Раздел 6. Институциональные проблемы Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

По данным мониторинга состава государственного сектора, проводимого Росстатом, количественная динамика входящих в него хозяйствующих субъектов в период между серединой 2008 г. и серединой 2010 г. выглядела следующим образом (табл. 2).

Таблица 2

Число организаций государственного сектора экономики, учтенных территориальными управлениями Росимущества и органами по управлению государственным имуществом субъектов РФ в 2008-2010 гг.

ГУПы, Государ- Хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся

Дата Всего* включая казенные предприятия ные учреждения в государственной собственности в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному

сектору экономики

на 1 июля 2008 г.* 77461** 9864 62571 3930 1089

на 1 января 2009 г.* 75878** 9144 61831 3795 1101

на 1 июля 2009 г.* 77082** 8706 63019 4007 1350

на 1 января 2010 г.* 76658** 8122 63087 4089 1360

на 1 июля 2010 г.* 74867** 7230 61493 3915 2229

* учет федерального имущества приводится в соответствие с постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества»;

** включая организации, у которых в учредительных документах, прошедших государственную регистрацию, не указаны конкретные виды, но без акционерных обществ, у которых более 50% акций (долей) находятся в совместной государственной и иностранной собственности.

Источник: О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации в I полугодии 2008 г. (с. 87), в 2008 г. (с. 7), в I полугодии 2009 г. (с. 7), в 2009 г. (с. 7), в I полугодии 2010 г. (с. 7). М.: Росстат, 2008-2010 гг., расчеты Института Гайдара.

Как следует из табл. 2, общая численность организаций, относящихся к государственному сектору, уменьшилась за два года (между 1 июля 2008 г. и 1 июля 2010 г.)1 на 3,3% (или почти на 2,6 тыс. ед.), составив на 1 июля 2010 г. около 74,9 тыс. ед.

Основным фактором, обеспечившим достижение такого результата, стало уменьшение количества унитарных предприятий на 26,7% (или более чем на 2,6 тыс. ед.). Гораздо менее масштабным было сокращение количества учреждений - всего на 1,7% (или почти на 1,1 тыс. ед.). Количество хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в государственной собственности, на 1 июля 2010 г. осталось практически тем же, что и двумя годами ранее. При этом вдвое выросла численность хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору. Прирост их количества составил более 1140, в результате чего на 1 июля 2010 г. оно составило более 2,2 тыс. ед., что является историческим максимумом за все 2000-е гг.

При этом необходимо отметить, что указанные тенденции в основном проявились в рамках временного интервала, по которому имеются последние статистические данные (период между серединой 2009 г. и серединой 2010 г.), поскольку общая численность организаций, относящихся к государственному сектору, на 1 июля 2009 г. мало отлича-

1 Выбор 1 июля 2008 г. в качестве базы сопоставления вызван ее близостью к моменту начала кризиса в сентябре 2008 г., а также тем, что общая численность организаций, относящихся к государственному сектору, на середину 2008 г. и 2009 г. была примерно такой же, что и на начало 2001 г. (более 77 тыс. ед.). Правда, на тот момент в ее структуре гораздо больший удельный вес занимали унитарные предприятия, а доля учреждений была, соответственно, существенно меньше. К тому же хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору, до середины 2003 г. вовсе не были представлены в статистической отчетности.

лась от соответствующей величины на 1 июля 2008 г., из всех видов юридических лиц сокращение в этот период коснулось только унитарных предприятий.

В то же время за год между серединой 2009 г. и серединой 2010 г. общая численность организаций, относящихся к государственному сектору, уменьшилась почти на 3% (или более чем на 2,2 тыс. ед.). Сократилось количество субъектов по всем видам юридических лиц, за исключением хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору.

Основным фактором, обеспечившим достижение такого результата, стало уменьшение количества унитарных предприятий на 17% (или почти на 1,5 тыс. ед.). Гораздо менее масштабным было сокращение количества учреждений - всего на 2,4%, хотя по абсолютной величине сокращение было примерно таким же, как и по унитарным предприятиям. Количество хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в государственной собственности, уменьшилось на 2,3% (или менее чем на 100 ед.). При этом нельзя не отметить очень значительный рост (почти в 1,7 раза) численности хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору. Прирост их количества составил без малого 900 ед.

Кризис 2008-2009 гг. сделал актуальным ответ на вопрос о том, как он повлиял на присутствие государства в экономике в качестве производителя товаров (работ, услуг). Мониторинг, проводимый Росстатом, лишь частично подтверждает мнение о возрастании удельного веса государственного сектора в различных итоговых показателях хозяйственной деятельности (табл. 3).

Таблица 3

Доля государственного сектора в 2007-2010 гг., %

Показатель 2007 г. 2008 г. 2009 г. I полугодие 2010 г.

Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг

собственными силами:

- добыча полезных ископаемых 12,8 13,5 11,5 10,2

- добыча топливно-энергетических полезных ископаемых 11,8 13,2 11,3 9,0

- обрабатывающие производства 8,4 8,5 9,5 8,5

- производство и распределение электроэнергии, газа и воды 11,4 13,0 14,0 18,0

Объем строительных работ, выполненных собственными силами 4,0 3,6 3,8 3,9

Пассажирооборот организаций транспорта* 65,9 63,9 63,2 55,3

Объем коммерческих перевозок (отправления) грузов, выполненный транспортными 72,9 71,1 76,6 78,2

организациями (без организаций трубопроводного транспорта)

Коммерческий грузооборот, выполненный транспортными 94,6 94,3 93,8 92,6

организациями (без организаций трубопроводного транспорта)

Услуги связи** 9,8 9,9 13,9 13,9

Внутренние затраты на научные исследования и разработки 72,4 72,6 74,4 71,1

Объем платных услуг, оказанных населению 16,4 16,3 16,5 18,8

Инвестиции в основной капитал 19,5/ 21,5/ 22,8/ 21,8/

за счет всех источников финансирования*** 15,0 15,9 17,1 15,1

Выручка нетто от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за вычетом НДС, акци- 10,2 9,8 10,6 17,2

зов и иных аналогичных обязательных платежей)

Среднесписочная численность работников 24,9 24,0 24,6 24,9

* без организаций городского электрического пассажирского транспорта;

** выручка нетто от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за вычетом НДС, акцизов и иных аналогичных обязательных платежей);

*** в числителе без учета субъектов малого предпринимательства.

Источник: О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации в 2007 г. (с. 9, 42, 90-91, 92, 103, 134, 136, 143-144, 164), в 2008 г. (с. 13, 43, 45-46, 47, 53, 61-63, 67-68, 88), в 2009 г. (с. 13, 45, 47-48, 49, 52, 60-62, 66-67, 87), в I полугодии 2010 г. (с. 13, 44, 46-47, 48, 51, 54-56, 60-61, 81). М.: Госкомстат России (Росстат), 2007-2010 гг., расчеты Института Гайдара.

Однако, как следует из табл. 3, в 2009 г. и I полугодии 2010 г., как и на протяжении всех 2000-х гг., наблюдался незначительный вес государственного сектора по большинству показателей (не более 10-15%). Несколько большей его доля была по инвестициям (более 15-20%) и занятости (24-25%), а значимыми исключениями оставались только транспортные перевозки (более 60-90% в зависимости от показателя) и внутренние затраты на исследования и разработки (более 70%).

При всем этом официальная статистика отметила некоторое повышение удельного веса государственного сектора в 2009-2010 гг. по сравнению с 2007-2008 гг. в производстве и распределении электроэнергии, газа и воды, по услугам связи, в инвестициях в основной капитал, объеме платных услуг населению и по такому обобщенному финансовому показателю, как выручка нетто от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за вычетом НДС, акцизов и иных аналогичных обязательных платежей)1.

В то же время в добыче полезных ископаемых (прежде всего топливно-энергетических) доля государственного сектора упала. В результате в первом полугодии 2010 г. вклад госсектора в добыче топливно-энергетических полезных ископаемых впервые после 2007 г. опустился ниже 10%. Та же тенденция начала просматриваться по пассажирообороту транспортных организаций и внутренним затратам на исследования и разработки.

Если рассматривать ситуацию на более детальном уровне, то по итогам 20082009 гг. всего по нескольким видам деятельности позиции госсектора являются преобладающими (грузовые и пассажирские перевозки по железной дороге, лесовосстанов-ление, кальцированная сода).

В большинстве же остальных случаев речь идет об удельном весе менее 20%, за исключением добычи поваренной соли, производства этилового спирта из пищевого сырья, железнодорожных шпал широкой колеи, некоторых видов продукции машиностроения (тракторные сеялки (2008 г.), гражданские вертолеты (2009 г.), магистральные грузовые вагоны, радиоприемные устройства), всех видов платных услуг, где доля госсектора все же не превышала половину.

Та же картина наблюдалась и в I полугодии 2010 г., за исключением того, что вклад госсектора в добычу поваренной соли, включая морскую воду и солевые растворы, опустился менее 10%, а в производстве широковещательных радиоприемников, не работающих без внешнего источника питания, и вертолетов, напротив, превысил половину общего объема выпускаемой продукции этих видов.

Вместе с тем следует указать на три важных фактора, которые необходимо принимать во внимание при количественной оценке государственного сектора.

Один из них заключается в степени полноты учета собственности органов публичной власти. К числу заметных событий можно отнести опубликованную в марте 2010 г. информацию Росимущества о том, что впервые с 1991 г. реестр государственного имущества можно считать сформированным.

Эта информация хорошо иллюстрирует реальное качество администрирования экономической политики, проводимой государством, причем в части, относящейся к его непосредственным функциям. Достаточно сказать, что с момента утверждения Положения об учете федерального имущества и ведении реестра федерального имущества

1 Впрочем, данные по итогам первого полугодия 2010 г. для этого показателя, как и для производства и распределения электроэнергии, газа и воды, платных услуг населению, должны быть подкреплены данными за текущий год в целом.

402

постановлением правительства РФ от 3 июля 1998 г. № 6961 прошло около 12 лет, не говоря уже об острой необходимости располагать такой информацией еще в первой половине 1990-х гг., по крайней мере к моменту завершения чековой приватизации в середине 1994 г., когда приватизационный процесс еще оставался довольно интенсивным. При всем этом полнота сформированного к настоящему времени реестра вызывает вопросы, поскольку само Росимущество признает, что порядка 1,5 тыс. юридических лиц не предоставили информацию о наличии в собственности федерального имущества.

Проблему полноты учета федерального имущества хорошо иллюстрирует сопоставление данных, публиковавшихся Росимуществом и Минэкономразвития РФ (табл. 4).

Таблица 4

Динамика учета объектов в реестре федерального имущества

Дата На бумажных носителях В том числе

в электронном виде % от количества учтенных на бумажных носителях

на 5 сентября 2007 г. 1 293 788

на 1 января 2009 г. 701 361* 14 096 2,0

на 15 февраля 2010 г. 1 304 302 1 273759 93,9

на 15 мая 2010 г. 1 369 741 1 367 128** 99,8

на 15 сентября 2010 г. 1 483 856 1 482 266 99,9

* в то же время в отчете Росимущества о деятельности за 2008 г. указано, что по состоянию на 1 января 2009 г. в реестре содержались сведения о следующем имуществе, принадлежащем правообладателям на соответствующем вещном праве: 354 085 объектов недвижимости и 240 365 объектов движимого имущества (без учета хозяйственных обществ, находящихся в федеральной собственности, и АО, в отношении которых используется специальное право на участие в их управлении «золотая акция»); ** по состоянию на 7 июня 2010 г.

Источники: www.rosim.ru,www.economy.gov.ru, Отчет о деятельности ФАУФИ за 2008 г. М., 2009.

Так, указанное Росимуществом количество объектов, учтенных в реестре федерального имущества на начало 2009 г., по данным Минэкономразвития РФ, было учтено в нем по состоянию на 5 сентября 2007 г. (с 6 сентября 2007 г. учет федерального имущества, ведение его реестра и предоставление информации из него осуществляется в соответствии с Положением об учете федерального имущества, утвержденного постановлением правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447). К началу лета 2010 г., по данным Минэкономразвития РФ, завершен переучет федерального имущества, внесенного в государственную базу данных федерального имущества на момент вступления в силу постановления правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447, на бумажных носителях.

Большая работа была проделана за истекшие годы по отображению соответствующих сведений в электронном виде с их внесением в Автоматизированную систему учета федерального имущества, в результате чего в 2010 г. достигнут близкий к полному охват сведений на бумажных носителях их электронным отображением.

Несомненно, что проблема полноты учета относится и к имуществу, находящемуся в собственности субъектов РФ и органов местного самоуправления, хотя можно допустить, что сама логика кризиса, необходимость исполнения большого объема возложенных на них функций и обязательств в контексте состоявшегося в середине 2000-х гг.

1 Утратило силу в связи с принятием постановления правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества», в соответствие с которым приводится учет федерального имущества на основании нового положения.

разграничения полномочий между уровнями власти должна была противодействовать увеличению масштабов региональной и муниципальной собственности.

Другой фактор связан со сложностью оценки удельного веса государственного сектора в различных итоговых показателях, поскольку данные Росстата, базирующиеся на его определении, содержащемся в документах правительства, не полностью отражают реальную ситуацию в российской экономике.

На основании постановления правительства РФ от 4 января 1999 г. № 1 (в обновленной редакции указанного документа, принятой постановлением правительства РФ от 30 декабря 2002 г. № 939) в его состав включаются хозяйствующие субъекты четырех основных типов на федеральном и региональном уровне:

- государственные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (казенные);

- государственные учреждения;

- хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в государственной собственности;

- хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору.

При этом необходимо отметить, что данное определение государственного сектора имеет целый ряд недостатков. В их числе можно назвать следующие:

- вне его рамок остались коммерческие и некоммерческие организации с участием федеральных и региональных унитарных предприятий, по крайней мере, те из них, где доля унитарных предприятий превышает 50%;

- как показывает практика, для осуществления контроля над хозяйственным обществом не обязательно иметь более 50% акций (долей). Корректнее говорить о более чем половине голосующих акций, что весьма актуально для тех предприятий, где в ходе массовой приватизации 1992-1994 гг. четвертая часть капитала бесплатно передавалась коллективу в качестве привилегированных акций (как и по первому варианту льгот при акционировании), но ограничения на приватизацию, вызванные отраслевой спецификой (например, оборонная промышленность), требовали сохранения в государственной собственности контрольного пакета акций. В итоге размер закрепляемого за государством пакета составлял 38% уставного капитала, но более половины голосующих акций1;

- вне государственного сектора остались хозяйственные общества, где совокупная доля казны и хозяйственных обществ, в которых более 50% акций (долей) находится в государственной собственности, превышает половину капитала, хотя взятые в отдель-

Примером такого рода является телекоммуникационный холдинг «Связьинвест». Его структурное реформирование, завершившееся еще в первой половине 2000-х гг., происходило посредством объединения дочерних компаний через создание на уровне соответствующих федеральных округов 7 межрегиональных компаний («Центртелеком», «Северо-Западный Телеком», «ВолгаТелеком», Южная телекоммуникационная компания, «Уралсвязьинформ», «Сибирьтелеком», «Дальсвязь») и последующее присоединение к ним 65 региональных акционерных обществ электросвязи. Во всех этих 7 АО, как и в «Ростелекоме», доля холдинга составляет около 51% голосующих акций, хотя и менее половины уставного капитала. При этом в капитале трех региональных компаний («Центртелеком», «Северо-Западный Телеком», «Уралсвязьинформ») имелись небольшие пакеты акций (менее 10%), принадлежащие напрямую государству.

ности доли казны и хозяйственных обществ с преобладанием государственного капитала составляют меньше 50%1;

- то же самое относится и к хозяйственным обществам, где в совокупности более половины капитала принадлежит казне и хозяйственным обществам, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору, т.е. тех, где доля государства в уставном капитале превышает половину, хотя взятые в отдельности их доли составляют меньше половины, а также когда контроль над хозяйственным обществом может быть обеспечен сложением долей хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору, и контролируемых ими хозяйственных обществ;

- нет прозрачности с дочерними и зависимыми компаниями, входящими в бизнес-группы, сложившиеся вокруг организаций государственного сектора, где контроль осуществляется опосредованно, через несколько уровней («внучки», «правнучки» и т. п.) или участия в капитале, меньшего, чем 50%.

Очевидное отсутствие прозрачности прав собственности на то или иное предприятие и наличие многоступенчатой, включающей несколько уровней, системы корпоративного контроля в государственных компаниях (по аналогии с частными) делает актуальными специальные прикладные исследования в части расчета удельного веса государства в экономике.

Исходя из всего вышесказанного, определение возможных ориентиров по степени государственного участия как в экономике в целом, так и в отдельных отраслях является нетривиальной задачей с учетом небольшого удельного веса государственного сектора, фиксируемого в настоящее время официальной статистической отчетностью, его предположительной концентрацией на нижних этажах «агентских цепочек» внутри конкретных компаний, а также формально негосударственным характером собственности на активы государственных корпораций.

Наконец, пока невозможно дать объективную и надежную количественную оценку того опосредованного влияния, которое оказывают контролируемые государством банки и институты развития, выступающие в качестве его агентов при оказании поддержки тем ли иным компаниям.

Напомним, что в качестве основных каналов косвенного усиления имущественных позиций государства вследствие запуска специальных программ по оказанию экстренной поддержки российским компаниям и банкам осенью 2008 г. рассматривались:

- возможность получения ГК «Внешэкономбанк» (ВЭБ) в собственность пакетов акций, заложенных по программе рефинансирования внешней задолженности ряда компаний топливно-энергетического комплекса, строительства, транспорта и связи, горнорудной промышленности, микроэлектроники, металлургии и других отраслей (общая сумма предоставленных кредитов 10 организациям - 11,6 млрд долл., притом что сумма одобренных кредитов на конец I квартала 2009 г. составляла 14,33 млрд долл., а изначально планировалась величина в 50 млрд долл. за счет размещения на депозите в ВЭБе валютных резервов ЦБ РФ)2;

1 Так, в уставном капитале «Газпрома» даже после реализации в 2004-2005 гг. схемы по доведению доли государства до контрольной величины его контроль достигается опосредованно с использованием других компаний, где оно выступает в роли акционера напрямую («Роснефтегаз» и «Росгазификация»).

2 www.veb.ru.

- сохранение в собственности государства по итогам реализации программы поддержки фондового рынка акций и облигаций, приобретенных на нем через ВЭБ за счет средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) (изначально предполагалось выделить по 175 млрд руб. в 2008-2009 гг., суммарно - 350 млрд руб.);

- дальнейшая экспансия государственных корпораций (несмотря на частичное изъятие выделенных финансовых ресурсов);

- переход частных активов к госбанкам под выданные кредиты и путем прямых приобретений, продолжение формирования государством холдингов;

- увеличение доли государства в банковском капитале в рамках программы рекапитализации банковской системы (40 млрд долл.)1.

По целому ряду имеющихся признаков можно заключить, что потенциал возможного косвенного расширения госсектора банками и институтами развития, выступающими в качестве агентов государства при оказании поддержки тем или иным компаниям, в большой мере остается нереализованным по причине достаточно лояльного отношения к ним.

В пользу этого свидетельствуют, в частности, пролонгация в первой половине октября 2009 г. кредитов, выданных для погашения внешнего долга компаниям «Газ-промнефть», «Ситроникс», Evraz Group, «Русал», ГК «ПИК» и Altimo, досрочный возврат в декабре 2009 г. Внешэкономбанком Министерству финансов РФ 175 млрд руб., выделенных осенью 2008 г. из Фонда национального благосостояния (ФНБ) для поддержки фондового рынка (при выплате 13,27 млрд руб. в качестве начисленных процентов по депозиту), и начало погашения кредитов, предоставленных ГК «ВЭБ» ряду российских частных компаний для рефинансирования их внешней задолженности. По состоянию на начало 2010 г. объем портфеля кредитов, выданных ВЭБом для этих целей, сократился до 7,8 млрд долл.2 При этом реципиенты средств ВЭБа осуществляют перекредитование в других госбанках. Так, 30 сентября 2010 г. Сбербанк предоставил «Ру-салу» кредит на 4,6 млрд долл. до декабря 2013 г. c возможностью продления еще на полтора года для рефинансирования займа перед ВЭБом. Эти средства полностью покрывают имеющуюся задолженность. Напомним, что кредит ВЭБа на сумму 4,5 млрд долл. был выдан в ноябре 2008 г. для погашения займа, полученного в апреле 2008 г. у синдиката западных банков на покупку 25% плюс 2 акции ГМК «Норильский никель»3.

1 Ключевым из всего этого пакета для влияния на регулирование отношений собственности являлся вопрос о том, какую политику будет проводить ГК «Внешэкономбанк» (ВЭБ), начавшая с осени 2008 г. рефинансирование внешней задолженности ряда крупнейших российских частных компаний. В связи с тем что предоставленные им кредиты являлись краткосрочными, в этой связи вставал вопрос о возврате предоставленных средств, а в противном случае - о непростом выборе между предоставлением новых средств, реструктуризацией задолженности (де-факто пролонгации срока, на который предоставлялись кредиты), инициированием процедур банкротства или получением прав собственности на заложенные активы. При этом с чисто формальной точки зрения нельзя было бы говорить о явной национализации, поскольку в федеральной казне дополнительного имущества не появляется, а ВЭБ, являясь государственной корпорацией, относится к некоммерческим организациям.

Перед аналогичной дилеммой встали и крупнейшие банки с долей государства, получившие его финансовую поддержку.

2 www.veb.ru, 20.07.2010.

3 При этом сам Сбербанк считает свой кредит «Русалу», в отличие от займа ВЭБа, коммерческой операцией. Прямые инвестиции, № 11 (103), 2010. С. 69-70.

Таким образом, все вышесказанное позволяет - с известными оговорками - сделать вывод о том, что Россия избежала антикризисной национализации в узком смысле этого понятия, тогда как масштабы этого явления в более широком понимании при учете активности хозяйствующих субъектов с участием государства, которая исключает появление новых объектов непосредственно в казне, остаются не вполне ясными.

Тем не менее большинство экспертных оценок сходится в том, что доля государства в экономике России возросла как в результате действий компаний смешанного сектора на рынке корпоративного контроля, так и вследствие косвенных антикризисных мер государства. В частности, усилилось косвенное влияние контролируемых государством банков и структур, выступивших в качестве его агентов при реализации антикризисных мероприятий, причем масштабы этого процесса (и потенциал дальнейшего роста государственного влияния) остаются не вполне ясными.

Данные табл. 5 весьма показательны с точки зрения динамики, однако применительно к масштабам госсектора России представляются заниженными. По имеющимся оценкам («Тройка Диалог», 2008), федеральные и региональные власти контролировали примерно 40% рыночной капитализации российского фондового рынка в конце 2007 г. по сравнению с 24% в 2004 г. К началу 2008 г. «глубина концентрации собственности» в руках государства в рамках базы «Эксперт-400» составила порядка 40-45%. В 2009 г. этот показатель оценивался различными экспертами в пределах 50%.

Таблица 5

Доля частного сектора в ВВП в странах с переходной экономикой1

О^НСМСО-^ЮСОО-ОООТО^НСМСО-^ЮСОО-^^.,

ототототототототототоооооооо^^ Страна ототототототототототоооооооо^з

Центральная Европа

Чехия 10 15 30 45 65 70 75 75 75 80 80 80 80 80 80 80 80 80 н/д н/д

Венгрия 25 30 40 50 55 60 70 75 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80

Польша 30 40 45 50 55 60 60 65 65 65 70 75 75 75 75 75 75 75 75 75

Словакия 10 15 30 45 55 60 70 75 75 75 80 80 80 80 80 80 80 80 80 80

Словения 15 20 30 40 45 50 55 60 60 60 65 65 65 65 65 65 65 70 70 70

Балтия

Эстония 10 10 25 40 55 65 70 70 70 75 75 75 80 80 80 80 80 80 80 80

Латвия 10 10 25 30 40 55 60 60 65 65 65 65 70 70 70 70 70 70 70 70

Литва 10 10 20 35 60 65 70 70 70 70 70 70 75 75 75 75 75 75 75 75

Юго-Восточная Европа

Болгария 10 20 25 35 40 50 55 60 65 70 70 70 70 75 75 75 75 75 75 75

Румыния 15 25 25 35 40 45 55 60 60 60 60 65 65 65 70 70 70 70 70 70

СНГ

Россия 5 5 25 40 50 55 60 70 70 70 70 70 70 70 70 65 65 65 65 65

Украина 10 10 10 15 40 45 50 55 55 55 60 60 65 65 65 65 65 65 65 60

* c 2008 г. данные по Чехии не включаются в отчет ЕБРР по переходным экономикам. Источник: European Bank for Reconstruction and Development. Transition Reports.

1 По методике, принятой в ЕБРР, доля «частного сектора в ВВП» рассчитывается на основании статистических данных, полученных из официальных (государственных) и неофициальных источников. В эту долю входит доход, полученный зарегистрированными частными компаниями от официально учитываемой деятельности, а также доход от официально не учитываемой деятельности при наличии надежной информации о нем. Под частными компаниями здесь понимаются все предприятия, контрольный пакет акций которых находится в собственности частных физических и юридических лиц.

Таким образом, кризис вновь высветил проблемы определения границ государственного сектора в российской экономике и его управляемости, а также стимулировал обсуждение возможности запуска новой «большой приватизации». В любом случае актуальным становится вопрос об активизации государственной политики в сфере приватизации.

6.1.2. Текущая приватизационная политика

Утвержденный в конце ноября 2009 г. правительством РФ Прогнозный план приватизации на 2010 г. включал акции 449 АО, а также 56 объектов иного имущества государственной казны Российской Федерации, в том числе объекты недвижимого имущества, морские и речные суда.

В середине марта 2010 г. приватизационная программа была существенно расширена. В ней в качестве объектов приватизации были определены 230 ФГУПов, чего не было в первоначальной версии документа, более чем в полтора раза (до 690 ед.) увеличилось количество АО, пакеты акций которых будут предлагаться для реализации, в несколько более скромной пропорции (до 74 ед.) увеличилось включенных в план приватизации объектов казны.

Сопоставляя приведенные данные, характеризующие Прогнозный план (программу) приватизации на 2010 г., с базовыми параметрами приватизационных программ в предыдущие годы, можно констатировать, что в изначальном варианте она не слишком отличалась от предыдущих программ (табл. 6).

После некоторой паузы, связанной в первую очередь с мировым финансовым кризисом, в истекшем году произошла серьезная активизация приватизационного процесса. По предварительным данным Росимущества, за 2010 г. состоялась продажа 132 пакетов акций (долей) хозяйственных1.

Таким образом, количество реализованных пакетов акций по сравнению с 2009 г. увеличилось в 2,5 раза. Вместе с тем при сопоставлении с результатами, достигнутыми в предшествующие годы (включая 2008 г.), итоги выполнения программы приватизации на 2010 г. по этому показателю выглядят довольно скромно.

Высокие финансовые результаты, полученные в 2010 г., во многом оказались возможны благодаря продаже государственного пакета акций (13,1%) ОАО «Росгосстрах» с перечислением в федеральный бюджет денежных средств в размере 8,675 млрд руб., что, вероятно, является крупнейшей приватизационной сделкой с 2005 г., состоявшейся, однако, при равенстве начальной и продажной цены . Сопоставима с ней и продажа полного госпакета акций ОАО «Мосметрострой» за 7,559 млрд руб., но в этом случае продажная цена более чем втрое превысила начальную.

Помимо этого в числе крупных приватизационных сделок можно отметить продажи госпакетов акций ОАО «Научно-исследовательский тракторный институт НАТИ (Москва, 100%) за 1278 млн руб., «Тыретский солерудник» (Иркутская область, 100%) за 660,667 млн руб., «Искитимцемент» (Новосибирская область, 25,5%) за 651,858 млн руб., «НИИ ВОДГЕО» (Москва, 100%) за 617,996 млн руб., «Завод по производству труб большого диаметра» (25% плюс 1 акция) за 258,4 млн руб., «Научно-производственное

1 http://www.rosim.ru, 30 декабря 2010 г.

2 http://www.prime-tass.ru, 13 декабря 2010 г.

объединение «Наука» (Москва, 20,41%) за 211,134 млн руб., «Издательско-полиграфическое предприятие «Алтай» (Барнаул, 100%) за 145,6 млн руб. Почти во всех этих случаях наблюдалось незначительное превышение продажной цены над начальной или их равенство. Некоторым исключением стала продажа полного госпакета акций «НАТИ», начальная цена которого выросла примерно на 20%.

Таблица 6

Сравнительные данные по динамике приватизации федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных пакетов акций

во второй половине 2000-х гг.а

ФГУПы, ед. ОАО, ед.

Период запланировано к приватизации6 приватизировано" запланировано к приватизации6 продано пакетов акций АО

2006 885 383 356г

2007 368 377 911 377д

2008 440 213 404 209е

2009 235 316+256ж 291 52з

а без учета пакетов акций ЗАО, долей в уставном капитале ООО и объектов иного федерального имущества;

б в изначально утвержденных версиях прогнозных планов (программ) приватизации федерального имущества (без учета активов, переходящих из планов (программ) предыдущего года); в завершены все подготовительные мероприятия и приняты решения об условиях приватизации; г расчетная величина, исходя из данных Отчета ФАУФИ «О приватизации федерального имущества в 2007 году»;

д без учета 523 пакетов акций, по которым объявлены торги, которые состоятся в 2008 г.; е включая 135 пакетов акций, продажи которых были объявлены в соответствии с программой приватизации предыдущего 2007 г., но без учета 268 продаж, подведение итогов которых было запланировано на 2009 г.;

ж количество ФГУПов, по которым решение об акционировании принято Минобороны РФ в дополнение к тем, где аналогичное решение принято Росимуществом;

з включая 26 пакетов акций, продажи которых были объявлены в соответствии с программой приватизации предыдущего 2008 г., но без учета 221 АО, по которым приватизационные мероприятия в части организации и проведения продаж продолжаются в 2010 г.

Источники: Отчет ФАУФИ «О приватизации федерального имущества в 2007 году». М., 2008; Отчет о деятельности ФАУФИ за 2008 год. М., 2009; Интервью с заместителем руководителя Федерального агентства по управлению государственным имуществом Ю.М. Медведевым. «Российская газета» от 30 марта 2010 г.; Отчет о выполнении Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества за 2009 год. М., 2010.

Впрочем, имелись и примеры повышенной активности претендентов. Так, на прошедших 30 сентября аукционах акции ОАО «Хабаровская компания по иностранному туризму и коммерции «Интур-Хабаровск» были проданы с превышением от начальной цены на 60%, акции ОАО «Суводский лесопункт» (Кировская область) проданы с превышением почти на 90% от начальной цены аукциона, так же были проданы 100% акций ОАО «Дагестанский государственный научно-исследовательский и проектно-изыскательский институт по землеустройству». В итоге Росимущество пополнило бюджет РФ еще на 118,55 млн руб. Также в числе наиболее успешных продаж сентября Росимущество называло реализацию государственных пакетов акций ОАО «Торговая

компания «Уралювелир-маркет» (Екатеринбург), «Алтайвзрывпром» (Барнаул), «Кот-ласхлеб» (Архангельская обл.) .

Очевидный спад приватизации во время финансово-экономического кризиса высветил несовершенство предусмотренных законодательством приватизационных механизмов и процедур, являвшихся определенным препятствием для повышения темпов и эффективности приватизации федерального имущества и в период экономического роста.

Отсюда закономерно вытекали подготавливаемые еще с 2005 г. Минэкономразвития РФ и Росимуществом предложения по внесению соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации, ориентированных на расширение временного горизонта приватизационной программы на плановый период с целью обеспечения непрерывности приватизации и оптимизации управленческих решений в этой сфере2. Их практическим воплощением стал Федеральный закон от 31.05.2010 г. № 106-ФЗ, которым в действующий закон о приватизации были внесены многие важные изменения и дополнения3.

Осенью 2010 г. было объявлено о новой масштабной программе «большой приватизации» с необычным для всей новейшей российской истории временным горизонтом в 5 лет (на 2011-2015 гг.) и внушительным размахом (около 900 предприятий и компаний, включая крупнейшие). Несмотря на возобновление экономического роста, в отличие от предшествующего года, когда российская экономика развивалась в условиях кризиса, очередная программа приватизации была принята только в самом конце ноября, как и в 2009 г.4.

Утвержденные в итоге распоряжением правительства РФ от 27 ноября 2010 г. № 2102-р Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг. были разработаны с учетом увеличения планового периода действия Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества (от одного года до трех лет), исходя из недавних изменений, внесенных в действующий закон о приватизации, а также из результатов проводимой федеральными органами исполнительной власти работы по оптимизации состава федерального имущества.

В документе приватизация определяется в качестве одного из инструментов «достижения целей перехода к инновационному социально ориентированному развитию экономики».

Утвержденная приватизационная программа состоит из двух разделов.

В первом изложены основные принципы и установки правительства, а также планы по приватизации 10 крупнейших компаний, решение по каждому из которых в отношении времени и способа продажи будет приниматься отдельно на уровне правительства.

В числе компаний, где государство планирует на протяжении последующих 5 лет (2011-2015 гг.) уменьшение своей доли в капитале путем продажи пакетов акций различной величины, рассматриваются «Роснефть», «Русгидро», ФСК, «Совкомфлот»,

1 http://www.rosim.ru.

2 См п. 5, а также ежегодный обзор ИЭПП «Российская экономика в 2005 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 27)» (П. 4.8.1. Развитие современного законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации. С. 499-510).

3 Более подробно пакет поправок в закон о приватизации и некоторые другие новации рассматриваются в разделе 5.1.5.

4 В предыдущие 6 лет это происходило обычно в конце лета - начале осени.

РЖД, Объединенная зерновая компания (ОЗК), «Росагролизинг», а также ВТБ, Сбербанк, Россельхозбанк. При этом необходимо отметить, что почти во всех вышеперечисленных компаниях государство должно сохранить за собой корпоративный контроль, а речь идет о продаже преимущественно блокирующих и миноритарных пакетов акций.

Во втором разделе содержится перечень объектов, планируемых к приватизации в обычном порядке (114 ГУПов, 844 АО, включая 35 ЗАО, 10 ООО и 73 объекта иного имущества казны РФ, в том числе объекты недвижимости, морские и речные суда), подобно тому, как это происходило в последние несколько лет.

По максимуму доходы от приватизации в Прогнозном плане оцениваются в размере около 1 трлн руб. в течение 2011-2013 гг. с учетом рыночной конъюнктуры и в случае принятия правительством РФ отдельных решений о приватизации акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность. Без их учета доходы от приватизации в 2011 г. оцениваются всего лишь в 6 млрд руб., а в 2012 г. и 2013 г. - по 5 млрд руб.

Сейчас довольно сложно говорить о реальности достижения заявленных ориентиров, имея в виду конкретную величину приватизационных доходов федерального бюджета. При этом стоит отметить, что за весь период экономического роста только единожды она приблизилась к 100 млрд руб. в 2003 г., хотя трижды (в 2003-2004 гг. и 2007 г.) наблюдалось превышение данной величины совокупными доходами от приватизации (продажи) и использования государственного имущества (т. е. с учетом дивидендов по госпакетам акций, арендной платы и т. п.). Проблема заключается в том, как при этом избежать распродажи государственных активов по бросовым ценам. Здесь имеется определенное противоречие: в период экономического кризиса у государства действительно возникает соблазн быстрее избавляться от своего имущества, но выручить за него хорошие средства можно лишь в условиях благоприятной экономической конъюнктуры, тогда как при профиците бюджета приватизационные доходы не особенно и нужны.

Поэтому при серьезном ухудшении макроэкономической ситуации (например, вследствие наступления второй волны кризиса или глобальной рецессии) реализация приватизационной программы окажется под большим вопросом. В любом случае приватизация (в силу невозобновляемости источника и одномоментности сделок) может лишь на время улучшить состояние бюджетной системы.

6.1.3. Структура государственного сектора и основные хозяйствующие субъекты

Подобно приватизационным программам предыдущих трех лет Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг., утвержденные распоряжением правительства РФ от 27 ноября 2010 г. № 2102-р, содержат данные о численности унитарных предприятий федеральной собственности (ФГУПов) и акционерных обществ с участием РФ в капитале только на начало календарного года. Поэтому достаточной информации, чтобы объективно судить о динамике этих составляющих государственного сектора именно в 2010 г., нет.

Рассмотрим более подробно изменения, которые произошли внутри основных категорий хозяйствующих субъектов, относящихся к федеральной собственности в 2009 г.

Федеральные государственные унитарные предприятия

Ниже (табл. 7) представлены динамика и отраслевая структура ФГУПов в 2006— 2009 гг. Общее количество унитарных предприятий федеральной собственности за 2009 г. уменьшилось на 6,6% (или почти на 250 ед.), составив около 3,5 тыс. ед. к началу 2010 г. Такой масштаб сокращения субсектора ФГУПов резко контрастирует с уменьшением количества хозяйствующих субъектов данной организационно-правовой формы в предыдущем, 2008 г., когда оно сократилось почти на 2 тыс. ед.

Таблица 7

Динамика и отраслевая структура федеральных государственных унитарных

предприятий в 2006-2009 гг.

На 1 июня На 1 января На 1 января На 1 января На 1 января

Отрасль 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.

ед. % ед. % ед. % ед. % ед. %

Непроизводственная сфера 1817 25,3 1670 25,6 1151 20,2 988 26,25 1424 40,5

Промышленность 1624 22,6 1539 23,55 1744* 30,5 476 12,65 653 18,55

- машиностроение 660 9,2 634 9,7 292 8,3

- лесная промышленность 94 2,7

- легкая промышленность 187 2,6 179 2,7 59 1,7

- пищевая промышленность 55 0,75 51 0,8 27 0,75

- промышленность строи- 55 0,75 49 0,8

тельных материалов

- химическая 34 0,5 33 0,5 47** 1,3

промышленность

- металлургическая 30 0,4 28 0,4 14 0,4

промышленность

- иная промышленность 603 8,4 565 8,65 120 3,4

Сельское хозяйство 913 12,7 826 12,65 618 10,8 611 16,2 410 11,65

Строительство 752 10,5 668 10,2 300 8,0 252 7,2

Транспорт и связь 612 8,55 536 8,2 409 7,2 249 6,6 338 9,6

Лесное хозяйство 53 0,75 49 0,75 37 0,65

Прочие отрасли 1407 19,6 1245 19,05 1750 30,65 1141 30,3 440 12,5

Всего 7178 100,0 6533 100,0 5709 100,0 3765 100,0 3517 100,0

* промышленность и строительство, вместе взятые; ** химическая и нефтехимическая промышленность.

Источники: Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2007 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 гг.; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2008 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 гг.; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2009 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2010 и 2011 гг.; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2010 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 и 2012 гг.; Прогнозный план (программа) федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг.; расчеты Института Гайдара.

На начало 2010 г. самой многочисленной группой в отраслевой структуре ФГУПов являлись предприятия непроизводственной сферы (40,5% общего количества ФГУПов). Достаточно существенным было представительство промышленности (18,55%), сельского хозяйства (11,65%) и блока прочих отраслей, не попавших в базовую классификацию (12,5%). 9,6% ФГУПов относилось к транспорту и связи, а 7,2% - к строительству.

Основной тенденцией изменений в отраслевой структуре ФГУПов в 2009 г. было резкое уменьшение абсолютного количества и доли предприятий прочих отраслей. Ес-412

ли на начало 2009 г. на них в совокупности приходилось 30,3% всех унитарных предприятий федеральной собственности, то год спустя - всего 12,5%. Также заметно сократилась доля предприятий сельского хозяйства (более чем на 4,5 п.п.). Сокращение доли строительства оказалось незначительным - с 8% до 7,2%.

При этом существенно вырос удельный вес отраслей непроизводственной сферы (более чем на 14 п.п.), промышленности (почти на 6 п.п.), транспорта и связи (на 3 п.п.). Стоит отметить рост абсолютного количества ФГУПов непроизводственной сферы (в 1,44 раза, или почти на 440 ед.) и промышленности (в 1,37 раза, или почти на 180 ед.), тогда как в блоке прочих отраслей, не попавших в базовую классификацию, и сельском хозяйстве оно сократилось примерно на 700 и 200 ед. соответственно.

В итоге абсолютное количество унитарных предприятий непроизводственной сферы на начало 2010 г. оказалось большим, чем двумя годами ранее, по всем же остальным отраслям оно было меньшим. Если сопоставить количество ФГУПов по отдельным отраслям промышленности на начало 2010 г. с тем, что имелось на начало 2007 г.1, то можно констатировать практически повсеместное сокращение2.

Акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности

Прежде всего необходимо отметить, что к началу 2010 г. по сравнению с началом 2009 г. численность АО, акции которых находятся в федеральной собственности, сократилась на 11,6% (или почти на 400 ед.), составив 2950 ед. Впервые за все 2000-е гг. их количество оказалось меньше 3 тыс. ед.

Теперь рассмотрим динамику количества акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, в отраслевом разрезе за последние годы более подробно (табл. 8).

Таблица 8

Динамика и отраслевая структура акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности либо в отношении которых используется специальное право «золотая акция», в 2005-2008 гг.

На 1 июня На 1 января На 1 января На 1 января На 1 января

Отрасль 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.

ед. % ед. % ед. % ед. % ед. %

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Непроизводственная сфера 356 9,6 405 10,1 638 17,4 383 11,5 1162 39,4

Промышленность 1772 47,6 1797 44,95 1878* 51,1 1583 47,45 674 22,85

- машиностроение 663 17,8 632 15,8 245 8,3

- полиграфия 158 5,35

- лесная промышленность 35 1,2

- легкая промышленность 27 0,7 29 0,7 11 0,4

- пищевая промышлен- 141 3,8 127 3,2 46 1,55

ность

- промышленность строи- 53 1,4 53 1,35

тельных материалов

1 Внутри отраслевой структуры ФГУПов на начало 2008 г. и 2009 г. отдельные отрасли промышленности не выделялись.

2 Исключение составляет химическая промышленность, по которой данные на начало 2010 г. приведены в совокупности с нефтехимией. Кроме того, в данных на начало 2010 г. выделена лесная промышленность, чего не наблюдалось ранее, при отсутствии данных по промышленности строительных материалов.

Окончание таблицы 8

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

- химия 98 2,6 89 2,2 36 1,2

- металлургия 101 2,7 94 2,35 31 1,05

- иная промышленность 689 18,5 773 19,35 112 3,8

Транспорт и связь 396 10,6 353 8,9 397 10,8 280 8,4 269 9,1

Строительство 380 10,2 404 10,1 234 7,0 160 5,4

Сельское хозяйство 363 9,7 534 13,35 761 20,7 522 15,65 397 13,45

Лесное хозяйство 99 2,7 88 2,2 - -

Прочие отрасли 358 9,6 416 10,4 - - 335 10,0 288 9,8

Всего 3724 100,0 3997 100,0 3674 100,0 3337 100,0 2950 100,0

* включая собственно промышленность и строительство (695 ед., или 18,9%), топливно-энергетический (597 ед., или 16,25%) и военно-промышленный (586 ед., или 15,95%) комплексы.

Источники: Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2007 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 гг.; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2008 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 гг., Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2009 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2010 и 2011 гг.; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2010 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 и 2012 гг.; Прогнозный план (программа) федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг.; расчеты Института Гайдара.

В отраслевой структуре АО, акции которых находятся в федеральной собственности, по состоянию на начало 2010 г. наиболее весомо были представлены предприятия непроизводственной сферы (39,4% всех указанных АО). За ними следовали промышленность (около 23%) и сельское хозяйство (около 13,5%). Удельный вес группы прочих отраслей, транспорта и связи, строительства составил менее 10%.

Если говорить о сдвигах в отраслевой структуре АО, акции которых находятся в федеральной собственности, в 2009 г., то с уверенностью можно говорить о резком возрастании доли непроизводственной сферы (почти в 3,5 раза, с 11,5% до 39,4%). Менее чем на 1 п.п. возрос удельный вес транспорта и связи. При этом вдвое (с 47,5% до 22,9%) сократилась доля промышленности, также уменьшился удельный вес сельского хозяйства (на 2,2 п.п.) и строительства (на 1,6 п.п.). Доля группы прочих отраслей в общей структуре АО с федеральными пакетами акций почти не изменилась (около 10%).

Стоит отметить трехкратный рост абсолютного количества АО, акции которых находятся в федеральной собственности, относящихся к непроизводственной сфере (почти на 780 ед.), при сокращении их количества по всем остальным отраслям. В наибольшей степени оно коснулось промышленности (в 2,34 раза, или более чем на 900 ед.) и сельского хозяйства (более чем на 120 ед.).

В итоге абсолютное количество АО с федеральными пакетами акций в непроизводственной сфере на начало 2010 г. оказалось большим, чем почти за все предыдущие годы, кроме 2003-2004 гг.

Что касается остальных отраслей, то в них численность АО, акции которых находятся в федеральной собственности, по состоянию на начало 2010 г. была меньшей, чем годом

ранее. Та же картина наблюдалась при сопоставлении их количества по отдельным отраслям промышленности на начало 2010 г. с тем, что имелось на начало 2007 г.1

Не менее важной характеристикой акционерных обществ с участием государства в капитале является их распределение в зависимости от размера принадлежащей государству доли (табл. 9).

Таблица 9

Динамика и структура акционерных обществ, в капитале которых участвовало государство, в 1999-2008 гг. (включая использование специального права «золотая акция»), исходя из размера доли государства

Дата Всего До 25% От 25 до 50% От 50 до 100% 100% «Золотая акция»

ед. % ед. % ед. % ед. % ед. % без всего акции

1999 г. 3316/ 3896а 100 863 26,0 1601 48,3 470 14,2 382 11,5 580б

1 января 3524в 100 1746 49,55 1211 34,4 506 14,35 61 1,7

2001 г.

Август 3949г 100 1843 46,7 1393 35,3 625 15,8 88 2,2 542б

2001 г.

1 января 4407 100 2270 51,5 1401 31,8 646 14,65 90 2,05 750б

2002 г.

1 января 4222д 100 2152 51,0 1382 32,7 589 13,95 99 2,35 1076 118

2003 г.

1 июня 4205 100 2148 51,1 1339 31,8 600 14,3 118 2,8

2003 г.

1 октября 4035 100 2051 50,8 1308 32,4 552 13,7 124 3,1 640 148

2003 г.

1 января 3704 100 1769 47,75 1235 33,35 540 14,6 160 4,3 591 251

2004 г.

1 июня 3905 100 1950 49,9 1183 30,3 499 12,8 273 7,0

2004 г.

1 марта 4075/ 100 1697 44,8 1154 30,4 487 12,85 453 11,95 ... 284

2005 г. 3791е

1 июня 3783/ 100 1544 43,8 1093 31,0 474 13,5 413 11,7 ... 259

2005 г. 3524ж

1 июня 3724/ 100 1063 30,5 885 25,4 397 11,4 1136 32,6 . 243

2006 г. 3481ж

1 января 3997/ 100 932 24,4 814 21,3 368 9,6 1702 44,6 . 181

2007 г. 3816ж

1 января 3674 100 771 21,0 645 17,6 269 7,3 1989 54,1

2008 г.

1 января 3337/ 100 769 23,0 510 15,3 200 6,0 1858 55,7 . 136

2009 г. 3047з

1 января 2950/ 100 697 23,6 358 12,1 138 4,7 1757 59,6

2010 г. 2646и

а в тексте Концепции управления государственным имуществом и приватизации 1999 г. упоминаются 3896 хозяйственных обществ (в том числе 3611 ОАО, 251 ЗАО и 34 ТОО и ООО), в капитале которых участвует РФ. 3316 ед. - расчетная величина, полученная суммированием упоминаемого в тексте Концепции количества пакетов акций (долей, паев) различной величины;

б общее количество АО с использованием специального права «золотая акция» без выделения количества тех, где при этом у государства нет пакетов акций;

в акционерные общества, не считая 48 долей и пакетов акций в зарубежных компаниях; имеются также данные о том, что России принадлежит 119 долей, паев и пакетов акций в зарубежных компаниях с балансовой стоимостью 1,4 млрд долл.;

1 В отраслевой структуре АО, акции которых находятся в федеральной собственности, на начало 2008 г. и 2009 г. отдельные отрасли промышленности не выделялись.

г данные проекта программы приватизации на 2002 г., представленной Минимуществом РФ в правительство, в то же время, по данным Реестра Минимущества РФ, на 1 сентября 2001 г. в федеральной собственности находилось 4308 пакетов акций АО;

д только открытые акционерные общества (ОАО) без учета 118 ОАО, где использовалось специальное право «золотая акция» (без наличия акций), пакетов акций 102 АО, переданных в оперативное управление ФГУП «Росспиртпром», 75 ЗАО и долей в уставных капиталах ООО, переданных на основании Распоряжения правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 454-р «О прекращении государственного участия в уставных капиталах кредитных организаций» либо полученных в порядке наследования, дарения и по иным основаниям;

е 3791 ед. - расчетное количество АО, акции которых находятся в собственности РФ, без учета 284 АО, где используется специальное право «золотая акция» (без наличия пакета). Удельный вес АО с той или иной долей в капитале для сопоставимости с данными на предыдущие даты рассчитан исходя из этой величины. Справочно: на 1 января 2005 г. в федеральной собственности находились акции 3767 АО, не считая упомянутых 284 АО с «золотой акцией» и долей в уставных капиталах 24 ООО, переданных в казну на основании Распоряжения правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 454-р «О прекращении государственного участия в уставных капиталах кредитных организаций»;

ж расчетное количество АО, акции которых находятся в собственности РФ, без учета АО, где используется специальное право «золотая акция» (без наличия пакета). Удельный вес АО с той или иной долей в капитале для сопоставимости с данными на предыдущие даты рассчитан исходя из этой величины; з количество пакетов акций (долей, вкладов) хозяйственных обществ, находящихся в федеральной собственности по данным Отчета о деятельности ФАУФИ за 2008 г. (без учета 136 АО, в отношении которых используется специальное право на участие в их управлении «золотая акция»);

и количество пакетов акций АО, принадлежащих РФ, исходя из реестра федерального имущества по данным Росимущества.

Источники: www.mgi.ru; Об итогах приватизации в Российской Федерации в 2000 г. и задачах на 2001 г. (по материалам, подготовленным к заседанию правительства РФ 08.02.2001); Материалы к заседанию правительства Российской Федерации по вопросу «Об итогах приватизации государственного имущества в 2001 г. и о программе приватизации в 2002 г.»; Российская экономика в 2001 г. Тенденции и перспективы (Выпуск 23). Т. 2. М.: ИЭПП, март 2002 г. С. 62; Браверман А.А. О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью и критериях ее оценки// Вестник Минимущества России. 2003. № 1. С. 13-14; Медведев Ю.М. Итоги деятельности Минимущества России и его территориальных органов за 2002 г. и задачи на 2003 г.// Вестник Минимущества России. 2003. № 1. С. 30-31; Предприятия с государственным участием. Институционально-правовые аспекты и экономическая эффективность. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ». № 155. М.: Московский общественный научный фонд; Ассоциация исследователей экономики общественного сектора, 2004. С. 47; Программа приватизации федерального имущества на 2004 г. (Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2004 г. и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г.)// Вестник Минимущества России. 2003. № 3. С. 4-5. Ключевые проблемы повышения эффективности управления федеральной собственностью и основные направления дивидендной политики Российской Федерации// Вестник Минимущества России. 2003. № 4. С. 8; Андрианов В. Россия в глобальной экономике// Общество и экономика. 2003. № 11. С. 84; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2005 г.; Материалы к заседанию правительства РФ 17 марта 2005 г. «О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью»; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2006 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 гг.; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2007 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 гг.; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2008 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 гг., Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2009 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2010 и 2011 гг.; О деятельности ФАУФИ за 2008 г. М., 2009; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2010 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 и 2012 гг.; Прогнозный план (программа) федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг.; расчеты Института Гайдара.

В 2009 г. получила дальнейшее развитие обозначившаяся еще в середине 2000-х гг. тенденция увеличения доли пакетов, позволяющих государству благодаря своему размеру осуществлять полноценный корпоративный контроль.

По состоянию на 1 января 2010 г. государство могло осуществлять мажоритарный или полный контроль более чем в 64% всех компаний против менее 62% годом ранее. Такой сдвиг произошел за счет возрастания доли полных пакетов (все 100% акций) с 55,7% до 59,6%, хотя доля мажоритарных (более 50%, но менее 100% капитала) пакетов в общей структуре федеральных пакетов акций сократилась с 6 до 4,7%. Существенней (более чем на 3 п.п.) сократился удельный вес блокирующих (от 25 до 50% капитала) пакетов, тогда как доля миноритарных (до 25% капитала) пакетов незначительно выросла.

При этом абсолютное количество блокирующих и мажоритарных пакетов сократилось примерно на 30-31%. В гораздо меньшей степени это коснулось миноритарных и полных пакетов, количество которых сократилось на 9,4% и 5,4% соответственно.

В истекшем году продолжалось активное формирование вертикально интегрированных структур. Если в 2009 г. были полностью сформированы 8 таких структур, то в 2010 г. ожидалось завершение формирования 16 вертикально интегрированных структур. В оборонно-промышленном комплексе началось формирование таких структур, как ОАО «Системы управления» и «Концерн «Автоматика».

Существенно расширилась Объединенная судостроительная корпорация (ОСК), в уставный капитал которой в порядке оплаты размещаемых этим акционерным обществом дополнительных акций в связи с его увеличением внесены пакеты акций 11 предприятий. Большинство из них блокирующего размера и только 2 составляют 100% минус 1 акция. В составе ОСК в дополнение к имеющимся трем дочерним центрам судостроения и судоремонта (Западному, Северному и Дальневосточному) добавился еще один - Южный. Уставный капитал этого дочернего акционерного общества ОСК должен быть оплачен внесением блокирующими пакетами акций 7 ОАО и 5% акций судостроительного завода «Лотос», находящимися в собственности Астраханской области. Кроме того, в дальнейшем ОСК может пополниться профильными активами, принадлежавшими Объединенной промышленной корпорации Межпромбанка, который, допустив летом 2010 г. крупную просрочку платежей по беззалоговым кредитам ЦБ РФ в размере 32 млрд руб., для реструктуризации долга вынужден был передать в залог Центробанку мажоритарные пакеты акций трех судостроительных предприятий Санкт-Петербурга (Балтийский завод (88,32%), «Северная верфь» (75,82%), конструкторское бюро «Айсберг» (64,82%)). Ранее Межпромбанк пытался продать эти активы ОСК, но сделка не состоялась по причине расхождений в оценке их стоимости.

Помимо этого в плане структурной политики можно отметить решения, касающиеся электроэнергетики и связи.

В уставный капитал ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС», в отношении которого допускается снижение размеров доли государства до величины миноритарного пакета акций, в порядке оплаты размещаемых этим акционерным обществом дополнительных акций в связи с увеличением его уставного капитала планируется внести федеральные пакеты акций 20 ОАО. Наиболее весомыми из них являются «Иркутскэнерго» (40%) и «Энел ОГК-5» (26,43%), доля государства в остальных компаниях, являющихся в основном территориальными генерирующими, мизерна и не превышает 3%1.

В уставный капитал холдинга ОАО «Связьинвест» в порядке оплаты размещаемых холдингом дополнительных акций в связи с увеличением его уставного капитала вносятся федеральные пакеты акций «Центрального телеграфа» (21,78%) и трех телеком-

1 Речь идет о пакетах акций, отошедших государству по результатам реструктуризации электроэнергетики после ликвидации РАО «ЕЭС России» в 2008 г.

муникационных компаний регионального значения, включая «Башинформсвязь» (28,24%), «Московскую междугородную телефонную станцию № 9» (ММТС-9) (38%) и «Чукоткасвязьинформ» (75%). Ранее «Связьинвесту» были переданы 100% акций ОАО «Ингушэлектросвязь». Такие действия находятся в русле утвержденного еще в 2009 г. советом директоров «Связьинвеста» плана реорганизации группы в форме присоединения межрегиональных компаний связи (МРК) к ОАО «Ростелеком», являющемуся дочерней компанией общероссийского телекоммуникационного холдинга с перспективой создания на его базе интегрированного оператора, оказывающего полный спектр телекоммуникационных услуг1.

Активность компаний с участием государства на рынке корпоративного контроля была явно ограниченной, что закономерно в посткризисных условиях. Можно отметить покупку Сбербанком блокирующего пакета акций ОАО «Детский мир - Центр» у АФК «Система» за 3,4 млрд руб.2, его планы по возможному приобретению контрольного пакета акций инвестиционной компании «Тройка Диалог» и 20% акций компании «Скартел», являющейся ведущим оператором мобильной сети Шшах в стране, еще 5% может получить «Ростелеком». Блокпакет акций «Скартела» уже принадлежит «Рос-технологиям» . При этом Сбербанк продает долги и активы обанкротившегося «ИжАв-то» АвтоВАЗу и ГК «Ростехнологии», хотя сама сделка, которая должна состояться в 2011 г., предполагает последующее участие Сбербанка в кредитовании инвестиционных программ Объединенной автомобильной группы (ОАГ), созданной Сбербанком как основным кредитором «ИжАвто» для его управления. Помимо ОАГ крупнейший банк страны имеет непосредственное отношение еще к двум автосборочным заводам, появившимся уже в постсоветский период: компания «Сбербанк Капитал», управляющая непрофильными активами Сбербанка, является владельцем контрольного пакета акций завода Бешауз в Карачаево-Черкесии, а сам банк - кредитором ТагАза (Ростовская область)4.

В феврале 2011 г. ВТБ на бесконкурсной основе приобрел 46,48% Банка Москвы вместе с блокпакетом Столичной страховой группы, которой принадлежит еще 17% этого банка, за 103 млрд руб. Ранее эти активы, находившиеся в городской собственности, были переданы контролируемой городом Центральной топливной компании, которая и совершила сделку с ВТБ5.

В то же время за истекший год действия государства по преобразованию ГК в акционерные общества не носили активного характера, за исключением того, что Государственная корпорация по нанотехнологиям на основании Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 211-ФЗ была реорганизована в ОАО «РОСНАНО», единственным акционером которого является государство.

На год продлено функционирование ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», деятельность которой первоначально предполагалось завершить 1 января 2012 г. Очевидно, что ввиду ее активного вовлечения в последние годы в программы капитального ремонта жилищного фонда и в связи с неопределенностью формата их после-

1 www.rbc.ru, 8 декабря 2010 г.

2 http://www.prime-tass.ru, 8 декабря 2010 г.

3 www.lenta.ru, 31 января 2011 г.

4 Беликов Д. «ИжАвто» подкатят к АвтоВазу за счет государства // Коммерсант, № 235П (4535) от 20 декабря 2010 г.

5 www.lenta.ru, 24 февраля 2011 г.

