов.

В конечном итоге динамичный процесс принятия в 2007 г. законов по созданию государственных корпораций обусловил целый ряд значимых проблем, имеющих отношение к их текущему функционированию и «качеству» законодательного определения данной организационно-правовой формы.

Во-первых, следует отметить рамочность принятых законов по созданию государственных корпораций. Практически все принятые законы отличаются низким уровнем

64

детализации условий и принципов деятельности корпораций (за единственным исключением Фонда содействия реформированию ЖКХ), требуют для обеспечения практической работы принятия ряда подзаконных актов, определения весьма значимых процедур на уровне самой корпорации. Для большинства созданных корпораций в принятых законах не определен порядок их реорганизации или ликвидации: есть только отсылки к нормам соответствующего федерального закона (порядок ликвидации корпорации определен только применительно к Фонду содействия реформирования ЖКХ, в отношении которого определен срок его деятельности65).

Во-вторых, следует указать на низкий уровень унификации норм принятых законов по созданию государственных корпораций. Конечно, цели и задачи, направления деятельности каждой из корпораций весьма индивидуальны, но даже в случае близких

по сути норм их изложение существенно различается, в том числе по детальности и

66

стилистике .

В-третьих, необходимо указать на слабый эффект для развития базового закона о некоммерческих организациях. В принципе, можно было бы рассчитывать, что активизация использования норм по государственным корпорациям, принятие соответствующих законов приведет к обобщению практики, уточнению и дополнению норм закона о

бюджетного финансирования на административно-управленческие расходы; в законопроекте по созданию ГК «Ростехнологии» устанавливалось право правлению данной корпорации определять порядок и размеры регулярных и (или) единовременных поступлений (взносов) от организаций, акции (доли) которых находятся в собственности корпорации; в законопроекте по созданию ГК «Олимпстрой» содержалась норма, согласно которой имущество данной корпорации состоит из имущественных взносов Российской Федерации, Краснодарского края и г. Сочи.

62 Например, в отношении законопроекта по ГК «Олимпстрой» неоднократно высказывались замечания по отсутствию норм, ограничивающих срок деятельности данной корпорации (что вытекает из проектного характера возлагаемых на нее задач).

63 К числу такого рода замечаний можно отнести низкий уровень законодательной регламентации деятельности корпораций, отсутствие правил и критериев отбора проектов, объектов для финансирования, неопределенность порядка совершения сделок с заинтересованностью, неразвитость норм по возможному конфликту интересов, недостаточность процедур государственного контроля за деятельностью корпораций.

64 Для отдельных корпораций (например, ГК «Роснанотех», ГК «Олимпстрой») недостаточная детализация законов по их созданию в определенной степени компенсируется стратегиями и программами развития соответствующих областей.

65 В соответствии с ч. 6 ст. 3 Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» данный Фонд действует до 1 января 2012 г.

66 Можно обратить внимание, что различается даже стиль определения полного и краткого названий корпораций (например, ГК «Роснанотех», госкорпорация «Росатом», государственная корпорация «Ростех-нологии»).

некоммерческих организациях. Однако этого не произошло - лишь в одном случае в 2007 г. параллельно с принятием Закона о Банке развития для обеспечения возможностей заимствования им средств в нормы ст. 7.1 Закона «О некоммерческих организациях» было внесено дополнение в части возможности формирования уставного капитала корпорации, определяющего минимальный размер имущества государственной корпо-

67

рации, гарантирующего интересы ее кредиторов .

Чрезмерно общий и структурно фрагментарный характер принятых законов о создании государственных корпораций, низкий уровень законодательной регламентации деятельности корпораций привели также, по нашему мнению, к следующим проблемам.

1) Задержка с началом реальной работы корпораций по решению их основных задач.

По состоянию на конец февраля 2008 г. только Фонд содействия реформированию ЖКХ приступил в полной мере к реализации своих базовых функций; в других корпорациях продолжался процесс формирования и согласования различных документов, определяющих их практическую деятельность.

2) Расширение возможностей теневого лоббирования интересов различных сторон, риск «конъюнктурности» в принятии решений в ущерб стратегичности и последовательности.

Создание корпораций приводит к существенному изменению «расстановки сил» в

системе государственного управления, переходу на уровень корпораций при принятии

68

отдельных важных решений, что при недостаточной регламентации деятельности корпораций, отсутствии в принятых законах норм, связанных с выявлением и урегулированием возможных конфликтов интересов в процессе функционирования корпораций, краткости и неполноты норм по взаимоотношениям корпораций с органами государственной власти существенно повышает соответствующие риски.

3) Опасения в бизнес-среде (иногда гиперболизация) по поводу возможных рисков от деятельности корпораций.

Эта проблема в значительной мере обусловлена нечеткостью границ деятельности и роста корпораций, неопределенностью правил и критериев отбора корпорациями объектов для поддержки, неясностью принципов управления и распоряжения ими своим имуществом, нечеткостью их дальнейших планов по развитию своей деятельности, принципов построения взаимоотношений с бизнес-сообществом.

4) Недоверие к государственным корпорациям со стороны гражданского общества.

Данная проблема связана с недостаточной регламентацией вопросов, связанных с осуществлением государственного контроля за деятельностью корпораций, отсутстви-

67 Статья 3 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О Банке развития"».

68 Только в Федеральном законе «О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"» есть нормы, определяющие необходимость регламента. В соответствии со ст. 33 данного закона регламент корпорации утверждает правительство и устанавливает порядок и правила осуществления возложенных на корпорацию полномочий и функций, в том числе порядок ее взаимодействия с государственными органами власти, исполнения поручений Президента РФ и правительства.

ем эффективных инструментов гражданского контроля за их деятельностью, недостаточностью требований к их публичности и транспарентности.

В то же время соответствующие вышеперечисленным проблемам риски могут быть существенно снижены за счет принятия стратегий деятельности корпораций, определения и обеспечения транспарентности принципов, процедур, регламентов деятельности корпораций, сочетания инструментов государственного и гражданского контроля за деятельностью корпораций, усиления их публичности, регулярной практики проведения консультаций с заинтересованными общественными организациями и бизнес-ассоциациями.

5.2.5. Потенциал созданных государственных корпораций и некоторые проблемы его реализации

На данном этапе достаточно очевидным является тот факт, что потенциал созданных государственных корпораций в значительной степени определяется имущественным взносом Российской Федерации, наделением корпораций определенными правами и функциями, возможностями гибкого использования финансовых ресурсов, их административным статусом, а также наличием определенного опыта (навыков).

Все корпорации (возможно, только за исключением ГК «Олимпстрой») были сформированы за счет достаточно большого имущественного взноса Российской Федерации, хотя его структура (пакеты акций, имущественные комплексы, денежные средства и т.п.) применительно к каждой из корпораций достаточно индивидуальна: Фонд содействия реформированию ЖКХ и ГК «Роснанотех» получили прежде всего денежные средства, обеспечивающие их работу на достаточно длительную перспективу, а основой взноса в корпорации «Росатом» и «Ростехнологии» стали акции крупных производственных холдингов (см. табл. 12).

Таблица 12

Имущественный взнос Российской Федерации при создании и развитии деятельности государственных корпораций, а также передача им определенных функций

Имущество корпораций Особые права, отдельные функции корпораций

1 2

Банк развития и внешнеэкономической деятельности

имущество Банка внешнеэкономической деятельности СССР; находящиеся в федеральной собственности акции ОАО «Российский банк развития», акции ЗАО «Государственный специализированный Российский экспортно-импортный банк»; средства федерального бюджета в размере 180 млрд руб. (ноябрь 2007 г.); средства Стабилизационного фонда РФ в размере 180 млрд руб. (ноябрь 2007 г.); доходы, получаемые от деятельности Внешэкономбанка все права и обязанности Банка внешнеэкономической деятельности СССР

иное имущество Российской Федерации по решению Правительства РФ; добровольные имущественные взносы и пожертвования

Продолжение таблицы 3

1 2

Российская корпорация нанотехнологий

добровольные имущественные взносы и пожертвования, а также другие законные поступления средства федерального бюджета в размере 130 млрд руб. (ноябрь 2007 г.); средства Стабилизационного фонда РФ в размере 30 млрд руб. (ноябрь 2007 г.); доходы, получаемые от деятельности корпорации

Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства

средства федерального бюджета в размере 240 млрд руб. (ноябрь 2007 г.);

доходы, получаемые Фондом от размещения временно свободных средств_

Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта_

имущество, полученное в результате выполнения государственных контрактов, заключенных в рамках ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта(2006-2014 годы)»;

иное имущество, находящееся в федеральной собственности, на основании решения Правительства РФ; пожертвования

в денежной форме - из федерального бюджета, а также иные бюджетные ассигнования;

доходы, получаемые от деятельности корпорации

все права и обязанности по государственным контрактам, заключенным от имени Российской Федерации ФГУПом «Объединенная дирекция федеральной целевой программы «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)»

Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии»_

100% акций ОАО, создаваемого посредством преобразования ФГУПа «Рособоронэкспорт»;

иное имущество, передаваемое корпорации в ходе осуществления ее деятельности

регулярные и (или) единовременные поступления (взносы) от организаций, акции (доли) которых находятся в собственности корпорации; доходы, получаемые корпорацией от использования своего имущества и осуществляемой деятельности_

право на участие в осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения

Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»

находящиеся в федеральной собственности акции ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс»;

находящиеся в федеральной собственности акции открытых акционерных обществ по перечню, утверждаемому Президентом РФ; имущественные комплексы федеральных государственных унитарных предприятий по перечню, утверждаемому Президентом РФ; имущество, закрепленное на праве оперативного управления за федеральными государственными учреждениями, передаваемыми корпорации по перечню, утверждаемому Правительством РФ;

имущество, закрепленное на праве оперативного управления за «Росато-мом» - после принятия в установленном порядке решения о ликвидации «Росатома»;

иное находящееся в федеральной собственности имущество на основании решения Правительства РФ; добровольные отчисления и пожертвования

средства из федерального бюджета, выделяемые корпорации на реализацию мероприятий, предусмотренных программой деятельности корпорации на долгосрочный период; доходы, получаемые от деятельности корпорации,

средства специальных резервных фондов корпорации и имущество, созданное за их счет

все права и обязанности по государственным контрактам, заключенным Федеральным агентством по атомной энергии от имени Российской Федерации; обязанности и права по обязательствам федеральных государственных унитарных предприятий, имущественные комплексы которых передаются корпорации, в отношении их кредиторов и должников; субсидиарная ответственность по обязательствам подведомственных федеральных государственных учреждений; в переходный период (до 3 лет):

- полномочия главного распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета и администратора доходов бюджета;

- полномочия по осуществлению от имени Российской Федерации прав собственника имущества в отношении подведомственных федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений;

- от имени Российской Федерации права акционера открытых акционерных обществ до передачи их акций корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации_

Некоторые из корпораций в определенной степени «замещают» в новом качестве ранее существовавшие структуры, в том числе путем передачи отдельных полномочий: Внешэкономбанк создается на основе реорганизации и капитализации уже существовавших институтов развития (Росэксимбанк, Российский банк развития, Внешэкономбанк СССР). Госкорпорация «Росатом» в течение переходного периода должна в новом качестве обеспечить «замещение» Федерального агентства по атомной энергии, а ГК «Олимпстрой» в связке с «Программой строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта» «заменяет» ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)» и Дирекцию данной ФЦП в виде ФГУПа.

Рассматривая административный статус корпораций (см. табл. 13), можно отме-

«69

тить, что он весьма высокий : на уровне соответствующих законов установлено, что руководители этих корпораций (за исключением Фонда содействия реформированию ЖКХ и ГК «Олимпстрой») назначаются непосредственно Президентом РФ, а члены наблюдательного совета либо назначаются Президентом РФ, либо часть из них - по представлению Президента РФ (за исключением Внешэкономбанка и ГК «Олимпстрой»). Кроме того, состав наблюдательных советов таких корпораций, как ГК «Роснанотех», Фонд содействия реформированию ЖКХ, формируется по представлению нескольких ветвей власти (Президента РФ, Государственной Думы, Правительства РФ), что дополнительно подчеркивает общенациональный приоритет соответствующей области.

Таблица 13

Требования к составу и порядок назначения органов управления государственных корпораций

Внешэкономбанк ГК «Роснанотех» Фонд содействия реформированию ЖКХ ГК «Олимпстрой» Государственная корпорация «Рос-технологии» Госкорпорация «Росатом»

1 2 3 4 5 6 7

Порядок председатель генеральный генеральный президент на- генеральный генеральный

назначения назначается директор на- директор на- значается Пра- директор на- директор на-

единоличного Президентом значается Пре- значается Пра- вительством значается Пре- значается Пре-

исполнитель- РФ зидентом РФ вительством РФ зидентом РФ зидентом РФ

ного органа РФ по представлению председателя Правительства РФ

Состав прав- 8 членов и 8 членов и 6 членов и 10 членов и 11 членов, генеральный

ления председатель генеральный генеральный президент кор- генеральный директор по

Внешэконом- директор по директор по порации по директор, 5 должности и

банка по долж- должности должности должности заместителей другие члены

ности генерального директора правления

69 В дополнение к этому, в отдельных законах по государственным корпорациям напрямую установлен запрет на вмешательство органов государственной власти в деятельность этих корпораций, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев.

Продолжение таблицы 13

1 2 3 4 5 6 7

Порядок члены правле- члены правле- члены правле- члены правле- члены правле- члены правле-

назначения ния назначают- ния назначают- ния назначают- ния назначают- ния (кроме ния назначают-

членов прав- ся наблюда- ся наблюда- ся наблюда- ся наблюда- заместителей ся наблюда-

ления (кроме тельным тельным тельным тельным генерального тельным

единоличного советом по советом по советом по советом по директора) советом по

исполнитель- представлению представлению представлению представлению назначаются представлению

ного органа) председателя генерального генерального президента наблюдатель- генерального

Внешэконом- директора директора корпорации ным советом по директора

банка представлению

генерального

директора;

заместители

генерального

директора

назначаются

генеральным

директором по

согласованию с

наблюдатель-

ным советом

Требования к - 9 членов, не - 14 членов, не 16 членов, не - 12 членов, не - 8 членов, не - 8 членов, не

составу на- состоящих в работающих в состоящих в являющихся работающих в работающих в

блюдательно- трудовых от- корпорации на штате Фонда, работниками корпорации на корпорации на

го совета, ношениях с постоянной назначаются корпорации, постоянной постоянной

порядок фор- Внешэконом- основе, назна- Правительст- назначаются основе, назна- основе, назна-

мирования банком, назна- чаются Прави- вом РФ: Правительст- чаются Прези- чаются Прези-

чаются Прави- тельством РФ: 6 членов - по вом РФ; дентом РФ: дентом РФ;

тельством РФ; 5 членов - по представлению - президент 4 представите- - генеральный

- председатель представлению Президента корпорации ля Президента директор вхо-

Внешэконом- Президента РФ; РФ; входит в состав РФ, 4 предста- дит в состав

банка входит в 2 члена - по 5 членов - по наблюдатель- вителя Прави- наблюдатель-

состав наблю- представлению представлению ного совета по тельства РФ; ного совета по

дательного Государствен- Правительства должности - генеральный должности

совета по ной Думы ФС РФ; директор вхо-

должности РФ; 4 члена - по дит в состав

2 члена - по представлению наблюдатель-

представлению Федерального ного совета по

Совета Феде- Собрания РФ должности

рации ФС РФ; (по 2 от каждой

5 членов - по палаты);

представлению 2 члена - по

Правительства представлению

РФ; Общественной

- генеральный палаты РФ

директор вхо-

дит в состав

наблюдатель-

ного совета по

должности

Совещатель- научно- научно-

ный орган технический технический

совет совет

Что касается вклада в потенциал корпораций определенного опыта, то такого рода оценки всегда весьма субъективны. Можно отметить, что в рамках Внешэкономбанка может быть использован опыт поддержки долгосрочных приоритетных проектов Российского банка развития, а также пилотный опыт Росэксимбанка по реализации различных схем экспортных проектов. Корпорация «Росатом» в полной степени может задействовать опыт Федерального агентства по атомной энергии по управлению в

соответствующей области, формированию и реализации стратегий развития, а корпорация «Ростехнологии» может использовать в продвижении высокотехнологичной продукции на экспорт опыт Рособоронэкспорта по осуществлению внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения.

Принципиальным ограничением в реализации потенциала государственных корпораций можно считать в целом недостаточный уровень определенности целей и принципов их деятельности, процедур формирования решений. Одно из потенциальных преимуществ всех государственных корпораций состоит в существенно большей гибкости в расходовании средств, расширении возможных направлений их использования. Однако эти дополнительные возможности для снижения риска злоупотреблений и (или) риска нерационального использования ресурсов должны быть «уравновешены» прозрачными и достаточно детальными критериями, регламентами принятия решений, процедурами оценки результатов деятельности. Это представляется особенно актуальным в связи с тем, что, с одной стороны, в отдельных созданных корпорациях есть внутренние функциональные противоречия (например, между некоммерческой природой самих корпораций и коммерческим характером управляемых ими акционерных компаний), а с другой - многие корпорации в силу своих больших ресурсных возможностей при недостаточной определенности их места в реализации государственной политики, взаимоотношений с государственными органами управления, неясности стратегий развития стали объектом сильного разнонаправленного воздействия различных заинтересованных сторон.

Отметим, что данные проблемы не решаются простым фронтальным усилением контроля со стороны государства, - напротив, если не определены критерии оценки деятельности корпорации, основные регламенты ее деятельности, то уже сами проверки (ввиду неопределенности того, как, собственно, оценивать деятельность корпорации, интерпретировать те или иные решения) могут стать инструментом давления на корпорацию, ее руководство со стороны различных заинтересованных групп.

Принципиальной также представляется и другая проблема: в законах о создании государственных корпораций установлены полномочия органов их управления, но не определены ни области, ни формы ответственности членов различных органов управления корпораций за принимаемые решения, достигнутые результаты деятельности как перед государством, так и перед самими корпорациями. В законах по госкорпорациям указано, кем, какими органами могут приниматься решения по прекращению полномочий членов и председателей наблюдательных советов корпораций, их единоличных исполнительных органов, однако не определены даже в самом общем виде мотивы для принятия таких решений. Это предопределяет размывание ответственности за результаты деятельности корпораций, нечеткость внешних мотиваций для органов управления корпораций.

Ранее мы отмечали, что значительные проблемы в обеспечении эффективной и результативной работы корпораций связаны с недостаточностью законодательной проработки различных аспектов их деятельности. В то же время среди ряда корпораций можно отметить довольно активную деятельность по заполнению соответствующих пробелов, по крайней мере, на уровне подзаконных актов (постановления и распоряжения Правительства РФ) или хотя бы документов, принимаемых самими корпорациями

и определяющих те или иные правила их деятельности (см. табл. 14). Здесь можно отметить принятие следующих важных документов:

• Внешэкономбанк - утверждение Правительством РФ как порядка подготовки, содержания и периода действия Меморандума о финансовой политике Внешэкономбанка, так и собственно такого Меморандума;

• ГК «Роснанотех» - на заседаниях Наблюдательного совета приняты документы, регламентирующие деятельность ее органов управления, одобрена концепция организации и проведения экспертизы проектов, утвержден финансовый план на 2008 г.70;

• ГК «Олимпстрой» - утверждение правительством Программы строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта;

• Фонд содействия реформированию ЖКХ - определение правительством порядка размещения временно свободных средств корпорации.

Таблица 14

Развитие правил деятельности государственных корпораций после принятия

законов об их создании

1. Банк развития и внешнеэкономической деятельности_

17-05-2007 г- - принят Федеральный закон «О Банке развития»

07.06.2007 г. - распоряжением Правительства РФ утвержден передаточный акт при реорганизации в форме преобразования Банка внешнеэкономической деятельности СССР в государственную корпорацию «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» 18.06.2007 г. - Указом Президента РФ назначен председатель государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» 19.06.2007 г. - распоряжением Правительства РФ назначены члены наблюдательного совета государственной корпорации

«Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» 28.06.2007 г. - состоялось первое заседание наблюдательного совета государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», на котором утвержден состав правления корпорации 12.07.2007 г. - на заседании наблюдательного совета государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» одобрен Меморандум о финансовой политике государственной корпорации 27.07.2007 г. - Постановлением Правительства РФ утверждено Положение о наблюдательном совете государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»

- принято Постановление Правительства РФ «О порядке подготовки, содержании и периоде действия Меморандума о финансовой политике государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)"»

- распоряжением Правительства РФ утвержден Меморандум о финансовой политике государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»

27.11.2007 г. - принято распоряжение Правительства РФ, предусматривающее внесение за счет средств Стабилизационного фонда РФ имущественного взноса Российской Федерации в уставный капитал государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» в размере 180 млрд руб.

07.12.2007 г. - принято распоряжение Правительства РФ, предусматривающее внесение в уставный капитал государствен-

ной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» находящихся в федеральной собственности 100% акций ОАО «Российский банк развития» и 5,226% акций ЗАО «Государственный специализированный Российский экспортно-импортный банк»

19.02.2008 г. - Постановлением Правительства РФ утверждены Правила осуществления государственной корпорацией «Банк

развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» страхования экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков

70 Однако ни один из этих документов не был представлен для публичного доступа, например, на сайте данной корпорации (по состоянию на 1 марта 2008 г.), хотя соответствующие заседания Наблюдательно -го совета состоялись довольно давно.

2. Российская корпорация нанотехнологий

19.07.2007 г. 07.09.2007 г.

25.09.2007 г.

27.11.2007 г.

11.12.2007 г.

27.12.2007 г.

31.01.2008 г.

- принят Федеральный закон «О Российской корпорации нанотехнологий»

- Указом Президента РФ назначен генеральный директор государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий»

- распоряжением Правительства РФ назначены члены наблюдательного совета государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий»

- состоялось первое заседание наблюдательного совета государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий»

- принято распоряжение Правительства РФ, предусматривающее внесение имущественного взноса Российской Федерации в государственную корпорацию «Российская корпорация нанотехнологий» в размере 130 млрд руб., в том числе 30 млрд руб. - за счет средств Стабилизационного фонда РФ и 100 млрд руб. - за счет доходов федерального бюджета

- наблюдательный совет государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий» утвердил документы, регламентирующие деятельность руководящих органов корпорации: Положение о наблюдательном совете, Положение о правлении, а также Положение о ревизионной комиссии

- наблюдательный совет государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий» утвердил Положение о научно-техническом совете ГК «Роснанотех», а также одобрил концепцию организации и проведения экспертизы проектов, выполняемых корпорацией

- наблюдательный совет государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий» утвердил финансовый план доходов и расходов (бюджет) корпорации на 2008 г., направления использования прибыли, а также состав научно-технического совета корпорации

3. Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства

19.07.2007 г.

29.10.2007 г.

31.10.2007 г.

22.11.2007 г.

27.11.2007 г.

15.02.2008 г.

- принят Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»

- распоряжением Правительства РФ назначен генеральный директор государственной корпорации -Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства

- распоряжением Правительства РФ утвержден состав наблюдательного совета государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства

- состоялось первое заседание наблюдательного совета государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, на котором обсуждались Регламент наблюдательного совета, положение о правлении, структура фонда

- принято распоряжение Правительства РФ, предусматривающее внесение имущественного взноса Российской Федерации в государственную корпорацию «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» в размере 240 млрд руб. за счет доходов федерального бюджета

- принято Постановление Правительства РФ «О размещении временно свободных средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»

4. Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта_

30.10.2007 г. - принят Федеральный закон «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объ-

ектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» 03.11.2007 г. - распоряжением Правительства РФ назначен президент Государственной корпорации по строитель-

ству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта 12.11.2007 г. - распоряжением Правительства РФ утвержден состав наблюдательного совета Государственной

корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта

14.11.2007 г. - состоялось первое заседание наблюдательного совета Государственной корпорации по строитель-

ству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, на котором утверждены 8 из 10 членов правления корпорации 01.12.2007 г. - наблюдательный совет Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и

развитию города Сочи как горноклиматического курорта одобрил Программу строительства олимпийских объектов

29.12.2007 г. - Ппостановлением Правительства РФ утверждена Программа строительства олимпийских объектов

и развития города Сочи как горноклиматического курорта, а также определен размер имущественного взноса Российской Федерации в Государственную корпорацию по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта для финансирования мероприятий названной Программы на период 2008-2014 гг.

5. Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высоко^_

23.11.2007 г. 26.11.2007 г.

19.12.2007 г.

- принят Федеральный закон «О государственной корпорации "Ростехнологии"»

- Указом Президента РФ назначен генеральный директор Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех-нологии»

- Указом Президента РФ назначены члены наблюдательного совета Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии»

- Указом Президента РФ предусмотрено преобразование ФГУП «Рособоронэкспорт» в открытое акционерное общество, 100% акций которого находится в федеральной собственности, с последующей их передачей Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии»

- состоялось первое заседание наблюдательного совета Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехноло-гии», на котором утверждена организационно-штатная структура корпорации, поддержано назначение заместителей генерального директора и членов правления, а также обсуждены и поддержаны принципы формирования имущественного взноса Российской Федерации в корпорацию

6. Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»

01.12.2007 г. 12.12.2007 г.

05.02.2008 г.

- принят Федеральный закон «О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"»

- Указом Президента РФ назначен генеральный директор государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»

- указом Президента РФ назначены члены наблюдательного совета государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»

- принято распоряжение Правительства РФ, предусматривающее передачу Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» в качестве имущественного взноса Российской Федерации 100% находящихся в федеральной собственности акций ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс»

5.2.6. Типология созданных государственных корпораций

Таблица 15

Условная классификация созданных государственных корпораций

по отдельным признакам

Государственные корпорации

п а

8 я

сн он

« £

а ^ л «

В и рр

по

ек

я ^

Е я я

3 ж аа И и

ку

о

д

ро о %

па = *

ие вн ов

= £ ир

а ^

-- я = =

9 | 3

X «

Й «

Е. я

е- н

ав ио пп

ии цц

= = =

1&1

сд

® 3

с

е о

а

ара

а

ира

° о ра

ер

3 | §

Э § я прс

ппо

О в я

я 2 « й н я

I £ в

Я Ч я г ^ а я

Т " я

I н 3 I

ч и а « 2 дти еоц

& «а

пип

0 и

1 I Ё

д

Ч ч

оде

а 2

то о

а ^ ч уро § а *

§ е в

а * &

еао я % В

ч а

3 И

^ Й ё 3

тя

е

Рн ва ес

ио

ч в Й

аое И ^ &

& я

£ В

ке

5 н р

ч

а

Я

о р

у

ы

а

Внешэкономбанк ГК «Роснанотех» Фонд содействия реформированию ЖКХ ГК «Олимпстрой» Государственная корпорация «Ростехнологии» Госкорпорация «Росатом»

+

+

+

+

+

+

+

Итак, государственные корпорации существенно различаются по истории создания, своим целям, функциям, характеру имущественного взноса Российской Федерации и ряду других характеристик (см. табл. 15). Попробуем выделить определенные категории созданных государственных корпораций, определить их типологию.

A. Государственные институты развития

К данной категории, безусловно, можно отнести Внешэкономбанк, а также с определенными допущениями ГК «Роснанотех». Для первой корпорации характерна ориентация на компенсацию «провалов» рынка при достаточно четком определении областей и направлений ее деятельности, чтобы она не «вторгалась» в сферы, где достаточна предпринимательская инициатива, и не нарушала условия для справедливой конкуренции; для второй - на компенсацию как «провалов» рынка, так и «провалов» государства (в плане недостаточно эффективной административной системы).

Обе корпорации в известной мере автономны и могут сосредоточиться на решении долгосрочных стратегических задач, поскольку, с одной стороны, получили значительные ресурсы, позволяющие им осуществлять свою деятельность независимо от средств федерального бюджета, по крайней мере, в ближайшие 5-7 лет, а с другой -приобрели довольно высокий статус в системе государственного управления.

71

Б. Агенты Правительства РФ , «операторы» по выполнению определенных

функций

К данному типу корпораций можно отнести ГК «Олимпстрой», а также в определенной мере Фонд содействия реформированию ЖКХ. Обе корпорации фактически выполняют отдельные, операциональные функции государственного управления, для них характерен определенный временной интервал, в течение которого поставленные задачи должны быть решены. Данные корпорации по своему статусу менее автономны, чем государственные институты развития, по отношению к правительству в системе государственного управления.

B. «Квазиминистерства»

Без сомнения, к числу «квазиминистерств» можно отнести госкорпорацию «Роса-том», которая наделена функциями государственного ведомства и в дополнение к этому владеет (будет владеть) пакетами акций, имущественными комплексами организаций соответствующей отрасли. Для данной группы (как и для группы «квазихолдинги») характерны отсутствие существенного «упреждающего» денежного взноса и ориентация на финансирование деятельности на основе получения субсидий федерального бюджета.

71 Граница между институтами развития и агентами правительства довольно условна. В качестве основных отличий институтов развития мы в данном случае выделяем поручение им комплекса задач государственной политики (а не функций) при разнообразии форм их решения, а также существенный уровень независимости от правительства.

Г. «Квазихолдинги»

К данной группе мы относим те корпорации, чей потенциал определяется прежде всего контролем над производственными активами (причем в разных формах), при этом они наделены определенными «мягкими» (преимущественно содействующими) функциями в рамках реализации государственной политики. Условием для включения в эту категорию является пересечение отдельных функций корпорации с областью дея-

72

тельности входящих в ее состав (или зависимых, или аффилированных) компаний . С определенными допущениями к данной группе можно отнести государственную корпорацию «Ростехнологии», которая в значительной мере ориентирована на управление контролируемыми компаниями и их реструктуризацию, формирование интегрированных структур. Хотя данная корпорация и является отдельным субъектом реализации государственной политики, при этом она не имеет целостного комплекса значимых функций государственных органов управления.

Конечно, отнесение созданных корпораций к той или иной группе весьма условно, прежде всего ввиду близости групп «институты развития» и «агенты правительства», а также групп «квазиминистерства» и «квазихолдинги». Так, Внешэкономбанк наряду с функциями института развития также пока реализует и функции агента

73

Правительства РФ , Фонд содействия реформированию ЖКХ можно в определенной мере отнести и к институтам развития. Госкорпорация «Росатом», безусловно, содержит признаки «квазихолдинга», а государственная корпорация «Ростехнологии» имеет отдельные признаки «квазиминистерства».

По нашему мнению, совмещение в конкретных корпорациях признаков разных типов может создавать внутренние конфликты и неоднозначность в их развитии - например, между выполнением задач институтов развития и функций «операторов» по отдельным функциям, между нормотворческими, правоприменительными функциями и функциями по управлению хозяйствующими субъектами. В последнем случае существенны риски неравного отношения к компаниям в зависимости о того, входят ли они в состав «квазиминистерства» или «квазихолдинга».

Представляется важным не просто классифицировать созданные корпорации, но и оценить вероятные тренды их трансформации в системе выделенных типов корпораций. В этой связи уместен вопрос: каковы основные направления возможного «дрейфа» созданных корпораций?

Общим для всех корпораций представляется возможный тренд в плане расширения / наделения их функциями государственного управления, т.е. усиления их роли как «квазиминистерств» или как альтернативных «теневых» ведомств. В большей степени такой сдвиг может мотивироваться отсутствием или недостаточностью стартовых денежных средств. В этой ситуации корпорации могут стремиться обеспечить замещение дефицита средств «достатком» полномочий.

72 Мы не относим по этой причине к «квазихолдингам» Внешэкономбанк: он включает отдельные кредитные организации, но его деятельность не направлена на поддержку деятельности кредитных организаций.

73 В соответствии с законом о Банке развития Внешэкономбанк осуществляет определенные функции (например, функции по обслуживанию заимствований бывшего СССР и Российской Федерации, функции государственной управляющей компании по доверительному управлению средствами пенсионных накоплений) до даты, установленной Правительством РФ.

Для тех корпораций, которые изначально создавались как «квази-холдинги» (или близки к этому типу), вероятно стремление к получению дополнительных производственных активов от государства, к расширению участия в капитале отдельных компаний, в том числе за счет бюджетной поддержки.

74

Наконец, те корпорации, которые необходимы на определенном периоде , могут стремиться универсализировать свою деятельность с целью обоснования бессрочности своего существования. Наиболее негативным представляется риск утраты «идентичности» корпораций, совмещение ими функций всех типов корпораций, поскольку при этом неизбежен конфликт интересов.

* * *

1. Созданные в 2007 г. государственные корпорации глубоко различны как по истории своего возникновения, так и по своим задачам и функциям. Каждая из государственных корпораций - это инструмент разрешения противоречия между приоритетными задачами развития (диверсификация, переход к инновационному типу развития) и ограниченностью имеющихся в распоряжении государства механизмов для их решения, недостаточным качеством администрирования в отношении этих инструментов, системой государственного управления, ориентированной преимущественно на решение текущих и традиционных задач.

Созданные государственные корпорации можно рассматривать как отдельные прецеденты новых подходов к (1) созданию и расширению деятельности институтов развития, (2) повышению результативности реализации государственных программ и выполнения отдельных государственных функций, (3) трансформации отдельных органов государственной власти для комплексного решения стратегических задач, (4) расширению круга субъектов проведения долгосрочной государственной политики.

2. Выбор государственной корпорации в качестве организационно-правовой формы в значительной мере определялся возможностями: (1) упрощения и ускорения процессов реструктуризации и консолидации государственной собственности в отдельных секторах экономики; (2) принципиального повышения гибкости в использовании финансовых средств, определении направлений возможных вложений, финансировании реализации долгосрочных программ; (3) проведения точечной «подстройки» административной системы.

Наряду с этим весьма значимыми были фактор ограниченности времени и стремление преодолеть торможение в решении ряда ключевых задач. В этой связи создание государственных корпораций в 2007 г. стало в значительной мере инструментом упреждающей (рамочной) «институциональной фиксации» отдельных приоритетов в проведении государственной политики, персонификации ответственности за решение приоритетных задач. Это определяется и индивидуальным законодательным статусом корпораций, и наделением некоторых из них значительным имуществом, денежными

74 Единственной корпорацией, в отношении которой законодательно определен срок ее деятельности, является Фонд содействия реформированию ЖКХ, причем это, скорее, следствие прямого указания Президента РФ о том, что фондом должна быть разработана программа деятельности на 4-5 лет. 532

средствами на достаточно длительную перспективу, и их высоким уровнем в административной иерархии.

3. Однозначно оценить в целом эффекты от создания государственных корпораций крайне сложно, поскольку их типология весьма разнообразна, а принципы и процедуры их деятельности еще только формируются. Но в любом случае создание государственных корпораций представляется небесспорным: в одних случаях существенны сомнения по поводу необходимости образования отдельного субъекта реализации государственной политики, в других - не слишком аргументированным представляется выбор такой формы, как государственная корпорация.

Наряду с новыми возможностями есть и существенные риски: разрастание процесса создания новых государственных корпораций, «размывание» полномочий Правительства РФ в условиях нечеткости разделения компетенций, злоупотребление корпорациями своим положением в рамках взаимоотношений с бизнесом, использование ими своего статуса для получения дополнительных функций, полномочий, ресурсов, «тене-визация» процессов согласования и принятия важных решений в корпорациях, снижение качества управления ресурсами при недостаточном уровне подконтрольности их деятельности государству и гражданскому обществу. Заметим также, что создание государственных корпораций задало новую, более высокую планку для ведомственных и личностных амбиций.

