Раздел 6. Институциональные проблемы Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Раздел 6. Институциональные проблемы

6.1. Состояние государственного сектора и приватизация

Основными событиями минувшего года в рамках рассматриваемой проблематики можно считать утверждение новой трехлетней приватизационной программы на 20142016 гг., сделки на рынке корпоративного контроля, связанные с «Роснефтью» и «Газпромом», а также решения по реструктуризации ракетно-космической отрасли, аналогичные вариантам, ранее претворенным в отношении авиапромышленности и судостроения.

6.1.1. Масштабы государственного сектора в российской экономике

В середине 2013 г. российским правительством была утверждена новая приватизационная программа. Этот документ подобно аналогичным предыдущим содержит данные о числе федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов) и акционерных обществ с участием РФ в капитале на начало календарного года. Поэтому достаточной информации, чтобы объективно судить о динамике этих составляющих государственного сектора непосредственно в 2013 г., нет.

Однако можно отметить их общее сокращение за три года между 1 января 2010 г. и 1 января 2013 г.: числа ФГУПов - почти вдвое (с 3517 до 1795 ед.), количества АО, акции которых находятся в федеральной собственности, - более чем на 1/5 (с 2950 до 2337 ед.). Также стоит упомянуть о том, что число унитарных предприятий на начало 2013 г., приведенное в новой приватизационной программе, полностью совпадает с указанным на 1 февраля в выступлении бывшего министра экономического развития РФ А.Р. Белоусова на заседании Правительства РФ 7 февраля 2013 г. по утверждению новой программы по управлению федеральным имуществом, тогда как количество АО с госучастием несколько отличается (2337 против 2325 ед. на 1 февраля 2013 г.). По данным Управления Реестра федерального имущества Росимущества, по состоянию на 31 декабря 2012 г. в нем были учтены сведения об акциях 2337 акционерных обществ и о долях 19 обществ с ограниченной ответственностью.

Всего же общее количество объектов, учтенных в Реестре федерального имущества за 2012 г., увеличилось на 102336 ед. (1471782 объекта на 1 января 2013 г. против 1369446 объектов на 1 января 2012 г.)1, или на 7,5%.

1 www.rosim.ru, 15.05.2013.

По данным мониторинга состава государственного сектора, проводимого Росстатом, количественная динамика входящих в него хозяйствующих субъектов складывалась в период между серединой 2011 г. и осенью 2013 г., следующим образом (табл. 1).

Таблица 1

Число организаций государственного сектора экономики, учтенных территориальными управлениями Росимущества и органами по управлению государственным имуществом субъектов РФ в 2011-2013 гг.

Хозяйственные общества,

в уставном капитале

ГУПы, которых более 50% акций

Всего** включая Государственные (долей) находятся

Дата казенные предприятия учреждения в государственной в собственности хозяйственных обществ, отно-

собственности сящихся к государствен-

ному сектору экономики

ед. % к 1.07.2011 ед. % к 1.07.2011 ед. % к 1.07.2011 ед. % к 1.07.2011 ед. % к 1.07.2011

На 1 июля 72047 100,0 6245 100,0 59483 100,0 3928 100,0 2391 100,0

2011г.*

На 1 января 69689 96,7 5805 93,0 57839 97,2 3733 95,0 2312 96,7

2012 г.*

На 1 июля 69251 96,1 5282 84,6 58049 97,6 3593 91,5 2327 97,3

2012 г.*

На 1 января 67003 93,0 4891 78,3 56247 94,6 3501 89,1 2364 98,9

2013г.

На 1 июля 66131 91,8 4589 73,5 56100 94,3 3201 81,5 2241 93,7

2013 г.

На 1 октября 65272 90,6 4502 72,1 55244 92,9 3195 81,3 2331 97,5

2013 г.

* Учет федерального имущества приводится в соответствие с Постановлением Правительства РФ от 16.07.2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества».