дующей реализации, прежде всего с позиций участия в них населения, ликвидация данной ГК весьма болезненна в социальном плане. В закон о Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта было внесено изменение, отменяющее бессрочный характер ее деятельности. По оценке представителей Минэкономразвития РФ, ГК «Ростехнологии» может быть акционирована не ранее 2013-2014 гг. по мере формирования холдингов и субхолдингов внутри нее. ГК «Внешэкономбанк» (ВЭБ) и Агентство по страхованию вкладов (АСВ), проведя обособление и продажу проблемных активов, перешедших к ним в период кризиса, останутся некоммерческими организациями, сосредоточившись на решении задач, изначально определенных государством при их создании1.

На год продлено функционирование ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», деятельность которой первоначально предполагалось завершить 1 января 2012 г. Очевидно, что ввиду ее активного вовлечения в последние годы в программы капитального ремонта жилищного фонда и в связи с неопределенностью формата их последующей реализации, прежде всего с позиций участия в них населения, ликвидация данной ГК весьма болезненна в социальном плане.

6.1.4. Бюджетный эффект имущественной политики государства

Поразивший с осени 2008 г. российскую экономику кризис естественным образом повлек за собой сокращение поступлений в бюджетную систему в 2009 г. практически по всем статьям. Не стали исключением и доходы, являющиеся следствием реализации государством своей имущественной политики. В 2010 г. след за возобновлением экономического роста отмечен довольно заметный рост бюджетных доходов, так или иначе связанных с государственным имуществом.

Напомним, что все доходы федерального бюджета от имущества, находящегося в государственной собственности, можно разделить на две части в зависимости от характера и их источников. Одну группу образуют поступления от использования государственного имущества (возобновляемые источники). Другая группа объединяет поступления, имеющие единовременное происхождение, которые не могут быть возобновлены ввиду перехода прав собственности от государства к другим юридическим и физическим лицам после его продажи, в т.ч. в рамках приватизационного процесса (невозоб-новляемые источники).

Ниже (табл. 10 и 11) представлены данные о доходах, содержащиеся (за небольшими исключениями) в законах об исполнении федерального бюджета за 2000-2010 гг., в части использования государственного имущества и его продажи только в виде материальных объектов2.

1www.rbc.ru, 7 декабря 2010 г.

2 За пределами рассмотрения оставлены доходы федерального бюджета, полученные в качестве платежей за природные ресурсы (включая водные биологические, доходы от использования Лесного фонда и при пользовании недрами), возмещения потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельскохозяйственных угодий, в результате финансовых операций (доходы от размещения средств бюджета (доходы по остаткам средств федерального бюджета и от их размещения, с 2006 г. также доходы от управления средствами Стабилизационного фонда РФ (в 2009 г. - Резервного фонда и Фонда национального благосостояния), доходы от размещения сумм, аккумулируемых в ходе проведения аукционов по продаже акций, находящихся в собственности РФ), проценты, полученные от предоставления бюджетных кредитов внутри страны за счет средств федерального бюджета, проценты по государственным кредитам (поступления средств от правительств иностранных государств и их юридических

419

Таблица 10

Доходы федерального бюджета от использования государственного имущества (возобновляемые источники) в 2000-2010 гг., млн руб.

Год

Всего

Дивиденды по акциям (20002009 гг.) и доходы от прочих форм участия в капитале (2005-2010 гг.)

Арендная плата за земли, находящиеся в государственной собственности

Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности

Доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей ФГУПов

Доходы от деятельности совместного предприятия «Вьетсовпетро»

2000 23 244,5 5676,5 - 5880,7 - 11 687,3а

2001 29 241,9 6478,0 3916,7б 5015,7в 209,6г 13 621,9

2002 36 362,4 10 402,3 3588,1 8073,2 910,0 13 388,8

2003 41 261,1 12 395,8 10276,8д 2387,6 16 200,9

2004 50 249,9 17 228,2 908,1е 12 374,5ж 2539,6 17 199,5

2005 56 103,2 19 291,9 1769,2з 14 521,2и 2445,9 18 075,0

2006 69 173,4 25 181,8 3508,0з 16 809,9и 2556,0 21 117,7

2007 80 331,85 43 542,7 4841,4з 18 195,2и 3231,7 10 520,85

2008 76 266,7 53 155,9 6042,8з 114 587,7и 2480,3 -

2009 31 849,6 10 114,2 6470,5з 113 507,6 и 1757,3 -

2010 69 728,8 45 163,8 7451,7з 12 349,2к 4764,1 -

а по данным Минимущества РФ, в законе об исполнении федерального бюджета за 2000 г. отдельной строкой не выделялись, указывалась сумма платежей от государственных предприятий (9887,1 млн руб.) (без конкретных составляющих);

б сумма арендной платы за земли сельскохозяйственного назначения и (и) за земли городов и поселков;

в сумма доходов от сдачи в аренду имущества, закрепленного за (Ц научными организациями, (и) образовательными учреждениями, (Ш) учреждениями здравоохранения, (пи) государственными музеями, государственными учреждениями культуры и искусства, (ИШ) архивными учреждениями, (ШШ) Министерством обороны РФ, (Шип) организациями Министерства путей сообщения РФ, (ШИШ) организациями научного обслуживания академий наук, имеющими государственный статус, и (ШШШ) прочих доходов от аренды имущества, находящегося в государственной собственности;

г по данным Минимущества РФ, в законе об исполнении федерального бюджета за 2001 г. отдельной строкой не выделялись, величина совпала с величиной прочих доходов в платежах от государственных и муниципальных организаций;

лиц в уплату процентов по кредитам, предоставленным РФ, поступления средств от предприятий и организаций в уплату процентов и гарантий по кредитам, полученным РФ от правительств иностранных государств и международных финансовых организаций), от оказания платных услуг или компенсации затрат государства, перечисление прибыли ЦБ РФ, некоторые платежи от государственных и муниципальных предприятий и организаций (патентные пошлины и регистрационные сборы за официальную регистрацию программ для ЭВМ, баз данных и топологий интегральных микросхем и прочие доходы, которые до 2004 г. включительно были составной частью платежей от государственных организаций (помимо доходов от деятельности совместного предприятия «Вьетсовпетро» с 2001 г. и перечисления части прибыли ФГУПов с 2002 г.), доходы от реализации соглашений о разделе продукции (СРП), доходы от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства (включая перешедшее в государственную собственность в порядке наследования или дарения, или кладов), доходы от проведения лотерей, прочие доходы от использования имущества и прав, находящихся в федеральной собственности (доходы от распоряжения правами на результаты интеллектуальной деятельности (НИОКР и технологических работ) военного, специального и двойного назначения, доходы от распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности, находящимися в собственности РФ, доходы от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог и прочие поступления от использования имущества, находящегося в собственности РФ), а также от разрешенных видов деятельности организаций, зачисляемые в федеральный бюджет, поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней.

д общая величина доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности (без выделения арендной платы за землю);

е сумма арендной платы (1) за земли городов и поселков и (и) за земли, находящиеся в федеральной собственности после разграничения государственной собственности на землю;

ж сумма доходов от сдачи в аренду имущества, закрепленного за (1) научными организациями, (и) образовательными учреждениями, (111) учреждениями здравоохранения, (1111) государственными учреждениями культуры и искусства, (11111) государственными архивными учреждениями, (111111) почтовыми учреждениями федеральной почтовой связи Министерства РФ по связи и информатизации, (иши) организациями научного обслуживания академий наук, имеющими государственный статус, и (11111111) прочих доходов от аренды имущества, находящегося в федеральной собственности; з арендная плата после разграничения государственной собственности на землю и средства от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности (для 20082010 гг. - за исключением земельных участков федеральных автономных учреждений); и доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении ФГУПов: переданного в оперативное управление имеющим государственный статус (1) научным учреждениям, (и) учреждениям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, (111) образовательным учреждениям, (1111) учреждениям здравоохранения, (11111) учреждениям федеральной почтовой связи Федерального агентства связи, (111111) государственным учреждениям культуры и искусства, (1111111) государственным архивным учреждениям, и (11111111) прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении ФГУПов1 (для 2006-2009 гг. без доходов от разрешенных видов деятельности и использования федерального имущества, расположенного за пределами территории РФ, получаемых за рубежом, которые в предыдущие годы вообще не выделялись2);

к доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением автономных): переданного в оперативное управление имеющим государственный статус (1) научным учреждениям, (11) учреждениям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, (111) образовательным учреждениям, (пп) учреждениям здравоохранения, (Ши) государственным учреждениям культуры и искусства, (111111) государственным архивным учреждениям, (1111111) находящегося в оперативном управлении Минобороны и подведомственных ему учреждений, (11111111) находящегося в федеральной собственности, функции по распоряжению которым осуществляет Управление делами президента РФ, и (111111111) прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (без доходов от разрешенных видов деятельности и использования федерального имущества, расположенного за пределами территории РФ, получаемых за рубежом).

Источники: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2009 гг.; Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2011 г., www.roskazna.ru; расчеты Института Гайдара.

Переходя к анализу предварительных итогов бюджетного эффекта имущественной политики государства в 2010 г. в части возобновляемых источников, прежде всего необходимо отметить весьма заметный рост доходов, являющихся прямыми производны-

1 В 2008-2009 гг. ФГУПы как источник доходов от сдачи в аренду находящегося в их хозяйственном ведении имущества не упоминаются, а сдача в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений, исключает имущество федеральных автономных учреждений.

2 По данным Минимущества РФ, доходы от использования федерального имущества, находящегося за рубежом (помимо доходов на долю российского участника в СП «Вьетсовпетро»), составили 315 млн руб. в 1999 г. и 440 млн руб. в 2000 г. В дальнейшем основную роль в организации коммерческого использования федеральной недвижимости за рубежом стало играть ФГУП «Предприятие по управлению собственностью за рубежом» Управления делами президента РФ.

ми от результатов текущей хозяйственной деятельности (дивидендов и перечисление части прибыли унитарных предприятий).

В 4,5 раза по сравнению с 2009 г. увеличилась величина дивидендов по федеральным пакетам акций, которая хотя и не достигла предкризисных величин 2008 г. (53,2 млрд руб.), но превысила уровень 2007 г. (43,5 млрд руб.)1. В несколько меньшей степени (в 2,7 раза) выросли перечисления части прибыли ФГУПов, которые при этом оказались максимальными за все 2000-е гг. (4,76 млрд руб.).

Ситуация с доходами от аренды, выглядевшая в 2009 г. более благоприятно на фоне провала с доходами, связанными с текущей хозяйственной деятельностью, в 2010 г. оказалась куда менее радужной. Поступления от сдачи в аренду федерального имущества (12,35 млрд руб.) сократились на 8,6%, соответствуя уровню 2004 г. Доходы от аренды земли, как и в 2009 г., продолжали расти (более чем на 15%), превышая по абсолютной величине (7,45 млрд руб.) все ранее достигнутые показатели.

Структура доходов федерального бюджета из возобновляемых источников в целом вновь стала соответствовать докризисной.

Как и в 2008 г., более половины всех поступлений из анализируемых источников составили дивиденды, доля которых выросла вдвое - до 64,8% против 31,8% - в 2009 г. Вклад доходов от сдачи в аренду федерального имущества вернулся примерно на тот же уровень (17,7% против 42,4% в 2009 г. и 19,1% в 2008 г.). Удельный вес доходов от аренды земли, резко выросший в 2009 г. (20,3%), упал почти вдвое, до 10,7%, но тем не менее превосходил показатели 2006-2008 гг. (5-8% всех доходов из возобновляемых источников). Значение вклада прибыли, перечисленной ФГУПами (6,8%), превзошло не только результат, полученный в 2009 г. (5,5%), но и максимально отмеченную в 2000-е гг. величину 2003 г. (5,8%).

Переходя к анализу доходов федерального бюджета от приватизации и продажи государственного имущества (табл. 11), необходимо отметить, что с 1999 г. поступления от реализации основной части таких активов (акций, а в 2003-2007 гг. еще и земельных участков2) стали относиться к источникам финансирования его дефицита.

В 2010 г. произошел более чем 4-кратный рост доходов федерального бюджета имущественного характера из невозобновляемых источников по сравнению с предшествующим годом.

1 При этом необходимо иметь в виду, что в 2007 г. помимо дивидендов по акциям российских АО внутри страны федеральный бюджет получил около 10,5 млрд руб. в качестве доходов на долю российского участника в СП «Вьетсовпетро». Но после полного завершения мероприятий по развитию ОАО «Зару-бежнефть», в уставный капитал которого в 2007 г. наряду с пакетами акций 2 акционерных обществ, являющихся научно-исследовательскими институтами, была внесена доля российского участника совместного предприятия «Вьетсовпетро» в размере 50%, федеральный бюджет перестал получать доходы из этого источника, который в 2008-2010 гг. вообще отсутствует в структуре доходов из возобновляемых источников.

2 В 2003-2004 гг. с учетом продажи права аренды.

Таблица 11

Доходы федерального бюджета от приватизации и продажи имущества (невозобновляемые источники) в 2000-2010 гг., млн руб.

Год Всего Продажа акций, находящихся в федеральной собственности (2000-2009 гг.), и иных форм участия в капитале (2005-2010 гг.)а Продажа земельных участков Продажа различного имущества

2000 27 167,8 26 983,5 - 184,3б

2001 10 307,9 9583,9 119,6в 217,5+ 386,5+0,4 (НМА)г

2002 10 448,9 8255,9д 1967,0е 226,0ж

2003 94 077,6 89 758,6 3992,3з 316,2+10,5и

2004 70 548,1 65 726,9 3259,3к 197,3+1364,6+0,04 (НМА)л

2005 41 254,2 34 987,6 5285,7м 980,9н

2006 24 726,4 17 567,9 5874,2м 1284,3°

2007 25 429,4 19 274,3 959,6п 5195,5р

2008 12 395,0 6665,2+29,6 1202,0с 4498,2+0,025 (НМА)т

2009 4544,1 1952,9 1152,5с 1438,7т

2010 18 677,6 14 914,4 1376,2с 2387,0+0,039 (НМА)т

а относятся к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, сумма в 29,6 млн руб. за 2008 г. (по данным Отчета об исполнении федерального бюджета на 1 января 2009 г.) отнесена к доходам федерального бюджета, но в законе об исполнении федерального бюджета за 2008 г. она отсутствует;

б поступления от приватизации организаций, находящихся в государственной собственности, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета;

в доходы от продажи земельных участков и прав аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности (с выделением тех, на которых расположены приватизированные предприятия), относимые к доходам федерального бюджета;

г сумма поступлений от (1) продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, (2) доходов от продажи квартир, (и) от продажи государственных производственных и непроизводственных фондов, транспортных средств, иного оборудования и других материальных ценностей, а также (3) доходов от продажи нематериальных активов (НМА), относимых к доходам федерального бюджета; д включая 6 млн руб. от продажи акций, находящихся в собственности субъектов РФ;

доходы от продажи земли и нематериальных активов, величина поступлений от которых отдельно не выделялась, относимые к доходам федерального бюджета;

ж поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности (включая 1,5 млн руб. от продажи имущества, находящегося в собственности субъектов РФ), относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета;

з включает поступления: (1) от продажи земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, зачисляемые в федеральный бюджет, (2) от продажи иных земельных участков, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, (3) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, зачисляемые в федеральный бюджет, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета; и сумма (1) поступлений от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, и (2) доходов от продажи нематериальных активов, относимых к доходам федерального бюджета;

к включает поступления: (1) от продажи земельных участков до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, зачисляемые в федеральный бюджет, (2) от продажи иных земельных участков, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, (3) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, зачисляемые в федеральный бюджет, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета;

л сумма (1) поступлений от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, (2) доходов (1) от продажи квартир, (11) от продажи оборудования, транспортных средств и других материальных ценностей, зачисляемых в федеральный бюджет, (111) от реализации продуктов утилизации кораблей, (1111) от реализации имущества ГУПов, учреждений и военного имущества, (11111) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (3) доходов от продажи нематериальных активов (НМА), относимых к доходам федерального бюджета;

м включает поступления: (1) от продажи земельных участков до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, (2) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, зачисляемые в федеральный бюджет, (3) от продажи иных земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю и не предназначенных для жилищного строительства (последнее уточнение касается только 2006 г.), относимые к источникам финансирования дефицита федерального бюджета; н доходы от продажи материальных и нематериальных активов (за вычетом средств федерального бюджета от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства) включают доходы (1) от продажи квартир, (11) от реализации имущества ФГУПов, (111) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (1111) от реализации военного имущества, (11111) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (111111) от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, (1111111) от продажи нематериальных активов, относимые к доходам федерального бюджета; о доходы от продажи материальных и нематериальных активов (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции (СРП) и средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства) включают доходы (1) от продажи квартир, (11) от реализации имущества ФГУПов, (111) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (ИИ) от реализации военного имущества, (ИШ) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (111111) доходы от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, относимые к доходам федерального бюджета;

п поступления от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, находившихся в федеральной собственности, относимые к источникам финансирования дефицита федерального бюджета;

р доходы от продажи материальных и нематериальных активов (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции (СРП) и средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства, средств от реализации секвестрованной древесины) включают доходы (1) от продажи квартир, (11) от реализации имущества ФГУПов, (111) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (1111) от реализации высвобождаемого движимого и недвижимого военного и иного имущества федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, (11111) от реализации продукции военного назначения из наличия федеральных органов исполнительной власти в рамках военно-технического сотрудничества, (111111) доходы от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, относимые к доходам федерального бюджета;

с доходы от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных учреждений), относимые к доходам федерального бюджета; т доходы от продажи материальных и нематериальных активов (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции (СРП), средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства, средств от реализации секвестрованной древесины, доходов от реализации специального сырья и делящихся материалов) включают доходы (1) от продажи квартир, (11) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений (за исключением автономных), (111) от реализации высвобождаемого движимого и недвижимого военного и иного имущества федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, (1111) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов,

(иш) от реализации продукции военного назначения из наличия федеральных органов исполнительной власти в рамках военно-технического сотрудничества (только 2008 г. и 2010 г.), (Шш) от реализации продуктов утилизации вооружения и военной техники в рамках федеральной целевой программы «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005-2010 гг.)», (Шли) доходы от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, а также доходы от продажи нематериальных активов (НМА), относимые к доходам федерального бюджета.

Источники: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2009 гг., Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2011 г., www.roskazna.ru; расчеты Института Гайдара.

В наибольшей степени (в 7,6 раза) выросли поступления от продажи акций, почти в 1,7 раза - от продажи различного имущества. И если поступления из последнего источника по абсолютной величине (около 2,4 млрд руб.) довольно существенно уступали показателям 2008 г., то поступления от продажи акций (14,9 млрд руб.) более чем вдвое превосходили их, составив более 3/4 от уровня 2007 г. Поступления от продажи земельных участков выросли на 19,4%, составив около 1,38 млрд руб., что превысило уровень 2008 г.

Как и в 2007 г., на поступления от продажи акций пришлось почти 80% совокупных доходов из невозобновляемых источников против 43% в 2009 г. Прочие источники являлись гораздо менее весомыми: продажа различного имущества обеспечила около 13% (в 2009 г. - 31,7%), а продажа земли - всего 7,4% (в 2009 г. - около 1/4).

Совокупный же объем доходов федерального бюджета от приватизации (продажи) и использования государственного имущества (табл. 12) в 2010 г. вырос более чем в 2,4 раза по сравнению с 2009 г. Их абсолютная величина (88,4 млрд руб.) вернулась на предкризисный уровень 2008 г., причем если доходы от приватизации (продажи) имущества превысили его более чем в полтора раза, то доходы от использования государственного имущества не достигли данного рубежа.

Таблица 12

Структура доходов федерального бюджета имущественного характера из различных источников в 2000-2009 гг.

Год

Совокупные доходы от приватизации (продажи) и

использования государственного _имущества_

Доходы от приватизации (невозобновляемые источники)

Доходы от использования государственного имущества (возобновляемые источники)

млн руб. % к итогу млн руб. % к итогу млн руб. % к итогу

2000 50 412,3 100,0 27 167,8 53,9 23 244,5 46,1

2001 39 549,8 100,0 10 307,9 26,1 29 241,9 73,9

2002 46 811,3 100,0 10 448,9 22,3 36 362,4 77,7

2003 135 338,7 100,0 94 077,6 69,5 41 261,1 30,5

2004 120 798,0 100,0 70 548,1 58,4 50 249,9 41,6

2005 97 357,4 100,0 41 254,2 42,4 56 103,2 57,6

2006 93 899,8 100,0 24 726,4 26,3 69 173,4 73,7

2007 105 761,25 100,0 25 429,4 24,0 80 331,85 76,0

2008 88 661,7 100,0 12 395,0 14,0 76 266,7 86,0

2009 36 393,7 100,0 4544,1 12,5 31 849,6 87,5

2010 88 406,4 100,0 18 677,6 21,1 69 728,8 78,9

Источники: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2009 гг.; Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2011 года, www.roskazna.ru; расчеты Института Гайдара.

Доля невозобновляемых источников в структуре совокупных доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества в 2010 г. возросла до

425

21%, что заметно больше показателей 2008-2009 гг. (12-14%). При этом доходы от использования государственного имущества продолжали преобладать, составив без малого 79%, как и в 2001-2002 гг. и 2006-2007 гг. Что касается их абсолютной величины, то она соответствовала уровню 2006 г., тогда как доходы от приватизации и продажи различного имущества оказались ниже его.

6.1.5. Новый этап в реализации государственной политики в сфере приватизации государственного имущества: основные приоритеты и задачи, действия и риски

Новый этап «структурной приватизации»: приоритеты, задачи и основные направления

Приватизация государственного имущества уже без малого 20 лет является неотъемлемой составляющей экономической политики Российской Федерации, при этом характер, масштабы и «очертания» этого процесса неоднократно претерпевали принципиальные изменения. Заметно изменялись цели приватизации и акценты в ее

осуществлении; дважды кардинально пересматривались правовые основы приватиза-1

ции .

Процесс приватизации постепенно утратил свою «массовость»: так, если в первой половине 1990-х гг. количество ежегодно приватизируемых предприятий исчислялось десятками тысяч, то в последние годы - сотнями, как следствие, почти на два порядка (в текущих ценах) сократились соответствующие поступления в федеральный бюджет. В последние 3-4 года, несмотря на сокращение численности субъектов госсектора, его роль в экономике не только не сократилась, но, скорее, даже возросла, в том числе за счет процессов формирования и расширения интегрированных структур с государственным участием.

Мировой экономический кризис потребовал от правительства РФ принятия срочных мер по поддержке отдельных крупных компаний и банков, что, в свою очередь, определило дополнительные предпосылки к расширению российского госсектора, повышению его экономической мощи.

Декларирование необходимости проведения с 2010 г. нового этапа «структурной приватизации» было в существенной мере обусловлено осознанием на государственном уровне при выходе российской экономики из острой фазы кризиса трех принципиальных проблем:

- чрезмерный уровень прямого участия государства в экономике, дополнительно возросший в период кризиса;

- недостаточная конкурентоспособность ряда крупных компаний, входящих в госсектор, необходимость их реструктуризации и технологической модернизации;

- ограниченные возможности государства по эффективному управлению государственной собственностью.

Возможной дополнительной мотивацией к обсуждению на государственном уровне задачи структурной приватизации стал риск еще большего усиления участия государ-

1 В настоящее время применяется уже третий по счету законодательный акт, определяющий принципы и механизмы приватизации, - Федеральный закон от 21.12. 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

ства в экономике в посткризисный период вследствие неопределенности дальнейшей судьбы пакетов акций компаний, которые были переданы в залог при предоставлении государственной антикризисной поддержки, в случае неисполнения этими компаниями своих обязательств по возврату кредитов.

В сентябре-октябре 2009 г. в официальных выступлениях высших должностных лиц1 правительства РФ четко и публично была поставлена задача проведения структурной приватизации, направленной на снижение масштабов прямого участия государства в российской экономике, развитие конкуренции в отраслях, привлечение инвестиций для долгосрочного развития компаний, повышение эффективности крупных компаний с государственным участием.

Нормативно начало нового этапа приватизации можно связать с утверждением 30 ноября 2009 г. правительством РФ очередного Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2010 г. и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011-2012 гг.2, которым определены следующие основные задачи государственной политики в соответствующей сфере:

- проведение структурных преобразований в соответствующих отраслях экономики;

- формирование интегрированных структур в стратегических отраслях экономики;

- приватизация федерального имущества, не задействованного в обеспечении осуществления государственных функций и полномочий Российской Федерации;

- создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций для развития акционерных обществ;

- формирование доходов федерального бюджета.

Хотя общая цель приватизации в Прогнозном плане приватизации на 2010 г. была определена довольно нейтрально - «достижение строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства», однако и состав задач приватизации, и их очередность стали свидетельством формирования нового подхода государства к приватизации государственного имущества.

«Новый вектор» в приоритетах приватизации более четко прослеживается при сопоставлении принимавшихся в период с 2002 г. по 2009 г. прогнозных планов (программ) приватизации федерального имущества3.

1 См., например: вступительное слово председателя правительства РФ В.В. Путина на совещании 6 октября 2009 г. по вопросу об основных направлениях приватизации федерального имущества на 20102012 гг. и сокращения перечня стратегических предприятий и акционерных обществ (http://premier.gov.ru/events/news/5104/); отдельные тезисы в выступлении и ответах на вопросы первого заместителя председателя правительства РФ И. Шувалова в рамках отчета о реализации антикризисных мер перед Государственной Думой (И. Шувалов: России необходима новая приватизация.// Ведомости, 16 сентября 2009 г., http://www.vedomosti.ru/politics/news/2009/09/16/839587; И. Шувалов: Акционирование ГУПов должно быть продолжено.//РИА Новости, 16 сентября 2009 г.; http://www.rian.ru/economy/ 20090916Z185258340.html).

2 Утвержден распоряжением правительства РФ от 30 ноября 2009 г. № 1805-р.

3 Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2003 г. (утвержден распоряжением правительства РФ от 20 августа 2002 г. № 1155-р); Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2004 г. и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г. (утвержден распоряжением правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1165-р); Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2005 г. (утвержден распоряжением правительства РФ от 26 августа 2004 г. № 1124-р); Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2006 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 гг. (утвержден распоряжением правительства РФ от 25 августа 2005 г. № 1306-р); Прогнозный план

Неизменными задачами всех прогнозных планов (пусть и в разных редакциях) являлись приватизация имущества, не задействованного в осуществлении государственных функций, и формирование доходов федерального бюджета. Задача сокращения числа унитарных предприятий фигурировала в большинстве планов приватизации (на 20052009 гг.)1. В отношении же Прогнозного плана на 2010 г. важно заметить, что на момент утверждения в нем отсутствовал перечень подлежащих приватизации унитарных предприятий, а упоминалось лишь завершение приватизации порядка 250 ФГУП, в отношении которых соответствующие процедуры были начаты в 2009 г. (однако уже в марте 2010 г. программа была дополнена достаточно обширным перечнем ФГУП, подлежащих приватизации).

Еще одной общей чертой всех программ приватизации являлся курс на сокращение числа находящихся в федеральной собственности небольших пакетов акций2: каждый из прогнозных планов содержал (пусть и не среди «официальных» задач) положения, согласно которым приватизации в обозримом будущем подлежали все принадлежащие государству миноритарные пакеты акций, за исключением акций АО отдельных, специально оговаривавшихся категорий - стратегических обществ, организаций, участвующих в формировании интегрированных структур, предприятий отдельных отраслей (причем если программы на 2003-2005 гг. предусматривали продажу пакетов размером не более 25%, то программы на последующие годы - уже до 50% включительно).

Наряду с общими чертами рассматриваемых планов приватизации важно отметить существенные различия в составе формулировавшихся в них основных задач приватизации:

- задача привлечения инвестиций в реальный сектор, упоминавшаяся в Прогнозном плане на 2003 г., отсутствовала в планах последующих шести лет и возникла вновь лишь в плане на 2010 г.;

- задача проведения структурных преобразований в экономике упоминалась в двух первых прогнозных планах (на 2003-2004 гг.) и в двух последних (в рамках рассматриваемого периода) планах на 2009-2010 гг.;

(программа) приватизации федерального имущества на 2007 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 гг. (утвержден распоряжением правительства РФ от 25 августа 2006 г. № 1184-р); Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2008 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 г. (утвержден распоряжением правительства РФ от 29 апреля 2007 г. № 543-р); Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2009 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 20102011 гг. (утвержден распоряжением правительства РФ от 1 сентября 2008 г. № 1272-р); Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2010 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2012 гг. (утвержден распоряжением правительства РФ от 30 ноября 2009 г. № 1805-р).

1 Примечательно, что во всех прогнозных планах, содержащих рассматриваемую задачу, также присутствует тезис о том, что в течение последующих трех лет будут предложены к приватизации все федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУП), не обеспечивающие выполнение государственных функций.

2 Заметим, что в данном отношении был достигнут существенный прогресс: если в начале 2002 г. доля пакетов акций до 50% в общем числе принадлежавших Российской Федерации пакетов акций АО составляла 82% , то к началу 2009 г. она уменьшилась более чем вдвое - до 38%. (Российская экономика в 2009 г. Тенденции и перспективы. Вып. 31. М.: ИЭПП, 2010.)

- задача создания интегрированных структур в стратегических отраслях отмечена только в планах приватизации на 2009-2010 гг.1

Анализируя отраслевую структуру прогнозных планов, утверждавшихся в 20022009 гг., следует заметить, что существенную часть каждого из них составляли организации агропромышленного комплекса и непроизводственной сферы. Вместе с тем в некоторых программах «на ведущие роли» также выходили предприятия других отраслей: в 2006 г. - ОПК и строительного комплекса, в 2007 г. - двух названных отраслей, а также издательско-полиграфической сферы и топливно-энергетического комплекса, в 2009 г. - дорожного хозяйства, а также геологии и промышленности драгоценных металлов и камней.

Важной «новацией» плана приватизации на 2010 г. стало выделение в нем крупных (бюджетообразующих) объектов приватизации - эта роль отводилась пакетам акций пяти акционерных обществ. Кроме того, специально оговаривалась возможность приватизации ряда объектов транспортной инфраструктуры, включенных в перечень стратегических акционерных обществ, в случае принятия президентом РФ соответствующих решений.

Таким образом, можно отметить следующие важные изменения декларируемых планов и «идеологии»приватизации с 2010г.:

(1) повышение приоритетности задачи структурных преобразований в отраслях экономики (ранее на первом месте была задача приватизации имущества, не задействованного в обеспечении выполнения государственных функций и полномочий);

(2) определение в качестве приоритетной задачи создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций для развития компаний;

(3) ориентация на приватизацию нескольких крупнейших (бюджетообразующих) компаний, на возможность прекращения или снижения доли участия государства в ряде акционерных обществ, включенных в перечень стратегических.

В целом с планом приватизации на 2010 г. в известной мере связано «возрождение» структурной направленности приватизации, декларировавшейся в начале 2000-х гг., а также расширение базы для последующей приватизации крупных компаний госсектора (прежде всего за счет предприятий транспортной инфраструктуры)2.

1 Важно заметить, что, несмотря на относительную «новизну» для прогнозных планов задачи формирования интегрированных структур (фигурирующей только в двух последних программах), работа по созданию таких структур (прежде всего государственных холдингов) с использованием механизмов приватизации ведется на протяжении почти уже 20 лет, еще с 1992 г. При этом следует обратить внимание на активное инициирование и осуществление государством интеграционных процессов «накануне» кризиса, в 2007-2008 гг. В этот период государство участвовало в формировании более чем 30 холдингов, для чего была подготовлена и проведена приватизация порядка 200 ФГУПов и пакетов акций акционерных обществ (АО). Также следует упомянуть о принятых в 2008 г. решениях о передаче государственной корпорации «Ростехнологии» пакетов акций около 400 АО (эта операция, к слову, не подпадает под действие Федерального закона от 21.12. 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»), существенную часть из которых лишь предстояло создать посредством акционирования ФГУПов.

2 Немаловажной особенностью плана приватизации на 2010 г. стало также полуторакратное увеличение ожидаемых поступлений от приватизации в 2010 г. по сравнению с планировавшимися ранее: 18 млрд руб. против 12 млрд руб., предусматривавшихся программами на 2008-2009 гг. Впрочем, уже на момент своего официального утверждения данная сумма являлась весьма условным ориентиром; декларируемые же планы государства в отношении масштабов приватизации в 2010 г. пересматривались несколько раз, причем как в большую, так и в меньшую сторону.

Важно отметить, что начало нового этапа в приватизации (ноябрь 2009 г. - март 2010 г.) достаточно четко соотносилось с высокой активностью обсуждения на государственном уровне задач и инструментов приватизации1 с акцентом на структурном реформировании и модернизации экономики. Однако в последующем, особенно со второй половины 2010 г., все большее внимание стало уделяться роли приватизации в формировании дополнительных доходов бюджета. Это стало следствием усилившихся сомнений в перспективах быстрого посткризисного роста российской экономики, расширения бюджетных расходов социальной направленности и обострения проблемы бюджетного дефицита на ближайшие годы.

В рамках принятых в ноябре 2010 г. Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг} структурная направленность приватизации прослеживается еще более отчетливо, чем в Прогнозном плане на 2010 г. (табл. 13).

Таблица 13

Основные задачи государственной политики в сфере приватизации федерального имущества, установленные прогнозными планами (программами) приватизации федерального имущества на 2010 г. и на 2011-2013 гг.

_Прогнозный план на 2010 г._Прогнозный план на 2011-2013 гг._

- проведение структурных преобразований в соответствующих - создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций отраслях экономики; в развитие акционерных обществ на основе новых технологий;

- формирование интегрированных структур в стратегических - сокращение государственного сектора экономики в целях отраслях экономики; развития и стимулирования инновационных инициатив частных

- приватизация федерального имущества, не задействованного в инвесторов;

обеспечении осуществления государственных функций и пол- - улучшение корпоративного управления; номочий Российской Федерации; - стимулирование развития фондового рынка;

- создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций - формирование интегрированных структур в стратегических для развития акционерных обществ; отраслях экономики;

- формирование доходов федерального бюджета_- формирование доходов федерального бюджета_

Отметим, что Прогнозный план на 2011-2013 гг., как и программа на 2010 г., предусматривает продажу пакетов акций ряда крупных и сверхкрупных компаний, посредством которой планируется обеспечить преобладающую часть поступлений в бюджет.

Таким образом, несмотря на повышение значимости роли приватизации для обеспечения бюджетных доходов, структурный приоритет в программе приватизации на 2011-2012 гг. заявлен еще более четко и детально, чем в Прогнозном плане на 2010 г., причем структурные задачи приватизации приобрели явно выраженную инновационную и модернизационную направленность3.

1 См. например: интервью заместителя руководителя Росимущества Э. Адашкина РИА Новости 24 ноября 2009 г. (http://www.rian.ru/interview/20091124/195316794.html); И. Зиненко, Н. Говорова, А. Смирнов. Приватизации расширили горизонты. Газета.ш, 5 февраля 2010 г.; материалы «круглого стола» в Минэкономразвития России «Повышение роли приватизации как инструмента привлечения инвестиций в российскую экономику» 29 марта 2010 г. (http://www.economy.gov.ru/minec/press/news/doc20100329_05)

2 Утверждены распоряжением правительства РФ от 27 ноября 2010 г. № 2102-р.

3 Отметим, что в проявившемся в последнее время намерении федеральных властей активизировать приватизационные процессы на региональном уровне также в определенной мере прослеживается «структурная составляющая». Так, по мнению главы Минэкономразвития Э. Набиуллиной, приватизация нужна отнюдь не только для покрытия дефицита бюджета - региональные программы приватизации должны стать составной частью региональных программ по улучшению инвестиционного климата. Е. Кукол. Налоги бросают тень. Российская газета от 25 ноября 2010 г.

Рассмотрим и попытаемся оценить практические действия государства в области приватизации в 2010 г. По нашему мнению, для дальнейшего анализа целесообразно выделить следующие основные шаги (направления) в рамках государственной политики в сфере приватизации федерального имущества:

- расширение базы для приватизации, в том числе за счет сокращения числа предприятий, включенных в перечень стратегических;

- развитие нормативной базы приватизации;

- совершенствование процедур планирования приватизации; обеспечение прозрачности процессов приватизации;

- развитие и расширение спектра инструментов (способов) приватизации крупных компаний;

- совершенствование механизмов приватизации относительно небольших компаний и снижение барьеров доступа к приватизации для потенциальных покупателей приватизируемого имущества;

- определение перечня крупнейших компаний и банков, планируемых к приватизации, установление условий и особенностей их приватизации.

Расширение базы для приватизации государственного имущества за счет сокращения перечня стратегических предприятий и акционерных обществ и дополнения первоначального плана приватизации на 2010-2012гг.

Действующим законодательством в сфере приватизации предусмотрено формирование президентом РФ специального перечня федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), осуществляющих производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан (стратегические предприятия), а также открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы государства, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан (стратегические акционерные общества)1. Включение стратегических предприятий и акций стратегических акционерных обществ в Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества возможно лишь при условии их исключения из перечня. Последний, таким образом, служит своего рода дополнительным барьером на пути приватизации отдельных компаний в силу официального признания их стратегической значимости.

Перечень стратегических предприятий и акционерных обществ был утвержден президентом РФ в середине 2004 г.2 - спустя более чем два года с момента вступления в действие закона «О приватизации...», определившего необходимость формирования данного перечня. В своей первоначальной редакции он включал 514 ФГУПов и 549 па-

1 Федеральный закон от 21.12. 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

2 Указ президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ».

кетов акций ОАО. За последующие шесть лет президентом РФ было принято свыше 100 решений, предусматривавших те или иные изменения состава перечня (табл. 14)1.

Таблица 14

Изменение в течение года количества организаций в перечне стратегических предприятий и акционерных обществ в 2004-2010 гг. и количество принятых указов президента РФ о внесении изменений в перечень

Период Количество указов Стратегические ФГУПы Стратегические ОАО

президента РФ по внесению изменений в перечни включено исключено включено исключено

2004 3 1 - 1 5

2005 4 2 13 - 4

2006 11+1* 2 18 4 8

2007 42 20 75 12 130

2008 20+2* 1 175 2 195

2009 12 1 23 4 16

2010 11+2* 5 93 8 174

* количество указов, которыми без исключения того или иного предприятия из перечня менялся формат его присутствия в нем (указывалось иное место расположения или сокращалась доля государства) или наименование. Отдельные пункты такого же содержания содержались и в указах президента РФ, вносивших изменения в перечень.

В результате по состоянию на начало 2011 г. перечень включал 148 ФГУПов (в 3,5 раза меньше, чем изначально) и 49 пакетов акций ОАО (в 11 раз меньше). 30 унитарных предприятий были включены в перечень после августа 2004 г. (или примерно 1/5), тогда как в числе ОАО таковых насчитывается 19 (или около 40% всех пакетов). В структуре стратегических АО доминируют компании с полным (все 100% акций) гос-

1 Указы президента РФ от 22.11.2004 № 1470, от 29.11.2004 № 1483, от 07.12.2004 № 1502, от 19.01.2005 № 41, от 26.08.2005 № 985, от 02.09.2005 № 1034, от 12.12.2005 № 1442, от 01.02.2006 № 68, от

20.02.2006 № 140, от 03.03.2006 № 176, от 27.03.2006 № 262, от 25.04.2006 № 427, от 03.05.2006 № 456, от 09.06.2006 № 578, от 22.06.2006 № 623, от 12.10.2006 № 1135, от 22.11.2006 № 1301, от 30.11.2006 № 1320, от 30.12.2006 № 1489, от 26.01.2007 № 67, от 03.02.2007 № 122, от 03.02.2007 № 126, от

03.02.2007 № 128, от 05.02.2007 № 135, от 14.02.2007 № 164, от 23.02.2007 № 242, от 21.03.2007 № 394, от 21.03.2007 № 395, от 21.03.2007 № 396, от 21.03.2007 № 397, от 21.03.2007 № 398, от 21.03.2007 № 399, от 21.03.2007 № 400, от 13.04.2007 № 473, от 27.04.2007 № 556, от 28.04.2007 № 567, от 28.04.2007 № 569, от 28.04.2007 № 570, от 27.05.2007 № 664, от 20.06.2007 № 784, от 26.06.2007 № 805, от 20.07.2007 № 931, от 03.08.2007 № 1019, от 06.08.2007 № 1031, от 10.08.2007 № 1048, от 11.08.2007 № 1039, от 11.08.2007 № 1040, от 27.08.2007 № 1102, от 11.09.2007 № 1162, от 18.10.2007 № 1382, от 20.10.2007 № 1392, от 03.11.2007 № 1452, от 19.11.2007 № 1536, от 21.11.2007 № 1560, от 21.11.2007 № 1563, от 21.11.2007 № 1564, от 26.11.2007 № 1577, от 06.12.2007 № 1642, от 19.12.2007 № 1715, от

28.12.2007 № 1753, от 28.12.2007 № 1754, от 20.02.2008 № 217, от 28.02.2008 № 259, от 28.02.2008 №273, от 01.03.2008 № 292, от 03.03.2008 № 303, от 08.04.2008 № 460, от 08.04.2008 № 464, от 11.04.2008 № 486, от 16.04.2008 № 497, от 26.04.2008 № 592, от 29.04.2008 № 610, от 27.05.2008 № 855, от

29.05.2008 № 861, от 09.06.2008 № 917, от 10.06.2008 № 935, от 12.06.2008 № 956, от 10.07.2008 № 1052, от 15.07.2008 № 1096, от 27.09.2008 № 1409, от 03.10.2008 № 1432, от 16.12.2008 № 1785, от 23.12.2008 № 1837, от 06.03.2009 № 243, от 10.03.2009 № 260, от 19.03.2009 № 286, от 20.03.2009 № 290, от

20.03.2009 № 297, от 11.05.2009 № 526, от 11.06.2009 № 659, от 24.08.2009 № 972, от 19.09.2009 № 1053, от 05.11.2009 № 1251, от 06.11.2009 № 1253, от 26.12.2009 № 1474, от 29.03.2010 № 383, от 05.04.2010 № 419, от 22.04.2010 № 504, от 23.04.2010 № 513, от 10.05.2010 № 568, от 09.06.2010 № 696, от

18.06.2010 № 762, от 21.06.2010 № 769, от 30.09.2010 № 1186, от 30.09.2010 № 1190, от 01.10.2010 № 1197, от 16.10.2010 № 1261, от 03.11.2010 № 1324.

пакетом (31 ед., или 63,3%), мажоритарные пакеты составляют 9 ед., или 18,4%, блокирующие - 8 ед., или 16,3%, имеется также один миноритарный пакет.

Важно заметить, что исключение организаций из перечня далеко не всегда осуществлялось в целях их последующей продажи:

- чаще всего исключение организаций из перечня было обусловлено интеграционными процессами (включая формирование имущественных комплексов госкорпораций). Из примерно 930 организаций, исключенных из перечня в разное время, не менее 500 были исключены в связи с формированием разного рода интегрированных структур, общее число которых (с учетом госкорпораций «Росатом» и «Ростехнологии») достигло 30. В частности, в 2010 г. в перечень стратегических предприятий и акционерных обществ были включены такие интегрированные структуры, как ОАО «Объединенная судостроительная корпорация», «Концерн «Научно-производственное объединение «АВРОРА», «Концерн «Центральный научно-исследовательский институт «Электроприбор», «Центр технологии судостроения и судоремонта», «Российская корпорация ракетно-космического приборостроения и информационных систем», «Системы прецизионного приборостроения», Головной центр по воспроизводству сельскохозяйственных животных;

- поскольку преобразование унитарного предприятия в акционерное общество со стопроцентным участием государства формально является приватизацией первого1, то для проведения процедуры акционирования (даже без последующей продажи акций создаваемого акционерного общества) требовалось исключить унитарное предприятие из перечня (при этом заметим, что в ряде случаев после регистрации ОАО его акции включались в перечень);

- некоторые организации исключались из перечня в связи с их ликвидацией.

Наряду с исключением организаций из перечня имел место и «встречный процесс»

его пополнения. При этом в перечень включались как ранее существовавшие организации (стратегическое значение которых до этого, возможно, было недостаточно велико либо неочевидно), так и вновь учрежденные компании - прежде всего акционерные общества, образуемые в результате акционирования унитарных предприятий, а также головные компании создаваемых интегрированных структур. Однако совокупный объем пополнения перечня (за весь период его существования) несопоставим с масштабами его сокращения (всего 63 организации против около 930).

С момента своего утверждения в августе 2004 г. и до конца 2006 г. перечень не претерпел каких-либо революционных изменений - за этот период его состав изменился примерно на 5%. Процесс масштабного сокращения перечня начался в 2007 г., когда из него были исключены свыше 200 организаций (почти 20% первоначального состава), большинство из которых исключалось в целях формирования различных интегрированных структур. В 2007 г. президентом РФ было принято наибольшее количество решений, предусматривавших такие действия (свыше 40 указов).

Наиболее значимое количественное сокращение перечень претерпел в 2008 г., когда из него были исключены 370 организаций - свыше трети его первоначального состава. Однако подавляющее большинство из них (95%) было выведено из состава перечня в

1 В соответствии с нормами гражданского законодательства право собственности на имущество унитарного предприятия принадлежит государству. В рамках процедуры акционирования происходит отчуждение этого имущества в собственность создаваемого акционерного общества, государство же получает в собственность 100% акций этого общества.

связи с интеграционными процессами (включая имущественный вклад Российской Федерации в госкорпорацию «Ростехнологии»).

Процесс масштабного сокращения перечня продолжился в 2010 г., когда из него были выведены около 270 организаций, или почти четверть первоначального их числа, и больше половины предприятий, содержавшихся в перечне на начало года.

Сокращение перечня в 2010 г. заметно отличалось от происходивших ранее:

1) интеграция не является основным «лейтмотивом» исключения организаций из перечня (по крайней мере, исходя из отсутствия соответствующего упоминания в указе президента РФ, в котором фигурирует преобладающая часть исключаемых организа-ций1);

2) предыдущее масштабное сокращение перечня в 2007-2008 гг. в целом примерно в равной степени затронуло унитарные предприятия и акционерные общества, в результате чего к началу 2010 г. их «представительство» в перечне оставалось примерно равным (52% на 48% соответственно). В 2010 г. в составе организаций, исключенных из перечня, заметно превалировали акционерные общества (в соотношении, превышающем 2:1), вследствие чего удельный вес организаций данной организационно-правовой формы в перечне сократился до 23%;

3) основную массу (более 4/5) исключенных из перечня в 2010 г. акционерных обществ составили АО, размер участия Российской Федерации в капитале которых составлял менее 50%. Если на начало года доля таких акционерных обществ в общем числе АО в перечне составляла примерно 2/3, то к концу - лишь около 18%. Более того, в целом ряде оставшихся в перечне компаний с долей участия Российской Федерации менее 50% (ОАО «Трансинжстрой», ОАО «Газпром», ОАО Ракетно-космическая корпорация «Энергия» имени С.П. Королева», ОАО «Первый канал») государство фактически осуществляет функции мажоритарного акционера2;

4) рассматривая совокупность исключенных из перечня в 2010 г. организаций в отраслевом разрезе, важно заметить, что существенная часть из них (порядка четверти) так или иначе связана с транспортом и соответствующей инфраструктурой. Так, среди исключенных организаций имелось значительное число (почти 4 десятка), связанных с транспортом (морские и речные порты, аэропорты, свыше 10 морских и речных пароходств, авиакомпания, несколько предприятий транспортного машиностроения, отдельные исследовательские и обучающие организации в сфере гражданской авиации)3. Помимо этого из перечня исключен ряд компаний таких отраслей, как электронная промышленность и приборостроение.

Процесс сокращения перечня стратегических предприятий и организаций в 2010 г. сочетался с масштабным расширением первоначального (утвержденного в ноябре

1 Указ президента РФ от 18.06.2010 г. № 762. В то же время в справке Государственно-правового управления по вопросу подписания данного указа отмечается, что «по ряду организаций уже приняты решения о передаче пакетов акций (от 74,5 до 100%), находящихся в федеральной собственности, в уставные капиталы различных интегрированных структур» (http://www.kremlin.ru/acts/8098). Стоит отметить, что и до 2010 г. соответствующие президентские указы далеко не всегда содержали прямое указание на последующее создание интегрированных структур.

2 http://www.kremlin.ru/acts/8098.

3 Сокращение в июне 2010 г. перечня стратегических предприятий и организаций сделало нормативно возможным расширение прогнозного плана приватизации федерального имущества на 2010-2012 гг. в августе 2010 г. за счет включения в него крупных объектов транспорта и транспортной инфраструктуры.

2009 г.) плана приватизации на 2010 г. В течение года правительством РФ было принято 16 решений о внесении изменений в Прогнозный план1, в результате чего численность компаний, подлежащих приватизации в 2010 г., возросла более чем вдвое - с 449 до 1004. При этом почти половину из дополнительно включенных в программу компаний (250 из 557) составили унитарные предприятия (напомним, что изначально перечень подлежащих приватизации ФГУПов в Прогнозном плане на 2010 г. отсутствовал вообще). Однако примерно в половине случаев включение таких предприятий в программу было продиктовано планами их дальнейшего включения в состав интегрированных структур (как правило, ГК «Ростехнологии»). Также в Прогнозный план были включены 297 ОАО2, причем в большинстве из них приватизации подлежали 100%-ные пакеты акций.

Наиболее значимыми с позиций расширения базы для приватизации были два решения правительства РФ :

1) в марте 2010 г. в Прогнозный план были разом включены 467 компаний4. В соответствии с этим решением перечень открытых акционерных обществ, акции которых планируются к приватизации, расширился на 227 объектов (прежде всего за счет относительно небольших компаний агропромышленного комплекса, непроизводственной сферы, строительного комплекса). При этом в 2/3 случаев приватизации подлежали 100%-ные пакеты акций; а еще в ряде ОАО (относящихся главным образом к ОПК) государство планировало приватизировать 100% за вычетом одной акции. Также в Прогнозный план были включены 230 ФГУПов (представлявшие прежде всего ОПК, агропромышленный комплекс, дорожное хозяйство и непроизводственную сферу), 99 из которых (в том числе почти все предприятия ОПК) - в целях последующей интеграции;

2) в августе 2010 г. план приватизации был дополнен 26 довольно крупными акционерными обществами транспорта и транспортной инфраструктуры5: 13 морскими и речными портами, 11 морскими и речными пароходствами и 2 аэропортами. При этом предусматривается полная продажа оставшихся в государственной собственности пакетов акций (как правило, 25,5%). Заметим, что данное решение стало нормативно возможным после сокращения в июне 2010 г. перечня стратегических предприятий и организаций.

Таким образом, уже к сентябрю 2010 г. были обеспечены нормативные возможности для инициирования приватизации существенно большего числа компаний по сравнению с началом 2010 г., при этом заметно расширился круг планируемых к приватизации крупных компаний.

1 Распоряжения правительства РФ от 03.02.2010 № 132-р, от 27.02.2010 № 233-р, от 17.03.2010 № 346-р, от 15.05.2010 № 735-р, от 05.07.2010 № 1122-р, от 04.08.2010 № 1321-р, от 13.09.2010 № 1536-р, от 24.09.2010 № 1608-р, от 14.10.2010 № 1770-р, от 23.10.2010 № 1837-р, от 11.11.2010 № 1953-р, от 27.11.2010 № 2092-р, от 03.12.2010 № 2165-р, от 08.12.2010 № 2191-р, от 08.12.2010 № 2206-р, от 17.12.2010 № 2293-р.

2 Отметим, что наряду с ФГУПами и ОАО в прогнозный план на 2010 г. были включены 7 ЗАО и 3 ООО.

3 Можно упомянуть еще об одном дополнении прогнозного плана на 2010 г.: в соответствии с распоряжением правительства РФ от 23 октября 2010 г. № 1837-р в него были включены пакеты акций 20 электроэнергетических компаний, однако в подавляющем большинстве эти пакеты являлись миноритарными (менее 1%), а их включение в прогнозный план было связано с последующим внесением в уставный капитал ОАО «Интер РАО ЕЭС».

4 Распоряжение правительства РФ от 17 марта 2010 г. № 346-р.

5 Распоряжение правительства РФ от 4 августа 2010 г. № 1321-р.

Развитие нормативного регулирования в сфере приватизации

Решение заявленных задач по обеспечению структурных изменений в экономике, привлечению инвестиций для развития приватизируемых компаний, сокращению прямого участия государства в экономике и масштабов госсектора за счет приватизации государственного имущества потребовало существенной модернизации механизмов приватизации, соответствующих норм законодательства. Это связано с несколькими причинами.

Первое - неразвитость законодательных механизмов процедур приватизации крупных компаний. В соответствии с п. 3 ст. 13 действовавшей ранее редакции закона «О приватизации...» инструментарий приватизации крупных компаний (балансовая стоимость основных средств которых превышает 5 миллионов минимальных размеров оплаты труда1) был весьма ограничен - исчерпывался, по сути, аукционными формами, акционированием унитарных предприятий и внесением имущества в качестве вклада в уставные капиталы стратегических обществ.

Второе - отсутствие возможности в рамках механизмов приватизации определять инвестиционные условия для покупателей государственного имущества, а также условия по проведению модернизации, реструктуризации приватизируемых предприятий. Единственным механизмом приватизации, который предполагает выполнение покупателем государственного имущества определенных условий, является конкурс. Однако п. 21 ст. 20 закона «О приватизации... » определяет исчерпывающий перечень возможных условий конкурса, среди которых только сохранение рабочих мест, переподготовка работников, сохранение профиля деятельности, проведение реставрации, ремонта объектов культурного наследия и социальной сферы.

Третье - ограничения на сокращение участия государства в капитале компаний при проведении дополнительных эмиссий акций. Ст. 40 закона «О приватизации.» в принципе допускается некоторое сокращение доли государства в ходе дополнительных эмиссий в соответствии с решениями президента РФ, правительства РФ, однако при этом жестко установлено, что:

- при наличии в государственной собственности пакета акций, обеспечивающего более чем 25%, но не более чем 50% голосов, увеличение уставного капитала путем дополнительного выпуска акций может осуществляться только при условии сохранения государством своей доли в размере блокирующего пакета (25% плюс одна голосующая акция);

- при наличии в государственной собственности пакета акций, обеспечивающего более чем 50% голосов, увеличение уставного капитала может осуществляться только при условии сохранения государством контрольного пакета акций (50% плюс одна голосующая акция).

Понятно, что данные ограничения были направлены на предотвращение риска «размывания» государственных пакетов акций, снижения возможного уровня доходов от приватизации, однако на новом этапе приватизации они же представляются существенным барьером для привлечения компаниями с государственным участием с помощью

1 С 1 января 2009 г. минимальный размер оплаты труда установлен в сумме 4330 руб. (Ст.1 Федерального закона 91-ФЗ от 24.06. 2008 г. «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда»).

дополнительных эмиссий стратегических инвесторов, обеспечения притока в компании финансовых ресурсов1.

Четвертое - избыточная зарегулированность ряда механизмов, ориентированных на приватизацию небольших предприятий, что препятствовало общему быстрому сокращению числа предприятий госсектора и создавало дополнительные барьеры для доступа широкого круга потенциальных покупателей, в частности, малого и среднего бизнеса.

Первые три ограничения были особенно значимы с учетом заявленных планов по приватизации крупных предприятий, в том числе важнейших объектов транспортной инфраструктуры.

После весьма активного процесса проработки различных подходов в рамках нормативного обеспечения нового этапа приватизации был принят Федеральный закон от 31.05.2010 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»2. Этот закон включает ряд норм, существенным образом изменяющих порядок, условия и отдельные инструменты приватизации. В качестве наиболее важных новаций можно выделить:

1) переход на среднесрочное планирование приватизации федерального имущества;

2) предоставление правительству РФ права принимать решения о приватизации государственного имущества вне рамок «стандартных» процедур, определенных законом «О приватизации...»;

3) определение возможности передачи правительством РФ функций продавца приватизируемого федерального имущества юридическим лицам;

4) отмена ограничения по возможным механизмам приватизации крупных объектов государственного имущества с балансовой стоимостью более 5 млн МРОТ;

5) упрощение применения такого механизма приватизации, как внесение государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ;

6) отмена института нормативной цены подлежащего приватизации имущества;

7) упрощение приватизации некрупных объектов федерального имущества, расширение доступа потенциальных покупателей к участию в приватизации;

8) существенное расширение требований к обеспечению прозрачности процедур приватизации.

Рассмотрим более подробно эти новации.

1) Переход на среднесрочное планирование приватизации федерального имущества

Если ранее было установлено, что правительство РФ ежегодно утверждает Прогнозный план приватизации имущества, то теперь п. 1 ст. 7 закона «О приватизации...» определена возможность утверждения правительством РФ Прогнозного плана (программы) приватизации на срок от 1 до 3 лет. В сентябре 2010 г. правительством РФ

1 Разумеется, в конкретных ситуациях сохранение государством контроля (блокирующего контроля) над компанией может быть более целесообразным с экономических (политических и т.д.) позиций, нежели обеспечение притока прямых дополнительных инвестиций в развитие данной компании, однако проблема состоит в том, что действующее законодательство не оставляет возможности для выбора.

2 Проект данного закона был внесен в Государственную думу ФС РФ группой депутатов 25 марта 2010 г. При этом после его принятия 16 апреля 2010 г. в первом чтении в данный законопроект были внесены некоторые существенные дополнения (одно - из другого, параллельно разрабатывавшегося законопроекта), с которыми он и был одобрен 19 мая 2010 г. во втором чтении, а уже 21 мая принят Государственной думой в окончательной редакции.

были внесены соответствующие изменения в Правила разработки Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества1.

Таким образом, расширены возможности для планирования приватизации, осуществления более длительных, последовательных и содержательных действий и процедур по подготовке объектов к приватизации. Отметим, что "структурная" направленность приватизации подкреплена положением о том, что план приватизации должен содержать прогноз влияния приватизации имущества на структурные изменения в экономике, в том числе в конкретных отраслях экономики.

В то же время необходимо заметить, что в утвержденном правительством РФ в ноябре 2010 г. новом Прогнозном плане приватизации федерального имущества на 20112012 гг. наличие соответствующего раздела является сугубо формальным, так как он, по сути, не содержит ничего нового по сравнению с принимавшимися ранее прогнозными планами (так, основное место в нем отведено распределениям компаний госсектора и объектов приватизации по отраслям); при этом отсутствует даже самая общая оценка ожидаемых изменений доли госсектора в экономике или в отдельных секторах.

2) Предоставление правительству РФ права принимать решения о приватизации государственного имущества вне рамок «стандартных» процедур, определенных законом «О приватизации.»

Данная новация представляется наиболее ««революционной» и спорной. П. 2 ст. 3 закона «О приватизации...» дополнен пп. 15, в соответствии с которым действие данного закона теперь не распространяется на отношения, которые возникают при отчуждении «федерального имущества в соответствии с решениями правительства Российской Федерации, принимаемыми в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, а также модернизации и технологического развития экономики». Столь общая формулировка, очевидно, фактически не ограничивает возможность использования данной нормы, при этом в законе отсутствуют какие-либо требования к возможным приобретателям отчуждаемого имущества, а также сколько-нибудь четкие условия применения данного механизма.