4. Ускоренное принятие в 2007 г. законов по созданию государственных корпораций, в том числе за счет высшего политического ресурса, позволило сформировать некоторый упреждающий объем полномочий и возможностей (потенциал) для решения ряда стратегических задач социально-экономического развития России. Однако в настоящее время принципиально важным становится вопрос о том, насколько рационально и эффективно этот потенциал будет реализован: почти по каждой корпорации требуется дополнительный значительный политико-административный ресурс для обеспечения ее эффективной практической работы, контроля соответствия ее деятельности поставленным задачам, снижения рисков «оппортунистического» поведения корпораций и искажающего воздействия с их стороны на развитие рыночной экономики.

В целом можно заметить, что высокий статус и ресурсные возможности государственных корпораций пока не сбалансированы полнотой, четкостью и прозрачностью институциональных условий их деятельности. В этой связи баланс преимуществ и недостатков в настоящее время, скорее, отрицательный: проблемы уже заметны, а преимущества еще надо продемонстрировать.

5. По нашему мнению, для обеспечения позитивного эффекта от деятельности государственных корпораций и сокращения рисков целесообразно:

- применительно к созданным корпорациям четко определить место и роль каждой корпорации в реализации государственной политики, установить ограничения в плане нерационального расширения масштабов и областей их деятельности;

- принять конкретные стратегии и программы развития их деятельности, определить процедуры оценки их эффективности и результативности;

- обеспечить баланс между гибкостью в расходовании средств и регламентированностью принятия решения, развитостью процедур государственного и общественного контроля, прозрачностью результатов деятельности;

- задействовать фактор личной ответственности руководителей корпораций за результаты их деятельности;

- учитывая публичный характер задач корпораций, расширить составы их наблюдательных советов за счет лиц, пользующихся высокой репутацией в обществе и при этом не являющихся представителями различных ветвей государственной власти, органов управления государственных компаний;

- организовать проведение регулярной общественной (независимой) экспертизы результатов деятельности данных корпораций с представлением соответствующих докладов Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ;

- на уровне федерального законодательства более четко определить условия и задачи создания государственных корпораций;

- установить в качестве обязательного требования для создания каждой корпорации предварительное наличие стратегии ее деятельности, обоснование невозможности решения поставленных задач иными способами, оценки рисков и предложений по возможным механизмам их снижения;

- на основе обобщения практики существенно расширить и детализировать нормы закона о некоммерческих организациях в части государственных корпораций, при этом обратить особое внимание на вопросы принятия решений в корпорациях, реализации управленческих функций в отношении других хозяйствующих субъектов, взаимодействия с органами государственной власти, подотчетности и транспарентности деятельности, ответственности органов управления корпораций за достигнутые результаты, осуществления реорганизации и ликвидации.

5.3. Изъятие и резервирование государством земельных участков

Проблема принудительного изъятия государством земельных участков у собственников, владельцев и арендаторов - частных лиц является в настоящее время одной из актуальных в связи с увеличением числа крупных государственных и частных проектов, требующих привлечения дополнительных ресурсов, в том числе земельных.

Достаточно очевидно, что необходимым условием эффективности деятельности государства в этой сфере являются соблюдение баланса публичных интересов и интересов частных лиц, которое может быть достигнуто лишь при наличии:

- прозрачности государственного регулирования оснований и процедур изъятия;

- ограниченности перечня и конкретности оснований для изъятия земли;

- реальной возможности получения в минимальный срок компенсации за изъятый земельный участок и понесенные убытки, исчисленные исходя из рыночной стоимости имущества;

- реальной возможности отмены незаконных решений и распоряжений, принятых чиновниками;

- эффективного административного контроля и привлечения должностных лиц, принимающих решения в сфере изъятия земельных участков, к ответственности за злоупотребления и нарушения.

Сегодня существует целый ряд правовых и иных проблем деятельности государства в сфере изъятия земли, которые препятствуют реализации государственных интересов с учетом прав и интересов частных лиц, а также развитию рынка земли и его уча-

стников, при этом способствуя росту числа злоупотреблений в сфере предоставления и изъятия земельных участков.

5.3.1. Неопределенность прав государства и прав собственников, владельцев и арендаторов земельных участков в сфере изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и резервирования земли

Арбитражную практику по вопросам изъятия земли для государственных или муниципальных нужд в настоящее время еще нельзя назвать обширной. Однако обращает на себя внимание значительная доля спорных правоотношений, касающихся этого вопроса в Москве, что в значительной степени связано с высокой концентрацией капитала и высоким уровнем прибыли от использования земли, а также с большей развитостью земельного и градостроительного регулирования и распространенностью теневого «рынка услуг» в этой сфере. Большая часть этих факторов имеет место и в Сочи при подготовке к Олимпийским играм.

Существующая правовая неопределенность в сфере изъятия земли для государственных и муниципальных нужд связана с несколькими факторами. Действующая редакция Земельного кодекса РФ предусматривает целый ряд обстоятельств, которые могут являться основаниями для изъятия земли для государственных или муниципальных нужд. К ним могут быть отнесены земельные участки, необходимые для выполнения международных обязательств (п. 1 ст. 49 ЗК РФ), для строительства самых различных объектов: федеральной энергетической системы, транспорта, электро-, газо-, тепло-, водоснабжения муниципального значения, автодорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений и др. (п. 2 ст. 49 ЗК РФ). С необходимостью размещения таких объектов и необходимостью изъятия для этого земельных участков спорить невозможно, однако в целях защиты прав владельцев и собственников земли представляется необходимым законодательное закрепление обязанности органов государственной власти РФ и субъектов РФ не менее чем за год публиковать принятые решения и планы по изъятию земли. Собственников и владельцев земельных участков необходимо наделить правом обжалования таких решений не только в связи с несогласием с размером выплачиваемой компенсации, но и в связи с отсутствием, по их мнению, необходимости принятия именно такого решения, ведущего к лишению прав на земельный участок. Такие иски (жалобы) могут быть коллективными.

Следует отметить также возможность изъятия земли в случаях, связанных «с иными обстоятельствами», которые в зависимости от принадлежности земель к федеральной, муниципальной или собственности субъекта РФ, могут быть установлены соответственно федеральными законами или законами субъекта РФ (п. 3 ст. 49 ЗК РФ). Фактически это означает наличие у государства практически неограниченной возможности внесения любого нового основания для изъятия земли в случае закрепления такого решения федеральным законом или законом субъекта РФ. Такая ситуация противоречит условию, закрепленному самим законодателем в ч. 1 ст. 49 ЗК РФ о том, что изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд является исключительным, т. е. по общему правилу такого изъятия следует избегать.

Аналогичные правовые нормы, предусматривающие в качестве основания изъятия земли «иные предусмотренные федеральными законами случаи», закреплены в чис-

ле оснований принудительного прекращения прав на землю (подп. 7 п. 2 ст. 45 ЗК РФ) и прекращения прав аренды по инициативе арендодателя (подп. 7 п. 2 ст. 46 ЗК РФ) и введены Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ. Тем самым созданы максимально комфортные условия для решения государственных задач разного уровня. Однако такая неопределенность, безусловно, способствует снижению защищенности прав собственников, землевладельцев и арендаторов земельных участков в целом, делая их положение высокоуязвимым и зависимым от чиновников, которые сегодня лишь в единичных случаях привлекаются к ответственности за злоупотребления в сфере предоставления и изъятия земли.

Основания, предусмотренные для изъятия земель для государственных или муниципальных нужд, начиная с мая 2007 г. идентичны основаниям для резервирования земельных участков, находящихся в собственности или пользовании физических либо юридических лиц. Принятый 10 мая 2007 г. Федеральный закон о резервировании № 69-ФЗ не содержит положений, регулирующих порядок и процедуру резервирования земельных участков, предложенных МЭРТом, а лишь предусматривает саму возможность ограничения некоторых прав собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков (право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения; а также право проводить оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты (подп. 2.3 ст. 56.1 ст. 40 ЗК РФ) и закрепляет несколько базовых положений резервирования земли. Так, резервирование земельного участка является основанием для отказа в передаче земли в собственность (п. 4 ст. 28 ЗК РФ). Максимальный срок резервирования не может превышать 7 лет в отношении земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, в некоторых случаях действует 20-летний срок резервирования (п. 3 ст. 70.1 ЗК РФ). Кроме того, резервирование земель допускается в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд (п. 2 ст. 70.1 ЗК РФ). В Москве, например, возможность такого резервирования земли (в том числе с последующим ее изъятием) в целях размещения объектов капитального строительства введена постановлением правительства с апреля 2007 г. в связи с острой нехваткой строительных площадок . Владельцам земельных участков будет предложена компенсация, однако размер ее будет определяться экспертами, привлеченными чиновниками.

Сам же порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд должен быть определен правительством (п. 4 ст. 70.1 ЗК РФ), и к настоящему моменту он пока законодательно не урегулирован. Принятые правовые нормы о резервировании в отличие от тех, что содержались в законопроекте, предусматривают меньшее ограничение прав в связи с резервированием, однако представляется неоправданным введение резервирования в целях «размещения объектов капитального строительства». Это связано с тем, что, по данным руководителя Федерального агентства по строительству и коммунальному хозяйству С. Круглика, дефицит только жилья в России составлял в 2006 г. 1,6 млрд кв. м при темпе строительства 43,5 млн кв. м в год . Для решения этой задачи требуется строительство миллионов квадратных метров жилых домов во всех регионах страны в течение нескольких десятилетий, и в случае решения этой проблемы за счет изъятия земель, находящихся в собственности лиц либо предоставлен-

ных им во владение и пользование, это способно стать механизмом административного передела прав на землю. Кроме того, отсутствие в законе механизма резервирования создает значительную правовую неопределенность в этой сфере, которая может быть преодолена лишь в случае закрепления внятной и прозрачной процедуры резервирования на уровне правительства РФ.

В июне 2007 г. был увеличен с 2 до 3 лет срок для предъявления иска о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд, исчисляемый с момента направления собственнику участка уведомления о принятом решении об изъятии земли (ст. 282 ГК РФ) . Этим же законом в Гражданский кодекс РФ была введена норма о запрещении владельцу земельного участка, находящегося в пожизненном наследуемом владении, распоряжаться участком, за исключением случая перехода прав по наследству (ст. 267 ГК РФ).

Помимо собственно указанных оснований изъятия земли, проблемой, порождающей многочисленные злоупотребления, является само понятие «государственных и муниципальных нужд». На практике распоряжениями правительства Москвы, например, государственными и муниципальными нуждами признаются: проектирование и строительство горнолыжного склона или парка; проектирование и строительство торгово-развлекательного комплекса частным лицом и иных объектов, признанных необходимыми для реализации государственных целевых программ г. Москвы (ст. 4, 32 Закона г. Москвы от 14 мая 2003 г. № 27 «О землепользовании и застройке в г. Москве»).

Целевые программы имеют самые различные цели и могут приниматься в любом количестве и затрагивать любые права и интересы. Их число в общедоступных источниках отсутствует. Соответственно, неопределенность понятия «государственные и муниципальные нужды» допускает возможность их расширительного толкования и принятия субъектами РФ подзаконных актов, содержащих большее число оснований, чем предусмотрено Земельным кодексом. Есть все основания полагать, что число «муниципальных» нужд, для которых необходимо изъятие земель, в ближайшее время существенно возрастет в связи с наделением органов местного самоуправления правами заключения договоров о развитии застроенной территории.

В связи с этим четкое определение понятия «государственные и муниципальные нужды» наряду с исключением в отношении изъятия земли всех норм, об «иных обстоятельствах» и «иных случаях», предусмотренных федеральным законом, способствовало бы существенному ограничению чиновничьего произвола в сфере изъятия земли и защите прав собственников, землевладельцев и землепользователей.

5.3.2. Расширение полномочий государственных органов в земельной сфере при отсутствии эффективных механизмов административного контроля

Введенный порядок резервирования земли предусматривает, что с мая 2007 г. правами резервирования земли обладают и федеральные органы государственной власти, и органы государственной власти субъектов РФ, и органы местного самоуправления (ст. 9-11 ЗК РФ в редакции Федерального закона от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ ). В целях осуществления контроля над деятельностью органов местного самоуправления в сфере изъятия и резервирования земли федеральная власть передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия в области контроля за

соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (п. 1 ст. 6.1 Градостроительного кодекса РФ в редакции Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ).

Одним из механизмов контроля деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в этой сфере должна была стать с 1 января 2008 г. обязанность принятия решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о резервировании земель, только на основании документов территориального планирования, утверждаемых Правительством РФ (п. 4 ст. 9, ст. 11 Градостроительного кодекса РФ, ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2004 г.). Тем не менее введение в действие этого положения в мае 2007 г. было отсрочено до утверждения документов территориального планирования, но не позднее 1 января 2010 г. До этого момента действует временный порядок согласования проектов границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, предусмотренный ст. 3.1 Федерального закона от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ.

Начиная с 1 января 2007 г., органы местного самоуправления наделены правом принятия решений о развитии застроенной территории, которые могут быть инициированы органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, физическим или юридическим лицом при наличии градостроительного регламента, а также местных нормативов градостроительного проектирования (п. 2 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ), и заключения при этом договора о развитии застроенной территории с победителем открытого аукциона.

В связи с отсутствием понятия «муниципальные нужды» с большой степенью вероятности можно утверждать, что земли, включенные в договоры о развитии застроенной территории, будут изыматься, т.е. развитие территорий будет осуществляться фактически путем передела имеющихся прав собственности, владения и пользования землей.

Кроме того, государством предпринята попытка передачи прав по управлению и распоряжению федеральными землями (не находящимися в пользовании граждан и юридических лиц) субъектам РФ путем включения таких земель сельскохозяйственного назначения в границы населенных пунктов в целях развития жилого строительства, объектов социальной инфраструктуры . В целом такую инициативу стоит оценить как положительную, однако срок для реализации таких правомочий в 1,5 года - с 1 мая 2007 г. по 1 ноября 2008 г. - возможно, приемлем для целей администрирования, но явно недостаточен для реализации крупных проектов. Побочным продуктом данной новации явилась реализация тех проектов, которые требуют освобождения и прилегающих земельных участков. Результат - изъятия земельных участков, используемых частными лицами, граничащих с федеральной землей.

В целом распределение полномочий государственных органов разного уровня в сфере изъятия земли с учетом того, что значительная часть земель по-прежнему не разграничена на федеральную, субъекта РФ и муниципальную (а именно от этого зависит функционирование того или иного органа), пока не способно обеспечить эффективность в решении государственных задач по обеспечению законного и обоснованного изъятия земли в связи как с неопределенностью совокупности объектов земельной собственности, в отношении которых должны реализовываться полномочия, так и с отсут-

ствием механизмов эффективного административного и судебного контроля за принимаемыми субъектами РФ и муниципальными органами власти правовыми актами, которые нередко нарушают законные права и интересы собственников и владельцев земельных участков.

5.3.3. Проблемы получения собственниками, землевладельцами и землепользователями компенсации за изъятый земельный участок, а также убытков, причиненных изъятием земли

Несмотря на закрепленные Земельным кодексом (п. 1 ст. 62) обязанности государства возмещать убытки, причиняемые нарушением прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, в полном объеме, включая упущенную выгоду, а также предусмотренные ст. 63 Земельного кодекса гарантии прав при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд , на практике при получении компенсации за изымаемый земельный участок возникает целый ряд трудностей.

Нередки случаи, когда органами власти субъектов РФ, муниципальными органами власти принимаются незаконные распоряжения, направленные на прекращение права собственности, владения, аренды земли в принудительном порядке в отсутствие согласия собственника и без соблюдения условий, предусмотренных законом.

Так, например, в Москве было принято решение о расторжении договора аренды земельного участка с арендатором, в собственности которого находилось стоящее на нем здание, для предоставления прав на этот участок другому лицу для проектирования и строительства торгово-развлекательного комплекса. При этом распоряжение правительства Москвы содержало указание на снос недвижимого имущества без предоставления собственнику соразмерной и предварительной компенсации в нарушение ст. 235, 239 ГК РФ и ст. 35 Конституции РФ. Представители органов государственной власти, обосновывая вынесение такого распоряжения, ссылались на отсутствие в документе указания на безвозмездное изъятие земли, говоря о том, что оспариваемое постановление «регулирует подготовку и изготовление градостроительной документации, необходимой для принятия решения о строительстве, и указывает на предоставление исходно-разрешительной документации». Из этого, по их мнению, следует, что соблюдения требований закона в части порядка изъятия земли не требуется. Однако Решением Арбитражного суда г. Москвы от 20 февраля 2007 г., 27 февраля 2007 г. по делу № А-40-75225/06-152-373, оставленным без изменения апелляционной и кассационной инстанциями, распоряжение правительства Москвы было признано недействительным.

В декабре 2007 г. в Москве в очередной раз был принят в первом чтении городской градостроительный кодекс, призванный объединить несколько десятков законов города. Заявления о скором принятии градостроительного кодекса делались неоднократно, однако высокая динамика изменения федерального законодательства и проблема согласования региональных интересов заметно усложнили прохождение документа.

Другим используемым на практике «завуалированным» способом изъятия земельного участка является издание муниципальными органами постановления, предусматривающего прекращение самого права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. При этом нередко изданный правовой акт нарушает установленный

Земельным кодексом РФ (ст. 45, 54) принудительный порядок прекращения прав землепользования (например, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 6 ноября 2007 г. по делу № Ф03-А51/07-1/4389).

С февраля 2007 г. убытки, причиненные в связи с изданием незаконного правового акта в сфере земельных отношений, возмещаются не государственным органом, принявшим такой акт, а казной РФ (ст. 61 ЗК в редакции Федерального закона № 21-ФЗ от 28 февраля 2007 г.).

Еще одной сложностью при получении компенсации за изымаемый земельный участок в ряде случаев является оспаривание государственным органом самого факта законности владения земельным участком. В случае признания такого факта предприятие лишается права на получение выплат, связанных с изъятием земли. Такая ситуация связана с наличием значительного числа земель, используемых предприятиями и организациями на праве постоянного (бессрочного) пользования и праве безвозмездного срочного пользования. Для подтверждения фактов законности владения землей предприятиям в некоторых случаях приходится восстанавливать «историю земельного участка» начиная с 1960-х годов по настоящее время и доказывать многочисленные факты правопреемства (например, Постановление ФАС Московского округа от 19 октября 2007 г. № КГ-А40/8939-07-1,2 по делу № А40-68387/06-17-460). Все это существенно усложняет и продлевает процедуру получения компенсации, а иногда и делает получение компенсации невозможной, поскольку любые пробелы и формальные несоответствия в этой «истории» могут стать основаниями для признания факта незаконности владения землей и, как следствие, отсутствия прав на получение компенсацию за ее изъятие.

Кроме этого, государством были приняты нормы, сужающие права частных лиц в сфере получения справедливой компенсации в случае изъятия земельных участков. Так, например, с 1 января 2008 г. в случае изъятия земель для государственных или муниципальных нужд собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земли не будут возмещаться потери сельскохозяйственного производства (п. 4 ст. 32 Земельного кодекса РФ в редакции Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ). Изъятие земель сельскохозяйственного назначения в настоящее время идет достаточно активно в связи с расширением границ городов и мегаполисов, которые охотно осваивают прилегающие, бывшие колхозные и совхозные территории.

Размеры возмещения потерь сельскохозяйственного производства, по некоторым оценкам , были значительными, а порядок возмещения - трудоемким. Это способствовало эффективной охране земель сельскохозяйственного назначения и препятствовало их изъятию для государственных нужд. В Краснодарском крае агропромышленный комплекс является основой его экономического потенциала, а в районе Сочи зоны сельскохозяйственного назначения находятся до сих пор . В Москве активно осваиваются в целях строительства объектов социальной инфраструктуры земельные участки бывших подмосковных колхозов и совхозов.

5.3.4. Введение особого порядка изъятия земельных участков в Краснодарском крае в связи с проведением Олимпиады в г. Сочи

Одной из наиболее актуальных проблем в сфере земельных отношений сегодня является изъятие земли в Краснодарском крае в связи со строительством олимпийских

объектов для проведения Олимпиады в г. Сочи. В декабре 2007 г. был принят Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ , определивший в числе прочих вопросов и особый порядок изъятия земли, который предусматривает, что при изъятии земель для строительства олимпийских объектов нормы Земельного кодекса действуют только в том случае, если иное не предусмотрено законом об организации и проведении Олимпиады.

Принятый закон вводит в действие в Краснодарском крае на период с 1 января 2008 г. до 1 января 2012 г. иной порядок изъятия земли, предусматривающего минимальные сроки для каждого этапа процедуры изъятия: для уведомления об изъятии - 7 дней со дня принятия решения (по Земельному кодексу РФ - 1 год); для публикации решения о резервировании/изъятии - 7 дней со дня их принятия (в Земельном кодексе РФ норма отсутствует); для заключения договора с оценщиком - 7 дней со дня принятия решения об изъятии; для подготовки проекта соглашения и ознакомления с ним лица, у которого изымается земельный участок, - 20 дней со дня получения заключения об оценке (в Земельном кодексе такие положения о сроках тоже отсутствуют) (п. 18-24 ст. 15 Федерального закона № 310-ФЗ).

Оценка изымаемого земельного участка и причиненных убытков будет осуществляться оценщиком, договор с которым будут заключать администрация Краснодарского края и госкорпорация «Олимпстрой» (п. 21 ст. 15 Федерального закона № 310-ФЗ). Сроки же выплаты компенсации за изъятый земельный участок отсутствуют, несмотря на то, что Земельный кодекс РФ допускает изъятие земельного участка для государственных нужд только после предоставления по желанию лиц, у которых изымаются, в том числе выкупаются, земельные участки, равноценных земельных участков; возмещения стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках; возмещения в полном объеме убытков, в том числе упущенной выгоды (п. 1 ст. 63 ЗК РФ). «Олимпийский закон» ни предварительного предоставления другого равноценного земельного участка, ни предварительного возмещения стоимости и убытков не предусматривает.

Единственным способом для собственников и некоторых категорий владельцев земли избежать изъятия земли является самостоятельное финансирование и осуществление строительства олимпийского объекта на своем земельном участке (п. 2 ст. 15, п. 15 ст. 14 Федерального закона № 310-ФЗ). Сама идея и условия, которые при этом должны быть соблюдены, выглядят, по меньшей мере, странно.

Кроме того, такие решения об изъятии земли в Краснодарском крае не подлежат государственной регистрации в органах регистрации прав на недвижимое имущество, являющейся на всей территории РФ обязательным условием перехода прав на объекты недвижимости и сделок с ним.

В случае несогласия собственника или владельца земли с предлагаемыми условиями изъятия в течение 2 месяцев со дня, когда ему стало известно об изъятии земли, администрация Краснодарского края или орган местного самоуправления вправе обратиться в суд с иском об изъятии земельного участков и (или) расположенного на нем объекта недвижимости (п. 31 ст. 15 Федерального закона № 310-ФЗ). При этом вынесенное решение суда об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества подлежит немедленному исполнению (п. 33 ст. 15 Федерального закона № 310-ФЗ). Иными словами, пока собственник или владе-

лец земельного участка будет добиваться отмены или изменения вынесенного судебного решения, его земельный участок будет находиться в собственности федеральной власти или власти субъекта РФ, которые будут использовать его в соответствии с планом подготовки к Олимпийским играм - осуществлять строительство олимпийских объектов. При таких обстоятельствах уповать на возможность отмены вынесенного судебного решения и изъятие земельного участка на условиях, отличных от тех, которые базово закреплены, по меньшей мере, наивно.

Что касается собственно осуществления выплат за изымаемые участки, то они будут осуществляться либо госкорпорацией, либо организациями, осуществляющими строительство олимпийских объектов (п. 32 ст. 15 Федерального закона № 310-ФЗ). Предусмотренный законом порядок заключения соглашений таков, что и госкорпорация, и строительные организации могут влиять на снижение стоимости выкупа, а собственник и землевладелец - нет.

Из всего этого следует, что необходимым условием, от которого будет зависеть адекватность размера выплат за изымаемые земельные участки и причиненный ущерб, является эффективный административный контроль, который может быть осуществлен только правительством. Закон не содержит механизмов, обеспечивающих защиту интересов собственников и владельцев земли, а также механизмов, препятствующих злоупотреблениям чиновников, от решений которых зависят определение рыночной стоимости земли, способ проведения оценки, порядок выплаты сумм компенсаций, порядок предоставления других земельных участков взамен изымаемых, а также решение некоторых других вопросов. Правовое регулирование изъятия земли в Краснодарском крае осуществлено таким образом, что у собственников, владельцев и арендаторов земли имеются минимальные возможности влиять на ситуацию в случае принятия любого несправедливого, на их взгляд, решения. Не способствуют этому и сокращенные сроки практически всех этапов процедуры изъятия земли. Полномочиями по изъятию и резервированию земельных участков в федеральную собственность наделена администрация Краснодарского края, что позволит при необходимости возложить политическую ответственность за возможные нарушения прав на власть субъекта РФ.

Необходимость оперативного решения вопросов подготовки к Олимпиаде стала причиной принятия правовых норм, обеспечивающих приоритет публичных интересов и игнорирующих в сфере изъятия земли частные интересы. По информации первого вице-губернатора Краснодарского края Александра Ремезкова, всего в Сочи для размещения объектов Олимпиады-2014 предстоит изъять более 3 тыс. земельных участков. По заявлению генерального директора организационного комитета Сочи-2014 Д. Чер-нышенко, изъятие земель в Сочи является «надуманной, специально гипертрофированной проблемой в угоду каких-то других интересов». Кроме того, он отметил, что ожидает малое количество скандалов, связанных с изъятием земель, поскольку «95% территорий, которые планируются под застройку, принадлежит государству, поэтому, в принципе, поле для конфликта очень маленькое». Следует заметить, что владение и/или пользование большинством земельных участков в России осуществляется по праву постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования и аренды. Во всех этих случаях права собственности чаще всего принадлежат государству. Право собственности на землю в данном случае не может быть использовано в качестве критерия, определяющего размер потенциально

конфликтных правоотношений в сфере изъятия земельных участков. Кроме того, закономерен следующий вопрос: если доля потенциально конфликтных сделок настолько мала, как указывает глава оргкомитета Олимпиады, чем была вызвана необходимость введения настолько жесткой административной процедуры выкупа, исключающей учет интересов собственников, владельцев и арендаторов земли в Краснодарском крае?

Утверждения генерального директора оргкомитета Сочи-2014 с высокой степенью вероятности связаны с тем, что государство будет стремиться выкупать только земли, находящиеся в частной собственности. Земли же, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, безвозмездном срочном пользовании и аренде, будут изыматься с предоставлением других земельных участков, права выбора которых владельцы и пользователи земли лишены (п. 30 ст. 15 Федерального закона № 310-ФЗ).

По данным министра регионального развития Д. Козака, «предстоит решить вопрос по оформлению земельных участков для строительства 216 олимпийских объектов». По предварительным данным, речь идет о 4,2 тыс. га земли, из них свыше 3,5 тыс. га находится в государственной или муниципальной собственности и 679 - у частных лиц и юридических организаций. В феврале 2008 г. администрация Краснодарского края должна провести полную инвентаризацию земель. Кроме того, по заявлению министра, будет сделано все, чтобы максимально обеспечить права граждан, а покупка земель у граждан будет осуществляться «по справедливой рыночной цене», контроль за этим будет осуществлять корпорация «Олимпстрой».

По всей видимости, особые механизмы изъятия земли, заложенные в рассмотренном выше законе, являются высокопривлекательными для региональных и муниципальных властей. В марте 2008 г. комиссия Мосгордумы по градостроительству одобрила проект поправок к ст. 49 Земельного кодекса, внесенный мэром Москвы Ю. Лужковым. Суть законопроекта сводится к расширению перечня случаев, разрешающих властям изымать земельные участки у собственника. В настоящее время такое изъятие возможно только в исключительных случаях при решении задач федерального уровня (строительство электростанций, объектов обороны, безопасности, путей сообщения, использования атомной энергии и обеспечения защиты госграницы). Поправки мэра Москвы предусматривают новые основания для изъятия: необходимость строительства «объектов социальной инфраструктуры», в том числе многоквартирных домов, при этом строительство будет осуществляться за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта РФ или средств местного бюджета. Фактически же это означает создание «упрощенной» схемы изъятия земельного участка как общего правила, в том числе под существующим жилым домом, под новое, включая коммерческое, строительство. Возможности получения справедливой рыночной цены и судебной защиты выселяемых жильцов (собственников жилья) становятся весьма зыбкими, а статус социального жилья легко имитируется. Комментарии, по всей видимости, излишни.

* * *

Подведем некоторые итоги. Последние изменения государственного регулирования в сфере изъятия и резервирования земли направлены на создание механизмов, способствующих реализации масштабных процессов перераспределения собственности и

других прав на землю как между различными уровнями власти, так и между частными лицами и государством. При этом полномочиями в области изъятия и резервирования земель наделены теперь государственные органы всех уровней власти, что соответствует масштабу решаемой проблемы. Однако в силу различных факторов (отсутствие эффективных механизмов судебного и административного контроля в сфере изъятия земли, коррупция, имеющиеся недостатки и пробелы в государственном регулировании) создается благоприятная почва для злоупотреблений в этой сфере и нарушений прав частных лиц в угоду публичным или представленным как таковые интересам.

Одной из причин такой ситуации стали определенные в Земельном кодексе РФ основания изъятия земли для государственных и муниципальных нужд, дающие возможность их расширительного толкования и предоставляющие государству и субъектам РФ право неограниченного увеличения числа причин для изъятия. Фактически сегодня речь о минимально необходимом нарушении государством частных прав вообще не идет, существующее правовое регулирование этого вопроса допускает вторжение государства в сферу частных прав и интересов на уровне как федеральной и муниципальной властей, так и субъекта РФ без высокого риска быть привлеченным к ответственности за такие действия. В таких условиях решение оперативных экономических задач будет достигаться в ущерб развитию института частной собственности и других прав владения и пользования, а также в ущерб конституционным правам граждан России.

Важнейшими условиями повышения эффективности деятельности государства в этой сфере являются:

- закрепление в Земельном кодексе РФ закрытого перечня оснований для изъятия земель для государственных и муниципальных нужд, исключающего возможность его расширительного толкования;

- принятие правительством РФ порядка резервирования земель, предусматривающего при резервировании земли проверку оснований для вынесения такого решения на федеральном уровне;

- усиление надзора за принятием субъектами РФ, муниципальными органами правовых актов, касающихся резервирования и изъятия земельных участков со стороны органов федерального правительства, органов прокуратуры, и принятие мер к их отмене или приведению в соответствие с федеральным законодательством;

- введение в Земельный кодекс РФ и постановление правительства РФ о резервировании нормы, предусматривающей предварительную, заблаговременную публикацию планов резервирования и изъятия земель на уровне субъекта РФ и муниципалитета, а также закрепление возможности обжалования решений о планируемых изъятиях и резервированиях;

- введение в Земельный кодекс понятия «государственные и муниципальные нужды», исключающего возможности его расширительного толкования;

- принятие мер, направленных на предотвращение злоупотреблений в сфере изъятия и предоставления земельных участков, в том числе должностных преступлений;

- стимулирование процесса разграничения земель как фактора, обеспечивающего реализацию государственными органами различного уровня правомочий в земельной сфере;

- принятие в целях использования арбитражными судами и судами общей юрисдикции разъяснения порядка установления факта законности владения земельным участком, предусматривающего признание достаточными и необходимыми доказательствами владения и пользования землей актов органов государственной власти, договоров и иных документов, выданных лицам в соответствии с законом после, например, 1990 г.; это исключит для лиц необходимость восстановления и доказывания законности прав владения и пользования земельным участком начиная с 1960-х годов и снизит возможности лишения собственников и владельцев земли компенсации за изъятую землю по формальным основаниям;

- принятие мер, направленных на обеспечение финансирования выкупа земли муниципалитетами и субъектами РФ;

- принятие на федеральном уровне постановления, закрепляющего оценку земли в Краснодарском крае по рыночной стоимости, надлежащий контроль за его реализацией, а также необходимое для выплат финансирование.

5.4. Российский рынок жилья

В прошедшем 2007 г. тенденции российского рынка жилья находились под воздействием разнонаправленных факторов социально-экономического развития.

С одной стороны, как и в предшествующие годы, наблюдались высокие темпы прироста ВВП (8,1%) и инвестиций (более 20%), сохранялась устойчивость бюджетной системы, продолжался приток иностранных инвестиций и капитала, чистая величина которого оказалась рекордной. Рост благосостояния населения выразился в росте реальных располагаемых доходов (на 10,4%) и реальной начисленной заработной платы (на 16,2%). Хорошим фундаментом для всего этого были растущие валютные поступления от российского экспорта. Цена на нефть Urals на мировом рынке росла практически весь год с небольшими перерывами в августе и декабре.

С другой стороны, обозначились новые вызовы финансовой стабильности в виде явного увеличения темпов инфляции на потребительском рынке, что стало особенно заметно с конца лета и начала осени. В итоге в 2007 г. впервые с конца 1990-х годов произошло увеличение годовых темпов инфляции. Ближе к концу года российская экономика стала ощущать отдаленные последствия кризисных явлений в мировом хозяйстве, выразившиеся в падении индексов фондового рынка и некотором ужесточении условий потребительского и ипотечного кредитования населения.

В то же самое время в стране сохранялись стабильность и относительная предсказуемость политической ситуации, что определило общий благоприятный фон для всей экономики, включая поведение игроков рынка недвижимости.

5.4.1. Ценовая ситуация: основные итоги 2007 г.

Обобщенной характеристикой ситуации на рынке жилья могут служить данные табл. 16, где представлена величина средней удельной цены предложения квартир в городах России в конце 2004, 2005, 2006 и 2007 гг. (в долларовом исчислении), рассчи-

75

танной по данным сертифицированных РГР аналитиков рынка недвижимости .

75 Все расчеты проведены авторами по ежемесячным данным о средней удельной цене предложения жилья в городах России, представленным сертифицированными РГР аналитиками рынка недвижимости:

Таблица 16

Динамика средней удельной цены предложения квартир в 2004-2007 гг.

Долл./ кв. м_Индекс

Город (регион) декабрь 2004 г. декабрь 2005 г. декабрь 2006 г. декабрь 2007 г. декабрь 2005 г./ декабрь 2004 г. декабрь 2006 г./ декабрь 2005 г. декабрь 2007 г./ декабрь 2006 г. декабрь 2007 г./ декабрь 2004 г.

Москва* 1953 2658 4828 5429 1,361 1,816 1,124 2,780

Санкт- 1083 1180 2593 3200 1,089 2,197 1,234 2,955

Петербург*

Екатеринбург 882 1062 2415 2615 1,204 2,274 1,083 2,965

Московская об- 908 1121 2522 2536 1,235 2,250 1,006 2,793

ласть**

Новосибирск 748 1012 1658 2350 1,353 1,638 1,417 3,142

Пермь 680 882 1430 2258 1,297 1,621 1,579 3,321

Тюмень 864 1600 2192 1,852 1,370

Краснодар* 720 790 1370 2088 1,097 1,734 1,524 2,900

Красноярск 763 842 1115 2016 1,104 1,324 1,808 2,642

Уфа 766 997 1729 2000 1,302 1,734 1,157 2,611

Ярославль 566 876 1758 1910 1,548 2,007 1,086 3,375

Кемерово 1369 1883 1,375

Ижевск 663 982 1837 1865 1,481 1,871 1,015 2,813

Тверь 542 688 1370 1833 1,269 1,991 1,338 3,382

Ростов-на-Дону 656 830 1385 1770 1,265 1,669 1,278 2,698

Рязань 993

Пенза 480 536 890 1,117 1,660

Ульяновск 405 486 859 1243 1,200 1,767 1,447 3,069

Петропавловск- 595 711 952 1128 1,195 1,339 1,185 1,896

Камчатский*

Стерлитамак 867 927 1,069

(Башкортостан)

Шахты (Ростов- 480

ская область)

* Города с долларовой номинацией цен.