** Включая организации, у которых в учредительных документах, прошедших государственную регистрацию, не указаны конкретные виды, но без акционерных обществ, у которых более 50% акций (долей) находится в совместной государственной и иностранной собственности.

Источник: О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации в 1-м полугодии 2011 г. (с. 7-11), в 2011 г. (с. 7-11), в 2012 г. (с. 7-11), в 1-м полугодии 2013 г. (с. 7-11), в январе-сентябре 2013 г. (с. 7-11). М.: Росстат, 2011-2013.

Как следует из табл. 1, общее количество организаций, относящихся к государственному сектору, уменьшилось за период между 1 июля 2011 г. и 1 октября 2013 г. на 9,4% (или примерно на 6,8 тыс. ед.), составив на конец этого периода около 65,3 тыс. ед.

Основным фактором, обеспечившим достижение такого результата, стало уменьшение количества унитарных предприятий на 27,9% (или почти на 1750 ед.). Гораздо менее масштабным (на 7,1%) было сокращение количества учреждений, однако по своей абсолютной величине (свыше 4,2 тыс. ед.) оно оказалось более внушительным. Количество хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в государственной собственности, к 1 июля 2013 г. сократилось в гораздо большей степени - на 18,7% (или примерно на 730 ед.). При этом число хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору, уменьшилось на 2,5% (или на 60 ед.). В результате по состоянию на 1 октября 2013 г. число этих хозяйствующих субъектов превышало 2,3 тыс. ед., примерно соответствуя уровню середины 2012 г.

При этом за первые три квартала 2013 г. общее число организаций, относящихся к государственному сектору, уменьшилось на 2,6% (или более чем на 1,7 тыс. ед.).

В наибольшей степени сократилось количество унитарных предприятий (на 8%, или почти на 400 ед.). Сокращение количества учреждений было меньшим - всего на 1,8%, но его абсолютная величина оказалась несколько большей, чем по унитарным предприятиям (около 1000 ед.). В то же время количество хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в государственной собственности, сократилось на 8,7% (или более чем на 300 ед.). Число хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору, сократилось на 1,4% (около 30 ед.), хотя в течение III квартала 2013 г. после достижения наименьшей за два года величины (около 2240 ед.) их количество выросло на 4% (или на 90 ед.), тогда как за 1-е полугодие 2013 г. произошло уменьшение более чем на 120 ед.

Необходимо подчеркнуть, что анализ динамики количества организаций государственного сектора исходил из их числа на конкретную дату, что позволяет судить только о наиболее общей тенденции, которая заключается в сокращении масштабов госсектора. Имеющаяся статистика не позволяет оценить демографию каждой из входящих в него категорий хозяйствующих субъектов, масштабов их создания, ликвидации, реорганизации в другие организационно-правовые формы, т.е. действий, результирующей которых и является число на определенный момент времени.

Говоря о присутствии государства в экономике в качестве производителя товаров (работ, услуг), можно отметить следующее. Мониторинг, проводимый Росстатом, частично подтверждает расхожее представление о росте удельного веса государственного сектора в различных итоговых показателях хозяйственной деятельности по сравнению с докризисным периодом (табл. 2).

Таблица 2

Доля государственного сектора в экономике по основным показателям хозяйственной деятельности в 2007, 2010, 2012 и 2013 гг., %

Показатель 2007 2010 2012 Январь—сентябрь 2013 г.

1 2 3 4 5

Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами:

- добыча полезных ископаемых 12,8 9,8 16,5 21,2

- добыча топливно-энергетических полезных ископаемых 11,8 9,0 16,6 21,7

- обрабатывающие производства 8,4 8,7 9,8 10,9

- производство и распределение электроэнергии, газа и воды 11,4 17,8 25,7 25,1

Объем строительных работ, выполненных собственными силами 4,0 4,1 3,8 3,9

Пассажирооборот организаций транспорта* 65,9 56,1 64,5 63,0

Объем коммерческих перевозок (отправления) грузов, выполненный транспортными организациями (без организаций трубопроводного транспорта) 72,9 78,4 76,0 75,3