Разумеется, можно предположить, что данный механизм будет применяться «штучно» - в отношении наиболее крупных, уникальных или особо значимых объектов. Следует также заметить, что в соответствии с последним абзацем п. 2 ст. 3 закона «О приватизации...» отчуждение перечисленного в данном пункте имущества регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Таким образом, можно предположить, что практическая реализация рассматриваемого подхода потребует разработки и принятия соответствующего законодательного акта, который снизит имеющийся сейчас высокий уровень неопределенности.

Внесение в закон «О приватизации... » обсуждаемой нормы вероятнее всего объясняется стремлением расширить возможности «инвестиционно-ориентированной» приватизации крупных компаний, в частности - путем прямой продажи пакета акций, находящего в федеральной собственности, стратегическим инвесторам компании, которые уже владеют контрольным пакетом ее акций (50-75%)'. Одной из предпо-

1 Постановление правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 725 «О внесении изменений в правила разработки Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества».

2 См., например: Товкайло М., Непомнящий А. Отдадут в одни руки. Ведомости от 3 марта 2010 г.

сылок к применению данного подхода стало весьма распространенное мнение о том, что существующие стратегические инвесторы компаний могут тормозить процесс приватизации в силу опасений прихода новых инвесторов1. В этой связи отметим, что ориентация на существующих акционеров компаний представляется оправданной далеко не всегда, уже хотя бы потому, что они не обязательно являются стратегическими инвесторами.

Так или иначе, на сегодняшний день можно только предполагать, что рассматриваемый механизм - принятие правительством РФ решений об отчуждении отдельных объектов федерального имущества вне сферы действия закона «О приватизации.» - будет использоваться именно для прямых продаж небольших пакетов акций стратегическим инвесторам. Нормативная регламентация данного варианта приватизации пока не установлена, что оставляет широкое поле для различных решений и компромиссов. В этой связи можно упомянуть обсуждавшуюся в недавнем прошлом (в том числе на уровне официальных лиц высокого уровня) возможность передачи на бесконкурсной основе находящегося в государственной собственности пакета акций крупного объекта транспортной инфраструктуры (аэропорта «Шереметьево») в управление стратегическому партнеру на длительный срок (20-30 лет)2. Кроме того, со стороны бизнес-сообщества неоднократно высказывалось предложение по предоставлению приоритетного права выкупа приватизируемых акций компании смешанной собственности всем ее частным акционерам3. Заметим, что соответствующий законопроект вносился в Государственную думу одним из депутатов еще в мае 2008 г.4, однако спустя полгода он был отозван инициатором.

По нашему мнению, все перечисленные выше варианты противоречат (пусть и в разной степени) принципу справедливой конкуренции и могут приводить к занижению стоимости отчуждаемых объектов.

3) Определение возможности передачи правительством РФ функций продавца приватизируемого федерального имущества юридическим лицам

Данная новация имеет непосредственное отношение к развитию инструментария «новой» приватизации5.

1 См. например: высказывания по итогам «круглого стола» по теме «Повышение роли приватизации как инструмента привлечения инвестиций в российскую экономику», проведенного Минэкономразвития России 29 марта 2010 г., в котором приняли участие первый заместитель председателя правительства РФ И. Шувалов, министр экономического развития Э. Набиуллина, представители инвестиционных банков и бизнес-структур, http://www.economy.gov.ru/minec/press/news/doc20100329_05.

2 См. там же.

3 См., например: Титов Б. Приватизация: новые механизмы, http://slon.ru/blogs/titov/post/344182/.

4 Проект Федерального закона № 87293-5 «О внесении изменения в статью 43 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества».

5 Отметим, что «точкой отсчета» соответствующей инициативы можно считать решения, принятые в середине ноября 2009 г. на совещании в правительстве РФ по вопросу совершенствования законодательства в целях повышения эффективности приватизации. Еще до завершения 2009 г. соответствующий законопроект был подготовлен Минэкономразвития России и разослан на согласование заинтересованным ведомствам, а в начале марта 2010 г. министерство опубликовало его (в несколько измененной редакции) для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность (http://www.economy.gov.ru/minec/ аейу-ity/sections/govProperty/doc20100301_05). Весной 2010 г. соответствующая норма была включена в состав более общего законопроекта о внесении изменений в законодательство о приватизации, который вскоре был принят (Федеральный закон от 31.05. 2010 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»).

Ранее (до внесения изменений в закон «О приватизации ...») функции по продаже приватизируемого имущества (помимо уполномоченного правительством РФ органа исполнительной власти) по специальному поручению правительства РФ могли осуществлять только специализированные государственные учреждения. В соответствии с новой редакцией п. 1 (шестнадцатый абзац) ст. 6 закона «О приватизации...» правительство РФ вправе поручить юридическим лицам организовывать продажу приватизируемого федерального имущества и (или) осуществлять функции продавца. В решении правительства РФ о поручении определенному юридическому лицу выполнения таких функций должны быть указаны подлежащее приватизации федеральное имущество, конкретные действия данного юридического лица, размер и порядок выплаты ему вознаграждения. В соответствии с пп. 8.1. п.1 ст. 6 закона «О приватизации...» перечень таких юридических лиц утверждается правительством РФ. Новой редакцией п. 2 ст. 14 закона «О приватизации... » установлено, что при использовании данного способа организации продажи приватизируемого имущества его начальная цена по решению правительства РФ может не устанавливаться.

Условия применения данного механизма и критерии отбора юридических лиц нормативно определены не были. Имеется лишь ряд высказываний официальных лиц по данному вопросу, в соответствии с которыми привлечение юридических лиц планируется лишь в исключительных случаях для продажи особенно крупных и значимых активов; в качестве продавцов (организаторов продаж) предполагается привлекать крупные российские и зарубежные инвестиционные банки; при выборе банка для проведения конкретной сделки будет использоваться своего рода «рейтингование» 1.

В октябре 2010 г. правительством РФ был определен перечень юридических лиц, которым может поручаться продажа приватизируемого имущества и (или) осуществление функций продавца2. В данный перечень вошли 10 известных финансовых структур, в частности «ВТБ Капитал», «Инвестиционная компания Внешэкономбанка», «Ренессанс Брокер», Банк Кредит Свис (Москва), Дойче Банк, «Меррилл Линч Секьюритиз». В декабре 2010 г. в перечень были включены еще 13 организаций3.

В рамках подготовки первой приватизационной сделки по новой схеме в качестве продавца 10%-ного пакета акций банка ВТБ правительство РФ выбрало ООО «Меррилл Линч Секьюритиз», которое было определено единственным исполнителем соответствующего госзаказа4. При этом ни решение правительства, ни последовавшие комментарии официальных лиц не содержали сколько-нибудь детальных объяснений сделанного выбора5.

В принципе можно рассчитывать, что привлечение к приватизации федерального имущества инвестиционных банков и компаний, обладающих опытом осуществления подобных сделок, квалифицированными кадрами, а также налаженными связями с крупными мировыми инвесторами, обеспечит возможность проведения всестороннего

1 См., например: Зыкова Т. Госпродажа. Российская газета от 29 июля 2010 г.

2 Распоряжение правительства РФ от 25 октября 2010 г. № 1874-р.

3 Распоряжение правительства РФ от 20 декабря 2010 г. № 2349-р.

4 Распоряжение правительства РФ от 2 ноября 2010 года № 1928-р.

5 В СМИ в качестве оснований для выбора «Меррилл Линч» со ссылкой на чиновников и представителей Банка ВТБ упоминались наличие у компании опыта приватизации финансовых институтов на развивающихся рынках, а также поддержка данного выбора руководством Банка ВТБ. Товкайло М., Аскер-заде Н. Кто продаст ВТБ. Ведомости от 9 ноября 2010 г.

анализа будущей сделки, в том числе с учетом потребностей приватизируемого акционерного общества в инвестициях, в технологической модернизации, и в конечном счете позволит повысить эффективность приватизации. В то же время нельзя не отметить низкую прозрачность процессов формирования перечня организаций - потенциальных продавцов, а также выбора конкретного продавца для первой сделки, неясность соответствующих процедур и критериев. Возможно, ввиду «штучного» характера сделок, для осуществления которых планируется привлекать юридические лица, четкие критерии их выбора из уже утвержденного перечня не являются жизненно необходимыми, однако государству (в лице уполномоченных органов) следует хотя бы давать объяснения сделанному выбору.

4) Отмена ограничения по возможным механизмам приватизации крупных объектов государственного имущества с балансовой стоимостью более 5 млн МРОТ

В новой редакции закона «О приватизации...» утратили силу пп. 3 и 4 ст. 13, устанавливавшие, что приватизация имущественных комплексов ФГУПов и находящихся в федеральной собственности акций ОАО, балансовая стоимость основных средств которых превышает 5 ммлн МРОТ, могла осуществляться лишь пятью из 10 законодательно установленных способов приватизации; при этом не допускалось использование, в частности, таких способов, как продажа имущества на конкурсе; продажа акций через организатора торговли на рынке ценных бумаг, продажа акций по результатам доверительного управления.

Таким образом, был устранен один из барьеров в обеспечении гибкости и проблемной ориентированности подходов к приватизации крупных компаний. Особенно важной представляется существующая теперь возможность «плавной» приватизации крупных компаний по результатам доверительного управления, так как это, с одной стороны, позволяет сократить прямое участие государства в управлении деятельностью таких компаний, а с другой - при принятии в перспективе решений об отчуждении государственной собственности по итогам доверительного управления четко оценить достигнутые успехи и «качества» нового потенциального собственника.

5) Упрощение применения способа приватизации, связанного с внесением государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ

С внесением изменений в закон «О приватизации...» в мае 2010 г. произошло некоторое ослабление ограничений по внесению государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. Ст. 7 закона дополнена п. 2.1, в соответствии с которым при внесении в соответствии с решениями президента РФ и правительства РФ находящихся в федеральной собственности акций ОАО, созданных в результате преобразования ФГУПов, в уставные капиталы открытых акционерных обществ не требуется вносить изменения в Прогнозный план (программу) приватизации на плановый период. Можно было бы рассматривать это изменение как техническое, направленное на сокращение издержек по созданию интегрированных структур, но, по нашему мнению, необходимость внесения изменений в план приватизации по крайней мере определяла возможность корректировки и уточнения ранее принятых решений, особенно в случае множественности вносимых пакетов акций.

Более существенная новация состоит в том, что в результате исключения п. 3 из ст. 6 закона «О приватизации...» было устранено ограничение в отношении внесения акций крупных компаний (с балансовой стоимостью активов более 5 млн МРОТ) в уставные капиталы акционерных обществ - ранее эти акции можно было внести в уставный ка-

питал только стратегического акционерного общества в соответствии с нормативными правовыми актами президента РФ. Отметим, что в пояснительной записке к проекту закона о внесении изменений в закон «О приватизации...» необходимость данного изменения прямо связывалась с необходимостью завершения процессов внесения государственного имущества в уставный капитал крупных компаний, в частности ОАО «РЖД» и ОАО «Россельхозбанк».

Таким образом, созданы дополнительные предпосылки к созданию в ходе приватизации интегрированных структур. Этот момент представляется очень важным, так как внесение пакетов акций в уставные капиталы акционерных обществ - весьма специфический способ приватизации, который приводит в краткосрочной перспективе не к уменьшению государственного участия в экономике, а, скорее, напротив - к его увеличению вследствие разрастания и усиления рыночной мощи интегрированных структур, контролируемых государством. Конечно, все не столь однозначно: создание интегрированных структур может быть связано с «выстраиванием» эффективных бизнесов и предполагать их последующую приватизацию. Однако по ряду причин для приватизируемых компаний именно такой способ приватизации может оказаться предпочтительным - в силу большей предсказуемости и возможности предварительных договоренностей в отношении будущего их менеджеров и собственников.

6) Отмена института нормативной цены подлежащего приватизации имущества

Из ст. 12 закона «О приватизации...» исключено понятие нормативной цены - минимальной цены, по которой возможно отчуждение имущества, определяемой в соответствии с установленным правительством РФ порядком. Для определения цены подлежащего приватизации имущества в рамках ст. 12 остался только один вариант -начальная цена устанавливается в соответствии с законодательством об оценочной деятельности. Если ранее в решениях об условиях приватизации государственного имущества (наряду с прочими условиями) должна была указываться нормативная цена, то теперь - начальная цена имущества (п. 2 ст. 14)1.

Таким образом, благодаря отмене института нормативной цены созданы дополнительные предпосылки к определению справедливой рыночной цены при приватизации имущества.

7) Упрощение приватизации некрупных объектов федерального имущества, расширение доступа потенциальных покупателей к участию в приватизации

В закон «О приватизации...» в мае 2010 г. были внесены изменения и дополнения, обеспечивающие упрощение доступа к участию в продаже приватизируемого государственного имущества, развитие конкуренции.

Во-первых, установлена возможность использования электронных торгов для приватизации имущества. Закон «О приватизации...» дополнен ст. 32.1, в соответствии с которой:

- продажа государственного имущества может осуществляться в электронной форме, причем сведения об этом должны содержаться в решении об условиях приватизации имущества;

1 В то же время начальная цена может не устанавливаться, когда правительство РФ поручает продажу приватизируемого имущества юридическим лицам (в соответствии с шестнадцатым абзацем п. 1 ст. 6).

- при проведении продаж в электронной форме должен обеспечиваться свободный и бесплатный доступ к соответствующей информации; установлена возможность представления претендентами заявок и прилагаемых документов в электронной форме;

- прямо запрещается взимать с участников продажи в электронной форме не предусмотренную законом дополнительную плату;

- определено содержание и условия размещения сообщения о проведении продажи в электронной форме.

Заметим, что порядок организации и проведения продажи в электронной форме еще должен быть разработан правительством РФ.

Возможность проведения продаж в электронной форме предусмотрена не для всех способов приватизации (понятно, что эта форма неприменима для преобразования унитарного предприятия в ОАО, для внесения имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО, для продажи по результатам доверительного управления) - она распространяется на аукционные способы приватизации, а также на продажу имущества на конкурсе, посредством публичного предложения, без объявления цены. Судя по содержанию ст. 32.1 закона «О приватизации...», продажа государственного имущества в электронной форме прежде всего ориентирована на такие способы приватизации, как продажа имущества на аукционе и посредством публичного предложения.

Во-вторых, в новой редакции ст. 23 закона «О приватизации... » значительно переработаны и усовершенствованы условия проведения продажи посредством публичного предложения (напомним: данный способ приватизации применяется, если аукцион признан несостоявшимся). Необходимо отметить, что ранее значительную часть имущества не удавалось продать на аукционе, соответственно, после этого использовался механизм продажи посредством публичного предложения, однако он был слабо защищен от различных манипуляций.

Важнейшие изменения в способе продажи посредством публичного предложения, которые направлены на повышение конкуренции и достижение справедливой рыночной цены, состоят в следующем:

- последовательное снижение цены первоначального предложения проводится не через определенные периоды, а в рамках только одной процедуры (п. 5 ст. 23);

- при наличии нескольких участников, подтвердивших одну цену, осуществляется переход к проведению аукциона (п. 5 ст. 23);

- не допускается продажа имущества посредством публичного предложения, в которой принял участие только один претендент (п. 6 ст. 23);

- правительством РФ должен быть определен порядок продажи имущества посредством публичного предложения1.

В-третьих, был существенно уменьшен размер требуемого задатка для участия в аукционе (п. 6 ст. 18) или в конкурсе (п. 5 ст. 20): с 20 до 10% от начальной цены приватизируемого имущества.

1 Отметим, что в конце июля 2010 г. Минэкономразвития России сообщило о том, что им подготовлен и разослан для межведомственного согласования проект постановления правительства РФ по внесению изменений в правительственные акты в связи с внесением изменений в закон «О приватизации...», в частности, предусматривающий утверждение новой редакции Положения об организации продажи государственного и муниципального имущества посредством публичного предложения (http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depreal/doc20100729_07), однако текст данного документа опубликован не был.

Таким образом, по нашему мнению, в целом созданы предпосылки к достаточно быстрой и массовой продаже некрупных объектов государственного имущества, «расчистке» состава госсектора. При этом могут быть обеспечены более высокий уровень транспарентности и конкуренции приватизационных сделок, расширение участия в приватизации в качестве покупателей небольших компаний.

8) Расширение требований к обеспечению прозрачности процедур приватизации

В результате внесения значительного числа дополнений в ст. 15 закона «О приватизации...» существенно расширены требования к информационному обеспечению приватизации. В качестве наиболее важных дополнений можно выделить:

- обязательность публикации сведений обо всех этапах приватизации по всем уровням собственности в печатных и электронных средствах массовой информации, при этом требования к составу и объему публикуемой информации решениями органов государственной власти могут только дополняться;

- обязанность открытых акционерных обществ и унитарных предприятий с момента включения в прогнозный план раскрывать информацию (в соответствии с порядком и формой, утверждаемыми регулятором на рынке ценных бумаг либо уполномоченным органом исполнительной власти1);

- возможность осуществления дополнительного информационного сопровождения в отношении отдельных объектов.

Принятые нормы, безусловно, заслуживают положительной оценки. Однако нельзя не отметить некоторую непоследовательность и «противоречивость» действий государства в данной сфере. Действительно, с одной стороны, предпринимаются усилия по нормативному обеспечению прозрачности процесса приватизации на всех стадиях, с другой - ряд обсуждавшихся выше «индивидуальных» решений и шагов государства в области приватизации характеризуется крайне низкой прозрачностью.

В целом в отношении осуществленных новаций в законодательстве о приватизации государственного имущества можно отметить следующее.

Первое. Изменения в законодательном регулировании приватизации достаточно четко направлены на решение двух задач: (1) расширение возможностей и развитие инструментария приватизации крупных и крупнейших компаний и (2) снижение издержек и ограничений для массовой приватизации относительно небольших компаний.

Второе. Новации в рамках решения второй задачи представляются весьма позитивными, способствующими повышению прозрачности приватизационных сделок, обеспечению конкуренции, снижению барьеров для участия в приватизации имущества небольших компаний. Достаточно активная приватизация некрупных объектов государственной собственности может обеспечить «расчистку» госсектора от множества несущественных активов, прояснение его реальной структуры.

Третье. Применительно к крупным компаниям расширен спектр допустимых способов приватизации, что представляется необходимым на этапе, когда получение дополнительных доходов бюджета от приватизации не рассматривается в качестве единственной задачи.

1 В соответствии с постановление правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 693 «Об отдельных полномочиях Министерства экономического развития Российской Федерации» министерство уполномочено утверждать порядок и форму раскрытия информации унитарными предприятиями и открытыми акционерными обществами со дня их включения в Прогнозный план.

Наиболее неоднозначными представляются новации, касающиеся приватизации крупнейших компаний и банков. Вероятно, стремясь сократить необходимое время, учитывая индивидуальность подобного рода приватизационных сделок, государство создало возможность их вывода из-под действия закона «О приватизации.». Тем самым, с одной стороны, был устранен ряд препятствий для «структурной приватизации» крупных компаний, но с другой - вообще не определены какие-либо законодательные рамки для принятия соответствующих решений.

Четвертое. Полномочия правительства РФ в сфере приватизации, особенно применительно к приватизации крупнейших компаний, кардинально расширились. При отсутствии нормативных рамок предсказуемость таких решений для потенциальных инвесторов может оказаться низкой. Собственно, практические действия государства в сфере приватизации крупнейших компаний пока характеризуются недостаточной прозрачностью, а принятые решения слабо публично аргументируются. Как обычно, недостаток официальных комментариев и разъяснений «замещается» множеством сообщений в средствах массовой информации, основанных на «инсайдерских» сведениях.

Особенности процесса обсуждения и уточнения планов приватизации на 2010-й и последующие годы

В конце 2008 г. и 2009 г. ввиду глобального экономического кризиса наблюдалось существенное снижение интереса потенциальных инвесторов к приобретению государственного имущества, в результате чего объемы поступлений от приватизации по итогам 2009 г. оказались беспрецедентно низкими - 3,4 млрд рублей (в 3,5 раза меньше запланированных). Данное обстоятельство в сочетании с неоднократно декларировавшимся на правительственном уровне тезисом о недопустимости приватизации по «льготным» ценам1 привело к тому, что в бюджетных проектировках на 2010 г., подготовленных Минфином России в середине 2009 г., фигурировали рекордно низкие планируемые доходы от приватизации - лишь около 7 млрд руб.2 (см. рис. 1).

Наметившееся в III квартале 2009 г. некоторое оживление ситуации в российской экономике существенно повысило «градус ожиданий» представителей органов государственной власти в отношении возможных объемов приватизации федерального имущества в 2010 г. В результате уже в октябре 2009 г. Минэкономразвития России были заявлены возможные поступления от приватизации в 2010 г. в объеме порядка 70 млрд рублей, т. е. в 10 раз больше, чем предполагали бюджетные проектировки Минфина России, подготовленные несколькими месяцами ранее . В принятом в конце ноября 2009 г. Прогнозном плане приватизации на 2010 г. фигурировала существенно меньшая сумма бюджетных доходов (18 млрд руб.), которая, по заявлениям официальных лиц, являлась предварительной и подлежала увеличению, по разным оценкам, до 70-100 млрд руб., прежде всего за счет продажи акций ряда компаний, исключаемых из

1 См., например: высказывания председателя правительства РФ В.В. Путина на заседании президиума правительства 26 марта 2009 г. (http://premier.gov.ru/events/news/3676/), а также на совещании по вопросу об основных направлениях приватизации федерального имущества на 2010-2012 гг. и сокращения перечня стратегических предприятий и акционерных обществ (http://premier.gov.ru/events/news/5104/).

2 См. высказывания министра финансов А. Кудрина информационным агентствам по итогам заседания правительства РФ 30 июля 2009 г. (http://www1.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?pg4=17&id4=7912).

3 Маслов Г. Государство заработает на приватизации 70 млрд рублей. Infox.ru, 6 октября 2009 г. (http://www.infox.ru/business/finances/2009/10/06/Gosudarstvo_zarabota.phtml).

перечня системообразующих1. Подобного рода оптимистичные прогнозы поступлений от приватизации упоминались в выступлениях официальных лиц примерно до середины 2010 г., пока в начале августа Минфином России не были опубликованы основные направления бюджетной политики на 2011 г. и плановый период 2012-2013 гг., предусматривавшие доходы от приватизации на 2010 г. в объеме «всего лишь» 7 млрд руб. -столько же, сколько планировалось в бюджетных проектировках Минфина годом ранее. При этом на период 2011-2013 гг. данный документ прогнозирует поступления от приватизации в объемах, многократно превосходящих (в номинальном выражении) соответствующие доходы, полученные по итогам любого из предыдущих 15 лет: в сумме за три года - 883,5 млрд руб., в том числе в 2011 г. - 298 млрд руб., в 2012 г. -276,1 млрд руб., в 2013 г. - 309,4 млрд руб. Наконец, в сентябре 2010 г. Минфин России полагал, что в течение ближайших пяти лет совокупные доходы от приватизации должны составить порядка 50 млрд долл. (1,5 трлн рублей по нынешнему курсу) -примерно по 10 млрд долл. (300 млрд руб.) ежегодно2.

Важно заметить, что отмеченная «волатильность» планируемых объемов приватизации в 2010 г. стала следствием отсутствия единой позиции государства в вопросе о том, какие именно крупные компании должны быть приватизированы. Так, в разные периоды различные официальные лица демонстрировали несовпадающие, порой в корне противоречащие друг другу взгляды по данному вопросу. В числе возможных объектов приватизации в 2010 г. назывались, в частности, пакеты акций таких крупнейших компаний и банков, как «Роснефть», «Совкомфлот», «Росгосстрах», «Росагролизинг», ВТБ, Сбербанк, Россельхозбанк. В июле 2010 г. основные участники процесса планирования приватизации (Минэкономразвития России и Минфин России) предварительно согласовали список из 11 компаний и финансовых институтов, пакеты акций которых должны быть выставлены на продажу в среднесрочной перспективе: «Транснефть», «Совкомфлот», «Роснефть», Сбербанк, ВТБ, «Росагролизинг», ФСК, Россельхозбанк, «РусГидро», «Росспиртпром», и Объединенная зерновая компания (при этом во всех этих компаниях государство планировало сохранить за собой контрольный пакет)3, а в сентябре данный перечень был в целом одобрен и расширен Председателем Правительства РФ В. Путиным4. Однако по-прежнему оставалось неясным, будет ли осуществлена приватизация акций каких-либо из перечисленных компаний (либо, возможно, других крупных хозяйствующих субъектов) до конца 2010 г.

1 См., например: Фаляхов Р. Госсобственность пойдет в доход. Газета.ги, 24 ноября 2009 г. (http://www.gazeta.ru/business/2009/11/24/3290513.shtml); интервью первого вице-премьера И. Шувалова Коммерсантъ-online 22 декабря 2009 г. (http://www.kommersant.ru/doc.aspx? DocsID= 1297142&NodesID=4)

2 См. высказывания министра финансов А. Кудрина информационным агентствам на саммите Reuters 15 сентября 2010 г. (http://www.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id4=10574).

3 Зыкова Т. Госпродажа. Российская газета от 29 июля 2010 г.

4 См. высказывания министра финансов А. Кудрина информационным агентствам на саммите Reuters 15 сентября 2010 г. (http://www.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id4=10574).

пллрдруб.

120

2007 г. 200В г. июль сент. опт. нояб. март июнь аьг.

2009 г. 2009 г. 2009 г. 2009 г. 2010 г. 2010 г. 2010 г.

Источники: Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2008 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 гг. (утверждены распоряжением правительства РФ от 29 апреля 2007 г. № 543-р); Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2009 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2010-2011 г. (утверждены распоряжением правительства РФ от 1 сентября 2008 г. № 1272-р); высказывания министра финансов А. Кудрина информационным агентствам по итогам заседания правительства РФ 30 июля 2009 г. (http://www1.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?pg4=17&id4=7912); высказывания Министра финансов А. Кудрина информационным агентствам по итогам заседания Правительства РФ 23 сентября 2009 г. (http://www.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id4=8175); Маслов Г. Государство заработает на приватизации 70 млрд рублей. Infox.ru, 6 октября 2009 г. (http://www.infox.ru/business/ finances/2009/10/06/Gosudarstvo_zarabota.phtml); Фаляхов Р. Госсобственность пойдет в доход. Газета.ш, 24 ноября 2009 г. (http://www.gazeta.ru/business/2009/11/24/3290513.shtml); Макряшина А. Доходы от приватизации составят 100 млрд рублей в 2010 г. Infox.ru, 17 марта 2010 г. (http://www.infox.ru/ authority/state/2010/03/17/Dohodyy_ot_privatiza.phtml); Силаев В. Набиуллина: приватизация принесет 72 млрд рублей. - Infox.ru, 18 июня 2010 г. (http://www.infox.ru/business/ finances/2010/06/ 18/Nabiullina_ Privatiz.phtml); Основные направления бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 гг. (http://www.minfin.ru/common/img/ uploaded/library/ 2010/08/0NBP_2011-2013.doc).

Рис. 1. Планируемые объемы приватизации федерального имущества в 2010 г.

В конце октября 2010 г. в правительстве РФ состоялось совещание, на котором обсуждались планы по приватизации до 2016 г.: в рамках Программы приватизации до 2013 г. и в рамках планов по приватизации на 2013-2015 гг. По итогам данного совещания было объявлено о планируемой приватизации в период до 2015 г. включительно около 900 компаний и получении доходов от их продажи в объеме 1,8 трлн руб. При этом до 2013 г. предполагалось осуществить продажу пакетов акций таких крупных банков и компаний, как ВТБ, Сбербанк, «Совкомфлот», ФСК ЕЭС, «Русгидро», Объединенная зерновая компания, а с 2013 г. - «Роснефти», РЖД, «Аэрофлота», «Шереметьево», Россельхозбанка, «Росагролизинга». Также было заявлено, что в ближайшие 3-4 года приватизация крупных компаний не будет связана со снижением доли государства ниже контрольного пакета акций, однако при этом были обозначены планы государства в более отдаленной перспективе - после 2015 года - отказаться от контрольных пакетов «Роснефти», «Русгидро», ВТБ, «Аэрофлота».

Большая ясность в отношении планов приватизации крупных и крупнейших компаний появилась только после заседания правительства РФ 17 ноября 2010 г., на котором были одобрены прогнозный план и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг., содержавшие, в частности, следующие важные положения:

- будет продолжена работа по отмене утративших актуальность ограничений на приватизацию определенных видов федерального имущества;

- одобренный план приватизации с течением времени будет дополняться с учетом результатов работы по оптимизации структуры государственной собственности;

- жесткие сроки проведения приватизации крупнейших компаний не определены, установлены некоторые временные рамки, причем иногда на более длительную перспективу (выходящие за пределы 2011-2013 гг.).

Принципиально важной особенностью прогнозного плана приватизации на 20112013 гг. является выделение в нем 10 крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики, пакеты акций которых будут приватизироваться на основании отдельных решений президента РФ и правительства РФ (табл. 15)1. Возможные доходы от их приватизации в 2011-2013 гг. оцениваются на уровне 1 трлн руб.

Таблица 15

План приватизации крупнейших открытых акционерных обществ,

занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики

Пакет в государственной собственности

Крупнейшие приватизируемые компания и банки По состоянию на 1 ноября 2010 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г.

Банк ВТБ 85,5% 75,5% 65,5% 50%+1 акция

«Совкомфлот» 100% 100% 75% 50%+1 акция <50%

Объединенная зерновая компания 100% 100% 0%

Федеральная сетевая компания ЕЭС 79,11% 79,11% 75%+1 акция

Сбербанк России 57,58%* 57,58% 50%+1 акция

Нефтяная компания «Роснефть» 75,1% 75,1% 50%+1 акция

«РусГидро» 57,9% 57,9% 50%+1 акция

Россельхозбанк 100% 100% 75%+1 акция

«Росагролизинг» 99,9% 99,9% 99,9% 99,9% 50%+1 акция

РЖД 100% 100% 100% 100% 75%+1 акция

* в собственности Банка России.

Источники: Прогнозный план приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг. и материал Минэкономразвития России «Планируемые продажи акций крупных компаний, занимающих лидирующее положение в отраслях российской экономики, в 2011-2015 гг.» (http://www.economy.gov.ru/minec/ аС^-Иу/8есАоп8/^е8^е^роНсуМос20101123_08).

Наряду с вышеупомянутыми крупнейшими компаниями, которые будут, по-видимому, приватизироваться по «индивидуальным» схемам, прогнозный план предусматривает также приватизацию в 2011-2013 гг. пакетов акций (стоимость каждого их которых превышает 500 млн руб.) 8 крупных компаний: «Апатит», «Издательство «Просвещение», «Авиакомпания «Сибирь», «Архангельский траловый флот», «Улья-

1 Заметим, что в данный перечень не вошли некоторые крупнейшие компании, ранее называвшиеся в качестве возможных объектов приватизации, такие как «Аэрофлот» и «Шереметьево».

новский автомобильный завод», «Мурманский морской рыбный порт», «Восточный порт», «Алмазный Мир».

В целом совокупные доходы от приватизации в период 2011-2013 гг. в оцениваются прогнозном плане на уровне 1 трлн руб. Преобладающая часть этих доходов связана с приватизацией 10 крупнейших компаний. Без их учета поступления средств от приватизации в 2011 г. оцениваются в размере 6 млрд руб., в 2012-2013 гг. - по 5 млрд руб. (но и эти доходы, в свою очередь, прогнозируются в связи с намеченной приватизацией 8 крупных компаний).

Ранее сообщалось, что часть средств от приватизации государство направит в виде инвестиций в приватизированные компании: судя по комментариям представителей государства, предполагается, что из общего объема доходов от приватизации за пять лет (1,8 трлн руб.) примерно 1 трлн руб. поступит в бюджет, а 800 млрд руб. получат сами приватизируемые компании (в частности, за счет IPO и SPO), однако какие именно компании окажутся в числе получателей и на каких условиях это произойдет, пока остается неясным.

В целом в отношении процессов выработки и согласования планов приватизации в 2010 г. важно отметить следующее:

1. По отдельным крупным компаниям шла и продолжается сильная борьба относительно сроков и масштабов их приватизации. В частности, серьезные противоречия в позициях министерств и ведомств выявились в отношении приватизации РЖД, «Аэрофлота», «Связьинвеста», АИЖК, «Транснефти» и «Зарубежнефти». Так, в отношении РЖД и «Аэрофлота» Минтранс России настаивает на необходимости отложить приватизацию до завершения реорганизации этих компаний: «Аэрофлоту» планируется передать акции шести авиакомпаний, а РЖД предстоит в перспективе стать инфраструктурной компанией.

2. Несмотря на декларируемый принцип открытости приватизации, на всех этапах собственно процессы обсуждения перечня крупных компаний, планируемых к приватизации, были мало публичными, что, впрочем, компенсировалось изобилием комментариев в СМИ по поводу принятых решений и противоречий.

3. Доминирующей линией в планировании приватизации постепенно становилось обеспечение дополнительных доходов бюджета, при этом структурные задачи отошли на второй план. Данное смещение акцентов закономерно сочеталось с усилением внимания к приватизации дорогих и ликвидных пакетов акций: крупных финансовых структур, банков, нефтяных компаний.

4. Несмотря на планируемую приватизацию пакетов акций ряда крупнейших компаний, государство, как правило, намерено в ближайшие годы сохранить преобладающее участие в капитале таких компаний, вследствие чего о масштабном сокращении доли госсектора в экономике (в ВВП) пока говорить не приходится.

Завершая рассмотрение актуальных планов приватизации, уместно будет отметить намерение федеральных властей инициировать на региональном уровне проведение в 2011-2013 гг. приватизации, которая в целом по объемам средств, вырученных от продажи активов, должна быть сопоставимой с планируемой приватизацией федерального имущества.

Осенью 2010 г. региональным властям было поручено подготовить и утвердить масштабные приватизационные программы. Многие регионы, располагая пакетами акций серьезных компаний, претендуют на получение средств федерального бюджета.

Между тем у регионов есть большой объем собственности и активов, которые можно предложить рынку. Минэкономразвития и Минфин обсуждают схему, при которой при обращении регионов за поддержкой на сбалансированность бюджета из федеральной казны будет учитываться наличие у них программы приватизации. При наличии у них привлекательных активов они сначала должны их продать, а уже потом обращаться за трансфертами из федерального бюджета.

Возможные риски в проведении «новой приватизации»

При формировании и реализации государственной политики в области приватизации может возникнуть целый ряд внутренних противоречий и проблем. Дать целостную характеристику этих рисков довольно сложно вследствие того, что процесс формирования условий и принципов «новой приватизации» еще не завершен, при этом государство своими действиями дает основания как для повышения значимости, так и для ограничения определенных рисков. Тем не менее можно выделить следующие риски, которые представляются нам существенными.

Первое - риск, связанный с неразвитостью законодательных процедур приватизации крупных компаний и расширением условий для «индивидуализированного» подхода к приватизации крупных объектов государственным имущества.

Данный риск остается весьма существенным, так как пока решена одна проблема: сняты ограничения для способов приватизации крупных компаний, но нормативно новые способы приватизации, даже рамочно, пока не определены.

Пробелы в правовых конструкциях новых механизмов приватизации и распоряжения имуществом (таких как бесконкурсная продажа акций стратегическому инвестору, проведение конкурса с инвестиционными условиями или передача активов в управление), прежде всего - отсутствие четких критериев их применения - существенно расширяют предпосылки к принятию «волевых», ситуативных решений, расширению лоббирования и «административного торга». Неопределенность будущих правил (и даже непрозрачность мотивов) снижает предсказуемость политики по приватизации крупных объектов государственной собственности, ограничивает возможности расширения участия иностранных инвесторов в приватизации крупных российских компаний.

Необходимо заметить, что нечеткость правил и норм применительно к новым инструментам отчуждения государственной собственности, индивидуализация принимаемых решений способны в будущем породить сомнения в «справедливости приватизации».

Второе - риск введения существенных формальных и неформальных ограничений для участия в приватизации «внешних» инвесторов, создания преференций для отдельных приобретателей.

Основная предпосылка к этому состоит в том, что по ряду направлений государство реально не готово отказаться от прямого участия в управлении компаниями ввиду недостаточной развитости соответствующего отраслевого регулирования. По этой же причине для иностранного инвестора риски также могут оказаться высокими. Чтобы избежать их, инвестор должен четко представлять, в каких законодательных рамках компания осуществляет свою деятельность (особенно это относится к компаниям, работающим в инфраструктурных отраслях).

После установления права правительства РФ осуществлять продажу отдельных объектов государственного имущества вне рамок закона о приватизации риск неравного,

450

субъективно выборочного отношения к акционерам и потенциальным инвесторам существенно усилился. Напомним, что данная новация связывалась с необходимостью расширения способов приватизации, в частности, путем прямой продажи пакета акций, находящего в федеральной собственности, стратегическим инвесторам компании. Это объяснялось тем, что существующие стратегические инвесторы компании могут тормозить процесс приватизации из-за опасений прихода новых инвесторов.

Возможно, представители государства исходили из того, что от отдельных крупных акционеров, которым напрямую будут проданы пакеты акций, можно будет добиться более ясных и четких обязательств по модернизации и развитию компании. Не исключено, что государство стремится предотвратить возможные корпоративные конфликты в крупных компаниях при перераспределении собственности в ходе приватизации. Но вполне вероятно, что государство просто ориентируется на сохранение привычного состава собственников, с которыми есть наработанная практика взаимодействия.

В любом случае оценка того, когда правительству РФ следует применять данный механизм, может оказаться малопрозрачной и связанной с принятием субъективно-ситуативных решений о «плохих» и «хороших» с позиций развития компании акционеров, некорректной оценки стоимости пакетов акций при прямой продаже.

Третье - риск того, что при приватизации собственности крупных компаний сохранится или даже «национализируется» контроль над их управлением. Это может проявляться как напрямую, через «приглашение» представителей государственных органов власти различных уровней к участию в советах директоров, так и опосредованно, например, через представительство подконтрольных государству структур, в частности финансовых, в советах директоров. Главная проблема в этом случае - еще большая непрозрачность публичных интересов в отношении таких компаний, появление еще большего количества предпосылок для подмены общественных интересов узкоспециальными (как ведомственными, так и частными) по сравнению с вариантом прямого участия государства в капитале.

Четвертое - риск расширения государственных и квазигосударственных структур в ходе приватизации на основе внесения государственного имущества в уставные капиталы открытых акционерных обществ.

Заметим, что внешне это будет выглядеть как приватизация государственного имущества, сокращение перечня стратегических предприятий и обществ, уменьшение количества объектов государственной собственности, но реально может привести к усилению прямого участия государства в управлении экономической деятельностью в отдельных секторах вследствие расширения масштабов и областей деятельности оставшихся компаний с государственным участием.

Хотя законом о приватизации установлен запрет на участие в приватизации в качестве покупателей государственного имущества юридических лиц, доля государства в уставном капитале которых превышает 25%, однако это ограничение не распространяется на такой вид приватизации, как внесение государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО. Кроме того, механизмы отчуждения государственных активов по решению правительства РФ и передачи имущества государственным корпорациям не подпадают под действие приватизационного законодательства, поэтому данное ограничение не распространяется на них.

Действия властей в данной сфере довольно противоречивы. С одной стороны, нормативно облегчаются условия создания и расширения интегрированных структур гос-

сектора на основе внесения в качестве вклада федерального имущества в уставные капиталы открытых акционерных обществ, при этом необходимость проведения и завершения интеграционных процессов используется в качестве основания для откладывания приватизации отдельных крупных компаний на длительный срок.

С другой стороны, предпринимаются усилия по выводу непрофильных активов из госкомпаний, ограничению их способностей к расширению. Так, обсуждается необходимость продажи крупнейшими государственным компаниями («Газпром», РЖД, «Рос-технологии» и т.д.) непрофильных активов1. Предполагается, что в 2010 г. компании подготовят планы продажи таких активов2, а с 2011 г. начнут их реализацию3. В дополнение к этому рассматривается возможность ограничения права государственных компаний создавать дочерние структуры (путем внесения соответствующих норм в их уставы).

По нашему мнению, в ряде случаев завершение процессов формирования крупных интегрированных структур является важным элементом повышения их эффективности, однако при этом важно изначально устанавливать четкие ориентиры по срокам и пределам последующего разгосударствления таких интегрированных структур.

Пятое - риск ограниченного привлечения частных ресурсов, сокращения «горизонта планирования» со стороны новых собственников и менеджеров и использования в приватизации государственных ресурсов, госбанков, включая ранее выделенных в ходе проведения антикризисных мероприятий.

В условиях ограниченности частных ресурсов у потенциальных инвесторов «ближнего круга» вероятным представляется административное подключение крупных государственных банков для поддержки соответствующих сделок. При таком развитии событий существенно ограничивается интерес новых собственников к развитию приватизированного бизнеса, определению четких условий его деятельности, при этом ими в основном реализуются операторские функции по принципу «поведение в соответствии с неформальными ограничениями и требованиями в обмен на дополнительную государственную поддержку». Как следствие, возможно расширение круга крупных, формально частных компаний, которые тем не менее будут восприниматься как нуждающиеся в безусловной государственной помощи и постоянной опеке4.

Шестое - риск возникновения на уровне власти конкуренции различных подходов к приватизации и расширения условий для «теневой» борьбы интересов.

Можно предположить, что одна часть представителей государства (политической элиты) сосредоточится на использовании приватизации для структурной перестройки экономики, другая - на увеличении бюджетных доходов от приватизации, а третья - на расширении возможностей для контролируемых государством компаний для упрощения возможностей прямого государственного воздействия на отдельные сектора. Соперничество этих групп может привести к формированию плохо нормативно урегули-

1 Подобного рода действия формально не являются приватизацией, поскольку активы государственных компаний (кроме унитарных предприятий) не принадлежат государству.

2 По имеющейся информации, открытое акционерное общество «Российские железные дороги» уже подготовило и представило на согласование заинтересованным ведомствам такого рода план. (См., например: Товкайло М., Непомнящий А. Отдадут в одни руки// Ведомости от 3 марта 2010 г.)

3 Зыкова Т. Госпродажа. Российская газета от 29 июля 2010 г.

4 Яркой иллюстрацией четвертого и пятого типа рисков является продажа без конкурса близкого к контрольному пакета Банка Москвы ВТБ в феврале 2011 г.

рованных компромиссов, которые расширяют возможности принятия индивидуальных решений. Тем самым борьба групп с различными взглядами на роль приватизации может оказаться еще более непрозрачной.

Весьма существенным также представляется риск чрезмерной «фискализации» приватизации, чрезмерной ее подчиненности краткосрочным интересам обеспечения поступлений в бюджет, в результате чего более важные на долгосрочном «горизонте» задачи приватизации (структурные преобразования, стимулирование развития предприятий и отраслей) неизбежно отойдут на второй план.

Идеология новой приватизации: «структурный» и «бюджетный» подходы

Масштабность планов приватизации на среднесрочную перспективу делает принципиально важным выбор основной «идеологемы» данного процесса. Анализ совокупности ключевых событий, так или иначе связанных с формированием государственной политики в сфере приватизации, позволяет выделить два системных приоритета:

1) «структурный» - использование приватизации в качестве инструмента сокращения прямого участия государства в экономике, структурных преобразований в секторах, развития конкуренции, стимулирования развития компаний, привлечения стратегических инвесторов;

2) «бюджетный» - использование приватизации для расширения дополнительных доходов бюджета, сокращение госсектора как «потребителя» государственных ресурсов.

Строго говоря, выделенные приоритеты не являются полностью «антагонистичными», каждый их них имеет свои преимущества и недостатки с позиций развития российской экономики, в «разрезе» раннее рассмотренных возможных рисков.

В рамках первого, «структурного» приоритета ключевое значение имеют соображения целесообразности нахождения тех или иных компаний в государственном либо частном секторе с позиций развития самих компаний, а также соответствующих отраслей и рынков. Данный приоритет предъявляет жесткие требования к составу приватизируемых компаний, величине выставляемых на продажу пакетов акций, их приобретателям и особенно - к дальнейшим их действиям в отношении приватизированных компаний. В рамках этого подхода необходимы тщательная селекция возможных приобретателей, преимущественная ориентация на продажу компаний стратегическим инвесторам, заинтересованным в их долгосрочном развитии; возможно предъявление покупателям требований, связанных с функционированием и развитием приватизируемых компаний.

Данный приоритет ориентирован на среднесрочную перспективу, сочетается с созданием условий для развития приватизируемых компаний, их реформированием, существенным снижением доли государства в экономике. Однако его реализация может сочетаться с существенными рисками, связанными с недостаточной прозрачностью процессов продажи имущества стратегическим инвесторам, нечеткостью взаимных обязательств государства и покупателей, неясностью механизмов обеспечения выполнения таких обязательств. В перспективе опять может сложиться впечатление о «дешевой» приватизации и о невыполненных обязательствах.

Второй, «бюджетный» приоритет предусматривает максимизацию бюджетных доходов от продаж федерального имущества, причем в достаточно короткие сроки. При его реализации выбор приватизируемых компаний определяется прежде всего их ры-

453

ночной стоимостью. Ключевое значение имеет точность оценки активов, а также выбор «удачного момента» приватизации, для чего необходимо тщательно отслеживать рыночную конъюнктуру и прогнозировать ее развитие, поэтому к проведению продаж целесообразно привлекать специализированные организации. В то же время предъявление каких-либо требований к покупателям имущества (кроме своевременного исполнения своих обязательств по оплате приватизируемых активов) в этом случае нерационально, поскольку ограничение круга потенциальных приобретателей способно снизить поступления в бюджет. По этой же причине нецелесообразным в рамках данного приоритета становится и определение каких-либо условий (особенно инвестиционного характера), касающихся дальнейших действий покупателя в отношении приватизируемого имущества.

В целом данный приоритет органически предполагает открытость приватизации, привлечение широкого круга потенциальных покупателей, в том числе зарубежных, сокращение барьеров для участия в приватизации, существенное уменьшение масштабов «безденежной приватизации» (в частности, на основе внесения федерального имущества в качестве вкладов в уставные капиталы акционерных обществ). Этот же приоритет может оказаться значимым стимулом к запуску приватизационных процессов на уровне субъектов РФ. Однако для реализации этого же приоритета не столь важно, насколько реально сокращается уровень контроля со стороны государства за крупными компаниями (по крайней мере, в краткосрочной перспективе), не столь значима приватизация множества небольших объектов государственного имущества. Данный приоритет носит больше краткосрочный характер, он плохо совместим с задачами реорганизации, санации крупных компаний, решение которых требует существенного времени, меньше связан с совершенствованием институциональных условий развития секторов и отраслей.

На уровне федеральных ведомств основным сторонником первого, «структурного» приоритета является Минэкономразвития России, а опорой для второго, «бюджетного», выступает Минфин России. Конечно, подобное разделение приоритетов «по ведомственному принципу» является условным: официальные лица, представляющие Минэкономразвития, неоднократно отмечали важность использования приватизации для пополнения бюджета1, тогда как чиновники Минфина временами упоминали приватизацию как инструмент развития бизнес-среды и привлечения частных инвестиций .

В ходе формирования условий для «новой приватизации» значимость двух выделенных приоритетов существенно менялась. Если сначала (в конце 2009 г.) более значимым был «структурный» приоритет, то уже ко второй половине 2010 г. доминирующим в приватизации стал «бюджетный». Примечательно, что на данный подход был поддержан и представителями крупных бизнес-ассоциаций, которые рассматривали массо-

1 См., например: Редькина О. Правительство не отдаст «Роснефть». Infox.ru, 29 сентября 2009 г. (http://www.infox.ru/business/finances/2009/09/29/Vlast_nye_otdast_К.р№т1).

2 См., например: высказывания министра финансов А. Кудрина информационным агентствам по итогам заседания Российско-британского межправительственного комитета по торговле и инвестициям в Лондоне 5 ноября 2009 г. (http://www1.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?pg4=13&id4=8583).

вую приватизацию государственных компаний в качестве альтернативы возможному повышению налогов как способу пополнения бюджета1.

Конечно, на практике в принятии решений по приватизации значимы и «структурный», и «бюджетный» приоритеты, однако компромиссы в борьбе двух идеологий пока достигаются ценой усиления нормативной неопределенности, повышения роли «волевых» решений и расширения малопрозрачной позиционной борьбы различных сторон.

По нашему мнению, при всей привлекательности «структурного» приоритета с позиций долгосрочного развития российской экономики для его практической успешной реализации наиболее значимым барьером станет отсутствие долгосрочных и прозрачных «правил игры» во взаимодействии государства и бизнеса. В этой связи более сбалансированным по преимуществам и рискам в краткосрочной перспективе представляется «бюджетный» подход.

Однако если будет обеспечен существенный прогресс в развитии институциональной среды, в гармонизации взаимодействия государства и бизнеса, то в среднесрочной перспективе появятся предпосылки для усиления структурной направленности приватизации. Заметим, что решение ряда принципиальных структурных задач в рамках приватизации (например, кардинальное сокращение масштабов госсектора, отказ государства от контроля на уровне отдельных крупных компаний) намечено на 2013-2015 гг. и дальнейшую перспективу. В то же время важно нормативно установить возможности определения важнейших целей и задач приватизации, «судьбы» крупнейших компаний госсектора на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Основные выводы и рекомендации

1. В течение 2010 г. задача приватизации являлась одной из приоритетных в деятельности правительства РФ. В этот период была существенно расширена база для приватизации за счет как масштабного сокращения перечня стратегических предприятий и организаций, так и расширения прогнозного плана приватизации. При этом сокращение перечня стратегических предприятий и организаций в 2010 г. имело несколько иной характер, нежели в предыдущие годы: 1) формирование интегрированных структур не являлось основным «лейтмотивом» исключения организаций из перечня; 2) среди исключенных из перечня организаций заметно превалировали акционерные общества, причем в основной массе - с долей участия государства в капитале менее 50%; 3) значительная часть исключенных из перечня организаций связана с транспортом и соответствующей инфраструктурой.

2. Существенные изменения были внесены в законодательство о приватизации. К числу наиболее важных новаций в данной сфере можно отнести: переход на среднесрочное планирование приватизации федерального имущества; предоставление правительству РФ права принимать решения о приватизации государственного имущества вне рамок «стандартных» процедур, определенных законом о приватизации; определение возможности передачи правительством РФ функций продавца приватизируемого федерального имущества юридическим лицам; расширение допустимых способов приватизации крупных компаний, в том числе на основе внесения государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ; упрощение при-

1 Президент РСПП А. Шохин: Диалог бизнеса с председателем правительства весьма эффективен. Официальный сайт РСПП, 17 мая 2010 г. (http://www.рспп.рф/Default.aspx?CatalogId=283&d_no=8261).

ватизации некрупных объектов федерального имущества, расширение доступа потенциальных покупателей к участию в приватизации; существенное расширение требований к обеспечению прозрачности процедур приватизации.

Рассматривая в целом новации в рамках закона о приватизации можно отметить, что они достаточно четко подчинены решению двух задач: 1) расширению возможностей и развитию инструментария приватизации крупных и крупнейших компаний и 2) снижению издержек и ограничений для массовой приватизации относительно небольших компаний. Судя по принятым нормам, применительно к приватизации крупных компаний акцент сделан на «индивидуальных» решениях, но даже общие рамки для принятия таких решений пока нормативно не определены, при этом существенно усилена роль и расширены полномочия правительства РФ в принятии таких решений.

Наиболее спорной и неясной является новация, связанная с предоставлением правительству РФ права принимать решения о приватизации государственного имущества вне рамок «стандартных» процедур, определенных законом о приватизации, особенно если это будет связано с прямой продажей пакетов акций существующим акционерам.

3. Начало нового этапа приватизации достаточно четко соотносилось с акцентами на структурном реформировании и модернизации экономики, улучшении конкурентной среды и привлечении инвестиций, реструктуризации и развитии предприятий. Однако в последующем, особенно ко второй половине 2010 г., все большее внимание стала привлекать роль приватизации в формировании дополнительных доходов бюджета. Это стало следствием усилившихся сомнений в перспективах быстрого посткризисного роста российской экономики, расширения бюджетных расходов, в том числе социальной направленности и, соответственно, обострения проблемы бюджетного дефицита в ближайшие годы.

Данное смещение акцентов закономерно сочеталось с усилением внимания к приватизации дорогих и ликвидных пакетов акций: крупных финансовых структур, банков, нефтяных компаний. Несмотря на планируемую приватизацию пакетов акций ряда крупнейших компаний, государство, как правило, намерено в ближайшие годы сохранить преобладающее участие в капитале таких компаний. Таким образом, решение задач существенного сокращения доли госсектора в экономике, структурной трансформации фактически отложено на среднесрочную перспективу.

4. Процесс формирования планов приватизации, обсуждения условий приватизации крупных компаний представляется весьма ситуативным. По отдельным крупным компаниям шла и продолжается межведомственная борьба относительно сроков и масштабов их приватизации. Несмотря на декларируемый принцип открытости приватизации, на всех этапах собственно процессы обсуждения ее целесообразности, последствий, перечня крупных компаний, планируемых к приватизации, и конкретных вариантов этого процесса остаются малопрозрачными, а принимаемые решения недостаточно и (или) редко официально аргументируются государством.

5. Имеется ряд существенных рисков для решения структурных задач в ходе приватизации, в числе которых:

- неразвитость законодательных процедур приватизации крупных компаний и расширение условий для «индивидуализированного» подхода к приватизации крупных объектов государственным имущества;

- введение существенных формальных и неформальных ограничений для участия в приватизации «внешних» инвесторов, создание преференций для отдельных приобретателей;

- расширение государственных и квазигосударственных структур в ходе приватизации на основе такого способа приватизации, как внесение государственного имущества в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

- ограниченность привлечения частных ресурсов, сокращение «горизонта планирования» со стороны новых собственников и менеджеров, использование в приватизации средств госбанков;

- конкуренция на уровне власти различных подходов к приватизации и расширение условий для «теневой» борьбы интересов.

6. В формировании и реализации государственной политики в сфере приватизации проявились два системных приоритета: «структурный» и «бюджетный».

Первый приоритет ориентирован на среднесрочную перспективу, связан с созданием условий для развития приватизируемых компаний, их реформированием, существенным снижением доли государства в экономике. Однако его реализация может сочетаться с существенными рисками, связанными с недостаточной прозрачностью процессов продажи имущества стратегическим инвесторам, нечеткостью взаимных обязательств государства и покупателей, неясностью механизмов обеспечения выполнения таких обязательств.

Второй приоритет предполагает открытость приватизации, привлечение широкого круга потенциальных покупателей, в том числе зарубежных, сокращение барьеров для участия в приватизации, существенное уменьшение масштабов «безденежной приватизации» (в виде внесения федерального имущества в качестве вкладов в уставные капиталы акционерных обществ, государственные корпорации и т.п.). Этот же приоритет может оказаться значимым стимулом к запуску приватизационных процессов на уровне субъектов РФ. Однако для реализации этого приоритета не столь важно, насколько реально сокращается уровень контроля со стороны государства за крупными компаниями (по крайней мере, в краткосрочной перспективе), не стимулируется привлечение инвестиционных ресурсов для развития компаний.

7. При всей внешней привлекательности «структурного» приоритета наиболее значимым барьером в его практической успешной реализации станет отсутствие долгосрочных и прозрачных «правил игры» во взаимодействии государства и бизнеса. В этой связи более сбалансированным по преимуществам и рискам в краткосрочной перспективе представляется «бюджетный» подход. Если будет обеспечен существенный прогресс в развитии институциональной среды, то в среднесрочной перспективе появятся предпосылки для усиления структурной направленности приватизации.

8. По нашему мнению, для повышения вклада приватизации в обеспечение долгосрочного развития экономики важной является разработка и реализация комплекса мер, лежащих в более широкой области, нежели только приватизация. В частности, необходимы существенные усилия по улучшению корпоративного регулирования. Известно, что из-за недостатков в сфере корпоративного управления акции российских компаний оцениваются зарубежными инвесторами с соответствующей скидкой.

Требуется также улучшение существующего регулирования в отношении иностранных инвестиций в стратегические сектора экономики: целесообразно более четко опре-

делить такие сектора и установить прозрачный и ясный порядок принятия и согласования решений.

Политика в сфере приватизации должна быть также скоординирована с действиями по формированию в России международного финансового центра. В перспективе, когда могут быть приняты решения об отказе от государственного контроля в отдельных крупных компаниях, приватизация соответствующих пакетов акций может стать мощным импульсом к формированию финансового центра.

9. Необходимо учитывать, что при прекращении участия государства в капитале крупных компаний, в том числе инфраструктурных, недостаток законодательного регулирования их деятельности неизбежно станет замещаться вмешательством представителей государства в принимаемые хозяйственные решения. Во избежание подобной ситуации необходимо повысить качество законодательного регулирования в соответствующих сферах деятельности, секторах экономики.

Целесообразны меры по существенному нормативному развитию такого способа приватизации, как продажа акций по результатам доверительного управления. По нашему мнению, это способ позволяет вывести отдельные компании из-под прямого государственного контроля при сохранении в течение периода доверительного управления акций в государственной собственности, предоставляя при этом возможности определения некоторых ключевых задач развития бизнеса в рамках доверительного управления.

10. Для того чтобы предотвратить разрастание госсектора на основе остающихся в государственной собственности компаний, необходимыми представляются следующие меры. Во-первых, требуется существенно ограничить возможности компаний с государственным участием по приобретению новых активов в рамках приватизации. Во-вторых, в отношении интегрированных структур, формирование которых государством не завершено, целесообразно определиться с планами по их возможной приватизации в перспективе. В-третьих, необходимо тем или иным образом зафиксировать обязательства крупных госкомпаний по выводу непрофильных активов при определении направлений использования доходов от их реализации.

В отношении тех компаний, приватизация которых отнесена на дальнюю перспективу в силу незавершенности процессов реструктуризации, важно установить жесткие сроки завершения таких процессов, установить персональную ответственность менеджеров и членов советов директоров за соблюдение этих сроков.

11. В рамках государственной политики в сфере приватизации сейчас особенно очевидна низкая транспарентность планов и решений в отношении крупных объектов государственной собственности. В целом необходимо постепенно формировать хотя бы общие рамки условий приватизации крупнейших компаний. По нашему мнению, в интересах снижения рисков скрытого лоббирования различных решений важно, чтобы позиции министерств и ведомств по этим вопросам были более открыты, а принимаемые итоговые решения достаточно детально публично аргументировались.

Понятно, что в условиях необходимости обеспечения динамичного принятия практических решений в сфере приватизации, запуска первых крупных приватизационных сделок не всегда удается четко предварительно проработать соответствующие условия, параллельно идет обсуждение различных подходов, но в дальнейшем требуется активизировать усилия в наработке правил проведения приватизации.