** Средневзвешенная по 100 поселениям (городам и поселкам) удельная цена предложения квартир, номинация цен - долларовая.

Луцковым В.М., Казимир Л.М. (АКЦ холдинга «Миэль»), Стерником С.Г. (ООО Sternik's Consulting), независимыми аналитиками Бекетовым А.Г., Сапожниковым А.Ю. (все - Москва и Московская область), Хорьковым М. А., Антасюком А.А., Тухашвили Г.Т. (все - РИЦ УПН, Екатеринбург), Степановой А.А., САН «ЭКСПЕРТ» (Уфа), Черемных А.М, УК «АССА-Строй» (Ижевск), Смеловым П.Л., Высоцкой Т.В., «Сибакадемстрой Недвижимость», Ермолаевой Е.А., RID Analitics (все - Новосибирск), Трошиной В.М., КГ «ЛЕКС» (Тюмень), Чумаковым А.М., «Титул», Проскуриным Е.А., ЮГРО (все - Ростов-на-Дону), Давлетшиной Р.М., «Перспектива консалтинг», Епишиной Э.Д. (все - Пермь), Каминским В.Н., ТИТАН (Тверь), Блинковой С.В., ИКПКГ «Жилье», Калининой Е.В., «Мегаполис-Недвижимость» (все - Пенза), Ярсиной Н.А., «Центр недвижимости», Исаевой М.А., «Золотой ключ» (все - Ульяновск), Эйдлиной Г.Ю., «Риэлти» (г. Шахты, Ростовская область), Решетниковым М.А., Агентство«Максимум» (Томск), Трушниковым А.В., «Б.И.Н.-ЭкспертЪ» (Стерлитамак), а также аналитиками, которые в настоящее время проходят процедуру сертификации: Зыряновой Г.Н., «КузбассИнвестСтрой» (Кемерово), Бурмакиной Е.В., Чуриновой И.В., «АРЕВЕРА» (все - Красноярск), Афанасьевой Н.Н., «Адалин-Экспертиза собственности» (Ярославль). Данные представлялись аналитиками в валюте номинирования на рынке данного города. Кроме того, использовались официальные данные о среднемесячном курсе доллара и инфляции, о других макроэкономических показателях, публикуемых ЦБ РФ.

В итоге за 2007 г. наиболее высокие темпы роста цен на жилье (более чем в 1,5 раза) отмечались в Красноярске (на 81%), в Перми (на 58%), в Краснодаре (на 52%). За ними следовала группа городов, где прирост цен на жилье находился в интервале от 30 до 45%: Ульяновск (на 45%), Новосибирск (на 42%), Тюмень (на 42%), Кемерово (на 37,5%), Тверь (на 34%). Во всех остальных городах выборки (табл. 1) наблюдался рост цен, не превышающий 30%, причем в Подмосковье и Ижевске их уровень мало отличался от уровня декабря 2006 г. По сравнению с 2006 г. рост цен замедлился в большинстве городов, за исключением Красноярска, а в Перми замедление прироста цен оказалось чисто символическим (58% в 2007 г. против 62% в 2006 г.).

При этом стоит отметить, что, несмотря на замедление темпов роста цен на жилье в большинстве городов в 2007 г., в Москве она превысила 5 тыс. долл./кв.м, в Санкт-Петербурге - 3 тыс. долл./кв.м, а в целой группе городов (Пермь, Тюмень, Красноярск, Новосибирск, Краснодар) - 2 тыс. долл./кв.м, в Уфе вышла на уровень 2 тыс. долл./кв.м, а в Ульяновске и Петропавловске-Камчатском превысила 1 тыс. долл./кв.м. В Екатеринбурге уровень цены на жилье стал превышать подмосковный, тогда как в предшествующие три года ситуация была обратной.

По характеру динамики цен в долларовом выражении все города выборки можно разделить на четыре группы:

1) города, где цены с самого начала года были стабильны - незначительно колебались относительно уровня декабря прошлого года (или даже понижались), при этом в последние месяцы начался рост: Москва, Московская область, Екатеринбург, Ижевск, Ярославль;

2) города, где цены в начале года росли, затем наступила стабилизация: Ульяновск, Уфа, Стерлитамак, Тюмень, Петропавловск-Камчатский;

3) города, где цены в начале года росли, затем наступила стабилизация, после чего восстановился рост: Санкт-Петербург, Новосибирск, Ростов-на-Дону, Тверь, Пермь, Краснодар;

4) города, где цены росли: Красноярск (город с экстраординарным ростом).

Если рассматривать трехлетний интервал - 2005-2007 гг., то более чем втрое выросли цены на жилье в Твери, Ярославле, Перми и Новосибирске, в 2,9-3 раза - в Екатеринбурге, Санкт-Петербурге и Краснодаре, в 2,8 раза - в Ижевске, в 2,7-2,8 раза - в Москве и Московской области, в 2,6-2,7 раза - в Ростове-на-Дону, Красноярске, Уфе, и, наконец, менее чем вдвое - в Петропавловске-Камчатском.

Переходя к анализу реальных (исключающих влияние инфляции) цен на жилье, необходимо напомнить о динамике основных макроэкономических показателей. В ушедшем году потребительские цены выросли на 11,9%. Средний номинальный курс доллара в декабре 2007 г. составил 24,57 руб., тогда как в декабре 2006 г. - 26,29 руб. Следовательно, индекс девальвации рубля к доллару составил в 2007 г. 0,935, что означало укрепление курса российской национальной валюты. Соответственно, индекс инфляции доллара в России за 2007 г. составил 1,197. Продолжалось обесценение доллара внутри России, за истекший год его покупательная способность сократилась примерно в той же степени, как и в 2006 г. (более 16%). Если рассматривать трехлетний период 2005-2007 гг., то индекс девальвации рубля к доллару составил 0,88, а индекс инфляции доллара за эти два года - 1,537, покупательная способность доллара упала почти на 35%.

Что касается индекса реальных (очищенных от инфляции, как рубля, так и доллара) цен на жилье (индекс ЮБ)76, то его величина по итогам 2005, 2006, 2007 гг., 20052007 гг. относительно декабря 2004 г. для городов выборки представлена в табл. 17.

Таблица 17

Динамика средней удельной цены предложения квартир в 2004-2007 гг.

Индекс номина льных цен_Индекс Ю8

Город (регион) декабрь 2005 г./ декабрь 2004 г. декабрь 2006 г./ декабрь 2005 г. декабрь 2007 г./ декабрь 2006 г. декабрь 2007 г./ декабрь 2004 г. декабрь 2005 г./ декабрь 2004 г. декабрь 2006 г./ декабрь 2005 г. декабрь 2007 г./ декабрь 2006 г. декабрь 2007 г./ декабрь 2004 г.

Москва 1,361 1,816 1,124 2,780 1,265 1,520 0,939 1,809

Санкт-Петербург 1,089 2,197 1,234 2,955 1,013 1,838 1,031 1,923

Екатеринбург 1,204 2,274 1,083 2,965 1,119 1,903 0,905 1,929

Московская область 1,235 2,250 1,006 2,793 1,148 1,882 0,840 1,817

Новосибирск 1,353 1,638 1,417 3,142 1,257 1,371 1,184 2,044

Пермь 1,297 1,621 1,579 3,321 1,205 1,356 1,319 2,161

Тюмень 1,852 1,370 1,550 1,145

Краснодар 1,097 1,734 1,524 2,900 1,020 1,451 1,273 1,887

Красноярск 1,104 1,324 1,808 2,642 1,026 1,108 1,510 1,719

Уфа 1,302 1,734 1,157 2,611 1,210 1,451 0,967 1,699

Ярославль 1,548 2,007 1,086 3,375 1,439 1,679 0,907 2,196

Кемерово 1,375 1,149

Ижевск 1,481 1,871 1,015 2,813 1,376 1,566 0,848 1,830

Тверь 1,269 1,991 1,338 3,382 1,179 1,666 1,118 2,200

Ростов-на-Дону 1,265 1,669 1,278 2,698 1,176 1,396 1,068 1,755

Пенза 1,117 1,660 1,038 1,389

Ульяновск 1,200 1,767 1,447 3,069 1,115 1,479 1,208 1,997

Петропавловск-Камчатский 1,195 1,339 1,185 1,896 1,111 1,120 0,990 1,234

Стерлитамак 1,069 0,893

(Башкортостан)

Как следует из табл. 17, в наибольшей степени реальная стоимость жилья выросла в 2007 г. в Красноярске (более чем в 1,5 раза). За ним следуют Пермь (около 32%), Краснодар (более 27%) и Ульяновск (около 21%). В Новосибирске, Кемерове, Тюмени, Твери, Ростове-на-Дону, Санкт-Петербурге рост реальной стоимости жилья не превысил 20%, причем в северной столице он оказался наименьшим (3%). В то же время имеется большая группа городов, где реальная (с поправкой на инфляцию) стоимость жилья снизилась. В их число входят Москва, Екатеринбург, Уфа, Ярославль, Ижевск, Петропавловск-Камчатский, а также Подмосковье, где отмечено наименьшее значение индекса ЮБ, почти таким же оно оказалось в Ижевске (0,84-0,85). При этом стоит от-

76 Расчет индекса ЮБ производится по следующей формуле: Ю8=1цр/1ир=1цд/1ид, где 1цр - индекс цены на жилье, руб.; 1ир - индекс потребительских цен; 1цд - индекс цены жилья, долл.; 1ид = 1ир/ 1дрд - индекс инфляции доллара в России (относительно динамики потребительских цен); 1дрд - индекс девальвации рубля относительно доллара. 548

метить, что 2007 г. оказался первым календарным годом из трехлетнего интервала 2005-2007 гг., когда наблюдалось падение реальной стоимости жилья.

В целом по итогам этих трех лет максимальные значения индекса ЮБ (от 2 до 2,2) отмечены в Твери, Ярославле, Перми и Новосибирске. Чуть меньше (от 1,9 до 2) они оказались в Ульяновске, Екатеринбурге, Санкт-Петербурге. В Краснодаре, Ижевске, Москве и Подмосковье величина этого показателя составила около 1,8, в Ростове-на-Дону, Красноярске и Уфе - от 1,7 до 1,8. В минимальной степени реальная стоимость жилья увеличилась в Петропавловске-Камчатском (чуть больше чем в 1,2 раза).

В связи с процессом укрепления рубля и дедолларизации российской экономики в последние несколько лет целесообразно привести данные по ценам на жилье в рублевом выражении и сопоставить динамику индексов роста долларовых и рублевых цен (табл. 18). Напомним, что из всех представленных в ней городов долларовая номинация цен сохранялась всего в трех (Москва, Санкт-Петербург и Краснодар), а также в Подмосковье, что демонстрирует ярко выраженную связь со столицами.

Таблица 18

Сравнительная динамика средней удельной цены предложения квартир в долларовом и рублевом выражениях в 2007 г.

долл./ кв.м руб./ кв.м

Город (регион) декабрь 2006 г. декабрь 2007 г. декабрь 2007 г./ декабрь 2006 г. декабрь 2006 г. декабрь 2007 г. декабрь 2007 г./ декабрь 2006 г.

Москва 4828 5429 1,124 126,93 133,01 1,048

Санкт-Петербург 2593 3200 1,234 68,17 77,76 1,141

Екатеринбург 2415 2615 1,083 63,51 64,06 1,010

Московская об- 2522 2536 1,006 66,3 62,13 0,937

ласть

Новосибирск 1658 2350 1,417 43,59 55,0 1,262

Пермь 1430 2258 1,579 36,61 54,87 1,499

Тюмень 1600 2192 1,370 42,00 53,72 1,279

Краснодар 1370 2088 1,524 36,02 50,74 1,409

Красноярск 1115 2016 1,808 29,31 54,29 1,852

Уфа 1729 2000 1,157 45,85 49,00 1,069

Ярославль 1758 1910 1,086 46,22 46,83 1,013

Кемерово 1369 1883 1,375 36,00 45,76 1,271

Ижевск 1837 1865 1,015 49,00 45,70 0,933

Тверь 1370 1833 1,338 36,02 44,91 1,247

Ростов-на-Дону 1385 1770 1,278 36,41 41,00 1,126

Ульяновск 859 1243 1,447 22,58 30,55 1,353

Стерлитамак (Башкортостан) 867 927 1,069 22,8 22,72 0,996

Как и в случае с индексом ЮБ, в группу лидеров по росту цен в рублевом выражении вошли Красноярск (в 1,85 раза), Пермь (в 1,5 раза) и Ульяновск (на 35%). В Тюмени, Кемерове, Новосибирске, Твери рост цен находился в интервале от 24 до 28%, для Санкт-Петербурга и Ростова-на-Дону - от 10 до 15%. В Уфе, Москве, Ярославле, Екатеринбурге величина этого показателя не превышала 7%. Наконец, в Подмосковье, Ижевске и Стерлитамаке наблюдалось падение цен на жилье в абсолютном выражении.

Характер динамики цен в рублевом выражении несколько отличается от их изменения в валютном эквиваленте:

1) в первую группу (Москва, Московская область, Екатеринбург, Ижевск, Ярославль) дополнительно вошел Санкт-Петербург, при этом несколько изменился характер динамики - стабильность и даже снижение цен в абсолютном выражении (Подмосковье, Ижевск);

2) во вторую группу (Петропавловск-Камчатский, Уфа, Тюмень, Ульяновск, Стерлитамак) дополнительно вошел Ростов-на-Дону, и понизился уровень индексов роста цен;

3) третью группу (Новосибирск, Тверь, Пермь, Краснодар) покинули Санкт-Петербург и Ростов-на-Дону, перешедшие в первую и вторую группы соответственно;

4) четвертая группа осталась неизменной (Красноярск).

Приведенные данные показывают, что после стремительного взлета цен в предыдущем году рынок жилья городов России в 2007 г. в основном перешел к стадии стабилизации: в Москве, Московской области, Екатеринбурге, Ижевске, Ярославле - с начала года, в других городах (за исключением Краснодара, Красноярска) - с мая-июня. При этом продолжительность стабилизации составила от 3-4 месяцев до 10 (Москва) и даже 12 месяцев (Московская область, Ижевск, Ярославль). Осенью в ряде городов (Москва, Санкт-Петербург, Пермь, Новосибирск, Тверь, Ростов-на-Дону), а также в Подмосковье наметился новый подъем цен.

Отчасти причины перехода к стабилизации уже рассматривались в материалах по

77

итогам 2006 г.

Основной причиной является уход с рынка покупателей, чьих накоплений оказалось недостаточно для приобретения жилья (в том числе с ипотечной поддержкой) после стремительного взлета цен в предыдущие год-два.

Основные особенности динамики цен на рынке жилья России в 2007 г. заключались в следующем:

- некоторые различия в динамике и величине годового прироста цен в рублевом и долларовом выражениях, вызванные укреплением рубля относительно доллара (по итогам года - на 9,4%);

- дополнительное уменьшение величины прироста реальных цен (с исключенной инфляцией рубля и доллара) по сравнению с номинальными в связи с неожиданным ростом потребительских цен (по итогам года - на 12%);

- существенные различия в моментах начала и продолжительности стабилизации и вследствие этого - в итоговых величинах годовых приростов цен в различных городах.

Первые две из них раскрыты при анализе динамики макроэкономических показателей и индексов реальных (с исключенной инфляцией) цен на жилье (табл. 17). Последняя особенность может быть объяснена при рассмотрении динамики цен в среднесрочной и долгосрочной ретроспективе.

77 Стерник Г.М. Цены предложения жилья в городах России в 1990-2006 годах: анализ и прогноз. -www.realtymarket.ru, январь 2007; Мальгинов Г.Н., Стерник Г.М. Рынок жилья // Российская экономика в 2006 году. Тенденции и перспективы. Вып. 28. М.: ИЭПП, 2007. С. 694-727. 550

5.4.2. Закономерности развития рынка жилья городов России в среднесрочном периоде

В 2005-2007 гг. рынок жилья городов России прошел очередной цикл роста цен, в результате которого цены предложения удвоились и утроились (выросли в 2,6-3,4 раза). По итогам трех прошедших лет всю выборку городов, представленную в табл. 16, можно разделить на две подгруппы: 1) Тверь, Ярославль, Пермь, Новосибирск, Ульяновск, где цены выросли более чем втрое; 2) Екатеринбург, Санкт-Петербург, Краснодар, Ижевск, Москва и Подмосковье, Ростов-на-Дону, Красноярск,

78

Уфа, где цены выросли в 2,6-3,0 раза .

При этом рост происходил во всех городах, но несинхронно: за первый календарный год (2005 г.) прирост составил от 9% (Санкт-Петербург) до 55% (Ярославль), за два года (2005-2006 гг.) - от 46% (Красноярск) до 211% (Ярославль), за три года (20052007 гг.) - от 161% (Уфа) до 238% (Тверь). Следовательно, динамика цен за три календарных года не позволила выявить общие для различных городов закономерности роста цен. Необходимо проанализировать более длинные динамические ряды.

Мониторинг рынка жилья, проводимый в Москве с июня 1990 г., а в других городов - с 1992-1999 гг., предоставляет возможность объективного анализа поведения рынка на основе накопленных динамических рядов среднемесячных удельных цен на квартиры (табл. 19).

Таблица 19

Стадии развития рынка жилья и их продолжительность в столичных

регионах в 1990-2006 гг.

Наименование

Москва Санкт-Петербург Московская область

стадии

1 2 3 4

Старт и взлет июнь 1990 г. - декабрь 1991 г. -

март 1995 г. май 1994 г.

Стабилизация апрель 1995 г. - июнь 1994 г. - декабрь 1996 г. -

август 1998 г.* октябрь 1998 г.** июль 1998 г.***

Кризис сентябрь 1998 г. - ноябрь 1998 г. - август 1998 г. -

июнь 2000 г. октябрь 2000 г. декабрь 1999 г.

Послекризисное июль 2000 г. - ноябрь 2000 г. - январь 2000 г. -

восстановление декабрь 2001 г. январь 2003 г. февраль 2002 г.

Стабилизация-2002 январь 2002 г. - март 2002 г. -

август 2002 г. июль 2002 г.

Юбилейный рост**** февраль 2003 г. -

август 2003 г.

«Нефтяной» рост сентябрь 2002 г. - август 2003 г. - август 2002 г. -

июнь 2004 г. июль 2004 г. сентябрь 2004 г.

Стабилизация-2004 июль 2004 г. - июль 2004 г. - октябрь 2004 г. -сентябрь

июль 2005 г. июль 2005 г.*** 2005 г.

«Ипотечно-нефтяной» июль 2005 г. - август 2005 г. - октябрь 2005 г. -

рост июнь 2006 г. декабрь 2006 г. сентябрь 2006 г.

Переход июль 2006 г. - сентябрь 2006 г. -

к стабилизации декабрь 2006 г. декабрь 2006 г.

Стабилизация-2007 декабрь 2006 г. - декабрь 2006 г. - декабрь 2006 г. -

октябрь 2007 г. март 2007 г. октябрь 2007 г.

Начало нового роста октябрь 2007 г. - март 2007 г. - октябрь 2007 г. -

декабрь 2007 г. декабрь 2007 г. декабрь 2007 г.

78 Особняком в этом ряду стоит Петропавловск-Камчатский, где за 2005-2007 гг. цены выросли менее чем в 1,9 раза, что можно объяснить удаленностью этого города от большинства городов, представленных в выборке.

Продолжение таблицы 19

1 2 3 4

Наименование стадии Новосибирск Екатеринбург Тверь

Старт и взлет декабрь 1991 г. - декабрь 1991 г. -

июнь 1994 г. июнь 1994 г.

Переход июль 1994 г. -

к стабилизации июль 1998 г.

Стабилизация-1997 декабрь 1996 г. - июль 1994 г. -

июль 1998 г. *** сентябрь 1998 г.

Кризис июль 1998 г. - август 1998 г. - октябрь 1998 г. -

декабрь 2000 г. июнь 2000 г. сентябрь 2000 г.

Послекризисное январь 2001 г. - июль 2000 г. - октябрь 2000 г. -

восстановление декабрь 2001 г. декабрь 2001 г. апрель 2002 г.

Стабилизация-2002 декабрь 2001 г. - январь 2002 г. - май 2002 г. -

январь 2003 г. август 2003 г. декабрь 2003 г.

«Нефтяной» рост январь 2003 г. - сентябрь 2003 г. - январь 2004 г. -

март 2005 г. декабрь 2004 г. июль 2004 г.

Стабилизация-2004-2005 март 2005 г. - январь 2005 г. - август 2004 г. -

июнь 2005 г. март 2005 г. март 2005 г.

«Ипотечно-нефтяной» рост июль 2005 г. - апрель 2005 г. - апрель 2005 г. -

июнь 2007 г. декабрь 2006 г. декабрь 2006 г.

Переход к стабилизации июнь 2007 г. -

сентябрь 2007 г.

Стабилизация-2007 декабрь 2006 г. - июнь 2007 г. -

декабрь 2007 г. сентябрь 2007 г.

Начало нового роста сентябрь 2007 г. - сентябрь 2007 г. -

декабрь 2007 г. декабрь 2007 г.

Наименование стадии Ростов-на-Дону Пермь Ульяновск

Стабилизация-2002 декабрь 2001 г. - декабрь 2001 г. - декабрь 2001 г. -

май 2003 г. ноябрь 2003 г. март 2003 г.

«Нефтяной» рост июнь 2003 г. - декабрь 2003 г. - март 2003 г. -

май 2004 г. февраль 2005 г. декабрь 2004 г.

Стабилизация-2004-2005 июнь 2004 г. - февраль 2005 г. - декабрь 2004 г. -

август 2005 г. август 2005 г. июль 2006 г.

«Ипотечно-нефтяной» рост август 2005 г. - август 2005 г. - июль 2006 г. -

март 2007 г. май 2007 г. апрель 2007 г.

Стабилизация-2007 март 2007 г. - май 2007 г. - апрель 2007 г. -

август 2007 г. август 2007 г. декабрь 2007 г.

Начало нового роста август 2007 г. - август 2007 г. -

декабрь 2007 г. декабрь 2007 г.

Наименование стадии Ижевск Ярославль Краснодар

Стабилизация-2002 декабрь 2001 г. - декабрь 2001 г. - октябрь 2002 г. -

май 2004 г. декабрь 2002 г. март 2004 г.

«Нефтяной» рост май 2004 г. - декабрь 2002 г. - март 2004 г. -

июнь 2005 г. июль 2003 г. февраль 2005 г.

Стабилизация-2003-2005 июнь 2005 г. - июль 2003 г. - февраль 2005 г. -

январь 2006 г. декабрь 2004 г. ноябрь 2005 г.

«Ипотечно-нефтяной» рост январь 2006 г. - декабрь 2004 г. - ноябрь 2005 г. -

апрель 2007 г. декабрь 2006 г. май 2007 г.

Стабилизация-2007 апрель 2007 г. - декабрь 2006 г. - май 2007 г. -

декабрь 2007 г. сентябрь 2007 г. июль 2007 г.

Начало нового роста сентябрь 2007 г. - июль 2007 г. -

декабрь 2007 г. декабрь 2007 г.

* Колебательная стабилизация («с откатом»).

** Асимптотическая стабилизация («с доползанием»).

*** Стабилизация (с коррекцией).

**** Стадия, выделяемая только применительно к Санкт-Петербургу, когда в период подготовки и празднования 300-летия города наблюдался рост цен на жилье, вышедший за пределы ожидаемого.

Данные табл. 19 позволяют сделать вывод о том, что динамика цен на жилье за 16 лет новейшей истории рынка четко распадается на два этапа. Первый этап (с июня 1990 г. по июнь 2000 г.) занял 10 лет в Москве и 8-9 лет в других городах. Второй этап пока длится более 7 лет в Москве и более 6 лет в других городах. Первые 10 лет легального рынка недвижимости - это старт и взлет цен, переход к стабилизации, а затем 552

кризис 1998-1999 гг. В середине 2000 г., когда рынок жилья находился в нижней точке после августовского кризиса, закончился первый этап нестабильного, колебательного развития рынка. Следующие 7 лет, до настоящего момента, на рынке происходит постоянный рост цен с некоторыми кратковременными изменениями темпов роста (вплоть до полной стабилизации).

При этом все другие города, также как и Москва с Подмосковьем, прошли примерно через одни и те же стадии: старт рынка и взлет цен (до 1995 г.), стабилизация (до 1997 г.), кризис (до 2000 г.), послекризисное восстановление (до 2001 г.), стабилизация-2002, «нефтяной» рост, стабилизация 2004 г., «ипотечно-нефтяной» рост (20052006 гг.), переход к стабилизации (конец 2006 г.), стабилизация 2007 г., начало нового роста.

В этих городах отмечены следующие особенности:

- несинхронность начала и окончания отдельных стадий;

- некоторые отличия в протекании отдельных стадий.

Далее приведены графики индексов цен в городах выборки относительно декабря 2001 г. (рис. 1), показывающие, что за первые три года (2002-2004 гг.) индексы роста составили 2,0-2,3, за 6 лет (2005-2007 гг.) - 5,0-6,0.

Рис. 1. Индексы цен на жилье в Москве и городах России к декабрю 2001 г.

Представленные на нем графики позволяют выявить общую для всех городов выборки закономерность - не прекращающийся с 2001 г. рост цен.

Другая закономерность долгосрочного развития ценовой ситуации на региональных рынках вытекает из несинхронности их развития. Сущность ее состоит в том, что в начале каждой стадии роста вследствие отставания начала роста в регионах от столиц происходит расслоение ценовых трендов (расхождение графиков), а в конце, при переходе к стабилизации - консолидация трендов (сближение графиков). Первый случай наблюдался в 1990-1995 гг., в 1998-1999 гг. (при падении цен) и виден на приведенном рисунке летом - осенью 2003 г., осенью 2005 г. и в конце 2007 г.; второй - в 1996553

1997 гг., в конце 2000 г. - начале 2001 г., в начале 2005 г. и в конце 2006 г. В периоды наибольшего расслоения рынка отношение максимальных и минимальных индексов роста составляло: в июне 2004 г. и в октябре 2006 г. - 1,8-1,9. В периоды наибольшей консолидации: в июне 2005 г. и в декабре 2007 г. - 1,2-1,3.

В конце 2007 г. вновь произошла консолидация трендов, что свидетельствует об общем начале новой стадии повышения темпов роста цен на жилье в городах России. Приведенные данные показывают, что долгосрочный рост цен на развивающихся рынках является не равномерным, а волнообразным. Он сопровождается циклическими колебаниями ежемесячных темпов роста от нуля до 10-12%, период которых составляет 2,5-3 года. В течение одного периода цены начинают расти, проходят пик темпов роста, затем снова стабилизируются. При этом за один период цены вырастают в 2,5-3,5 раза.

Такое поведение цен в первую очередь является следствием характерного для развивающихся рынков глубокого отставания предложения от совокупного платежеспособного спроса. С учетом высокой потребности населения страны в жилье очередных удвоений-утроений цен в условиях устойчивого роста платежеспособного спроса можно избежать только при значительном увеличении объемов строительства, ввода жилья и предложения на рынке, что требует целенаправленного приложения усилий государства.

5.4.3. Жилье в ряду приоритетных национальных программ

В 2007 г. продолжалась реализация национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». По предварительным данным, в строй было введено 60,4 млн кв.м общей площади жилья, что на 19,4% превышает итоги 2006 г. (табл. 20). Эта величина перекрывает прирост позапрошлого, 2006 г. (16%). Всего было построено более 714 тыс. квартир.

Таблица 20

Ввод в действие жилых домов в России в 1999-2007 гг.

Год Млн кв.м общей площади Темпы роста, % к предыдущему году к 2000 г.

1999 32,0 104,2 105,6

2000 30,3 94,7 100,0

2001 31,7 104,6 104,6

2002 33,8 106,6 111,5

2003 36,4 107,7 120,1

2004 41,0 112,6 135,3

2005 43,6 106,3 143,9

2006 50,6 116,0 165,7

2007 60,4 119,4 199,3

Источник: Росстат, расчеты авторов.

В целом итоги 2007 г. в жилищном строительстве выглядят достаточно обнадеживающими. В пользу этого свидетельствуют и ускорение годовых темпов ввода в последние два года, и опережение запланированных объемов (56,3 млн кв.м) фактически достигнутыми результатами, и удвоение объемов ввода жилья по сравнению с низшей точкой падения в 2000 г., и приближение величины этого показателя к уровню 1990 г.

79

(61,7 млн кв.м) . В отличие от 2006 г. опережающим темпом рос ввод жилья индивидуальными застройщиками (почти 29%), следствием чего стало увеличение их доли в общем объеме ввода жилья до 42,6% против 39,5% в 2005-2006 гг. Отмечается успех в реализации программы по строительству жилья для военнослужащих, финансируемой на паритетных началах из федерального и региональных бюджетов (по 15 млрд руб.) в Москве, Подмосковье, Санкт-Петербурге, Ленинградской и Калининградской областях.

При всех успехах в реализации национального проекта по жилью необходимо отметить явное замедление темпов ввода жилья на протяжении истекшего года: если по итогам I квартала объем жилищного строительства вырос более чем в 1,5 раза, то по итогам 1-го полугодия - примерно на 35% и за январь - сентябрь 2007 г. - менее чем на треть (по сравнению аналогичными периодами 2006 г.). Окончательный прирост по

итогам 2007 г. менее 20%, что оказалось примерно на 10% меньше первоначально

80

ожидаемого .

Такое положение связывают с двумя обстоятельствами. С одной стороны, органы власти, удовлетворенные и без того хорошими итогами 2007 г., могут быть заинтересованы в сохранении определенных заделов, которые составят основу продолжения позитивной динамики уже в текущем году. С другой стороны, стабилизация цен на жилье в 2007 г., переживавших период бурного роста годом ранее, означала потерю прежнего катализатора жилищного строительства. Поэтому вряд ли приходится ожидать падения цен ввиду замедления темпов увеличения предложения.

Определенные успехи были достигнуты в производстве строительных материалов, выпуск которых в 2007 г. вырос по подавляющему большинству позиций. Вместе с тем продолжают сохраняться диспропорции между объемами выпуска керамических и сантехнических изделий, которые превысили уровень 1990 г., и большинства остальных строительных материалов, остающихся ниже показателей 1970 и 1975 гг.

Наиболее выпукло это проявляется в производстве цемента. В 2007 г. его объемы увеличились на 9,4% и, наконец, превысили уровень 1970 г., но остаются много меньше показателей 1980 и 1990 гг. При этом именно на цемент опережающими темпами росли цены в ушедшем году. По официальным данным Росстата, в декабре 2007 г. они выросли более чем на 70% по сравнению с декабрем 2006 г., что явилось рекордной величиной среди всех строительных материалов. То же самое наблюдалось и годом ранее, но в

81

2006 г. цемент подорожал менее чем на четверть .

Такие темпы удорожания данного товара поставили на повестку дня принятие специальной подпрограммы по развитию отрасли, включающей запуск около 50 новых

79 При этом необходимо отметить, что уровень 1990 г. отнюдь не является рекордным. Так, в 1988 г. в РСФСР было введено 72,3 млн кв.м, а в 1989 г. - около 71 млн кв.м.

80 В середине января 2008 г. на совещании в Тюмени, посвященном реализации национального проекта в Уральском федеральном округе, Д. Медведев сообщил о предполагаемом объеме ввода жилья за 2007 г. в размере 66 млн кв.м.

81 Социально-экономическое положение России. 2007 год. М.: Росстат. С. 176. Имеются и более высокие оценки роста цен на цемент. Так, в докладе президента Ассоциации строителей России (АСР) Н. Кошма-на на Международном инвестиционно-строительном форуме говорилось о том, что за год цены выросли на 140% с перспективой роста в 2008 г. до 10 тыс. руб. за тонну. (См.: Демин А. Наращиваем темп // Квартирный ряд. 29 ноября - 5 декабря 2007 г. № 48 (671). С. 10.) Ранее глава АСР приводил данные о росте цены тонны цемента с 1139 руб. в январе 2006 г. до 7 тыс. руб. осенью 2007 г. (См.: Цементная страдательная // Квартирный ряд. 4-10 октября 2007 г. № 40 (663). С. 1.)

заводов (14 уже строятся), выделение сырьевых участков, обеспечение свободного перемещения данного товара и специализированного транспорта, включение механизмов частно-государственного партнерства. Естественно, в арсенале государства остаются и

такие стандартные для рыночной экономики меры, как таможенное и антимонопольное

82

регулирование, которые на сегодняшний день оказались явно недостаточными .

Помимо вопросов ресурсного обеспечения жилищного строительства и развития его материально-технической базы, продолжали сохранять свою актуальность проблемы с выделением земельных участков под строительство и реальной доступности жилья для граждан. Только 8 регионов добровольно и в полном объеме выполняют обязательства по выделению земельных участков под строительство. Большая его доля ведется на участках, которые получены еще до введения правовых норм, требующих их обязательного предоставления по итогам аукционов.

Что касается доступности жилья, в отчете думского комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям признается, что в 2005-2006 гг. рост цен

83

на жилье превысил рост средних доходов граждан на 20% . Большие группы населения оказались между высокой планкой требований к уровню текущих доходов и имущественной обеспеченности, которые предъявляет ипотека, и ужесточившимися требованиями к самой возможности получить жилье от государства в рамках привычной очереди на улучшение жилищных условий.

К тому же официальная статистика сообщает о сокращении числа семей (включая одиночек), получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия. Так, в

2006 г., т.е. уже после начала реализации национального проекта, таковых было 139 тыс. (или 4% состоявших на учете в качестве нуждающихся в жилье) против 151 тыс. в 2005 г. (в 2000 г. эта величина достигала 253 тыс.). Параллельно произошло резкое уменьшение числа семей, состоявших на таком учете, что можно связать со вступлением в силу норм нового Жилищного кодекса. В 2005 г. оно сократилось на 19%, в 2006 г. - еще на 8%. Справедливости ради необходимо сказать, что эта тенденция была характерна для всего периода рыночных реформ, но носила более плавный

84

характер . Так, сокращение количества очередников за последние 2 года (20052006 гг.) оказалось большим, нежели за 4 предыдущих (2001-2004 гг.).

Попытка обеспечить доступность жилья для более широкого круга граждан, как и в первый год реализации национального проекта, связывалась с развитием ипотечного кредитования. К осени 2007 г. удалось добиться некоторого снижения ставок по ипо-

85

течным кредитам до 11-11,5% (против 12% в 2006 г.) и увеличения срока выдачи кредитов до 16,3 года (против 13,8 в конце 2005 г.). Ипотечная программа получала бюджетную поддержку в размере 260 млрд руб. в 2006 г. и 206 млрд руб. в 1-м полугодии

2007 г. 86

Однако разразившийся летом 2007 г. ипотечный кризис в США оживил высказывавшиеся и ранее большие сомнения в адекватности данного инструмента сегодняшним

82 Домнин С. А «Евроцемент» слушает, да цены повышает // Квартирный ряд. 14-20 февраля 2008 г. № 5 (680). С. 1.

83 Домнин С. Рано отбивать ладоши // Квартирный ряд. 22-28 ноября 2007 г. № 47 (670). С. 1.

84 Российский статистический ежегодник. 2007: Стат. сб. М.: Росстат, 2007. С. 219.

85 Как правило, анонсируемые ставки такой величины не включают дополнительные расходы и комиссии.

86 Глан И. Неспетая песня Минрегиона // Квартирный ряд. 4-10 октября 2007 г. № 40 (663). С. 10. 556

российским реалиям. Массовый отказ американских заемщиков погашать кредиты вызвал нехватку ликвидности в тамошнем банковском секторе, который последние годы в большой степени являлся источником финансирования ипотечных кредитов в России посредством займов, полученных российскими банками при отсутствии большого объема длинных денег внутри страны. В результате произошло определенное ужесточение требований к заемщикам, включая процедуры проверки платежеспособности и прекращение программ для заемщиков, относимых к категории с высокой степенью риска. Многие банки отказались от программ с нулевым первоначальным взносом и несколько повысили процентные ставки.