Коммерческий грузооборот, выполненный транспортными организациями (без организаций трубопроводного транспорта) 94,6 93,6 92,9 93,2

Услуги связи** 9,8 15,2 14,2 14,1

Внутренние затраты на научные исследования и разработки 72,4 73,4 75,4 73,9

Объем платных услуг, оказанных населению 16,4 18,9 18,9 19,4

Окончание таблицы 2

1 2 3 4 5

Инвестиции в основной капитал за счет всех 19,5/ 24,5/ 28,8/ 27,7/

источников финансирования*** 15,0 17,8 20,9 18,9

Выручка-нетто от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом НДС, акцизов и иных аналогичных обязательных платежей) 10,2 18,9 12,6 12,0

Среднесписочная численность работников госу- 24,9 24,9 25,8 26,8

дарственного сектора

* Без организаций городского электрического пассажирского транспорта.

** Выручка-нетто от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом НДС, акцизов и иных аналогичных обязательных платежей).

*** В числителе - без учета субъектов малого предпринимательства и объема инвестиций, не наблюдаемых прямыми статистическими методами.

Источник: О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации в 2007 г. (с. 9, 42, 90-91, 92, 103, 134-135, 136, 143-144, 164), в 2010 г. (с. 13, 46, 48-49, 50, 53, 61-62, 63, 67-68, 89), в 2012 г. (с. 13, 35, 37-38, 39, 42, 50-51, 52, 56-57, 78), в январе - сентябре 2013 г. (с. 13, 33, 35-36, 37, 40, 42-43, 44, 48-49, 70). М.: Росстат, 2008, 2011-2013.

Однако, несмотря на некоторый рост, как следует из табл. 2, в 2012 г. и по итогам первых трех кварталов 2013 г., как и на протяжении всех 2000-х годов, доля государственного сектора по большинству показателей оставалась незначительной (не более 20-25%). Несколько большей она была по инвестициям (20-30%) и по занятости (около 25-26%).

При всем этом официальная статистика отметила значимое повышение удельного веса государственного сектора в 2012-2013 гг. по сравнению с 2010 г. в добыче полезных ископаемых (включая топливно-энергетические), в производстве и распределении электроэнергии, газа и воды, в инвестициях в основной капитал.

Наиболее внушительным увеличение доли госсектора оказалось в производстве и распределении электроэнергии, газа и воды, где в 2012 г. и январе - сентябре 2013 г. она превышала 25% (против менее 18% в 2010 г.). Нельзя не отметить и существенное увеличение доли государственного сектора в добыче полезных ископаемых (включая топливно-энергетические) до 16,5% по итогам 2012 г. и более 21% по итогам первых трех кварталов 2013 г. против менее 10% в 2010 г.

Особо следует сказать о транспортных перевозках. В 2012-2013 гг. по сравнению с

2010 г. произошло некоторое сокращение удельного веса госсектора по показателям грузоперевозок (с более чем 78% до 75-76%), но не грузооборота (92-93%), тогда как доля организаций государственного сектора в пассажирообороте транспортных организаций по сравнению с 2010 г. стала заметно больше, хотя после значительного роста в

2011 г. (более 65%) имеет тенденцию к сокращению1.

Если рассматривать ситуацию на более детальном уровне, то по итогам 2012 г. и в январе - сентябре 2013 г. всего по нескольким видам деятельности позиции госсектора являются преобладающими (грузовые и пассажирские перевозки по железной дороге, лесовосстановление, внутренние затраты на исследования и разработки).

В большинстве же остальных случаев речь идет об удельном весе менее 20%, за исключением добычи нефти, включая газовый конденсат (доля госсектора в январе - сентябре 2013 г. составила около 22%), перевозок грузов и пассажиров транспортной авиацией, а также пассажирооборота автомобильного транспорта (без субъектов малого

1 Для показателей, характеризующих сферу транспортных перевозок, указанные тренды требуют уточнения по итогам завершающегося года в целом.