12. Для повышения предсказуемости государственной политики в сфере приватизации, лучшего согласования с другими действиями, по нашему мнению, важно разработать и определить концепцию приватизации на 6-8 лет, в которой должны быть определены ключевые принципы приватизации, особенности отчуждения различных видов имущества, установлены некоторые стратегические ориентиры по максимально допустимому уровню государственного (не только федерального) участия в экономике, в том числе в отдельных секторах.

13. Необходимо продолжать и активизировать действия, направленные на стимулирование процессов приватизации на региональном и муниципальном уровнях. Кроме того, возможно, следует определить законодательные ограничения по созданию новых ГУПов и МУПов, акционерных обществ с государственных участием на региональном уровне.

14. Наряду с активизацией процессов приватизации государственной собственности важно продолжать планомерные усилия по совершенствованию корпоративного управления в компаниях с государственным участием. Требуется дальнейшее развитие политики по введению независимых директоров в управление госкомпаниями, уточнение требований к таким директорам, определение стратегических задач и основных целевых «вех» в деятельности ключевых компаний госсектора.

6.2. Корпоративное законодательство 2006-2010 гг.: некоторые итоги и новации

Принятая в середине 2000-х гг. «Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 г.» преследовала весьма амбициозные цели реформирования сложившейся к этому времени системы корпоративного законодательства в интересах создания институциональных условий экономического роста. Целый ряд ее существенных положений тем не менее дал основания для выводов о радикальной переориентации модели корпоративного регулирования в сторону мажоритарных акционеров. Те или иные шаги по реализации предусмотренных в Концепции мер совпали с процессом активизации деятельности государства (крупнейших государственных компаний) на рынке корпоративного контроля. В связи с этим прежде всего необходимо проанализировать итоги реализации Концепции. Для этих целей осознанно выбран период до 1 января 2010 г., так как хотя меры оперативного антикризисного регулирования уже были задействованы, фактор кризиса 2008-2009 гг. еще не сказался на корректировках, предусмотренных Концепцией мер.

Как видно из табл. 16 и рис. 2, степень реализации «Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 г.» по разным направлениям существенно отличается.

Наиболее востребованными оказались меры, направленные на урегулирование и предотвращение корпоративных конфликтов, - уровень реализации свыше 60%. Меры по развитию корпоративного управления, несмотря на их внушительный объем (чуть менее половины всех новаций Концепции), были реализованы в объеме примерно 1/3. Приблизительно в таком же объеме реализованы и меры по развитию ИБС и менее чем на 1/5 - меры в сфере организационно-правовых форм юридических лиц. При этом уровень введения в законодательство новых правовых норм по сферам регулирования существенно отличается (рис. 2).

Таблица 16

Степень реализации «Концепции развития корпоративного законодательства

до 2008 г.» к 1 января 2010 г.*

Ключевые направления развития корпоративного законодательства Сферы изменения регулирования Удельный вес новаций блока в общей структуре Концепции, в % Удельный вес введения в законодательство предложенных мер блока, в %

Блок I - предотвращение корпоративных конфликтов и их урегулирование 1) разрешение корпоративных споров; 2) гос. регистрация юрлиц; 3) учет ценных бумаг 25 60

Блок II - развитие системы корпоративного управления 1) структура органов управления компании и распределение компетенций между ними; 2) ответственность лиц, входящих в органы управления; 3) конфликты интересов (предотвращение и урегулирование); 4) распределение прибыли; 5) сделки с заинтересованностью и крупные сделки 44 33

Блок III - организационно-правовые формы юрлиц 1) коммерческие организации; 2) некоммерческие организации 15 18

Блок IV - развитие интегрированных бизнес-структур (ИБС) 1) реорганизация юрлиц; 2) особенности регулирования ИБС; 3) налоговое регулирование группы связанных лиц; 4) аффилированные лица 16 34

Количественные оценки в табл. 16 и рис. 2 носят исключительно оценочный иллюстративный характер.

□ Принято I_I Непринято

Рис. 2. Реализация «Концепции по развитию корпоративного законодательства до 2008 г.» по направлениям регулирования к 1 января 2010 г.

Из мер, запланированных и утвержденных правительством в 2006 г. в рамках Концепции по развитию корпоративного законодательства, к 1 января 2010 г. практически невостребованными остались новации, касающиеся:

- конфликтов интересов;

- некоммерческих организаций;

- регулирования деятельности интегрированных бизнес-структур;

- налогового регулирования группы связанных лиц;

- регулирования аффилированных лиц;

- распределения прибыли.

Таким образом, наиболее конфликтные и создающие условия для извлечения дохода как минимум в «серой» зоне направления реформирования корпоративного законодательства остались затронутыми в наименьшей степени1.

Некоторые направления развития корпоративного законодательства претерпели незначительные изменения. При этом были улучшены отдельные механизмы, способные сегодня обеспечить защиту интересов крупнейших кредиторов, а базовые задачи оставлены «на потом». Так, довольно выборочно были реализованы меры в сфере ответственности лиц, входящих в органы управления. В июле 2009 г. введен механизм коллективных исков, предусматривающий возможность обращения одного лица за защитой прав и интересов целой группы, в том числе по корпоративным спорам. Были также несколько изменены размеры штрафов за экономические правонарушения (февраль 2009 г.). Ранее (в июне 2006 г.) на лиц, входящих в органы управления хозяйственного общества, перестало распространяться положение Трудового кодекса, ограничивающее размер возмещения ими убытков при причинении вреда обществу. При этом остались без внимания такие проблемы, как:

- основания возникновения гражданской ответственности лиц, входящих в органы управления, в том числе права требовать возмещения убытков;

- вопросы страхования ответственности лиц, входящих в органы управления компаний;

- право акционеров на дисквалификацию директоров и менеджеров в судебном порядке;

- развитие регулирования косвенных исков.

Система учета ценных бумаг была изменена лишь в части определения характера и объема ответственности регистратора и эмитента за нарушение порядка ведения реестра и закрепления способов защиты прав владельцев ценных бумаг, права на которые учитываются записью на счете в случае несанкционированного списания. Важнейшие проблемы остались нерешенными, в том числе:

- определение статуса реестра ценных бумаг;

- страхование профессиональной ответственности регистратора;

1 Что касается налогового регулирования деятельности связанных лиц, то в связи с усложнением финансового положения многих крупных компаний в конце 2008-2009 гг. этот вопрос был вновь внесен в повестку дня. В мае 2009 г. Минфин обнародовал концепцию законопроекта о консолидированной группе налогоплательщиков. К июлю 2010 г. законопроект прошел первое чтение в Государственной Думе РФ, рассмотрение его во втором чтении планировалось осенью 2010 г. вместе с законом о трансфертном ценообразовании. Однако к марту 2011 г. законы не приняты.

Проект изменений законодательства, касающийся аффилированных лиц, в феврале 2010 г. был представлен Минэкономразвития. Он предусматривает расширение понятия аффилированности и внесение его в Гражданский кодекс РФ; введение презумпции контроля основного общества по отношению к дочернему, если основное общество имеет право распоряжаться более чем 50% акций или долей дочернего общества и др. К марту 2011 г. закон не принят.

- исключение возможности изъятия оригинальных документов по учету прав на ценные бумаги.

В рамках системы регистрации юридических лиц были несколько ужесточены требования к форме заявления на регистрацию юридического лица - она стала нотариальной. Кроме того, было введено новое основание для отказа в государственной регистрации - дисквалификация лица, имеющего право действовать от имени юридического лица без доверенности (декабрь 2008 г.).

Регулирование деятельности коммерческих организаций было изменено в части ужесточения требований к раскрытию информации (в декабре 2007 г.1; а также в апреле 2009 г.2 в отношении иностранных инвесторов), совершенствования института акционерных соглашений (в июне 2009 г.3). Ранее (в июле 2006 г.4) был введен запрет на выпуск акционерным обществом облигаций на сумму, превышающую его уставный капитал, при отсутствии внешних гарантий и поручительств.

Очевидно, что и в 2000-е гг. имела место объективная тенденция постепенного совершенствования корпоративного законодательства в интересах широкого круга всех заинтересованных субъектов, включая те или иные аспекты корпоративного управления в узком смысле слова. Тем не менее активность государства на рынке корпоративного контроля последних лет (в форме приобретения контроля над крупнейшими активами, создания госкорпораций, увеличения государственных пакетов) сопровождалась стагнацией в развитии института собственности и корпоративного законодательства.

Исключение составили меры «острого реагирования», направленные на предотвращение корпоративных конфликтов - новый порядок рассмотрения корпоративных споров, и некоторые меры, нацеленные на противодействие выводу активов с предприятий-банкротов и предприятий-должников, которые в соответствии с традицией последних лет существенно запоздали. Принятие системных мер по дальнейшему развитию института собственности и корпоративного законодательства оказалось отложено.

Рассмотрим более подробно характерные новации второй половины 2000-х гг.

Общая экономическая политика государства, к одному из проявлений которой с середины 2000-х гг. можно отнести активизацию прямого вмешательства государства в экономику, стала наиболее весомым фактором, определившим характер изменений корпоративного законодательства (регулятивной базы корпоративного управления) в 2006-2010 гг. Развитие корпоративного управления в рассматриваемый период было в значительной степени обусловлено выполнением задач по обеспечению реализации государственных и квазигосударственных интересов на рынке корпоративного контроля.

1 Федеральный закон от 06.12.2007 г. № 334-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об инвестиционных фондах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

2 Федеральный закон от 28.04.2009 г. № 74-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и статью 5 Федерального закона «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг».

3 Федеральный закон от 03.06.2009 г. № 115-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» и статью 30 Федерального закона «О рынке ценных бумаг».

4 Федеральный закон от 27.07.2006 г. № 138-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации».

В 2006 г. это определило создание новой правовой базы по реорганизации компаний, которое в значительной степени способствовало объединению сотен компаний в 7 госкорпораций и ряд крупных холдингов, завершившемуся в основном к 2008 г.

По оценкам ФАС 2008 г., госкорпорации, обладая политическим и административным ресурсом и растущими финансовыми возможностями, могут оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на смежных со сферами их деятельности товарных рынках. Угрозы конкуренции, связанные с формированием государственных корпораций, связаны с передачей им некоторых государственных функций и полномочий проведения государственной политики, созданием для них исключительных условий хозяйственной деятельности, делающих невозможным конкуренцию с ними частных компаний, преследованием государственными корпорациями целей по созданию горизонтально или вертикально интегрированных структур в интересах коллективного доминирования1.

Проверки со стороны правоохранительных органов в 2009 г. дали основания для выводов о невыполнении госкорпорациями возложенных на них функций и задач, несоответствии их деятельности целям, сформулированным в федеральных законах об их создании, нецелевом и неэффективном использовании имущества и финансовых средств, переданных им государством. По итогам проверки деятельности госкорпораций было возбуждено более 20 уголовных дел. Кроме того, результаты проверки стали аргументами в пользу их постепенной реорганизации и ликвидации. По заявлению начальника Контрольного управления президента РФ К. Чуйченко, правительство до 1 марта 2010 г. должно было подготовить предложения по преобразованию госкорпораций, работающих в конкурентной среде, в иные организационно-правовые формы, в частности в акционерные общества.

Помимо этого примерно с 2004 г. государство начало принимать меры правового характера, направленные на защиту, сохранение и упрощение решения задач по присоединению новых активов. В частности, такие меры принимались в сфере корпоративного регулирования, банкротства, антимонопольного законодательства2. Уже в 20062008 гг. проблема конфликта интересов, возникающего у государства как регулятора и активного участника рынка слияний и поглощений, стала очевидной. Усиленное внимание к интересам госкорпораций и стратегических предприятий (за счет которых в основном и происходило расширение первых) приводит к ухудшению качества общего государственного регулирования корпоративной сферы за счет того, что узкоспециальные нормы, призванные обслуживать интересы государственного сектора, распространяются на все субъекты хозяйственной деятельности.

1 В целях решения этих проблем ФАС считает целесообразным следующее: 1) усиление антимонопольного контроля за государственными корпорациями; 2) возвращение властных функций от всех созданных госкорпораций государству; 3) расширение использования государственными корпорациями конкурсных механизмов при закупке товаров, работ, услуг у частных российских компаний; 4) обеспечение транспарентного функционирования госкорпораций; 5) введение моратория на создание новых государственных корпораций; 6) исключение возможности постоянной государственной финансовой поддержки госкорпораций. См.: Доклад Федеральной антимонопольной службы России «О состоянии конкуренции», www.fas.gov.ru

2 См., например: Радыгин А., Энтов Р., Апевалова Е. и др. Внутренние механизмы корпоративного управления: некоторые прикладные проблемы. М.: ИЭПП, 2009; Апевалова Е., Радыгин А. Развитие института банкротства. В.: Экономика переходного периода: очерки экономической политики посткоммунистической России. Экономический рост 2000-2007. М.: Дело, 2008. С. 463-497.

Предоставление господдержки компаниям в конце 2008 г. - середине 2009 г. в рамках преодоления последствий финансового кризиса посредством кредитования предприятий под залог активов требовало создания механизмов, которые позволили бы легко получить их в собственность и распорядиться ими, что породило создание новых, более гибких механизмов выдела и залога долей обществ с ограниченной ответственностью, изменения распределения полномочий между органами управления обществ в сторону упрощения принятия ключевых решений, касающихся управления обществом. Например, 30 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон № З06-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в связи с совершенствованием порядка обращения взыскания на заложенное имущество», создавший механизм внесудебного перехода прав на заложенные пакеты акций и иные активы российских компаний. Значительные изменения внесены в процедуру и условия выхода участников из обществ с ограниченной ответственностью, залога их долей. Можно также указать на обсуждавшийся в 2009 г. проект закона «О финансовом оздоровлении», отвечающий в первую очередь интересам крупнейших групп, накопивших значительные долги.

Необходимость обеспечения интересов банков, в основном подконтрольных государству, обусловила также беспрецедентные ограничения сроков оспаривания решений органов управления хозяйственными обществами и значительное сокращение числа оснований для подачи таких исков, введение давно необходимых процессуальных мер, способствующих эффективному рассмотрению корпоративных споров.

При этом в основном были реализованы меры, предложенные и разработанные еще в 2006 г. в Концепции развития корпоративного законодательства до 2008 г., однако поскольку реализация на рынке корпоративного контроля интересов ключевых игроков вполне успешно осуществлялась без них, они до последнего времени оставались невостребованными.

Принятые в отношении обществ с ограниченной ответственностью законы частично сократили отставание развития законодательства об обществах с ограниченной ответственностью от существующих потребностей и акционерного законодательства. Однако введение упрощенных механизмов смены собственников в условиях ограниченного доступа к финансовым ресурсам и «диктатуры» банков, порожденной государством, является рычагом для перераспределения активов.

Активные действия государства и подконтрольных ему банков на финансовом рынке в конце 2008-2009 гг. были поддержаны мерами по изменению обращения ценных бумаг - введением понятия «квалифицированные инвесторы», которым доступен более широкий круг ценных бумаг, и в то же время снижением требований к прозрачности таких операций, поскольку на них теперь не распространяется понятие «публичное обращение» и соответствующие требования о раскрытии информации.

Ожидание роста числа корпоративных захватов в регионах на фоне кризиса и резкого удешевления стоимости активов1 обусловили активизацию государства в сфере из-

1 Выступая на коллегии Генпрокуратуры, президент РФ Д. Медведев заявил, что рейдерство может спровоцировать обострение социальной ситуации в городах. Прогнозы о возможном росте числа так называемых «рейдерских захватов» делались председателем комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству В. Плигиным (Российская бизнес-газета, 09.12.2008 г.), первым зам. руководителя Росфинмониторинга Ю. Коротким (Российская финансовая разведка опасается всплеска рейдерства на фоне кризиса, 14.4.2009. http://www.raudspb.ru/node/45) и др.

менения законодательства, касающегося разрешения корпоративных споров. Наиболее значительные изменения в этой сфере, принятые в июле 2009 г.1, определили:

а) особые правила рассмотрения арбитражными судами этой категории дел, в числе которых исключительная подсудность таких споров судам по месту нахождения юридического лица;

б) особые положения, касающиеся применения обеспечительных мер, призванных предотвратить злоупотребления правом, а также коллективных исков;

в) обязанность раскрытия информации о готовящемся или инициированном споре;

г) запрет на продление сроков исковой давности по искам о признании недействительными корпоративных актов.

При этом ряд изменений, касающихся «исцеления» юридического лица, созданного или реорганизованного с нарушениями закона, запрет на продление сроков исковой давности по искам о признании недействительными актов государственной регистрации юридических лиц приняты не были.

Резкий рост в арбитражных судах количества дел о невыполнении обязательств в 2009 г. стал одной из причин принятия в июле 2010 г. закона о медиации, который вступил в силу с 1 января 2011 г.2. Он предусматривает возможность альтернативного судебному механизма урегулирования споров с участием в качестве посредника независимого лица - медиатора. Процедура медиации может быть применена к спорам, возникающим из гражданских правоотношений, в том числе в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также спорам, возникающим из трудовых и семейных правоотношений. К другим категориям споров она может быть применена только в том случае, если это предусмотрено федеральным законом.

Проведение процедуры медиации является добровольным и конфиденциальным и осуществляется на основании соглашения сторон. Процедура медиации может быть применена при возникновении спора как до обращения в суд или третейский суд, так и после начала судебного разбирательства или третейского разбирательства, в том числе по предложению судьи или третейского судьи. Для проведения процедуры медиации стороны по взаимному согласию выбирают одного или нескольких медиаторов. В случае обращения сторон в организацию, осуществляющую деятельность по обеспечению проведения процедуры медиации, она может рекомендовать кандидатуру медиатора/медиаторов либо назначить ее/их. Порядок проведения процедуры медиации устанавливается соглашением о проведении процедуры медиации. Медиативное соглашение заключается в письменной форме и должно содержать сведения о сторонах, предмете спора, проведенной процедуре медиации, медиаторе, а также согласованные сторонами обязательства, условия и сроки их выполнения. Медиативное соглашение, достигнутое сторонами в результате процедуры медиации, подлежит исполнению на основе принципов добровольности и добросовестности сторон. Кроме того, оно может быть утверждено судом или третейским судом в качестве мирового соглашения, если медиация происходила после передачи спора в суды. Медиаторы могут быть как профессиональными - имеющими высшее образование и прошедшими курс обучения медиации, так и непрофессиональными. По оценкам экспертов, достаточно эффективно с

1 Федеральный закон от 19.07.2009 г. № 205-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Обсуждаемые изменения вступили в силу 21.10.09 г.

2 Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)».

медиацией могут справляться, например, нотариусы, адвокаты, нередко использующие методы примирения и согласования воли сторон в своей деятельности.

Другим крупным блоком перемен стало изменение порядка заключения крупных сделок и сделок с заинтересованностью, вызванное необходимостью предотвращения вывода активов главным образом компаний-должников и компаний-банкротов. В июле 2009 г.1 было установлено, что крупная сделка или сделка с заинтересованностью может быть признана недействительной только при наличии негативных последствий для общества или акционера, которые должны быть доказаны в суде. Эта новация носит выраженный промажоритарный характер, она значительно сократит число крупных сделок и сделок с заинтересованностью, признанных недействительными по решению суда.

Кроме того, был уточнен перечень лиц, имеющих заинтересованность в совершении сделок и возможность влиять на их совершение, а также была введена возможность одобрения сделок, которые будут совершены в будущем советом директоров (наряду с общим собранием).

Помимо этого ряд сделок был выведен из-под соблюдения особого порядка их заключения (заинтересованности). Это касается:

а) сделок, заключение которых носит обязательный для общества характер в силу закона;

б) сделок обществ с ограниченной ответственностью, в которых заинтересованы все участники;

в) сделок обществ, состоящих из одного участника, который одновременно осуществляет функции единоличного исполнительного органа;

г) отношений, возникающих при переходе к обществу доли или части доли в его уставном капитале2.

Ранее, в июле 2006 г.3, из-под процедуры одобрения крупных сделок и сделок с заинтересованностью были выведены сделки, обусловленные решением о реорганизации, и уточнена процедура определения советом директоров рыночной стоимости отчуждаемого или приобретаемого имущества по таким сделкам. Эти изменения касались деятельности акционерных обществ. В июле 2009 г. они в части выведения сделок с заинтересованностью были реализованы и в отношении обществ с ограниченной ответст-

4

венностью .

Необходимо отметить также временную отмену или ограничение действия ряда правовых норм, в основном до 1 января 2011 г. (в рамках оперативного реагирования на дефицит ликвидности). Основными адресатами такого кризисного сужения правового акционерного поля стали банки. Произошли следующие значимые изменения:

1 Федеральный закон от 19.07.2009 г. № 205-ФЗ .

2 Пункты «в» и «г» были приняты в декабре 2008 г. Федеральным законом от 30.12.2008 г. № 312-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

3 Федеральный закон от 27.07.2006 г. № 146-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах».

4 Федеральный закон от 19.07.2009 г. № 205-ФЗ.

1) требования о порядке совершения сделок с заинтересованностью не распространяются на субординированные без обеспечения кредиты (займы) Внешэкономбанка1 и субординированные кредиты Центрального банка Сбербанку на общую сумму, не превышающую 500 млрд руб., на срок до 31 декабря 2019 г. включительно по ставке 6,5% годовых2;

2) обязанность уменьшить уставный капитал общества до 1 января 2011 г. не распространялась на банки по решению Банка России3;

3) требования о порядке совершения обязательного предложения о приобретении акций и иных эмиссионных ценных бумаг лицом, приобретшим 30 и более процентов акций общества (ст. 84.2 Федерального закона от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»4) до 1 января 2011 г. не распространялись:

- на кредитные организации, если они приобретают право собственности на акции

открытых акционерных обществ, являющиеся предметом залога;

- на третьих лиц, приобретших у кредитных организаций право собственности на акции открытых акционерных обществ, являвшихся предметом залога, в том числе

5

реализованных на торгах ;

4) с 20 июля 2009 г. Федеральный закон «Об акционерных обществах» действует в отношении банков в части выпуска и обращения ценных бумаг, эмитированных банками, в части, не противоречащей Федеральному закону от 18.07.09 г. № 181-ФЗ «Об использовании государственных ценных бумаг для повышения капитализации банков».

Насколько такие меры оправданны, можно судить только в контексте антикризисной стратегии в целом. Тем не менее в созданных правовых рамках угроза неконтролируемого и непрозрачного перераспределения крупнейших активов представляется значительной.

Еще одно направление развития законодательства - системные новации, существенно изменившие положение миноритарных акционеров и кредиторов компаний. Речь

1 - открытому акционерному обществу «Банк ВТБ» на сумму, не превышающую 200 млрд руб., на срок до 31 декабря 2019 г. включительно по ставке 6,5% годовых (в ред. Федерального закона от 27.07.2010 г. № 206-ФЗ);

- открытому акционерному обществу «Россельхозбанк» на сумму, не превышающую 25 млрд руб., на срок до 31 декабря 2019 г. включительно по ставке 6,5% годовых (в ред. Федерального закона от 27.07.2010 г. № 206-ФЗ).

Со дня вступления в силу Федерального закона от 13.10.08 г. № 173-ФЗ и до 31 декабря 2009 г. включительно вправе предоставлять субординированные кредиты (займы) без обеспечения на срок до 31 декабря 2019 г. включительно по ставке 6,5% годовых российским кредитным организациям при соблюдении ими следующих условий (в ред. Федерального закона от 27.07.2010 г. № 206-ФЗ):

а) наличия у кредитной организации на дату обращения за получением кредита (займа) рейтинга долгосрочной кредитоспособности не ниже установленного минимального уровня;

б) получение кредитной организацией после 1 октября 2008 г. от третьих лиц субординированных кредитов (займов) и (или) сумм в оплату взноса в уставный капитал этой кредитной организации.

2 П. 5 ст. 6 Федерального закона от 13.10.2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации».

3 П. 8 ст. 7 Федерального закона от 27.10.2008 г. № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы».

4 В редакции Федерального закона от 03.11.2010 г. №292-ФЗ «О внесении изменений в статью 84.2 Федерального закона «Об акционерных обществах».

5 Федеральный закон от 30.12.2008 г. № 306-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с совершенствованием порядка обращения взыскания на заложенное имущество».

идет о введении механизмов, целью которых является снижение уровня корпоративных захватов и ограничение возможностей оспаривания сделок и решений органов управления общества.

Знаковым событием июня 2009 г. стало принятие закона (Федеральный закон от 03.06.2009 г. № 115-ФЗ), изменившего сложившееся распределение сил в треугольнике «акционеры - совет директоров - глава компании». Ключевой особенностью и одновременно наиболее значимой проблемой российской модели корпоративного управления является отсутствие независимости у совета директоров компании и выполнение последним воли контролирующего акционера. При этом реальных инструментов влияния на менеджмент у остальных акционеров нет.

Новый закон усилил позиции акционеров, предоставив им право инициировать избрание и прекращение полномочий главы компании (единоличного исполнительного органа) перед внеочередным общим собранием акционеров. Такое собрание может быть созвано по инициативе акционера, владеющего более чем 10% голосующих акций. Внеочередное собрание акционеров при этом одновременно рассматривает вопрос о досрочном прекращении полномочий членов совета директоров и избрании его нового состава (п.п. 6, 7 ст. 69 ФЗ «Об акционерных обществах»). Помимо этого акционеры, владеющие более чем 2% голосующих акций, были наделены правом предложения кандидатуры главы компании на внеочередном собрании акционеров (п. 2 ст. 53 ФЗ «Об акционерных обществах»).

Кроме того, в корпоративный закон был введен институт «акционерных соглашений» - договор, заключаемый между акционерами, который может обязывать стороны голосовать определенным образом на общем собрании акционеров, приобретать или продавать акции по заранее определенной цене или не продавать акции до наступления определенных обстоятельств и др. Такой договор является механизмом согласования воли акционеров и в этом смысле теоретически может способствовать урегулированию корпоративных конфликтов.

Однако в условиях российской специфики (высокая концентрация акционерной собственности, особое положение акционера-государства и контролируемых им компаний, низкий уровень развития правовой культуры и корпоративного управления) этот механизм вполне может быть использован для скрытого повышения уровня контроля деятельности компаний со стороны государства, банков, контролируемых государством, госкорпораций и других крупных собственников.

Некоторому усилению позиции акционеров способствовали и изменения в регламентации дивидендной политики компаний, принятые в декабре 2010 г. (ФЗ от 28.12.10 г. № 409-ФЗ1). Они предусматривают введение трехлетнего срока для реализации права обращения в суд с требованием о выплате объявленных дивидендов. Уставом общества этот срок может быть продлен до 5 лет.

Кроме того, было законодательно закреплено, что «общество не вправе предоставлять преимущество в сроках выплат дивидендов отдельным владельцам акций одной категории (типа). Выплата объявленных дивидендов по акциям каждой категории (типа) должна осуществляться одновременно всем владельцам акций данной категории».

1 Федеральный закон от 28.12.2010 № 409-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования выплаты дивидендов».

Новации этого периода, как уже отмечалось, затронули права кредиторов реорганизуемых юридических лиц (ФЗ от 30.12.08 г. № 315-ФЗ 1). Фактически права этих кредиторов были сужены. Если ранее они имели возможность выбора - требовать от реорганизуемого лица прекращения или досрочного исполнения обязательств, то теперь прекращение обязательств и возмещение связанных с этим убытков возможно только в случае невозможности досрочного исполнения обязательств.

При этом даже такие суженные права кредиторов реорганизуемых обществ не распространяются на кредиторов государственных корпораций «Росавтодор» , «Роснано-технологии» , «Росатом», а также ФГУПов и ФГУ, имущественные комплексы которых передаются в качестве взноса РФ в корпорацию «Росатом»4, и ФГУПов, имущество которых вносится в «Роснанотехнологии» и «Росатом».

Право требовать у реорганизуемой компании досрочного исполнения обязательств или прекращения обязательств с возмещением убытков через суд кредиторы теперь имеют только в том случае, если реорганизуемым юридическим лицом, его участниками или третьими лицами не предоставлено достаточное обеспечение исполнения обязательств.

При этом введен ряд технических новаций, которые должны защитить права кредиторов при реорганизации. Это:

а) внесение в реестр юридических лиц записи о реорганизации компании;

б) обязанность юридического лица об уведомлении о реорганизации налоговых органов в 3-дневный срок с момента принятия решения об этом;

в) обязанность публикации компанией сообщения о реорганизации;

г) дополнительные требования к сообщению о реорганизации компании, в числе которых порядок и условия заявления кредиторами реорганизуемых компаний своих требований, сведения о лицах, намеревающихся предоставить обеспечение кредиторам, и некоторые другие (п. 6.1 ст. 15 ФЗ «Об акционерных обществах»).

На вышеуказанные госкорпорации, за исключением «Роснанотехнологий», эти требования не распространяются.

От кредитных организаций, помимо уведомлений ее кредиторов о реорганизации посредством размещения информации на сайте в Интернете, публикации в СМИ или направления письменного уведомления каждому кредитору, требуется раскрытие информации о существенных фактах ее финансово-хозяйственной деятельности в течение всего периода реорганизации. К таковым относятся факты и сделки, повлекшие увели-

1 Ст. 2, 3 Федерального закона от 30.12.2008 г. № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации».

2 П. 2 ст. 41 Федерального закона от 17.07.2009 г. № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

3 П. 1 ст. 5 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 211-ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий».

4 П. 10 ст. 37 и п. 2 ст. 41 Федерального закона от 1.12.2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии Росатом».

чение или уменьшение стоимости активов более чем на 10%; приобретение лицом 5 и более процентов акций кредитной организации и др.1.

В декабре 2009 г. (Федеральный закон от 27.12.09 г. № 352-ФЗ)2 снижение уровня защиты прав кредиторов продолжилось. Суду по искам кредиторов компаний, в которых принято решение об уменьшении уставного капитала общества, было предоставлено право отказать в требованиях, если:

- в результате уменьшения уставного капитала права кредиторов не нарушаются;

- обеспечение, предоставленное для надлежащего исполнения обязательств, является достаточным (ст. 30 ФЗ «Об акционерных обществах»).

В связи с доминирующим формальным подходом при рассмотрении дел в судах, низким уровнем развития отношений и контроля в сфере оценки имущества такие новации предоставляют значительные возможности для злоупотреблений.

При этом общество было обязано сообщать в налоговые органы о решении уменьшить уставной капитал и опубликовать его в СМИ. Права кредиторов компаний, в которых принято решение об уменьшении уставного капитала, были урегулированы аналогично правам кредиторов реорганизуемых компаний, которые были рассмотрены выше.

Помимо этого из закона была изъята обязанность определять стоимость чистых активов общества (для предоставления общему собранию акционеров) на основании годового бухгалтерского баланса или результатов аудиторской проверки. Вместо этого совет директоров должен представить акционерам на общем собрании в годовом отчете «показатели, характеризующие динамику изменения стоимости активов и уставного капитала за 3 года», «результаты анализа причин и факторов» такого положения дел и перечень мер, которые совет директоров намерен предпринять.

Все предложенные законом меры не распространяются на кредитные организации, созданные в форме акционерных обществ.

В июле 2009 г. (Федеральный закон от 19.07.2009 г. № 205-ФЗ3) акционерное законодательство пополнилось арсеналом мер, направленных на сокращение возможностей отмены и оспаривания решений органов управления акционерных обществ и стимулирующих предотвращение и мирное разрешение корпоративных конфликтов.

В частности, был изменен порядок созыва внеочередного собрания акционеров. Теперь оно может проводиться только по решению суда, а не по инициативе акционеров (ст. 55 ФЗ «Об акционерных обществах»). Далее, новый закон установил солидарную ответственность общества и регистратора за убытки, причиненные акционеру, с правом регресса должника, возместившего убытки, ко второму должнику в размере 1/2 суммы (п. 4 ст. 44 ФЗ «Об акционерных обществах»).

1 См. подробнее ст. 23.5 ФЗ от 2.12.1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» в редакции Федерального закона от 30.12.2008 г. № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации».

2 Федеральный закон от 27.12.2009 г. № 352-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пересмотра ограничений для хозяйственных обществ при формировании уставного капитала, пересмотра способов защиты прав кредиторов при уменьшении уставного капитала, изменения требований к хозяйственным обществам в случае несоответствия уставного капитала стоимости чистых активов, пересмотра ограничений, связанных с осуществлением хозяйственными обществами эмиссии облигаций».

3 Федеральный закон от 19.07.2009 г. № 205-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

470

И неопределенность сферы ответственности реестродержателя, и существовавший ранее механизм проведения внеочередных собраний акционеров были «старыми проблемными» зонами, активно используемыми при корпоративных захватах все 2000-е гг.

Что касается сокращений возможностей оспаривания решений органов управления общества, здесь можно упомянуть:

1) сокращение вдвое (с 6 до 3 месяцев) срока обжалования решения общего собрания акционеров (п. 4 ст. 44 ФЗ «Об акционерных обществах»);

2) введение запрета на восстановление пропущенного срока исковой давности по требованиям о признании недействительными крупных сделок и сделок с заинтересованностью (п. 6 ст. 79 и п. 1 ст. 84 ФЗ «Об акционерных обществах»), а также по требованиям о признании недействительными/незаконными решений общего собрания акционеров;

3) введение в закон оснований для отказа судом в удовлетворении требований о признании недействительными крупных сделок и сделок с заинтересованностью;

4) определение в законе случаев, в которых решения общего собрания акционеров и совета директоров не имеют силы без решения суда (п. 10 ст. 49 и п. 8 ст. 68 ФЗ «Об акционерных обществах»). Фактически речь идет об условиях ничтожности принятых решений, однако практическая реализация этих положений может способствовать разрастанию конфликтов между акционерами;

5) стимулирование совместного рассмотрения споров о крупных сделках, сделках с заинтересованностью с оспариванием решений общего собрания акционеров, совета директоров (п.п. 7, 8 ст. 68; п. 3 ст. 70, п. 4 ст. 77 ФЗ «Об акционерных обществах»).

Все эти меры существенно осложняют возврат имущества, проданного компанией, и

стимулируют его перепродажу от посредника к «добросовестному приобретателю». При этом вопрос о конституционности нормы о запрете на продление пропущенного срока исковой давности остается открытым.

Кроме того, продолжилось дальнейшее расширение прав акционеров, которые получили право обжаловать в суде решение совета директоров, если решением нарушены права и/или законные интересы общества или акционера, а также право в судебном порядке требовать «понуждения общества» включить вопрос в повестку дня общего собрания акционеров или кандидата в список кандидатур (п. 6 ст. 53 ФЗ «Об акционерных обществах»)

Логичным продолжением политики снижения прозрачности деятельности компании стало принятие в октябре 2010 г. (ФЗ от 04.10.2010 г. № 264-ФЗ1) закона, позволяющего акционерным обществам по решению общего собрания акционеров обратиться в ФСФР с заявлением об освобождении от обязанности раскрывать или предоставлять информацию о ценных бумагах, предусмотренную законодательством (ст. 92.1 ФЗ «Об акционерных обществах»). Такое решение принимается 3/4 голосов акционеров, при этом правом голоса также обладают акционеры - владельцы привилегированных акций. Это положение вступило в силу с 1 января 2011 г.

В 2009-2010 гг. значимые изменения произошли и в правовом регулировании деятельности некоммерческих организаций (НКО). В июле 2009 г. (ФЗ от 17.07.2009 г.

1 Федеральный закон от 04.10.2010 г. № 264-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

№ 170-ФЗ1) был введен упрощенный порядок предоставления отчетности для некоммерческих организаций, учредителями (участниками, членами) которых не являются иностранные граждане (организации) либо лица без гражданства. Кроме того, были ограничены права Минюста при государственной регистрации некоммерческих организаций. Минюст теперь не вправе требовать представления других документов, кроме указанных в законе.

В апреле 2010 г. (ФЗ от 05.04.2010 г. № 40-ФЗ2) законодателем было введено понятие «социально ориентированные некоммерческие организации». Это организации, которые осуществляют деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества, защиту окружающей среды и др. Закон об НКО в новой редакции предусматривает меры государственной поддержки таких организаций, в числе которых привлечение таких НКО для осуществления поставок, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд; предоставление НКО льгот, в том числе налоговых и др.

Кроме того, в декабре 2010 г. (ФЗ от 28.12.2010 г. № 401-ФЗ3 и от 03.11.2010 г. № 292-ФЗ4 соответственно):

1) Был несколько расширен круг сделок, признаваемых крупными и требующих совершения в особом порядке.

К крупным были отнесены сделки, совершение которых обязательно для общества в соответствии с федеральными законами или иными правовыми актами РФ и расчеты по которым производятся по установленным правительством ценам и тарифам.

Возможно, что усложнение порядка совершения «обязательных» сделок, по замыслу законодателя, должно было усилить возможности контроля, однако механизм совершения «крупных сделок», наряду со «сделками с заинтересованностью», является одним из самых неэффективных в современном корпоративном законодательстве, поэтому ожидать каких-то позитивных изменений не приходится.

2) Продолжилось сужение поля действия правовых норм об обязательном предложении о приобретении акций общества (ст. 84.2 ФЗ «Об акционерном обществе»).

От обязанности совершить публичную оферту при покупке 30% акций компании освобождаются в случаях:

а) приобретения акций в результате их внесения государством в качестве вклада в уставный капитал ОАО, владельцем более 50% обыкновенных акций которого является или становится само государство;

б) приобретения акций, вносимых в оплату размещаемых путем закрытой подписки дополнительных акций ОАО, включенных в перечень стратегических предприятий и АО, утвержденных президентом РФ.

1 Федеральный закон от 17.07.2009 г. № 170-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях».

2 Федеральный закон от 05.04.2010 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».

3 Федеральный закон от 28.12.2010 г. № 401-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

4 Федеральный закон от 03.11.2010 г. № 292-ФЗ «О внесении изменений в статью 84.2 Федерального закона «Об акционерных обществах».

Эти меры можно оценить и как антикризисные, и как новые способы усиления позиций государства и/или его отдельных представителей на рынке корпоративного контроля.

Новации октября 2008-2010 гг. в первую очередь изменили соотношение сил внутри компании, усилив положение акционеров, предоставив им право избрания/отстранения главы компании, право досрочного прекращения полномочий совета директоров компании, право заключения акционерных соглашений и др. Помимо этого значительно ограничены возможности следующих субъектов:

- кредиторов реорганизуемых компаний;

- кредиторов компаний, принявших решение об уменьшении уставного капитала;

- лиц, намеренных оспаривать совершенные акционерными обществами крупные сделки и сделки с заинтересованностью;

- акционеров и бывших акционеров компаний, вошедших в госкорпорации и крупные холдинги, созданные государством в последние годы.

Выгодоприобретателями в результате таких новаций становятся акционеры компаний: это и старые собственники, и новые - государство, увеличившее свое корпоративное присутствие в 2007-2008 гг., банки, контролируемые государством и кредитовавшие компании под залог активов, в том числе пакетов акций, и аффилированные с ними структуры, приобретшие такие активы. В течение 2003-2009 гг. именно компании, находящиеся в собственности финансовых структур, наиболее часто выступали в роли покупателей других компаний - 26% всех сделок в сфере слияний и поглощений (35% общей суммы в денежном выражении)1.

Можно предположить, что проблему приобретения новых активов государством (подконтрольными ему компаниями) сменила проблема приобретения реального контроля в компаниях и преодоления имеющихся противоречий более-менее законными способами. В числе «потерявших» от новаций оказались кредиторы «Роснанотехнологий», «Росавтодора», «Росатома», ФГУПов и ФГУ, вошедших в их состав, а также менеджмент (члены советов директоров и главы компаний, в том числе вошедших в холдинги, контролируемые государством).

Безусловно, сильными сторонами нововведений являются ограничение произвола менеджмента компаний и усиление позиций акционеров, введение обязанности проведения внеочередных собраний акционеров только по решению суда. Они будут полезны для всех. Однако не исключено, что после смены «старого» менеджмента «новыми» акционерами стратегия законодателя в сфере корпоративного регулирования вновь изменится.

В июле 2010 г. был принят федеральный закон2, устанавливающий уголовную ответственность:

- за фальсификацию единого Государственного реестра юридических лиц или реестра владельцев ценных бумаг, в том числе за внесение в реестр владельцев ценных бумаг заведомо недостоверных сведений. Наказание - штраф от 100 тыс. до 300 тыс. руб. либо лишение свободы на срок до двух лет со штрафом до 100 тыс. руб. В случае фальсификации единого Госреестра юрлиц или реестра владельцев ценных бу-

1 Российская экономика в 2009 г.: тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2010. С. 575.

2 Федеральный закон от 01.07.2010 г. № 147-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и в ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации».

маг с применением насилия или с угрозой его применения - лишение свободы на срок от трех до семи лет со штрафом до 500 тыс. руб.;

- за фальсификацию решения общего собрания акционеров (участников) хозяйственного общества или решения совета директоров (наблюдательного совета) хозяйственного общества. Наказание - штраф от 100 тыс. до 500 тыс. руб. либо лишение свободы на срок до пяти лет со штрафом от 100 тыс. до 300 тыс. руб. Такое наказание предусматривается в том случае, если эта фальсификация была совершена путем принуждения акционера общества, участника общества с ограниченной ответственностью, члена совета директоров хозяйственного общества к голосованию определенным образом или отказу от голосования, соединенных с шантажом или с угрозой применения насилия либо уничтожения или повреждения чужого имущества;

- за внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений1.

В совокупности с принятыми мерами корпоративного регулирования эти новации

вполне можно оценить как антирейдерские. Урегулирование проблем в сфере ведения реестра акционеров, проведения внеочередных собраний акционеров вполне может «закрыть» возможности для некоторых способов захвата корпоративных активов. Однако остаются другие. Кроме того, принимаемые меры давно «перезрели», они были актуальны в начале 2000-х гг. Сохранение непрозрачности корпоративного управления по ряду ключевых направлений (проблемы конфликта интересов, регулирование деятельности групп компаний, в том числе в налоговой сфере, аффилированные лица, распределение прибыли и др.) также не дает оснований для выводов о наличии значительного прогресса в данной сфере.

6.3. Землепользование и земельный рынок в России в 2007-2010 гг.: состояние, законодательство, проблемы и перспективы

Земельные отношения продолжают оставаться сферой экономики, имеющей значительный потенциал развития - за счет роста сегмента частной собственности, в том числе за счет возмездного приобретения земельных участков у государства, роста государственных и муниципальных доходов от повышения эффективности управления государственными землями, повышения уровня обеспечения граждан жильем и др.

Возможность полноценного и эффективного изменения в управлении и регулировании оборота земельных ресурсов в существующих условиях представляется маловероятной как в связи с системными проблемами, так и с масштабностью стоящих задач, неразрешенных за многие годы. Тем не менее даже реализация отдельных направлений изменения регулирования в сфере предоставления земель в частную собственность, ее использования и др. способно дать ощутимые результаты и обеспечить эффект мультипликатора.

6.3.1. Структура прав на землю и оборот земельных участков

На 1 января 2010 г. в собственности граждан Российской Федерации находилось 123190,7 тыс. га земель и 10 286,9 тыс. га в собственности юридических лиц (табл. 17) или 7,205% и 0,602% от общей площади земель (1 709 824,2 тыс. га) соответственно (табл. 18).

1 Госдума приняла закон о борьбе с рейдерством., - Российская газета, 16.06.10 г.

474

Таблица 17

Структура земель Российской Федерации по формам собственности, тыс. га

В частной собственности, тыс. га - В государственной и муниципальной собственности, тыс. га

Общая в том числе:

Год площадь, тыс. га Всего в собственности граждан в собственности юридических лиц

Россия 2008 1 709 824,2 132 939,7 124 273,7 8 666,0 1 576 884,5

2009 133 477,6 123 190,7 10 286,9 1 576 346,6

Центральный федеральный округ 2008 2009 65 020,5 24 488,2 24 518,8 21 988,4 21 364,9 2 499,8 3 153,9 40 532,3 40 501,7

Московская область 2008 4 579,9 1 241,5 787,1 454,4 3 338,4

2009 1 259,9 765,1 494,8 3 320,0

г. Москва 2008 109,1 2,2 0,1 2,1 106,9

2009 2,2 0,1 2,1 106,9

Северо-Западный федеральный округ 2008 2009 168 696,8 4 931,8 4 949,6 4 510,8 4 484,4 421,0 465,2 163 765,0 163 747,2

г. Санкт-Петербург 2008 139,9 23,6 4,7 18,9 116,3

2009 24,2 5,3 18,9 115,7

Южный федеральный округ (2009) 2008 2009 59 131,5 23 487,7 23 821,3 22 219,3 22 370,9 1 268,4 1 450,4 35 643,8 35 310,2

Южный федеральный округ (2010) 2008 2009 42 087,6 19 205,6 18 048,7 1 156,9 22 882,0

Северо-Кавказский федеральный округ 2008 2009 17 043,9 4 615,7 4 322,2 293,5 12 428,2

Приволжский федеральный 2008 103 697,5 35 650,0 33 025,6 2 624,4 68 047,5

округ 2009 35 783,2 32 553,4 3 229,8 67 914,3

Уральский федеральный округ 2008 2009 181 849,7 9 851,7 9 910,4 9 388,2 9 391,0 463,5 519,4 171 998,0 171 939,3

Сибирский федеральный 2008 514 495,3 32 168,8 30 910,2 1 258,6 482 326,5

округ 2009 32 122,1 30 818,0 1 304,1 482 373,2

Дальневосточный федеральный округ 2008 2009 616 932,9 2 361,5 2 372,2 2 231,2 2 208,1 130,3 164,1 614 571,4 614 560,7

В процентах от общей площади

Россия 2008 7,775 7,268 0,507 92,225

2009 7,807 7,205 0,602 92,193

Центральный федеральный округ 2008 2009 37,662 37,709 33,818 32,859 3,845 4,851 62,338 62,291

Московская область 2008 27,108 17,186 9,922 72,892

2009 27,509 16,706 10,804 72,491

г. Москва 2008 2,016 0,092 1,925 97,984

2009 2,016 0,092 1,925 97,984

Северо-Западный федеральный округ 2008 2009 2,923 2,934 2,674 2,658 0,250 0,276 97,077 97,066

г. Санкт-Петербург 2008 16,869 3,360 13,510 83,131

2009 17,298 3,788 13,510 82,702

Южный федеральный округ (2009) 2008 2009 39,721 40,285 37,576 37,832 2,145 2,453 60,279 59,715

Южный федеральный округ (2010) 2008 2009 45,632 42,884 2,749 54,368

Северо-Кавказский федеральный округ 2008 2009 27,081 25,359 1,722 72,919

Приволжский федеральный округ 2008 2009 34,379 34,507 31,848 31,393 2,531 3,115 65,621 65,493

Уральский федеральный округ 2008 2009 5,417 5,450 5.163 5.164 0,255 0,286 94,583 94,550

Сибирский федеральный округ 2008 2009 6,252 6,243 6,008 5,990 0,245 0,253 93,748 93,757

Дальневосточный федеральный округ 2008 2009 0,383 0,385 0,362 0,358 0,021 0,027 99,617 99,615

Источник: по данным Росреестра.

В структуре собственности на землю в Российской Федерации за 2009 г. произошли следующие изменения: наблюдалось сокращение площади земель, находившихся в собственности граждан, а также государственной и муниципальной собственности, и увеличение собственности юридических лиц. Общая площадь земель, находящихся в

собственности юридических лиц, в сравнении с показателем предшествующего года увеличилась на 1620,9 тыс. га (табл. 17). Доля земель, находящихся в частной собственности граждан, в процентах от общей площади уменьшилась с 7,268% в 2008 г. до 7,205% в 2009 г. Тем не менее в 2009 г. доля земель, находящихся в частной собственности, выросла по отношению к 2008 г. на 537,9 тыс. га, или на 0,4%.

В течение одиннадцати лет в счет земельной доли из земель сельскохозяйственного назначения выделено (сформировано земельных участков) и зарегистрировано в частной, государственной или муниципальной собственности 11,1 млн га земель (табл. 18).

Таблица 18

Земли реорганизованных сельскохозяйственных предприятий, переданные гражданам с правом собственности на земельную долю

№ п/п 1998 г. 2009 г. 1998 г. к 2009 г. (- снижение )

1 Общая площадь земельных долей (млн га) 115,4 104,3 -11,1

2 Число граждан - собственников земельных долей (млн) 11,8 9,8 -2,0

Источник: данные Росреестра.

В 2009 г. количество сделок с земельными участками между гражданами и юридическими лицами в РФ выросло на 25,37% по сравнению с 2008 г. (табл. 19). Только в Сибирском федеральном округе имело место их снижение на 31,54%.

Таблица 19

Количество сделок с землями, находящимися в частной собственности, в 2009 г. (количество договоров, ед., второе значение по строкам - рост (снижение) показателя в % от 2008 г.)

Продажа земли гражданами и организациями Дарение Наследование Залог Всего сделок между гражданами и юридическими лицами

Российская Федерация 520 209 117 776 314 556 43 921 996 462

9,94% 60,60% 44,13% 46,29% 25,37%

Центральный федераль- 161 573 43 543 138 806 12 264 356 186

ный округ 6,90% 80,33% 77,67% 126,90% 37,62%

Северо-Западный феде- 68 077 9748 27 203 5724 110 752

ральный округ 237,37% 44,31% 74,89% 28,54% 135,94%

Южный (объединенный) 81 799 14 218 30 356 2128 128 501

федеральный округ 13,92% 43,86% 11,53% -15,22% 15,34%

Южный (2009) федераль- 42 013 5822 16 934 1274 66 043

ный округ

Северо-Кавказский (2009) 39 786 8396 13 422 854 62 458

федеральный округ

Приволжский федераль- 104 234 28 497 77 558 9293 219 582

ный округ 22,96% 96,03% 7,26% 43,08% 23,29%

Уральский федеральный 46 421 6633 19 494 3416 75 964

округ 2,46% 11,87% 52,34% 21,91% 13,66%

Сибирский федеральный 47 283 12 814 14 210 9498 83 805

округ -48,97% 12,98% 36,23% 18,89% -31,54%

Дальневосточный феде- 10 822 2323 6929 1598 21 672

ральный округ 47,56% 213,07% 282,40% 331,89% 111,27%

Источник: данные Росреестра.

Если в 2008 г. ведущее место в структуре сделок с земельными участками имела продажа земли - 44,19% от площади земель всех сделок, то в 2009 г. приоритет перешел к дарению - 56,41% (табл. 20). В целом площадь земельных участков в сделках между гражданами и юридическими лицами в 2009 г. выросла в 7,77 раза (табл. 20).

Таблица 20

Площади, задействованные в сделках с землями, находящимися в частной собственности, по федеральным округам Российской Федерации за 2009 г. (га)

Продажа земли гражданами и организациями Дарение Наследование Залог Всего в сделках между граждана ми и юридическими лицами

Российская Федерация 3 159 634,4 10 582 962,53 4 116 337,8 902 674,9 18 761 609,5

Центральный федеральный округ 577 856,6 9 481 825,912 1 262 307,1 235 325,9 11 557 315,5

Северо-Западный федеральный округ 439 585,9 24 262,80 26 357,3 23 432,5 513 638,6

Южный федеральный округ 487 155,1 107 301,52 29 356,6 25 417,1 649 230,3

Северо-Кавказский федеральный округ 27 312,3 5635,76 8747,3 1988,0 43 683,4

Приволжский федеральный округ 842 604,571 821 371,50 863 658,9 451 968,244 2 979 603,2

Уральский федеральный округ 394 632,8 28 112,89 144 160,1 15 103,9 582 009,6

Сибирский федеральный округ 385 329,8 113 943,30 1 777 307,683 122 758,1 2 399 338,9

Дальневосточный федеральный округ 5157,2 508,85 4442,8 26 681,3 36 790,1

Структура сделок с частными землями 16,84 56,41 21,94 4,81 100,00

по РФ за 2009 г, %

Структура сделок с частными землями 44,19 13,87 24,69 17,25 100,00

по РФ за 2008 г., %

Прирост площади в сделках за 2009 г., % 2,96 31,59 6,90 2,17 7,77

1 в т.ч. в Оренбургской области 593,27 тыс. га, из которых 581,00 тыс. га - земли сельскохозяйственного назначения.

2 в т.ч. в Московской области 9371,59 тыс. га.

3 в т.ч. в Кемеровской области 1721,90 тыс. га, из которых 1433,59 тыс. га - земли сельскохозяйственного назначения.

4 в т.ч. в Пензенской области 241,97 га, из которых 239,81 га - земли сельскохозяйственного назначения.

В целом в 2009 г. в Российской Федерации было продано 350 685 участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, площадью 610,74 тыс. га (табл. 21). В сравнении с 2008 г. количество проданных земельных участков увеличилось на 57 838 участков (их площадь составила 106,93 тыс. га).

Таблица 21

Структура сделок с земельными участками в Российской Федерации

Виды сделок Количество сделок, ед. (площадь, га)

2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.

1 2 3 4 5

1. Аренда государ- 3 737 574 (104 827 034) 3 628 109 (114 103 370,5) 3 677 315 (114 531 856,7) 3514594 (113081763,97)

ственных и муници-

пальных земель, в

том числе:

1.1. сделки, совер- 522 487 (5 775 551) 472 732 (19 941 4501) 441 842 (15 698 127,8) 410 676 (26 274 903,12)

шенные в отчетном

году 2. Продажа прав 7068 (124 954) 13 835 (149 275,9) 15 684 (315 888,9) 22 412 (326 358,96)

аренды государст-

венных и муници-

пальных земель

3. Продажа государ- 176 751 (262 791) 233 706 (369 382,7) 292 847 (503 813,3) 350 685 (610 740,26)

ственных и муниципальных земель, в том числе:

3.1. на торгах 10 793 (57 406) 16 337 (138 019,6) 22 916 (164 477,7) 41 868 (133 028,02)

Итого действующих 3 921 393 (105214 779) 3 875 650 (114 622 029,1) 3 985 846 (115 351 558,9) 3 887691 (114 018 863,19) сделок с государственными и муниципальными землями, в том числе:

Окончание таблицы 21

1

2

3

4

5

совершенных в отчетном году

4. Купля-продажа земли гражданами и юридическими лицами

5. Дарение

6. Наследование

7. Залог

Итого сделок между гражданами и юридическими лицами

Всего сделок в отчетном году с учетом всех действующих договоров аренды

из них совершенных за отчетный год_

706 306 (6 163 296) 400 075 (467 686)

43 437 (70 355) 165 847 (524 352) 14 388 (169 437) 623 747 11 231 830)

720 273 (20 460 108,6) 405 670 (560 285,5)

49 715 (126 596,4) 162 151 (336 091,7) 25 907 (198 856) 643 443 (1 221 829,6)

750 373 (16 517 830) 473 190 (1 067 302,6)

73 334 (335 042,22) 218 244 (596 197,3) 30 024 (416 637,0) 794 792 (2 415179,1)

783 773 (27 212 002,34) 520 209 (3 159 634,35)

117 776 (10 582 962,53) 314 556 (4 116 337,75)

43 921 (902 674,90) 996 462 (18 761 609,533)

4 5451401106 446 09) 4 519 093 (115 843 858,7) 4 780 6381117 766 738,0) 4 884 153 (132 780 472,72)

1 330 053 (7 395 126)

1 363 716 (21 681 938,2) 1 545 165 (18 933 009,1) 1 780 235 (45 973 611,87)

1 В 2007 г. большие площади земель сельскохозяйственного назначения, занятых преимущественно оленьими пастбищами, отданы в аренду в Ненецком а. о. (6350,8 тыс. га) и Ямало-Ненецком а. о. (6824,0 тыс. га).

2 В 2008 г. значительные площади по дарению земель приходятся на Оренбургскую область - 98 998,5 га и Красноярский край - 71 950,2 га.

3 В 2009 г. существенно возросло количество сделок между гражданами и юридическими лицами: большая часть площади по дарению земель приходится на Московскую область - 9 371 592,88 га; значительные площади, переданные по наследству, приходятся на Кемеровскую область - 1 721 897,97 га. Источник: данные Росреестра.

Таблица 22

Средние цены на государственные и муниципальные земельные участки, проданные гражданам и юридическим лицам в 2009 г. (руб./кв. м), и прирост средних цен относительно предшествующего года (%)

Гражданам и их объединениям для

Федеральные округа

индивидуального жилищного и дачного строительства

личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства

Юридическим лицам для использования в целях промышленности и иного специального назначения

Крестьянским (фермерским) хозяйствам, другим сельскохозяйственным организациям

в населенных пунктах

вне населенных пунктов

в насе- вне насе- в населенных ленных ленных пунктах пунктов пунктах

вне населенных пунктов

в населенных пунктах

вне населенных пунктов

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Российская Феде- 58,10 6,39 34,15 4,62 162,57 13,48 3,92 1,44

рация 2009/2008 0,49 0,72 2,86 0,82 3,50 1,94 0,13 1,01

Центральный феде- 39,35 3,92 56,88 6,57 963,76 13,66 5,49 1,26

ральный округ 2009/2008 0,54 0,51 3,51 0,76 20,39 0,84 0,08 1,48

Северо-Западный 125,09 8,21 47,78 4,08 15,11 29,62 0,99 0,94

федеральный округ 2009/2008 0,21 0,88 1,15 0,43 0,46 6,03 0,25 0,40

Южный (объедин.) 135,76 0,44 121,43 2,76 160,71 10,62 2,27 7,64

федеральный округ 2009/2008 1,04 0,00 5,70 1,42 1,89 2,27 0,36 16,26

Южный федераль- 26,49 0,44 16,66 2,59 16,23 8,78 0,93 7,29

ный округ 2009/2008

Окончание таблицы 22

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Северо-Кавказский 109,27 0,00 104,77 0,17 144,48 1,84 1,34 0,35

федеральный округ

Приволжский феде- 22,75 18,76 9,53 9,52 32,93 40,05 1,11 0,53

ральный округ

2009/2008 0,96 2,19 1,87 0,98 0,81 12,48 0,21 0,19

Уральский феде- 52,27 2,04 5,35 2,33 44,21 5,53 1,47 0,15

ральный округ

2009/2008 3,15 2,83 4,05 4,31 1,54 4,57 0,78 3,00

Сибирский феде- 38,13 17,72 6,11 5,25 38,81 6,02 0,60 0,86

ральный округ

2009/2008 0,88 43,22 1,20 0,75 0,91 0,93 1,22 0,58

Дальневосточный 51,45 0,00 26,08 6,43 45,00 2,37 19,38 0,17

федеральный округ

2009/2008 4,52 0,00 7,81 64,30 1,85 1,74 193,80 5,67

Источник: данные Росреестра.

По данным Росреестра1 за 2009 г., граждане России выкупили для индивидуального жилищного и дачного строительства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства 243 000 земельных участков площадью 160,37 тыс. га, в том числе в населенных пунктах - 234 677 участков на площади 158,18 тыс. га. В сравнении с 2008 г. гражданам было продано на 40 132 участка больше, при этом средняя площадь участка, приобретенного в собственность, увеличилась с 0,15 га до 0,66 га.