Предварительные оценки потерь российской ипотеки вследствие американского кризиса прозвучали в конце года. Так, генеральный директор Международной академии ипотеки недвижимости Т. Никитина отметила сокращение темпа прироста выдаваемых ипотечных кредитов по сравнению с 2006 г. в 7 раз. По сведениям генерального директора КУИ «Ямал» А. Скоморохина, из-за рубежа недополучено около 2 млрд долл., что сократило количество потенциальных заемщиков на 50-100 тыс. чел. По оценке генерального директора компании «Фосборн хоум» В. Белова, рост ставок или прекращение оказания данного вида финансовых услуг коснулись банков, занимавших около 23% рынка, а средневзвешенные ставки выросли на 0,2% в долларах и на 0,7% в рублях.

Вместе с тем влияние американского ипотечного кризиса на жилищную ситуацию в России не стоит переоценивать, поскольку пока роль данного инструмента в стране весьма ограничена (объем ипотечных кредитов в России составляет менее 1% ВВП против более 50% ВВП в США). Большинство игроков придерживается точки зрения о том, что негативный эффект от упомянутых событий будет ощущаться не более 6-9 месяцев. Так, по мнению директора ипотечного кредитования ВТБ 24 А. Печатникова, рост рынка ипотечного кредитования может составить в 2008 г. не менее 80%, а по оценке заместителя председателя правления банка «Хоум кредит» В. Гасяка, - не менее

87

50% . По результатам опроса, проведенного холдингом «РОМИР», 3% респондентов

выразили твердое намерение взять ипотечный кредит в течение ближайших двух лет,

еще 2,5% проявляют такое желание, но не пришли к окончательному решению. Таким

образом, потенциальный спрос на жилищные займы оценивается в 1,6-2,8 млн штук

88

при том, что в 2007 г. всего было выдано чуть более 400 тыс. ипотечных кредитов . Их объем оценивался примерно в 538 млрд руб. (для сравнения: в 2005 г. - 56 млрд, а в 2006 г. - 263 млрд руб.)89.

Другое дело, что все чаще высказывается мнение, что ставка ипотечного кредита не является ключом к обеспечению доступности жилья, а ипотека оказалась одним из факторов, способствующих росту цен на жилье. Гораздо большее влияние на цену жилья могут оказывать субсидии, стимулирование застройщиков, снижение расценок на подключение вводимого жилья к инженерной инфраструктуре и, конечно, объем предложения на рынке. Встает вопрос о развитии альтернативных классическому ипотеч-

87 Домнин С. Не так страшен черт... // Квартирный ряд. 20-26 декабря 2007 г. № 51 (674). С. 1.

88 Народ к ипотеке не готов // Известия. 29 февраля 2008 г. С. 11.

89 Из выступления министра регионального развития РФ Д. Козака на заседании Совета по реализации приоритетных национальных проектов 28 февраля 2008 г. См.: Квартирный ряд. 6-12 марта 2008 г. № 9 (684). С. 1.

ному кредитованию механизмов обеспечения доступа к жилью, таких как социальная аренда и ссудно-сберегательные кооперативы и кассы.

В отличие от прошлых лет в законодательстве, регулирующем рынок жилья, не было новаций, сопоставимых по своему влиянию с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости», хотя, конечно, вносились отдельные поправки в Градостроительный кодекс, законы об ипотеке, регистрации прав на недвижимое имущество и др.

Исполнение инвесторами своих обязательств перед обманутыми дольщиками, бывшее в прошлые годы в центре внимания, оказалось в тени новых вопросов. В Москве, по данным городского правительства, насчитывался 3371 обманутый соинвестор. Озвучены намерения властей обеспечить в 2008 г. квартирами граждан, пострадавших от строительных пирамид, при условии предоставления лицам, приобретавшим сразу несколько квартир, только одной квартиры90. На федеральном уровне никакого цельного решения по этой проблеме не принималось. Определенные надежды на преодоление последствий закона о долевом строительстве связываются с Законом от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», хотя восстановление доверия к таким формам инвестирования потребует немало времени.

Переходя к региональному аспекту в развитии жилищного строительства, стоит подчеркнуть, что увеличение объемов ввода жилья произошло почти во всех регионах страны. Небольшое исключение составили Ивановская и Мурманская области, Чечня, Камчатский край и Чукотский автономный округ. Более чем в 1,5 раза вырос объем ввода жилья в Калужской, Ярославской, Самарской и Иркутской (включая Усть-Ордынский Бурятский автономный округ) областях, а также в Адыгее.

Из 17 регионов, города которых были представлены в выборке по динамике цен на жилье в 2004-2007 гг. (табл. 16), в истекшем году в 8 (Краснодарский, Пермский и Красноярский края, Ярославская, Ульяновская, Ростовская, Свердловская и Кемеровская области) темпы роста ввода жилья превышали среднюю величину по стране. В то же время в 8 регионах (Москва, Санкт-Петербург, Московская, Тверская области, Башкортостан, Удмуртия, Тюменская, Новосибирская области) этот показатель был ниже среднероссийского. Причем в наименьшей степени объемы ввода жилья выросли в Москве (1%), тогда как в других «столичных регионах» динамика объемов ввода была гораздо более благоприятной: в Подмосковье они выросли на 17%, а в Санкт-Петербурге - на 11%. На Камчатке объемы ввода жилья составили менее половины от показателей 2006 г.91

Отличительной чертой 2007 г. стала некоторая деконцентрация жилищного строительства в столичном регионе (табл. 21).

90 Решат проблему дольщиков // Квартирный ряд. 1-7 ноября 2007 г. № 44 (667). С. 11.

91 Социально-экономическое положение России. 2007 год. М.: Росстат. С. 374-375. 558

Таблица 21

Объемы ввода жилья в России, Москве и Московской области в 1999-2007 гг.

По России в целом (по данным Росстата) По г. Москве (по данным Росстата) По Московской области (по данным Росстата) Всего по Москве и Московской области

Год тыс. кв.м тыс. кв.м % от ввода по России в целом тыс. кв.м % от ввода по России в целом тыс. кв.м % от ввода по России в целом

1999 32017 3052,5 9,55 2728,6 8,5 5781,1 18,05

2000 30296 3342,3 11,0 2610,9 8,6 5953,2 19,6

2001 31703 3690,6 11,65 2827,8 8,9 6518,4 20,55

2002 33832 4274,1 12,6 3414,8 10,1 7688,9 22,7

2003 36449 4443,0 12,2 4114,8 11,3 8557,8 23,5

2004 41040 4578,6 11,2 5720,1 13,9 10298,7 25,1

2005 43560 4648,5 10,7 5296,5 12,2 9945,0 22,8

2006 50600 4802,0 9,6 6484,0 12,8 11286,0 22,3

2007 60350 4827,7 8,0 7586,6 12,6 12414,3 20,6

Источник: Росстат, расчеты авторов.

Удельный вес Москвы в общем объеме жилищного строительства по всей стране сократился более чем на 1,5 п.п., опустившись до 8%, доля Подмосковья при этом почти не изменилась. В итоге совокупный удельный вес Москвы и Московской области составил в 2007 г. 20,6%, тогда как в предыдущие два года был на 2 п.п. больше (для сравнения: в 2003-2004 гг. - 23-25%).

Далее, в табл. 22 динамика жилищного строительства в Москве и Подмосковье анализируется более детально.

Таблица 22

Объемы ввода жилья в Москве и Московской области в 2000-2007 гг.

Московскими строителями в г. Москве и за его

По г. Москве (по данным Росстата)

По г. Москве (по данным Правительст-

По Московской области (по данным Росстата)

Год тыс. кв.м Л . 14 >111 % к предыдущему году тыс. кв.м % к предыдущему году тыс. кв.м 'V IX1) 1 > 1 1 % к предыдущему году тыс. кв.м % к предыдущему году

2000 3530,2 104,8 3342,3 109,5 33342,3 2610,9 95,7

2001 3821,5 108,3 3690,6 110,4 3706,1*# 110,9 2827,8 108,3

2002 4469,6 116,9 4274,1 115,8 4310,9* 116,3 3414,8 120,7

2003 4703,2 105,2 4443,0 103,9 4441,9* 103,0 4114,8 120,5

2004 4794,7 101,9 4578,6 103,1 4576,8* 103,0 5720,1 139,0

2005 5228,3 109,0 4648,5 101,5 4644,3 101,5 5296,5 92,6

2006 5318,4 101,8 4802,0 103,3 4804,5 103,4 6484,0 122,4

2007 5413,8 102,2 4827,7 101,0 4827,7 100,5 7586,6 117,0

* Построено в Москве строительными организациями города.

# Для 2001 г. имеется также оценка объема ввода жилья в 3824,9 тыс. кв.м, соответственно темп роста по сравнению с 2000 г. можно оценить в 114,4%. Источник: Росстат, расчеты авторов.

По итогам 2007 г., как и в предшествующие три года, объем ввода жилья в Подмосковье превысил величину аналогичного показателя в столице. Темп прироста ввода жилья в городе (1%) упал более чем втрое по сравнению с 2006 г. и оказался наименьшим за весь период с 2000 г. Его можно сравнить только с итогами 2005 г., когда, как и в прошлом году, около 10% объемов жилья, сданного московскими строительными ор-

ганизациями, оказалось за пределами собственно Москвы. В Московской области темп прироста объемов жилищного строительства (17%) также оказался меньшим, чем в 2006 г. и 2002-2004 гг.

В настоящее время городские власти столицы ставят амбициозные цели сократить вдвое очередь на жилье в городе к 2010 г., тогда как все последнее десятилетие она составляла около 180 тыс. семей со сроком ожидания около 20 лет. Это неизбежно потребует увеличения объемов жилья, направляемого на реализацию общегородских жилищных программ. В 2008 г. эта величина должна составить 2,5 млн кв.м при общем объеме ввода 5 млн кв.м против 1,8 млн кв.м в 2006-2007 гг. В существующих условиях физического ограничения для ввода нового жилья в городе все большую роль будет играть предоставление жилья на возмездных условиях при использовании различных льготных схем, не исключая приобретение жилья в Подмосковье.

5.4.4. Столичный рынок ипотечных сделок с жильем

Исследование становления и развития рынка ипотечных сделок с жильем (РИСЖ) проводилось по данным об ипотечных операциях компании «МИЭЛЬ» на рынке жилья

92

Москвы92.

В качестве показателей состояния и развития РИСЖ были приняты объем сделок с квартирами и доля ипотечных сделок от общего числа сделок. Общее состояние РИСЖ иллюстрирует рис. 2.

60

50

40

30

20

10

I I ~1

Индекс объема операций Средняя ставка кредита, % Средний срок кредита, лет

---1—

-Доля ипотечных операций, % Доля первоначального взноса, %

^ ^ ^ ^ ъ? ^ ^ ^ ^ ^

0

Рис. 2. Динамика параметров ипотечного кредитования и показателей рынка ипотечных операций компании «МИЭЛЬ» в 2002-2007 гг.

92 Стерник Г.М., Коробкова М.В. и др. Рынок жилья Московского региона в 2005 году. Анализ и прогноз. МИЭЛЬ-Недвижимость, 2005; Стерник Г.М., Коробкова М.В. Влияние галопирующего рынка жилья на развитие ипотеки в Москве. Доклад на II Петербургском ипотечном форуме 2 марта 2007 г. 560

Как показано на рис. 2, РИСЖ прошел стадию взлета (с 2002 г. до середины 2005 г.), стабилизации (до середины 2006 г.) и далее перешел к новой стадии роста.

Объем ипотечных операций компании, выросший с 2003 г. до II квартала 2005 г. в 10 раз, прекратил свой рост и четыре квартала оставался практически на одном уровне. В Ш-1У кварталах 2006 г. он снова начал расти и в IV квартале превысил уровень I квартала 2003 г. в 12,8 раза.

Доля ипотечных сделок в общем объеме операций купли-продажи квартир также росла до II квартала 2005 г. и достигла 9%. Затем в течение года она не росла и даже несколько снижалась (в IV квартале 2005 г. - до 6,9%). В Ш кварталах 2006 г. она восстановила свою величину, в III квартале достигла 15,8%, в IV квартале - 19%.

Ситуация на РИСЖ находилась под влиянием двух групп факторов: с одной стороны, условий рынка ипотечного жилищного кредитования (РИЖК) (банковские кредитные ставки, размер первоначального взноса, сроки кредита, другие особенности банковских ипотечных программ), с другой - собственно рынка жилья (РЖ), включая динамику темпов роста цен, объемов строительства и предложения жилья на первичном и вторичном рынках.

РИЖК в последние 5 лет развивался следующим образом.

В 2003 г. банки были готовы выделить значительные кредитные средства и приступили к массированному развертыванию программ ипотечного кредитования населения. Однако существенного роста числа ипотечных сделок не наблюдалось.

В 2004-2005 гг. банки продолжают снижать процентные ставки и принимать другие меры для улучшения условий кредитования, население стало охотнее обращаться в банки за ипотечными кредитами. И это закономерно сопровождалось ростом объема ипотечных операций и их доли в общем объеме продажи квартир.

Тем не менее во втором полугодии 2005 г. ситуация изменилась: многие банки заявили, что количество реализованных сделок с кредитами составило только 50-80% числа одобренных кредитов, а прирост количества зарегистрированных кредитов составил за 2005 г. всего 5,6%. В этих условиях банки значительно снизили свои требования к заемщику, сумма первоначального взноса многими банками была снижена до нуля. Однако существенных изменений на РИСЖ не происходило вплоть до осени 2006 г.

Необходимо отметить, что с лета 2007 г. отечественные банки, обеспокоенные кризисом субстандартной ипотеки на рынке жилья в США, наконец-то ужесточили андеррайтинг, начали несколько повышать ипотечные рублевые ставки и даже на короткий срок приостановили выдачу кредитов. Благодаря активным действиям ЦБ РФ и Агентства по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК) по поддержанию ликвидности банковской системы, американский кризис не распространился на российскую ипотеку и наряду с отмеченными выше негативными последствиями даже оказал некоторое позитивное влияние.

Более пристального внимания заслуживает влияние на РИСЖ факторов, связанных с ситуацией на рынке жилья (РЖ).

Напомним, что за время своего становления и развития с июня 1990 г. рынок жилья Москвы прошел ряд стадий (табл. 4) - это старт и взлет (до весны 1995 г.), колебательная стабилизация (до осени 1998 г.), кризис (до середины 2000 г.), послекризисное восстановление (до конца 2001 г.), стабилизация (большая часть 2002 г.).

С осени 2002 г. и до середины 2004 г. рынок проходил стадию «нефтяного» роста. Средняя удельная цена предложения жилья выросла с 1096 долл./кв.м в декабре 2002 г. до 1610 долл./кв.м в декабре 2003 г. (прирост 47%) и продолжала расти после начала снижения спроса еще полгода - до 1950 долл./кв.м в июне 2004 г. (прирост за 1,5 года составил 78%). В этот период объем ипотечных сделок до декабря 2003 г. практически не рос, и лишь в последние два квартала рост восстановился: за полгода объем сделок вырос вдвое.

Наступившая стабилизация на рынке жилья продлилась почти год - до середины 2005 г. За этот период цены выросли до 2142 долл./кв.м (на 10%), а объем ипотечных сделок вырос еще в 5 раз. В середине 2005 г. началась новая стадия развития рынка жилья, которую можно обозначить как стадию «ипотечно-нефтяного» роста. Она закончилась в середине 2006 г. За этот период цены выросли до 4072 долл./кв.м (в 1,9 раза), а объем ипотечных сделок колебался вокруг индекса 10,0 (относительно декабря 2002 г.).

93

Исследования показали, что торможение ипотеки в III квартале 2005 г. - II квартале 2006 г. в первую очередь было связано с катастрофическим сокращением объема предложения квартир на рынке и образованием дефицита, а затем и стремительным ростом цен, вследствие чего продавцы отказывались работать с ипотечными покупателями и проводили «аукционы» среди покупателей, готовых платить немедленно.

Сложившаяся ситуация способствовала ускорению роста цен, начавшемуся летом

2005 г. (до 8-10% в месяц в начале 2006 г.), что, в свою очередь, еще больше ограничило возможности граждан воспользоваться ипотечным кредитом для покупки жилья: за период оформления кредита в банке продавец поднимал стоимость квартиры, и покупатель не мог за счет кредита обеспечить первоначальный взнос.

Государством на федеральном и региональном уровнях, операторами рынка строительства и продажи жилья предпринимались серьезные усилия для исправления ситуации на рынке. Эти усилия к середине 2006 г. способствовали прекращению снижения объемов предложения новостроек. Одновременно обозначились факторы, начавшие свое действие в направлении увеличения объема предложения на рынке уже с лета: замедление темпов роста цен на вторичном рынке привело продавцов к решению выйти на рынок, инвесторов - зафиксировать прибыль путем продажи ранее закупленных квартир и т.д. (рис. 3). В результате темпы роста цен снизились с 8-10% в феврале - марте до 6% в июне и до 4% в июле - августе, 2% в октябре и до нуля в декабре, а объем предложения на вторичном рынке жилья Москвы вырос с 15-16 тыс. квартир в мае - июле до 23 тыс. в октябре и 30-31 тыс. в ноябре - декабре. К концу

2006 г. рынок перешел к стадии стабилизации, цены достигли уровня 4828 долл./кв.м (на 19%). В это время началась стадия нового роста на РИСЖ, индекс объема ипотечных сделок увеличился до 12,5.

93 Стерник Г.М., Луцков В.М., Коробкова М.В. и др. Рынок недвижимости Московского региона. Анализ

развития и прогноз на 2006. М.: Аналитический центр «МИЭЛЬ-Недвижимость», 2005.

60000 55000 р 50000 Ц 45000 § 40000. « 35000 -Р 30000

Объем предложения квартир, шт.

- Средняя удельная цена предложения, $/кв. м

5500

4500

3500

20000 15000

2500

-- 1500

500

к

«

=

А

ч ^

ч ^

к

к =

ч

А

и

-500

г—■ Г— Г— — Г—

.0 .0 .0 .0 .0

^ = и ^ а

в I (2 ц 8

и

Рис. 3. Динамика объема предложения и цен на рынке жилья Москвы в 2004-2007 гг.

Таким образом, исследование показало, что ситуация на галопирующем рынке недвижимости оказывает существенное воздействие на динамику развития ипотеки, объем и долю ипотечных операций.

На рис. 4 показано, что каждая стадия роста на рынке ИСЖ происходит во время стадии стабилизации на рынке жилья, и, наоборот, при начале стадии роста цен на рынке жилья прекращается рост количества ипотечных сделок.

Рис. 4. Индексы цен предложения квартир в Москве и объема ипотечных сделок (по данным компании «МИЭЛЬ-Недвижимость») в 2002-2006 гг.

Однако эти процессы несколько сдвинуты во времени: начало роста объема ипотечных операций на 3-4 месяца опережает наступление стабильности на рынке жилья. Поэтому на рис. 5 кривая объема операций сдвинута вперед на три месяца, и видно, что

объем ипотечных сделок изменяется в противофазе с изменениями цен на рынке жилья (эффект своеобразных «ипотечных качелей»).

Рис. 5. Индексы цен предложения квартир в Москве и объема ипотечных сделок (с лагом 3 месяца) в 2002-2007 гг.

В результате исследования статистической связи между месячными приростами цен на рынке жилья и месячными приростами объема ипотечных операций была выявлена следующая зависимость. В период, когда цены стабильны (месячные приросты имеют значения +/-1%), месячные приросты объема ипотечных операций составляют в среднем 5-10% (разброс точек велик - от -5 до 20%). Когда темпы роста цен достигают 4-5% в месяц, рост объема ипотечных операций прекращается (приросты лежат между -5 и 5%). Наконец, при темпах роста цен 7-8% и более объем ипотечных сделок несколько снижается - месячные темпы роста лежат в пределах от 0 до -5%.

Таким образом, основными причинами, определявшими поведение РИСЖ, явились изменения ситуации на рынке жилья.

Выявленная закономерность взаимосвязи РИСЖ и РЖ позволяет перенести рассчитываемые с 1995 г. прогнозы динамики цен на жилье в Москве на рынок ипотечных сделок. Прогноз динамики цен на жилье в Москве на 2007-2008 гг., полученный в 2006 г. на основе метода негармонического разложения ценового тренда94, состоял в стабильности цен (с возможностью незначительной коррекции) в 2007 г. с переходом в 2008 г. в новую стадию увеличения темпов роста цен. В связи с этим для РИСЖ был сделан прогноз увеличения объемов ипотечных сделок в 2007 г. и замедления темпов их роста в 2008 г.

Прошедший, 2007 г. показал, что прогноз по динамике цен на рынке жилья Москвы в течение 10 месяцев подтверждался фактическими данными, лишь в последние 23 месяца начался новый рост цен. Что касается реализации прогноза по динамике показателей РИСЖ, то здесь результат получился неоднозначным. Доля ипотечных сделок

94 Стерник Г.М., Краснопольская А.Н. Метод негармонического разложения ценового тренда.

www.realtymarket.ru, июль 2006 г.

росла в соответствии с прогнозом, но общее количество ипотечных сделок в 2007 г. практически не выросло, хотя доля ипотечных сделок от общего числа сделок продолжала расти. Такие результаты требуют более подробного рассмотрения.

Выше, на рис. 3, было показано, что общий месячный объем предложения на рынке жилья Москвы в марте 2005 г. составлял 36 тыс. квартир. Это был момент начала роста спроса, и к июлю он снизился до 17 тыс. за счет сокращения времени экспозиции и «вымывания» предложения. С июля начался рост цен предложения. На этом уровне (17-22 тыс.) объем предложения держался до августа 2006 г., снижаясь в отдельные месяцы до 12-15 тыс. Затем спрос уменьшился, началось накопление непроданных квартир на рынке, и к марту 2007 г. объем предложения вырос до беспрецедентного уровня в 57 тыс. Цены предложения продолжали расти до конца 2006 г., после чего стабилизировались. С апреля начался постепенный рост спроса и новое «вымывание» предложения, вследствие чего к октябрю объем предложения снизился до 40 тыс., а в следующие два месяца, когда цены начали расти, - до 34-35 тыс.

Итак, сокращение объема предложения в середине 2005 г. - середине 2006 г. в совокупности с повышением темпов роста цен явилось основной причиной торможения роста числа ипотечных сделок. Последующее увеличение объема предложения в конце 2006 г., даже при начавшемся снижении с весны 2007 г., создали условия для ускоренного роста объема ипотечных сделок. Однако такого роста в 2007 г. не произошло.

На рис. 6 приведены данные Управления федеральной регистрационной службы (УФРС) по Москве об общем количестве зарегистрированных сделок купли-продажи квартир на вторичном рынке жилья.

шт. 12000 11000 10000 9000 8000 -7000 -6000 -5000 -4000 -3000 -2000 1000

0

Рис. 6. Динамика количества зарегистрированных сделок на вторичном рынке

жилья Москвы в 2002-2007 гг.

Как следует из приведенных данных, с 2005 г. объем сделок стал уменьшаться. Так, за период с октября 2004 г. по сентябрь 2005 г. среднемесячный объем составлял 6,68 тыс. сделок, в следующие 12 месяцев он составлял 6,30 тыс., уменьшившись на 9,4%, а в следующие 12 месяцев - еще на 9,2%. Причиной первого снижения (при высоком спросе) был недостаток и даже дефицит предложения. А в 2007 г. спрос существенно снизился, и это явилось причиной дальнейшего уменьшения объема продаж.

Теперь обратимся к сведениям об объеме ипотечных сделок из того же источника (рис. 7). По данным УФРС по г. Москве, весной 2005 г. - весной 2006 г. количество зарегистрированных сделок ипотеки (в силу закона95) сохранялось стабильным - на уровне около 500 сделок ежемесячно. С марта 2006 г. начался рост, достигший пика в сентябре (1800 сделок) и сохранившийся на уровне 1000-1100 сделок до июня 2007 г. К сентябрю 2007 г. объем ипотечных сделок вырос до 1500. Такая динамика легко объясняется уже названными причинами: дефицит предложения в 2005 г. - начале 2006 г., рост объема предложения в конце года, рост спроса на ипотеку в 2007 г., несмотря на общее снижение спроса на рынке.

доля 0,35

0,3

0,25

0,2

0,15

0,1

0,05

0

количество, шту1 2500

я

-

—■—/ оля I \ к

—♦— объем, штук Д у ь а—л- У

Л К / > /

:Л *** V г » --

■

2000

1500

1000

0

мар.05 июн.05 сен.05 дек.05 мар.06 июн.06 сен.06 дек.06 мар.07 июн.07 сен.07

Рис. 7. Количество зарегистрированных ипотечных сделок (в силу закона) и их доля в общем количестве сделок на рынке купли-продажи жилья

в Москве в 2005-2007 гг.

В результате этого доля ипотечных сделок в Москве увеличивалась: в 2005 г. она составляла 5-10% ежемесячно, в 2006 г. выросла до 15-17% (с пиком в сентябре в 33%), в 2007 г. вышла на уровень 18-24%.

Таким образом, поведение рынка ипотеки тесно связано с ситуацией на общем рынке жилья. «Ипотечные качели» - это устойчивая закономерность РИСЖ: при стабильных ценах и значительном объеме предложения на рынке, даже если общий спрос снижается, происходит увеличение объема и особенно доли ипотечных сделок, при возросшем спросе, снижении объема предложения и высоких темпах роста цен - замедление роста объема и доли ипотечных сделок.

95 Имеются в виду настоящие ипотечные сделки в отличие от простых договоров залога квартир для получения кредитов, которые могут быть использованы не только для приобретения новой квартиры, но и для иных целей.

5.4.5. Прогноз и основные выводы

С 1995 г. ежегодное прогнозирование тенденций изменения цен на рынке жилья Москвы и других городов России осуществлялось на основе экономико-математических моделей96. И эти модели до 2001 г. (включая стадию послекризисного восстановления рынка) обеспечивали высокую точность прогнозов.

Последние 6-7 лет во всех городах России наблюдался непрерывный рост цен на жилье. Первоначально этот факт воспринимался только как помеха для построения экономико-математических моделей в условиях отсутствия рыночных колебаний. Прогнозирование (не всегда удачное) осуществлялось на основе анализа отдельных факторов и исследования их влияния на цены. Однако непрерывный рост цен на втором этапе развития рынка жилья России, особенно взрывной рост в 2003 и в 2005 гг., модели не предсказывали, а последствия этих стадий нами рассматривались как предпосылки для назревания и схлопывания «пузыря» на рынке жилья Москвы. Для сравнения: английские аналитики в эти же годы тоже рассматривали сценарий «пузыря» как наиболее вероятный для рынков жилья Великобритании, США, Канады, Австралии и других стран.

Летом 2006 г. была выдвинута гипотеза о том, что вслед за всей экономикой Рос-

97

сии рынок недвижимости стал устойчиво расти на долговременной основе .

98

Далее был разработан метод «негармонического разложения ценового тренда» , который позволил рассчитать в декабре - январе среднесрочный прогноз (на 20072008 гг.) динамики цен в Москве, Московской области и еще в 8 городах99. Получено, что в столичном регионе уже с начала 2007 г. начнется стадия стабилизации цен с возможными колебаниями на +/-5%, которая будет продолжаться, по крайней мере, до начала 2008 г., после чего начнется новая стадия повышения темпов роста цен.

Прошедшие 12 месяцев позволяют сверить рассчитанные прогнозы с фактическими данными.

Итоговые данные за 2007 г. (табл. 16 и 23) показывают, что относительно перехода к стабилизации прогнозы в основном оправдались, и количественно прогнозы были рассчитаны с достаточно высокой точностью (хотя по Перми, Новосибирску и Санкт-Петербургу по результатам полугодия расхождение превысило 10%). В Москве, Московской области, Екатеринбурге, Твери сходимость прогнозов с фактическими данными в течение 10 месяцев была высокой. Однако в последние два-три месяца начался новый подъем цен, опередивший прогнозы. Причины такого расхождения должны быть объяснены.

Первая - и основная - причина относится к политическим факторам: руководству страны удалось избежать предвыборного противостояния властных группировок, власти и бизнеса, особенно после объявления приемлемых для общества кандидатур будущих президента и премьер-министра. Это предотвратило возможный отток капитала

96 Стерник Г.М. Статистический подход к прогнозированию цен на жилье // Журнал РАН «Экономика и математические методы». Т. 34. Вып.1. 1998. С. 85-90.

97 Стерник Г.М. Есть ли циклы на рынке недвижимости? www.realtymarket.ru, июнь 2006.

98 Стерник Г.М., Краснопольская А.Н. Негармоническое разложение ценовой динамики рынка жилья Москвы. www.realtymarket.ru, июль 2006 г.

99 Стерник Г.М. Цены на рынке жилья городов России в 1990-2006 годах: анализ и прогноз. Аналитическая группа Г.М. Стерника. www.realtymarket.ru, январь 2006 г.

из страны, стимулировало население к реализации отложенного спроса, подкрепленного существенным повышением реальных доходов и накоплений (реальная заработная плата выросла в 2007 г. на 16% против 13,4% в 2006 г.).

Вторая - макроэкономическая - причина заключается в существенном повышении в конце года мировых цен на нефть, приблизившихся осенью 2007 г. к уровню 100 долл./барр., невиданных доселе приросте инвестиций и притоке капитала в российскую экономику (в IV квартале возобновился чистый приток капитала, хотя в предыдущем квартале наблюдался отток) со всеми вытекающими отсюда последствиями для рынка недвижимости.

С этим связана и третья причина, которая заключается в том, что продолжающееся падение курса доллара, некоторое ухудшение условий ипотечного кредитования как реакция на ипотечный кризис в США, всплеск инфляции на потребительском рынке осенью 2007 г. вызвали новую волну недоверия к состоянию российской финансовой системы, что оказалось для высокодоходных групп населения дополнительным стимулом для использования своих денежных средств на рынке недвижимости.

Остальные факторы в течение года находились в пределах, описанных в материале за 2006 г.100

В результате стадия стабилизации в Москве и области оказалась на 3-4 месяца короче прогнозируемой продолжительности и составила 10 месяцев, в других городах -4-8 месяцев, и прирост к концу года оказался несколько выше (при том, что прогнозируемый характер динамики цен повсеместно подтвердился).

Полученные результаты позволили применить разработанный метод негармонического разложения ценового тренда для расчета прогноза динамики цен в Москве и городах России на основе математической модели-прогноза, состоящей из системы

уравнений101.

Полученные для ряда городов прогнозы динамики роста цен (в долларовом выражении) на 2008-2009 гг. приведены в табл. 23.

Таблица 23

Прогноз динамики цен в городах России в 2008-2009 гг. (упорядочено по убыванию прироста за 3 года)

Город (регион) 2007/2006 2008/2007 2009/2008 2008/2006 2009/2006

Ульяновск 1,45 2,01 1,28 2,91 3,72

Новосибирск 1,417 1,70 1,45 2,41 3,50

Пермь 1,58 1,64 1,31 2,59 3,39

Тверь 1,34 1,43 1,51 1,91 2,88

Санкт-Петербург 1,23 1,84 1,22 2,39 2,80

Екатеринбург 1,083 1,80 1,30 1,95 2,53

Ростов-на-Дону 1,28 1,69 1,17 2,17 2,53

Ярославль 1,09 1,79 1,17 1,65 1,94

Москва 1,124 1,48 1,09 1,67 1,82

Ижевск 1,015 1,64 1,05 1,66 1,74

Московская область 1,006 1,68 1,001 1,69 1,69

100 Мальгинов Г.Н., Стерник Г.М. Рынок жилья // Российская экономика в 2006 году. Тенденции и перспективы. Вып. 28. М.: ИЭПП, 2007. С. 694-727.

101 Стерник Г.М., Печенкина А.В. Что происходит на рынке жилья Москвы. Макроэкономический подход (доклад на аналитической конференции МАР «Рынок недвижимости: ситуация, тенденции, прогноз» 30 августа 2007 г.). - www.realtymarket.ru, август 2007 г.

Согласно полученному прогнозу в Москве в 2008 г. продолжится рост цен, и к декабрю они будут находиться в интервале от 7500 до 8500 долл./кв.м (прирост за год 4550%, к декабрю 2006 г. - 80-85%). В Московской области цены могут вырасти до 40005000 долл./кв.м (прирост за год 65-70%, к декабрю 2006 г. - столько же). Динамика первых месяцев 2008 г. позволяет говорить о высокой вероятности развития событий по указанному сценарию. Так, в январе наблюдался рост цен на 5% при сокращении

количества выставляемых на продажу квартир, что является признаком превышения

102

спроса над предложением на столичном рынке жилья .

Рассчитанный прогноз для других регионов показывает, что ценовая ситуация будет развиваться аналогично. В 2008 г. прирост составит 40-45% в Твери, 60-70% - в Перми, Ижевске, Ростове-на-Дону, Новосибирске, 80-85% - в Санкт-Петербурге, Ярославле, Екатеринбурге, более чем вдвое - в Ульяновске.

За три года (2007-2009 гг.) цены вырастут в Московской области, Ижевске, Москве, Ярославле в 1,7-1,9 раза, в Екатеринбурге, Ростове-на-Дону, Санкт-Петербурге - в 2,5-2,8 раза, в Перми, Новосибирске - в 3,4-3,5 раза, в Ульяновске - в 3,7 раза.

В дальнейшем (вероятно, за пределами 2010-2011 гг.), при условии существенного увеличения объемов строительства и предложения квартир предполагается снижение долгосрочных темпов роста цен.

Прогнозируемая динамика цен будет складываться под воздействием многих групп факторов, как способствующих росту цен, так и препятствующих ему. Они могут быть объединены в две категории: внешние по отношению к рынку недвижимости факторы (политические, макроэкономические, факторы взаимодействия со смежными рынками), и внутренние факторы рынка недвижимости (развитие национальной приоритетной программы «Доступное жилье», повышение жилищной мобильности населения, взаимодействие со смежными сегментами рынка недвижимости) (табл. 24).

Таким образом, полученный баланс факторов указывает на сильную повышательную тенденцию в динамике цен предложения жилья в городах России и подтверждает правильность результатов математического моделирования.

В целом развитие рынка жилья в 2007 г. характеризовалось явным, почти повсеместным замедлением темпов роста цен. С учетом воздействия макроэкономических факторов появилась целая группа городов, где впервые отмечалось падение реальных (с учетом коррекции на инфляцию) цен.

Достаточно успешная реализация национального проекта по жилью сопровождалась обострением вопросов ресурсного обеспечения строительного комплекса, по-прежнему вызывает сомнение социальная эффективность данного проекта.

Механизм ипотечного кредитования, рассматривавшийся в качестве основного рычага повышения доступности жилья для населения, подвергся испытаниям, связанным с кризисными явлениями в американской экономике. Во многом его дальнейшие перспективы будут определяться общей ситуацией в российской экономике, включая ее устойчивость к негативному влиянию извне. В то же время анализ развития рынка ипотечных сделок с жильем в последние годы показал, что поведение рынка ипотеки в большей степени определяется общей ситуацией на рынке жилья, чем условиями кредитования. При стабильных ценах и значительном объеме предложения на рынке, даже

102 Игнатьева Ю. Московских окон недоступный свет // Известия. 29 февраля 2008 г. С. 1, 7.

если общий спрос снижается, происходит увеличение объема и особенно доли ипотечных сделок, при возросшем спросе, снижении объема предложения и высоких темпах роста цен - замедление роста объема и доли ипотечных сделок.