предпринимательства), всех статистически выделяемых видов платных услуг1, где доля госсектора все равно не превышала половину.

Таким образом, фиксируемые официальной статистикой размеры государственного сектора по большинству показателей не являются определяющими для общего состояния экономики, а в отраслевом разрезе госсектор в целом укладывается в набор видов деятельности, для которого и в других странах характерно определенное присутствие государства (наука, отрасли социальной сферы, отчасти транспорт, оборонная промышленность и топливно-энергетический комплекс). Говоря об удельном весе госсектора в инвестициях, нельзя не сказать о том, что 2013 г. показал их важность для поддержания инвестиционной активности, поскольку завершение целого ряда масштабных проектов, прямо или опосредованно финансируемых государством, включая госкомпании, привело к замедлению процесса инвестирования в экономике в целом. Что касается занятости в госсекторе, то она в большой степени определяется тем, что происходит в субсекторе бюджетных учреждений, главным образом социальной сферы, специфика которой делает далеко не тривиальным ее возможную оптимизацию, хотя бы в силу проблемы измерения результатов деятельности, отсутствия единства позиций в трактовке производительности труда и некоммерческой эффективности.

Вместе с тем необходимо отметить, что вышеуказанные данные следует рассматривать, скорее, в качестве минимальных, приняв во внимание формально негосударственный характер собственности на активы государственных корпораций, появившихся в 2007-2008 гг., и сложности оценки удельного веса государственного сектора из-за того, что можно предположить, что внутри конкретных компаний экономическая активность концентрируется на нижних этажах «агентских цепочек».

В качестве примеров из практики минувшего года можно привести появление в составе Группы «Аэрофлота» дочерней авиакомпании-лоукостера «Добролет» и региональной авиакомпании компании «Аврора». Последняя создана на базе компаний «ВладивостокАвиа» и «Сахалинские авиатрассы», причем в соответствии с соглашением, подписанным с Сахалинской областью, за «Аэрофлотом» остается 51% акций, а 49% переходят правительству области2. Сложившиеся условия очевидного отсутствия прозрачности прав собственности на то или иное предприятие и наличие многоступенчатой, включающей несколько уровней системы корпоративного контроля в государственных компаниях (по аналогии с частными) делают актуальными для расчета удельного веса государства в экономике специальные прикладные исследования по конкретным рынкам товаров и услуг.

6.1.2. Приватизационная политика

1 июля 2013 г. Распоряжением Правительства РФ № 1111-р утвержден «Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основных направлений

1 В данном контексте в статистической отчетности выделяются транспортные, медицинские, санаторно-оздоровительные и образовательные услуги.

2 Захаров А. «Добролет» из Домодедово // РБК daily. 11 октября 2013 г. С. 1, 7; Косякова Н. Аврора Дальнего Востока // Аргументы и факты. № 46. С. 30. К этому стоит добавить, что в конце 2013 г. для привлечения правительством Сахалинской области в реконструкцию и развитие аэропортовой инфраструктуры в период 2013-2017 гг. на условиях государственно-частного партнерства инвестиций в размере не менее 7783,3 млн руб. принято решение о передаче в региональную собственность федеральных пакетов акций (100%) 5 расположенных на острове аэропортов, ФКП «Аэропорт Сахалина» и целого ряда аэродромных имущественных комплексов.

приватизации федерального имущества на 2014-2016 гг.». Это уже вторая 3-летняя программа приватизации федерального имущества.

Структурно утвержденная приватизационная программа, как и прежде, состоит из двух разделов. В первом изложены основные установки правительства, прогнозы влияния приватизации на структурные изменения в экономике, включая планы по приватизации крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях, и объемов поступлений в федеральный бюджет доходов от продажи федерального имущества. Во втором разделе содержится перечень объектов, планируемых к приватизации в обычном порядке (514 ГУПов, 436 АО, 4 ЗАО и 94 объекта иного имущества казны РФ) подобно тому, как это происходило в последние несколько лет.