В 2009 г. на торгах по приобретению земель зарегистрировано 17 041,9 тыс. сделок, совершенных гражданами и юридическими лицами. Цены на землю по результатам торгов в подавляющем большинстве случаев выше, чем по результатам выкупа их по нормативам из государственной и муниципальной собственности (табл. 22).

В 2009 г. площадь заложенных (ипотечных) земельных участков увеличилась в 2,17 раза по сравнению с 2008 г., а количество сделок выросло на 31,64% (рис. 3). При этом средняя площадь закладываемого участка увеличилась с 13,9 га до 20,56 га.

Источник: данные Росреестра.

Рис. 3. Динамика залога земельных участков

1 Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2009 г. Министерство экономического развития Российской Федерации, Росрегистрация.

В 2009 г. площадь заложенных участков от общей площади, находящейся в собственности граждан и организаций, составила в среднем по России 0,68% против 0,31% в 2008 г. (рис. 4). Большая часть заложенных в 2009 г. земельных участков, 86,88%, это земли сельскохозяйственного назначения (85,55% в 2008 г.).

140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0

1,4% 1,2% 1,0% 0,8% 0,6% 0,4% 0,2% 0,0%

>

^ А?

/ -■У

ч*

О Г ¿ч-

с* >

С* $

Земли в собственности граждан и юридических лиц (по государственному учету 2009 г.), тыс. га заложено в 2009 г . %

заложено в 2008 г. %

Источник: по данным Росреестра.

Рис. 4. Залог земель по федеральным округам

В 2010 г. количество регистраций прав на недвижимость и сделок с ней, по данным Росреестра, выросла на 4%. Росреестр провел более 26 млн регистрационных действий. По сравнению с 2009 г. несколько снизилось количество зарегистрированных прав на объекты в упрощенном порядке - по дачной амнистии. Было зарегистрировано 2,125 млн прав, что меньше показателя 2009 г. примерно на 17%, но на 43% больше, чем в 2008 г. Начиная с 2006 г. в порядке дачной амнистии зарегистрировано 7,121 млн прав собственности.

6.3.2. Проблемы развития земельных отношений в России

Говоря о проблемах развития земельных отношений в России, исключительно важно определить «координаты» системы - ключевые характеристики сегодняшней ситуации в этой сфере и смежных, оказывающие влияние на все без исключения процессы.

При большой территории страны (1709,8 млн га) площадь земель, пригодных для жизнедеятельности человека, не велика. По оценкам экспертов, большая часть территории страны неблагоприятна для проживания и жизнедеятельности человека, поскольку расположена в районах Крайнего Севера и приравненных к ним. Кроме того:

- площадь земель под водой и болотами составила на 1 января 2009 г. 225,0 млн га, или 13,2% всего земельного фонда Российской Федерации1;

1 Под водой (реками, ручьями, озерами, водохранилищами, прудами, искусственными водоемами, осушительными и оросительными каналами и др.) находилось 72,1 млн га, под болотами - 152,9 млн га.

- лесные земли - 802 млн га, или 47% всего земельного фонда;

- малопродуктивные земли тундры - более 10%.

По самым оптимистичным оценкам, доля «хороших» земель не превышает 1/3 территории страны. Только 13% земельных площадей России используется в сельском хозяйстве (пашни, сады, сенокосы, пастбища). Доля самых ценных угодий - пашни составляет лишь около 7,7% от площади страны. Более половины (52%) всей пашни располагается на черноземах. Здесь производится около 80% всей земледельческой продукции России. При этом именно в сфере использования сельскохозяйственных земель и их оборота больше всего проблем.

Стоимость большинства российских земель крайне низка, 82% кадастровой стоимости всех земель приходится на 1,9% территории - земли населенных пунктов. Остальные земли имеют чрезвычайно низкий уровень развития инфраструктуры.

При этом уровень учета и управления земельными ресурсами крайне низок. Государственная и муниципальная виды собственности на земельные участки на большей территории страны не разграничены между уровнями государственной власти. К началу 2010 г. было разграничено около 302 млн га земель, или 19,1% всех земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. При этом средний темп прироста разграниченных земель на протяжении последних лет составлял 1,6%. Срок, необходимый для окончания процесса разграничения государственной собственности на землю, при такой скорости составит 50 лет.

Действующий в России порядок приобретения прав собственности на неразграни-ченные земли у государства противоречив сам по себе. С одной стороны, он предусматривает сегодня необходимость регистрации прав государства на землю; с другой -одновременно допускает возможность распоряжения государственными землями и без регистрации прав (п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ»).

Такое регулирование позволяет решать вопрос о распоряжении земельными участками по усмотрению, подобные положения законодательства для России традиционно высококоррупционны.

Регионы, стремящиеся к сохранению контроля над всеми землями субъекта, имеют законное право лишить органы местного самоуправления распоряжаться неразграни-ченными земельными участками административных центров субъектов РФ. Именно эти земли имеют наибольшую стоимость.

Система государственного кадастра недвижимости полноценно не функционирует, по плану она должна быть завершена в конце 2011 г. Вступивший в силу в марте 2008 г. Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости»1 предусматривает объединение в одну двух учетных систем: Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости) и Бюро технической инвентаризации (БТИ). Новый кадастр должен создать правовую базу для государственного учета всей недвижимости и раскрыть понятие базы налогообложения как процента от кадастровой стоимости земельного участка. Положение закона о создании единой федеральной информационной системы, в которую войдут Государственный кадастр недвижимости и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях, начнет действовать с 1 января 2012 г.

1 Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ.

В настоящее время можно выделить следующие актуальные проблемы функционирования системы государственного кадастра1:

а) низкий уровень качества оказания государственных услуг;

б) отсутствие электронного документооборота.

Как следствие - длинные очереди и сроки регистрации, деятельность посредников и дополнительные издержки оформления прав.

Задачами, которые в ближайшее время должны быть решены в этом направлении, по мнению министра экономического развития Э.С. Набиуллиной, являются:

с одной стороны - снижение издержек граждан и организаций при оформлении прав, а также снижение рисков неправомерной утраты прав на недвижимость;

с другой стороны - возможность быстрого и эффективного решения ряда крупных государственных задач (таких, как строительство доступного жилья, введение налога на недвижимость, реализация национальных проектов, строительство олимпийских объектов, АТЭС, объектов инфраструктуры).

При отсутствии кадастровых документов у значительного большинства российских земель вопрос определения границ земельного участка пока остается достаточно сложным, что особо остро отражается в сфере налогообложения земельных участков2.

Кадастровая оценка продолжает оставаться активно используемым регионами инструментом для повышения доходов бюджета. В ряде регионов кадастровая оценка земель под отдельными объектами, особенно в городах с населением свыше 10 тыс. человек, носит явно «заградительный» для приватизации характер. В основном это касается земель под гаражами и автостоянками, под домами многоэтажной застройки, учреждениями и организациями народного образования. Мотивация принятия таких решений требует особого внимания.

Так, например, в Приморском крае уровень кадастровой оценки земли под многоэтажной застройкой в населенных пунктах с населением свыше 10 тыс. человек более чем в 9 раз превышает уровень кадастровой оценки земли под домами индивидуальной жилой застройки (603,41 руб. за кв. м против 65,13 руб. за кв. м)3. Чуть ниже, однако, тоже одним из самых высоких среди оценок земель региона является уровень оценки земель под учреждениями и организациями народного образования, гаражами и автостоянками (597,18 и 566,89 руб. за кв. м соответственно). Аналогичная ситуация в Хабаровском, Камчатском крае, республике Саха (Якутия). В Московской области уровень оценки земель под многоэтажной застройкой в населенных пунктах превышает уровень оценки земель под индивидуальной жилой застройкой более чем в 10 раз (7465,55 руб. за кв. м против 734,77 руб. за кв. м).

Важнейшей проблемой продолжают оставаться земельные доли. Этот правовой режим использования сельскохозяйственных земель исключает прозрачность владения,

1 См. здесь и далее: Тезисы выступления министра Э.С. Набиуллиной 12.02.2010 г. в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации на Всероссийском совещании по итогам деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.-http://www.economy.gov.ru/minec/press/news/doc20100212_03

2 См. подробнее: Апевалова Е. Проблемы земельных отношений и их правового регулирования // Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России. Экономический рост 2000-2007 гг. М.: Дело, 2008. С. 612-613.

3 Страница 228 Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 г.

распоряжения и использования земли. При этом на земельные доли приходится 83,2% земель, находящихся в частной собственности (около 110,6 млн га, примерно 6,5% всех земель).

«Слабыми местами» режима использования земельных долей в праве общедолевой собственности на землю сельхозназначения являются:

- ограниченность прав распоряжения земельными долями в связи с трудностью, а иногда и невозможностью выделения земельного участка в счет земельной доли, без которого отчуждение земли не участнику долевой собственности невозможно;

- множественность сособственников земельного участка, затрудняющая принятие решений, касающихся реализации прав на землю.

На практике многие собственники земельных долей отдают их в аренду, доверительное управление и т.п. В существующих условиях действуют различные схемы фактической передачи прав собственности на земельные доли без надлежащего оформления, что порождает неконтролируемую концентрацию на рынке сельскохозяйственных земель, нарушения прав собственников земельных долей и реальных владельцев такой земли, отсутствие у государства данных о фактическом состоянии дел в сфере использования земель сельхозназначения и др.

В мае 2008 г.1 законодателем были внесены изменения в порядок выделения земельных участков в счет долей в праве общей собственности, предусматривающие механизм возможного согласования местоположения части земельного участка, подлежащего выделению, при отсутствии решения общего собрания участников долевой собственности. Согласно новому порядку, при отсутствии решения общего собрания о местоположении части земельного участка, подлежащего выделению, дольщик, желающий выделить земельный участок, вправе опубликовать в прессе либо известить других дольщиков о намерении выделения земельного участка с указанием его местоположения, и если в течение 30 дней не поступит возражений, местоположение такого участка будет считаться согласованным (п. 3, 4 ст. 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»)2.

Формально это упрощает возможность выделения земельного участка за счет долей для власти региона, а также тех, кто способен в соответствии с буквой закона реализовать предложенный механизм. Однако низкий уровень правовой культуры, отсутствие организационных и финансовых возможностей для получения помощи в реализации своих прав станут факторами, препятствующими реализации сельскими жителями предоставленного права. Таким образом, фактически этот механизм перераспределения земель сельскохозяйственного назначения в пользу государства означает распоряжение невостребованными земельными долями либо крупных агрохолдингов и юридических лиц, либо посредников.

Низкий уровень учета и управления земельными ресурсами порождает злоупотребления и способствует совершению уголовных преступлений в сфере распоряжения земельными участками. Только за 2005-2009 гг. обвинения, связанные со злоупотребле-

1 Федеральный закон от 13.05.2008 г. № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РФ в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости».

2 Помимо этого в конце 2008 г. была предпринята попытка снижения неоправданно высоких издержек регистрации прав и обременений на участок сельскохозяйственного назначения. Так, государственная пошлина за регистрацию доли в праве общей собственности на участок была снижена в 10 раз.

ниями полномочиями, были предъявлены мэрам г. Фрязина (за предоставление земельных участков для строительства без проведения конкурсов); г. Щербинки Московской области (за превышение должностных полномочий в сфере распоряжения земельными участками); г. Тольятти (за незаконное распоряжение земельными участками в 19922003 гг.); г. Томска (за незаконное предоставление земельных участков); г. Саратова (за незаконное распределение земельных участков); г. Волгограда (за незаконное выделение земель) и др.

Не меньшей проблемой является низкий уровень учета и контроля за использованием земель. Только при действующем сегодня кадастровом учете погрешность составляет 20%, т.е. 341,96 млн га из 1709,8 млн га.

Государство фактически самоустранилось из сферы развития территорий. Системное и планомерное развитие инфраструктуры - подведение коммуникаций к земельным участкам и строительство дорог - не осуществляется. Отсутствие готовых для строительства земель обусловливает рост стоимости строительства и увеличение нагрузки на имеющиеся объекты инфраструктуры; «точечное» увеличение плотности населения при наличии значительных неосвоенных территорий

В связи со сказанным одной из первоочередных мер, направленных на развитие земельных отношений, является создание эффективной системы государственного управления земельными ресурсами, что предполагает изменение системы учета и управления земельными ресурсами, которое включает оценку пригодности земельных ресурсов для жизнедеятельности человека и основывается на ней. При оценке частной собственности на землю следует исходить не из общей территории страны, а из е части, пригодной для жизнедеятельности человека. Кроме того, должны быть выявлены территории, перспективные для использования, возможно, в определенных целях, и необходимые условия их освоения.

6.3.3. Федеральная и региональная политика в сфере земельных отношений: некоторые особенности

Сфера регулирования земельных отношений в России в последние годы, особенно начиная с 2006 г., претерпевает целый ряд значительных изменений. Это начало так называемых «малой приватизации» и «дачной амнистии», создание системы кадастрового учета и кадастровой оценки недвижимости, снижение цен на приобретение земель промышленными предприятиями и др. Новые начинания дают свои плоды - новые институты медленно, но формируются, сегмент частной земельной собственности стабильно растет. Спрос на государственные услуги в земельной сфере стабильно высок и значительно превышает возможности имеющихся структур при их сегодняшней эффективности. Тем не менее в целом эти «точки роста» весьма незначительно меняют сложившуюся в последние 20 лет федеральную и региональную земельную политику, а качество оказываемых государственных услуг продолжает оставаться крайне низким.

Сегментарность развития наблюдается в регулировании использования и приобретения в собственность земель различного назначения. Активизация жилищного строительства в 2005-2008 гг. повлекла за собой усиление государственного контроля за распоряжением земельными участками, предоставляемыми для строительства, были введены механизмы аукционной продажи таких земель. Особое внимание к сельскому хозяйству повлекло поддержку сельхозпроизводителей, в том числе в земельной сфере. Аренда сельхозземель у государства стала единственным сегментом аренды земель, где

была снижена стоимость. Упрощение оборота сельхозземель одна из наиболее значимых новаций этого периода.

При этом развитие одних сегментов земельных отношений не влечет за собой развития смежных. Так, проведение торгов государственными и муниципальными землями в силу фрагментарности регулирования легко обходится, причем на законных основаниях. Постановление правительства о порядке их проведения существует, но исполняется весьма выборочно. В 2009 г. на 12 проданных государственных земельных участков приходился только один проданный на торгах.

«Выпадение» отдельных сегментов земельных отношений из сферы государственного внимания сопровождается низким уровнем работы федеральных органов власти с регионами по исполнению экономических решений и системным невниманием к региональной земельной политике, имеющей в ряде случаев направленность, прямо противоположную федеральной либо игнорирующую или неспособную реализовать федеральные задачи. В значительной степени именно региональная политика сковывает возможности деятельности органов местного самоуправления в земельной сфере, лишая их достаточных полномочий либо финансирования для реализации земельных решений. Не меньшим препятствием являются противоречия в земельном законодательстве органов власти различного уровня либо отсутствие законодательного регулирования в регионах.

В 2007 г. Роснедвижимостью было проверено 375 027 актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, касающихся вопросов земельных отношений. В ходе проверок выявлено несоответствие земельному законодательству в 8093 актах субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в связи с чем было внесено 6522 предложения о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством, из них 3947 актов приведено в соответствие. В 2316 случаях материалы направлены в контролирующие органы для признания недействительными актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В Нижегородской области прокуратурой было инициировано принятие более 200 актов в сфере землепользования, в Пензенской - 11 проектов генеральных планов и правил землепользования и застройки1. Однако такая активность не способна скорректировать неэффективность работы механизмов государственного управления.

Анализ законодательства о приватизации земель достаточно явно демонстрирует, что передача земель в частную собственность в значительной степени зависит от законодательства субъектов РФ, которое:

- устанавливает нормы предоставления земельных участков в собственность для КФХ, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства;

- определяет цену на сельскохозяйственные угодья;

- наделяет правом бесплатной приватизации сельскохозяйственных земель;

- устанавливает цены на земельные участки для собственников зданий, сооружений и строений;

- определяет начальную цену и форму проведения торгов при продаже земельных участков для строительства;

1 Из текста выступления генерального прокурора РФ Ю. Чайки на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры // genproc.gov.ru, 18.02.2008 г.

- принимает решения об условиях приватизации для субъектов малого и среднего предпринимательства.

Реализация этих полномочий органами субъектов РФ, особенно в условиях практического отсутствия муниципальной собственности, во многом оказывает решающее значение на развитие приватизационного процесса в земельной сфере.

На практике в ряде регионов проводится земельная политика, связанная либо с установлением законодательных и административных препятствий, наложением дополнительных обязательств на собственников земельных участков (особенно в строительной сфере), которые делают покупку земель экономически нецелесообразной (например, Краснодарский край в сфере предоставления земельных участков для строительства; г. Москва), либо со значительным сужением или отсутствием полномочий в сфере приватизации у муниципальных органов и неразвитостью земельного законодательства на муниципальном уровне (большинство субъектов РФ).

Нулевые или практически нулевые показатели приватизации по землям, находящимся в муниципальной собственности, в целом по стране являются правилом. Региональная централизация власти позволяет субъекту РФ единолично использовать полномочия по распоряжению либо контролировать сохранение существующего положения вещей. Дополнительным фактором, препятствующим развитию муниципальной собственности, является традиционное отсутствие средств в муниципальных бюджетах. В итоге имеют место отсутствие механизмов предоставления муниципальных земель, невозможность их системного контроля.

Необходимость взаимоувязки федеральной и региональной земельной политики в сфере передачи земель в частную собственность, ее контуров, механизмов и выделения соответствующих средств на это либо осознанный и согласованный отказ от приватизации в каких-то регионах или сегментах является обязательным условием реализации эффективного приватизационного процесса. Ключевым вопросом при этом является вопрос обоснованности выбранной регионом земельной политики.

Так же сегментарно, как и развитие земельных отношений, происходит сужение сферы действия общего правового поля. «Особые» полномочия органов власти по изъятию земель введены в Краснодарском и Приморском краях. С учетом роста активности страны при реализации международных проектов число «особых» порядков будет расти. «Особые» полномочия в 2007 г. в сфере получения без торгов земельных участков получили госкомпании и их управляющие компании1. С учетом активов, контролируемых сейчас последними, сегмент рынка, выведенный из-под общего регулирования, весьма значителен. В декабре 2008 г. право получения земель без проведения торгов предоставлено пользователям недр2.

Исключения из общих правил чаще всего необходимы, однако здесь важен посыл, который диктует введение исключений. Когда он носит квазигосударственный характер и, как в случае с созданием госкорпораций, не демонстрирует пока очевидного положительного экономического эффекта, исключения такого рода необоснованны.

1 Федеральный закон от 30.10.2007 г. № 240-ФЗ «О ских зонах в РФ» и отдельные законодательные акты

2 Федеральный закон от 30.12.2008 г. № 311-ФЗ «О акты РФ».

внесении изменений в ФЗ «Об особых экономиче-РФ».

внесении изменений в отдельные законодательные

Что касается приватизации земель, то отсутствие на федеральном уровне четко определенных задач и ориентиров влечет оценку ее эффективности по общим итогам перехода земель в частную собственность. Оценка влияния такой трансформации отношений собственности на конкурентоспособность предприятий, сельхозпроизводителей, на снижение цен на жилье, на рост предпринимательской активности и т.п. не осуществляется.

В целях эффективной реализации земельной приватизационной программы должны быть определены цели, которые предполагается достигнуть посредством передачи земли в собственность. Если это, например, обеспечение граждан жильем, то соответственно должны быть включены в работу все аспекты обеспечения и стимулирования строительства (введение прозрачных механизмов и упрощение предоставления земель для строительства, инвестирование и кредитование строительства, создание инфраструктуры для строящихся объектов и др.). Не факт, что сама по себе приватизация земель будет способствовать активизации строительства и снижению цен на жилье.

Если мы говорим об аграрном комплексе, то при заявленном стремлении к эффективности использования земельных ресурсов и развитию их оборота правовой статус невостребованных земельных долей и земель сельхозпроизводителей-банкротов не урегулирован. Вместе с тем это миллионы гектаров сельхозземель, выведенных из оборота.

Порядок оборота земельных долей получил новую, более простую регламентацию. Однако он скорее способствует скупке сельхозземель, причем не только сельхозпроизводителями, чем «устойчивому развитию сельских территорий» и проживающих на них граждан.

«Черной дырой» является фонд перераспределения земель, созданный в 90-е годы, в который были переданы земли сельхозпроизводителей (советских колхозов и совхозов). На 1 января 2008 г. в фонде перераспределения находилось 46,6 млн га земель, что составляет около 11,5% земель сельхозназначения. При этом фонд продолжает пополняться за счет земель обанкротившихся сельхозпроизводителей, в случаях неиспользования земель, добровольного отказа и др. На 1 января 2009 г. 15,6 млн га земель учтены в кадастровых документах как земли, используемые производителями товарной сельскохозяйственной продукции, в то время как обладатели прав на эти земли из соответствующих реестров юридических и физических лиц исключены. За 2008 г. в сравнении с предшествующим годом площадь указанных земель возросла на 1,3 млн га. В состав указанной группы земель вошли 5,5 млн га, находящихся в общей (долевой или совместной) собственности граждан, а также 9,9 млн га государственной и муниципальной собственности.

Сегодня федеральный закон оставляет возможность распоряжения землями фонда полностью на усмотрение чиновников федерального и регионального уровня, которые имеют право бесплатно предоставлять их в собственность, что может использоваться в целях незаконного обогащения, снижать уровень поступления доходов в бюджеты федерального и регионального уровня, а также и ухудшать качество государственного регулирования государственное регулирование земельной сферы.

«Серой» зоной продолжают оставаться невостребованные земельные доли, составляющие 25,6 млн га земель, собственники которых либо не получили свидетельств о праве общедолевой собственности на землю, либо, получив, не воспользовались своими правами по распоряжению долями.

В традициях последнего времени неэффективность государственных органов в земельной сфере были призваны компенсировать созданные государством новые структуры - Фонд содействия развитию жилищного строительства (РЖС) и Агентство ипотечного жилищного кредитования (АИЖК).

Фонд РЖС был создан в 2008 г. с целью развития рынка земельных участков под застройку. Фонд должен вовлекать в оборот неиспользуемые или неэффективно используемые федеральные земли, находящиеся в пользовании ГУПов и других учреждений, сельскохозяйственных академий, Российской академии наук. Первоначально планировалось, что Фонд РЖС будет заниматься поиском участков и подготовкой документации для них. Сформированные земельные участки фонд (по решению правительственной комиссии) должен был либо оставлять в государственной собственности, либо передавать субъектам Федерации с обязательным условием подведения коммуникаций и продажи на аукционе в течение трех лет, либо развивать сам (подготовка градостроительной документации, создание инфраструктуры) с последующей продажей на аукционе. Несколько лет назад такая схема могла иметь успех, но сегодня очевидны ее слабые места. Главное из них - низкий уровень платежеспособного спроса на земельные участки под застройку.

Одна из новых схем, в которой будет задействован фонд, предполагает финансирование строек АИЖК через целевые кредиты банкам. Банки должны будут кредитовать застройщиков и выдавать ипотечные кредиты покупателям. Фонд РЖС выступит в данной схеме гарантом сбыта, в случае невостребованности жилья рынком он выкупит его по ликвидационной цене 30 тыс. рублей за кв. м. В данной схеме скорее всего будут задействованы и площадки, разработанные фондом. Масштаб и характер деятельности фонда исключает возможность качественного изменения ситуации в сфере устранения дефицита инженерно подготовленных земельных участков для застройки, поскольку для массового строительства необходимы отвод и инженерная подготовка земли в объеме сотен тысяч гектаров в год1.

Подводя некоторый итог, необходимо заметить, что повышение эффективности проводимой сегодня земельной политики связано с реализацией целого комплекса мер:

- создания эффективных механизмов взаимодействия федерального экономического блока правительства и региональной исполнительной власти;

- анализа на федеральном уровне региональных земельных политик, оценки обоснованности их избрания и последствий для экономики регионов;

- принятия мер, призванных оздоровить ситуацию: от признания нормативных актов недействительными и привлечения к административной ответственности за совершение правонарушений в области конкурентной политики до привлечения к уголовной ответственности;

- изменения регулирования деятельности фонда перераспределения земель;

- повышения уровня контроля за скупкой сельхозземель и некоторых других.

1 См. подробнее: Годовой отчет о деятельности Фонда РЖС за 2009 г. -6.07.2009 г.

http:/ fondrgs.ru; Эксперт. № 26.

6.3.4. Аренда государственных и муниципальных земель

Арендные отношения в земельной сфере продолжают доминировать, и в долгосрочной перспективе ситуация не изменится. В этой связи достаточно важно, чтобы эти отношения были стабильными и взаимовыгодными как для государства, так и для арендаторов.

Что касается государства, то в условиях ухудшения финансово-экономической ситуации в стране в 2009 г., резкого сокращения платежеспособного спроса на приобретение государственной собственности и снижения бюджетных доходов от приватизации и деятельности акционерных обществ с долей государства и ФГУПов именно доходы от аренды земли продемонстрировали рост1.

Достаточно очевидно, что в быстро меняющихся и неблагоприятных экономических условиях преимуществами обладают более мобильные, чем государство, участники хозяйственной деятельности. Поэтому маловероятно, что до наступления периода стабилизации бюджетные доходы, производные от результатов текущей хозяйственной деятельности, могут вернуться на стабильно высокий уровень. В таких условиях для государства доходы бюджета, результаты которых зафиксированы и не зависят от эффективности работы предприятий, приобретают особое значение.

Это означает, что повышение эффективности управления государственными и муниципальными земельными ресурсами является одной из важнейших задач.

Обсуждая способы ее решения, вполне уместно вспомнить о проблеме фонда перераспределения земель, противоречиях между федеральной и региональной земельной политиках, проблемах земельных долей и банкротов-сельхозпроизводителей, не исключенных из реестров; о проблемах кадастровой оценки земель, исходя из которой рассчитывается арендная плата, и др.

Последние изменения законодательства в сфере регулирования аренды земли были связаны с изменением порядка распределения доходов от аренды земель между бюджетами разных уровней. Он претерпел в последние годы значительные изменения2. Так, до апреля 2007 г. местные бюджеты получали 100% доходов от продажи и передачи в аренду находящихся земельных участков, расположенных на их территории, права на которые не разграничены. Это стало одним из факторов, препятствующих разграничению федеральных и муниципальных земель, поскольку местные бюджеты в случае разграничения теряли свои доходы.

В апреле 2007 г. доля доходов бюджетов поселений и городских округов от аренды неразграниченных земель была сокращена до 50%, что привело к выпадению доходов в регионах.

В июле 2008 г.3 были введены положения, призванные компенсировать эти потери перераспределением в пользу местных бюджетов не менее 50% доходов от аренды федеральных земель, расположенных на их территории, и продажи прав на заключение договоров аренды таких земель, если субъектам РФ переданы полномочия по управлению и распоряжению такими землями и законодательством субъекта не предусмотрено иное.

Практика реализации региональными властями полномочий по предоставлению земель в аренду вызывает много вопросов, в том числе у органов прокуратуры, выявляю-

1 См. подробнее: Мальгинов Г., Радыгин А. Приватизационный процесс и состояние имущественных отношений. - Экономико-политическая ситуация в России, апрель 2010 г. М.: ИЭПП. С. 36

2 Ст. 62 Бюджетного кодекса РФ.

3 Федеральный закон от 24.07.2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства».

489

щих многочисленные факты нарушений. По оценкам генерального прокурора России Ю. Чайки, «сдача объектов государственной и муниципальной собственности, в том числе закрепленных на праве хозяйственного ведения, оперативного управления, в аренду с нарушением установленного законом порядка носит массовый характер»1.

Так, например, было выявлено, что на территории Мордовии объекты федеральной собственности (недвижимое имущество и земельные участки) сдавались в аренду на основании распоряжений руководителя Управления федеральным имуществом без проведения конкурсов и в отсутствие отчета об оценке объекта2. В Тверской области было выявлено 87 правовых актов органов местного самоуправления о регулировании использования и оборота земель сельскохозяйственного назначения, противоречащих федеральному законодательству. Предоставление земельных участков с нарушением порядка и процедуры также является одной из ключевых проблем в сфере землепользования. По результатам проведенных проверок прокурорами городов и районов Калининградской области выявлено 227 случаев нарушений закона в указанной сфере. В Ставропольском крае в ходе проведения проверок прокурорами внесено 324 представления должностным лицам и руководителям предприятий о необходимости устранения нарушений законов в земельной сфере.

Помимо того факты, свидетельствующие об уголовно наказуемых деяниях - взятках, злоупотреблениях полномочиями, совершенных главой района и руководителем Комитета по земельным ресурсам и землеустройству, - были выявлены в Челябинской и Псковской областях. В г. Кисловодске к уголовной ответственности за незаконное (за взятки) предоставление земельных участков были привлечены бывший мэр и вице-мэр города3. Однако общий фон борьбы с коррупцией пока не позволяет рассчитывать на качественное улучшение ситуации: в 70% преступлений, связанных со взяточничеством, речь идет о сумме взятки до 10 тыс. руб.4 То есть уровень борьбы с коррупцией является бытовым.

Предоставление земельных участков органами местного самоуправления в аренду для строительства нередко по-прежнему осуществляется без проведения торгов5, как того требует начиная с октября 2005 г. законодательство6.

1 Доклад генерального прокурора России Ю. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 28.04.2010 г. - http://genproc.gov.ru/management/appearences/document-33/?print=1

2 См. подробнее: www.genproc.gov.ru

3 Земельные разделы // Эксперт Online. 29.08.2008 г.

4 Доклад генерального прокурора России Ю. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 28.04.2010 г. - http://genproc.gov.ru/management/appearences/document-33/?print=1

5 См., например, Определение ВАС РФ от 10.09.2008 г. № 9652/08 по делу № А60-32127/2007 о признании недействительным постановления главы г. Екатеринбурга; о признании недействительным постановления главы самоуправления г. Петрозаводска; Определение ВАС РФ от 01.09.2008 г. № 8498/08 по делу № А26-3935/2007; Определение ВАС РФ от 23.06.2008 г. № 7697/08 по делу № А54-3588/2007С7 о признании недействительным постановления правительства Рязанской области о предоставлении ООО «Семейный очаг» в аренду земельного участка для строительства многоквартирного жилого дома; о признании недействительным постановления мэра г. Благовещенска; Определение ВАС РФ от 04.06.2008 г. № 6692/08 по делу № А04-7170/06-19/548; о признании недействительным постановления главы муниципального образования «Воскресенский район» Московской области; Определение ВАС РФ от 23.04.2008 г. № 4491/08 по делу № А41-К2-19501/06 и др.

6 См. подробнее: Земельные отношения и рынки недвижимости // Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России 2000-2007 гг. М.: ИЭПП, 2008. С. 608609.

Нарушения такого рода и преступления в сфере распределения земель означают, что объекты государственной и муниципальной собственности переданы не наиболее эффективному владельцу и бюджет потерял часть доходов.

В июле 2007 г. был принят Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства», который закрепил в качестве одного из видов имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства предоставление государственного и муниципального имущества - земельных участков, зданий, нежилых помещений и др. - в аренду на льготных условиях (п. 1 ст. 18).

По мнению бывшего директора Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития Андрея Шарова, за небольшой срок действия нового закона уже можно говорить о положительных моментах его реализации. В 34 регионах сформированы перечни объектов для передачи их в аренду, это 29,5 тыс. объектов общей площадью 6 млн 215 тыс. кв. м. В 50 субъектах РФ установлены льготы: в Орловской области, например, предприниматели освобождены от внесения арендной платы, в нескольких областях, в Москве, арендные ставки сохранены на уровне 2008 г.1

6.3.5. Законодательство о земле: 2007-2010 гг.

1. В июле 2007 г. был принят ФЗ «О государственном кадастровом учете» от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ, вступивший в силу в марте 2008 г., предусматривающий объединение в одну двух учетных систем: Федерального кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости) и Бюро технической инвентаризации (БТИ). Создание системы государственного кадастра планируется завершить в конце 2011 г.

Для сферы приобретения прав на земельные участки и оборота земель важнейшими вопросами являются изменившийся порядок постановки земельного участка на кадастровый учет и кадастровая деятельность. Неэффективность работы обоих механизмов способна оказывать значимое негативное влияние на динамику развития приватизационного процесса и оборота земель.

2. В течение 2007-2008 гг. получили свое дальнейшее развитие нормы об упрощении порядка предоставления в собственность и регистрации прав на земельные участки садоводов, огородников, дачников и их объединений, получившие название «дачной амнистии». Упрощение порядка, основы которого были заложены в июне 2006 г., главным образом связано с отменой механизма централизованного - посредством некоммерческого объединения - сбора заявлений, подготовки документов и принятия решения об обращении с заявлением о приватизации земельных участков, в том числе индивидуального пользования. Законодателем был введен механизм индивидуального приобретения и регистрации прав на земельный участок и отдельно - механизм приобретения в собственность земель общего пользования некоммерческих объединений садоводов и др.

Первоначально упрощенный порядок был введен на период до 1 января 2010 г., в последующем продлен до 1 марта 2015 г.

Помимо этого в 2007-2008 гг. были приняты и другие законодательные меры, направленные на усовершенствование механизма «дачной амнистии»:

1. С октября 2007 г. введен упрощенный порядок регистрации права собственности на землю для тех, чей земельный участок состоит на государственном кадастровом

1 В СФ обсуждаются поправки в Закон «О малой приватизации», 08.04.2009. - www.arenda.irbp.ru

учете, т.е. у владельца есть кадастровый план участка любой степени давности либо при отсутствии такого плана есть кадастровый номер участка.

2. В ноябре 2007 г.1 была предусмотрена возможность регистрации прав собственности в упрощенном порядке на земельные участки2 для граждан, получивших здания, строения, сооружения по наследству или по иным основаниям, при отсутствии документов, удостоверяющих право на земельный участок3.

3. В мае 2008 г. был закреплен срок - до 1 января 2015 г., в течение которого не требуется получение разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию, а также предоставление такого разрешения для осуществления технического учета (инвентаризации) объекта, в том числе для оформления и выдачи технического паспорта.

4. Также в мае 2008 г. в Земельный кодекс были внесены изменения4, предусматривающие упрощение порядка оформления земельного участка в собственность в связи с заменой необходимой ранее для регистрации прав земельной карты (плана) кадастровым паспортом, составление которого требует значительно меньшего количества сведений и менее затратно по времени и усилиям.

В целях обеспечения исполнения принятых норм субъектами РФ были внесены изменения в полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления:

1) субъекты РФ наделены правами по организации и финансированию мероприятий по подготовке документов, необходимых для кадастрового учета таких земельных участков, а правомочия органов местного самоуправления в этой сфере расширены;

2) субъектам РФ предоставлено право устанавливать предельные максимальные цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.) на работы по проведению территориального землеустройства в отношении вышеуказанных земельных участков5.

К началу 2008 г. почти 50% субъектов РФ, по данным Генеральной прокуратуры, не реализовали предоставленное им право установления максимальных цен на работы по проведению территориального землеустройства .

По данным председателя Комитета Государственной Думы РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Павла Крашенинни-

1 ФЗ от 23.11.2007 г. № 268-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также других граждан на земельные участки».

2 Имеются в виду земельные участки, предоставленные для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства до 30.10.2001 г.

3 При отсутствии документов, удостоверяющих права на земельный участок, вместо него могут быть представлены свидетельство о праве на наследство либо иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право собственности такого гражданина на указанное здание (строение) или сооружение; или один из документов, предусмотренных п. 2 ст. 25.2 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и устанавливающих или удостоверяющих право гражданина - любого прежнего собственника указанного здания (строения) или сооружения - на данный земельный участок.

4 Федеральный закон от 13.05.2008 г. № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РФ в связи с принятием федерального закона «О государственном кадастре недвижимости».

5 Первоначально установленный для реализации этих полномочий срок - до 1 января 2010 г. - в июле 2009 г. был продлен до 1 марта 2015 г.

6 Доклад генерального прокурора Ю.Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ -http6//genproc.gov.ru

кова, к июлю 2009 г. в упрощенном порядке оформили и зарегистрировали свою недвижимость 2,5 млн российских граждан. По одним оценкам, в «дачной амнистии» нуждаются еще около 20 млн россиян1, по другим, озвученным в 2007 г. представителями Генеральной прокуратуры РФ, - около 30 млн.

3. В июле 2008 г. был принят Федеральный закон «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» № 159-ФЗ.

Новый закон ввел на период до 1 июля 2010 г. (позже этот срок был продлен до 1 июля 2013 г.) преимущественное право для субъектов малого и среднего предпринимательства на приобретение арендуемых объектов недвижимости с возможностью оплаты в рассрочку на условиях начисления процентов в размере 1/3 ставки финансирования ЦБ РФ . Начавшийся процесс передачи недвижимости в рамках этого закона получил название «малой приватизации» по аналогии со странами Восточной Европы, в которых именно с него в 80-90-е годы стартовал процесс приватизации государственных активов, в том числе недвижимости.

В июле 2009 г.3 в новый закон были внесены изменения, позволившие расширить круг лиц, потенциально способных воспользоваться преимущественным правом приватизации арендуемой недвижимости. Так, был снижен с трех до двух лет срок владения имуществом, дающий право на приватизацию, и введена возможность погашения задолженности по арендной плате и штрафным санкциям за нарушение сроков ее уплаты. Ранее именно наличие задолженности по арендным платежам не позволяло значительному кругу предприятий малого и среднего бизнеса воспользоваться предоставленным законом правом.

4. В июле 2007 г. были установлены более низкие цены выкупа земельных участков4, максимальный размер которых не должен превышать 20% кадастровой стоимости земельного участка - для городов с численностью населения свыше 3 млн чел. и 2,5% кадастровой стоимости - для земель, расположенных в иной местности. Такие условия приобретения земли распространяются на коммерческие организации и индивидуальных предпринимателей, если они являются собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений (в том числе возведенных на месте разрушенных или снесенных либо реконструированных), если эти здания и другие по-

1 Михайлова Т. «Дачной амнистии» добавили срок // Российская газета. 02.07.2009 г.

2 Имеется в виду ставка рефинансирования ЦБ РФ, действующая на дату опубликования объявления о продаже арендуемого имущества.

3 Федеральный закон от 17.07.2009 г. № 149-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

4 Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности».

стройки были отчуждены из государственной или муниципальной собственности (п. 2 ст. 2 № 1Э7-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» от 25.10.2001)1.

Фактически речь идет о предприятиях главным образом промышленных, возникших в процессе приватизации, а также о лицах, позже приобретших право собственности на недвижимые активы таких предприятий. Предусмотренное снижение цены выкупа является значительным.

5. В 2010 г. правительством были предприняты меры, направленные на решение проблем в сфере кадастровой оценки земель. По данным Торгово-промышленной палаты в 10 регионах страны имел,а место незаконная или необоснованная оценка земель.

В июле 2010 г. были приняты изменения в законодательство об оценке, повысившие уровень защиты прав граждан и юридических лиц при проведении кадастровой оценки недвижимости2:

1) введено обязательное страхование ответственности за причинение ущерба при определении кадастровой стоимости на сумму не менее 30 млн руб.;

2) введена обязательная экспертиза отчета об определении кадастровой стоимости саморегулируемой организацией;

3) введено обязательное опубликование результатов определения кадастровой стоимости;

4) физическим и юридическим лицам предоставлено право оспаривать проведенную кадастровую оценку в специально создаваемой для этой цели комиссии или в суде. При этом лицами, несогласными с проведенной оценкой, может быть проведена рыночная оценка стоимости недвижимости.

Эти изменения были давно ожидаемы и призваны сократить размеры произвола со стороны губернаторов и необоснованных оценок со стороны специалистов-оценщиков.

Слабым местом принятых новаций представляется состав Комиссии по рассмотрению споров о кадастровой оценке, в котором доминируют региональные чиновники, что существенно повышает риски вынесения необоснованных решений. Введение в комиссию независимых экспертов могло бы качественно изменить ситуацию.

Аналогичная норма была введена в ст. 66 Земельного кодекса РФ.

Мерой дополнительной защиты от злоупотреблений в области оценки земельных участков могло бы стать повышение уровня открытости всей информации о продаже и

1 Помимо этого Федеральным законом от 24.07.2007 г. № 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» в Земельном кодексе (п. 1.2. ст. 36) было закреплено, что цена продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на этих земельных участках, не может превышать их кадастровую стоимость. Кроме того, было принято, что порядок определения цены этих земельных участков, их оплаты устанавливается Правительством РФ -для земельных участков, находящихся в федеральной собственности, органами государственной власти субъектов РФ - для земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ или государственная собственность на которые не разграничена; а органами местного самоуправления - для земельных участков, находящихся в муниципальной собственности (п. 1.1 ст. 36 Земельного кодекса РФ в редакции ФЗ от 24.07.2007. № 212-ФЗ).

2 Федеральный закон от 22.07.2010 г. № 167-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты». Изменения, касающиеся кадастровой оценки, вступили в силу с 22.09. 2010 г.

аренде государственных и муниципальных земель, лучше на едином портале в Интернете.

6. Наиболее значимые изменения законодательства, касающиеся оборота сельскохозяйственных земель, были приняты в декабре 2010 г.1 За некоторыми исключениями они вступают в силу с 1 июля 2011 г.

Закон более детально регулирует процедуру изъятия неиспользуемых по назначению сельскохозяйственных земель и участков под строительство. У собственника или арендатора сельскохозяйственных земель они могут быть изъяты при неиспользовании в течение трех лет (без учета времени на освоение участка - до двух лет и времени, пришедшегося на стихийные бедствия). В отношении участков для строительства срок неиспользования составляет 5 лет.

Изъять участок у частного собственника может только суд, а у государственных и муниципальных учреждений - административный орган. Принудительное изъятие у собственника может осуществляться в случае неустранения нарушений после назначения административного наказания. Изъятый находившийся в частной собственности участок надлежит продать с публичных торгов. Экс-владельцу причитается вырученная сумма за вычетом расходов на проведение тендера и кадастровых работ.

Критерии оценки того, что земля не используется, должны быть утверждены правительством. По некоторым оценкам^, в России из оборота выведено почти 50% сельхоз-земель, примерно половина из них приходится на земли, скупленные инвесторами в спекулятивных целях. Это наиболее плодородные, удобно расположенные земли, капитализация которых увеличивается на 30-40% в год.

Помимо этого новый закон:

а) существенно усиливает административную ответственность за неиспользование земель сельскохозяйственного назначения;

б) утверждает механизм признания земельных долей невостребованными и вводит порядок их перевода в собственность государства посредством судебной процедуры;

в) вводит порядок проведения общего собрания участников долевой собственности;

г) обязывает органы местного самоуправления провести до 01.07.2013 г. общие собрания участников долевой собственности на землю, если они не сделают этого по собственной инициативе до 01.07.2012 г. Такие общие собрания уполномочены утвердить проект межевания, перечень собственников, размеры земельных долей, обеспечить проведение кадастровых работ по образованию земельных участков и принять решения по иным значимым вопросам;

д) изменяет порядок формирования фонда перераспределения земель;

е) вносит также ряд иных изменений.

1 Федеральный закон от 29.12.2010 г. № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения».

2 Сенатор Сергей Лисовский, совладелец группы «Моссельпром»: «Д. Медведев поручил срочно принять законопроект, позволяющий изымать из частной собственности неиспользуемые земли сельхозназначения», 26.11.10 - http\\ www.n-s-k.net

6.3.6. Итоги и ключевые направления развития земельных отношений

За 20 лет, прошедших с начала формирования земельного рынка в постсоветской России:

- начал свое формирование рынок земли;

- были законодательно урегулированы вопросы приобретения прав собственности на землю;

- предусмотрены льготные условия для приобретения земельных участков в собственность (снижены цены на земельные участки под промышленными предприятиями; введено право льготного выкупа недвижимости для малых и средних предприятий и их оформления («дачная амнистия»));

- усовершенствованы механизмы реализации процедуры приобретения земель в собственность - введение обязательных торгов по продаже земельных участков;

- начато формирование системы земельного кадастра и кадастровой оценки земель; разграничение собственности между уровнями государственной власти;

- приняты некоторые другие меры.

Тем не менее множество проблем остаются нерешенными. В России действует ряд системных факторов, которые препятствуют развитию земельного оборота, существенно снижают уровень платежеспособного спроса на землю и эффективность использования частной собственности. К ним можно отнести:

1. Низкий уровень защиты прав собственности государством вследствие отсутствия независимости судов от исполнительной власти, коррупции, неэффективной деятельности муниципальных органов, национализации (в числе прочего специальные законы - о проведении Олимпиады в Сочи и АТЭС).

2. Низкий уровень освоения большей части территории страны, а также развития инфраструктуры, что фактически исключает эффективное использование земель и многократно снижает их стоимость. На 98,1% территории страны приходится 18% ее стоимости. Основная стоимость земель приходится на населенные пункты.

3. Низкий уровень развития системы органов местного самоуправления и органов власти субъектов РФ, принимающих законы и решения относительно предоставления и изъятия земель, налогообложения таких объектов, а также их использования.

4. Сохранение механизмов продажи и предоставления государственной собственности в большей степени в закрытом режиме вследствие как коррупции, так и нехватки бюджетных средств для подготовки земельных участков к продаже; низкий уровень регулирования земельных отношений на муниципальном уровне.

5. Существование квазисобственности: суррогатных правовых режимов владения имуществом, которые, по сути, собственностью не являются в связи со значительными ограничениями в их использовании (например, земельные доли).

6. Начальный этап формирования институтов, обеспечивающих оборот земель, обусловливающий низкий уровень оказания государственных услуг и повышение уровня издержек собственников и землевладельцев (земельный кадастр, кадастровая оценка земли, саморегулируемые организации оценщиков и др.).

Наиболее опасными или негативными явлениями представляются: 1. Неиспользование и полулегальный оборот земель сельскохозяйственного назначения (земельных долей), их неконтролируемая скупка. В структуре частной собствен-

ности земли сельхозназначения составляют 97,0% (128,9 млн га), при этом из них 83,2% - земельные доли граждан. Чуть менее 1/5 земель, числящихся в собственности граждан (25,5 млн га), приходится на невостребованные земельные доли. На 1 января 2009 г. сельхозпроизводителями использовалось 2096,2 тыс. га земель государственной и муниципальной собственности без документального оформления.

При этом именно продажи земель сельхозназначения обеспечивают общий устойчивый рост продажи государственных и муниципальных земель. За 2004-2008 гг. площади продаваемой ежегодно государством сельскохозяйственной земли выросли в 46 раз (с 8,5 тыс. га до 391,2 тыс. га).

Такое экстенсивное развитие сектора частной собственности на землю, главным образом за счет наиболее ценных земель и продолжающегося снижения уровня государственного контроля в сфере аграрного землепользования, является отрицательным фактором в связи с:

- ограниченностью сельскохозяйственных земель на территории страны и их стратегическим значением;

- высокой долей сельскохозяйственных земель в коллективной собственности граждан, допускающей при эффективном правовом регулировании высокий оборот таких земель между частными лицами;

- теневым, непрозрачным оборотом земельных долей и выделение из них земельных участков.

2. Низкий уровень государственного регулирования и управления в сфере земельных ресурсов: неисключенные из реестров сельхозпроизводители-банкроты (1,5 млн); неконтролируемое использование и оборот земель фонда перераспределения (на 01.01.2008 г. 46,6 млн га, или около 11,5% земель сельхозназначения); медленные темпы разграничения земель (средний темп прироста разграниченных земель в 20062008 гг. составлял 1,6%).

3. Проведение земельной политики без учета ценности земельных ресурсов и перспективы вовлечения их в оборот. Так, только 1/3 земель страны благоприятна для жизнедеятельности человека. Только 13% земельных площадей используется в сельском хозяйстве (пашни, сады, сенокосы, пастбища). А доля самых ценных угодий -пашни - лишь около 7,7%, более половины которых располагается на черноземах. Именно в этом сегменте самые большие проблемы.

4. Низкий уровень учета прав на земельные участки, погрешность информации Росреестра о сделках с землей в 20%, это неучтенные почти 342 млн га земель - больше, чем вся территория Финляндии (338 млн га) или Италии (301 млн га) или Великобритании (244 млн га).

5. Непрозрачная структура собственности на земельные участки и их оборот в сегменте земельных участков, приобретаемых гражданами «для иных целей». В сфере оборота этот сегмент демонстрирует тенденции, отличные от других сегментов совершения сделок купли-продажи гражданами, однако повторяет тренд роста покупок юридическими лицами сельхозземель. Так, «для иных целей» в 2008 г. было приобретено в 3 раза больше земель, чем в 2007 г. (23,8 тыс. сделок - в 2007 г.; 69,4 тыс. сделок - в 2008 г.). Площадь приобретаемых в этой категории земель выросла в 2 раза: 106,6 тыс. га в 2007 г. и 246,3 тыс. га - в 2008 г.).

Данная категория - структура прав собственности на землю - в этой части требует детализации. Вполне возможно, что через такую форму приобретения осуществляется

скупка земель, в том числе сельскохозяйственного назначения, юридическими лицами в тех случаях, когда легализация выгодоприобретателя нежелательна.

Сегодня уровень развития институтов, в том числе государства, обеспечивающих использование, оборот и защиту земельной собственности, исключает возможность качественного обслуживания крупного сегмента частной собственности.

Вместе с тем и уровень управления государственной земельной собственностью крайне низок.

В связи со сказанным оптимальным представляется: в сфере приватизации - использование земельных ресурсов в качестве рычага для решения наиболее актуальных социально-экономических проблем; а в сохраняющемся сегменте государственной собственности на землю - повышение уровня работы системы государственного управления, предоставления и учета земельных участков, а также вовлечения в оборот неиспользуемых земель.

В целях повышения эффективности государственной политики в сфере приватизации земель государством в первую очередь должны быть приняты меры, направленные на определение стратегических направлений развития сферы частной собственности на землю.

До настоящего времени мы могли говорить о приватизации либо как о масштабном процессе изменения структуры земельной собственности, либо как о способе пополнения бюджетов, главным образом региональных, либо как о способе «создания единого объекта недвижимости». Во всех случаях по большому счету было не важно, что продавать и кому. Общие размытые результаты не позволяют говорить о каком-то качественном изменении ситуации, равно как и о росте эффективности использования земель.

Представляется, что цель приватизации земель должна быть определена иначе. Приватизация должна использоваться в качестве инструмента для решения конкретной социально-экономической задачи. Например, увеличение слоя представителей среднего класса. Исходя из такой конкретной цели можно более эффективно подобрать способы ее достижения, определить параметры процесса, необходимые законодательные, финансовые и иные инструменты, а также подсчитать издержки. Кроме того, можно будет более эффективно осуществлять контроль за ее реализацией и вносить необходимые коррективы. В приведенном примере основными направлениями приватизации могли бы стать индивидуальное жилищное строительство, крестьянско-фермерское хозяйство и приусадебные участки.

Критериями эффективности реализации программы могли бы стать повышение уровня обеспеченности граждан жильем за счет индивидуального, возможно, и коллективного жилищного строительства, а также повышение уровня доходов от работы в сельском хозяйстве.

В структуре сегмента частной собственности на землю важнейшую роль играют крестьянские фермерские хозяйства (15,9 млн га земель); личные подсобные хозяйства граждан (7,2 млн га земель) и садоводческие объединения (1,2 млн га земель).

При этом земельной собственностью обладают 16 млн семей, ведущих личное подсобное хозяйство; 14 млн семей, занимающихся садоводством; 7 млн семей, строящих свои дома; 3 млн семей, занимающихся огородничеством, и 137,7 тыс. дачников.

Такая вовлеченность граждан в процесс приобретения собственности на землю требует от государства в условиях его заинтересованности в расширении приватизационного процесса:

- создания благоприятных условий для поддержания и увеличения спроса на земельные участки (подведения коммуникаций по социально приемлемой цене по частной инициативе граждан; кредитования в этих целях; упрощения механизмов и обеспечения прозрачности их предоставления);

- значительного повышения уровня оказания государственных услуг в земельной сфере;

- разработки государственных мер по развитию каждого из вышеназванных сегментов рынка земли;

- рассмотрения возможностей увеличения норм предоставления земельных участков в землеизбыточных регионах и расширения площадей имеющихся в собственности земельных участков;

- создания эффективных механизмов управления процессами предоставления, освоения, застройки таких участков, как государственных, так и в рамках саморегулирования.

Совершенно очевидно, что такие сегменты земельного рынка, как земельные участки для индивидуального жилищного строительства и дачные объединения граждан, практически не развиты.

Препятствиями здесь являются:

а) неэффективные и сложные механизмы их предоставления;

б) неразвитость инфраструктуры, высокие издержки подведения коммуникаций; получения разрешений на строительство и принятие объектов госкомиссией;

в) региональная земельная политика в области индивидуального жилищного строительства и создания дачных объединений граждан (созданы только в 56 субъектах РФ);

г) отсутствие права регистрации по месту жительства в дачных жилых строениях и домах;

д) ограничение строительства капитальных строений в огороднических объединениях и другие неоправданные запреты при использовании земельных участков.

Приватизация земель для индивидуального жилищного строительства, способная обеспечить активизацию спроса граждан на земельные участки, освоение земель, находится в зачаточном состоянии. Доля земель, находящихся в частной собственности и предоставленных для этой цели, не превышает 0,05% от всех земель, или 0,8 млн га.

Возросший в течение 2000-х гг. уровень доходов и объема кредитования граждан, высокий уровень дефицита жилья (около 1,6 млрд кв. м) и отсутствие в среднесрочной перспективе у государства возможностей решить эту проблему (расчетный срок решения проблемы - не менее 35 лет при докризисном темпе строительства) способны обеспечить значительный рост активности граждан на рынке земель.

Для эффективного проведения приватизационного процесса земель для индивидуального жилищного строительства необходимо:

1. Обеспечить создание и открытую работу системы предоставления и приобретения земельных участков под строительство, а также расширить возможности предоставления таких участков.

2. Обеспечить эффективную работу механизмов оспаривания результатов таких торгов, проведенной оценки земельных участков, контроля со стороны Минэкономразвития, Минрегиона, органов прокуратуры за нормативными актами, принимаемыми регионами по вопросам предоставления и приобретения таких земельных участков.

3. Разработать системы стимулов для приобретения гражданами земель вне населенных пунктов, в том числе на неосвоенных территориях (например, более низкая кредитная ставка при кредитовании на строительство и подведение коммуникаций, более длинный срок кредитования, более низкая и социально приемлемая стоимость подведения коммуникаций и т.п.).

4. Разработать программы, обеспечивающие быстрое подведение коммуникаций (газ, электричество, вода, связь, строительство дороги) по социально приемлемой цене к приобретенным в собственность земельным участкам. Такая программа должна предусматривать исполнение обязанностей соответствующих организаций на условиях публичного договора, условия и форма которого определены государством (лучше в федеральном законе), по выполнению соответствующих работ при наличии соответствующих заявлений собственников земельных участков. Число таких собственников, когда выполнение их требований обязательно, должно обеспечивать рентабельность работы компании-подрядчика, с одной стороны, и исключать возможность затягивания процесса строительства, а также иметь социально приемлемую цену - с другой. При этом возможны рассрочки и отсрочки по оплате таких договоров подряда, а также оспаривание стоимости предоставленных компанией услуг. Кроме того, в конкурентных сегментах подрядчики могут выбираться на конкурсной основе.

5. Рассмотреть возможность преобразования отдельных категорий земельных участков, кроме сельхозназначения, в участки для индивидуального жилищного строительства там, где возможно увеличение их размера.

Кроме того, необходимо рассмотреть возможность увеличения размеров земельных участков, предоставляемых гражданам, особенно в землеизбыточных регионах. Нормативы предоставления земельных участков в 6-12 соток, приемлемые в начале 1990-х гг., к концу 2000-х не соответствуют уровню доходов и уровню спроса граждан, имеющих средние и выше доходы. Создать эффективную систему управленческого контроля и мониторинга деятельности регионов, принимаемых нормативных актов в сфере оценки, предоставления, приватизации и механизмов ее проведения федеральным центром в целях исключения фактов массового нарушения прав и интересов граждан, злоупотребления полномочиями чиновников, что сейчас широко распространено.

Первоначально земельные участки могут предоставляться в аренду для ИЖС с правом последующего выкупа.

Подлежит ревизии и инвестиционный аспект приватизации земель, а именно - приватизация земельных участков под предприятиями. Целью такой приватизации должно быть не создание единого объекта недвижимости, что на практике нередко оборачивается приобретением по сниженной цене земельного участка, имеющего высокую рыночную стоимость, как единственного значимого актива предприятия, что никак не отражается ни на развитии отдельного предприятия - на микроуровне, ни на развитии отраслей экономики - на макроуровне. Приватизация земельных участков предприятий должна обеспечивать перспективное развитие промышленности. Земельные участки должны представляться к выкупу по льготной цене крупным, средним и малым предприятиям, способным реализовать инвестиционные проекты, результатами которых

станут рост конкурентоспособности их продукции, снижение издержек, обеспечение роста выпуска, расширение рынков сбыта и т.п. (сегодня это фактически означает сужение сектора земельных участков под предприятиями, подлежащих приватизации). В противном случае приватизация для государства лишена смысла.

Кроме того, перспективными для приватизации с точки зрения наличия спроса являются земельные участки граждан для ведения садоводства, дачного хозяйства и т.п.

Для эффективной реализации приватизационного процесса исключительно важно изменить правовое регулирование, обеспечивающее приобретение земель посредниками, в сфере оборота сельскохозяйственных земель и приобретение по льготной цене земельных участков под предприятиями теми, у кого предприятий нет.

Особого внимания заслуживает вопрос переоформления прав собственности на землю. Фактически мы имеем дело с переоформлением имеющихся, но устаревших, по мнению государства, прав на землю, которые в долгосрочной перспективе должны перестать существовать: постоянное (бессрочное) пользование и пожизненное наследуемое владение.

Причем, что особенно важно, государство выбирает стратегию расширения сектора частной собственности не путем введения общих эффективных правил («сверху»), а путем создания условий (не особенно эффективных) для принятия большого множества частных решений на низовом уровне («снизу»). Издержки такого решения высоки: для частных лиц - это значительные расходы на землеустроительные и инвентаризационные работы, длительные сроки и т.п.; для государства - это многолетний переходный период в сфере демонополизации частного сектора, сдерживающий оборот на рынке недвижимости.

Непродуктивность такого подхода мы видим сейчас при перерегистрации прав собственности в рамках «дачной амнистии», когда регистрирующие органы не справляются с наплывом желающих, сроки регистрации неоправданны, землеустроительные услуги монопольно высоки и для многих граждан неприемлемы, что не может не провоцировать рост объема взяток и злоупотреблений в этой сфере.