Таблица 24

Баланс факторов, определяющих среднесрочную динамику цен

на жилье на 2008 г.

Категории факторов

Группы факторов

Влияние факторов на цены

Рост

Снижение

1

2

3

4

Внешние Полити-факторы ческие

Предвыборная кампания: дополнительное финансирование президентской кампаний, повышение платежеспособного спроса за счет гонораров политтехнологов, СМИ, деятелей шоу-бизнеса

Некоторый риск усиления напряженности в обществе в период президентских выборов, смены губернаторов в некоторых регионах, формирования правительства

Макро- Продолжение (хотя и меньшими темпами -эконо- 6-6,5% против 8,1% в 2007 г.) роста ВВП, мические рост бюджетных расходов и реального располагаемого уровня доходов населения. Продолжение роста притока капитала, прежде всего в виде корпоративных займов (чистый приток в 2005 г. впервые стал положительным (0,1 млрд долл.), он составил в 2006 г. 42,0 млрд долл. и 82,3 млрд долл. в 2007 г.).

Дальнейшее повышение цен на энергоносители (по некоторым прогнозам, до 200 долл./барр.).

Процесс вступления России в ВТО, а также низкие политические риски, способствующие притоку капиталов иностранных компаний, банков и фондов в страну, особенно в условиях начинающейся рецессии экономики в США.

Продолжение укрепления рубля и повышение темпов инфляции

Снижение темпов роста ВВП, ограничивающее возможности властей по решению социально-экономических задач, сохранению темпов роста доходов населения. Продолжение роста объемов вывоза капитала с целью прямых инвестиций. Возможное уменьшение притока спекулятивного капитала в условиях повышения привлекательности финансовых инструментов в США и Европе при условии ликвидации ипотечно-жилищного кризиса

Факторы взаимодействия со смежными рынками

Падение мировых фондовых индексов и кризисные явления на фондовом рынке РФ, включая возврат капитала через ПИФы, способствующие перетоку инвестиций на рынок недвижимости и росту цен на нее

Развитие фондового рынка РФ, появление разнообразных финансовых инструментов с высокой доходностью, приводящее к перетоку капиталов с рынка недвижимости на смежные рынки.

Продолжение потребительского бума, способствующего сокращению объемов сбережений населения, направляемых на приобретение жилья.

Увеличение невозврата задолженности по потребительским кредитам, что может привести к дополнительным трудностям с ликвидностью у банков и снижению темпов роста объемов ипотечного кредитования

Продолжение таблицы 24

1

2

3

4

Внутренние факторы рынка жилья

Развитие национального проекта «Доступное жилье»

Повышение жилищной мобильно-сти

населения

Повышение объемов господдержки и ипотечного кредитования, в первую очередь на рынке новостроек.

Сохранение или даже снижение объемов предложения жилья в Москве (при некотором увеличении объема ввода с 4,8 млн кв.м в 2007 г. до 5,0-5,3 млн кв.м в 2008 г.), за счет того, что около половины площадей будет передано на муниципальные программы

Приток покупателей из отдаленных регионов - в регионы Урала, Поволжья, Центра, Северо-Запада, из регионов - в Москву и Подмосковье, из Москвы - в менее дорогую Московскую область, приводящий к повышению платежеспособного спроса в Москве и в других регионах

Увеличение объемов жилищного строительства в регионах (всего по России в

2007 г. - 60,4 млн кв.м, в 2008 г. - не менее 72 млн кв.м) и предложения жилья на первичном рынке.

Замедление темпов роста объема ипотечных сделок и доли ипотечных сделок от общего объема продажи квартир в связи с началом активного роста спроса и «вымыванием» предложения, а также с ростом банковских ставок на 1-2% (при том, что АИЖК намеревается увеличить объемы рефинансирования ипотечных кредитов в

2008 г. до 65 млрд руб.)

Отток низко- и среднедоходного слоя населения из Москвы на рынок ближнего и среднего Подмосковья, приводящий к снижению платежеспособного спроса в Москве.

Конкурентоспособное предложение для высокодоходного слоя населения в Санкт-Петербурге и Сочи, в среднеевропейских и южноевропейских городах, приводящее к снижению платежеспособного спроса в Москве

Взаимодействие со смежными сегментами рынка недвижимости

Продолжение опережающего роста инвестиций в ритейл и строительство объектов коммерческой недвижимости, транспортной и социальной инфраструктуры, повышающие привлекательность рынка жилья

Переток инвестиций на рынок коммерческой недвижимости (торговля, офисы, развлекательно-рекреационные объекты, логистические комплексы, технопарки и др.) в условиях снизившейся доходности жилищного строительства

В конце 2007 г. рынок жилья Московского региона вступил в новую стадию развития - повышение темпов роста цен. Прогноз показывает, что в Москве и Московской области 2008 г. будет годом значительного роста цен: годовой прирост составит 4550% и 65-70% соответственно. В других городах прирост составит от 45-50% (Тверь), 65-70% (Пермь, Ростов-на-Дону, Ижевск), 70-85% (Новосибирск, Санкт-Петербург, Екатеринбург) до 100% (Ульяновск).

За три года (2007-2009 гг.) цены вырастут в 1,7-1,8 раза в Москве, Подмосковье, Ижевске, в 2,5-2,9 раза в Петербурге, Екатеринбурге, Твери, Ростове, в 3,4-3,5 раза в Новосибирске и Перми, в 3,7 раза в Ульяновске.

При этом в долгосрочном прогнозе (на 10-15 лет) предполагается сохранение устойчивого роста цен (в номинальном долларовом выражении) повышенными темпами на 25-35% ежегодно с изменением месячных темпов роста от нуля до 8-12%.

5.5. Военная экономика и военная безопасность России

Развитие военной экономики РФ в 2007 г. определялось главным образом экономическими и политическими факторами, характерными для всей российской экономики, и все еще сохранившейся необходимостью борьбы с бандформированиями. Вместе с тем некоторое влияние на военную экономику оказывали (по крайней мере, концептуально) военно-политические декларации и недружественные намерения НАТО и США, а также потребности военного и военно-технического сотрудничества.

5.5.1. Социально-экономические аспекты военно-кадровой политики

Главными военно-политическими и социально-экономическими событиями 2007 г. в России следует считать три:

- во-первых, начатое преобразование военной организации РФ, что выразилось в назначении действительно гражданского человека министром обороны РФ и последовательных преобразованиях функций и стиля работы этого министерства;

- во-вторых, разработка и принятие федерального бюджета, в том числе военных расходов РФ, на три года;

- в-третьих, завершение федеральной целевой программы (ФЦП) «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей на 2004-2007 годы».

Но если военно-экономические последствия первых двух событий проявятся только в последующие годы, то в отношении второго можно подвести итоги, начав с короткого напоминания о том, как возникла потребность в ФЦП, как она разрабатывалась и выполнялась. Обойтись анализом событий только 2007 г. невозможно.

После разгрома основной группировки боевиков в Чечне и Дагестане в 19992000 гг. Совет безопасности РФ 11 августа 2000 г. принял решение о существенном сокращении численности армии (в частности, тех, кто служит в ВС РФ по призыву, - до 400 тыс. человек), а затем 9 ноября поручил Правительству и Генштабу приступить к разработке «программы перехода к комплектованию военной организации государства исключительно военнослужащими, проходящими службу по контракту». Программа, по замыслу, должна была появиться к осени 2001 г.

Слово «исключительно» в этом поручении обозначало радикальный путь одновременного решения многих военных и социальных проблем. Но такой путь требовал, естественно, больших расходов. По крайней мере, на начальном этапе. Нужных средств в бюджете 2001 г. не было.

Последствия дефолта 1998 г. действительно не позволяли осуществить переход на исключительно добровольный принцип комплектования быстро и эффективно. Да и сокращать армию в условиях незавершенных военных действий на Северном Кавказе и потенциальных военных угроз было опасно. В августе 2002 г. Советом безопасности были подготовлены, а Президентом РФ утверждены «Основы государственной политики РФ по военному строительству на период до 2010 года». Этим документом предписывалось разработать в 2003 г. специальную ФЦП перехода на новую систему комплектования, начав переход с воинских частей постоянной готовности и несущих боевое дежурство, а призыв сохранить на срок до 1 года с единственным предназначением -для подготовки необходимого мобилизационного ресурса.

Однако в феврале 2003 г. в журнале «Военная мысль» появилась статья начальника ГОМУ Генштаба, в которой установки Президента РФ «уточнялись». Включать воинские части, несущие боевое дежурство, в ФЦП уже не считалось необходимым. И вообще, предстоит, мол, только «планомерное наращивание количества военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в воинских частях постоянной готовности, а в дальнейшем и в других воинских частях на воинских должностях, определяющих их боеспособность (в первую очередь на должностях младшего командного состава). Остальные воинские должности солдат, матросов, сержантов и старшин предусматривается замещать военнослужащими, проходящими военную службу по призыву». Иными словами, по мнению генерала, служить в регулярных войсках и впредь должны как добровольцы - по контракту, так и те, кого призовут. И отмены призыва в обозримом будущем не будет. Вопрос о том, какие же должности не определяют боеспособность войск, т. е. являются второстепенными, и если они действительно такие, то почему на них должны находиться военнослужащие, оставлен безответным.

Весной 2003 г. Президент уже несколько иначе, чем прежде, выразил видение преобразований в системе комплектования военной организации РФ:

«В соответствии с утвержденными планами мы продолжим формирование в Сухопутных, Воздушно-десантных войсках, в морской пехоте частей постоянной готовности на профессиональной основе. Эта работа должна быть завершена в 2007 г. Кроме того, на профессиональных принципах будет основана служба во внутренних и Пограничных войсках. На простом и понятном языке (это не единственное, но очень важное последствие) это означает следующее: в горячих точках и локальных конфликтах, если Россия, не дай бог, будет сталкиваться с этими вызовами, участвовать должны только подготовленные, профессиональные части. Хочу также отметить, что опережающими темпами на профессиональную основу будет переводиться сержантский состав наших Вооруженных Сил (ВС). С 2008 г. продолжительность службы по призыву должна сократиться до одного года. Первые полгода призывники будут осваивать военные специальности в учебных подразделениях. После этого получат возможность выбора - либо дослужить полгода в линейных частях, либо перейти на контрактную, профессиональную службу. Отслужившие 3 года по контракту должны получить ряд преференций, в том числе гарантированное право на высшее образование за государственный счет».

25 августа 2003 г. Постановлением Правительства РФ программа «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей» на 2004-2007 гг. была утверждена. А Министерству обороны, назначенному государственным заказчиком - координатором этой ФЦП, предписывалось в IV квартале 2003 г. представить «проект федерального закона, устанавливающего с 1 января 2008 г. срок службы по призыву один год».

Представители общественности, принимавшие участие в обосновании ФЦП и при этом оспаривавшие попытки выхолостить ее суть, от этапов исполнения были отстранены под предлогом секретности. Контроль над исполнением ФЦП был возложен на Минобороны. Получилось так, что это ведомство само планирует мероприятия, само их выполняет, само себя контролирует.

Результаты анализа постановки целей и задач ФЦП, а главное - ее итогов представлены ниже в табл. 25. В левом столбце таблицы приведены основные положения ФЦП, взятые из основного документа в его последней редакции, а также некоторые вы-

оказывания официальных должностных лиц РФ, уточняющие замысел военной реформы, в правом столбце - оценки, полученные в ИЭПП на основе обнародованных данных.

Таблица 25

Оценка результатов выполнения Федеральной целевой программы

Требования Президента и Правительства РФ, изложенные в ФЦП; официальные заявления должностных лиц РФ

Цели Программы:

- обеспечение перехода к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, воинских должностей, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами, и

- совершенствование боевой готовности соединений и воинских частей постоянной готовности ВС РФ, воинских частей Пограничных войск и внутренних войск МВД РФ.

Эти формулировки целей, приведенные в ФЦП, следует рассматривать с учетом предварительных указаний Президента РФ. В частности, следующих положений: «Одним из безусловных приоритетов является продолжение военной реформы и переход к профессиональной армии при сокращении срока службы по призыву». «Реформа нужна обществу, но прежде всего - и самой армии». «В соответствии с утвержденными планами мы продолжим формирование в Сухопутных, Воздушно-десантных войсках, в морской пехоте частей постоянной готовности на профессиональной основе. Эта работа должна быть завершена в 2007 г. Кроме того, на профессиональных принципах будет основана служба во внутренних и Пограничных войсках». Как развитие части указаний Президента следует рассматривать слова министра обороны РФ. В интервью газете «Красная Звезда» от 17.09.2004 г. С. Иванов сказал следующее: «Частичный перевод Вооруженных Сил на контрактную основу является не политической декларацией и не целью развития Вооруженных Сил России. Это одно из направлений повышения боевой эффективности Вооруженных Сил России»

Оценка постановки целей, задач ФЦП и результатов ее выполнения по состоянию на декабрь 2007 г.

Комментарии

Сформулированные таким образом цели ФЦП учли потребности только военной организации РФ - вопреки указаниям Верховного главнокомандующего. Общественно значимые цели (сокращение общего количества призываемых граждан, продолжительности и, главное, изменение предназначения военной службы по призыву - только для обучения военной специальности, искоренения коррупции, улучшения условий прохождения службы по призыву и по контракту, включая пресечение неуставных отношений и нарушений прав человека) в ФЦП не были включены. Соответственно не было и устремлений к их достижению. Этим определяются и результаты. Из сформулированных в ФЦП военно-политических целей первая цель не достигнута в полной мере как по отношению к первоначально установленному количеству контрактников, так и даже к скорректированному, существенно уменьшенному их количеству.

Вторая цель также достигнута только фрагментарно: в Пограничной службе ФСБ - с перевыполнением (полный отказ от призыва), во внутренних войсках МВД - в значительной степени. Основное недовыполнение ФЦП - в частях и соединениях ВС РФ. Успехи ФЦП в ВС РФ более всего относятся к тем воинским частям, которые дислоцированы в СКВО. В Сухопутных войсках 60 соединений и воинских частей общей численностью около 100 тыс. человек полностью переведены на контракт. Дополнительно к ФЦП в ВС РФ на контракт переведены экипажи ПЛ ВМФ.

Рассматривая повышение боеспособности личного состава военной организации РФ как ожидавшееся министром обороны достижение главной военной цели, следует отметить, что эта цель, как показали расчеты, достигнута только по отношению к воинским частям постоянной готовности, а в целом для Вооруженных Сил России она не достигнута к концу 2007 г. и может обернуться даже снижением боеспособности после 2008 г.

Основные задачи программы:

- обеспечение перехода к профессиональной армии на основе комплектования военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, воинских должностей, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами;

- поэтапный перевод этих соединений и воинских частей на комплектование военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, воинских должностей, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в соответствии с планом-графиком (приложение № 1, секретно);

- соответствующая корректировка системы подготовки и накопления мобилизационных людских ресурсов;

- совершенствование боевой готовности указанных соединений и воинских частей за счет повышения уровня боевой подготовки и профессионального мастерства военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.

В интервью газете «Красная Звезда» 6.11.2004 г., а затем и 17.11.2004 г. начальник Генерального штаба Ю. Балуевский заявил, что к концу 2007 г. «количество контрактников на воинских должностях сержантов и солдат достигнет половины» и в результате этого ВС РФ получат «рациональную систему смешанного комплектования»

Основные мероприятия Программы:

Мероприятия Программы, направленные на создание условий, обеспечивающих устойчивое функционирование системы комплектования ВС, других войск, воинских формирований и органов военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, предусматривают:

- научное сопровождение Программы;

- совершенствование нормативного правового обеспечения прохождения военной службы по контракту военнослужащими, занимающими воинские должности солдат и сержантов, в воинских частях, переводимых на новый способ комплектования;

- решение организационных вопросов перехода к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, воинских должностей, подлежащих замещению солдатами и сержантами, в воинских частях, переводимых на новый способ комплектования;

- информационное обеспечение Программы;

создание устойчивой и централизованной системы комплектования Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов

Сформулированные задачи ФЦП соответствуют ее целям, т.е. практически не связаны с озабоченностью граждан и общества, хотя при обосновании необходимости ФЦП в ее паспорте было сказано, что она «обусловлена военно-политическим, экономическим и социальным значением и масштабностью задач, решаемых Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами».

Относительно плана-графика перевода военной организации на новую систему комплектования следует отметить, что его засекреченность непонятна, поскольку при добровольном привлечении граждан на контракт им вынужденно сообщались наименования и адреса воинских частей и соединений, в том числе через СМИ. Таким образом, весь перечень воинских частей постоянной готовности, места их дислокации и сроки перевода на контракт стали известны гражданам РФ, которых приглашали на службу по контракту.

Во-вторых, в ходе выполнения ФЦП федеральным органам власти, имеющим в своем распоряжении войска, предоставлено право корректировать план-график.

Теперь, в конце 2007 г., министр обороны А. Сердюков сказал в докладе об итогах деятельности министерства в 2007 г., что количество лиц РМКС, проходящих службу по контракту, в их общей численности достигнет 44%. Некоторые военачальники ставят под сомнение и этот уровень укомплектованности. Значит, созданная у нас система комплектования не является рациональной, по определению Балуевского. Об этом же свидетельствуют и наши расчеты показателей боеспособности как регулярных войск, так и сочетания их численности с численностью мобилизационного ресурса

Создать устойчивую систему комплектования не удалось. Об этом свидетельствуют как результаты сбоев при выполнении плана-графика, так и факты принуждения к заключению контрактов, а также коррупции в военкоматах, в связи с чем министр обороны в 2006 г. был вынужден издать соответствующий антикоррупционный приказ. Однако за прошедшие почти 1,5 года заметных перемен к лучшему, судя по материалам прокуратуры, не было.

Относительно научного сопровождения программы можно сказать только то, что расходы на него возросли (при корректировках ФЦП), а вот результатов, если судить по открытым источникам информации, в частности, по военно-теоретическому журналу «Военная мысль», - мало. Если результаты исследований засекречены, то причины этого нуждаются в разъяснениях, поскольку речь идет об общественно значимой реформе. Нормативно-правовое обеспечение ФЦП шло в противоречии с ее целями и поручением Правительства РФ. Законопроект о сокращении срока службы был представлен с задержкой более чем на 2 года и в комплектации с другими законопроектами, что привело к вынужденной необходимости рассматривать их в спешном порядке, без широкого обсуждения экспертным сообществом, в закрытом режиме. Выявился также и ряд пробелов, среди которых, в частности, ущемление прав граждан, отслуживших один-два контрактных срока, на трудовую пенсию, учитывающую их денежное довольствие в период службы. Отмена призыва в Чечне - в отдельно взятом регионе РФ осуществлена без должного подкрепления этого акта законом и может иметь негативные последствия. Юридически в Положении о прохождении военной службы не пресечена возможность направления военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, в «горячие точки».

Информационное обеспечение программы оказалось малоэффективным. Ряд публикаций содержал ложную информацию, что вызвало законные нарекания граждан и правозащитных организаций

Мероприятия Программы, направленные на обеспечение привлекательности военной службы по контракту, предусматривают:

- выплату дифференцированной надбавки за особые условия боевой подготовки;

- выплату компенсации за поднаем жилья по установленным законодательством РФ нормам указанным военнослужащим, имеющим семьи;

- доведение до установленных законодательством РФ норм уровня обеспеченности указанных военнослужащих вещевым имуществом;

- обеспечение реализации прав указанных военнослужащих: на медицинское обеспечение, в том числе установление компенсаций на санаторно-курортное лечение;

на оплату проезда военнослужащих и членов их семей к новому месту службы, в том числе выплата компенсаций на проезд к месту проведения отпуска и обратно;

стимулирование выполнения боевых задач и задач боевой подготовки в особых (полевых) условиях;

- предоставление права на получение бесплатного высшего или среднего специального образования

Мероприятия, направленные на решение жилищных проблем военнослужащих-контрактников:

изменение условий расквартирования военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на воинских должностях, подлежащих ... (см. выше); для этого предусматриваются:

- реконструкция (переоборудование) казарм в военные общежития упрощенного типа;

- строительство новых военных общежитий;

- приведение объектов казарменной зоны в соответствие с установленными нормами;

- развитие социальной и инженерной инфраструктуры для обеспечения функционирования существующих и вводимых в эксплуатацию объектов казарменной зоны

Мероприятия Программы, направленные на совершенствование боевой подготовки и материально-технического обеспечения воинских частей, предусматривают: освобождение военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами и сержантами, в воинских частях, переводимых на новый способ комплектования, от исполнения обязанностей, не связанных с боевой (специальной) подготовкой и их должностными обязанностями;

совершенствование учебно-материальной и технической базы боевой подготовки;

организацию боевой подготовки в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации;

обеспечение эксплуатации объектов учебно-материальной и технической базы боевой подготовки и увеличенного количества объектов инфраструктуры;

обеспечение проведения высших форм боевой подготовки

Надбавка 3300 руб./мес., обоснованная в конце 2003 г., даже на тот период не обеспечивала превышения денежного довольствия контрактника над средней заработной платой в стране, что необходимо для добровольного комплектования. Тем более она оказалась мизерной к концу ФЦП, поскольку не индексировалась, а инфляция за этот период превысила 40%. Компенсация за поднаем жилья тоже оказалась недостаточной. Размер компенсации за поднаем жилья оказался ниже минимально необходимого уровня в большинстве регионов РФ. Недостатки в обеспечении всех военнослужащих вещевым довольствием вынуждают нового министра обороны приступить к пересмотру и норм, и самой формы. Обеспечение прав на медицинское обслуживание и оплату проезда сказалось положительно, но они не могут компенсировать низкий уровень денежного довольствия. К сожалению, выплата «полевых» и «боевых» надбавок не была подкреплена должным контролем, что привело к финансовым нарушениям и судебным разбирательствам. Право на получение бесплатного высшего или среднего специального образования предоставлено соответствующим законом. Мера полезная.

Однако ее эффективность пока должным образом не проявилась ввиду низкого начального общеобразовательного уровня набираемых контрактников и, главное, ввиду отсутствия у многих из них заинтересованности в его повышении; в перспективе эффективность будет низкой потому, что призывать предполагается в основном выпускников вузов

Относительно строительного комплекса мероприятий следует отметить, что расходы на него непрерывно возрастали за время выполнения ФЦП; есть явные успехи; однако оценка даже Верховного главнокомандующего свидетельствует о том, что результаты строительства не вполне адекватны этим расходам. Наиболее успешно шло обустройство воинских частей и соединений, дислоцированных в СКВО.

В период выполнения ФЦП был разработан закон о накопительно-ипотечной системе (НИС) обеспечения военнослужащих жильем. В нее были включены также и те контрактники РМКС, которые подпишут второй контракт о дальнейшем добровольном прохождении военной службы. Однако этот стимул не только формально выходит за рамки рассматриваемой ФЦП, но и не стал действующим фактором, поскольку новая НИС еще не заработала

Относительно достижения нормативного уровня боевой подготовки и материально-технического обеспечения соединений и воинских частей постоянной готовности следует отметить, что эти мероприятия вообще мало связаны с принципом комплектования. Об этом говорилось еще в период обоснования ФЦП. Иметь воинские части, не занимающиеся боевой подготовкой, нерационально при любой системе комплектования. Эта проблема должна решаться применительно ко всем регулярным войскам. Иначе не ясен смысл их содержания

Мероприятия Программы, направленные на поддержание технической оснащенности воинских частей, предусматривают: поддержание соответствующего технического состояния вооружения и военной техники (текущее содержание и ремонт вооружения и военной техники, обусловленные повышенной интенсивностью эксплуатации в процессе боевой подготовки); поддержание объектов инфраструктуры воинских частей на уровне, обеспечивающем совершенствование боевой готовности и проведение боевой подготовки

Мероприятия Программы, направленные на создание условий, обеспечивающих совершенствование боевой и мобилизационной готовности ВС, Пограничных и внутренних войск в условиях перехода воинских частей на новый способ комплектования, предусматривают:

- обеспечение закупки и монтажа дополнительных технических средств охраны и сигнализации;

- предварительную подготовку военнослужащих, поступивших на военную службу по контракту на воинские должности, подлежащие замещению солдатами и сержантами, в воинские части, переводимые на новый способ комплектования, в учебных центрах и учебных воинских частях;

- поддержание технической оснащенности указанных соединений и воинских частей

Финансирование:

На реализацию Программы предусматриваются средства в размере 98913,31 млн руб. (в ценах 2003 г.) (так записано в ред. Постановления Правительства РФ от 07.09.2006 г. N° 549). Первоначально было 79091,65 млн руб. Капитальные вложения в общем размере затрат составляют в 2004-2007 гг. 44% (43577,52 млн руб.).

В первой редакции ФЦП было 34 процента (27178,28 млн руб.). Объем и структура бюджетного финансирования мероприятий Программы подлежат ежегодному уточнению в соответствии с реальными возможностями федерального бюджета и с учетом фактического выполнения программных мероприятий

Освобождение военнослужащих от исполнения обязанностей, не связанных с боевой (специальной) подготовкой и их должностными обязанностями, в ряде воинских частей успешно реализуется за счет привлечения, там, где это возможно, сторонних услуг, оказываемых коммерческими организациями по месту дислокации воинских частей. Вместе с тем правозащитниками были вскрыты, а военной прокуратурой подтверждены многочисленные факты противоправного привлечения военнослужащих к выполнению работ, не связанных с их должностными обязанностями, в коммерческих и иных структурах, вне воинской части. Для пресечения такого рода нарушений понадобился специальный приказ министра обороны РФ, который по свидетельству правозащитных организаций РФ еще не дал заметных изменений к лучшему

В Главном командовании Сухопутных войск разработаны программы боевой подготовки для соединений и частей постоянной готовности, укомплектованных военнослужащими контрактной службы; с 2008 учебного года подразделения перешли на годичный цикл обучения.

Выполнение мероприятий ФЦП позволило в короткие сроки привести большинство объектов учебной материально-технической базы в соответствие требованиям руководящих документов и подготовить учебную базу к началу полномасштабного развертывания боевой учебы с годичным циклом боевой подготовки.

Мероприятия, судя по армейским СМИ, выполняются без заметных нарушений, которые могли бы вызвать обеспокоенность общества.

Ряд публикаций в армейских СМИ подтверждает, что указанные мероприятия выполняются.

Заслуживает внимания успешное использование современных средств охраны и сигнализации, а также других средств автоматизации и механизации работ, особенно в Пограничной службе РФ.

Улучшено оснащение ряда учебных центров и качество обучения. Разработан и закуплен ряд тренажеров и технических средств обучения

Несмотря на то что все обоснование ФЦП (а также обоснование последующей корректировки) было выполнено в ценах 2003 г., при фактической реализации ФЦП расходы на нее вначале не индексировались вовсе, а в дальнейшем индексировались с задержками.

Распределение общей суммы средств корректировалось, главным образом на увеличение капитальных расходов. Из общей суммы увеличения расходов (около 20 млрд руб. в ценах 2003 г.) ни одна копейка не была направлена на увеличение специальной надбавки к денежному довольствию, введенной для повышения привлекательности, что затрудняло добровольное комплектование.

Увеличение расходов на выполнение исследований, судя по многочисленным недостаткам, сказавшимся на результатах ФЦП, не представляется мотивированным и оправданным

В табл. 26 сравниваются ожидавшиеся результаты ФЦП с оценками по предварительным итогам программы.

Таблица 26

Сопоставление ожидавшихся и фактических результатов ФЦП

Ожидавшиеся результаты согласно паспорту ФЦП

1) обеспечение условий перехода к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, воинских должностей, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами;

2) планомерное замещение военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, воинских должностей, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами, в этих соединениях и воинских частях

(в первую очередь в воинских частях, выполняющих задачи и (или) дислоцированных в «горячих точках»).

Соображения Президента РФ о приоритетности комплектования, высказанные в его послании 2003 г., определяются иными словами: «Хочу также отметить, что опережающими темпами на профессиональную основу будет переводиться сержантский состав наших Вооруженных Сил»;

3) создание условий для заключения первых контрактов гражданами, поступающими на военную службу по контракту на воинские должности, подлежащие замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами, в указанных соединениях и воинских частях;

4) увеличение численности военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на этих должностях, с 22,1 тыс. человек до 138,722 тыс. человек;

в первоначальной редакции было - до 147,578 тыс. человек;

5) снижение сложившейся в обществе неудовлетворенности существующей системой комплектования военнослужащими, проходящими военную службу по призыву, ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов и направлением этих военнослужащих для прохождения военной службы в «горячих точках»;

6) создание предпосылок для сокращения с 2008 г. срока военной службы по призыву до одного года

Оценка предварительных результатов

Как свидетельствуют фактические сведения и публичные заявления многих военачальников, условия, необходимые для успешного добровольного комплектования воинских частей по контракту, не были созданы, что и стало главным препятствием на пути к успеху

Замещение меньшего количества должностей за большие денежные средства не свидетельствует об успешности ФЦП. Планомерным его также трудно назвать, поскольку планы корректировались в сторону ослабления требований.

Исключением стала Погранслужба ФСБ. Безусловным достижением, важным для граждан РФ, стало то, что военнослужащие РФ (по заверениям военачальников) более не участвуют в боевых действиях, осуществляемых в «горячих точках». Хотя некоторые СМИ свидетельствуют, ссылаясь на военнослужащих, что до конца эта практика еще не изжита. Более того, юридическая возможность этого оставлена.

Опережающего перевода сержантов на контракт фактически не было. Оно (для всех воинских частей) выносится сейчас в новую ФЦП

Формальные условия созданы, однако привлекательными они не стали.

Это сказалось на том, что к концу ФЦП проблемным стало не только заключение первого контракта, но и его продление (заключение второго контракта)

Увеличение численности скорректировано в меньшую сторону, заметим, без сокращения, а даже с увеличением расходов на ФЦП.

Вместе с тем контрактники, проходящие службу в тех воинских частях, которые не попали в категорию постоянной готовности, не получили даже той скудной надбавки к денежному довольствию, которую ввели для частей постоянной готовности. В результате этого рост контрактников в частях постоянной готовности сопровождался оттоком контрактников из других воинских частей, а значит, количество граждан, которых будут призывать после 2007 г., сократилось в меньшей степени (почти на 20 тыс. чел.), чем ожидалось при обосновании ФЦП

В силу отмеченных выше обстоятельств, ожидавшегося существенного снижения былой неудовлетворенности в обществе не будет. Зато проявится новая неудовлетворенность, обусловленная отменой отсрочек от призыва, прежде всего молодых отцов и выпускников вузов. Она будет нарастать в связи с уже начавшимся ростом размеров взяток и других «услуг» по противоправному уклонению от военной службы. Добавилась неудовлетворенность офицерского состава, не проходящего службу в частях постоянной готовности, вследствие более низкого уровня денежного довольствия

В итоге такого выполнения ФЦП предпосылки, на которые был расчет разработчиков ФЦП, «сработают» слабо, а рост неудовлетворенности отменой отсрочек может вызвать обратный эффект - предложений о возврате к двухгодичному сроку службы, причем без восстановления отсрочек_

Более детальный количественный анализ результатов ФЦП может быть сделан с помощью табл. 27, содержащей целевые индикаторы и показатели эффективности ФЦП. Она была добавлена к первоначальному тексту ФЦП Постановлением Правительства РФ от 07.09.2006 г. N 549 в связи с переходом к принципам бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Таблица 27

Целевые индикаторы и показатели эффективности программы

Наименование индикатора

1. Количество военнослужащих, проходящих службу по контракту в войсковых частях, переводимых на новый способ комплектования, чел.

2. Количество мест для размещения военнослужащих, проходящих службу по контракту, в общежитиях с жилыми ячейками и упрощенного типа

3. Количество мест для обучения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту

2004-ФОИВ 2007 гг.,

МО 125359

МВД 9729

ФСБ 3634

Итого 138722

МО

МВД

ФСБ

Итого

МО

МВД

ФСБ

Итого

115636 9764 1180 126580

25478 860 571 26909

2004

18215

3880

22095

22004 2048

24052 502

В том числе

2005

40842

27267 2582

29849 2562

2006

24405

3881 992

990

44723 26387

502

2562

26390 3871 660 30921

4377 763 200 5340

2007

41897

976

2644

45517

45517

1263

520

41758

18037

97

371

18505

Комментарии по итогам ФЦП

В интересах общества, минимизации призыва и экономических издержек семей, а также гражданской экономики страны данный индикатор следовало бы дополнить указанием общих количеств военнослужащих, проходящих службу по контракту и по призыву

С точки зрения граждан и общества не менее важно знать количество военнослужащих, особенно семейных, не обеспеченных жильем, способы и темпы решения их жилищных проблем

В интересах общества представляется не менее важным знать, что все военнослужащие (по контракту и по призыву) в воинских частях по месту службы действительно обеспечены условиями для занятия боевой подготовкой и выполнения своих обязанностей с соблюдением всех условий безопасности службы

Из таблицы следует, что как таковых показателей эффективности в ней нет. Хотя методы оценки боеспособности войск - как показателя военной эффективности ФЦП -

103

существуют .

Если воспользоваться этими методами, то оказывается, что одновременно с ростом боеспособности воинских частей постоянной готовности происходит ее снижение во всех остальных воинских частях, поскольку они уже пополнились гражданами, призванными не на 2, а на 1,5 года, а с 2008 г. будут пополняться призванными на 1 год. Боеспособность этой части регулярных войск снизится вследствие слабой обученности

103 Цымбал В., Кардашевский Н. Многоуровневый анализ проблем призыва на военную службу в России // Вопросы экономики. 2006. № 1. С.70-85.

военнослужащих и отсутствия стимулов к эффективной службе, к освоению современного оружия, бережному отношению к нему. И в целом боеспособность РМКС в военной организации РФ, как показали расчеты104, снизится.

Таким образом, выполнение ФЦП оказалось извращенным не только по сравнению с потребностями общества и граждан, но и с военно-политическими установками Президента. Занижение (по сравнению с замыслом) количества контрактников при сохранении общей численности должностей РМКС ведет к росту количества призываемых, одновременно произведенная отмена отсрочек увеличит количество граждан, желающих «откупиться» и имеющих такую возможность, поскольку призываться уже будут главным образом выпускники вузов, получившие специальность, востребованную на рынке труда. В безусловном выигрыше от такого окончания ФЦП окажутся только коррупционеры.

Что касается других аспектов военно-кадровой политики, то в истекшем году принято несколько актов, направленных на реальное улучшение ситуации. Указом Президента РФ от 10.11.2007 г. № 1495 утверждены и вводятся в действие новые общевоинские уставы ВС РФ: дисциплинарный; внутренней службы; гарнизонной и караульной службы. Приняты решения: об ускорении повышения в 2008 г. денежного довольствия военнослужащих; о возвращении военным пенсионерам задолженностей, которые тянулись с 1995 г.; об отмене призыва выпускников вузов, имеющих военные кафедры, на офицерские должности. Есть явные успехи в обеспечении жильем как тех военнослужащих, которые ранее получили право на получение жилья в собственность, так и тех, которые нуждаются в служебном жилье.

Однако по отношению к военнослужащим РМКС намеченное повышение их окладов не поднимет размер их денежного довольствия выше средней зарплаты по стране, а значит, не обеспечит привлекательность военной службы по контракту. Новые дополнительные выплаты, введенные приказом министра обороны от 1.11.2007 г. № 450, повысят денежное довольствие не тех военнослужащих, которые в этом более всего нуждаются, а тех, которые служат в центральном аппарате Минобороны.

5.5.2. Техническое оснащение и обеспечение функционирования военной организации РФ

Военно-техническая политика была выражена в засекреченной Государственной программе вооружения (ГПВ) на период до 2015 г.