Эффективное переоформление земельных прав в этом сегменте предполагает принципиальное изменение подхода к перерегистрации прав на землю. Лицам, имеющим право на переоформление прав на землю, и их наследникам должен быть предоставлен срок, например в течение одного года, направить в органы Росреестра (как вариант -местную администрацию) по местонахождению земельного участка, в том числе по электронной почте, заявление установленного образца, подтверждающее их желание переоформить свои земельные права на принадлежащий земельный участок. Государственные органы ведут специальный реестр таких лиц и участков, о получении такого заявления они направляют уведомление особой формы.

Органы Росреестра должны быть правомочны осуществить по согласованию с заявителем все действия, необходимые для переоформления прав (провести кадастровую оценку и разграничение, направить необходимые запросы и др.), и само переоформление. А заявитель - оплатить все необходимые расходы.

Для реализации такой схемы необходимо разработать и утвердить:

- социально приемлемые тарифы на все виды государственных услуг, которые должны быть предоставлены всем, кто захочет воспользоваться этой схемой;

- методику работы органов Росреестра и взаимодействия с другими органами и заявителем.

С учетом имеющейся практики оформления прав на землю отдельные группы правоотношений (может быть, отдельного периода) могут быть выведены из-под такого регулирования в связи с высоким уровнем ошибок и нестыковок в правоустанавливающих документах на землю. Дальнейшее оформление всех прав на земельный участок берет на себя государство с оплатой расходов гражданином. К плюсам предложенного варианта можно отнести:

- значительно более быстрое расширение оборота рынка недвижимости;

- снятие остроты социальных проблем в сфере оформления прав на землю;

- снижение уровня коррупции в органах регистрации прав на недвижимое имущество;

- снижение уровня социальных издержек на монопольно высокие цены на услуги по территориальному землеустройству и инвентаризации;

- возможность создания государством адекватной потребностям экономики системы землеустройства и инвентаризации с экономически обоснованными и социально приемлемыми ценами на их услуги.

Узкими местами являются ограниченные возможности оказания государственных услуг Росреестром; возможность роста злоупотреблений граждан; необходимость дополнительного государственного финансирования.

Апробирование такой методики может быть осуществлено в отдельных регионах, выбранных, исходя из высокого уровня платежеспособности населения и возможностей эффективности работы территориальных органов Росреестра.

Аналогичным образом для юридических лиц, использующих земельный участок по праву постоянного (бессрочного) пользования, можно предусмотреть, что в случае неподачи заявления о приобретении прав собственности на земельный участок с ними перезаключается договор аренды. Исполнительные органы готовят необходимые документы и проект такого договора, с компенсацией издержек арендатором.

Кроме того, представляется целесообразным рассмотрение возможности введения (более широкого применения) выкупа с рассрочкой арендованных земельных участков. При этом выкуп наиболее дорогих земель должен быть отложен до повышения уровня их цены, в настоящее время земельные участки значительно недооценены. Приватизация как способ пополнения государственного бюджета сегодня оборачивается завтра системными проблемами, на решение которых уходят десятилетия.

6.4. Регулирование ограничивающих конкуренцию согласованных действий компаний в 2008-2010 гг.

Действующее российское антимонопольное законодательство описывает все многообразие последствий согласованных действий компаний, ограничивающих конкуренцию, которые (последствия) выражаются в ущербе потребителей или участников смежных рынков. Согласно ст. 8 закона № 135 «О защите конкуренции», к согласованным действиям хозяйствующих субъектов на товарном рынке относятся все действия, результат которых соответствует интересам каждого из участников рынка при следующих условиях:

- их действия заранее известны каждому из них;

- эти действия не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на

все хозяйствующие субъекты на товарном рынке.

Согласно ст. 11, запрещены ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия, если они приводят или могут привести к:

1) установлению или поддержанию цен, скидок, надбавок, наценок;

2) повышению, снижению или поддержанию цен на торгах;

3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков);

4) экономически или технологически необоснованному отказу от заключения договоров с определенными продавцами либо покупателями;

5) навязыванию контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора;

6) экономически, технологически и иным образом необоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

7) сокращению или прекращению производства товаров, на которые имеется спрос либо на поставки которых размещены заказы при наличии возможности их рентабельного производства;

8) созданию препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам;

9) установлению условий членства (участия) в профессиональных и иных объединениях, если такие условия приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Согласно статистическим данным, в результате деятельности антимонопольных органов США, ЕС и России за год выявляется не более нескольких десятков нарушений и еще меньшее количество, после оспаривания в судебном порядке, пресекается.

Наиболее трудоемким этапом в процессе выявления факта согласованных действий, ограничивающих конкуренцию, является необходимость доказательства, что действия каждого из участников были известны друг другу. Согласно п. 2 постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» о согласованности действий в числе прочих обстоятельств может свидетельствовать тот факт, что они совершены различными участниками рынка относительно единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин. Следует отметить, что степень схожести определяется антимонопольным органом, а в случае оспаривания решения - арбитражным судом.

Так, например, в решении Арбитражного суда Алтайского края подтверждается законность выводов, сделанных управлением ФАС по Алтайскому краю, что действия ОАО «НК» Роснефть - Алтайнефтепродукт» и ОАО «Газпромнефть-Алтай» являются ценовым сговором на основании таких признаков, как практически одновременное повышение цен на одинаковую величину для различных марок бензинов на территории г. Барнаула с 3 апреля по 30 мая 2009 г.

В 2008-2010 гг. антимонопольными органами России были приняты решения относительно таких видов нарушений, как координация экономической деятельности, препятствие входу и выходу с рынка, раздел рынка по географическому принципу, сговор на торгах, ценовой сговор и отказ от самостоятельных действий посредством заключения эксклюзивных договоров на поставку продукции или оказание услуг.

Таблица 23

Установление случаев согласованных действий, ограничивающих конкуренцию в 2008-2010 гг. 1

Вид нару- Инициатор Количество

Участники Рынок Тип рынка участников

шения исследования сговора

1 2 3 4 5 6 7

2008 г.

1 ООО «Сибнефть - Красноярск- ценовой нефтепродукты региональный ФАС 3

нефтепродукт», ООО «Фортуна сговор

Плюс», ОАО «Красноярскнеф-

тепродукт»

2 ОАО «Осколнефтеснаб», ценовой нефтепродукты региональный ФАС 3

ООО «Старооскольская нефте- сговор

база», ОАО "Белгороднефте-

продукт"

3 ООО «Курскоблнефтепродукт», ценовой нефтепродукты региональный ФАС 2

ООО «Алексия» сговор

4 ОАО «НК «Роснефть - Алтай- ценовой нефтепродукты региональный ФАС 2

нефтепродукт», ОАО «Гапром- сговор

нефть-Алтай»

5 ООО «Лукойл-Северо- ценовой нефтепродукты региональный ФАС 3

Западнефтьпродукт», сговор

ООО «Псковская топливная

компания», ООО «Пскофнеф-

тепродукт»

6 ООО «Лукойл - Нижневолжск- ценовой нефтепродукты региональный ФАС 2

нефтепродукт», ООО «Газпром сговор

добыча Астрахань»

7 ОАО «Хабаровскнефтепро- ценовой нефтепродукты региональный ФАС 2

дукт», ООО «РН- сговор

Востокнефтепродукт»

8 ЗАО «Электрон» координа- реализации региональный ФАС 1

ция эконо- контрольно-

мической кассовой тех-

деятельно- ники

сти

9 ООО «Лукойл - Югнефтепро- ценовой нефтепродукты региональный ФАС 5

дукт», ОАО «НК «Роснефть - сговор

Ставрополье»,

ООО «Башойл-КМВ», ООО «Ставнефть», ООО ПКП «Ставпромкомплект»_

1 Систематизировано по данным, опубликованным на сайте ФАС России www.fas.gov.ru

504

Продолжение таблицы 23

1 2 3 4 5 6 7

10 ООО «Телерадиокомпания «Луч», ЗАО «ТВ-сервис», ЗАО «КМАтелеком», ИП Какурин А.А. ценовой сговор кабельное телевидение региональный ФАС 4

11 ФГУП «Учебно-опытный молочный завод им. Верещагина», ЗАО ПТК «Северное молоко», ОАО «Сухонский молочный комбинат» координация экономической деятельности молочные продукты региональный ФАС 4

12 ЗАО «Газпромнефть-Кузбасс», ОАО «Томскнеф-тепродукт» ВНК» ценовой сговор нефтепродукты региональный ФАС 2

13 ОАО «СК «Эни», ООО «Новая лизинговая компания», ЗАО Московский коммерческий банк «Мос-приватбанк», ООО «Новая лизинговая компания» координация экономической деятельности услуги лизинга региональный ФАС 4

14 ООО «Русфинанс Банк», ОАО «ГСК «Югория» координация экономической деятельности кредитование региональный потребитель 2

15 9 участников рынка радиотакси ценовой сговор радио-такси региональный потребитель 9

16 ОАО «Оренбургнефтепро-дукт», ООО «ТК «Петрол» ценовой сговор нефтепродукты региональный ФАС 2

17 ООО «ЮниМилк», ЗАО «Тандем» координация экономической деятельности молочные продукты региональный ФАС 2

18 «Банк Сосьете Женераль Восток», ОАО «Росно», ООО «Группа ренессанс Страхование», СЗАО «Союзник» координация экономической деятельности потребительское кредитование региональный потребитель 4

19 Торговые сети «АкБар-сТорг», «Магнит», «Паттер-сон», «Перекресток», «Оптовик» координация экономической деятельности розничная реализация товаров региональный ФАС 5

20 ЗАО «Рефэнерго», ЗАО «Пул-Энерго» координация экономической деятельности электроэнергия региональный ФАС 2

21 Банк ВТБ 24, 12 страховых компаний координация экономической деятельности ипотечное кредитование Национальный ФАС 13

2009 г.

1 ОАО «Сильвинит», ОАО «Уралкалий» ценовой сговор хлористый калий национальный потребители, органы власти 2

2 ОАО «Авиакомпания «Авис-Амур», ОАО «Авиакомпания «Восток» сговор на торгах полеты по оказания санитарной помощи региональный ФСБ 2

3 ООО «Агроремстрой», ООО «МонолитСтрой», ООО «Строительное предприятие СМУ-30» сговор на торгах ремонт металлических кровель региональный потребители 3

4 8 оптовых компаний сговор на торгах поставки овощей учебным заведениям региональный региональная администрация 8

5 Компания «Икея Мос» координация экономической деятельности аренда площадей региональный потребители 1

6 ОАО «Бассоль», ООО «Промсоль» эксклюзивный договор соль национальный потребители 2

7 Свердловская железная дорога, ЗАО «Визави» эксклюзивный договор операции по подаче и уборке вагонов региональный ФАС 2

Продолжение таблицы 23

1 2 3 4 5 6 7

8 ОАО «Концерн «Ижмаш», ООО «Дерябинъ -Оружие» эксклюзивный договор гражданское оружие национальный ФАС 2

9 ОАО «Махачкалинский винзавод», ООО "Премиум" эксклюзивный договор алкогольной продукции региональный ФАС 2

10 ОАО «Центр аварийно-спасательных и экологических операций» координация экономической деятельности обслуживание опасных производственных объектов национальный потребители 1

11 ОАО «Центр аварийно-спасательных и экологических операций», ГУМО «Мособлпожспас» раздел рынка обслуживание опасных производственных объектов региональный ФАС 2

12 ЗАО КБ «Дельта Кредит» координация экономической деятельности ипотечного кредитования региональный ФАС 1

13 ОАО «Пивоваренная компания «Балтика» и 6 дистрибьюторов раздел рынка оптовая реализация пива региональный ФАС 7

14 ОАО «Промсвязьбанк» и 12 страховых компаний координация экономической деятельности кредит региональный ФАС 13

15 ЗАО «Пензанефтепродукт», ООО «Лукойл Нижневолж-скнефтепродукт» ценовой сговор нефтепродукты региональный 2

16 ООО «Сода-хлорат» ООО "ХимСтандарт" раздел рынка бертолетова соль региональный потребитель 2

17 ОАО «АК барс» Банк, ОСАО «Россия» эксклюзивный договор автокредит региональный ФАС 2

18 ОАО «Электроаппарат», ООО «Торговый дом Электроаппарат» препятствие входу и выходу с рынка автоматические выключатели национальный конкурент 2

19 ООО«ОПУС ТД» координация экономической деятельности оптовая реализация линолеума и напольных покрытий национальный ФАС 1

2010 г.

1 ЗАО «ТехноНИКОЛЬ», ООО «ТехноНИКОЛЬ-Строительные системы» раздел рынка строительные материалы национальный потребитель 2

2 ЗАО НПП «Русперфоратор», ФКП «Пермский пороховой завод», ФКП «Завод имени Я.М. Свердлова», ОАО «Промсинтез», ФГУП «Брянский химический завод им. 50летия СССР», ОАО «Калиновский химический завод» ценовой сговор промышленные взрывчатые вещества национальный потребитель 6

3 Сбербанк России ОАО, МКБ «Одинбанк» (ООО), ФГУП «Почта России», МУП «Информационно-расчетный центр» городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области, МУП «Управление жилищного хозяйства» координация экономической деятельности оплата услуг региональный потребитель 5

Окончание таблицы 23

1 2 3 4 5 6 7

4 ООО «КРК-Страхование», ОАО «АльфаСтрахование», ОАО «СГ МСК», ООО «Росгосстрах», ООО «СГ «Адмирал», ООО «Группа Ренессанс Страхование», ОАО «Русская Страховая Компания» координация экономической деятельности страхование национальный потребитель 7

5 НОЧУ ДПО «Школа Безопасности Бизнеса», НОЧУ «СТРАЖА» ценовой сговор проведение экзамена на получение лицензии охранника региональный потребитель 2

6 ООО «Рексам», ОАО «ПК «Балтика» координация экономической деятельности алюминиевые банки национальный потребитель 2

7 Котласская птицефабрика, «АСК «Архсельпром» ценовой сговор столовое яйцо региональный ФАС 2

8 Федеральное управление автомобильных дорог «Черноземье», ООО «Дорожно-эксплуатационное предпри-ятие-36» сговор на торгах дорожное строительство региональный потребитель 2

9 ООО «Агроторг», ЗАО «Торговый дом «Перекресток», ООО «Гипермар-кет», ООО «Лента», ЗАО «ДИКСИ-ПЕТЕРБУРГ», ООО «О'Кей» ценовой сговор гречневая крупа региональный ФАС 6

10 ООО фирма «Эхо», ООО «ТД-Холдинг», ООО «РЕСУРС» , ООО «Владимир и Ко», ООО «Алекон», ООО «Самарская Нива», ООО «Аг-роМир» ценовой сговор гречневая крупа региональный ФАС 7

11 «Манрос-М», филиал ОАО «Вимм-Билль-Дан», ЗАО «Любинский МКК», ОАО «Вита» ценовой сговор молоко региональный ФАС 4

12 ОАО «Кыштымский горнообогатительный комбинат», ОАО «Полярный Кварц» эксклюзивный договор кварц жильный фракционный региональный ФАС 2

13 ООО «Лукойл-Югнефтепродукт», ОАО «НК «Роснефть-Ставроплье» ценовой сговор нефтепродукты региональный ФАС 2

14 ОАО «СУЭК», ОАО «Русский уголь», ЗАО «Строй-сервис» ценовой сговор энергетический уголь региональный потребитель 3

15 ОАО АКБ «РОСБАНК», ОСАО «РЕСО-Гарантия» координация экономической деятельности ипотечное кредитование региональный потребитель 2

16 ОАО «Мозырьсоль», ООО «БПК», ЗАО «Предприятие МС», ЗАО «ТДС», ОАО «Группа Упак», ООО «Гроссери», ООО «Евротраст Экспо», ООО «Гильдия+», ООО «СевзапРегионСоль СПб», ООО «Евросервис Плюс» раздел рынка поваренная соль национальный ФАС 10

Рассматривая структуру нарушений за 2008-2010 гг., можно сделать вывод, что наиболее распространенными нарушениями являются ценовые сговоры и координация экономической деятельности (рис. 5, табл. 23, 24).

Рис. 5. Структура выявленных случаев согласованных действий, ограничивающих конкуренцию, за 2008-2010 гг.

В 2010 г. по сравнению с 2008 г. был отмечен значительный рост количества согласованных действий, связанных с координацией деятельности финансовых организаций. Из 12 ценовых сговоров 2008 г. 11 были выявлены в результате мониторинга цен на нефтепродукты.

Таблица 24

Структура случаев признания согласованных действия ограничивающими

конкуренцию, 2008-2010 гг.

Вид нарушения

Год

2008

2009

2010

Координация экономической деятельности

Препятствие входу и выходу с рынка

Раздел рынка

Сговор на торгах

Ценовой сговор

Эксклюзивный договор

12

9

4

Рассмотрим таблицу (табл. 25) сопряженности сферы деятельности и вида нарушения за 2008-2010 гг.

Таблица 25

Таблица сопряженности сферы деятельности и вида ограничения конкуренции

Вид нарушения

Сфера деятельности

Координация экономической деятельности

Препятствие входу и выходу с рынка

Раздел рынка

Сговор на торгах

Ценовой сговор

Эксклюзивный договор

Оптовая реализация и розничная торговля Потребительские товары

Промышленное производство Сырьевой рынок Услуги государственным организациям Услуги населению Услуги хозяйствующим субъектам Финансовые услуги

2 3 2

13

Как видно из данных, случаи координации экономической деятельности выявлены во всех видах деятельности, препятствие с выходом на рынок и раздел рынка более характерны для производителей промышленных товаров. Ценовой сговор чаще всего выявлялся на сырьевых рынках, что может быть связано с тем, что продукция этих отраслей более однородна и изменение цен при отсутствии влияющих экономических факторов может быть объективно доказано. Кроме того, по социально значимым сырьевым товарам производится мониторинг цен производителей, что может стать основой для выявления признаков ценовых сговоров.

Самым распространенным видом согласованных действий на финансовых рынках является координация экономической деятельности, связанная с ограничением количества страховых компаний, договор с которыми является обязательным, например, при получении ипотечного кредита.

Таблица 26

Таблица сопряженности показателей вида нарушения и количества нарушителей

Количество нарушителей

более 5

Вид нарушения

Координация экономической деятельности

Препятствие входу и выходу с рынка

Раздел рынка

Сговор на торгах

Ценовой сговор

Эксклюзивный договор

Итого

5 1 4 1 11

6 28

1

4

3

1

7

5

1

2

3

4

5

3

2

2

2

5

5

5

2

9

Нарушителями антимонопольного законодательства в части согласованных действий чаще всего признаются два участника. Наиболее распространенный случай - выявление ценового сговора двух компаний одного регионального рынка (см. табл. 26 и рис. 6).

Инициатором расследования согласованных действий чаще всего выступает ФАС. Согласованные действия нередко выявляются в результате мониторинга цен при изменении экономических условий или во время проверок, инициированных сообщениями прессы.

Таблица 27

Таблица сопряженности показателей вида нарушения и инициатора

расследования

Инициатор --расследования Вид нарушения Конкуренты Органы власти Потребители ФАС

Координация экономической деятельности 8 10

Препятствие входу и выходу с рынка 1

Раздел рынка 2 3

Сговор на торгах 2 2

Ценовой сговор 1 4 17

Эксклюзивный договор 1 5

Итоговое значение 1 3 17 35

На основе анализа практики регулирования ограничивающих конкуренцию согласованных действий можно сделать вывод, что антимонопольными органами наиболее эффективно выявляются согласованные действия:

- на сырьевых региональных рынках;

- совершаемые двумя участниками рынка;

- выраженные в установлении или поддержании одного уровня цен;

- выявленные в результате мониторингов.

Структура нарушений за 2008-2010 гг. указывает на то, что с 2009 г. существенно повысилось количество нарушений, выявляемых на национальном рынке (рис. 7).

Рис. 7. Структура случаев согласованных действий на национальном и региональном рынках в 2008-2010 гг.

Действия компаний, осуществляющих синхронное повышение цен, могут быть классифицированы как злоупотребление доминирующим положением, выражающимся в установлении монопольно высоких цен. Для выявления нарушения необходимо установление факта коллективного доминирования, а также анализ ценообразования с целью доказательства того, что установленная цена превышает сумму необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли.

Для привлечения к ответственности участников антиконкурентных соглашений не требуется определение долей его участников на определенном рынке. Во всех случаях выявления сговоров на национальном рынке производств промышленных или потребительских товаров необходимо установить факты доминирующего положения участников рынка. Так, в отношении ОАО «Сильвинит» и ОАО «Уралкалий» в 2008 г. ФАС России были вынесены решения об установлении монопольно высокой цены на хлористый калий в Российской Федерации, для чего было необходимо доказать факт коллективного доминирования данных компаний. ОАО «Бассоль» и ООО «Промсоль» являются единственными производителями поваренной соли на территории России. Из текста решения, вынесенного в отношении ОАО «Электроаппарат», следует, что авто-

матические переключатели - это инновационная разработка производителя, следовательно, компания является монополистом на рынке.

Возможна ситуация, когда согласованные действия по поддержанию цен квалифицируются как установление монопольно высокой цены. Так, например, в 2010 г. ФАС России было принято решение по факту установления монопольно высоких цен компаниями ОАО «ВымпелКом», ОАО «МегаФон», ОАО «МТС» на рынке предоставления услуг роуминга.

Согласно действующему законодательству, доминирование может быть установлено в отношении одной компании, занимающей на рынке более 35%, и не более трех компаний, занимающих более 50% рынка. Росстат учитывает коэффициенты экономической концентрации по существенному объему продукции в границах Российской Федерации. При предположении, что товарная граница рынка ограничена кодом классификатора ОКП определенной продукции, а географические границы - административной границей Российской Федерации, то можно провести сравнение долей крупнейшей компании и трех крупнейших.

Как видно из рис. 8, фактически нет случаев, когда установление доминирующего положения возможно для крупнейшего участника рынка и невозможно для трех крупнейших участников рынка. Вместе с тем, как видно из показателей экономической концентрации машиностроительных, химических и пищевых производств, доминирующее положение может быть установлено как в отношении крупнейшего, так и в отношении трех крупнейших производителей значительного количества наименований продукции указанных отраслей.

Основное отличие случая установления ценового сговора, связанного с повышением цен, от монопольно высоких цен в условиях коллективного доминирования, является возможность пресечения нарушения до факта синхронного повышения цены. Примером такого вида ценового сговора является решение, вынесенное в 2009 г. в отношении согласованных действий ОАО «Сильвинит» и ОАО «Уралкалий» на национальном рынке хлористого калия - основного сырья производителей калийных удобрений и некоторых видов нефтехимической продукции.

В 2008 г. в отношении данных компаний было вынесено решение об установлении монопольно высокой цены на хлористый калий.

В 2009 г. действия данных компаний по синхронному установлению одного уровня цен были квалифицированы как согласованные и ограничивающие конкуренцию. В частности, в решении Арбитражного суда г. Москвы указывается, что действия ОАО «Сильвинит» и ОАО «Уралкалий» являются выгодными для обеих сторон, так как повышение во II полугодии 2009 г. цены на хлористый калий на 20%, с 3955 рублей до 4750 рублей за тонну, соответствует интересам участников этого рынка. Данные действия выгодны участникам рынка, так как такое повышение цены привело бы к увеличению прибыли указанных хозяйствующих субъектов от продажи хлористого калия.

В доказательство того, что действия по повышению цены были заранее известны каждому из указанных хозяйствующих субъектов, приведены доводы о том, что данные действия обсуждались на совещаниях в Минпромторге России с участием представителей указанных предприятий и заводов по производству сложных минеральных удобрений.

Соотношение долей в производстве продукции химической промышленности крупнейшего производителя и суммы трех крупнейших производителей (па основе данных коэффициентов концентрации 395 видов продукции)

Возможно установление _ доминирующего положения для трех крупнейших _ лронжшпелей ' " '---" 1 ' '........ — 1.

Возможно установление дом иннрования крупнейшего и трех крупнейших пронщдителей

50 СМ

Рис. 8. Соотношение долей крупнейшего производителя и суммы трех крупнейших производителей в различных видах деятельности

В качестве довода об отсутствии влияния внешних факторов на уровень цен приводится то, что одинаковый уровень цен не был обоснован расчетами на основе анализа

себестоимости продукции, а также не был обусловлен экономическими факторами. С этой целью были проанализированы такие макроэкономические показатели, как число и размеры пошлин, регулируемые тарифы, данные Росстата об индексах цен производителей по видам деятельности в Российской Федерации в 2009 г.

Наиболее значимым является то, что участники рынка применили различные подходы к установлению ценового сговора. Так, действия ОАО «Уралкалий» заключались в дополнительном соглашении к договору поставки, направленному в адрес покупателей, с указанием нового уровня цены. Действия второго участника сговора заключались в том, что предложение о повышении цены покупателям поступило от посреднической компании. Так, ОАО «Сильвинит» передало в 2009 г. ООО «Минерал Трейдинг» весь объем хлористого калия, произведенного для отечественных потребителей, при этом заключенный между компаниями договор не содержал условий установления цены. Однако данные действия компании не исключают ответственности за установление цены при перепродаже товара.

Таким образом, в некоторых случаях при выявлении нарушений порядка ценообразования на монопольных и олигопольных рынках (т.е. на рынках с дефектами структур) более эффективным методом регулирования может быть квалификация совокупности признаков как ценового сговора, а не фактов установления монопольно высоких цен в условиях коллективного доминирования.

Около 14% всех видов выявляемых согласованных действий относится к координации деятельности на финансовых рынках. Для того чтобы снизить вероятность распространения таких видов нарушений, было принято постановление правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. № 386 «О случаях допустимости соглашений между кредитными и страховыми организациями», в которое входил список недопустимых соглашений между участниками финансового рынка, что существенно сократило количество соглашений на финансовых рынках в 2009 г. по сравнению с 2008 г.

Фактически все нарушения в 2010 г. были связаны с соглашениями на рынке ипотечного кредитования. Так, например, Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Коми признало, что ОАО АКБ «РОСБАНК» и страховая компания ОСАО «РЕСО-Гарантия» заключили недопустимое соглашение на рынке страхования имущества при ипотечном кредитовании, согласно которому клиентам банка, помимо обязательного в рамках закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» страхования приобретаемого недвижимого имущества, предлагается добровольно застраховать свою жизнь и трудоспособность. При этом клиентам, приобретающим дополнительные услуги, предусматривается сниженный тариф страхования имущества.

Для сокращения нарушений антимонопольного законодательства в постановление № 386 в 2010 г. были внесены дополнения, распространяющие отношения и на рынки ипотечного кредитования.

3 декабря 2010 г. правительство Российской Федерации постановлением № 968 «О внесении изменений в общие исключения в отношении соглашений между кредитными и страховыми организациями» внесло изменения, согласно которым для соглашений в рамках ипотеки обязанность страхования на срок кредитования допускается, если возможно внесение премии в рассрочку с уплатой очередного взноса не реже чем раз в год.

В целом наиболее значимым направлением совершенствования регулирования согласованных действий является внесение изменений в законодательство, позволяющие регулировать отдельные рынки.

6.5. Российский рынок жилья в 2010 г.: стагнация и начало восстановления

В минувшем году большинство показателей социально-экономического развития страны (ВВП, промышленное производство, инвестиции в основной капитал) демонстрировало положительную динамику. Все это не могло не сказаться на динамике денежных доходов населения. По предварительным данным, за 2010 г. реальные располагаемые денежные доходы населения выросли на 4,3% против 2,1% в 2009 г.

Увеличение темпов роста доходов населения в условиях стабильности основных макроэкономических и финансовых показателей способствовало тому, что начал реализоваться накопленный ранее отложенный платежеспособный спрос, позитивно сказавшись на динамике рынка недвижимости.

6.5.1. Ценовая ситуация на вторичном рынке жилья1

Напомним, как складывалась динамика цен на российском рынке жилой недвижимости в период кризиса. С конца 2008 г. началось снижение рублевых цен на жилье и их долларового эквивалента. Наиболее острая фаза падения цен продолжалась до мая 2009 г., после чего снижение рублевых цен продолжалось меньшими темпами, а к концу года практически остановилось в большинстве городов. Долларовый эквивалент цен как за счет падения рублевых цен, так и за счет девальвации рубля упал к маю значительно больше, но затем в связи с замедлением темпов падения рублевых цен и некоторым укреплением обменного курса рубля, происходившим параллельно с незначительными колебаниями в рамках заданного ЦБ РФ интервала, практически стабилизировался. В целом по итогам 2009 г. падение цен на рынке жилья носило повсеместный характер.

В 2010 г. в Москве началось плавное повышение цен, но для большинства городов выборки была характерна колебательная стабильность (табл. 28).

1 Все расчеты проведены по ежемесячным данным о средней удельной цене предложения жилья в городах России, представленным сертифицированными РГР аналитиками рынка недвижимости С.Г. Стерни-ком (ООО «Sternik's Consulting»), А.Г. Бекетовым (все - Москва и Московская область), С.В. Бобаше-вым, М.А. Бент, ГК «Бюллетень недвижимости» (Санкт-Петербург), М.А. Хорьковым, А. А. Антасюком, Г.Т. Тухашвили (все - РИЦ УПН, Екатеринбург), А.М. Черемных, УК «АССО-Строй» (Ижевск), А.А.Степановой, САН «Эксперт» (Уфа), Н.Н. Афанасьевой, «Адалин-Экспертиза собственности» (Ярославль), С. А. Стасюкевич, «АБИ Групп» (Владимир), Е.А. Ермолаевой, К. А. Салминой, RID Analitics (Новосибирск, Кемерово, Барнаул, Красноярск), В.М. Трошиной, Информационно-аналитический центр «БрОК» (Тюмень), А.М. Чумаковым, «Титул», Г.В. Пивоваровой, «Дон-НТ» (все - Ростов-на-Дону), Э.Д. Епишиной, Ю.В. Епишиной, ГК «Камская долина» (все - Пермь), В.Н. Каминским, ТИТАН (Тверь), Г.Н. Зыряновой, «КузбассИнвестСтрой» (Кемерово), Д. А. Стукаловым, Н.И. Ковальчук, РК «Служба недвижимости» (Челябинск), М.А. Репиным, «ОМЭКС» (Омск), М.Ю. Савиной, Агентство печати и информации (Рязань), Н.А. Ярсиной, Центр недвижимости (Ульяновск), А.В. Трушниковым, «Б.И.Н.-ЭкспертЪ» (Стерлитамак), А.С. Трофимовым, центр «Илекта» (Ставрополь), Г.Ю. Эйдлиной, «Риэлти» (Шахты).

Таблица 28

Динамика средней удельной цены предложения квартир на вторичном

рынке жилья в 2007-2010 гг.

Тыс. руб./ кв. м Индекс

Город (регион) декабрь декабрь декабрь декабрь

декабрь декабрь декабрь декабрь 2008 г./ 2009 г./ 2010 г./ 2010 г./

2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. декабрь 2007 г. декабрь 2008 г. декабрь 2009 г. декабрь 2007 г.

Москва 133,38 186,8 153,0 168,5 1,401 0,819 1,10 1,263

Санкт-Петербург 77,76 101,3 81,1 82,3 1,303 0,801 1,015 1,058

Московская об- 62,13 91,0 71,5 73,0 1,465 0,786 1,021 1,175

ласть

Екатеринбург 64,1 62,2 53,0 55,5 0,970 0,852 1,047 0,866

Новосибирск 59,0 59,4 45,5 49,7 1,007 0,766 1,092 0,842

Пермь 55,8 58,2 42,4 44,1 1,043 0,729 1,040 0,790

Красноярск 54,3 57,0 40,3 43,5 1,050 0,707 1,079 0,801

Тюмень 53,7 52,5 43,1 45,4 0,978 0,821 1,053 0,845

Ростов-на-Дону 52,0 56,4 48,4 50,5 1,085 0,858 1,043 0,971

Нижний 49,0 59,85 46,37 45,8 1,221 0,775 0,988 0,935

Новгород

Тверь 49,4 62,6 46,1 49,5 1,267 0,736 1,074 1,002

Ярославль 46,9 51,6 41,1 42,8 1,100 0,797 1,041 0,913

Кемерово 45,8 53,0 40,3 40,6 1,157 0,760 1,007 0,886

Ижевск 45,4 41,7 33,3 34,5 0,919 0,799 1,036 0,760

Челябинск 50,5 36,8 37,2 0,729 1,011

Уфа 45,2 50,2 41,0 43,9 1,111 0,817 1,071 0,971

Владимир 36,7 37,5 1,022

Омск 44,2 40,0 33,4 35,47 0,905 0,835 1,062 0,802

Барнаул 39,8 34,4 35,1 0,864 1,02

Рязань 36,8 37,4 35,4 34,4 1,016 0,947 0,972 0,935

Ставрополь 33,1 32,4 0,979

Ульяновск 30,6 29,9 31,0 31,8 0,977 1,037 1,026 1,039

Стерлитамак 26,3 28,1 22,9 23,7 1,068 0,815 1,035 0,901

(Башкортостан)

Шахты (Ростов- 22,1 31,1 27,0 26,3 1,407 0,868 0,974 1,190

ская область)

Столица стала бесспорным лидером по приросту цен в номинальном выражении (10%). Помимо этого стоит отметить прирост цен более 5% в группе городов Сибири и Урала (Новосибирск (9,2%), Красноярск (7,9%), Уфа (7,1%), Омск (6,2%), Тюмень (5,3%)), а также в Твери (7,4%). Падение цен наблюдалось только в Нижнем Новгороде, Ставрополе, Рязани и Шахтах (Ростовская область), но оно составило менее 3%.

При рассмотрении динамики цен в рамках более длительного временного интервала (относительно декабря 2007 г.), вместившего преддверие кризиса, его острую фазу и начало выхода из него, можно отметить, что в большинстве городов выборки номинальные цены на вторичном рынке жилья в декабре 2010 г. были ниже значений трехлетней давности. В то же время в Москве превышали показатели декабря 2007 г. более чем на 26%, в Шахтах - на 19%, в Подмосковье - на 17,5%, в Санкт-Петербурге - на 5,8%, в Ульяновске - на 3,9%. В Твери наблюдалось примерное равенство этих значений. Наиболее глубоким падение цен оказалась в группе городов Урала и Сибири: в Ижевске - на 24%, в Перми - на 21%, Омске и Красноярске - примерно на 20%.

Столица России остается бесспорным лидером в части цен на жилье. Относительно Москвы в декабре 2010 г. в числе остальных городов выборки можно выделить 3 основные группы:

- города, где цены находились в интервале от 1/4 до 1/3 от уровня московских цен (Екатеринбург, Ростов-на-Дону, Новосибирск, Тверь, Нижний Новгород, Тюмень, Пермь, Уфа, Красноярск, Ярославль);

- города, где цены находились в интервале от 1/5 до 1/4 от уровня московских цен (Кемерово, Владимир, Челябинск, Омск, Барнаул, Ижевск, Рязань);

- города, где цены составили менее 1/5 от уровня московских цен (Ставрополь, Ульяновск, Шахты, Стерлитамак).

Особняком в этом ряду стоят Санкт-Петербург и Подмосковье, где уровень цен в относительно Москвы составил 0,49 и 0,43 соответственно (рис. 9).

Рис. 9. Динамика средней удельной цены предложения жилья в столичных регионах

Если говорить о динамике реальных (исключающих влияние инфляции) цен на жилье, то необходимо напомнить о том, что в 2010 г., как и годом ранее, потребительские цены выросли на 8,8%. Величина индекса реальных (очищенных от инфляции) цен на жилье (индекс ЮБ)1 по итогам 2008 г., 2009 г., 2010 г. и 2008-2010 гг. относительно декабря 2007 г. для городов выборки представлена в табл. 29.

1 Расчет индекса IGS производится по следующей формуле: Ю5=1цр/1ир, где 1цр - индекс цены на жилье в рублях, 1ир - индекс потребительских цен.

Таблица 29

Индексы номинальных и реальных цен на жилье в 2008-2010 гг.

Индекс номинальных цен_Индекс ЮЭ

Город (регион) декабрь декабрь декабрь декабрь декабрь декабрь декабрь декабрь

2008 г./ 2009 г./ 2010 г./ 2010 г./ 2008 г./ 2009 г./ 2010 г./ 2010 г./

декабрь декабрь декабрь декабрь декабрь декабрь декабрь декабрь

2007 г. 2008 г. 2009 г. 2007 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2007 г.

Москва 1,401 0,819 1,10 1,263 1,237 0,753 1,01 0,942

Санкт-Петербург 1,303 0,801 1,015 1,058 1,150 0,736 0,933 0,788

Московская 1,465 0,786 1,021 1,175 1,293 0,722 0,938 0,876

область

Екатеринбург 0,970 0,852 1,047 0,866 0,856 0,783 0,962 0,646

Новосибирск 1,007 0,766 1,092 0,842 0,889 0,704 1,004 0,628

Пермь 1,043 0,729 1,040 0,790 0,921 0,670 0,956 0,589

Красноярск 1,050 0,707 1,079 0,801 0,927 0,650 0,992 0,597

Тюмень 0,978 0,821 1,053 0,845 0,863 0,755 0,968 0,630

Ростов-на-Дону 1,085 0,858 1,043 0,971 0,958 0,789 0,959 0,724

Нижний Новго- 1,221 0,775 0,988 0,935 1,078 0,712 0,908 0,697

род Тверь 1,267 0,736 1,074 1,002 1,118 0,676 0,987 0,747

Ярославль 1,100 0,797 1,041 0,913 0,971 0,733 0,957 0,681

Кемерово 1,157 0,760 1,007 0,886 1,021 0,699 0,926 0,661

Ижевск 0,919 0,799 1,036 0,760 0,811 0,734 0,952 0,567

Челябинск 0,729 1,011 0,670 0,929

Уфа 1,111 0,817 1,071 0,971 0,981 0,751 0,984 0,724

Владимир 1,022 0,939

Омск 0,905 0,835 1,062 0,802 0,799 0,767 0,976 0,598

Барнаул 0,864 1,02 0,794 0,938

Рязань 1,016 0,947 0,972 0,935 0,897 0,870 0,893 0,697

Ставрополь 0,979 0,9

Ульяновск 0,977 1,037 1,026 1,039 0,862 0,953 0,943 0,775

Стерлитамак 1,068 0,815 1,035 0,901 0,943 0,749 0,951 0,672

(Башкортостан)

Шахты (Ростов- 1,407 0,868 0,974 1,190 1,242 0,798 0,895 0,887

ская область)

Из приведенных данных следует, что очень небольшой рост цен на жилье (около 1%) в реальном выражении имел место только в Москве и Новосибирске, а во всех остальных городах они в разной степени упали. В минимальной степени значение индекса ЮБ сократилось в Красноярске и Твери, в наибольшей - в Рязани, Шахтах и Ставрополе, где реальные цены на жилье упали на 10% и более. Близкий к этому результат был зафиксирован в Нижнем Новгороде (около 9%).

Во всех без исключения городах выборки наблюдалось падение реальных (исключающих влияние инфляции) цен на жилье и по итогам трех лет (2008-2010 гг.). В большинстве городов оно составило 20-40%. В меньшей степени это коснулось группы столичных регионов. В Москве значение индекса ЮБ указывает на падение реальных цен на жилье всего примерно на 6%, в Подмосковье - на 12,5%. Сюда же примыкают Шахты (падение цен на 11,3%). На другом полюсе оказалась вышеупомянутая группа городов Сибири и Урала (Омск, Красноярск, Пермь, Ижевск), где цены на жилье с учетом инфляции на потребительском рынке упали на 40% и более.

6.5.2. Активность на рынке жилой недвижимости

Активность на рынке жилой недвижимости начала восстанавливаться еще в конце 2009 г., а в исследуемом году практически вернулась к докризисному уровню. Этому способствовало возвращение на рынок отложенного спроса, а также отложенного пред-

ложения (инвестиционные квартиры, залоги банков и др.), вследствие чего объем предложения значительно вырос и обеспечил бездефицитность жилищного рынка.

По данным Росреестра, число сделок купли-продажи квартир в Москве, заключенных за 2009 г., составило 55,68 тыс., что стало историческим минимумом за всю новейшую историю рынка. В 2010 г. объем сделок вырос на 54% и до 85,65 тыс., т.е. до уровня 2003 г., когда был достигнут исторический максимум (87,5 тыс.) (рис. 10).

тыс. шт., % 100

79,66

84,75

87,53

80 70,82 60 40 20

71,07

ц

77,53 76,09

77,87

Тг

63,73

69,89

ц

ц

77,60

80,54

85,65

□

тг

74,11

76,82

ТГ

65,12

55,68

-20

23 00 00

8 0 0

□ объем продаж

□ прирост, %

Рис. 10. Ежегодный объем продаж квартир на вторичном рынке Москвы

Число ипотечных сделок выросло с 5,13 тыс. в 2009 г. до 19,8 тыс. в 2010 г. (в 3,86 раза), а их доля относительно общего числа сделок - с 9,6 до 23% (рис. 11).

12000

10000 -8000 -6000 4000

2000 н 0

%

40 35 30 25 20 15 10 5 0

^ ^ ^ & <#• & <#•

г #

г #

г #

] сделки, шт.

] ипотечные сделки, шт.

доля ипотечных сделок, %

0

Рис. 11. Динамика оборотов рынка жилья и ипотеки в Москве

По России в целом рынок ипотечного кредитования в 2010 г. увеличился в 2,5 раза и составил 378,9 млрд руб. Уровень ставок по ипотечным кредитам в рублях, выданным в течение месяца, в декабре 2010 г. по сравнению с октябрем 2010 г. значительно снизился: с 13,2 до 12,5%. Таким образом, это значение оказалось ниже докризисных показателей за январь-октябрь 2008 г., когда средневзвешенная ставка выдачи ипотечных кредитов в рублях составляла 12,7% (по данным Агентства по ипотечному жилищному кредитованию (ОАО «АИЖК»). Общая сумма задолженности по ипотечным кредитам достигла рекордных 1,1 трлн руб., превышающих докризисный уровень, что позволяет говорить о признаках ипотечного бума. В июле 2010 г. АИЖК презентовало заемщикам три новых кредитных продукта: программы с переменной процентной ставкой (бюджет - 10,5 млрд руб.), использование материнского капитала (бюджет - 6,3 млрд руб.) и кредитование малоэтажного строительства1.

Для дальнейшего развития ипотеки важную роль может играть созданное в период кризиса, в феврале 2009 г. Агентство по реструктуризации ипотечных жилищных кредитов (ОАО «АРИЖК»), которое является дочерней компанией АИЖК.

Оно оказывало поддержку тем заемщикам, для кого их ипотечное жилье является единственным и не относится к элитному. Кроме того, в случае выдвижения банком неприемлемых для заемщика условий реструктуризации тот получал возможность обратиться в АРИЖК.

Во время экономического кризиса в стране насчитывалось примерно 1 млн 200 тыс. ипотечных кредитов. С проблемами выплат ипотечных обязательств, по оценкам АРИЖК, столкнулось 9-11% заемщиков, т.е. порядка 90 тыс. чел. Причем в некоторых регионах концентрация таких заемщиков была существенно более высокой, чем в среднем по России. Опасность кризисной ситуации для будущего ипотечного кредитования в стране усугублялась агрессивной политикой банков-кредиторов.

Примерно треть проблемных заемщиков сумели решить свои проблемы самостоятельно, получив финансовую поддержку друзей и родственников. Кредиты примерно для 40-45 тыс. чел. были реструктурированы банками или с помощью АРИЖК. Перспективы дальнейшего проживания в ипотечном жилье еще примерно 20 тыс. заемщиков, которые не смогли или не успели воспользоваться программами реструктуризации, определятся в судебном порядке.

По оценке гендиректора АРИЖК, опыт реструктуризации ипотечных кредитов в ходе кризиса показал высокую эффективность механизмов досудебных решений по реструктуризации кредитов, но выявил низкую готовность к такой работе банков-кредиторов и низкую финансовую грамотность со стороны заемщиков. Слабость саморегуляции этого рынка проявилась и в бедности арсенала инструментов, с помощью которых кредитные организации могли бы уладить отношения с заемщиками.

Между тем успех работы АРИЖК доказывает, что абсолютное большинство заемщиков, получивших своевременную помощь, возвращаются к платежам по своим обязательствам, 84% граждан, получивших поддержку в агентстве, сегодня успешно платят по своим обязательствам. Одним из важных факторов, способствовавших достижению такого результата, стало снижение ставки по вновь выдаваемым займам АРИЖК до двух третей ставки рефинансирования ЦБ (ранее ставка по займам была

1 Информационно-аналитический бюллетень «КШЛУ». № 186 (сентябрь 2010 г.). С. 60-61.

520

равна ставке по основному ипотечному обязательству) в целях смягчения последствий увеличения финансовой нагрузки заемщиков после периода помощи1.

Поскольку объектом ипотеки, как правило, является жилье экономкласса на первичном рынке, можно предположить, что этот механизм и далее будет весомым стимулом для оживления жилищного строительства.

6.5.3. Динамика объемов ввода жилья

В 2010 г. в стране продолжалось падение объемов ввода жилья, хотя произошло замедление темпов этого процесса (3% против 6,7% в 2009 г.). Всего в 2010 г. введено в эксплуатацию 714,1 тыс. квартир общей площадью 58,1 млн кв. м (табл. 30).

Таблица 30

Ввод в действие жилых домов в России в 1999-2010 гг.

Год Млн кв. м общей площади Темпы роста, % к предыдущему году к 2000 г.

1999 32,0 104,2 105,6

2000 30,3 94,7 100,0

2001 31,7 104,6 104,6

2002 33,8 106,6 111,5

2003 36,4 107,7 120,1

2004 41,0 112,6 135,3

2005 43,6 106,3 143,9

2006 50,6 116,0 165,7

2007 61,0 120,6 201,3

2008 64,1 104,6 210,6

2009 59,9 93,3 197,4

2010 58,1 97,0 191,7

Источник: Российский статистический ежегодник. 2007: Стат. сб./ Росстат. М., 2007. С. 507; Социально-экономическое положение России, 2009 год. М.: Росстат. С. 86-87, Социально-экономическое положение России, 2010 год. М.: Росстат. С. 86-87, расчеты авторов.

Таким образом, в 2010 г. снижение объемов ввода, вызванное инвестиционным коллапсом предыдущих лет, продолжалось. При этом необходимо отметить, что по сравнению с лучшими для 2000-х гг. показателями 2008 г. падение составило менее 10%. Итоги 2010 г. оказались хуже показателей 2007 г., но заметно лучше всех предшествовавших лет, когда уже вовсю разворачивалась реализация приоритетного национального проекта по жилью.

Коренным отличием итогов 2010 г. стал очевидный провал индивидуального жилищного строительства. Если в 2009 г. оно демпфировало последствия финансово-экономического кризиса, оказавшие самое негативное воздействие на деятельность де-велоперов, продемонстрировав позитивную динамику (прирост объемов ввода жилья населением за счет собственных и заемных средств составил в 2009 г. 4,3%), то в 2010 г. индивидуальные застройщики ввели жилья на 11,2% меньше. При этом доля индивидуального домостроения в общей площади завершенного строительством жилья составила в целом по России 43,6% против 47,7% в 2009 г.

Почти 2/3 всего введенного в прошедшем году жилья пришлось на 20 регионов с объемами ввода не менее 1 млн кв. м. Далее (табл. 31) представлена эта группа регионов с дифференциацией по темпам прироста и падения ввода жилья.

1 Ипотечное кредитование 2011 г.

- между русской рулеткой и локомотивом развития

- www.opec.ru, 2 марта 521

Таблица 31

Ввод жилья в регионах России в 2010 г. (упорядочено по темпам ввода)

Регионы Прирост к тому же Регионы Прирост к тому же

с приростом объемов периоду прошлого с падением объемов периоду прошлого

ввода жилья года, % ввода жилья года, %

Воронежская область + 18,1 Москва -34,5

Новосибирская область + 12,2 Челябинская область -25,7

Свердловская область + 10,7 Башкортостан -14,7

Краснодарский край +4,2 Тюменская область -10,8

Дагестан +3,7 Московская область -8,5

Нижегородская область +3,4 Кемеровская область -5,7

Ставропольский край +2,1

Санкт-Петербург +2,0

Самарская область +1,6

Саратовская область +1,1

Ленинградская область +1,1

Татарстан +0,8

Белгородская область +0,3

Ростовская область +0,2

Источник: Социально-экономическое положение России, 2010 год. М.: Росстат. С. 394-395.

В качестве позитивного фактора можно указать на то, что в большинстве указанных регионов наблюдался прирост объемов ввода жилья. Лидерами в этом отношении выступали Воронежская (18,1%), Новосибирская (12,2%) и Свердловская (10,7%) области, в других же прирост не превысил 5%. В их числе оказался Санкт-Петербург, где небольшой прирост (2%) по итогам 2010 г. сменил довольно глубокое падение предшествующего года.

В числе регионов с объемами жилищного строительства не менее 1 млн кв. м, где в 2010 г. наблюдалось падение объемов ввода жилья, явно выделяется столичный регион. В Москве этот процесс продолжается третий год подряд, причем глубина падения увеличилась вдвое и оказалась сопоставима с 2008 г. (около 1/3). В Подмосковье позитивная динамика жилищного строительства в 2009 г. сменилась падением на 8,5%. Удельный вес столичного региона в совокупном объеме жилищного строительства по стране составил всего 16,4%, из которых большая часть приходится на Московскую область (13,3%), доля собственно Москвы чуть более 3%.

Таким образом, как и можно было предполагать, ожидавшегося московскими городскими властями увеличения ввода жилья в 2010 г. до 3-3,1 млн кв. м с выделением 800 тыс. кв. м на реализацию городских жилищных программ не произошло1, хотя объем жилищного строительства с учетом домов, построенных по программе правительства города, вне территории города составил 3658,5 тыс. кв. м, или 87,0% к 2009 г. Однако лишь менее половины (48,4%) этого объема пришлось на собственно Москву, тогда как в предыдущие годы доля жилья за ее пределами была радикально меньшей (против примерно 10-11% в 2005-2007 гг., более 20% в 2008 г. и более 1/3 - в 2009 г.).

Поэтому довольно маловероятным является выход жилищного строительства в столице на докризисный уровень (около 5 млн кв. м) в 2011-2012 гг. с соответствующими последствиями для рынка жилья. Новое столичное руководство уже столкнулось со сложностями в обеспечении очередников по причине невыполнения условий контрак-

1 Информационно-аналитический бюллетень «КШДУ». № 186 (сентябрь 2010 г.). С. 55, 62.

522

тов некоторыми инвесторами. К тому же его приоритетом в ближайшее время, по-видимому, станут транспортная инфраструктура и дорожное строительство. Применительно к жилищной сфере речь может идти о сокращении сроков оформления документации и ускорении получения согласований на различных стадиях строительства.

6.5.4. Состояние и перспективы развития институциональной структуры жилищного строительства

За два с лишним года с начала кризиса не произошло каких-либо целевых административных изменений в денежно-кредитной и банковской системе, направленных на совершенствование организационно-экономических механизмов рыночного (административного, экономического и налогового) регулирования роста строительной отрасли. Не было обеспечено стимулирование роста первичного предложения на рынке недвижимости за счет развития рыночно диверсифицированных инструментов проектного финансирования градостроительной деятельности (конкурентное возвратное банковское, бюджетное и ипотечно-эмиссионное финансирование с использованием государственных гарантий).

Новая конфигурация структуры строительного рынка по результатам кризиса находится в стадии становления.

С одной стороны, продолжалось поглощение компаний, являющихся локальными девелоперами на уровне отдельных регионов и городов, крупными игроками федерального уровня, которыми в основном выступают столичные операторы, входящие в состав разнообразных отраслевых бизнес-групп и конгломератов. Этому способствовало получение ими государственной поддержки в период острой фазы кризиса. В частности, в обнародованном весной 2010 г. Минэкономразвития РФ перечне хозяйствующих субъектов, в отношении которых проводились мероприятия по оказанию государственной поддержки, упоминаются хорошо известные частные бизнес-группы, специализировавшиеся на строительстве, девелопменте («СУ-155», Группа компаний «ПИК», «Ин-теко»), а также на выпуске строительных материалов («Главстрой»)1. К сожалению, отсутствуют данные об объемах и видах государственной поддержки того или иного хозяйствующего субъекта, что в значительной мере обесценивает обнародованную информацию. Также возникает вопрос и о степени ее полноты с учетом действий различных уровней власти2. В результате всего этого возрастают возможности крупных игроков влиять на процессы ценообразования на рынке недвижимости.

С другой стороны, сложное финансовое положение и большой объем накопленной задолженности3 строительных и девелоперских компаний поставили их в сильную зависимость от кредиторов, прежде всего банков с государственным участием, которые наряду с предоставлением финансирования во многих случаях в порядке реструктуризации получают активы, ранее принадлежавшие указанным компаниям.

1 www.economy.gov.ru, 12 апреля 2010 г.

2 Так, в период кризиса для завершения строительства социального жилья в Подмосковье Банк Москвы под гарантии столичного правительства выдал 15 млрд руб. ЗАО ГК «СУ-155», которое помимо этого получило госгарантии от федеральных властей почти на 9 млрд руб.

3 В конце 2009-го - начале 2010 г. долг «ДОН-Строя» оценивался в 3 млрд долл., «СУ-155» - более 1,48 млрд долл., «Системы-Галс» - 1,3 млрд долл., ГК «ПИК» - 1,27 млрд долл., «Главстроя» - 1 млрд долл., «Интеко» - 0,7 млрд долл.

Так, в конце 2009 г. ВТБ получил контроль над ОАО «Система-Галс» (51,24%) при одобрении советом директоров АФК «Система» продажи принадлежащего ей пакета акций «Системы-Галс» (27,6%). Осенью того же года в ходе реструктуризации кредитов на 500 млн долл. банком был получен контроль над ЗАО ГК «ДОН-Строй», общий долг которого перед ВТБ оценивался в 80 млрд руб. С учетом получения земельных участков в Подмосковье в рамках погашения долга Объединенной промышленной корпорацией и ранее начатых собственных девелоперских проектов перед ВТБ открывается неплохая перспектива создания мощного единого холдинга в этой сфере.

Часть активов ГК «ДОН-Строй» перешла другому кредитору - Сбербанку, долг перед которым составлял 20 млрд руб. Всего же Сбербанку с начала кризиса перешло около 2 млн кв. м готовой и строящейся недвижимости у целого ряда компаний, включая Capital Group, компанию «Кейстоун», Coalco. Холдинг «МИЭЛЬ» в счет погашения долга готов уступить Сбербанку около 20% своих земель в Подмосковье.

Примером интенсивных изменений в структуре капитала служит ГК «ПИК».

В апреле 2009 г. ее блок-пакет на безденежной основе получила компания «Нафта Москва» за обещание помочь с реструктуризацией долга в размере 49 млрд руб. Основным кредитором ГК «ПИК» является Сбербанк (15,84 млрд руб.), дочерняя компания которого - «Сбербанк Капитал» - получила мандат на реструктуризацию кредитов «ПИК». Не исключен вариант кредитования Сбербанком покупателя пакета акций, принадлежащего компании «Нафта Москва», который та оценила в 1 млрд долл.

Летом 2010 г. ГК «ПИК» приняла решение о выпуске дополнительных акций в размере 20% увеличенного капитала при выборе организатором размещения «ВТБ Капитал». При этом входящее в группу ООО «ПИК-Девелопмент» было признано банкротом, а московское правительство подготовило несколько исков к ЗАО «ПИК-Регион» на общую сумму около 1 млрд руб. в связи с нарушением компанией договоренностей о строительстве социального жилья в Подмосковье в части оформления прав собственности на квартиры и строительства соответствующего объема жилья. Определенное влияние на выстраивание новой структуры девелопмента и жилищного строительства окажут переход под контроль ВТБ Банка Москвы и возможная смена собственника активов компании «Интеко», которая погасила основную часть долга в 2009 г. 1

В июне 2010 г. приняты новые поправки в закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» № ФЗ-214, согласно которым запрещены все «левые» схемы привлечения средств населения, кроме договоров долевого участия, облигаций и жилищно-строительных кооперативов. Кроме того, застройщики освобождены от необходимости уплачивать НДС при заключении договора участия в долевом строительстве. По оценкам экспертов, это увеличило долю новостроек, реализующихся в рамках механизмов, предусмотренных ФЗ-214, в Москве с 8 до 36%.

Созданный в 2008 г. Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства (Фонд РЖС) за 2009-2010 гг. провел всего 24 аукциона и продал 41 участок, в том числе по 10 - в Москве и Московской области, 9 - в Приморском крае, 4 - в Воро-

1 Информационно-аналитический бюллетень «RWAY». № 186 (сентябрь 2010 г.). С. 138-143.

524

нежской области, 3 - в Тюменской области, по 2 - в Новгородской и Саратовской областях. Всего продано в собственность и сдано в аренду около 450 га земли1.

В итоге в целом по России системных изменений рыночной ситуации к лучшему в части предложения жилья в течение двух лет с начала кризиса не произошло, что подтверждает следующая прямая цитата из утвержденной в декабре 2010 г. федеральной целевой программы (ФЦП) «Жилище»:

«Основными проблемами в сфере жилищного строительства наряду со все еще слабо развитой конкуренцией среди застройщиков и чрезмерными административными барьерами в отношении доступа застройщиков на рынок жилищного строительства, получения земельного участка и разрешения на строительство остаются проблемы отсутствия земельных участков, обустроенных инженерной инфраструктурой, механизмов привлечения частных инвестиционных и кредитных ресурсов в строительство и реконструкцию инженерной инфраструктуры, а также непрозрачные и обременительные для застройщика условия присоединения к системам инженерной инфраструктуры. В подавляющем большинстве городов отсутствуют надежные механизмы финансирования и реализации проектов по обеспечению земельных участков инженерной инфраструктурой, средства на строительство объектов социальной инфраструктуры, необходимые для обеспечения комплексного освоения и развития территорий. Банковский сектор не имеет необходимых инструментов, позволяющих с приемлемым уровнем риска кредитовать проекты развития инженерной и социальной инфраструктуры, что приводит к увеличению сроков и удорожанию стоимости строительства жилья. Существующая практика решения проблемы развития инженерной инфраструктуры в целях жилищного строительства и инженерно-технического обеспечения построенных объектов главным образом основана на установлении платы за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения и технологическое присоединение, а также на выполнении застройщиками технических условий для присоединения к этим системам, что влечет увеличение стоимости 1 кв. метра жилья»2.

Программа «Жилище» ориентирована на то, чтобы в целях повышения доступности жилья деятельность коммерческих застройщиков сочетать с поддержкой строительства жилья индивидуальными застройщиками и жилищными некоммерческими объединениями граждан. Формирование различных моделей государственно-частного партнерства в жилищном строительстве должно предусматривать не только использование механизмов по возмещению затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на обеспечение земельных участков инженерной инфраструктурой (совокупность объектов, в том числе трубопроводов и иных объектов, обеспечивающих тепло-, газо-, электро- и водоснабжение, а также водоотведение и очистку сточных вод в границах территории муниципального образования) в целях жилищного строительства, но и использование механизмов поддержки развития социальной инфраструктуры микрорайонов массовой жилой застройки в целях комплексного решения проблемы.

Однако приоритетным механизмом в решении жилищных проблем по-прежнему остается ипотека, о чем свидетельствует новая «Стратегия развития ипотечного жилищ-

1 www.fondrgs.ru

2 Федеральная целевая программа «Жилище» на 2011-2015 годы. Утверждена Постановлением правительства РФ от 17.12. 2010 г. № 1050.

ного кредитования в Российской Федерации до 2030 года», утвержденная распоряжением правительства РФ от 19.07.2010 г. № 1201-р.

Если же говорить о краткосрочных перспективах жилищной политики на ближайшие год-два, то стоит отметить следующие моменты.

До конца 2011 г. должны быть обеспечены жильем все семьи ветеранов войны и военнослужащих, уволенных в запас. Исходя из послания президента страны Федеральному Собранию РФ можно ожидать разрешения использовать на регулярной основе средства материнского капитала на погашение ипотечных кредитов до достижения ребенком возраста трех лет, а также предоставления бесплатных земельных участков под строительство при рождении третьего и последующего ребенка.

Гораздо большее значение может иметь переход к предоставлению земельных участков под застройку жильем эконом-класса на основе так называемых понижающих (голландских) аукционов, когда победителем признается застройщик, обязавшийся продавать жилье по максимально низкой цене.

Такой подход содержится в одобренной Минрегионом в августе 2010 г. Концепции снижения рыночной стоимости жилья, в которой после нескольких лет реализации приоритетного национального проекта по жилью наконец-то признается неизбежность повышения конечной цены жилья для потребителя вследствие проведения земельных аукционов, где побеждает игрок, предложивший наибольшую цену, с последующим бременем затрат на подготовку градостроительных и землеустроительных документов ввиду отказа от этого со стороны муниципалитетов.

Внедрение такой схемы, содержащей потенциал снижения цен на жилье эконом-класса на 20-25%, требует тщательной селекции его покупателей, поскольку предполагается, что приобретать его должны только лица, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий, или категории, перед которыми государство имеет обязательства, при введении определенных ограничений на распоряжение этим жильем.

Разумеется, говорить о конкретных параметрах данного механизма и его последствиях станет возможным не ранее принятия соответствующего закона, а также многочисленных поправок в Градостроительный, Земельный, Жилищный, Налоговый кодексы и другие нормативно-правовые акты1.

6.5.5. Перспективы развития рынка жилья

Переходя к оценке вариантов дальнейшего развития, в качестве обобщения стоит отметить, что наметившиеся после завершения к лету 2009 г. острой фазы кризиса на рынке недвижимости признаки стабилизации на вторичном рынке городского жилья в России в полном соответствии с динамикой макроэкономических и финансовых показателей закономерно обусловили его переход в фазу стагнации.

Для рынка подавляющего большинства городов в 2010 г. была характерна депрессивная стабилизация с отставанием роста цен на жилье от темпов инфляции. Небольшими исключениями на этом фоне выступали Москва и Новосибирск, где отмеченный рост цен в номинальном выражении (9-10%) обеспечил их символическое повышение в реальном выражении.

Ранее сделанные прогнозы динамики цен на жилье на 2009-2010 гг. подтвердились. Как и предполагалось, в 2010 г. произошла стабилизация цен. В отличие от кризиса

1 Информационно-аналитический бюллетень «КШЛУ». № 186 (сентябрь 2010 г.). С. 61, 172.

526

1998-1999 гг., форма ценового тренда которого имела вид и, в текущем кризисе начало роста цен ожидалось в 2011-2012 гг., причем не столь быстрый, как в 2000-2001 гг. (форма тренда - Ь).

Прогноз на 2011 г. и далее выполнен по модели, учитывающей зависимость темпов роста цен от темпов роста среднедушевых доходов для различных типов рынка1,2.

Темпы роста реальных доходов населения и ожидаемая инфляция взяты из Среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ на 2011 г. и на 2012-2013 гг.3 и соответствующих региональных прогнозов. Из приведенных в них данных следует, что в среднесрочном периоде в соответствующие прогнозы в большинстве регионов заложены показатели, близкие к среднероссийским4 , за исключением Пермского края5.

Тип рынка на 2011 г. принят для Москвы и Новосибирска - развивающийся, для Санкт-Петербурга, Московской области и Владимира - стабильный в 1-м полугодии и развивающийся во 2-м полугодии. Для Перми с учетом меньшего роста реальных доходов, а также более высокой инфляции (которая снижает склонность населения к расходованию сбережений) принят тип рынка - стабильный.

В результате расчетов получено, что в Москве и Новосибирске рост цен в номинальном выражении в 2011 г. составит около 15%, в Московской области, Санкт-Петербурге и Владимире - 6-10%, в Перми - около 2% (рис. 12).

Отметим, что рассчитанный по модели и приведенный на рисунке прогноз на 20112013 гг. является сглаженным. При этом сохраняется ранее сделанный прогноз повышенной волатильности цен, вследствие чего в течение 4-6 месяцев месячные темпы роста цен могут отклоняться от средних вверх и вниз на 1-2 п. п., вплоть до отрицательных значений.

Объем продаж на вторичном рынке сохранится на уровне предкризисных значений 2006-2007 гг., на первичном - восстановится до уровня 2007 г. Объем ввода жилья прекратит снижаться и к концу года несколько вырастет.

Вместе с тем необходимо отметить, что на состояние рынка жилья в России в 2011 г. существенное влияние может оказать динамика макроэкономических показателей, которая продолжает находиться в тесной зависимости от ситуации на мировых товарных и финансовых рынках.

1 Стерник Г.М., Стерник С.Г. Типология рынков недвижимости по склонности к образованию ценовых пузырей //Имущественные отношения в РФ. 2009. № 8 (95). С. 18-28.

2 Стерник Г.М. Методика прогнозирования цен на жилье в зависимости от типа рынка //Имущественные отношения в РФ. 2011. № 1. С. 43-47.

3 Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов. - http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/macro/prognoz/doc20100923_07. Показатели уточненного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 20112013 годы. - http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/macro/prognoz/doc20101217_03.

4 По приросту ВВП: 3,2-4,6% (РФ - 3,4-4,2%), по приросту промышленного производства: 3,44,2% (РФ - 3,2-4,2%), по приросту розничного товарооборота: 4,5-6,3% (РФ - 4,5-6,3%), по приросту инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования: 3,5-4,1% (РФ - 8,8-8,1%), по темпам инфляции - 6,5-5,0% (РФ - 6,0-5,0%), по приросту реальных располагаемых доходов населения: 2,9-4,5% (РФ - 3,2-4,7%).

5 Исходные условия для формирования вариантов развития экономики Пермского края на период до 2012 г. (основные сценарные условия). - http://www.gorodperm.ru. В них предусматриваются замедленный темп прироста реальных доходов населения (2%) и более высокая инфляция на региональном уровне (12,5%).

Рис. 12. Прогноз рублевых цен предложения на вторичном рынке жилья в некоторых городах России

Если в конце 2010 г. негативные предпосылки для российской экономики создавал отток капитала частного сектора, который, несмотря некоторое уменьшение по сравнению с 2009 г. в основном пришелся на IV квартал, то значительное повышение мировых цен на нефть в связи с событиями на Ближнем Востоке создает известные предпосылки для более быстрого восстановления российского рынка недвижимости. Дополнительным фактором в пользу этого предположения может быть приближение очередного политического цикла 2011-2012 гг. с перспективами роста бюджетных расходов и доходов некоторых групп населения. Однако ориентация властей на то, чтобы исключить появление нового ценового пузыря на рынке недвижимости, делает маловероятным повторение сценария «ипотечно-нефтяного» роста, подобного сценарию в 2005-2007 гг.

6.5.6. Жилищное кредитование

В 2010 г., по данным ЦБ РФ, выдано 301 035 ипотечных жилищных кредитов (ИЖК) на сумму 378 933 млн руб. при остаточной задолженности на 1 января 2011 г. 1 127 834 млн руб. Объем ипотечных жилищных кредитов, выданных в 2010 г., составляет 58% от объема кредитов, выданных в 2007 г., и в 2,48 раза превосходит объем кредитов, выданных в 2008 г. Напротив, остаточная задолженность по ипотечным жилищным кредитам на 1 января 2011 г. уже превысила остаточную задолженность на 1 января 2008 г. и на 1 января 2009 г. Объем выданных жилищных кредитов (ЖК) в целом в 2010 г. составил 437 030 млн руб., или 395 515 кредитов, при остаточной задолженности на 1 января 2011 г. 1 295 006 млн руб.

280

1400

> а

ч

а

г

240 200 160 120 80 40

Ю Ю

О О О о

О О О О 2 2 2 20

со со со ~ ™

ГП ^н

Г^Г^ООООООООСЛСЛ 00000000 00000000 2 2 2 2 2 2 2 2 тттттттт

т ^

гч т

1200

1000 40

800 600 400 200

сл о о о о 0 1 1 1 1 00000 22222

со со со со со со

гч| т ^

а

Ч а

г

I Объем ипотечных жилищных кредитов, выданных за квартал, левая шкала, млрд руб.

I Объем жилищных кредитов, предоставленных за квартал, левая шкала, млрд руб.

Объем потребительских кредитов, предоставленных за квартал, правая шкала, млрд руб.

0

0

Источник: данные ЦБ РФ.

Рис. 13. Динамика выдачи кредитов физическим лицам за квартал

Объем предоставленных за 2010 г. ипотечных жилищных кредитов составил 0,85% от годового значения ВВП против 1,59% за 2008 г. (рис. 14). Задолженность по ипотечным жилищным кредитам на 1 января 2011 г. составила 2,53% от ВВП 2010 г., что несколько меньше, чем соответствующая величина - 2,59% - за 2008 г.

По данным Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, количество обременений жилых помещений ипотекой в РФ, зарегистрированных в 2010 г. в Едином государственном реестре прав, составило 733 090 актов.

Источник: данные Росстата.

Рис. 14. Динамика ипотечного жилищного кредитования в % от ВВП

В 2010 г. имел место устойчивый рост остаточной задолженности по предоставленным в рублях ИЖК (рис. 15). Наряду с этим в IV кв. 2010 г. снизилась доля просроченной задолженности в остаточной задолженности по рублевым ИЖК с 2,83% в III кв. до 2,48% в IV кв., при этом в декабре 2010 г. несколько снизилась также и величина просроченной задолженности с 26,1 млрд руб. до 23,5 млрд руб. Напротив, остаточная задолженность по ИЖК в иностранной валюте в III кв. и IV кв. 2010 г. снизилась со 192,4 млрд руб. до 179,9 млрд руб., а доля просроченной задолженности в остаточной задолженности в иностранной валюте выросла с 6,31% (12,5 млрд руб.) в конце IV кв. 2009 г. до 10,4% (18,0 млрд руб.) в конце IV кв. 2010 г. (рис. 15).

ю >-

Q-

S £

1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 О

кнпкк-кк

2005

год

2006 год

2007 год

2008 год

2009 год

2010 год

Задолженность по ИЖК, предоставленным в рублях, левая шкала, млрд руб

Задолженность по ИЖК, предоставленным в иностранной валюте, левая шкала, млрд руб

■Просроченая задолженность в % от остаточной задолженности по ИЖК, предоставленным в рублях

Просроченная задолженность в % от остаточной задолженности по ИЖК, предоставленным в иностранной валюте

Источник: данные ЦБ РФ.

Рис. 15. Динамика остаточной и просроченной задолженностей по ипотечным жилищным кредитам В 2010 г. выросла как сама величина остаточной задолженности по ИЖК, не имеющим просроченных платежей, так и ее доля в общей сумме задолженности (табл. 32). Положительным является также снижение к концу 2010 г. доли задолженности дефолт-ных ИЖК с просроченными платежами свыше 180 дней в общей сумме задолженности до 5,11% (табл. 32).

Таблица 32

Группировка задолженности по ипотечным жилищным кредитам по срокам задержки платежей

в том числе:

_ с просроченными с просроченными с просроченными

без просроченных , „,

платежами от 1 до платежами от 91 до платежами свыше

платежей

Общая сум- 90 дней 180 дней 180 дней

ма задол-

женности по в % к в % к в % к в % к

ИЖК общей общей общей общей

в млн руб. сумме в млн сумме в млн сумме в млн руб. сумме

задол- руб- задол- руб- задол- задол-

женно- женно- женно- женно-

сти сти сти сти

2010

01 фев 1 008 450 864 947 85,77 73 516 7,29 17 648 1,75 52 339 5,19

01 мар 1 005 629 859411 85,46 75 221 7,48 17 699 1,76 53 298 5,3

01 апр 1 006 838 858 532 85,27 76 922 7,64 17 720 1,76 53 664 5,33

01 май 1 013 685 867 308 85,56 74 709 7,37 19 767 1,95 51 901 5,12

01 июн 1 025 020 874 137 85,28 76 159 7,43 18 860 1,84 55 864 5,45

01 июл 1 033 813 883 910 85,5 76 502 7,40 16 024 1,55 57 377 5,55

01 авг 1 042 163 900 012 86,36 68 574 6,58 15 737 1,51 57 840 5,55

01 сен 1 055 983 905 400 85,74 74 975 7,10 14 467 1,37 61 141 5,79

01 окт 1 069 618 916 342 85,67 77 119 7,21 14 012 1,31 62 145 5,81

01 ноя 1 086 204 941 847 86,71 67 671 6,23 14 555 1,34 62 131 5,72

01 дек 1 105 023 953 524 86,29 74 700 6,76 14 365 1,3 62 434 5,65

2011

01 янв 1 127 834 990 578 87,83 66 767 5,92% 12 857 1,14 57 632 5,11

Источник: данные ЦБ РФ.

На протяжении 2010 г. средневзвешенная ставка по выданным с начала года ИЖК в рублях снизилась с 14,3% до 12,5% (рис. 16). Средневзвешенная ставка по выданным с начала года ИЖК в иностранной валюте снизилась в первой половине 2010 г. с 12,7% до 11,1% и осталась практически неизменной до конца года.

Средневзвешенный срок кредитования по выданным с начала года ИЖК в рублях варьировал на протяжении 2010 г. между 16,5 и 16,2 года, в то время как средневзвешенный срок кредитования по выданным с начала года ИЖК в иностранной валюте первоначально вырос от 11,1 до 14,2 года, а затем снизился до 12,8 года (рис. 16).

30

28

26

Й? 24

и 22

о 20 ге

15 18 16 14 12 10

лакжжжжжжжж*

со

I с

тс го

00

2006

о.^¡- со а.^

и к го

2007 2008

а.а)5 о ^; юсш^о

1—11 1 I1 ■ I

'ОооОо

ХШОй!

го

I Ь тс * и О I с|.тс

го

000(^0

2009

2010

2011

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

(и ^

(К

I го т О I-

ч

(и

а *

О а

и

Средневзвешенная ставка по выданным с начала года кредитам в рублях, %

Средневзвешенная ставка по выданным с начала года кредитам в иностранной валюте, %

"Средневзвешенный срок кредитования по выданным с начала года кредитам в рублях, лет

"Средневзвешенный срок кредитования по выданным с начала года кредитам в иностранной валюте, лет

Источник: данные ЦБ РФ.

Рис. 16. Средневзвешенные данные по ипотечным жилищным кредитам, выданным с начала года, в рублях и иностранной валюте

и а

и

£ о а

» а

100% 80% 60% 40% 20% 0%

1Л

I

0 2

I

1Л

0

1Л

I

0 0 2

I

0 0

1Л

I

1 0 2

6

п

0

0

1Л

5% 4% 3% 2% 1% 0%

Группы кредитных организаций, ранжированных по величине активов (по

убыванию)

Доля группы в общем объеме ИЖК, предоставленных физическим лицам в 2010 г. Доля группы в общем объеме ИЖК, предоставленных физическим лицам в 2009 г. —X—Доля просроченной задолженности в остаточной задолженности группы в 2010 г. -Доля просроченной задолженности в остаточной задолженности группы в 2009 г.

13

0

1 I

01

£ §

0

X

1

01

т &

и

о а с

к §

Источник: данные ЦБ РФ.

Рис. 17. Динамика объемов выданных ипотечных жилищных кредитов и просроченной задолженности по группам кредитных организаций, ранжированных по величине активов

Существенное увеличение в 2009 г., до 60,82%, доли пяти кредитных организаций с наибольшими активами в общем объеме предоставленных за год ИЖК, сменилось в 2010 г. снижением этой величины до 54,18% и некоторым перераспределением объемов между остальными группами (рис. 17). Если в 2009 г. наибольшую долю просроченной задолженности имела третья группа (4,56%), то 2010 г. показал, что наиболее рискованный портфель ИЖК у второй группы (4,65%).

В 2010 г. продолжали снижаться доли ИЖК в иностранной валюте в объеме выданных за квартал ипотечных жилищных кредитов и в остаточной задолженности ИЖК (рис. 18): в объеме - от 6,25% в IV кв. 2009 г. до 4,03% в IV кв. 2010 г., и в задолженности - от 19,6% в IV кв. 2009 г. до 15,95% в IV кв. 2010 г. Несмотря на это, снижение доли просроченной задолженности ИЖК в иностранной валюте от суммарной просроченной задолженности в начале года (39,06%) сменяется к концу года подъемом (43,42%).

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

в р л т в р л т в р л т в р л т в р л т в

н я. с га 2 и. к о н я. с га 2 и. к о н я. с га 2 и. к о н я. с га 2 и. к о н я. с га 2 и. к о н я.

1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1.

0 0 1 0 0 О 0 1 0 0 О 0 1 0 0 О 0 1 0 0 О 0 1 0 0 О

2006 2007 2008 2009 2010 011

Объем ипотечных жилищных кредитов в иностранной валюте в % от сумарного объема выданных кредитов накопленным итогом с начала года

Остаточная задолженность ипотечных жилищных кредитов в иностранной валюте в % от суммарной остаточной задолженности

Просроченная задолженность ипотечных жилищных кредитов в иностранной валюте в % от суммарной просроченной задолженности

Источник: данные ЦБ РФ.

Рис. 18. Соотношение ипотечных жилищных кредитов в рублях и иностранной валюте

За три квартала 2010 г. АИЖК рефинансировало 34,167 тыс. ипотечных кредитов на общую сумму в 37,1 млрд руб., что составляет 18,2% в количественном и 15,8% в денежном выражении от всех выданных в этот период ипотечных кредитов.

За 2008 г. доля АИЖК на рынке рефинансирования ипотечных жилищных кредитов составила 26,69%, а в 2009 г. уже 35,78%. В первой половине 2010 г. АИЖК доминировало на рынке рефинансирования, его доля составила 75,53%.

По данным АИЖК на 1 декабря 2010 г., минимальная средняя ставка по рефинансированным АИЖК кредитам, соответствующим Стандартам АИЖК, составила 10,85% в Приволжском федеральном округе, а максимальная - в Северо-Кавказском федеральном округе - 11,42% (табл. 33). Средневзвешенный срок рефинансированных АИЖК кредитов варьировал по федеральным округам от 16,2 лет до 19,3 лет. Средняя величина ипотечного кредита, рефинансированного АИЖК, составляет 1011 тыс. руб.

Таблица 33

Отдельные показатели рынка ипотечного жилищного кредитования в разрезе федеральных округов по состоянию на 01.12.2010 г.*

Россия ЦФО СЗФО ЮФО СКФО ПФО УФО СФО ДФО

Количество рефинанси- 36 423 4 315 3 766 1 413 379 12 486 4 379 8 367 1 318

рованных кредитов, шт.

Рефинансировано АИЖК, 36 824,8 4 938,5 4 258,0 1 615,3 452,3 11 409,2 4 423,8 8 099,9 1 627,8

млн руб**.

Средневзвешенный срок 16,8 17,3 16,2 17,3 19,3 17,2 16,3 16,2 16,8

рефинансированных

АИЖК кредитов, лет**

Средняя ставка по рефи- 10,99 11,18 10,89 11,13 11,42 10,85 11,30 10,90 11,24

нансированным АИЖК

кредитам, %**

* накопленным итогом с начала года ** по стандартным продуктам АИЖК Источник: ОАО «АИЖК».

После падения объемов ипотечного жилищного кредитования и рефинансирования в 2008 г. минимум доли кредитов, рефинансированных АИЖК, в общем объеме задолженности по ипотечным жилищным кредитам пришелся на конец 2008 г. Начиная с этого момента доля АИЖК растет и в III кв. 2010 г. составила 15,4% (рис. 19).

На 1 ноября 2010 г. АИЖК рефинансировало 4119 ипотечных кредитов, выданных по программе «Военная ипотека», на общую сумму около 8 млрд руб., а также 828 кредитов с использованием материнского капитала - на общую сумму более 936 млн руб.

В начале 2011 г. президент подписал закон, позволяющий использовать материнский капитал на погашение ипотечного кредита всем женщинам, имеющим второго ребенка, независимо от того, достиг ли он трехлетнего возраста. Кроме того, в соответствии с новым законом с 2011 г. семьи, имеющие детей, получат возможность использовать средства материнского капитала на погашение ипотечных кредитов, полученных как до, так и после 31 декабря 2010 г.

Принятая летом минувшего года «Стратегия развития ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации до 2030 года» показывает, что решение жилищных проблем по-прежнему связывается с ипотекой. Она рассматривается как один из инструментов регулирования цен на недвижимость, имеющий следующие ориентиры:

- срок предоставления кредитов до 30 лет;

- фиксированная процентная ставка на уровне индекса потребительских цен плюс 2-3%;

- первоначальный взнос в размере не менее 30% (в случае отсутствия ипотечного страхования);

- доля кредитов с ипотечным страхованием и первоначальным взносом 10% не должна превышать 1/5;

- порядок погашения кредитов должен предусматривать возможность применения гибких схем управления задолженностью.

Источник: данные Русипотеки.

Рис. 19. Доля кредитов, рефинансированных АИЖК, в общем объеме задолженности по ипотечным жилищным кредитам

Количественные параметры стратегии предполагают, что, пройдя через три этапа (восстановления до докризисного уровня (2010-2012 гг.), полного восстановления и выхода на устойчивые темпы роста (2013-2020 гг.), полного насыщения (20212030 гг.)), рынок ипотеки к 2030 г. должен быть доступен для 60% российских семей (в 2009 г. - 17%) при задолженности по ипотечным кредитам в 15,5% ВВП. Основными препятствиями на пути реализации указанной стратегии являются дефицит финансовых ресурсов формирования ипотеки и реальные объемы ввода жилья. Достаточно указать на то, что фигурирующая в ФЦП «Жилище» величина в 90 млн кв. м в 2015 г. требует увеличения объемов ввода более чем в полтора раза по сравнению с фактическими, но и она весьма далека от такого ориентира, как ежегодный ввод по 1 кв. м жилья на каждого жителя страны.

6.6. Военная экономика и военная реформа в России

С финансово-экономической точки зрения для военной организации РФ 2010 г. начался в условиях необычно раннего (4.12.2009 г.) доведения до главных распорядителей бюджетных средств такой важной информации, как «лимиты бюджетных обязательств на 2010 г.», что, в принципе, позволяло всем силовым ведомствам заблаговременно довести соответствующие обязательства до получателей бюджетных средств. Однако и в 2010 г. по-прежнему намеченные объемы и сроки работ срывались, планы на ходу менялись, цены на продукцию военного назначения росли.

Неупорядоченными выглядят и военно-экономические процессы прошедшего года, осуществлявшиеся силовыми ведомствами и руководством их войск (сил). Это более всего относится к Министерству обороны, продолжившему собственную реорганиза-

535

цию и одновременно переход Вооруженных сил (ВС) РФ к некоему «новому облику». Документ об этом «облике», который был бы доступен для его анализа обществом, не публиковался, а озвучиваемые представления о нем в течение года все время менялись. За прошедшее время по рассматриваемым проблемам был принят и опубликован ряд официальных правовых документов. Прежде всего это новая Военная доктрина РФ1, развивающая отдельные положения Стратегии национальной безопасности РФ . Был и ряд заявлений высших должностных лиц военной организации государства (ВОГ), опубликованных в СМИ. Оценка достижений в придании ВОГ «нового облика» к началу года и уточнение задач на год, стоящих перед ВС РФ, содержались в выступлении Верховного главнокомандующего и других участников Коллегии Минобороны, проведенной 5 марта. Вот что прозвучало в интервью начальника Генштаба Н. Макарова: «Сегодня сформировано 85 бригад. Все они находятся в постоянной готовности... Они полностью укомплектованы личным составом, вооружением и военной техникой»3. Однако достичь «полной» укомплектованности бригад, а потом и поддерживать ее в 2010 г. не удалось по причине нехватки юношей, готовых к призыву и желающих служить. А к концу года окончательно выяснилось, что полностью укомплектовать все должности не удастся и в предстоящие годы. Неточной была и высказанная Макаровым характеристика экономических аспектов комплектования армии: «Наилучший вариант - иметь полностью контрактную армию. Но такое финансовое бремя государство

4

пока не потянет» .

Наибольшие преобразования произошли в верхнем эшелоне войсковой иерархии. С опережением установленных сроков количество военно-административных округов сокращено с недавних 6 до 4, создано соответствующее им количество оперативно-стратегических командований (ОСК). Всё это сопровождается переменой мест дислокации организационных структур, расходами на перемещение личного состава, на обеспечение служебной деятельности и жизнеобеспечение. Но искать величину этих расходов в федеральном бюджете бесполезно из-за несовершенства бюджетной классификации и засекреченности военных расходов.

Заметным событием для ВС РФ стали завершение расформирования воинских частей сокращенного состава, перевод всех остальных в категорию «постоянной готовности» с переходом основной части ВС РФ от дивизионной структуры к более мобильной - бригадной. Такие изменения привели к тому, что остались «за штатом» не обеспеченные жильем «лишние» офицеры. Однозначно положительной оценки бригадных структур нет. Наиболее мобильный род войск - ВДВ сохранил в своем составе дивизии. Однако критические суждения о нововведениях зачастую замалчиваются.

Еще опаснее то, что в 2010 г. продолжалась дезинформация и гражданского общества, и военнослужащих, и даже высшего военно-политического руководства страны. Примером дезинформации, имеющим далеко идущие последствия, остается утверждение о том, что соотношение расходов на содержание войск и их боевую подготовку, с одной стороны, и расходов на развитие ВС, точнее, на развитие вооружений и военной

1 Указ Президента РФ от 05.02.2010 г. и утвержденная им Военная доктрина РФ // Независимое военное обозрение. 2010. 12-18 февраля (№ 05).

2 Указ Президента РФ от 12.05.2009 г. № 537 и утвержденная им Стратегия национальной безопасности РФ // Красная звезда. 2009. 20-26 мая (№ 88).

3 Там же.

4 Там же.

техники - с другой, в РФ якобы не соответствует опыту большинства современных государств. Бывший начальник Генштаба Ю. Балуевский несколько лет назад, когда Россия тратила на оснащение своих войск вооружением и военной техникой (ВВТ) почти 30% общих расходов на оборону, заявил1: «Весь мир развивается по схеме: около 60% идет на приобретение вооружения, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы и где-то процентов 30-40 - на денежное довольствие и вопросы, связанные с материальным обеспечением и боевой подготовкой войск». Это высказывание раскрыло аргументацию решения, принятого 25 июня 2005 г. Советом безопасности РФ, который, как выяснилось позже, поставил задачу «изменения соотношения расходов на текущее содержание и техническое оснащение Вооруженных сил в сторону последних и выйти к 2011 г. на уровень 50:50, а к 2015 г. - 30:70 в пользу технического оснащения»2.

Однако в тот период времени, о котором говорил Ю. Балуевский, на развитие и закупку вооружений выделялось, например, в США 36,2% общих расходов на оборону; в Великобритании - 30,4%, во Франции - 36,2%, в Германии - 24,2%3. Иными словами, по этому показателю РФ не «выпадала» из параметров, характерных для передовых в военном отношении государств. И в последовавшие годы зарубежные страны не увеличивали долю расходов на вооружение. Например, в США по годам за период с 2005 по 2010 г. на содержание и боевую подготовку войск было ассигновано 62,1, 64,2, 61,7, 58,6, 63,1% общих расходов на оборону. О таких соотношениях регулярно сообщает издание Министерства обороны РФ4. Однако военачальники и чиновники игнорируют материалы даже собственных аналитиков.

При заявленной «оптимальной» общей численности ВС в 1 млн человек, из которых 150 тыс. - офицеры, а еще около 150 тыс. - сержанты и специалисты-контрактники, появилась потребность укомплектования более чем 700 тыс. должностей солдатами и матросами, служащими по призыву, что было, на наш взгляд, следствием исходного ошибочного утверждения, которое повлекло за собой ложное представление о нехватке у России средств на переход к добровольной контрактной армии. «Вернулись» к комплектованию по призыву, что означало не только принуждение, не только ограничение военнослужащих во многих правах и свободах, но и исключительно низкий уровень денежного довольствия (ДД). Вместо 1,2 средней зарплаты (СЗП) в стране, что, как показали ранее проведенные исследования ИЭП им. Е.Т. Гайдара, включавшие результаты опросов граждан призывного возраста5, было бы достаточно для добровольного подписания контракта, солдатам, служащим по призыву, выплачивают в 40 раз меньшую сумму. Такой подход к делу противоречит интересам большинства граждан. Но он устраивает две главные группировки армейских (и околоармейских) коррупцио-

1 Российская газета. 2005. 1 ноября (№ 245). URL: http://www.rg.ru/2005/ll/01/baluevsky.html.

2 Заключение Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности на Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов». № 3.5-07/1681 от 30.11.2010 г.

3 Объективная информация по военным вопросам, включая транспарентность военных расходов: Доклады Генерального секретаря ООН № А/59/192 и А/60/159, 2004 г.

4 Коротченко В. Проект военного бюджета США на 2010 финансовый год // Зарубежное военное обозрение. 2009. № 11.

5 Реформа системы комплектования военной организации России рядовым и младшим командным составом / Под ред. Е.Т. Гайдара и В.И. Цымбала: Научные труды № 39Р. М.: ИЭПП, 2002; Проблемы и практика перехода военной организации России на новую систему комплектования/ Под ред. Е.Т. Гайдара и В.И. Цымбала: Научные труды № 75Р. М.: ИЭПП, 2004.

неров: 1) тех, которые наживаются на страхе граждан перед армией и на их желании уклониться от призыва; 2) тех, которые наживаются на «откатах» и иных правонарушениях при распределении огромных средств, выделяемых за завесой секретности на НИОКР и закупки вооружений.

6.6.1. Проблема комплектования армии

В 2010 г. в призывной возраст вступили около 700 тыс. юношей 1992 г. рождения, когда рождаемость в РФ упала по сравнению с 80-ми годами более чем вдвое. А в предстоящие годы их будет лишь чуть более 600 тыс. По опыту прошлых лет 1/3 этого количества не могут быть призваны в армию по состоянию здоровья. Кроме того, общее количество мест для поступающих в высшие учебные заведения РФ составляет около 1 млн (приблизительно половина - для юношей), т.е. практически каждый юноша, окончивший среднюю школу, в принципе, может поступить в вуз и до его окончания получить отсрочку от призыва. На проблему комплектования армии влияет также стремление многих россиян, сохраняя российское гражданство, проживать и работать за пределами РФ.

Следовательно, основным призывным контингентом (ПК) сейчас становятся проживающие в РФ лица, получавшие отсрочки ранее. Основная масса - бывшие студенты. Именно поэтому среди призываемых растет количество лиц с высшим образованием: весной 2009 г. их было 31 тыс. (из 305,5 тыс. призванных), осенью 2009 г. - 43 тыс. (из 271 тыс.), весной 2010 г. - 45 тыс. (из 270,6 тыс.), осенью 2010 г. - 44 тыс. (из 278,8 тыс.).

Резерв ПК, численность которого начальник ГОМУ оценил недавно величиной 3 млн человек, в ближайшие год-два иссякнет. Приведенные выше данные позволяют оценить не только трудности (сейчас) и отсутствие возможностей (в ближайшие годы) укомплектовать 700 тыс. должностей по призыву, но и криминогенный потенциал системы призыва.

Для этого начнем с экономической мотивации потенциальных «взяткодателей». При средней зарплате (СЗП) по стране около 19 000 руб./мес. и возможности «зарабатывать» в армии всего лишь 500 руб./мес. (денежное довольствие) + 3000 руб./мес. (другие виды довольствия) каждый военнослужащий (его семья) теряет за год службы (19 - 0,5 - 3) * 12 = 186 тыс. руб. А семьи всех служащих по призыву потеряют около 130 млрд руб. Заметим, что ранее, когда в армию призывались в основном молодые люди, не имеющие высшего образования, в расчетах ИЭП им. Е.Т. Гайдара учитывалось, что их зарплата меньше СЗП (в среднем бралось 70%), но теперь, когда дело идет к поголовному призыву выпускников вузов, эту поправку можно не учитывать. Конечно же такое материальное обстоятельство (наряду со страхом перед «дедовщиной») толкает призывников и их родителей на поиск «услуги» по освобождению от призыва.

Теперь охарактеризуем интерес тех, кто «облегчает» получение освобождения от службы в рамках закона, и тех, кто делает это вопреки законодательству. По опыту прошлых лет рассылается около 1,4 млн повесток ежегодно. То есть по разным причинам (в том числе по коррупционным) выводятся из этой рассылки: 3 - 1,4 = 1,6 млн лиц призывного возраста. Далее, если из 1,4 млн человек, получивших повестки, будет призвана половина, то это значит, что вторая половина, т.е. 0,7 млн, по каким-то причинам (тоже, возможно, коррупционным) будет освобождена от призыва. В сумме сейчас количество лиц, избежавших призыва в период призывной кампании, доходит до

1,6 + 0,7 = 2,3 млн. «Услуги» по освобождению юноши от призыва, оказываемые медиками, юристами и работниками военкоматов, оцениваются (по данным Военной прокуратуры, фонда ИНДЕМ и журналистским расследованиям) величинами от 300 тыс. руб. и более в мегаполисах, до 30 тыс. руб. на периферии1.

Приняв в среднем сумму взятки равной 60 тыс. руб. для каждого избежавшего призыва, можно вычислить сугубо ориентировочное значение криминогенного потенциала: 2,3 млн * 60 тыс. руб. = 138 млрд руб. Это заметно превышает финансовые расходы бюджета, требуемые для перехода на добровольную службу по контракту. Они, по оценкам ИЭП им. Е.Т. Гайдара, не превышают 90 млрд руб., т.е. менее 1% общих расходов на оборону, которые по итогам 2010 г. составили 1276 млрд руб.2. Ежегодное приращение расходов на оборону составляет около 20%, но оно направляется на закупки и НИОКР.

Таким образом, экономя на выплатах военнослужащим по контракту достойного денежного довольствия, государство фактически как бы изымает эти средства из бюджетов семей, отдавших солдата в армию. Это наиболее обездоленная часть общества. Одновременно коррупционеры отбирают у других граждан, пользующихся противоправной «услугой», приблизительно такую же сумму, которая потребовалась бы для добровольного комплектования армии.

Можно оценить, какой результат, значимый с сугубо военной точки зрения, получает государство при таком комплектовании. Официально известны следующие экспертные оценки Главного управления боевой подготовки (ГУБП) ВС РФ (см. исх. № 553/3/1211 от 16.09.2002 г.), сделанные по заказу Комитета по обороне Государственной Думы РФ. Исходя из эталонной боеспособности воина-«профессионала», т.е. военнослужащего, занимавшегося боевой подготовкой не менее 5 лет (она принята равной 1), специалисты так оценили уровень боеспособности других военнослужащих: после 6 мес. службы и боевой подготовки = 0,1; после 12 мес. службы = 0,3. Напомним в подтверждение этих оценок, что в ООН при межгосударственных сравнениях военных потенциалов государств военнослужащие, прослужившие менее полугода, вообще не засчитываются.

Тем не менее нынешние военачальники, не считаясь с приведенными выше оценками ГУБП и в то же время не давая официально других, утверждают, что для подготовки современного бойца достаточно 2-3 месяца.

По итогам весеннего призыва начальник ГОМУ утверждал: «Призывники апреля -мая этого года уже в июне принимали участие в оперативно-стратегическом учении «Восток-2010» и показали себя неплохо»3. Но о том же есть и другая информация: «При подготовке учений было принято очень простое решение - вопреки всем законам остановить увольнение, отправив сколько-нибудь знающих и умеющих солдат даже не участвовать в грядущих маневрах, а всего лишь готовить полигоны»4. Заверения о «достойном уровне боевой подготовки» нынешних солдат были развенчаны также

1 Сайт МВД РФ, 27.10.2010: http://mvdrf.ru/news/49341 . - Дата обращения 07.02.2011 г.

2 Отчет федерального казначейства об исполнении федерального бюджета РФ: http://www.roskazna.ru/ store/reports_file571.xls. - Дата обращения 09.02.2011 г.

3 Александров А. Итоги призывной кампании // Красная звезда. 2010. 27 июля (№ 133); 28 июля - 3 августа (№ 134).

4 Гольц А. Готовим пушечное мясо // Военно-промышленный курьер. 10-16 ноября (№ 44).

мнением и нынешнего руководителя ГУБП и службы войск1: «...есть один вопрос, на который никто пока не дал четкого ответа: как за один год подготовить из призывника умелого воина?». И добавил, что для боеспособной армии это в принципе невозможно сделать без современной учебно-тренировочной базы. А ее в войсках нет. Да и боеготовность воина важна не к концу срока службы, а ранее. В этих условиях, очевидно, командиры воинских частей и подразделений обрекаются на непрерывное обновление вверенного им личного состава (одних надо принимать и вводить в строй, других - готовить к увольнению). Нормальную боевую подготовку организовать трудно.

Оснащение таких воинов даже самым современным оружием ситуацию не спасает. Нет времени на его освоение, нет стимулов к бережному отношению к нему. Так что от армии, в которой основная часть личного состава служит только один год, должной боеспособности мы не имеем и вряд ли получим. Не случайно командующий ВДВ был вынужден выделить из состава вверенных ему войск 5 батальонов «первоочередного применения», укомплектовав их исключительно контрактниками. А по призыву граждане служат в остальных подразделениях дивизий ВДВ, что, по существу, делает их учебными.

Возможно, именно такой подход к организации военной службы и следовало бы узаконить, однако законодатели поступили иначе. Они поспешили скорректировать законоположение, согласно которому теперь в бой новобранцев можно посылать не после 6, а после 3 месяцев службы. Совсем недавно начальник ГОМУ говорил, что при сокращении срока службы до 1 года военнослужащие будут назначаться на должности, «не определяющие боеспособность войск». Теперь это означает, что таких должностей в нашей армии 70%. И вообще, категория должностей - «не определяющие боеспособность войск» - юридически не определена, ее произвольное употребление противоправно.

Все более актуальным в РФ, как и в других государствах, становится более общий вопрос - о предназначении призыва граждан. Для россиян ответ на него должен исходить из требований Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г. Этот документ подчеркивает, что военные угрозы являются лишь частью общего перечня угроз России. И готовиться надо к парированию всех угроз. Собственно говоря, жизнь уже подводит нас именно к нетрадиционному пониманию использования граждан, призванных из народного хозяйства, для обеспечения национальной безопасности. Когда летом этого года на территории РФ случились пожары, ежедневно в их тушении и профилактике от возгорания участвовали от 8,5 до 10 тыс. военнослужащих и около 1 тыс. единиц военной спецтехники2. Статья 59 Конституции РФ не утверждает, что обязанность по защите Отечества распространяется только на отражение агрессии. Поэтому все граждане РФ должны быть подготовлены к выполнению конституционной обязанности по защите Отечества. Но если для этого сохранять призыв, то он должен сводиться главным образом к краткосрочному, но практическому обучению основам обеспечения безопасности. Затем из прошедших такое начальное обучение можно будет отбирать наиболее достойных, приглашаемых служить далее на добровольной основе, за достойное вознаграждение и преференции. Так должны комплектоваться профессионалы по важнейшим видам обеспечения безопасности. Иначе останется низкий уро-

1 Евневич В. Лазер в руках солдата // Военно-промышленный курьер. 2010. 4-10 августа (№ 30).

2 Тихонов А. Не числом, а умением // Красная звезда. 2010. 17 августа (№ 148).

вень безопасности военной службы и низкий уровень боеспособности большинства во-еннослужащих1.

Отдельная проблема, обострившаяся в 2010 г., касается командных кадров, непосредственно занимающихся личным составом. В зарубежных армиях это унтер-офицеры (уорент-офицеры) и сержанты. Специалисты единодушны: «Современные приемы ведения войны определяются не генералами: они в значительной степени зависят от командования, которое на тактическом уровне демонстрируют сержанты»2.

В РФ до последнего времени был избыток офицеров и прапорщиков, которые якобы контролировали службу солдат, а на деле не могли выполнять и не выполняли подобных функций. Их сократили, ссылаясь на опыт других государств (более всего -США), в которых соотношение количества офицеров к количеству солдат якобы соответствует «норме» - 1:16. Но категорию уорент-офицеров, нужную армии не меньше, чем офицеры, наши реформаторы вообще «потеряли» из виду. И о хорошо подготовленных сержантах не подумали, в результате чего наша новая система комплектования и военной службы была обречена на провал. Хорошо подготовленных, условно говоря «профессиональных», сержантов в РФ еще нет. Их только начали готовить, и темпы подготовки крайне низки.

Вот почему на обеспечение порядка в казармах надежд нет.

Сомнительно, что справится с этой проблемой и особая категория офицеров-воспитателей, отвечающих за работу с личным составом. Они будут назначаться на эти должности в каждом подразделении, численность которого превышает 75 человек. Значит, их будет около 10 тыс. Появятся в армии еще военная полиция численностью более 20 тыс. и священнослужители. На их содержание и переход на новую форму одежды (около 25 млрд руб.), на оплату проезда родителей к местам службы призванных на военную службу (а это в разгар осеннего призыва превысило 10 тыс. человек), на ДОСААФ и т.д. у Минобороны деньги найдутся. Для перевода солдат на добровольную службу по контракту - «денег нет».

Не менее важная проблема, с которой Россия столкнулась в 2010 г., - подготовка обновленного офицерского состава. Сеть военных вузов, во многих отношениях сохранившаяся с советских времен, оказалась избыточной, и количество выпускников - тоже. Многим из них не нашлось свободных вакансий. Им временно предложили службу на сержантских должностях, правда, не ущемляя материально. Значительная часть выпускников предпочла демобилизоваться. Ушедших и уходящих в ближайшее время в отставку военнослужащих едва ли удастся обеспечить обещанным жильем и достойной пенсией.

6.6.2. Проблемы разработки, производства и поставок вооружения

Обеспечение войск всем необходимым еще больше, чем комплектование, усугубляется нерациональной закрытостью силовых ведомств и отсутствием гражданского контроля.

1 Литовкин В. Опять призыв, опять проблемы // Независимое военное обозрение. 2010. 9-15 апреля (№ 13).

2 Макдермот Р. Армия начинается с сержанта // Военно-промышленный курьер. 2010. 14-20 апреля (№ 14).

С экономической точки зрения анализироваться должен весь перечень предметов военного снабжения (ПВС): и огромная номенклатура средств, ранее поступавших в войска через тыл ВС, и вооружение и военная техника (ВВТ), традиционно поступавшие через службы начальника вооружения. Сейчас эти структуры реорганизованы, объединены и входят в «невоенную» часть новых структур Министерства обороны. Некоторые ПВС традиционно считаются самыми важными, а потому причисляются к первой группе при установлении того, что необходимо армии. Это системы вооружения стратегических ядерных сил (СЯС), по которым у России все еще сохраняется приблизительное равенство с силами США, и неядерных сил (СНЯС), по которым наблюдается катастрофическое отставание от тех же США. Это также системы стратегической разведки, связи, навигации, контроля космического пространства (СККП), предупреждения о ракетном нападении (СПРН), противоракетной и воздушно-космической обороны (ПРО и ВКО).

Второй по значимости группой ПВС традиционно считались средства оперативно-тактического вооружения на театрах военных действий (ТВД) или в новой трактовке -на направлениях действий оперативно-стратегических командований (ОСК).

Третья из главных групп ПВС - это средства переброски войск с одного ТВД на другой. С учетом требований оперативности речь следует вести о военно-транспортной авиации (ВТА) и средствах обеспечения ее функционирования.

Все больший вес набирает потребность в развитии четвертой группы ПВС, обеспечивающих действия руководства ВС, различных воинских формирований и малых групп, а также одиночных бойцов с учетом средств сквозного автоматизированного управления войсками, сбора и контроля информации, ведения «информационных войн».

Казалось бы, по всем этим группам в 2010 г. должен был наблюдаться военно-экономический прогресс, поскольку объем средств, выделенных в рамках ГОЗ, превзошел показатели предыдущих лет. Но реальные возможности оборонно-промышленного комплекса (ОПК), который, в принципе, работает как на потребности ВС своей страны, так и на зарубежных заказчиков, учтены не были.

Сказанное подтверждают доступные анализу данные, основанные на открытых отечественных публикациях, отрывочных публичных заявлениях военно-политического руководства РФ, а также на справочниках Международного института стратегических исследований. Ниже представлена таблица, характеризующая динамику основных ПВС первой группы (табл. 34).

С военно-экономической точки зрения важны анализ эффекта от вложения бюджетных средств в эту группу вооружений и степень выполнения заявленных планов. Для этого достаточно анализа количественных данных о составе средств за последние три года. Как следует из анализа табл. 34 (столбцы динамики количества средств весьма наглядны), деньги вкладывались, а эффект был ничтожно малым, если не сказать отрицательным.

Боевой потенциал наступательных вооружений, особенно морской компоненты, снижался. Стал очевидным провал идеи унификации всех наших баллистических ракет стратегического назначения. Ракета «Булава» - морской вариант унифицированной разработки - все еще не готова к принятию на вооружение. В то же время три АПЛ, под которые эта ракета разрабатывалась, спущены на воду без оружия. По заверениям генерального конструктора этой ракеты и бывшего министра обороны, лодки, оснащенные этими ракетами, уже должны были поступить на вооружение.

Выпуск новых ракет наземного базирования не смог компенсировать снятие с вооружения старых ракет. И эта, до сих пор остающаяся самой мощной, компонента нашей стратегической триады тоже ослабла. Кроме того, после упомянутой «унификации» выяснилось, что все варианты ракет, включая оперативно-тактический «Искандер», должны выпускаться на одном заводе в г. Воткинске, который не имеет возможностей реализовать планы выпуска суммарного количества ракет.

Таблица 34

Динамика оснащения ВОГ основными образцами стратегических вооружений

Количе- Количе- Количе- Динамика 08-09 Динамика 09-10

Группа ПВС Образец ство ство ство Комментарии

в 2008 г. в 2009 г. в 2010 г.

Стратегиче- (Delta III, 6 6 5 0 - 1 Закономерное сокра-

ские АПЛ с RSM-50) щение

РК БР (Delta IV, 4 4 4 0 0 Без перемен

в ВМФ RSM-54)

(СФ, ТОФ) (Delta IV, RSM-52) 2 2 2 0 0 Без перемен

Тайфун 2 2 2+1 (резерв) 0 0 Без перемен

Пр. 955 1 1+2 1+ 2 0 0 Срыв разработки РК,

(РК «Булава») (строит.) (строит.) АПЛ не приняты на вооружение. Перерасход средств

Всего АПЛ 15 15 14 0 - 1 В строю 12. Снижение

с РК БР МБ с 252 БР МБ с 252 БР МБ с 236 БР МБ - 16 боевого потенциала группировки АПЛ

Ракетные РС-20 (SS-18) 80 75 68 - 5 - 7 Частичное использова-

комплексы РС-12М (SS-25) 254 201 180 - 53 - 21 ние старых РК для

РВСН РС-18 (SS-19) 126 100 72 - 26 - 28 запуска КА в том числе

Шахтные/ в коммерческих целях.

Мобильные Прибыль = ?

Тополь-М 48 54 50/ +6 +11 Рост боевого потен-

(SS-27) шахтн. / 15 циала новых БР, не

моб. компенсирующий убыль старых БР

РС-24 0 0 ? 0 ? Начались производство и поставки

Всего РК с бое- 508 430 430 - 78 0 Сохранение общего

головками (БГ) с 1600 БГ с 1605 БГ с 1605 БГ +5 0 боевого потенциала группировки РВСН

Самолеты Ту-160 15 16 16 + 1 0 Усиление

дальней Ту-95МС6 (H6) 32 32 32 0 0 Без перемен

авиации Ту-95МС16 (H16) 32 32 31 0 - 1 Ослабление

(37-я армия Всего самолетов 79 80 79 +1 -1 Снижение боевого

ВВС) с крыл. ракетами с 884 КРВБ с 900 КРВБ с 856 КРВБ потенциала СЯС, но появление потенциала СНЯС

Средства КА СПРН 5

предупреж- РЛС СПРН 10 10 9 0 - 1 Уменьшение количест-

дения о ра- ва, но модерн.

кетном напа- SH-11 36 32 32 - 4 0 Ослабление

дении; SH-08 64 68 68 +4 0 Приблизительный

РК ПРО баланс

С-300ПМУ - 1900 1900 0 0 Включение в страт.

(SA-10) ПРО неправомочно

С-400/Триумф ? 64 64 0 0 Включение в страт. ПРО неправомочно

Средства Космические Нет количественных данных по КА, - - Положительный эф-

Космических аппараты (КА); кроме некоторых КА двойного фект за счет средств

войск средства их запуска и управления назначения (ГЛОНАСС) двойного назначения и коммерческих запусков

Источник: The Military Balance. London: IISS, 2008-2010.

Не увеличились также и боевые возможности авиационной группировки. Рост количества бомбардировщиков, который (со слов наших военачальников) должен был ритмично привести к модернизации 15 имевшихся самолетов и выпуску еще 15 новейших самолетов к 2012 г., срывается. Количество крылатых ракет с ядерными боезарядами, судя по косвенным характеристикам баланса сил1, тоже не возросло. Что же касается неядерных вариантов оснащения ракет (для целей СНЯС), то по ним зарубежные справочники дополнительно сообщают только об установке на наших ракетах средств наведения, использующих сигналы навигационных систем GPS/ГЛОНАСС. При этом характерно то, что на первом месте в зарубежных публикациях о наших вооружениях стоит GPS как более освоенная и точная система, поскольку отечественная ГЛОНАСС в этом году только-только, возможно, выйдет на желательные точностные характеристики.

Пагубную роль, как следует из зарубежных справочников, сыграли голословные заверения некоторых российских «специалистов» о том, что наши зенитные ракетные комплексы (ЗРК) ПВО способны сбивать баллистические ракеты. То, что ракеты комплексов С-300 и С-400 могут быть запущены по баллистическим ракетам (БР) малой и средней дальности, для ПРО РФ мало что значит. Такая угроза ничтожна. А применение комплексов С-300 и С-400 по межконтинентальным БР невозможно. С 2008 г. наши комплексы, ранее относившиеся к группе ЗРК, в зарубежных справочниках уже отнесены к средствам ПРО, и РФ оказалась страной, «самой оснащенной» средствами стратегической ПРО в мире. Судя по итогам ноябрьского саммита глав государств, входящих в НАТО, и России, европейцы не востребовали наши ЗРК на роль комплексов европейской ПРО.

«Совместная» ПРО РФ и НАТО, скорее всего, ограничится обменом информацией о ракетном нападении. А в Европе, чего и добивались США, будут размещены действительно стратегические комплексы шахтного базирования, разработанные на базе наступательных комплексов «Минитмен-2». Военно-политическая опасность такого размещения средств, называемых средствами ПРО, отмечалась многими специалистами, в том числе и из ИЭП им. Е.Т. Гайдара, бывший директор которого Е.Т. Гайдар активно выступал и в РФ, и в США против дестабилизирующей ПРО.

Сведения по динамике других российских ПВС тоже не вызывают оптимизма. Сейчас, в связи с созданием ОСК, как отмечалось, и с потребностями переброски войск с одного направления на другое, особое внимание должно быть уделено оснащению наших ВС военно-транспортными самолетами и вертолетами, а возможно, и иными средствами оперативной доставки. Этого пока нет. Обнадеживают заявления высших руководителей России и Украины о возобновлении (после некоторой модернизации) совместного производства безальтернативно эффективного самолета Ан-124 и военно-транспортного самолета меньшей грузоподъемности Ан-70. Но такого рода заявления звучат не впервые. Ранее их результатом становилось неприятие таких работ представителями российского ОПК и даже руководством ВВС России, не желавшими «делиться» с «иностранцами» выгодными финансовыми средствами и возможностями их небескорыстного расходования. В целом же ВВС России получили в 2010 г. 4 боевых самолета, а потеряли в катастрофах 6.

1 The Military Balance. London: IISS, 2008-2010. 544

Военно-экономический вывод по первым трем группам ПВС очевиден: несмотря на все возрастающий объем расходуемых средств, адекватный рост количества современных вооружений ни в одной из этих групп не происходит.

Еще хуже ситуация с четвертой группой средств, предназначенных для противоборства, которое происходит не в обычных сферах (суша, море, воздух, космос), а в специфической сфере - информационной, включая так называемое компьютерное кибер-пространство.

Не углубляясь в детали, отметим, что в экипировку бойца современной зарубежной армии, как правило, входят защищенные средства связи и передачи (получения) данных, средства позиционирования (навигации), инфракрасные, лазерные и иные средства целеуказания, средства управления собственным оружием и при необходимости оружием, привлекаемым извне, средства опознавания «свой-чужой», многое другое, управляемое с помощью ранцевого компьютера. И поэтому главной причиной добровольного комплектования и «профессионализации» таких армий является необходимость доведения до совершенства всех навыков владения военнослужащими столь разнообразной техникой и оружием.

К сожалению, в нашей армии ситуация иная. Наши солдаты не получили даже простейших средств мобильной связи. Как достижение выставляется то, что солдатам разрешили пользоваться мобильниками, купленными на собственные средства. Даже на этом экономят военачальники, отстаивающие целесообразность иметь нынешнюю «дешевую» армию, комплектуемую по призыву. Однако более правдоподобно то, что на самом деле они готовят не современную армию, а «пушечное мясо». Тем не менее, по мнению министра обороны, «в 2010-м создан новый боевой состав армии и флота, принципиально обновлены системы боевого управления, материально-технического обеспечения и подготовки войск»1.

Но есть и другие оценки. В сфере обеспечения ВС в 2010 г. уровень выявленных экономических преступлений вырос по сравнению с предыдущим годом на 10%, а их объем превысил 2 млрд руб.2 «Откаты» в сфере государственного оборонного заказа (ГОЗ) доходят до 40%. Министр обороны охарактеризовал ситуацию так: «Когда я пришел в Минобороны, то, откровенно говоря, был обескуражен объемами воровства. Это ощущение не прошло до сих пор. Финансовая распущенность, безнаказанность людей, которых никто никогда не проверял»3.

6.6.3. Военно-бюджетная политика и проблема открытости

По окончании острой фазы экономического кризиса стабильность финансово-экономического планирования на федеральном уровне существенно возросла, и если в 2009 г. федеральный бюджет меняли после принятия семь раз, то в 2010 г. это было сделано лишь дважды - в июле и октябре4. С момента утверждения президентом Российской Федерации первой5 версии федерального бюджета к моменту утверждения

1 The Military Balance. London: IISS, 2008-2010.

2 Костюкова И. Коррупция в обороне // Взгляд. 2010. 19 ноября. URL: http:// vz.ru/politics/2010/11/19/ 448506.html/

3 Павликова О., Уколов Р. Коррупция атакует // Профиль. 2010. 29 ноября (№ 44).

4 Апрельские изменения, введенные Федеральным законом от 04.05.2010 г. № 71-ФЗ, фактически не затронули расходную часть бюджета.

5 О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: Федеральный закон № 308-ФЗ, принят Государственной Думой 24.10.2009 г.

третьей1 ассигнования по разделу 02 «Национальная оборона» возросли с 1 трлн 257 млрд до 1 трлн 278 млрд руб., или на 1,7% при приросте расходов федерального бюджета в целом за тот же период на 3,7%. Относительно предыдущего года ассигнования по этому разделу в реальном выражении2 сократились на 2,9% при одновременном сокращении их размера относительно ВВП на 0,2 п.п. - до 2,87% ВВП.

Уровень секретности расходов федерального бюджета в 2010 г. по сравнению с предыдущим годом незначительно сократился (табл. 35), несмотря на увеличение секретных ассигнований на 28 млрд 268 млн руб. в результате двукратной коррекции бюджета. Секретные ассигнования исчезли из подраздела расходов 0704 «Среднее профессиональное образование», но по-прежнему остаются в подразделах 0701 «Дошкольное образование», 0801 «Культура» и 0908 «Физкультура и спорт». Продолжает расти доля секретных расходов в разделах 04 «Национальная экономика» и 05 «Жилищно-коммунальное хозяйство», причем их прирост за год в последнем разделе превысил 12 п.п.

Таблица 35

Доля секретных ассигнований в расходах федеральных бюджетов 2004-2010 гг., %

Код и наименование раздела (подраздела), содержащего секретные расходы 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

1 2 3 4 5 6 7 8

Расходы федерального бюджета в целом 9,73 9,83 11,33 11,80 10,33 11,92 10,42

0100 ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ н/п 3 н/п 3,67 6,28 5,52 8,66 4,75

0108 Международные отношения и международное сотрудничество 31,88 18,04 - 0,01 < 0,01 3,66 -

0109 Государственный материальный резерв 97,73 93,33 82,86 89,23 92,18 90,17 85,08

0110 Фундаментальные исследования - - 2,13 1,22 1,12 0,97 0,32

0114 Другие общегосударственные вопросы н/п н/п 0,05 0,72 0,28 4,42 1,05

0200 НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА 37,22 38,40 42,06 42,77 45,33 46,14 45,74

0201 Вооруженные силы Российской Федерации 35,39 36,11 33,07 35,59 37,11 39,04 38,36

0204 Мобилизационная подготовка экономики 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

0205 Подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности - - 100,0 100,0 100,0 - -

0206 Ядерно-оружейный комплекс 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

0207 Реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества 100,0 41,05 45,22 46,90 50,65 100,0 100,0

0208 Прикладные научные исследования в области национальной обороны н/п н/п 98,37 93,94 93,69 93,20 91,32

0209 Другие вопросы в области национальной обороны н/п н/п 2,49 8,79 24,38 29,21 41,19

0300 НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И 23,33 20,79 28,52 31,64 31,07 31,84 31,94

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

0302 Органы внутренних дел 3,40 3,01 4,76 6,31 5,16 4,97 4,27

0303 Внутренние войска 13,21 11,10 11,76 10,31 9,80 10,25 8,26

1 О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов»: Федеральный закон № 278-ФЗ, принятГосударственной Думой 21.10.2010 г.

2 С использованием индекса-дефлятора ВВП (первая оценка Росстата для 2010 г. - 110,3%).