На основании открытых материалов 2007 г. можно утверждать лишь то, что выполнение программы натыкается на общеизвестные принципы: чем выше степень монополизации (а именно этим чревата вертикальная интеграция), чем слабее конкуренция, тем более затратным оказывается производство. Примеров этому в системе заказов вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ) и в работе предприятий оборонно-промышленного комплекса (ОПК) много. Приведем некоторые. За последние три года стоимость стратегической баллистической ракеты (БР) «Тополь-М» возросла более чем вдвое. Это существенно превышает общий уровень инфляции. Следовательно, увеличение расходов на закупку БР не увеличит объемы закупок. 7 ракетных комплексов в

104 Воробьев Э., Цымбал В. Система комплектования военной организации государства // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 3. С. 85-93. 580

год так и останутся реальным темпом обновления наступательных стратегических средств наземного базирования, что не соответствует существующим договоренностям с США об уровнях стратегических вооружений. Передача заказа на разработку БР морского базирования «Булава» в руки традиционного разработчика БР наземного базирования вместо декларировавшейся экономии средств (за счет унификации) привела не только к их перерасходу, но и к срыву сроков принятия на вооружение новых морских ракетоносцев.

Второй военно-экономический тезис, многократно озвученный в программах модернизации ОПК, - о том, что ОПК является «локомотивом», который вывезет родственные сектора гражданского машиностроения на мировой уровень высоких технологий, тоже не является безусловно правильным. Он опять-таки нуждается в соблюдении условий конкуренции, в независимом гражданском контроле и в научном обосновании.

В завершение этого подраздела отметим, что проблемы развития военного производства «наткнулись» на издержки военно-кадровой политики, о которых говорилось в предыдущем подразделе. На специальном заседании, которое проходило под председательством первого вице-премьера Д. Медведева, мрачную картину отечественной оборонки охарактеризовал глава госкорпорации «Ростехнологии» С. Чемезов. По его словам, рост продаж российского оружия на внешнем рынке (по итогам 2007 г. -8 млрд долл.) и гособоронзаказа выявил одну из острейших проблем - отсутствие рабочих кадров. Средний возраст рабочих составляет сегодня 45 лет, а по персоналу с высокой квалификацией - 53 года. Имея огромные средства, предприятия не в состоянии в срок и качественно выполнить поставленные перед ними задачи. Например, Северодвинское машиностроительное предприятие не смогло выполнить заказ Индии по переоборудованию авианосца «Адмирал Горшков». Заводу банально не хватило сварщиков.

Чтобы исправить ситуацию, предложено возродить систему ПТУ и техникумов под эгидой государства, а также стимулировать студентов технических вузов, с тем чтобы после получения диплома они хотели пойти на предприятия ВПК. Привлекательность можно обеспечить, к примеру, предоставлением служебного жилья. Но есть и другие предложения: либо восстановить отсрочку для работников ОПК, либо приравнять работу на этих предприятиях к альтернативной гражданской службе (АГС). Госдума нового созыва рассмотрит законопроект на этот счет уже весной 2008 г.105

5.5.3. Военные расходы федерального бюджета

Федеральным бюджетом на 2007 г.106 по разделу 02 «Национальная оборона» предусматривалось израсходовать 822 млрд 36 млн руб., что должно было составить 2,63% ВВП, или 15,1% расходов федерального бюджета. Хотя майская корректировка феде-

107

рального бюджета107 в явном виде вроде бы не коснулась военных расходов, однако в отчетах Федерального казначейства 108 уже с февраля утверждалось, что законом по

105 Литовкин Д. Опять тебе броню дает родной завод «Компрессор»! Квалифицированных рабочих будут освобождать от армии // Известия. 2007. 12 июля.

106 Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2007 год» № 238-ФЗ.

107 Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2007 год"» от 15.05.2007 г. № 74-ФЗ.

108 Отчетность об исполнении федерального бюджета (см. http://www.roskazna.ru/reports/fb.html).

указанному разделу расходов выделены ассигнования в размере 825 млрд 169 млн руб., постепенно возросшие без формального изменения закона к ноябрю уже до 833 млрд 978 млн. После того как в ноябре федеральный бюджет на 2007 г. наконец-то принял свой окончательный облик109, зафиксировав расходы по разделу 02 на уровне 839 млрд 103 млн руб., дискреционный рост расходов тем не менее продолжился и после этого. Так, уточненной бюджетной росписью110 по этому разделу в ноябре допускалось израсходовать уже 840 млрд 623 млн, а в декабре - уже 840 млрд 869 млн руб.

В окончательной версии федерального бюджета его расходы увеличились с 5 трлн 463 млрд до 6 трлн 531 млрд руб., или на 19,6% по сравнению с версией конца 2006 г. При этом расходы по разделу 02 «Национальная оборона» выросли на 2,1% и достигли 839 млрд 103 млн руб., или 2,61% ВВП и 12,9% расходов федерального бюджета. Следует отметить, что расходы по другим разделам бюджета выросли более существенно (за исключение раздела 03 «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», где прирост составил 1,8%).

Вследствие более значительного роста расходов по несекретным статьям федерального бюджета в последнем варианте произошло определенное сокращение степени его общей засекреченности по сравнению как с первоначальным вариантом (с 12,2 до 10,3%), так и с двумя предшествующими годами (см. табл. 28). В абсолютном выражении секретные расходы в 2007 г. тем не менее выросли с 669 млрд 25 млн в первоначальном варианте до 674 млрд 747 млн руб. - в окончательном.

В федеральном бюджете 2007 г. оказалась впервые засекреченной часть ассигнований раздела 11 «Межбюджетные трансферты» и подраздела 0410 «Прикладные научные исследования в области национальной экономики» функциональной классификации расходов федерального бюджета. И как бы ни хотелось верить, что рассекречивание в 2007 г. закрытых на протяжении двух предшествующих лет ассигнований в подразделе 0806 «Другие вопросы в области культуры, кинематографии и средств массовой информации» окажется хорошим примером для всех участников разработки российского федерального бюджета, анализ федерального бюджета на 2008 г. и на плановый период 2009-2010 гг. показал111, что тенденция неуклонного снижения прозрачности главного финансового документа страны продолжается.

Таблица 28

Доля секретных ассигнований федеральных бюджетов 2003-2007 гг., %

Код и наименование раздела (подраздела), содержащего секретные расходы 2003 2004 2005 2006 2007

1 2 3 4 5 6

Расходы федерального бюджета в целом 9,73 9,83 11,33 11,80 10,33

01 ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ н/п112 н/п 3,67 6,28 5,52

0108 Международные отношения и международное сотрудничество 31,88 18,04 - 0,01 <0,01

0110 Государственный материальный резерв 97,73 93,33 82,86 89,23 92,18

0111 Фундаментальные исследования - - 2,13 1,22 1,12

0115 Другие общегосударственные вопросы н/п н/п 0,05 0,72 0,28

109 Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2007 год"» от 23.11.2007 г. № 267-ФЗ.

110 См. данные Федерального казначейства об исполнении федерального бюджета.

111 См.: Экономико-политическая ситуация в России. 2007. Август. С. 44-48.

112 Не применимо вследствие изменения структуры бюджетной классификации. 582

Продолжение таблицы 28

1 2 3 4 5 6

02 НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА 37,22 38,40 42,06 42,77 45,33

0201 Вооруженные Силы Российской Федерации 35,39 36,11 33,07 35,59 37,11

0203 Мобилизационная подготовка экономики 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

0204 Подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности - - 100,0 100,0 100,0

0205 Ядерно-оружейный комплекс 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

0206 Реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества 100,0 41,05 45,22 46,90 50,65

0207 Прикладные научные исследования в области национальной обороны н/п н/п 98,37 93,94 93,69

0208 Другие вопросы в области национальной обороны н/п н/п 2,49 8,79 24,38

03 НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 23,33 20,79 28,52 31,64 31,07

0302 Органы внутренних дел 3,40 3,01 4,76 6,31 5,16

0303 Внутренние войска 13,21 11,10 11,76 10,31 9,80

0306 Органы безопасности 100,00 98,91 97,80 95,49 97,31

0307 Органы пограничной службы 19,73 22,88 100,00 98,97 97,62

0309 Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, гражданская оборона 43,69 41,74 59,02 62,39 50,65

0311 Прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности н/п н/п 73,95 66,41 64,43

0313 Другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности н/п н/п 8,26 50,71 39,95

04 НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА н/п н/п 0,05 0,02 0,44

0410 Прикладные научные исследования в области национальной экономики н/п н/п - - 5,23

0411 Другие вопросы в области национальной экономики н/п н/п 0,12 0,06 <0,01

05 ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО н/п н/п - 3,42 0,85

0501 Жилищное хозяйство н/п н/п - 4,22 5,69

07 ОБРАЗОВАНИЕ - - 2,76 2,69 2,39

0701 Дошкольное образование - - 2,03 2,17 2,44

0702 Общее образование - - 1,51 1,91 2,14

0704 Среднее профессиональное образование - - 1,06 1,03 1,02

0705 Переподготовка и повышение квалификации - - 16,85 15,78 17,22

0706 Высшее профессиональное образование - - 3,15 2,93 2,53

0709 Другие вопросы в области образования - - 0,30 0,33 0,28

08 КУЛЬТУРА, КИНЕМАТОГРАФИЯ И СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ - - 0,17 0,17 0,21

0801 Культура - - 0,14 0,10 0,16

0804 Периодическая печать и издательства - - 13,46 7,45 2,57

0806 Другие вопросы в области культуры, кинематографии и средств массовой коммуникации - - 0,02 0,15 -

09 ЗДРАВООХРАНЕНИЕ И СПОРТ - - 4,30 3,99 2,57

0901 Здравоохранение - - 5,61 4,66 2,94

0902 Спорт и физическая культура - - 0,28 0,26 0,24

11 МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ - - - - 0,16

1101 Финансовая помощь бюджетам других уровней - - - - 0,50

Источник: Расчеты ИЭПП по данным федеральных бюджетов 2003-2007 гг. (данные 2003-2004 гг. приведены к соответствующим разделам и подразделам действующей бюджетной классификации).

Абсолютные и относительные значения основных компонентов прямых военных расходов РФ и их изменение относительно 2006 г. в соответствии с окончательным вариантом федерального бюджета на 2007 г. показаны в табл. 29 (пересчет в цены 2006 г. выполнен с использованием первой оценки Росстатом индекса-дефлятора ВВП в 2007 г.113).

Таблица 29

Прямые военные расходы федерального бюджета по разделу «Национальная оборона»

2007 г., млн руб./ то же в ценах 2006 г. Доля расходов, %/ изменение по сравнению с 2006 г., п.п.

Наименование раздела и подразделов сравнению с 2006 г., млн руб./ прирост, % в федеральном бюджете 2007 г. в ВВП

НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА 839 103 739 297 53 149 7,75 12,85 -2,64 2,54 -0,01

Вооруженные Силы Российской Федерации 606 163 534 064 18 701 3,63 9,28 -2,35 1,84 -0,08

Мобилизационная и вневойсковая подготовка 4 157 3 662 146 4,14 0,06 -0,02 0,01

Мобилизационная подготовка экономики 4 736 4 172 672 19,21 0,07 -0,01 0,01

Подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности 117 103 43 71,92 0,00 0,00

Ядерно-оружейный комплекс 12 099 10 659 -770 -6,74 0,19 -0,07 0,04

Реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества 6 665 5 872 -71 -1,20 0,10 -0,03 0,02

Прикладные научные исследования в области национальной обороны 122 759 108 158 14 887 15,96 1,88 -0,23 0,37 0,03

Другие вопросы в области национальной обороны 82 408 72 606 19 542 36,83 1,26 0,06 0,25 0,05

Источник: Расчеты ИЭПП по данным Федеральных законов от 19.12.2006 г. № 238-ФЗ и от 23.11.2007 г. № 267-ФЗ.

Следующая часть военных расходов, производимых за счет других разделов российского федерального бюджета, представлена в табл. 30. В отличие от предыдущих лет, в ее состав включены оценки нижней границы расходов военной организации, осуществляемых в составе таких традиционно мирных разделов бюджета, как 04 «Национальная экономика», 05 «Жилищно-коммунальное хозяйство», 07 «Образование», 08 «Культура, кинематография и средства массовой информации», 09 «Здравоохранение и спорт» и 11 «Межбюджетные трансферты».

113 Социально-экономическое положение России: Доклад. М.: Росстат. 8.02.2008 г. 584

Таблица 30

Прямые и косвенные военные расходы по другим разделам федерального бюджета

2007 г., млн Изменение в 2007 Доля расходов, %/ изменение по сравне-

Наименование разделов (подраз- руб./ то же в г. по сравнению с нию с 2006 г., п.п.

делов) или характера расходов ценах 2006 г., млн руб./ в федеральном

2006 г. прирост, % бюджете 2007 г.

Военные расходы в разделе «Национальная безопасность и

правоохранительная деятельность»

Внутренние войска 46 394 2 451 0,71 0,14

40 876 6,38 -0,16 -

Органы безопасности 115 955 9 345 1,78 0,35

102 163 10,07 -0,32 0,01

Органы пограничной службы 56 927 -682 0,87 0,17

50 156 -1,34 -0,28 -0,02

Войска МЧС и гражданская обо- 24 457 -421 0,37 0,07

рона 21 548 -1,92 -0,12 -0,01

Военные расходы в разделе «Национальная экономика»

Военные виды114 расходов 10 410 4 134 0,16 0,03

9 172 82,07 0,05 0,01

Секретные расходы 3 187 2 753 0,05 0,01

2 808 5004,34 0,05 0,01

Военные расходы в разделе «Жилищно-коммунальное хозяйство»

Расходы Минобороны 15 452 -7 591 0,24 0,05

13 614 -35,80 -0,24 -0,03

Секретные расходы 2 511 353 0,04 0,01

2 213 18,99 0,01 -

Военные расходы в разделе «Образование»

Расходы Минобороны 27 971 -5 131 0,43 0,08

24 644 -17,23 -0,24 -0,03

Секретные расходы 6 862 336 0,11 0,02

6 045 5,89 -0,02 -

Военные расходы в разделе «Культура, кинематография и

средства массовой информации»

Расходы Минобороны 2 429 376 0,04 0,01

2 140 21,34 - -

Секретные расходы 148 37 0,00 0,00

131 39,05 - -

Военные расходы в разделе «Здравоохранение и спорт»

Расходы Минобороны 21 434 -2 414 0,33 0,06

18 884 -11,33 -0,15 -0,01

Секретные расходы 7 112 -125 0,11 0,02

6 266 -1,97 -0,04 -

Расходы в разделе «Межбюджетные трансферты»

Федеральные дотации, субвенции и 19 842 1 645 0,30 0,06

межбюджетные трансферты закры- 17 482 10,39 -0,05 -

тым административно-

территориальным образованиям

Субвенции бюджетам на осущест- 1 189 48 0,02 0,00

вление полномочий по первичному 1 048 4,79 - -

воинскому учету

Источник: Расчеты ИЭПП по данным Федеральных законов от 19.12.2006 г. № 238-ФЗ и от 23.11.2007 г. № 267-ФЗ.

114 Виды расходов 215, 220-252 и 256 по действовавшей бюджетной классификации.

Косвенные военные расходы, связанные с прошлой военной деятельностью, показаны в табл. 31, а суммарные показатели военных расходов РФ в 2007 г. - в табл. 32. Наблюдаемый необычно высокий прирост пенсионных расходов (табл. 31) произошел в связи с принятым в октябре решением115 погасить задолженность, возникшую у государства в 1995-1998 гг. перед пенсионерами Минобороны и Пограничных войск. Необходимые для этого средства в объеме 42 млрд 615 млн руб. выделены Минфину. Без учета этой суммы пенсионные расходы Минобороны в 2007 г. в реальном выражении снизились на 2%.

Таблица 31

Косвенные военные расходы, связанные с прошлой военной деятельностью

Наименование разделов (подразделов) или статей 2007 г., млн руб./ то же в ценах 2006 г. Изменение в 2007 г. по сравнению с 2006 г., млн руб./ прирост, % Доля расходов, %/ изменение по сравнению с 2006 г., п.п. в федеральном в ВВП бюджете 2007 г.

Пенсионное обеспечение 129 967 36 025 1,99 0,39

(Минобороны) 114 509 31,46 0,22 0,10

Материальное обеспечение сотрудни- 1 845 208 0,03 0,01

ков ядерного оружейного комплекса 1 625 12,79 - -

Субсидии на приобретение жилья 29 381 9 908 0,45 0,09

увольняющимися и уволенными воен- 25 886 38,28 0,09 0,03

нослужащими

Источник: Расчеты ИЭПП по данным Федеральных законов от 19.12.2006 г. № 238-ФЗ и от 23.11.2007 г. № 267-ФЗ.

Таблица 32

Суммарные показатели военных и связанных с ними расходов

Доля расходов, %/ ее изменение по сравнению _с 2006 г., п.п._

Наименование расходов

Сумма расходов, млн руб.

в федеральном бюджете 2007 г.

в ВВП

Общие прямые военные расходы 1 201 383 18,39 3,64

-4,18 -0,08

Суммарные прямые и косвенные военные расхо- 1 362 576 20,86 4,13

ды, связанные с нынешней и прошлой военной -3,87 0,05

деятельностью

Суммарные расходы по разделам «Национальная 1 513 893 23,18 4,59

оборона» и «Национальная безопасность и пра- -4,86 -0,03

воохранительная деятельность»

Сумма прямых и косвенных федеральных расхо- 1 842 542 28,21 5,59

дов, связанных с текущей и прошлой военной и -5,39 0,05

правоохранительной деятельностью и обеспече-

нием безопасности государства

Источник: Расчеты ИЭПП по данным Федеральных законов от 19.12.2006 г. № 238-ФЗ и от 23.11.2007 г. № 267-ФЗ.

Данные о помесячном исполнении военных и связанных с ними расходов федерального бюджета в 2007 г. представлены в табл. 33.

115 Указ Президента РФ от 18.10.2007 г. № 1373с «О некоторых мерах по обеспечению социальной защиты отдельных категорий пенсионеров».

Результаты сопоставления при помощи рис. 8-10 хода исполнения расходов федерального бюджета по основным компонентам прямых военных расходов раздела 02 «Национальная оборона» за последние 3 года не позволяют говорить о каком-либо влиянии смены руководства Минобороны в феврале 2007 г. на сложившуюся картину исполнения расходов.

В целом же динамика отечественных военных расходов в послекризисный период 1999-2007 гг., показанная в табл. 34, подтверждает правоту тех116, кто 8 лет назад предупреждал о бессмысленности наращивания военных расходов без реформы институтов, унаследованных Россией от советского прошлого.

Таблица 33

Исполнение военных и связанных с ними расходов федерального бюджета 2007 г. по месяцам, млрд руб.

Наименование расходов Предусмотрено ФБ-2007 ФБ-2007 с изм. Январь Февраль Март Апрель Май Июнь Июль Август Сентябрь Октябрь Ноябрь Декабрь Экономия (перерасход)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

НАЦИОНАЛЬНАЯ 822,0 839,1 22,5 61,1 66,5 72,6 68,5 65,9 67,4 52,9 50,1 60,9 63,8 181,7 7,2

ОБОРОНА

Вооруженные Силы РФ 549,9 606,2 20,0 46,2 47,8 55,7 50,2 49,6 46,5 40,6 38,4 45,8 46,4 116,0 4,0

Мобилизационная и 5,9 4,2 0,0 0,1 0,4 0,2 0,2 0,8 0,2 0,2 0,2 0,2 0,4 1,0 0,3

вневойсковая подготовка

Мобилизационная под- 3,5 4,7 0,0 0,1 0,1 0,6 0,4 0,4 0,6 0,3 1,5 0,5 0,9 0,3 (0,9)

готовка экономики

Подготовка и участие в 0,1 0,1 _ 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

обеспечении коллектив-

ной безопасности и ми-

ротворческой деятельно-

сти

Ядерно-оружейный ком- 12,1 12,1 0,8 3,3 1,5 0,6 1,1 0,4 0,7 0,6 0,8 0,9 0,9 1,2 -

плекс

Реализация международ- 6,0 6,7 0,8 0,1 0,2 0,8 0,0 0,2 0,8 0,1 0,1 0,7 1,4 0,6 0,3

ных обязательств в сфере

военно-технического

сотрудничества

Прикладные научные 120,5 122,8 0,6 10,8 13,1 7,3 10,9 6,5 13,1 5,5 4,3 6,0 4,9 38,5 1,9

исследования в области

национальной обороны

Другие вопросы в облас- 79,1 82,4 0,2 0,6 3,4 7,4 5,6 8,1 5,6 5,5 4,9 6,8 8,8 24,1 1,7

ти национальной оборо-

ны

116 Шлыков В. Неизбывный комплекс // Ъ-Власть. 2000. 5 мая (№ 19).

Продолжение таблицы 33

1

2

3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

16

НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

662,9 674,8 27,9 42,7 48,4 53,0 49,1 55,7 50,2 51,2 52,6 55,0 60,9 116,5 7,8

1,3 2,5 2,9 3,8 3,8 3,6 3,8 3,8 3,8 3,7 5,0 8,3 (0,4)

5,1 6,9 7,8 10,3 7,7 9,1 9,8 9,8 9,3 9,2 9,6 21,5 (0,9)

1,7 3,2 3,1 4,0 3,6 4,1 4,6 4,2 4,1 4,5 5,5 10,1 3,1

1,6 3,8 4,0 3,8 2,8 3,2 2,6 2,8 2,5 5,2 3,3 6,2 (0,4)

Внутренние войска 45,9

Органы безопасности 113,2

Органы Пограничной 55,3 службы

Предупреждение и лик- 40,3 видация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, гражданская оборона

Прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности

Другие вопросы в облас- 11,2 5,92 0,2 0,5 0,2 0,5 0,2 0,1 0,4 0,2 0,2 0,3 0,2 0,5 2,4 ти национальной безопасности и правоохранительной деятельности

4,7 5,1 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,5 0,3 0,3 0,4 0,3 0,5 1,3 0,1

Источник: Расчеты ИЭПП по данным Федерального казначейства.

25%

20%

15%

10%

5%

0%

^ Л9 / У Л

Источник: расчеты ИЭПП на основе данных Федерального казначейства.

Рис. 8. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу 0201 «Вооруженные Силы Российской Федерации» в 2005-2007 гг.

Источник: расчеты ИЭПП на основе данных Федерального казначейства.

Рис. 9. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу 0207 «Прикладные научные исследования в области национальной обороны» в 2005-2007 гг.

35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

12005

12006 12007

/ у ^ у * ✓ У у у у у ✓

б>

еГ О

Источник: расчеты ИЭПП на основе данных Федерального казначейства.

Рис. 10. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу 0208 «Другие вопросы в области национальной обороны» в 2005-2007 гг.

Таблица 34

Основные показатели военных расходов Российской Федерации в 1999-2007 гг.

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1. В номинальном выражении (в текущих ценах), млрд руб.

Исполнение расходов ФБ по 115,6 191,7 247,7 295,4 355,7 430,0 581,1 681,8 831,9

разделу «Национальная

оборона» в текущей бюд-

жетной классификаций

Ассигнования ФБ по разде- 93,7 209,4 214,7 284,2 354,9 427,4 578,4 686,1 839,1

лу «Национальная оборона»:

в текущей бюджетной

классификации

выведены в другие разде- - - - - - - 44,3 77,7 91,3

лы бюджетной классифика-

ции5

в сравнимой бюджетной 93,7 209,4 214,7 284,2 354,9 427,4 622,6 763,9 930,4

классификации

Военные расходы, по дан- - 202,6 294,4 325,9 447,0 499,0 665,0 822,1 -

ным ООНв

Общие прямые военные 128,9 270,4 283,4 353,1 456,5 544,5 759,6 992,5 1 201,4

расходыг

Суммарные прямые и кос- 144,0 304,6 329,6 455,6 594,6 630,7 844,4 1 079,0 1 362,6

венные военные расходы,

связанные с текущей и про-

шлой военной деятельно-

стьюд

2. В реальном выражении (в ценах 2007 г.), млрд руб.

Исполнение расходов ФБ по 926,8 1 109,9 933,5 828,3 786,0 797,1 900,0 854,3 831,9

разделу «Национальная

оборона» в текущей бюд-

жетной классификации

Ассигнования ФБ по разде- 751,3 1 212,4 809,1 796,8 784,2 792,3 895,7 859,7 839,1

лу «Национальная оборона»:

в текущей бюджетной

классификации

выведены в другие разде- - - - - - - 68,6 97,4 91,3

лы бюджетной классифика-

ции

в сравнимой бюджетной 751,3 1 212,4 809,1 796,8 784,2 792,3 964,2 957,1 930,4

классификации

Военные расходы, по дан- - 1 173,1 1 109,6 913,9 987,8 925,0 1 029,8 1 030,1 -

ным ООН

Общие прямые военные 1 033,5 1 565,5 1 068,1 990,2 1 008,8 1 009,3 1 176,4 1 243,6 1 201,4

расходы

Суммарные прямые и кос- 1 154,7 1 763,5 1 242,1 1 277,7 1 313,9 1 169,1 1 307,8 1 352,0 1 362,6

венные военные расходы,

связанные с текущей и про-

шлой военной деятельно-

стью

3. В реальном выражении (в ценах 1999 г.), млрд руб.

Исполнение расходов ФБ по 115,6 124,8 120,0 112,8 113,9 115,0 125,8 117,8 114,7

разделу «Национальная

оборона» в текущей бюд-

жетной классификации

Ассигнования ФБ по разде- 93,7 136,4 104,0 108,5 113,7 114,3 125,2 118,5 115,7

лу «Национальная оборона»:

в текущей бюджетной

классификации

Продолжение таблицы 34

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

выведены в другие разде- - - - - - - 9,6 13,4 12,6

лы бюджетной классифика-

ции

в сравнимой бюджетной 93,7 136,4 104,0 108,5 113,7 114,3 134,8 132,0 128,3

классификации

Военные расходы, по дан- - 131,9 142,6 124,4 143,1 133,5 143,9 142,0 -

ным ООН

Общие прямые военные 128,9 176,1 137,3 134,8 146,2 145,7 164,4 171,5 165,6

расходы

Суммарные прямые и кос- 144,0 198,3 159,6 173,9 190,4 168,7 182,8 186,4 187,9

венные военные расходы,

связанные с текущей и про-

шлой военной деятельно-

стью

4. Военное обременение экономики, % ВВП

Исполнение расходов ФБ по 2,40 2,62 2,77 2,73 2,69 2,52 2,69 2,54 2,52

разделу «Национальная

оборона» в текущей бюд-

жетной классификации

Ассигнования ФБ по разде- 1,94 2,87 2,40 2,62 2,68 2,51 2,67 2,55 2,54

лу «Национальная оборона»:

в текущей бюджетной

классификации

выведены в другие разде- - - - - - - 0,20 0,29 0,28

лы бюджетной классифика-

ции

в сравнимой бюджетной 1,94 2,87 2,40 2,62 2,68 2,51 2,88 2,84 2,82

классификации

Военные расходы, по дан- - 2,77 3,29 3,01 3,38 2,93 3,08 3,06 -

ным ООН

Общие прямые военные 2,67 3,70 3,17 3,26 3,45 3,19 3,51 3,69 3,64

расходы

Суммарные прямые и кос- 2,99 4,17% 3,69 4,21 4,49 3,70 3,91 4,01 4,13

венные военные расходы,

связанные с текущей и про-

шлой военной деятельно-

стью

5. По паритету покупательной способности (в текущих ценах), млрд долл.

Исполнение расходов ФБ по 21,9 26,8 30,2 31,9 34,2 36,2 44,4 47,5 53,4

разделу «Национальная

оборона» в текущей бюд-

жетной классификации

Ассигнования ФБ по разде- 17,7 29,3 26,2 30,7 34,1 35,9 44,2 47,9 53,8

лу «Национальная оборона»:

в текущей бюджетной

классификации

выведены в другие разде- - - - - - - 3,4 5,4 5,9

лы бюджетной классифика-

ции

в сравнимой бюджетной 17,7 29,3 26,2 30,7 34,1 35,9 47,6 53,3 59,7

классификации

Военные расходы, по дан- - 28,3 35,9 35,2 42,9 42,0 50,8 57,3 -

ным ООН

Общие прямые военные 24,4 37,8 34,6 38,1 43,9 45,8 58,0 69,2 77,0

расходы

Суммарные прямые и кос- 27,2 42,6 40,2 49,2 57,1 53,0 64,5 75,2 87,4

венные военные расходы, связанные с текущей и прошлой военной деятельностью

Продолжение таблицы 34

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Справочно

Дефлятор валового внут- 172,5 137,6 116,5 115,5 114,0 120,1 119,2 115,7 113,5

реннего продукта, % к пре-

дыдущему году Дефлятор расходов на конечное потребление госу- 138,5 153,6 134,4 126,9 119,2 119,7 123,6 125,3 125,3

дарственного управления1,

% к предыдущему году Паритет покупательной способности5, руб./долл. 5,29 7,15 8,19 9,27 10,41 11,89 13,09 14,34 15,59

а Для 2006-2007 гг. - предварительные данные Федерального казначейства об исполнении федеральных бюджетов.

б Суммарно расходы Минобороны и секретные расходы по разделам 04-09 и 11 федеральных бюджетов

2005-2007 гг.

в За 1999 г. Правительством РФ в ООН не были представлены, за 2007 г. - будут представлены в 2008 г., включают в т.ч. расходы на содержание Внутренних войск, пограничников и гражданскую оборону. г В т.ч. на содержание внутренних войск, пограничников, войск гражданской обороны и других элементов военной организации. д С пенсиями военнослужащим.

е Дефлированы при помощи дефлятора расходов на конечное потребление государственного управления. ж Для 2007 г. - оценка ИЭПП.

з Для 2005-2007 гг. - линейный тренд значений предыдущих лет (оценка ИЭПП).

Источники'. Федеральные законы о федеральном бюджете на 1999-2007 гг. и об исполнении федерального бюджета 1999-2005 гг.; Национальные счета России в 1997-2006 годах. Стат. сб./ Росстат. М., 20052007; Объективная информация по военным вопросам, включая транспарентность военных расходов. Доклады Генерального секретаря ООН 2001-2007 гг.; Росстат; Федеральное казначейство.

5.5.4. Тенденции и перспективы развития военной экономики России

Хотя выполнение ФЦП «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей», принятой в 2003 г., в декабре 2007 г. формально завершилось, фактически оно сорвано. Теперь в

117

СМИ время от времени появляется информация о том, что программа должна быть «довыполнена» в 2008 г., после чего с 2009 г. можно будет начать новую ФЦП перевода на добровольный принцип комплектования по контракту всех сержантов и старшин в военной организации РФ.

Несомненные достижения последних лет подтвердили еще раз, особенно на Северном Кавказе в борьбе с террористами и бандитскими формированиями, что военная безопасность страны должна обеспечиваться профессионалами. Наиболее успешные изменения в системе комплектования военной организации РФ произошли в Пограничной службе ФСБ, полностью отказавшейся от призыва на срочную службу, меньшие, но тоже существенные, - во внутренних войсках МВД. Хуже всего ситуация в ВС РФ.

Однако за счет оттока контрактников из воинских частей, не попавших в перечень воинских частей постоянной готовности, и их восполнения военнослужащими по призыву - за счет меньшей боеспособности тех, кто служит по призыву сейчас, а тем более

117 Юзбашев В. Интеллект ставят под ружье // Независимое военное обозрение. 2007. 21-27 декабря

(№ 45). С.3.

тех, кто будет служить по призыву всего лишь один год, - после 2007 г. произойдет снижение общей боеспособности ВС РФ.

Не возрастет и привлекательность службы по контракту. Об этом свидетельствует отношение к ней руководства Минобороны, проявившееся в период выполнения ФЦП. За время ее выполнения эта программа четырежды корректировалась. Расходы на ФЦП увеличились почти на 20 млрд руб. в ценах 2003 г. Количество должностей, комплектуемых по контракту, сократилось почти на 9 тысяч. Но ни одна копейка избыточных (сверх первоначального плана) средств не пошла на увеличение надбавки к денежному довольствию, которая во многом определяет привлекательность военной службы по контракту. При общем росте расходов на 20% та их часть, которая пошла на капитальное строительство и ремонт, возросла на 44% первоначально установленной суммы, расходы на научные исследования - на 15%, другие - на 7%, а надбавка к денежному довольствию, введенная для обеспечения привлекательности, после 2003 г. не индексировалась. В результате того что инфляция за 4 года превысила 46%, эта надбавка обесценилась почти в полтора раза. Произошедшее с 1 декабря 2007 г. увеличение выплат на 15% и обещанное Президентом РФ увеличение их в 2008 г. ситуацию не изменят.

Ожидавшиеся от ФЦП социально значимые результаты, которые более важны для общества, чем для армии, также нельзя считать достигнутыми в полной мере. Это провозглашенное в паспорте ФЦП «снижение сложившейся в обществе неудовлетворенности существующей системой комплектования военнослужащими, проходящими военную службу по призыву, ... и направлением этих военнослужащих для прохождения военной службы в «горячих» точках. Произошедшая (одновременно со снижением срока службы) отмена социально значимых отсрочек от призыва приведет к обратному эффекту - росту неудовлетворенности общества, а также, говоря конкретнее:

- к подрыву наметившихся успехов в демографической политике государства (из-за призыва молодых отцов), причем всем ясно, что компенсация в размере 6 тыс. руб./мес. на ребенка, отец которого будет призван, при средней зарплате по стране, приближающейся к 14 тыс. руб./мес., не может считаться достаточной;

- к снижению кадрового потенциала оборонной промышленности (из-за призыва молодых рабочих дефицитных специальностей, имевших отсрочки, и призыва молодых инженеров - выпускников вузов, ориентировавшихся на работу в ОПК);

- к увеличению интенсивности «утечки мозгов» (из-за призыва большинства выпускников вузов независимо от специальности и их боязни как самой армии, так и потери темпа карьерного роста и квалификации).

Среди социально значимых результатов ФЦП есть одно явное достижение - то, что, как заверяют военачальники, в Чечне воинов, служащих по призыву, нет. Однако юридическая возможность использования военнослужащих, проходящих службу по призыву, в боевых действиях мирного времени сохранена! По крайней мере, в действующем Положении о прохождении военной службы пункт 3 статьи 2 до сих пор записан так: «Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, могут быть направлены (в том числе в составе подразделения, воинской части, соединения) для выполнения задач в условиях вооруженных конфликтов (для участия в боевых действиях) после прохождения ими военной службы в течение не менее шести месяцев и после подготовки по военно-учетным специальностям».

Такая же ситуация и по многим другим факторам, определяющим неудовлетворенность общества не только существующей системой комплектования, но и сложившимся порядком в воинских частях. Причин недовольства граждан и фактов нарушения их прав меньше не стало. Характерно, что за период после 1999 г. количество военнослужащих, погибших вне зон боевых действий, - «небоевых потерь» приблизительно равно количеству боевых потерь.

Так что военно-кадровая политика, которая была продемонстрирована в период выполнения ФЦП, выгодна только криминальным структурам, наживающимся на недостатках системы комплектования армии и страхе граждан перед военной службой.

Она может привести страну после 2007 г. к социальному взрыву.

Никаких новых рекомендаций по его предотвращению не надо изобретать. Напомним некоторые.

1. Обсудить итоги ФЦП на открытом совместном заседании Межведомственной комиссии, которая была создана для анализа хода ФЦП, и представителей всех общественных организаций, располагающих независимыми оценками результатов ФЦП и состояния дел с прохождением военной службы по контракту и по призыву. При этом участники обсуждения должны быть заблаговременно обеспечены всей финансово-экономической информацией по ФЦП и ее прежнему обоснованию. Только после учета всех недостатков прежней ФЦП можно начинать новую.