3 Неприменимо вследствие изменения структуры бюджетной классификации.

Продолжение таблицы 35

1 2 3 4 5 6 7 8

0306 Органы безопасности 100,00 98,91 97,80 95,49 97,31 99,05 97,07

0307 Органы пограничной службы 19,73 22,88 100,00 98,97 97,62 100,00 98,61

0309 Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона 43,69 41,74 59,02 62,39 50,65 51,39 50,48

0313 Прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности н/п н/п 73,95 66,41 64,43 75,49 92,09

0314 Другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности н/п н/п 8,26 50,71 39,95 56,32 67,82

0400 НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА н/п н/п 0,05 0,02 0,44 0,64 1,56

0411 Прикладные научные исследования в области национальной экономики н/п н/п - - 5,23 5,84 5,61

0412 Другие вопросы в области национальной экономики н/п н/п 0,12 0,06 < 0,01 0,31 4,47

0500 ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО н/п н/п - 3,42 0,85 6,96 19,26

0501 Жилищное хозяйство н/п н/п - 4,22 5,69 15,97 20,79

0700 ОБРАЗОВАНИЕ - - 2,76 2,69 2,39 2,55 3,59

0701 Дошкольное образование - - 2,03 2,17 2,44 2,48 3,91

0702 Общее образование - - 1,51 1,91 2,14 2,00 3,45

0704 Среднее профессиональное образование - - 1,06 1,03 1,02 0,86 -

0705 Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации - - 16,85 15,78 17,22 1,80 9,40

0706 Высшее и послевузовское профессиональное образование - - 3,15 2,93 2,53 3,08 4,08

0709 Другие вопросы в области образования - - 0,30 0,33 0,28 0,29 0,61

0800 КУЛЬТУРА, КИНЕМАТОГРАФИЯ, СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ - - 0,17 0,17 0,21 0,17 0,17

0801 Культура - - 0,14 0,10 0,16 0,10 0,09

0804 Периодическая печать и издательства - - 13,46 7,45 2,57 2,62 3,59

0806 Другие вопросы в области культуры, кинематографии, средств массовой информации - - 0,02 0,15 - - -

0900 ЗДРАВООХРАНЕНИЕ, ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ - - 4,30 3,99 2,57 4,14 3,01

0901 Стационарная медицинская помощь - - 5,61 4,66 2,94 3,24 2,41

0902 Амбулаторная помощь н/п н/п н/п н/п н/п 13,94 3,75

0905 Санаторно-оздоровительная помощь н/п н/п н/п н/п н/п 14,07 10,73

0907 Санаторно-эпидемиологическое благополучие н/п н/п н/п н/п н/п 2,09 0,64

0908 Физическая культура и спорт - - 0,28 0,26 0,24 0,42 0,62

0910 Другие вопросы в области здравоохранения, физической культуры и спорта - - - - - 1,74 1,01

1000 СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА - - - - - 0,01 -

1003 Социальное обеспечение населения - - - - - 0,02 -

1100 МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ - - - - 0,16 - -

1101 Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований - - - - 0,50 - -

Источник: Расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара по данным федеральных бюджетов 2003-2010 гг. (данные 2003-2007 гг. приведены к соответствующим разделам и подразделам бюджетной классификации, вступившей в силу с января 2008 г.). Курсивом выделены оценки на основе Федерального закона от

23.07.2010 г. № 185-ФЗ.

Снижение прозрачности федерального бюджета в последние три года делает возможной его оценку лишь с использованием дополнительных источников, в качестве которых при подготовке обзора использованы материалы пояснительной записки Минфина к законопроекту, позволившие восстановить структуру полных расходов по разделам и подразделам классификации для предыдущего, июльского, варианта закона о федеральном бюджете1, и заключение Комитета по обороне и безопасности Совета Федерации по октябрьскому его варианту . Подобное агрегирование, безусловно, влияет на точность полученных оценок.

Абсолютные и относительные значения основных компонентов прямых военных ассигнований РФ в федеральном бюджете и их изменение относительно 2009 г. в соответствии с окончательным вариантом федерального бюджета на 2010 г. показаны в табл. 36 (пересчет в цены 2009 г. выполнен с использованием первой оценки Росстатом индекса-дефлятора ВВП за

2010 г.3).

Таблица 36

Прямые военные ассигнования федерального бюджета по разделу 02 «Национальная оборона»

2010 г., млн Изменение в 2010 г. Доля ассигнований, % / изменение по

Наименование раздела руб. / то же по сравнению сравнению с 2009 г., п.п.

и подразделов в ценах 2009 г. с 2009 г., млн руб. / прирост, % в федеральном бюджете 2010 г. в ВВП

НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА 1 278 027 -34 184 12,46 2,87

1 158 682 -2,87 0,34 -0,20

Вооруженные силы Российской Фе- 959 563 -17 959 9,36 2,16

дерации 869 958 -2,02 0,34 -0,13

Мобилизационная и вневойсковая 2 607 -1 260 0,03 0,01

подготовка 2 363 -34,78 -0,01 -

Мобилизационная подготовка эконо- 4 895 1 057 0,05 0,01

мики 4 438 31,27 0,01 -

Подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности 11 087 10 051 9 788 3 713,09 0,11 0,11 0,02 0,02

Ядерно-оружейный комплекс 18 755 -2 077 0,18 0,04

17 003 -10,89 -0,01 -0,01

Реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества 4 210 3 817 -638 -14,32 0,04 -0,01 0,01

Прикладные научные исследования в 148 680 -28 100 1,45 0,33

области национальной обороны 134 797 -17,25 -0,20 -0,09

Другие вопросы в области нацио- 128 229 5 004 1,25 0,29

нальной обороны 116 255 4,50 0,12 -

Источник: Расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Военные ассигнования из других разделов федерального бюджета приведены в табл. 37 (курсивом выделены оценки на основе июльского варианта закона о феде-

1О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов»: Федеральный закон № 185-ФЗ, принят Государственной Думой 07.07.2010 г.

2 Заключение Комитета Совета Федерации № 3.5-07/1466 от 26.10.2010 г.

3 О производстве и использовании валового внутреннего продукта (ВВП) за 2010 год. М.: Росстат, 31 января 2011 г. См.: http://www.gks.ru/bgd/free/B04_03/IssWWW.exe/Stg/d01/17vvp31.htm.

ральном бюджете). Следует заметить, что достаточно неожиданная новация в виде появившихся летом в разделе 01 «Общегосударственные вопросы» 2 млрд руб. на «строительство новых производственных мощностей ОАО «Концерн ПВО «Алмаз-Антей» по изготовлению перспективных ЗРС нового поколения»1 в указанной таблице не показана, хотя и учтена в последующих расчетах.

Таблица 37

Прямые и косвенные военные ассигнования по другим разделам

федерального бюджета

2010 г., млн руб. / то же в ценах 2009 г. Изменение в 2010 г. Доля ассигнования, % / изменение

Наименование подраздела или характера ассигнований по сравнению с 2009 г., млн руб. / прирост, % по сравнению с 2009 в федеральном бюджете 2010 г. г., п. п. в ВВП

1 2 3 4 5

В разделе 03 «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность»

Внутренние войска 66 433 2 578

60 230 4,47

Органы безопасности 201 507 2 936

182 691 1,63

Органы пограничной службы 77 427 -9 937

70 196 -12,40

Войска МЧС и гражданская оборона 46 140 323

41 831 0,78

В разделе 04 «Национальная экономика»

Организация альтернативной гражданской службы

Президентская программа «Уничтожение запасов химического оружия в РФ»

Субсидии организациям транспорта, осуществляющим приобретение автотехники для пополнения подвижного состава автоколонн

Субсидии на функционирование координационного центра Россия-НАТО

Строительство специальных и военных объектов

ФЦП «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (20052010 годы)»

Реализация государственных функций, связанных с обеспечением национальной обороны

Взносы в уставные капиталы и субсидии организациям оборонно-промышленного комплекса

Секретные расходы

0,65 0,15

0,06 -

1,96 0,45

0,14 -0,01

0,75 0,17

-0,06 -0,03

0,45 0,10

0,03 -

6

5

1 069 970

55 50

21 19

15 131 13 718

36 33

3 544 3 213

23 185 21 020

22 282 20 201

-1 -9,34

-112 -10,33

-30 -37,65

-2

-9,34

9 401 217,75

-12 -27,24

-497 -13,39

-20 402 -49,25

9 546 89,59

<0,01 0,01

<0,01

<0,01

0,15 0,10

<0,01

0,03

0,23 -0,19

0,22 0,11

<0,01 <0,01

<0,01

<0,01

0,03 0,02

<0,01

0,01

0,05 -0,05

0,05 0,02

1 Пояснительная записка Минфина к законопроекту № 389589-5, внесенному в Госдуму 11 июня 2010 г. С. 40.

Продолжение таблицы 37

1

В разделе 05 «Жилищно-коммунальное хозяйство»

Президентская программа «Уничтожение запасов химического оружия в РФ»

Обеспечение военнослужащих служебным и постоянным жильем

Секретные расходы

1 418 1 286

125 916 114 158

35 708 32 374

-880 -40,63

29 531 34,90

18 028 125,67

0,01 -0,01

1,23 0,37

0,35 0,20

0,28 0,06

0,08 0,04

5

2

3

4

В разделе 07 «Образование»

Расходы Минобороны 44 511 -1 961 0,43 0,10

40 355 -4,63 - -0,01

Секретные расходы 14 576 952 0,14 0,03

13 215 7,76 0,02 -

В разделе 08 «Культура, кинематография, средства массовой информации»

Расходы Минобороны 4 893 903 0,05 0,01

4 436 25,57 0,01 -

Секретные расходы 207 -13 <0,01 <0,01

188 -6,54 - -

В разделе 09 «Здравоохранение, физическая культура и спорт»

Расходы Минобороны 33 339 -837 0,33 0,07

30 226 -2,70 0,01 -0,01

Секретные расходы 10 186 -2 655 0,10 0,02

9 235 -22,33 -0,02 -0,01

В разделе 10 «Социальная политика»

Пенсионное обеспечение Минобороны 125 908 -1 487 1,23 0,28

114 151 -1,29 0,05 -0,02

Пенсионное обеспечение ФСБ 18 956 -368 0,18 0,04

17 185 -2,10 -0,01 -

Приобретение жилья уволенным и уволь- 18 048 5 765 0,18 0,04

няемым военнослужащим 16 363 54,39 0,07 0,01

Дополнительное ежемесячное материальное 396 -14 <0,01 <0,01

обеспечение инвалидов вследствие военной 359 -3,65

травмы

Обеспечение проведения ремонта индиви-

дуальных жилых домов, принадлежащих 401 47 <0,01 <0,01

членам семей военнослужащих, потеряв- 363 14,74 - -

шим кормильца

Компенсации членам семей погибших во- 975 -596 0,01 <0,01

еннослужащих 884 -40,28 -0,01 -

Пособия и компенсации военнослужащим, 11 226 -2 175 0,11 0,03

приравненным к ним лицам, а также уво- 10 178 -17,61 -0,02 -0,01

ленным из их числа

Социальная поддержка и реабилитация 71 -42 <0,00 <0,00

инвалидов вследствие боевых действий и 64 -39,40

военной травмы

Окончание таблицы 37

1 2 3 4 5

В разделе 11 «Межбюджетные трансферты»

Дотации бюджетам ЗАТО 8 876 8 047 -3 490 -30,25 0,09 -0,03 0,02 -0,01

Развитие и поддержка социальной и инженерной инфраструктуры ЗАТО 2 690 2 439 -2 974 -54,94 0,03 -0,03 0,01 -0,01

Осуществление первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты 1 998 1 812 -255 -12,33 0,02 <0,01

Единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, а также ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву 1 977 1 792 715 66,40 0,02 0,02 <0,01

Переселение граждан из ЗАТО 527 478 -840 -63,74 0,01 -0,01 <0,01

Материальное обеспечение специалистов ядерного оружейного комплекса РФ 4 165 3 776 473 14,32 0,04 0,01 0,01

Дополнительное ежемесячное материальное обеспечение инвалидов вследствие военной травмы 645 585 -70 -10,67 0,01 <0,01

Источник: Расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Ассигнования на строительство жилья в Минобороны по разделу 02 «Национальная оборона» возросли по сравнению с 2009 г. в реальном выражении на 37%, а по разделу 05 «Жилищно-коммунальное хозяйство» - на 34%, что тем не менее не позволило достичь заявленной цели - обеспечения военнослужащих постоянным жильем к 2010 г. Ассигнования федерального бюджета на жилищные сертификаты возросли на 54% (см. табл. 37), а на накопительно-ипотечную систему жилищного обеспечения военнослужащих Минобороны - на 47%.

Ассигнования на военный персонал Минобороны в реальных показателях практически не изменились (денежное довольствие и пенсии военнослужащих в 2010 г. не были повышены), но из ассигнованных законом о федеральном бюджете Министерству обороны 283 млрд руб. на денежное довольствие военнослужащих по всем 12 целевым статьям расходов (ЦСР) к концу года оказались сэкономлены 22 млрд 894 млн руб., что в три раза превысило показатель прошлого года (7 млрд 637 млн руб.), т.е. по статье расходов «Военный персонал» продолжает поддерживаться излишек финансовых ресурсов, необъяснимый качеством планирования.

ЦСР «Боевая подготовка» в 2010 г. исчезла из бюджетной классификации. Ассигнования на горюче-смазочные материалы (ГСМ) увеличились в реальном выражении на 7%, что не смогло компенсировать ускорившийся рост цен на дизельное топливо и авиационный керосин, тем более что к концу года в Минобороны по ЦСР «Оплата и хранение специального топлива и горюче-смазочных материалов» оказались неизрасходованными 8 млрд 105 млн руб. (16,5% ассигнованного законом). Фактическое сокращение закупок ГСМ по-прежнему не позволило заметно улучшить показатели боевой подготовки в авиации и на флоте по сравнению с прошлым годом, когда Минобороны пришлось существенную часть своей потребности покрывать за счет собственных запасов. Фактические расходы Минобороны на продовольственное обеспече-

ние возросли на 31,5% по сравнению с прошлым годом, а на вещевое обеспечение вновь сократились - на этот раз на 16%.

Ассигнования на пенсионное обеспечение в Минобороны в 2010 г. по сравнению с

2009 г. были увеличены на 8,9% в номинальном выражении, что связано лишь с ростом численности военных пенсионеров в связи с проводимыми Минобороны сокращениями офицерского состава и ликвидацией института прапорщиков. Экономия по ЦСР «Пенсионное обеспечение» в Минобороны составило 658 млн руб.

Прямые военные ассигнования (табл. 38) в российском федеральном бюджете

2010 г., рассчитанные в соответствии со стандартом ООН для военных расходов, составили 4,5% ВВП, с учетом ассигнований, связанных с прошлой военной деятельностью (военные пенсии, уничтожение химического оружия и т.п.), - 5,0% ВВП.

Таблица 38

Суммарные показатели военных и связанных с ними ассигнований федерального бюджета

Наименование ассигнований Сумма ассигнований, млн руб. Доля ассигнований, % / ее изменение по сравнению с 2009 г., п.п. в федеральном бюд- в р^д жете 2009 г.

Общие прямые военные ассигнования 2 020 637 19,70 4,54

1,09 -0,18

Суммарные прямые и косвенные военные ассигно- 2 204 479 21,49 4,95

вания, связанные с нынешней и прошлой военной 1,18 -0,20

деятельностью

Суммарные ассигнования по разделам «Националь- 2 366 702 23,08 5,32

ная оборона» и «Национальная безопасность и пра- 0,57 -0,39

воохранительная деятельность»

Источник: Расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Исполнение федерального бюджета в 2010 г. в части военных расходов в целом не отличалось от 2009 г. Так, отчеты федерального казначейства показывают превышение лимита расходов по сводной бюджетной росписи федерального бюджета над его ассигнованиями по разделу 02 «Национальная оборона», выделенными в соответствии с действующим законом о бюджете, на 3 млрд 113 млн руб. уже с февраля. После чего указанное превышение достигло максимума в ноябре (15 млрд 863 млн руб.) с сокращением к концу года до 10 млрд 711 млн руб. Для ориентира при оценке дискреционных полномочий исполнительной власти следует указать, что ч. 1 ст. 24 закона о федеральном бюджете на 2010 г. ограничивает прирост военных ассигнований за счет сверхплановых доходов бюджета в рамках сводной бюджетной росписи 8 млрд 879 млн руб. В результате по итогам 2010 г. по разделу 02 «Национальная оборона» образовалась экономия в 1 млрд 546 млн руб., правда, с перерасходом по подразделам расходов 0201 «Вооруженные силы РФ» в 14 млрд 833 млн руб. и 0208 «Прикладные научные исследования в области обороны» -в 4 млрд 418 руб., компенсированным экономией по другим подразделам раздела 02 «Национальная оборона». Кроме того, существенное перераспределение бюджетных средств произошло и в бюджете Минобороны, где экономия лишь на ГСМ (другими словами - на боевой подготовке) и денежном довольствии военнослужащих достигла 31 млрд руб. На что потрачены сэкономленные таким образом ресурсы, можно только догадываться.

Ситуация с экономией и перерасходом средств федерального бюджета заслуживает большего внимания, ведь отмеченные выше резервы в расходах на содержание личного состава Минобороны существенно превосходят показываемые федеральным казначейством в отчетах по исполнению федерального бюджета. Дополнительное представление о размере люфтов и зазоров в военном бюджете и в отчетах по его исполнению дает содержимое табл. 39, составленной на основе данных, ежегодно предоставляемых правительством Российской Федерации Генеральному секретарю ООН по результатам исполнения военных расходов.

Таблица 39

Нераспределенные ассигнования в расходах РФ на личный состав в 2000-2009 гг., млн руб.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

22 465 37 291 40 692 61 743 61 850 53 629 78 188 88 399 113 259 127 685

Источник: Объективная информация по военным вопросам, включая транспарентность военных расходов: Доклады Генерального секретаря ООН, 2001-2010.

Указанные «нераспределенные ассигнования» составляли от 9 до 17% расходов раздела «Национальная оборона» (или 0,25-0,47% ВВП) и многократно превосходят расходы, например, по знаковой ФЦП перехода к комплектованию по контракту 20042007 гг.1, столь бесславно проваленной Минобороны - ее заказчиком и координатором. Причины и смысл подобной упорной демонстрации «нераспределения» существенной части военных расходов страны представляют несомненный интерес.

Динамика помесячного исполнения расходов по самым крупным подразделам раздела «Национальная оборона» федерального бюджета в 2008-2010 гг. представлена на рис. 20-22. Как видно, наметившаяся в 2009 г. тенденция сокращения «бюджетного навеса», накапливаемого к концу года, в 2010 г. сохранилась только в расходах на НИОКР. При этом явно не выполняется двухмесячный срок заключения контрактов в начале года, а пик авансирования смещается на март - апрель.

1 На эту ФЦП фактически израсходовано, по данным федерального казначейства, 84 млрд 377 млн руб. (См. URL: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/ViewFcp/View/2007/166/. Дата обращения: 10.02.2011 г.).

Источник: Расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара по данным Федерального казначейства.

Рис. 20. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу 0201 «Вооруженные силы Российской Федерации» в 2008-2010 гг.

Источник: Расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара по данным федерального казначейства.

Рис. 21. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу 0207 «Прикладные научные исследования в области национальной обороны»

в 2008-2010 гг.

Источник: Расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара по данным федерального казначейства.

Рис. 22. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу 0208 «Другие вопросы в области национальной обороны» в 2008-2010 гг.

В военных расходах правительств субъектов Федерации, приведенных в табл. 40, сохраняются многолетние тенденции. Расходы на мобилизационную и вневойсковую подготовку в целом не превышают размеров трансфертов из федерального бюджета на осуществление первичного воинского учета (см. табл. 37).

Таблица 40

Военные расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2003-2010 гг., млн руб.*

Подраздел классифика- 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

ции расходов

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Вооруженные силы Рос- 03

сийской Федерации 0,1 0,3 0,3

Модернизация Воору-

женных сил Российской 10

Федерации и воинских 0,5

формирований

Мобилизационная и вне- 13,1 65,6 899,3 1 351,9 1 797,9 2 116,0 2 003,7

войсковая подготовка 13,2 65,6 808,6 1 245,6 1 702,2 2 021,6 1 958,4

Мобилизационная подго- 449,7 532,4 485,4 708,3 861,2 1 137,2 1 045,4 1 298,4

товка экономики** 405,6 500,6 468,6 692,8 840,9 1 063,9 989,7 1 247,8

Другие вопросы в облас- 109,6 32,8 55 07 44 <0,1

ти национальной обороны 97,5 32,1 5,7 0,5 4,4 <0,1

Внутренние войска 14,6 12,4 99 35 10 03

12,7 12,2 9,9 1,4 1,0 0,3

Органы безопасности 37 67 0,3 16,5 01 00 60,0 <0,1

2,1 6,5 0,3 16,5 0,1 0,0 60,0 <0,1

Окончание таблицы 40

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Органы пограничной 0,1

службы 0,1

Защита населения и тер- 6 511,0 7 968,2 11 184,6 15 636,4 19 118,4 23 895,8 23 865,0 27 218,0

ритории от чрезвычайных 6 244,1 7 281,3 10 958,9 14 367,0 18 292,6 21 456,7 21 712,6 25 527,4

ситуаций природного и

техногенного характера,

гражданская оборона

* Числитель - ассигновано, знаменатель - фактически исполнено. ** До 2005 г. подраздел не входил в раздел «Национальная оборона». Источник: Федеральное казначейство.

В табл. 41 представлены российские военные расходы в период 1999-2010 гг., не включающие во избежание двойного счета военные расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, приведенные в табл. 40.

Таблица 41

Основные показатели военных расходов Российской Федерации в 1999-2010 гг.

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

1. В номинальном выражении (в текущих ценах), млрд руб.

Исполнение расходов ФБ по разделу «Национальная 115,6 191,7 247,7 295,4 355,7 430,0 581,1 681,8 831,9 1 040,8 1 188,2 1 276,5

оборона» в текущей бюджетной классификации3

Ассигнования ФБ по разделу «Национальная 93,7 209,4 214,7 284,2 354,9 427,4 578,4 686,1 839,1 1 031,6 1 192,9 1 278,0

оборона»:

в текущей бюджетной классификации

выведены в другие разделы бюджетной классифи- - - - - - - 44,3 77,7 91,3 126,5 202,4 270,8

кации5

в сравнимой бюджетной классификации 93,7 209,4 214,7 284,2 354,9 427,4 622,6 763,9 930,4 1 158,1 1 395,3 1 548,8

Военные расходы, по данным ООНв - 202,6 294,4 325,9 447,0 499,0 665,0 822,1 850,2 1 127,2 1 176,4 -

Общие прямые военные ассигнованияг 128,9 270,4 283,4 357,7 464,2 552,7 770,3 1 003,9 1 214,4 1 502,8 1 832,5 2 020,6

Суммарные прямые и косвенные военные ассигнова- 144,0 304,6 329,6 460,1 602,3 638,8 855,1 1 090,4 1 375,6 1 645,4 1 999,5 2 204,5

ния, связанные с текущей и прошлой военной дея-

тельностьюд

2. В реальном выражении (в ценах 2010 г.)е, млрд руб.

Исполнение расходов ФБ по разделу «Национальная 1 051,4 1 123,6 1 090,7 1 106,8 1 092,5 1 126,9 1 253,2 1 174,4 1 230,9 1 298,6 1 409,2 1 276,5

оборона» в текущей бюджетной классификации

Ассигнования ФБ по разделу «Национальная 952,3 1 227,5 945,3 1 063,9 1 090,1 1 120,0 1 229,3 1 181,9 1 240,6 1 287,0 1 414,7 1 278,0

оборона»:

в текущей бюджетной классификации

выведены в другие разделы бюджетной классифи- - - - - - - 94,1 133,9 135,0 157,8 240,1 270,8

кации

в сравнимой бюджетной классификации 852,3 1 227,5 945,3 1 063,9 1 090,1 1 120,0 1 323,4 1 315,7 1 375,6 1 444,9 1 654,8 1 548,8

Военные расходы, по данным ООН - 1 187,6 1 296,4 1 220,3 1 373,0 1 307,6 1 413,4 1 416,0 1 257,0 1 406,3 1 395,3 -

Общие прямые военные ассигнования 1 172,4 1 584,9 1 247,8 1 339,1 1 425,8 1 448,4 1 637,3 1 729,2 1 795,4 1 875,1 2 173,3 2 020,6

Суммарные прямые и косвенные военные ассигнова- 1 309,9 1 785,4 1 451,2 1 722,9 1 849,9 1 674,2 1 817,6 1 878,1 2 033,7 2 052,9 2 371,4 2 204,5

ния, связанные с текущей и прошлой военной дея-

тельностью

3. В реальном выражении (в ценах 1999 г.), млрд руб.

Исполнение расходов ФБ по разделу «Национальная 115,6 123,5 119,9 121,6 120,1 123,9 135,8 129,1 135,2 142,8 154,9 140,3

оборона» в текущей бюджетной классификации

Ассигнования ФБ по разделу «Национальная 93,7 135,0 103,9 117,0 119,8 123,1 135,2 129,9 136,4 141,5 155,5 140,5

оборона»:

в текущей бюджетной классификации

выведены в другие разделы бюджетной классифи- - - - - - - 10,3 14,7 14,8 17,4 26,4 29,8

кации

в сравнимой бюджетной классификации 93,7 135,0 103,9 117,0 119,8 123,1 145,5 144,7 151,2 158,9 181,9 170,3

Военные расходы, по данным ООН - 130,6 142,5 134,2 151,0 143,8 155,4 155,7 138,2 154,6 153,4 -

Общие прямые военные ассигнования 128,9 174,3 137,2 147,2 156,8 159,2 180,0 190,1 197,4 206,1 238,9 222,2

Суммарные прямые и косвенные военные ассигнова- 144,0 196,3 159,5 189,4 203,4 184,1 199,8 206,5 223,6 225,7 260,7 242,4

ния, связанные с текущей и прошлой военной дея-

тельностью

4. Военное обременение экономики, % ВВП

Исполнение расходов ФБ по разделу «Национальная 2,40 2,62 2,77 2,73 2,69 2,53 2,69 2,53 2,50 2,52 3,06 2,87

оборона» в текущей бюджетной классификации

Ассигнования ФБ по разделу «Национальная 1,94 2,87 2,40 2,63 2,69 2,51 2,68 2,55 2,52 2, 50 3,07 2,87

оборона»:

в текущей бюджетной классификации

Окончание таблицы 41

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

выведены в другие разделы бюджетной классифи- - - - - - - 0,20 0,29 0,27 0,31 0,52 0,61

кации в сравнимой бюджетной классификации Военные расходы, по данным ООН 1,94 2,87 2,77 2,40 3,29 2,63 3,01 2,69 3,38 2,51 2,93 2,88 3,08 2,84 3,05 2,80 2,56 2,81 2,73 3,60 3,03 3,48

Общие прямые военные ассигнования 2,67 3,70 3,17 3,31 3,51 3,25 3,56 3,73 3,65 3,64 4,72 4,54

Суммарные прямые и косвенные военные ассигнова- 2,99 4,17 3,69 4,25 4,56 3,75 3,96 4,05 4,14 3,99 5,15 4,95

ния, связанные с текущей и прошлой военной дея-

тельностью

5. По паритету покупательной способности (в текущих ценах), млрд долл.

Исполнение расходов ФБ по разделу «Национальная 21,9 26,8 30,2 31,9 34,2 36,2 45,6 48,0 52,9 57,1 64,4 64,3

оборона» в текущей бюджетной классификации Ассигнования ФБ по разделу «Национальная 17,7 29,3 26,2 30,7 34,1 35,9 45,4 48,3 53,4 56,6 64,7 64,4

оборона». в текущей бюджетной классификации

выведены в другие разделы бюджетной классифи- - - - - - - 3,5 5,5 5,8 6,9 11,0 13,6

кации в сравнимой бюджетной классификации Военные расходы, по данным ООН 17,7 29,3 28,3 26,2 35,9 30,7 35,2 34,1 42,9 35,9 42,0 48,9 52,2 53.8 57.9 59,2 54,1 63,6 61,9 75,6 63,8 78,0

Общие прямые военные ассигнования 24,4 37,8 34,6 38,6 44,6 46,5 60,5 70,7 77,2 82,5 99,3 101,7

Суммарные прямые и косвенные военные ассигнова- 27,2 42,6 40,2 49,6 57,9 53,7 67,1 76,8 87,5 90,3 108,4 111,0

ния, связанные с текущей и прошлой военной дея-

тельностью

Справочно

Дефлятор валового внутреннего продукта, % к пре- 172,5 137,6 116,5 115,5 113,8 120,3 119,3 115,2 113,8 117,9 102,0 110,3

дыдущему году Дефлятор расходов на конечное потребление коллек- 140,1 155,2 133,1 117,6 121,9 117,2 123,3 123,4 116,5 118,5 105,2 118,6

тивных услуг государственного управления*, % к

предыдущему году Паритет покупательной способностиз, руб./долл. 5,29 7,15 8,19 9,27 10,41 11,89 12,74 14,20 15,72 18,22 18,45 19,86

США

а Для 2010 г. - предварительные данные федерального казначейства об исполнении федерального бюджета.

б Суммарно расходы Минобороны и секретные расходы по разделам 04-09 и 11 федеральных бюджетов

2005-2010 гг.

в За 1999 г. правительством РФ в ООН не были представлены, за 2010 г. - будут представлены в 2011 г., включают в том числе расходы на содержание внутренних войск, пограничников и гражданскую оборону.

г В том числе на содержание внутренних войск, пограничников, войск гражданской обороны и других элементов военной организации. д С пенсиями военнослужащим.

е Дефлированы посредством дефлятора расходов на конечное потребление коллективных услуг государственного управления.

ж з Для 2010 г. - оценки ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Источники'. Федеральные законы о федеральных бюджетах на 2000-2010 гг. и об исполнении федеральных бюджетов 2000-2009 гг.; Национальные счета России в 1997-2009 годах. Стат. сб. М.. Росстат, 2005-2010; Объективная информация по военным вопросам, включая транспарентность военных расходов. Доклады Генерального секретаря ООН 2001-2010 гг.; Росстат; Федеральное казначейство.

6.6.4. Выводы и рекомендации

Затеянный с благими намерениями, но подготовленный келейно переход наших ВС к «новому облику» привел в 2010 г. не только к несомненным успехам (сокращение избыточной численности офицеров и имущества, а также уменьшение задолженности государства в обеспечении военнослужащих жильем), но и к большому количеству вопиющих недостатков. Главный из них связан с пренебрежением к нуждам основной массы военнослужащих, а тем более - к нуждам гражданского общества. Изъяны преобразований Министерства обороны и ВС РФ подтверждаются ростом количества экономических правонарушений. А им в числе многих факторов способствует обилие дезинформации, исходящей из среды чиновников и лишь в малой части воспринимаемой Верховным главнокомандующим как ложь. Самым свежим свидетельством непроду-

манности стало решение о создании воздушно-космической обороны РФ и соответственно об увеличении количества офицеров в ВС РФ на 70 тыс. человек1.

Выход из ситуации возможен только при честности, открытости планов, открытости бюджетного процесса и бюджетной классификации (по стандартам ООН и опыту цивилизованных государств), контроля над расходованием бюджетных средств, а также так называемых «внебюджетных» поступлений и расходов. Необходим общественный контроль за военными расходами.

Рекомендация не новая. Однако ее игнорирование сейчас чревато не просто продолжением былых недостатков, но и непоправимыми последствиями. Страну вряд ли выручат бодрые заверения и указания нашего президента, озвученные на совещании руководящего состава ВС. «Все мероприятия, которые запланированы, мероприятия по реформированию должны быть самым тщательным образом просчитаны и материально обеспечены. Для этого проведена корректировка военного бюджета и организован контроль над использованием средств. Обращаю на это внимание всех руководителей Министерства обороны. все эти процессы должны быть завершены в координации с другими правительственными структурами, с тем чтобы у нас здесь была абсолютная точность»2. Заметим, президент ничего не сказал об общественном контроле.

Предстоящие в 2011 г. расходы на оборону возрастут по сравнению с нынешним годом на 20%. Вся прибавка пойдет на вооружение армии. Но тогда новое оружие попадет в руки плохо обученных, принуждаемых к службе солдат. Выделение из упомянутых 20% малой части, которой хватило бы для добровольного укомплектования ВС РФ по контракту, никто из военных руководителей даже не рассматривал. Повышение обу-ченности военнослужащих, их воинского мастерства и боеспособности войск никого не волновало. Коррупционные интересы возобладали. Это стало главной угрозой национальной безопасности России.

6.7. 2010 год - завершение муниципальной контрреформы

По сравнению с 2009 г. прошедший год не внес ничего нового в те процессы, которые происходили в местном самоуправлении. Один из ведущих экспертов в данной сфере - президент Европейского клуба экспертов МСУ Эмиль Маркварт удачно назвал их централизацией, вертикализацией и партизацией местного самоуправления3. Его слова подтверждают следующие процессы 2010 г..

• включение в законодательство о местном самоуправлении поправки, предусматривающей возможность не создавать в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местную администрацию. Ее функции может исполнять администрация муниципального района;

• дирижируемая региональной властью «управленческая революция» в городах и муниципальных районах многих субъектов Федерации, направленная на отмену прямых выборов мэра и введение института сити-менеджера;

1 Мохов В. Вопрос государственной важности // Красная звезда. 2011. 3 февраля (№ 17).

2 Тельманов Д. Сердюков продолжит военную реформу с «абсолютной точностью» // GZT.ru. 11.2010. -URL: http://www.gzt.ru/topnews/politics/-serdyukov-prodolzhit-voennuyu-reformu-s-/336314.html . Дата обращения: 10.02.2011 г.

3 Маркварт Э. Все местное самоуправили по вертикали. От выборов мэров тоже решили отказаться // Ъ-Online. 27.12.2010 г. - URL: http://kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=1564980&print=true . Дата обращения: 26.01.2011 г.

• «модернизация» избирательной системы, направленная на повышение роли общефедеральных партий на местных выборах.

6.7.1. Объединенные администрации муниципального района и районного центра1

Весной 2010 г. Законодательное собрание Ленинградской области внесло в Государственную Думу РФ законодательную инициативу, дающую возможность создания единой администрации для муниципального района и поселения, являющегося его административным центром. По мнению авторов данной инициативы, это позволило бы уменьшить управленческие расходы, а также снизить уровень неопределенности у жителей районных центров по вопросу о том, в какую администрацию обращаться для решения тех или иных проблем.

Первоначально данная инициатива Законодательного собрания Ленинградской области была приостановлена, она не получила поддержки со стороны не только экспертного сообщества2, но и ряда федеральных структур. Так, отрицательное заключение в адрес профильного Комитета ГД по вопросам местного самоуправления поступило от Правового управления Государственной Думы3, справедливо считающего, что в случае принятия предлагаемого к рассмотрению проекта федерального закона будет поставлена под сомнение возможность реализации принципов самостоятельности, подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления. Правительство Российской Федерации также не поддержало законопроект.

Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления первый раз рассматривал законопроект на своем заседании 2 июня 2010 г. Обнаружив в нем «правовые неопределенности» и противоречия международным обязательствам России, комитет рекомендовал депутатам парламента отклонить законопроект. Однако в середине лета рекомендации комитета изменилась на противоположные. 7 июля 2010 г. поправка к Федеральному закону № 131-ФЗ, предусматривающая, что если в городском муниципальном образовании местная администрация не образуется, то ее полномочия исполняет районная администрация, была принята Государственной Думой в первом чтении.

При подготовке ко второму чтению сфера действия данной поправки была расширена - возможность создания объединенных администраций предусматривалась не только для городских поселений, но для любых поселений, являющихся административными центрами муниципальных районов. В то же время депутаты отказались от детального регулирования процедур объединения, оставив установление конкретных механизмов взаимодействия муниципального района и поселения - его администра-

1 Данная проблема достаточно подробно обсуждалась в ежемесячных обзорах ИЭПП. См.. Стародубровская И., Миронова Н. Новая инициатива по ограничению прав поселений остановлена. надолго ли? // Российская экономика в 2010 году. тенденции и перспективы. Ежемесячный обзор. М.., ИЭПП, 2010; Стародубровская И., Миронова Н. Представления о местном самоуправлении Европы и России расходятся все дальше // Российская экономика в 2010 году. тенденции и перспективы. Ежемесячный обзор. ИЭПП. Ноябрь 2010 г.

2 Мотякова О. К вопросу о возможности объединения районной и городской администрации // Муниципальная власть. № 2 (март-апрель). 2010. С. 14-15; Обращение Европейского клуба экспертов местного самоуправления к президенту Конгресса местных и региональных властей Совета Европы г-ну Я. Мил-дону.

3 Заключение было подготовлено по поручению Совета Государственной Думы от 9 февраля 2010 г. (протокол № 175, п. 28).

тивного центра на усмотрение тех органов местного самоуправления, которые предпочтут создать единую администрацию. Это произошло после того, как попытка урегулировать эти вопросы в законодательстве, предпринятая при подготовке поправки ко второму чтению, фактически провалилась.

В окончательном виде принятая поправка предусматривает, что в уставах муниципального района и поселения - административного центра района может быть предусмотрено образование местной администрации района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе треть ее членов назначается представительным органом муниципального района, треть - представительным органом поселения, треть - законодательным органом государственной власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта. В ноябре 2010 г. соответствующие поправки в Федеральный закон № 131-ФЗ были подписаны президентом РФ1.

Идея создания объединенных администраций не первый раз возникает в дискуссии вокруг муниципальной реформы. Однако раньше она рассматривалась совершенно в другом контексте. В ходе обсуждения проекта Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предлагалось предусмотреть возможность создания объединенных администраций на уровне поселений, что могло бы позволить смягчить кадровый голод и оптимизировать расходы. Подобный опыт, например, имеется в Германии, с механизмов местного самоуправления в которой были скопированы многие положения муниципальной реформы. Однако на том этапе данное предложение не было принято. В новом муниципальном законодательстве предусматривалось обязательное формирование в каждом муниципальном образовании не только представительного органа местного самоуправления, как это было ранее, но и главы муниципального образования, и местной администрации.

Сейчас механизм объединенных администраций несет совершенно другую идеологическую нагрузку. Это - попытка силовым образом решить объективный конфликт, возникающий в рамках двухуровневой системы муниципального управления. Чтобы понять суть этого конфликта, необходимо учитывать, что, по общему правилу, районные центры являются наиболее сильными поселениями, с наибольшим потенциалом развития, в которых сосредоточены наиболее ценные ресурсы. В этих условиях интересы районной и поселенческой властей в отношении распределения и использования данных ресурсов по объективным причинам не совпадают, и если отвлечься от вопросов, связанных с коррупцией, то возникает конфликт интересов между использованием этих ресурсов на цели развития и на цели выравнивания. Для его разрешения необходимо ввести конфликт между районной и поселенческой властями в институциональные рамки, сформировав «правила игры», которые бы балансировали эти интересы и способствовали повышению эффективности реализации каждого из них. Очевидно, что при создании объединенных администраций эта проблема не решается, конфликт загоняется внутрь. Это прекрасно продемонстрировал В. Черников на примере формирования местного бюджета. «Разрабатывая бюджет района, администрация должна будет всеми силами минимизировать часть расходов, на которые вправе претендовать административный центр. Та же администрация, только теперь уже в отношении бюджета

1 Федеральный закон от 29.11.2010 г. № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

города, должна будет стремиться получить максимально возможный кусок бюджетного пирога из районного бюджета. Так как одновременно этого сделать невозможно, администрация будет вынуждена встать либо на одну, либо на другую сторону. А это уже конфликт между представительными органами, ни один из которых не имеет права соглашаться с ущемлением интересов своего муниципалитета»1.

Очевидно, что конфликт в подобной форме может быть разрешен только с помощью административного ресурса, который в подавляющем большинстве случаев на стороне районной администрации. Это приводит к тому, что одна из сторон конфликта, а именно муниципальное образование - районный центр, в большинстве случаев представляющая центр развития муниципального района, радикально ослабляется. В этих условиях практически не остается механизмов, позволяющих противодействовать диктату районных властей в данном вопросе - ничто не мешает наемному управляющему, поставленному общими усилиями региональной и районной властей на должность главы объединенной администрации, в своей текущей деятельности проводить по всем спорным вопросам именно линию муниципального района. Можно согласиться с депутатом Государственной Думы Анатолием Локтем, который охарактеризовал принятое решение следующим образом: «Данной поправкой и законом в целом открывается механизм, когда в муниципальных районах будет отсутствовать местное самоуправление на уровне поселения районного центра... На наш взгляд, запускается механизм ликвидации местного самоуправления в целом»2.

Однако необходимо учитывать, что подобные новации могут негативно повлиять не только на состояние местного самоуправления. Наши исследования показывают, что главы районов часто занимают достаточно консервативные позиции в отношении сжатия системы расселения, реструктуризации социальной сферы и других подобных процессов, способных оптимизировать бюджетные расходы и создать более благоприятные условия для экономического роста. Сильный районный центр, являющийся точкой притяжения для жителей периферии, мог бы уравновешивать эту тенденцию и создавать стимулы и условия для активизации данных процессов. Не очевидно, что в условиях объединенных администраций достижение подобного баланса может быть обеспечено.

Впрочем, авторы законопроекта видят в нем другие достоинства - возможность снижения управленческих расходов и формирование единого центра ответственности, в который могли бы обращаться жители для решения своих проблем. Однако такая постановка вопроса возвращает нас к дискуссиям начала 2000-х годов о модели муниципальной реформы в целом. В тот период оппоненты двухуровневой территориальной структуры местного самоуправления не раз указывали как раз на то, что данная структура ведет к повышенным административным издержкам, а также создает высокую неопределенность для налогоплательщиков в отношении того, какой орган ответственен за решение каких вопросов, и дополнительные коррупционные риски3. Эти предостережения не были услышаны, поскольку за двухуровневой структурой признавались принципиальные преимущества перед любой другой в отношении того, что она давала возможность одновременно получать экономию на масштабе, обеспечивать финансо-

1 Местное самоуправление. № 12 (207). Декабрь 2010 г. С. 9.

2 Местное самоуправление. № 12 (207). Декабрь 2010 г.. С. 1.

3 См., например: Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты // Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований. М.: ИЭПП, 2005.

вое выравнивание и учитывать локальные потребности и интересы местных сообществ. Опыт муниципальной реформы показал, что данные преимущества, вырванные из контекста сложившейся институциональной матрицы и реальной системы интересов, имеют сугубо теоретический характер. Недостатки двухуровневой модели в полной мере реализовались на практике, в то время как ее эффективность была продемонстрирована в первую очередь в отношении усиления централизации и свертывания гарантий местного самоуправления. Тем самым возникает вопрос, несравнимо более глобальный, чем проблема объединенных администраций. насколько выбранная модель муниципальной реформы в целом была адекватна российским условиям и может ли она в принципе позволить реализоваться механизмам самоорганизации местных сообществ (там, где эти сообщества реально существуют)? Однако ответ на этот вопрос уже явно выходит за рамки настоящего обзора.

6.7.2. Отказ от прямых выборов мэров

Еще одна набирающая силу тенденция связана со все более широким распространением модели управления муниципальным образованием, в рамках которой глава муниципалитета избирается из состава представительного органа, а руководство администрацией осуществляет нанятый по контракту при активном участии региональных властей сити-менеджер. Подобная модель в наибольшей степени ограничивает влияние местного сообщества на формирование городских органов власти и усиливает воздействие на них руководства субъекта Федерации.

Стремление уйти от выборности руководства муниципальных образований явно просматривается на протяжении всего периода после перехода к назначению губернаторов. Однако попытки напрямую повторить на муниципальном уровне ту модель, которая реализуется на уровне региона, натолкнулась на серьезные правовые проблемы -это противоречит Конституции РФ. Но были найдены другие пути укрепления «вертикали». ограничение самостоятельности муниципальных образований, широкая практика уголовного преследования «непослушных» мэров и, наконец, минимизация роли местного сообщества при выборе глав муниципальных образований1. В ситуации, когда глава муниципалитета избирается из состава депутатов, избиратель голосует за состав представительного органа, но не может высказать свое мнение о том, подходит или не подходит тот или иной кандидат на пост главы. Именно данный инструмент был существенно активизирован в 2010 г.

Что касается практики найма глав администраций по контракту, также предусмотренного данной моделью, то подобный механизм достаточно распространен в мире.

1 Позиция федеральной власти по этому вопросу прозвучала недавно в разговоре премьера правительства РФ В. Путина с гражданами. По мнению премьера, прямые выборы глав муниципалитетов наряду с недостаточно эффективным гражданским обществом являются причиной криминализации региональной и местной власти. (Стенограмма специальной программы «Разговор с Владимиром Путиным. Продолжение». // Официальный сайт председателя правительства Российской Федерации. 16 декабря 2010 г. -URL: http://www.moskva-putinu.ru/ . Дата обращения: 26.01.2011 г.). Эксперты отмечают: «Продавлива-ние отмены выборов идет при активном участии губернаторов, которые нередко продвигают эти решения со ссылкой на принятое на федеральном уровне «политическое решение о всеобщем введении сити-менеджеров» Источник: Индекс политического влияния глав 100 крупнейших городов России // ИА REGNUM. Опубликовано 01:07 23.12.2010 г. - URL: http://www.regnum.ru/news/polit/1359603.html . Дата обращения: 26.01.2011 г.

Однако там его появление имело совершенно другие корни. Так, в США апелляция к профессиональному управлению муниципальными образованиями в ходе так называемой муниципальной революции 1920-х годов была реакцией общественности на монополизацию политической сферы отдельными группами, которые доминировали на муниципальных выборах и вели муниципальную политику исключительно в собственных интересах. Но и в западных странах этот опыт оценивается далеко не однозначно. Эксперты отмечают, что в Европе восстанавливается институт прямых выборов. «Европейцы убедились, что более эффективной власти на местах, чем сильное самоуправление, не существует»1. Например, в Германии все больше муниципальных образований принимают такую систему управления, при которой бургомистр одновременно возглавляет исполнительную и представительную власть.

В то же время нельзя напрямую сравнивать модель сити-менеджеров в России и на Западе. Как справедливо отмечается в заявлении ассоциации «ГОЛОС» по итогам муниципальных выборов, «эта аналогия не применима, так как зафиксированный в российском законодательстве механизм назначения главы администрации, нанятого по контракту, не может быть признан свободными выборами, так как вызывает сомнения обоснованность нормы о праве назначения 1/3 членов конкурсной комиссии властями субъекта Федерации» . Тот механизм, который в западных странах использовался для усиления демократических механизмов, в России применяется как инструмент дальнейшей централизации.

По имеющимся данным, введение института сити-менеджера привело к отмене прямых выборов мэров в 43 региональных столицах3. Так, в 2009 г. прямые выборы были отменены в Самаре, Ставрополе, Рязани, Тюмени, Казани, Уфе, Твери и некоторых других городах. В 2010 г. перечень городов, где отменены прямые выборы мэров, пополнили Нижний Новгород, Смоленск, Благовещенск, Элиста, Владимир, Курган, Оренбург, Челябинск, Пермь, Екатеринбург и ряд других.

При этом особенностью 2010 г. стало то, что данный процесс перекинулся и на те городские центры, которые были известны своей сильной и самостоятельной местной властью. Среди ярких примеров данной тенденции - Челябинск, Екатеринбург, Пермь. 15 сентября 2010 г. на рабочей встрече в Екатеринбурге представители пермской, екатеринбургской и челябинской гражданских коалиций за сохранение прямых выборов мэров договорились о создании общероссийской гражданской сети в защиту выборов. Как сообщил председатель Пермской гражданской палаты Игорь Аверкиев, взаимные усилия инициаторов гражданской сети вряд ли будут ограничиваться только сопротивлением отмене выборов мэров - существуют и другие острые проблемы, связанные с попытками российских властей отстранить население от возможности прямого влияния на органы власти: это и отмена выборов губернаторов, и сегодняшние манипуляции с

1 Маркварт Э. Все местное самоуправили по вертикали. От выборов мэров тоже решили отказаться // Ъ-Online. 27.12.2010 г. - URL: http://kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=1564980&print=true . Дата обращения: 26.01.2011.

2 Из первого заявления ассоциации «ГОЛОС» по результатам долгосрочного наблюдения хода избирательных кампаний выборов, назначенных на 10 октября 2010 г. (этапы выдвижения, регистрации и начала агитационной кампании). Москва, 6 сентября 2010 г. - URL: http://golos.org/a3878.html . Дата обращения: 26.01.2011 г.

3 Мэрам поставили «двойки» за их влиятельность // РБК. 23.12.2010 г. - URL: http://top.rbc.ru/politics/ 23/12/2010/519860.shtml?from=qip . Дата обращения: 26.01.2011.

мажоритарной и пропорциональной выборными системами1. Несмотря на усилия коалиции, во всех трех городах прямые выборы были отменены.

В Челябинске отмена выборов произошла почти сразу после получения в 2010 г. мэром города Михаилом Юревичем должности губернатора. Примечательно, что, из-бравшись в свое время мэром города Челябинска, М. Юревич добился изменения устава города, поскольку нормы действующего тогда устава предусматривали наличие сити-менеджера, в то время как он, несмотря на избрание жителями, должен был исполнять полномочия председателя представительного органа.

Процедура отмены прямых выборов мэра была запущена в городе Перми весной 2010 г., окончательное решение было принято летом. Данная инициатива вызвала активный протест общественной коалиции «За прямые выборы», куда вошли 7 гражданских организаций Перми. И хотя, по результатам опроса «Левада-Центра», 79% горожан выступили за сохранение прямых выборов главы города2, представительным органом было принято другое решение.

Гораздо более драматично развивались события на окраине Пермского края, в бывшем центре Коми-Пермяцкого автономного округа - городе Кудымкаре. В августе 2010 г. семь депутатов городской думы Кудымкара сложили с себя полномочия и отказались участвовать в работе представительного органа. В результате городская дума утратила легитимность. По утверждению депутатов, причина заключалась в том, что они исчерпали все остальные способы диалога с исполнительной властью региона, которая всеми силами стремилась изменить схему избрания главы Кудымкара. Не исключено, конечно, что за подобным демаршем стоят определенные экономические и политические интересы. Тем не менее отдаленному региону, находящемуся на отшибе в Пермском крае, удалось создать прецедент, аналога которому в России еще не было .

Серьезными конфликтами сопровождалась отмена выборов мэров в городах Свердловской области и Ханты-Мансийского АО. И здесь не везде удалось навязать продавливаемую федерацией модель. Так, в отличие от Перми, в Сургуте депутаты, ознакомившись с мнением горожан, даже отказались выносить на публичные слушанья вопрос об изменении системы управления, сохранив прямые выборы главы города. Согласно мониторингу общественно-политической ситуации в Сургуте, проведенному комитетом социально-политического анализа и общественных связей окружной администрации, 89% одобряют всеобщие прямые выборы главы города. Восемь процентов поддерживают схему с сити-менеджером, три процента опрошенных затруднились от-

4

ветить или высказали мнение, что главу нужно назначать .

В целом, по имеющейся информации, прямые выборы все еще удалось сохранить в 11 из 20 крупнейших российских городов5.

1 Противники отмены выборов объединяются // Общественная кампания «Сохраним прямые выборы главы Перми». 16.09.2010 г. - URL: http://www.vyborpermi.ru/node/358 . Дата обращения: 26.01.2011 г.

2 Опубликовано на сайте «Российская газета. Пермский край» 25 мая 2010 г. Илья Изотов. «Левада-Центр»: 79 процентов жителей Перми высказались за сохранение прямых выборов мэра. http://www.rg.ru/2010/05/25/reg-ermkray/opros-anons.html

3 Бунтари с окраины // Expert.ru. 12.08.2010 г. - URL: www.expert.ru/2010/08/12/bunt_okraina/. Дата обращения: 26.01.2011 г.

4 Сургутчане за прямые выборы главы города // Общественная кампания «Сохраним прямые выборы главы Перми». - URL: http://www.vyborpermi.ru/node/271. Дата обращения: 26.01.2011 г.

5 Индекс политического влияния глав 100 крупнейших городов России // ИА REGNUM. Опубликовано 01:07 23.12.2010 г. - URL: http://www.regnum.ru/news/polit/1359603.html . Дата обращения: 26.01.2011 г. 564

6.7.3. Изменение избирательной системы

Тенденция встраивания системы местного самоуправления в вертикаль власти реализуется и посредством изменений, вносимых в избирательное законодательство. Еще в 2005 г. муниципальным образованиям была предоставлена возможность вводить помимо мажоритарной избирательной системы также смешанную или чисто пропорциональную систему муниципальных выборов. В апреле 2009 г. федеральный законодатель пошел дальше, установив новый порядок, в соответствии с которым на муниципальных выборах, проходящих по пропорциональной системе, списки кандидатов могут выдвигать только отделения политической партии, имеющей в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах. Ранее таким правом обладали также избирательные объединения, сформированные при проведении выборов в органы местного самоуправления общественными объединениями (общественными организациями, движениями). Теперь же общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, вправе лишь предлагать кандидатуры для включения их в партийные списки кандидатов, что осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом «О политических партиях». При этом вопрос об обеспечении гарантий реализации пассивного избирательного права граждан, которые не являются членами политических парий или избирательных объединений, оказался переданным на региональный уровень.

В этом же ряду тенденций стоит новый законопроект, внесенный президентом РФ, о пропорциональной системе на местных выборах. Согласно документу не менее половины депутатских мандатов в представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 депутатов и более распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, который не может быть более 5% числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Данные изменения затрагивают около 1200 представительных органов муниципальных образований1.

На выборах представительных органов иных муниципальных образований, в том числе представительных органов муниципальных районов и городских округов с числом менее 20 депутатов, может применяться пропорциональная, смешанная или мажоритарная избирательная система. Условия применения конкретных избирательных систем в таких муниципальных образованиях определяются законом субъекта Российской Федерации.

В связи с указанными изменениями законопроектом устанавливаются требования к депутатам, входящим во фракции, и к фракциям в представительных органах муниципальных образований. Эти требования аналогичны тем, которые установлены для депутатов, входящих во фракции, и для фракций в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ. В частности, во фракцию входят все депутаты, избранные в составе списка кандидатов, а также могут входить депутаты, из-

1 Президент внес в Думу законопроект о пропорциональной системе на местных выборах // Государственный интернет-канал «Россия» 14.12.2010 г. 09:06. - URL: http://www.vesti.ru/doc.html? id=413763&cid=5. Дата обращения: 26.01.2011 г.

бранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Фракция может состоять из одного депутата, избранного в составе списка кандидатов. Депутат, входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит. Депутат, избранный в составе списка кандидатов, не вправе выйти из фракции. Несоблюдение этих требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий.

Оценивая тенденции к свертыванию местного самоуправления, эксперты указывают на непосредственную связь между отказом от прямых выборов мэров и усилением роли федеральных партий на местных выборах. Фактически это оказывается двумя сторонами одной медали. «Получается, что администрация муниципалитета при таком сценарии формируется, с одной стороны, при вмешательстве региональных властей, а с другой - при вмешательстве федеральных партий (российские партии отличаются крайней централизацией и постоянным вмешательством их федерального руководства в деятельность региональных и местных подразделений)»1.

* * *

Превращение местного самоуправления в безвластный придаток управленческой вертикали - процесс, продолжающийся уже несколько лет и характерный не только для 2010 г. Поэтому отметим лишь две особенности данного периода, характеризующие складывающиеся тенденции.

Во-первых, нарушение гарантий местного самоуправления в России привлекло внимание международной общественности. Осенью 2010 г. Конгресс местных и региональных властей Совета Европы представил третий доклад о состоянии российской демократии в свете реализации Европейской Хартии о местном самоуправлении, в котором были отмечены серьезные негативные тенденции в данной сфере . В частности, с целью совершенствования национального законодательства в сфере местного самоуправления российским властям было рекомендовано:

• отменить недавние поправки к ст. 74 Закона № 131-ФЗ в отношении увольнения в отставку мэров с тем, чтобы гарантировать мэрам возможность свободно осуществлять свои полномочия, не опасаясь вмешательства или политического давления со стороны представительных органов или губернаторов;

• продолжать совершенствовать распределение полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и принимать меры по сокращению числа и сфер совместных полномочий;

• выделять местным органам власти соответствующие финансовые средства или разрешать им собирать налоги, как это предусмотрено Хартией, позволяющие выполнять свои полномочия в области предоставления публичных услуг;

1 Из первого заявления ассоциации «ГОЛОС» по результатам долгосрочного наблюдения хода избирательных кампаний выборов, назначенных на 10 октября 2010 г. (этапы выдвижения, регистрации и начала агитационной кампании). Москва, 6 сентября 2010 г. - URL: http://golos.org/a3878.html. Дата обращения: 26.01.2011 г.

2 Совет Европы поставил России неутешительный диагноз // Эхо планеты. 10.11.2010 г. 08:32. - URL: http://www.ekhoplanet.ru/world_500_8910 . Дата обращения: 26.01.2011 г.

• следить за тем, чтобы слияние населенных пунктов производилось только после того, как должным образом будут проведены консультации с соответствующими выборными собраниями.

Приведенный перечень не исчерпывает всех данных Конгрессом рекомендаций. Однако и из него видно, что под вопрос ставится соответствие Европейской Хартии как некоторых базовых положений муниципального законодательства, так и принятых в последнее время поправок, направленных на дальнейшее существенное ограничение автономии местных органов власти и фактически ставящих их под политический контроль региональных властей.

Во-вторых, все больше экспертов ставят неутешительный диагноз состоянию государственного управления в России, ключевым словом которого является деградация. Причем во многом данный процесс обусловлен именно нарушением баланса в системе власти, стремлением контролировать все и вся из центра, перекрытием легитимных каналов влияния населения на принятие управленческих решений. Приведем два экспертных мнения на эту тему. Руководитель Центра социальной политики Института экономики РАН, доктор экономических наук Евгений Гонтмахер: «Деградация государства достигла такой стадии, когда политическая элита, находившаяся в плену миражей «вертикали власти» и «управляемой демократии», потеряла контроль над происходящими в стране процессами»1. Президент Европейского клуба экспертов МСУ Эмиль Маркват: «Деградация государственных институтов и МСУ, судя по всему, не только продолжится, но и ускорится. Население и власть еще больше отдалятся»2.

1 Гонтмахер Е. Государство и общество: Модернизация для своих. Опубликовано: 20.12.2010 г. - URL: http://www.4cs.ru/materials/wp-id_1342/ . Дата обращения: 26.01.2011 г.

2 Маркварт Э. Все местное самоуправили по вертикали. От выборов мэров тоже решили отказаться // Ъ-Online. 27.12.2010 г. - URL: http://kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=1564980&print=true . Дата обращения: 26.01.2011 г.