2. Срочно повысить уровень денежного довольствия всех контрактников начиная с солдата и матроса (причем не только в воинских частях постоянной готовности) до величины, на 20% превышающей среднюю зарплату в стране. И далее ежегодно следует поддерживать этот уровень. Заметим, что указанный выше уровень остается стабильным начиная с опроса 2001 г., выполненного ВЦИОМом и приводившегося в

прежних публикациях ИЭПП. Результаты опросов, выполненных «Росгосстрахом», 118

подтвердили это . Размер «справедливой» зарплаты бюджетников оценивается в соответствии с возрастом и благосостоянием опрошенных. Молодые люди до 26 лет уверены, что на первом месте по заработкам должны быть рядовые контрактники (23 400 руб.). За контрактников «голосовали» и опрошенные женщины (26 300 руб.). Самые щедрые зарплаты называли москвичи (до 35 000 руб.), самые низкие - жители малых городов (от 13 000 руб.).

Соответственно необходимо изменить денежное довольствие офицеров, прапорщиков и мичманов. Одновременно сократить численность войск, главным образом в тех воинских частях, которые не входят в категорию постоянной готовности и не заняты боевым дежурством.

3. Так же срочно надо пересмотреть (с обязательным привлечением общественных организаций) законодательную базу военной службы и устранить ее дефекты, касающиеся порядка призыва и набора контрактников, условий военной службы по контракту и по призыву. Установить законом единственное для мирного времени предназначение военной службы по призыву - только для получения военно-учетной специальности, необходимой для дальнейшей службы в регулярных войсках и для пребывания в составе военнообученного ресурса (резерва), если военно-политическая ситуация в мире будет требовать его поддержания на соответствующем уровне.

118 Ведомости. 2007. 19 декабря (№ 240). 594

4. Аналогично безотлагательным представляется открытое обсуждение основных направлений военно-технической политики РФ в части, касающейся рационального использования знаний и технологий двойного назначения в интересах развития гражданской экономики и достижения всех видов экономического эффекта, включая военный, народнохозяйственный и коммерческий.

5. Прежними остаются рекомендации и по военно-бюджетным проблемам.

Предстоит наконец-то согласовать бюджетную классификацию РФ с миссией, целями и задачами деятельности военной организации РФ, установить четкую взаимосвязь между показателями, характеризующими эту деятельность, и суммами средств, расходуемых на их осуществление. А без этого, если говорить о перспективах, военные расходы РФ будут осуществляться бесконтрольно. Что и ожидается на весь период до 2010 г.

Засекреченность военных расходов РФ будет и дальше превышать разумные нормы и, главное, будет осуществляться с нарушением федерального закона о государственной тайне. Этот коррупциогенный дефект российской бюджетной системы, безусловно, окажет негативное воздействие не только на военную экономику РФ, но и на всю экономику страны.

Фактические военные расходы РФ, если их оценивать применительно к международным стандартам военных расходов государств, признанным, заметим это, Россией, конечно же превышают тот уровень в долях ВВП, который обозначен в бюджете и провозглашается военно-политическими руководителями РФ, что не способствует авторитету государства.

Как не способствует ему и то, если вернуться к вопросу о комплектовании, что среди стран «большой восьмерки» призыв сохранен только в РФ и Германии, но в Германии срок службы равен 9 месяцам, а уровень обеспечения любого военнослужащего, включая тех, кто служит по призыву, и условия службы лучше, чем у российского контрактника.

Что касается заявленных достоинств трехлетнего планирования бюджета, особенно для военной организации, то конец 2007 г. (уже после окончательного утверждения и опубликования бюджета) показал: бюджет придется корректировать даже на первый из предстоящих - 2008 г. И это произошло в начале 2008 г. с расходами на боевую подготовку, денежным довольствием военнослужащих и соответственно с пенсиями бывших военнослужащих.

5.6. Муниципальная реформа: накопление проблем и поиск решений

5.6.1. Изменения в федеральном законодательстве в 2007 г.

В 2007 г. продолжился процесс изменения федерального законодательства о местном самоуправлении. В общей сложности 9 федеральными законами были внесены поправки в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в статьи отраслевых законов, регулирующие полномочия органов местного самоуправления. При этом большая часть поправок по разграничению полномочий между различными уровнями власти была принята в последнем квартале 2007 г. Это продолжило традицию, согласно которой наиболее значимые поправки в данной сфере принимались в самом конце года

уже после утверждения бюджетов, что создавало существенные сложности регионам и муниципалитетам с планированием финансирования вновь закрепленных за ними полномочий.

Основными направлениями развития федерального законодательства о местном самоуправлении в 2007 г. были.

- урегулирование вопросов разграничения полномочий и

- внесение изменений в экономические и финансовые основы местного самоуправления.

Кроме того, дополнения были внесены в территориальные и организационные основы местного самоуправления, а также в законы, регулирующие осуществление местного самоуправления на территориях с особым статусом.

В сфере разграничения полномочий основные изменения и дополнения были направлены, с одной стороны, на конкретизацию полномочий органов местного самоуправления по решению ранее закрепленных за муниципальными образованиями вопросов местного значения, а с другой - на расширение компетенции муниципальных органов власти.

Полномочия органов местного самоуправления были конкретизированы по четырем вопросам местного значения, закрепленным за муниципальным уровнем Законом № 131-ФЗ, а именно по вопросам:

- организации оказания медицинской помощи населению119;

- обеспечения первичных мер пожарной безопасности населенных пунктов, входя-

120

щих в состав поселений и городских округов ;

- создания условий для развития малого и среднего предпринимательства121;

- осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местно-

122

го значения .

Расширение компетенции муниципальных образований произошло за счет введения дополнительных прав и полномочий органов местного самоуправления. В частности, в сфере охраны здоровья населения органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов было предоставлено право за счет доходов местных бюджетов создавать службу неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений. Кроме того, было введено полномочие органов местного самоуправления по организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов

119 Поправки в отраслевое законодательство были внесены ст. 6 Федерального закона от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее - Закон № 230-ФЗ).

120 Поправки в отраслевое законодательство были внесены ст. 7 Закона № 230-ФЗ.

121 Перечень полномочий органов местного значения был установлен Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (вступил в силу с 1 января 2008 г.).

122 Перечень полномочий органов местного значения был установлен Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Этим же законом была изменена формулировка вопроса местного значения, который ранее был определен как «содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения...».

местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также муниципальных служащих и работников муниципальных учрежде-ний123. Также были расширены возможности по передаче на муниципальный уровень государственных полномочий.

В сфере территориальных основ местного самоуправления уточнены некоторые вопросы, которые до настоящего момента не нашли отражения в федеральных законах. В частности, предусмотрены процедуры изменения границ городских округов путем включения в них городских и сельских поселений, а также процедуры упразднения муниципальных образований на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местах. При решении вопроса о включении поселений в состав городского округа была упрощена процедура учета мнения населения: мнение населения выражается решениями представительных органов, в то время как по большинству других видов преобразований поселений и изменения их границ мнение населения должно выявляться голосованием или на сходах граждан.

В сфере организационных основ поправки, принятые в 2007 г., ограничили возможности глав местных администраций, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных

124

должностных лиц заниматься оплачиваемой деятельностью .

Кроме того, федеральным законодательством были установлены требования к деятельности представительных органов местного самоуправления и санкции за невыполнение этих требований, к числу которых относится и роспуск представительного

125

органа по решению субъекта Федерации . Необходимо отметить, что контроль за деятельностью представительных органов был введен не только на муниципальном, но и на региональном уровне.

Реформирование финансовых и экономических основ местного самоуправления также осуществлялось по нескольким направлениям. В сфере имущественных отношений были приняты поправки, расширяющие перечень разрешенных видов имущества для муниципальных образований126. Муниципалитеты всех типов могут теперь иметь имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства. Также был конкретизирован вопрос о принадлежности объектов, созданных за счет государственных инвестиций и направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, которые теперь в обязательном порядке должны передаваться в муниципальную собственность127.

123 Поправки в ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, внесенные ст. 26 Закона № 230-ФЗ.

124 Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы».

125 Федеральный закон от 18 июня 2007 г. № 101-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований».

126 Пункт 20 ст. 26 Закона № 230-ФЗ.

127 Статья 19 Закона № 230-ФЗ.

Значительные изменения в 2007 г. претерпело бюджетное законодательство. Фе-

128

деральным законом № 63-ФЭ"° были внесены существенные поправки в Бюджетный кодекс РФ, такие как:

• изменение нормативов распределения между муниципальными бюджетами доходов от передачи в аренду и продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена; в частности, 50% доходов от использования земельных участков, ранее поступавших в поселенческие бюджеты, стали зачисляться в бюджеты муниципальных районов;

• конкретизация источников неналоговых доходов местных бюджетов;

• установление более жестких мер контроля за деятельностью органов местного самоуправления дотационных муниципальных образований;

• изменение механизмов предоставления местным бюджетам целевых трансфертов на решение вопросов местного значения, в частности, объединение фондов муниципального развития и софинансирования социальных расходов в региональный фонд софинансирования расходов;

• предоставление возможности выделения из региональных фондов финансовой поддержки поселений дотаций исходя не только из численности жителей, но и из бюджетной обеспеченности поселений129;

• предоставление права поселениям передавать отдельные бюджетные полномочия финансового органа по соглашениям финансовому органу муниципального района;

• изменение официального названия «отрицательного трансферта», который теперь носит название «субсидии», а не «субвенции».

Среди других изменений федерального законодательства о местном самоуправлении необходимо также отметить урегулирование вопросов организации местного самоуправления на территориях, имеющих особый статус. В частности, расширен перечень территорий, для которых установлены особенности организации местного самоуправления. Такой статус получили территории, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции). Для них установлено, что полномочия по обеспечению завоза отдельных товаров (топливно-энергетических ресурсов, продовольственных товаров и продукции производственно-технического назначения), по которым необходимы централизованные поставки, осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ130. Значительные

128 Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 6Э-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

129

Необходимо отметить, что поправки, разрешающие выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, были внесены только в первую часть ст. 137. В третьей части рассматриваемой статьи сохранилось ранее действовавшее положение Закона о том, что «размер указанной дотации определяется для каждого поселения субъекта Российской Федерации, имеющего право на получение дотации, исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя». В результате остается неурегулированным вопрос о том, каким из двух положений закона должны руководствоваться регионы при определении своей финансовой политики в отношении поселений.

130 Пункт 21 ст. 26 Закона № 230-ФЗ. 598

изменения были также внесены в Федеральный закон от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»131.

В качестве продолжения тенденций к централизации власти можно рассматривать введение в Закон № 131-ФЗ ст. 18.1 об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, которая предусматривает возможность выделения за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей эффективности. При этом перечень показателей утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Этой статьей фактически предусматривается проведение федеральными и региональными органами власти оценки деятельности муниципальных властей, которые организационно, согласно Конституции РФ, отделены от системы органов государственной власти в Российской Федерации.

5.6.2. Изменения в региональном законодательстве

В соответствии с Федеральным законом от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ срок полномасштабной реализации муниципальной реформы был отложен до 1 января 2009 г. До этой даты действует переходный период, в течение которого регионы ежегодно устанавливают своими законами порядок решения вопросов местного значения вновь созданными поселениями, включая объем закрепленных за поселениями полномочий, организацию финансирования решения вопросов местного значения и т.п.

Анализ регионального законодательства в данной сфере на 2006 г. с точки зрения темпов и масштабов реализации муниципальной реформы позволил выделить 4 группы регионов.

• в которых в соответствии с региональным законодательством муниципальная реформа реализуется в полном объеме с 1 января 2006 г. По официальным данным Министерства регионального развития РФ, в 2006 г. полностью внедрили муниципальную реформу 47 регионов, однако на основе исследований, проведенных

132

ИЭПП, можно сделать вывод, что таких регионов несколько меньше - 45 ;

• в которых часть вопросов местного значения всех вновь созданных поселений закреплена за муниципальными районами. К этой группе было отнесено 26 регионов. При этом вновь созданным поселениям в 2006 г. было передано от 3 до 24 вопросов местного значения;

• установившие различные темпы реализации муниципальной реформы для разных групп вновь созданных поселений. К данной группе относилось 9 регионов;

131 Статья 36 Закона № 230-ФЗ.

132 По результатам исследований ИЭПП, в 2006 г. из перечня Министерства регионального развития были исключены такие регионы, как Москва, Санкт-Петербург, Тюменская, Сахалинская области, и добавлены Астраханская и Ленинградская области, как распространившие ограничения самостоятельности на незначительное число вновь созданных поселений. Причины различий в перечне регионов, полностью внедривших муниципальную реформу, подробно изложены в документе «Муниципальная реформа в 2007 г.. особенности реализации» (готовится к публикации). Однако в целом можно сказать, что Минрегион в первую очередь ориентировался на букву закона, а авторы исходили из духа закона.

• фактически не приступившие к реализации муниципальной реформы в 2006 г. и передавшие все вопросы местного значения поселений на уровень муниципальных районов. Такой политики придерживались 3 региона. Региональное законодательство на 2007 г. по данному вопросу достаточно существенно изменилось. К основным изменениям можно отнести следующие:

1) расширилось число регионов, полностью внедривших муниципальную реформу;

2) для регионов, не полностью внедривших реформу, характерно расширение перечня вопросов местного значения, переданных на уровень поселений;

3) в регионах, не полностью внедривших муниципальную реформу, наблюдается тенденция к выделению отдельных территорий, на которых муниципальная реформа в экспериментальном порядке внедряется в полном объеме;

4) в региональных законах о порядке решения вопросов местного значения большее внимание уделяется проблематике разграничения муниципальной собственности между муниципальными районами и поселениями.

Распределение регионов по четырем рассмотренным выше группам в 2007 г. выглядит следующим образом.

По информации Министерства регионального развития, к первой группе регионов, полностью внедривших муниципальную реформу, в 2007 г. можно отнести 57 субъектов Федерации. По сравнению с 2006 г. в перечень добавлены 11 регионов и исключена Сахалинская область. С учетом объединения Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов с Красноярским краем в качестве полностью внедривших муниципальную реформу можно рассматривать 55 регионов. Авторы относят к данной группе 55 регионов (с учетом территориальных преобразований в Краснояр-

133

ском крае - 53 региона), при этом некоторые из них - с определенными оговорками . По сравнению с 2006 г. число регионов данной группы, по мнению авторов обзора, увеличилось на 10. При этом четыре региона переместилось в первую группу из второй и шесть регионов - из третьей группы.

Ко второй группе регионов, в которых часть вопросов местного значения всех вновь созданных поселений закреплена за муниципальными районами, в 2007 г. можно отнести 19 регионов. Данная группа уменьшилась по сравнению с 2006 г. на 4 региона, переместившихся в первую группу, и на 6 регионов, перешедших в третью группу, и увеличилась на 2 региона (Ярославская и Магаданская области), перешедших из четвертой группы. В 2007 г. за вновь созданными поселениями субъектами Федерации, относящимися ко второй группе, было закреплено от 3 до 32 вопросов местного значения. Значительное число регионов существенно расширило перечень вопросов местного значения, закрепленных за вновь созданными поселениями. К таким регионам можно отнести, в частности, Нижегородскую, Новгородскую, Псковскую, Рязанскую области, Республику Карелию, Республику Хакасию, Удмуртскую Республику.

133 Авторы по-прежнему не включают в первую группу города Москву и Санкт-Петербург и Тюменскую область, а также не могут согласиться с отнесением к первой группе Республики Карелия, где региональным законодательством 2 ключевых вопроса местного значения поселений переданы на районный уровень. При этом как полностью внедрившие муниципальную реформу рассматриваются Ленинградская и Томская области на основании того, что ограничения самостоятельности в них распространяются на незначительное число вновь созданных поселений. Необходимо также отметить, что некоторые вопросы вызывает и отнесение к перечню регионов, полностью внедривших муниципальную реформу, Республики Коми, где часть налогово-бюджетных полномочий сохранена на уровне муниципальных районов. 600

В то же время вызывает серьезную настороженность тот факт, что, в то время как расширяется закрепляемый за поселениями перечень вопросов местного значения, практически не изменяется соотношение регионов, финансирующих вновь созданные поселения на основе бюджета и по смете. В 2007 г. только 9 из 19 регионов второй группы передали бюджетные полномочия вновь созданным поселениям. При этом в Самарской и Ярославской областях это было осуществлено лишь частично: поселениям были переданы полномочия по утверждению бюджета и контролю за его исполнением, в то время как за муниципальными районами закреплены полномочия по формированию и исполнению бюджета. В Республике Башкортостан законодательно установлено, что поселения исполняют бюджетно-налоговые полномочия в полном объеме. Одновременно в законодательстве предусмотрено, что органы местного самоуправления поселений вправе передавать эти полномочия по договору муниципальным районам.

Из третьей группы регионов, установивших различные темпы реализации муниципальной реформы для разных групп вновь созданных поселений, 6 регионов переместилось в первую группу. В то же время третья группа увеличилась на 5 регионов за счет второй группы (Кемеровская, Мурманская, Саратовская, Тверская области и Ханты-Мансийский автономный округ (ХМАО)). Таким образом, в 2007 г. к этой группе можно отнести 8 регионов.

Наиболее характерной тенденцией для третьей группы регионов явилось выделение пилотных площадок, где в экспериментальном порядке осуществлялось полномасштабное внедрение Федерального закона № 131-ФЗ. Так, в Кемеровской области предусматривалось полное внедрение муниципальной реформы в 9 муниципальных районах, в Тверской и Саратовской областях - в 2 районах, в ХМАО - в 11 поселениях 3 районов. Представляют интерес условия проведения подобного эксперимента в Тверской области, где, по имеющейся информации, на пилотных территориях резко ограничивается практика передачи полномочий от поселений муниципальному району на основе соглашений, и реализация реформы осуществляется «в чистом виде». В тех регионах этой группы, где не выделялись экспериментальные площадки, различные темпы перехода к полномасштабному внедрению муниципальной реформы устанавливались в зависимости от статуса поселения - городское или сельское (Владимирская область), от принадлежности к определенному муниципальному району (Новгородская область). В отдельных регионах этой группы разграничение полномочий осуществлялось с учетом индивидуальных особенностей поселений, их экономического и кадрового потенциала.

Наконец, к четвертой группе регионов, фактически не приступивших к реализации муниципальной реформы, в 2007 г. можно отнести только Сахалинскую область. Она пошла по пути создания городских округов на базе сельских районов, и на ее территории на настоящий момент существуют только 3 городских и 3 сельских поселения. Все вопросы местного значения этих поселений переданы муниципальным районам.

Анализ регионального законодательства о порядке решения вопросов местного значения вновь созданными поселениями на 2007 г. позволяет сделать вывод о том, что имеется определенный прогресс в масштабах реализации муниципальной реформы на территории Российской Федерации по сравнению с 2006 г. В то же время необходимо учитывать, что реальная глубина проводимых преобразований связана не только с нормами регионального законодательства. Существует достаточно много инструментов,

как предусмотренных законодательством, так и выходящих за правовые рамки, позволяющих ограничивать самостоятельность муниципальных образований даже в том случае, если формально им переданы все предусмотренные федеральным законодательством права и полномочия.

5.6.3. Потребность в изменении подходов к территориальной организации местного самоуправления

Общая характеристика

Проведение муниципальной реформы в Российской Федерации включало существенные преобразования территориальной организации местного самоуправления. Базовой идеей реформы в этой сфере был массовый переход к двухуровневой модели - предусматривалось, что на всей территории страны, за исключением крупных городов и малонаселенных территорий, местное самоуправление будет осуществляться на уровне как муниципальных районов, так и городских и сельских поселений. Практическая реализация данного подхода привела к тому, что число муниципальных образований почти удвоилось134, причем основной прирост произошел за счет сельских поселений. При проведении реформы территориальной организации законодательство о местном самоуправлении не учитывало финансовых возможностей вновь созданных муниципальных образований, а также их обеспеченности инженерной и социальной инфраструктурой. В результате в основном сельские поселения формировались в границах существовавших ранее сельсоветов, при этом не принималось во внимание наличие предпосылок для решения вопросов местного значения, предусмотренных Федеральным законом № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

135

Федерации» . Подобный подход был чреват неизбежными проблемами и конфликтами, что и проявилось на практике в ходе реализации муниципальной реформы.

Начало практической реализации муниципальной реформы выявило потребность в изменении подходов к территориальной организации местного самоуправления. В 2007 г. данные процессы затронули многие регионы и осуществлялись в различных направлениях. При этом наметились следующие тенденции в изменении территориальной организации:

- попытки объединения сельских поселений, в первую очередь присоединения финансово нежизнеспособных муниципальных образований к имеющим более развитую экономическую базу;

- продолжение процессов лишения городов статуса городского округа и включения их в состав муниципальных районов;

- стремление к созданию городских округов на базе муниципальных районов;

- появление прецедентов инициатив по разделению искусственно созданных городских округов и воссозданию на их территории двухуровневой системы местного самоуправления;

134 По данным Министерства регионального развития, на 1 января 2007 г. в Российской Федерации существовало 24,2 тыс. муниципальных образований, тогда как до начала реформы их насчитывалось 12,6 тыс.

135 В ряде регионов, например в Тверской и Вологодской областях, в Хабаровском крае, в ходе преобразования территориальной структуры использовались более сбалансированные подходы.

602

- начало процессов укрупнения муниципальных районов;

- поиск механизмов управления городскими агломерациями.

Активизация процессов территориальных преобразований выявила следующие связанные с ними противоречия и проблемы.

• высокая конфликтность процессов изменения территориальной организации местного самоуправления;

• неурегулированность в законодательстве многих направлений территориальных преобразований, что приводит к тому, что они полностью либо частично осуществляются вне правового поля;

• господство в общественном сознании (в том числе в сознании региональных законодателей) представлений о легитимности любого решения, принятого на референдуме, независимо от того, входит ли соответствующий вопрос в компетенцию данного уровня власти и предусмотрено ли волеизъявление населения в качестве механизма его решения.

Подобная ситуация привела к существенной дифференциации подходов к осуществлению территориальных преобразований в различных регионах, к различию в трактовках федерального законодательства и к его приспособлению к местным потребностям, а также к существенным сложностям в изменении территориальной организации местного самоуправления в различных субъектах Федерации.

Укрупнение поселений и муниципальных районов

Процессы объединения поселений происходили в различных регионах с разной степенью успешности. По информации Министерства регионального развития РФ, достаточно масштабный характер укрупнение сельских поселений приняло в Кировской области - данный процесс затронул 12 муниципальных районов, число сельских поселений в области уменьшилось на 33136. В то же время в ряде других регионов крупные инициативы в данной сфере остались нереализованными.

Ярким примером здесь является ситуация в Челябинской области, где была выдвинута одна из наиболее масштабных инициатив по изменению территориальной организации местного самоуправления. Летом 2007 г. в областной администрации был сформирован список из 67 поселений, которые необходимо ликвидировать по причине их финансовой несостоятельности путем объединения с более финансово обеспечен-

137

ными территориями . В качестве критерия выступал объем налоговых и неналоговых доходов, который в предложенных к ликвидации поселениях составляет менее 200 тыс. руб. в год, что недостаточно даже для содержания аппарата управления. Подобная инициатива встретила активное сопротивление муниципального сообщества области. 14 августа 2007 г. в Челябинске был проведен «круглый стол» по данному вопросу, организованный Ассоциацией сельских поселений Российской Федерации и Ассоциацией

136 Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 г. / Под общ. ред. Д.Р. Хромова. М.: ИД «Юриспруденция», 2007. С. 24.

137 Всего на территории Челябинской области 274 поселения.

138

сельских муниципальных образований, действующей в Челябинской области . В ходе встречи руководители поселений и представляющие их ассоциации высказали неприятие идеи объединения, утверждая, что с момента начала реформы прошло недостаточно времени для того, чтобы местное самоуправление могло раскрыть свой потенциал, и отстаивали право на бюджетное выравнивание с уровня субъекта Федерации, обеспечивающее возможности для решения вопросов местного значения всеми поселениями.

Столкнувшись с отторжением выдвинутых идей, региональная власть не стала настаивать на предлагаемом масштабном объединении. Уже ко времени организации «круглого стола» количество поселений в списке сократилось примерно до двух десятков. А к моменту проведения голосования населения, приуроченного к выборам в Государственную Думу 2 декабря 2007 г., осталось всего 8 проектов объединения поселе-

139

ний . В ходе голосования в подавляющем большинстве поселений подобные проекты были отвергнуты. При этом явка избирателей составила от 66 до почти 75%, т.е. данная позиция реально отражает мнение населения. Лишь в одном случае население высказалось за укрупнение: жители Бабарыкинского и Спасского сельских поселений, расположенных на территории Верхнеуральского района, поддержали инициативу по объединению поселений. При явке 83 и 66% за укрупнение проголосовали соответственно 52 и 82% участвовавших в голосовании. Однако в целом можно констатировать, что инициатива региональной власти по укрупнению поселений на настоящий момент про-

140

валилась .

Аналогичная ситуация сложилась и в Амурской области. Здесь голосование по вопросу объединения муниципальных образований проходило в 23 поселениях. Как и в Челябинской области, явка была достаточно высокой. Но решение об укрупнении принято только в двух случаях. Причем «против» в основном выступили жители экономически слабых, присоединяемых муниципальных образований.

Что касается процессов укрупнения муниципальных районов, то на настоящий момент этот вопрос в большинстве регионов не стоит столь остро, как объединение поселений. Тем не менее в некоторых субъектах Федерации региональная власть планирует масштабные реформы в данном направлении, аргументируемые, в частности, необходимостью создания благоприятных условий для реализации региональных стратегий.

Изменение статуса муниципальных образований

В законодательстве о местном самоуправлении выделен только один вариант изменения статуса муниципального образования: изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. В 2007 г. преобразования подобного рода были характерны, в част-

138 О проблематике муниципальных образований, не имеющих достаточной налоговой базы и рекомендуемых к присоединению к другим муниципальным образованиям, см. Стенограмму «круглого стола» «Местное самоуправление как ресурс развития страны». Челябинск. 14 августа 2007 г.

139 Информация о результатах голосования приводится по материалам местной прессы. См., напр.: Полозов А., Патан А. «URA.Ru». 07.08.2007 г. Интервью с заместителем губернатора Челябинской области // Губерния. 5-11 сентября 2007 г.

140 Однако попытки объединения поселений продолжаются - новый этап голосования по данному вопросу должен пройти 2 марта 2008 г.

ности, для Краснодарского края. В крае осуществляется лишение городов статуса городского округа и включение их в состав муниципальных районов. Так, Законом Краснодарского края от 28 июня 2007 г. № 1254-КЗ город Ейск лишен статуса городского округа и наделен статусом городского поселения с включением в состав Ейского муниципального района. Аналогичные процедуры начаты применительно к городским округам Тихорецк и Туапсе.

Наряду с вполне легитимными (хотя и далеко не всегда позитивными) процессами изменения статуса городского округа, для преобразований данного типа в 2007 г. были характерны еще два процесса, ни один из которых не урегулирован федеральным законодательством. С одной стороны, в ряде регионов появилось стремление к приданию муниципальным районам статуса городских округов. С другой стороны, возникли прецеденты инициатив по разделению искусственно созданных городских округов и воссозданию на их территории двухуровневой системы местного самоуправления.

Поскольку процесс создания городских округов на базе муниципальных районов законодательством напрямую не предусмотрен, в данном случае использовались механизмы, позволяющие добиться данного результата путем определенного набора шагов по преобразованию муниципальных образований. Причем в различных регионах использовался разный алгоритм.

Так, например, в Белгородской области на базе муниципальных районов было создано 2 городских округа - Губкин и Старый Оскол. Процесс преобразования был осуществлен на основе следующих шагов. 1) разработка и утверждение генерального плана городского поселения - районного центра, охватывающего всю территорию района; 2) проведение голосования населения по вопросу о согласии на объединение всех поселений, находящихся на территории муниципального района, в новое муниципальное образование, которое будет наделено статусом городского округа и в котором территории поселений приобретут статус административных единиц городского округа; 3) принятие регионального закона об изменении территориальной организации местного самоуправления.

Другой вариант преобразования предусматривался в Одинцовском районе Московской области, с инициативой осуществления которого выступил глава района. В данном случае предлагаемое преобразование имело явно политическую природу и было направлено на сохранение за муниципальным районом возможности распоряжения землей и другими ресурсами, имеющими на данной территории высокую ценность. Инициатива о преобразовании не включала ни разработку единого генерального плана развития территории как городского поселения, ни программы развития территории района как единой городской территории. Кроме того, на территории района находятся самостоятельные городские округа, судьба которых в ходе преобразования также не была определена.

Схема преобразования, предлагавшаяся в данном случае, включала следующие шаги. 1) проведение местных референдумов об изменении административно-территориального устройства района с целью превращения 6 городов и поселков городского типа в сельские населенные пункты; 2) присоединение новых сельских населенных пунктов к городскому поселению Одинцово с образованием единого городского поселения; 3) придание городскому поселению, образованному в расширенных границах, статуса городского округа.

Процесс сопровождался многочисленными скандалами и конфликтами. Несмотря на беспрецедентное административное давление, в одном из городских поселений местный референдум, проводившийся 2 декабря 2007 г., дал отрицательные результаты. На настоящий момент высокая конфликтность процесса преобразований, активное противодействие со стороны экспертного сообщества, заинтересованность международных организаций в исходе противостояния в совокупности привели к тому, что реализация планов по объединению Одинцовского района была приостановлена.

Еще более сложная ситуация возникает в том случае, когда региональные власти стремятся ликвидировать искажения федерального законодательства и воссоздать на территории искусственно созданных городских округов двухуровневую модель местного самоуправления. Такая задача встала перед органами власти Калининградской области. Первым шагом по ее решению стали обращения губернатора области в областной Уставной суд, по которым суд вынес решение о несоответствии ряда законов о территориальной организации местного самоуправления в Калининградской области Уставу Калининградской области. Осенью 2007 г. был принят ряд законодательных актов Калининградской области, направленных на изменение территориальной организации местного самоуправления. В первую очередь они касались Балтийского и Светлогорского городских округов.

Однако законы, посвященные преобразованию Балтийского городского округа, были оспорены в областном суде на том основании, что они принимались без учета мнения жителей. Верховный суд РФ оставил без изменения решение Калининградского областного суда141. В настоящее время законодательство Калининградской области в отношении территориальных преобразований Балтийского городского округа находится на рассмотрении в Конституционном Суде РФ. Решение Конституционного Суда по данному делу будет иметь принципиально важное значение для дальнейших преобразований как в Калининградской области, так и в других российских регионах.

Городские агломерации

Совершенно новые процессы преобразования территориальной организации связаны с созданием городских агломераций. В законодательстве Российской Федерации понятие агломерации отсутствует. Однако с весны 2007 г. данная проблематика все более активно ставится на повестку дня. Судя по всему, на привлечение внимания к данной проблеме повлияла реализация проекта «Доступное жилье». Но непосредственный толчок подобным дискуссиям был дан Министерством регионального развития, которое анонсировало создание городских агломеративных центров с многомиллионным населением как одно из стратегических направлений пространственного развития российских территорий, позволяющих создать опорный каркас системы управления и модернизации экономики страны. В качестве приоритетных рассматриваются проекты «Большой Ростов» (объединение Ростова-на-Дону, Новочеркасска, Таганрога, Аксая, Батайска, Азова), агломерации «Иркутск-Ангарск-Шелехов», «Владивосток-Находка-Уссурийск-Артем», «Самара-Тольятти», «Томск-Северск» и некоторые другие.

141 См. http://www.regnum.ru/news/923610.html сообщение от 29 ноября 2007 г. «Верховный суд отказался упразднять Балтийский городской округ в Калининградской области». 606

В 2007 г. основные процессы, связанные с формированием городских агломераций, развивались в двух направлениях.

С одной стороны, началась проработка ряда проектов создания полицентрических агломераций, имеющих несколько городских ядер, на основе идеологии, сформулированной Министерством регионального развития. Среди данных проектов наиболее активно развиваются события вокруг проекта «Иркутск-Ангарск-Шелехов». С привлечением экспертов здесь определены границы агломерации. Началась проработка конкретных проектов, позволяющих обеспечить динамичное развитие агломерации, в таких сферах, как транспорт, водоснабжение, утилизация твердых бытовых отходов. Обсуждаются варианты специализации территорий в рамках агломерации, а также создания новых центров застройки (например, вынос административного центра за границы г. Иркутска). В структуре администрации Иркутской области появилась должность заместителя губернатора, курирующего создание особой экономической зоны рекреационного характера на Байкале и формирование Иркутской городской агломерации.

Однако на примере Иркутской агломерации становятся понятными и те противоречия, с которыми неизбежно связаны процессы агломерирования. Если власти городов Ангарска и Шелехова активно поддерживают данный процесс, поскольку надеются выиграть от него как в экономическом, так и в политическом плане, то власти Иркутска выступают против подобной инициативы. Понятны и основные опасения, связанные с политическими последствиями данного процесса, - создание агломерации может означать продолжение централизации политической власти на региональном уровне и формирование механизма дальнейшего ограничения прав и полномочий органов местного самоуправления.

Процессы агломерирования активизировались и в Чувашской Республике. Здесь фактически предприняты первые шаги по формированию Чебоксарской агломерации на основе объединения городов Чебоксары и Новочебоксарск, которые находятся на расстоянии 15 км друг от друга, и части Чебоксарского района. Причем в данном случае выбрана наиболее жесткая форма агломерационного объединения - полное слияние различных муниципальных образований. Подобный подход в случае его реализации будет связан с достаточно серьезными проблемами обеспечения управляемости новым муниципальным образованием, которые, как показывает мировой опыт, требуют значительных усилий по решению.

С другой стороны, развиваются естественные процессы формирования моноцентрических агломераций вокруг крупных городов, отражающие усиление взаимосвязи городского ядра с окружающими территориями на основе маятниковых миграций, экономических связей, процессов субурбанизации и т.п. Организационным механизмом агломерирования в данном случае выступает межмуниципальное сотрудничество в различных формах. Определенный опыт подобной деятельности накоплен в Твери, где организовано взаимодействие с органами местного самоуправления Калининского и Ра-мешковского районов. Для обеспечения реализации соглашения о сотрудничестве между администрациями города Тверь, Калининского и Рамешковского районов Тверской области Тверской городской думой была утверждена городская целевая программа «Межмуниципальное сотрудничество на 2006-2008 годы». Аналогичные программы, направленные на решение общих задач межмуниципального сотрудничества, были приняты и в обоих пригородных районах.

Схожие процессы стали происходить в рамках Челябинской агломерации. Организуется взаимодействие города с пригородными муниципалитетами по вопросам производства и сбыта сельскохозяйственной продукции. Прорабатываются возможности сотрудничества и в других направлениях, в частности по водоснабжению и утилизации твердых бытовых отходов. Начала функционировать рабочая группа, включающая главных архитекторов входящих в агломерацию муниципалитетов и заместителей руководителей муниципальных образований по экономическим вопросам. Целью данной группы является согласование генеральных планов развития муниципальных образований. Ведется подготовительная работа по созданию Совета агломерации.

Поскольку городские агломерации являются новым и активно развивающимся элементом территориальной структуры, опыт по организации взаимодействия муниципальных образований в их рамках заслуживает первоочередного внимания.

5.6.4. Пути эффективного решения вопросов местного значения поселений

Традиционно дискуссия о путях решения проблем местного значения на уровне поселений сосредоточивается на вопросе о том, достаточно ли ресурсов имеют поселения для исполнения собственных полномочий. В данном обзоре в центре внимания поставлен вопрос о том, какие факторы определяют эффективность решения вопросов местного значения на поселенческом уровне (а тем самым и объем необходимых для этого ресурсов) и в какой мере поселения используют имеющиеся резервы повышения эффективности.

Создание множества мелких муниципальных образований обострило проблему потерь от недостаточного масштаба при решении вопросов местного значения. Однако в ходе реформы предполагалось, что компенсация данных потерь будет возможна в результате того, что.

• полномочия по организации предоставления услуг, обеспечивающих наибольшую экономию на масштабе, будут сосредоточены на уровне муниципальных районов;

• на уровне поселений будут задействованы дополнительные механизмы мобилизации потенциала местного сообщества, которые позволят компенсировать возникающие потери;

• поселения будут использовать механизмы межмуниципальной кооперации для повышения эффективности своей деятельности.

Двухлетний опыт реализации муниципальной реформы позволяет сделать первые выводы о том, насколько эти ожидания оправдались. Исследование сложившейся ситуации позволило выявить следующие особенности решения вопросов местного значения на уровне поселений.

Во-первых, выяснилось, что разграничение вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями не позволило в полной мере избежать потерь от недостаточного масштаба деятельности. Причиной этого послужили не только ошибки в разграничении полномочий между двумя уровнями муниципальной власти, но и недооценка того фактора, что единообразное разграничение сфер компетенции органов местного самоуправления независимо от плотности населения, дисперсности расселения, преобладания городских либо сельских территорий в любом случае несет в себе неизбежные потери. Наиболее ярко эта проблема проявилась на сегодняшний день

в сфере сбора, вывоза и утилизации бытовых отходов. Законодательство о местном самоуправлении закрепило вопросы сбора и вывоза мусора за уровнем поселений, а утилизацию отходов - за муниципальными районами. При высокой плотности населения, территориальной близости населенных пунктов, развитой дорожной сети утилизацию и переработку бытовых отходов и с экономической, и с социальной точек зрения, действительно, предпочтительно концентрировать на верхних уровнях муниципального управления. Однако на территориях с низкой плотностью населения и значительной территориальной разбросанностью населенных пунктов все эти позитивные эффекты сходят на нет. В условиях, когда транспортное плечо до свалки (полигона) составляет несколько десятков километров, вывоз мусора к официально установленным местам утилизации оказывается экономически неоправданным. При этом органы местного самоуправления муниципального района не имеют никаких стимулов к учету интересов

142

поселений в данном вопросе . В результате в лучшем случае поселения создают свои свалки, за которыми не осуществляется никакого официального контроля, а в худшем -мусор вообще выбрасывается в не предназначенных для этого местах: в лесных массивах, на обочинах автомобильных дорог и т.п. Это имеет существенные негативные экологические последствия и снижает привлекательность территорий, в том числе с точки зрения их рекреационного потенциала.

Во-вторых, выявились основные направления использования внутренних резервов, связанных с приближением власти к населению. К основным связанным с этим позитивным последствиям реформы можно отнести следующие.

1) Появление стимулов у органов местного самоуправления поселений к мобилизации доходов от местных налогов. На уровне поселений осуществляется работа по инвентаризации объектов недвижимости, подлежащих налогообложению; работа с населением по вопросам регистрации объектов недвижимости и своевременной уплаты налога; доставка налоговых уведомлений налогоплательщикам, работа с неплательщиками. Однако сложившаяся нормативно-правовая и организационная система налогового администрирования не создает адекватных условий для участия администраций поселений в данном процессе. В итоге происходит дублирование деятельности различных органов, нечетко определены сферы ответственности каждого из участников данного процесса и санкции за невыполнение своих функций, не организованы информационные потоки. Муниципальные образования не имеют информации, необходимой для мобилизации собственных доходов, в результате чего они вынуждены самостоятельно вести реестр налогоплательщиков, собирать информацию о недоимках и т.п., т.е. фактически дублировать деятельность налоговых органов, плохо справляющихся с администрированием местных налогов. В то же время часть собственных функций, в частности доставку налоговых уведомлений, налоговые органы фактически в приказном порядке перекладывают на местные администрации.

2) Возможности концентрации ресурсов на приоритетных направлениях муниципального развития в условиях перехода от сметного финансирования к бюджетному. Изучение бюджетов поселенческого уровня показывает, что структура расходов значительно различается, причем в одних случаях явным приоритетом выступает благоустройство, в других - культура. Однако в условиях существенного ограничения самостоя-

142 Далеко не все муниципальные районы вообще имеют санкционированные свалки, но это уже другая проблема, не рассматриваемая в данной работе.

тельности поселений в бюджетной сфере источником реализации приоритетов в основном являются сверхплановые доходы, получаемые в первую очередь от местных налогов, а также от повышения качества работы с арендаторами земельных участков.

3) Возможности использования потенциала мобилизации ресурсов местного сообщества для решения вопросов местного значения. На реализацию данных возможностей влияют как объективные, так и субъективные условия. Субъективные условия связаны со стратегией организации управления в муниципальном образовании. На основе результатов исследования с этой точки зрения все муниципальные образования можно разделить на 4 группы.

• поселения, стремящиеся копировать способы организации управления, характерные для гораздо более крупных структур: муниципальных районов, регионов и т.п. Это означает наличие аппарата управления, в рамках которого деятельность каждого муниципального служащего имеет четкую специализацию; обеспечение полного финансирования решения всех вопросов местного значения из бюджета поселения; организацию в каждом поселении собственных муниципальных предприятий и т.п. Очевидно, что в подобной системе неизбежны существенные потери от недостаточного масштаба деятельности, постоянный дефицит бюджетных средств на решение вопросов местного значения, значительное бремя управленческих расходов и тому подобные негативные последствия;

• поселения, ориентированные на минимизацию собственных полномочий и ответственности перед населением, передачу подавляющего объема полномочий на уровень муниципального района;

• поселения, осуществляющие мобилизацию местного сообщества в первую очередь по политическим мотивам. Основной целью является борьба с районной властью, получение максимального объема полномочий, имущества и финансовых ресурсов, часто без учета того, способно ли поселение реально решать все вопросы местного значения и насколько это экономически оправданно;

• поселения, в которых мобилизация местного сообщества происходит в основном для обеспечения решения вопросов местного значения и улучшения качества жизни в поселении. Политические аспекты мобилизации также присутствуют, однако они связаны главным образом с необходимостью создания условий для роста качества жизни. Судя по всему, данная группа поселений является наиболее малочисленной. Для появления данной модели управления нужна комбинация во многом уникальных условий, к которым можно отнести:

- наличие яркого муниципального лидера;

- высокий уровень образования руководства поселения;

- наличие экономической базы и перспектив экономического развития;

- наличие структурированного местного сообщества с различными группами интересов.

Что касается объективных условий, то они определяются наличием законодательных предпосылок для опоры муниципальной власти на ресурсы местного сообщества. Необходимо отметить, что подобные условия не являются благоприятными для муниципальных образований. Частично механизмы мобилизации подобных ресурсов вообще не предусмотрены в федеральном законодательстве (например, привлечение предпринимателей к решению вопросов местного сообщества), частично - чрезмерно

зарегламентированы и требуют для практической реализации значительных временных и финансовых затрат (в частности, самообложение и трудовая повинность). Последствием этого является не исчезновение подобных механизмов привлечения ресурсов, но их использование в неправовых формах. Так, несмотря на отсутствие местных налогов с бизнеса, на практике предприниматели осуществляют финансирование жизнедеятельности местного сообщества, однако это происходит вне правового поля и может приобретать формы «муниципального рэкета», существенно нарушающего интересы бизнеса. Такой инструмент, как самообложение, также продолжает применяться, но не в предусмотренных законодательством, а в традиционных, привычных для местного сообщества формах143.

Таким образом, можно сделать вывод, что муниципальная реформа привела к некоторым позитивным последствиям в организации решения вопросов местного значения на уровне поселений. Однако данные последствия смогли реализоваться не в полной мере и лишь в ограниченном числе муниципальных образований. Основные причины ограниченности позитивного эффекта реформ можно свести к следующим:

- источниками лучшей практики в основном являются финансово устойчивые поселения, имеющие экономическую базу, кадровый и организационный потенциал, причем в первую очередь созданные еще до начала муниципальной реформы;

- доля подобных поселений достаточно низка, а механизмы распространения лучшей практики фактически не работают по причине как необходимости достаточно благоприятных условий для их восприятия, так и отсутствия институциональных рамок данного процесса;

- федеральное законодательство не создает благоприятных условий для реализации лучших практик, более того, в значительной части они реализуются в таких формах, которые нельзя признать безупречными с правовой точки зрения.

В-третьих, что касается межмуниципальной кооперации при решении вопросов местного значения, то данные инструменты не получили какого-либо заметного развития. Это неудивительно в условиях, когда механизмы обеспечения исполнения контрактов в стране работают достаточно неэффективно, и риски провалов в решении вопросов местного значения в результате невыполнения своих обязательств одной из

сторон соглашения о межмуниципальном сотрудничестве весьма высоки.

* * *

Проведенное исследование показало, что в 2007 г. более явно, чем в 2006 г., проявились как позитивные процессы, связанные с муниципальной реформой, так и негативные моменты ее реализации.

В качестве позитивных тенденций можно отметить следующие:

143 В этих условиях очевидно, что объем и структура местных бюджетов далеко не всегда дают адекватное представление о реальном объеме средств, используемых на решение вопросов местного значения. Причем без проведения специального исследования невозможно определить, насколько велики отклонения: по результатам исследования, они могут составлять от долей процента до 20-25%. Последняя ситуация характерна именно для отношений с предпринимательским сообществом, которые можно характеризовать как «муниципальный рэкет», когда на местный бизнес перекладываются расходы по благоустройству территории поселения, осуществлению значительной части капиталовложений в объекты инфраструктуры и социально-культурной сферы и т.п.

• все большее число регионов внедряют реформу в полном объеме либо продвигаются вперед в ее реализации;

• начинают проявляться позитивные последствия расширения самостоятельности поселений, к основным из которых можно отнести стремление поселений к мобилизации доходов от местных налогов, использование возможностей по реализация приоритетов муниципальной политики в результате перехода от сметного финансирования к бюджетному и привлечение ресурсов местного сообщества для решения вопросов местного значения;

• все более активную (хотя и явно недостаточную) роль в муниципальной реформе играет городская проблематика, начались процессы формирования городских агломераций как моноцентрического, так и полицентрического характера, все более важное значение приобретают вопросы обеспечения конкурентоспособности урбанизированных территорий как внутри страны, так и на международной арене.

В то же время все более активно проявляются те проблемы, которые порождены

муниципальной реформой либо обострены ее внедрением. К ним можно отнести следующие основные негативные моменты:

• недостаточный учет при реформировании территориальной организации местного самоуправления объективных процессов, происходящих в системе расселения на территории Российской Федерации, привел к тому, что на территории страны созданы многочисленные нежизнеспособные поселения, потенциал которых не позволяет обеспечить решение вопросов местного значения. С высокой степенью вероятности можно предположить, что с течением времени эта проблема будет не смягчаться, а, наоборот, обостряться;

• в ходе реформы стали действовать факторы, приводящие к экономическим потерям в процессе решения вопросов местного значения, связанным с невозможностью обеспечить экономию на масштабе на уровне поселений, с одной стороны, и с недоучетом транспортного фактора при организации предоставления муниципальных услуг - с другой. Единообразное разграничение вопросов местного значения между муниципальным районом и поселением независимо от плотности населения и характера расселения неизбежно приводит к подобному результату. Данная тенденция еще более усугубляется в результате массового стремления на уровне поселений копировать те управленческие технологии, которые характерны для гораздо более масштабных объектов управления и применяются на уровне муниципальных районов либо городских округов. При этом возможные компенсационные механизмы, связанные с развитием межмуниципального сотрудничества, использованием потенциала местного сообщества, развиты слабо и работают не всегда эффективно;

• многие процессы, потребность в которых ощущается в ходе реализации муниципальной реформы, не имеют адекватных правовых механизмов реализации. Это касается, в частности, изменений в территориальной организации местного самоуправления. В результате не имеющие четкого законодательного оформления процессы осуществляются с очевидными нарушениями действующего законодательства, все более важную роль в данной сфере начинает играть обычное право. Так, решения, принятые населением на референдуме, воспринимаются в качестве легитимных независимо от того, соответствуют ли они законодательству и предусмотрено ли в принципе решение соответствующих вопросов путем волеизъявления

граждан. В отсутствие местных налогов с бизнеса участие предпринимателей в решении вопросов местного значения на территории также осуществляется во многом вне правовых рамок, и в ряде мест доходит до «муниципального рэкета», значительно нарушающего интересы бизнеса.

Некоторые барьеры на пути более эффективной реализации муниципальной реформы могут быть преодолены в рамках текущей корректировки существующего федерального законодательства. Данные проблемы неоднократно обсуждались в муниципальном экспертном сообществе, однако соответствующие поправки так и не были внесены. К ним можно, в частности, отнести:

- упрощение механизмов самообложения населения;

- распространение законодательного механизма разграничения муниципального имущества между вновь образованными поселениями и муниципальными районами на существовавшие до начала муниципальной реформы муниципальные образования;

- предоставление возможности закрепления за муниципальными образованиями индивидуальных нормативов налоговых отчислений в счет дотаций, фиксированных

г- 144

на среднесрочный период, и без ограничения состава налогов ;

- более жесткое регулирование предоставления трансфертов бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов либо исключение из перечня вопросов местного значения муниципальных районов такого вопроса, как «выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района»;

- возвращение на поселенческий уровень полномочий по распоряжению землей и доходов от аренды земли в полном объеме.

Другие проблемы требуют достаточно серьезной корректировки существующих подходов к организации функционирования местной власти и внесения значительных изменений в законодательство и нуждаются в серьезном и всестороннем обсуждении. К подобным проблемам можно отнести:

- организацию администрирования местных налогов;

- определение состава местных налогов и степени самостоятельности муниципальных образований в их установлении.

В то же время имеется ряд вопросов, механизмы решения которых в рамках муниципальной реформы в принципе неочевидны, поскольку они порождены концептуальными подходами к преобразованиям в сфере местного самоуправления, например:

- значительная дифференциация экономического положения, финансового и кадрового потенциала, перспектив развития поселений в условиях закрепления за ними единого перечня вопросов местного значения;

- невозможность обеспечить разграничение вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями, эффективное независимо от условий, в ко-

144 Ограничение налоговых отчислений только подоходным налогом было снято на переходный период, до 1 января 2009 г., однако сохранилось на период полного внедрения муниципальной реформы. Установление нормативов отчислений на среднесрочную перспективу возможно в рамках трехлетнего бюджета, однако не очевидно, что подобные отчисления не будут дифференцированы по годам, что с точки зрения создания стимулов к мобилизации налогов нежелательно.

торых это разграничение реализуется (плотность населения, характер расселения, тип застройки и т.п.);

- неизбежные потери, связанные с недостаточностью масштаба решения вопросов местного значения на уровне поселений в рамках сложившейся системы расселения, и дальнейшее снижение качества и доступности муниципальных услуг при попытках административного ограничения расходов ресурсов на эти цели.

5.7. Правовые аспекты функционирования институтов развития

2007 год стал ключевым в развитии финансовой и нормативно-правовой базы институтов развития, поскольку именно в этом году началось их активное финансирование, а также был принят ряд основополагающих федеральных законов, регламентирующих порядок их формирования и функционирования. В числе таких новых законов следует отметить следующие:

• Федеральный закон от 17.05.2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»;

• Федеральный закон от 19.07.2007 г. № 139-Ф3 «О российской корпорации нанотех-нологий» ;

• Федеральный закон от 23.11.2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации "Ростехнологии"» и другие нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность указанных организаций;

• Статью 179.2 Бюджетного кодекса РФ «Инвестиционный фонд Российской Федерации», включенную в БК РФ Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Хотя само понятие - «институты развития» - законодательно не было определено, данный термин получил широкое применение в экономической и юридической литера-туре145. Представляется, что к числу признаков институтов развития, в первую очередь, следует отнести такие особенности их деятельности, как:

- инвестиционная направленность деятельности;

- ориентированность деятельности на результат;

- функционирование института в форме юридического лица;

- связь деятельности института с социально-экономической политикой, проводимой Российской Федерацией;

- получение части средств из федерального бюджета Российской Федерации;

- отсутствие статуса бюджетного учреждения и функционирование не на основании сметы.

Данным критериям в полной мере соответствуют:

• Банк развития (Внешэкономбанк - ВЭБ);

• Инвестиционный фонд РФ;

• Российская венчурная компания (РВК);

145 См, напр.: подход к определению понятия, применяемый Центром стратегических разработок http://www.csr.ru/document/original_452.stm; Кудрин: В институты развития будет направлено 640 млрд руб. http://business.restate.ru/news/35607.html. 614

• Российская корпорация нанотехнологий (Ростанотех);

• Государственная корпорация «Ростехнологии»;

• Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК).

От перечисленных институтов развития следует отличать инструменты развития, к числу которых относятся различные формы прямого финансирования и финансовой поддержки инвестиционных проектов, к числу которых можно отнести:

- федеральные и ведомственные целевые программы;

- адресную инвестиционную программу;

- концессионные соглашения;

- непрограммные бюджетные инвестиции и другие инструменты.

Особые экономические зоны (ОЭЗ), с юридической точки зрения, также являются скорее инструментом, нежели институтом развития, поскольку создают условия для улучшения инвестиционного климата, однако они не выступают от своего имени в качестве государственных инвесторов.

Указанные инструменты развития могут применяться посредством использования следующих форм бюджетной поддержки инвестиционных проектов:

- субсидии;

- кредиты;

- гарантии;

- участие в капитале юридических лиц (инвесторов) и т.д.

Кратко рассмотрим основные особенности и проблемы функционирования каждого из перечисленных институтов развития, созданных в 2007 г.

Банк развития (Внешэкономбанк). В настоящее время главные вопросы деятельности Банка регулируются следующими нормативными актами:

1. Федеральным законом от 17.05.2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»;

2. Меморандумом о финансовой политике государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», утвержденным Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 июля 2007 г. № 1007-р;

3. Положением о Наблюдательном совете государственной корпорации «Банк Развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».

Поскольку Федеральный закон «О банке развития» был принят только в мае 2007 г., нормативная база, регламентирующая его функционирование, находится на этапе своего формирования и не содержит всех необходимых нормативных и локальных актов.

С принятием нового закона Внешэкономбанк сменил и организационно-правовую форму, и направления деятельности. Если ранее он имел статус обычной кредитной организации, то, начиная с 2007 г., он приобрел статус государственной корпорации, а его деятельность фактически оказалась вне сферы контроля Центрального банка РФ. В частности, на его деятельность не распространяются положения законодательства о банках и банковской деятельности, регулирующие порядок:

1. государственной регистрации кредитных организаций;

2. лицензирования банковских операций;

3. ликвидации или реорганизации кредитных организаций;

4. предоставления информации о деятельности кредитных организаций;

5. обеспечения требований устойчивости и финансовой надежности кредитных организаций, соблюдения иных обязательных требований и нормативов.

Также на деятельность Внешэкономбанка, получившего статус некоммерческой организации (НКО), не распространяются и положения, регламентирующие порядок осуществления контроля за деятельностью НКО, установленные п. п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Таким образом, Внешэкономбанк прямо не подконтролен Центральному банку и органам финансового контроля, его деятельность контролируется только Президентом и Правительством Российской Федерации. И, поскольку ни банковское законодательство, ни законодательство о рынке ценных бумаг, ни, тем более, бюджетное законодательство в полной мере не распространяется на деятельность Банка развития, практически каждое из его полномочий Банка, перечисленных в Законе и Меморандуме, нуждается в дополнительной специальной регламентации. Так, в доработке нуждаются:

- механизмы внутреннего и внешнего контроля за деятельностью Внешэкономбанка;

- порядок его взаимодействия с федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления;

- механизмы его взаимодействия с другими институтами развития, кредитными и страховыми организациями;

- порядок открытия филиалов на территории Российской Федерации и за рубежом, а также иные направления его деятельности.

Недостаточно четко определены и условия отбора проектов, которым может предоставляться поддержка за счет средств Внешэкономбанка, а также гарантии обеспечения «отсутствия конкуренции» со стороны Внешэкономбанка для кредитных организа-ций146. Из комплексного толкования текстов Закона и Меморандума вытекает, что проекты, получающие поддержку, с одной стороны, должны быть рентабельными, а с другой - на их финансирование не должны претендовать другие банки (принцип отказа от конкуренции). Каким же образом должны обеспечиваться указанные два условия, непонятно.

Еще одним направлением, требующим внимания законодателя, является более четкое разграничение направлений деятельности Банка развития и других институтов развития, функционирующих в Российской Федерации, выявление перспектив их взаимодействия, а также решение вопроса о том, какие направления отраслевого развития экономики могут получать поддержку за счет средств Банка (только инновационные или же любые). Согласно п. 7 Меморандума «основными отраслевыми приоритетами деятельности Банка Развития на 2007-2010 годы» являются:

а) авиастроение и ракетно-космический комплекс;

б) судостроение;

в) электронная промышленность;

г) атомная промышленность, в том числе атомная энергетика;

д) транспортное, специальное и энергетическое машиностроение;

е) металлургия (производство специальных сталей);

146 Комплексное толкование норм закона и Меморандума позволяет сделать вывод о том, что предоставление финансовой поддержки за счет средств Банка развития должно осуществляться по итогам отбора проектов и организаций. Однако условия такого отбора четко не определены ни по одному из перечисленных направлений поддержки. 616

ж) деревообрабатывающая промышленность;

з) оборонно-промышленный комплекс.

При этом не совсем ясно, какие именно проекты отраслевого развития по указанным направлениям могут относиться к предмету деятельности ВЭБа: только ли поддержка инновационных разработок или финансовая поддержка проектов, направленных на развитие перечисленных отраслей, как таковых.

Государственная корпорация нанотехнологий (Ростанотех). Порядок функционирования Корпорации определяют:

1. Федеральный закон от 19.07.2007 г. № 139-ФЗ «О российской корпорации нанотех-нологий»;

2. Постановление Правительства РФ от 02.08.2007 г. № 498 «О федеральной целевой программе "Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008-2010 годы"»;

3. Распоряжение Правительства РФ от 25.08.2006 г. № 1188-р «О программе координации работ в области нанотехнологий и наноматериалов в Российской Федерации»;

4. Распоряжение Правительства РФ от 07.09.2007 г. № 1175-р «О составе наблюдательного совета государственной корпорации "Российская корпорация нанотехнологий"»;

5. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 23.07.2007 г. № 54 «О надзоре за продукцией, полученной с использованием нанотехнологий и содержащей наноматериалы».

Корпорация, как и прочие институты развития, создана с целью поддержки и развития в первую очередь инновационной инфраструктуры. Однако, в отличие от ВЭБа, Инвестиционного фонда и ГК «Ростехнологии», для Корпорации, как и для РВК, определено относительно «узкое» научно-техническое направление вложения средств -сфера нанотехнологий.

В целом способ создания, организационная форма Корпорации и формы осуществления ее деятельности похожи на организацию деятельности прочих институтов развития, созданных в форме государственных корпораций. Как и прочие институты развития, за исключением Инвестиционного фонда, Корпорация наделена широким перечнем прав и обладает высокой степенью самостоятельности в решении текущих вопросов, в том числе связанных с вложением имеющихся в ее распоряжении

147

средств .

В частности, Корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность, так как в ст. 5 Закона № 139-ФЗ указано, что имущество Корпорации «формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, доходов, получаемых от деятельности Корпорации, добровольных имущественных взносов и пожертвований, а также за счет других законных поступлений и является собственностью Корпорации». Также Корпорация вправе за счет своего имущества «создавать другие некоммерческие организации и вступать в ассоциации и союзы на условиях, определенных наблюдательным советом Корпорации». Что же касается некоммерческих организаций, то они

147 Ее имущество формируется за счет взноса Российской Федерации, доходов, получаемых от деятельности Корпорации, добровольных имущественных взносов и пожертвований, а также за счет других законных поступлений и является собственностью Корпорации.

также практически не ограничены действующим законодательством в праве на осуществление коммерческой деятельности.

Помимо этого Законом № 139-ФЗ установлено право корпорации «формировать целевые фонды» (т.е. создавать целевой капитал для достижения целей своей деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций»).

При этом некоторые нормы Закона № 275-ФЗ могут рассматриваться как противоречащие Закону № 139-ФЗ. Проблема заключается в том, что Закон № 275-ФЗ жестко ограничивает круг НКО, уполномоченных создавать целевой капитал. Согласно данному закону, формировать целевой капитал могут исключительно:

- фонды;

- автономные некоммерческие организации;

- общественные организации;

- общественные фонды;

148

- религиозные организации .

Такая форма НКО, как «государственная корпорация», к числу организаций, уполномоченных формировать целевой капитал, не относится. И, поскольку Закон «О российской корпорации нанотехнологий» не делает уточнений относительно порядка применения норм Федерального закона № 275-ФЗ по отношению к деятельности Корпорации, это можно трактовать как запрет на формирование Корпорацией нанотехно-логий целевого капитала.

Порядок и условия его формирования Корпорацией также практически не урегулированы. Даже если предположить, что Корпорация со временем сможет формировать целевые фонды, необходимо будет решить проблему отбора управляющих компаний, получающих средства Корпорации нанотехнологий в доверительное управление, ведь Закон «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» предполагает необходимость привлечения внешнего управляющего для работы с целевым капиталом.

Согласно ст. 2 Закона, целевой капитал некоммерческой организации представляет собой сформированную «за счет пожертвований, внесенных жертвователем (жертвователями) в виде денежных средств, часть имущества некоммерческой организации, переданную некоммерческой организацией в доверительное управление управляющей компании для получения дохода, используемого для финансирования уставной деятельности некоммерческой организации или иных некоммерческих организаций, в порядке, предусмотренном Федеральным законом».

В Законе № 139-ФЗ, а также в подзаконных нормативных актах какие-либо нормы, посвященные условиям отбора компаний, управляющих целевыми фондами Корпорации, обнаружить не удалось. Для сравнения следует отметить, что другие институты развития передают государственные средства в управление частным компаниям на

148 Согласно ст. 2 Закона № 275-ФЗ, собственником целевого капитала может являться только некоммерческая организация, созданная в организационно-правовой форме фонда, автономной некоммерческой организации, общественной организации, общественного фонда или религиозной организации. 618

более прозрачной основе. Так, хотя бы в общем виде критерии отбора венчурных управляющих компаний установлены Российской венчурной компанией (РВК).

В результате можно сделать вывод о том, что если нормы Закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» будут применяться по отношению к целевым фондам Корпорации без каких-либо изъятий, возможные направления вложения целевого капитала окажутся ограничены.

Деятельность Корпорации имеет и ряд отличий от прочих институтов развития. Помимо более «узкой» сферы вложения средств, законодатель определил и ряд особенностей их размещения. Так, если Внешэкономбанк и РВК ориентированы на обеспечение хотя бы минимальной рентабельности финансируемых проектов, то Корпорация в большей степени ориентирована на субсидирование инновационных разработок, а задача обеспечения их рентабельности перед ней не ставится.

Следует отметить, что хотя в области субсидирования нанотехнологий Корпорация не конкурирует с другими институтами развития, ее деятельность по своим целям в значительной степени дублируется органами государственной власти, реализующими Федеральную целевую программу «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008-2010 годы»149. В числе государственных заказчиков Программы указаны: Федеральное агентство по науке и инновациям, Федеральное агентство по образованию, Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и Федеральная служба по техническому и экспортному контролю. При этом в роли заказчика-координатора выступает Министерство образования и науки Российской Федерации.

Следует отметить, что Российская корпорация нанотехнологий среди получателей бюджетных средств в указанной целевой Программе не упоминается, в связи с чем не ясно, каким образом она взаимодействует с государственными заказчиками по этой Программе.

За счет средств, выделяемых через данную Программу, как и за счет средств Рос-нанотеха, финансируются разработка и продвижение на рынок нанотехнологий.

Государственная корпорация «Ростехнологии». В ноябре 2007 г. был принят Федеральный закон от 23.11.2007 № 270-ФЗ «О государственной корпорации "Ростехнологии"», на основании которого формируется еще одна государственная структура, получающая из федерального бюджета значительные средства на развитие инноваций и отрасли высоких технологий.

Согласно ст. 3 указанного Закона, целью деятельности Государственной корпорации «Ростехнологии» является «содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс».

Таким образом, деятельность новой корпорации, помимо «гражданских» инноваций, охватывает также коммерциализацию военных разработок и разработок двойного

149 См. Постановление Правительства РФ от 02.08.2007 г. № 498.

назначения. Следует отметить, что создание Корпорации на этапе разработки закона о ее деятельности150 мотивировалось не столько необходимостью повышения прибыльности торговли высокими технологиями, имеющими отношение к военной промышленности, сколько необходимостью развития высокотехнологичного сектора экспорта вообще. Созданию ГК «Ростехнологии» предшествовал комплексный анализ положения России на мировом рынке высоких технологий151, в котором указывалось на крайне низкую долю РФ на мировом рынке высоких технологий (не более 0,5%), а также проблемы с экспортом продукции гражданского машиностроения. Однако в результате Закон о ГК «Ростехнологии» оказался приспособлен главным образом для оборонной отрасли. Работа ГК «Ростехнологии» в существующем виде, по нашему мнению, едва ли может способствовать улучшению ситуации в области гражданского машиностроения и экспорта невоенных технологий, так как ни в Законе № 270-ФЗ, ни в каких-либо официальных планах и программах об инвестициях в эту сферу посредством использования ГК «Ростехнологии» ничего не говорится.

Направления деятельности Корпорации в значительной степени пересекаются с направлениями деятельности Внешэкономбанка, РВК и Корпорации нанотехнологий. Так, и «Ростехнологии», и прочие институты развития призваны содействовать экспорту наукоемкой продукции; и «Ростехнологии» и Внешэкономбанк вправе осуществлять «работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну». Как следствие, участие Банка развития в проектах, реализуемых в оборонной отрасли, оказывается возможным наряду с участием «Ростехнологий».

Однако по сравнению с другими институтами развития, деятельность «Ростехно-логий» оказывается наименее прозрачной. Так, направления деятельности Внешэкономбанка, РВК и даже Корпорации нанотехнологий сформулированы более конкретно, чем направления деятельности ГК «Ростехнологии».

К примеру, в качестве ее основных функций в Законе № 270-ФЗ указаны: «содействие организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции», «обеспечение продвижения на внутренний и внешний рынки и реализации на внутреннем и внешнем рынках высокотехнологичной промышленной продукции, а также связанных с созданием этой продукции товаров и результатов интеллектуальной деятельности» и т.д. При этом совершенно непонятно, что именно имел в виду законодатель под «содействием» и «участием в реализации государственной политики». Возникает вопрос: могут ли эти функции Корпорации быть реализованы, например, за счет предоставления субсидий, не предполагающих получения прибыли? Могут ли они быть реализованы путем предоставления кредитов, гарантий, участия в концессионных соглашениях и т.д.?

Таким образом, основной проблемой функционирования «Ростехнологий» является исключительная широта полномочий Корпорации на фоне крайней неопределенности целей и задач и порядка ее работы. Проблема усугубляется еще и тем, что в отличие от прочих институтов развития, «Ростехнологии» работают с военными технологиями и технологиями двойного назначения, что в силу их секретности еще сильнее затрудняет «внешний» контроль.

150 См., напр., http://www.gosrf.ru/print_1486.htm .

151 Там же. 620

* * *

Обобщая анализ правовых основ работы некоторых институтов развития, созданных в 2007 г., следует отметить ряд общих проблем, характерных для всех рассмотренных институтов. Основной из них, по нашему мнению, является недостаточная проработанность правовых основ их функционирования.

Принятые в 2007 г. Законы - «О банке развития», «О российской корпорации на-нотехнологий» и «О государственной корпорации "Ростехнологии"» - регулируют финансовую деятельность институтов развития только в самом общем виде, обеспечивая руководству вновь созданных государственных корпораций широкие возможности для расходования бюджетных средств, но не создавая при этом адекватной системы контроля за эффективностью их использования.

Так, общей проблемой рассматриваемых институтов развития является их неподконтрольность специализированным органам финансового контроля. К примеру, финансовые операции Внешэкономбанка после того, как он сменил статус кредитной организации на статус государственной корпорации, вышли за пределы финансового контроля, осуществляемого Центральным банком РФ.

Деятельность прочих вновь созданных корпораций практически не может контролироваться такими органами как Росфиннадзор и федеральное Казначейство, так как они не являются получателями и распорядителями бюджетных средств - средства федерального бюджета были переданы им не в качестве бюджетного финансирования, а в качестве вложений в уставный капитал и в других формах, не предполагающих контроля за целевым использованием финансовых ресурсов.

По этой причине даже парламентский контроль, осуществляемый в процессе рассмотрения и утверждения Закона о федеральном бюджете, не затрагивает деятельность данных корпораций.

При этом прямая подотчетность перечисленных институтов развития Президенту и Правительству РФ, по нашему мнению, не может обеспечить необходимого уровня прозрачности их финансовых операций, поскольку Президент и Правительство РФ как органы государственной власти не обладают необходимым аппаратом для проведения детальных финансовых ревизий.

Контроль за деятельностью перечисленных институтов развития мог бы частично обеспечиваться за счет ежегодного аудиторского контроля, который является обязательным и для Внешэкономбанка, и для Ростехнологий, и для Роснанотеха.

Однако во всех трех случаях аудиторов уполномочены выбирать не «внешние» органы, а само руководство перечисленных корпораций. При этом опыт аудиторских проверок, проводящихся в отношении столь крупных клиентов (например, опыт проверок «ЮКОСа»), показывает, что аудиторы далеко не всегда готовы дать объективные заключения, не соответствующие интересам заказчика. Таким образом, проблема прозрачности функционирования вновь созданных институтов развития остается открытой.

Общей для всех институтов развития, созданных в 2007 г., является и проблема пересечения сфер их деятельности. Законы, определяющие круг проектов, получающих поддержку за счет средств институтов развития, практически продублировали друг друга, указав, что наиболее приоритетной сферой являются «инновации».

Во-первых, законодатель нигде четко не раскрывает, что именно понимается под «инновациями» для целей бюджетной поддержки (все предпринимавшиеся попытки дать четкое определение этой сфере оказались недостаточно удачными).

Во-вторых, применительно к отбору проектов, реализуемых с участием институтов развития, не установлен четкий порядок экспертизы на предмет их «новизны» и «перспективности» в качестве товара на внутреннем и международном рынках, что также создает определенные риски.

В-третьих, пересечение целей деятельности ряда институтов развития создает своего рода конкуренцию за поддержку наукоемких технологий, близких к стадии завершения. Эта проблема оказалась неожиданной для государства, однако, вполне закономерной. Так, по мнению заместителя руководителя Управления инновационного раз-

152

вития и инфраструктуры Роснауки Шепелева Г.В. , в силу нехватки финансирования НИОКР на протяжении последних 20 лет число проектов, доведенных до стадии практического внедрения, резко сократилось. Даже в отношении имеющихся разработок отсутствуют бизнес-планы, оценки потенциального рынка сбыта наукоемкой продукции и другая документация. Большинство российских инновационных разработок, которые потенциально могут быть профинансированы институтами развития, не прошло даже стадию опытно-конструкторских работ. В результате создаваемые институты развития и вновь создаваемые инновационные фонды зачастую не могут набрать необходимый «пакет» крупных проектов в сфере высоких технологий, а те проекты, которые находятся на стадии относительной готовности к реализации, существенно дорожают за счет конкуренции среди инвесторов. Это снижает эффективность расходования бюджетных средств, направляемых для поддержки инновационной сферы.

152 Соответствующие материалы были представлены в докладе на конференции МФТИ в 2007 г. 622