Вместе с тем налицо серьезные отличия новой приватизационной программы от предыдущего аналогичного документа на 2011-2013 гг., принятого в ноябре 2010 г.

Во-первых, в документе отсутствуют прямо сформулированные задачи государственной политики в сфере приватизации, чего не было ни в одной приватизационной программе начиная с 2002 г.1.

Их заменяет отсылка на достижение целей и задач, предусмотренных государственной программой Российской Федерации «Управление федеральным имуществом», утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 16.02.2013 г. № 191-р (без всякой конкретизации), но главным образом на Указ Президента РФ от 7.05.2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», которым предусмотрено завершение до 2016 г. выхода государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса, причем в контексте этого документа ссылка идет на подпункт «в» пункта 1, где правительству поручено принять меры, направленные на увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в валовом внутреннем продукте к 2018 г. в 1,3 раза относительно уровня 2011 г. (в числе прочих показателей).

Такое соотнесение вызывает определенное недоумение, поскольку поручения правительству, касающиеся приватизации и совершенствования управления государственным имуществом, содержатся в подпункте «в» второго (а не первого) пункта Указа Президента РФ от 7.05.2012 г. № 596. Если же речь не идет о банальной неточности, то из новой приватизационной программы никак не просматривается взаимосвязь продажи различных государственных активов с ростом выпуска высокотехнологичной и наукоемкой продукции.

Возвращаясь к содержанию документа, следует отметить, что в качестве дополнительных исключений в отношении массива компаний, из капитала которых государство намерено выйти до 2016 г., в нем присутствуют: (1) акционерные общества и предприятия, включенные в перечень стратегических организаций, (2) миноритарные госпакеты акций АО, являющихся дочерними обществами головных компаний вертикально-интегрированных структур, в целях их последующего внесения в уставные капиталы головных обществ соответствующих интегрированных структур, а также (3) находящи-

1 Напомним, что в предыдущей приватизационной программе 2011-2013 гг. в качестве таковых назывались создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций в развитие акционерных обществ на основе новых технологий; сокращение государственного сектора экономики в целях развития и стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов; улучшение корпоративного управления; стимулирование развития фондового рынка; формирование интегрированных структур в стратегических отраслях экономики; формирование доходов федерального бюджета.

еся в федеральной собственности «единичные» акции АО, по которым бюджетные затраты на подготовку к приватизации превышают возможные бюджетные доходы от нее.

Во-вторых, в прогнозе влияния приватизации имущества на структурные изменения в экономике количественное распределение относящихся к государственной собственности и планируемых к приватизации субъектов хозяйственной деятельности впервые представлено в разрезе видов экономической деятельности, а не отраслей. То есть можно говорить о запоздалом приведении содержания приватизационных программ в соответствие с классификацией, используемой в статистической отчетности еще с 2005 г., на что неоднократно обращала внимание Счетная палата РФ. Негативным моментом такого сдвига является невозможность корректного сопоставления структуры хозяйствующих субъектов, относящихся к федеральной собственности.

В то же время, как и в предыдущей приватизационной программе, прогноз влияния приватизации имущества на структурные изменения в экономике выполнен сугубо формально, поскольку не дает даже общей оценки по ожидаемому изменению доли госсектора, не говоря уже о влиянии приватизации на динамику выпуска, занятости, инвестиций и инноваций, на размеры бюджетной нагрузки, связанной с государственным имуществом, на состояние налоговой дисциплины и т.п.

В-третьих, планы приватизации крупнейших компаний претерпели серьезные изменения по сравнению с тем, как в действовавшей приватизационной программе на 20112013 гг. этот процесс был конкретизирован Распоряжением Правительства РФ от 20.06.2012 г. № 1035-р.

Что касается самого перечня предполагаемых к приватизации активов, то он в основном остался прежним. Из него выпали «Росагролизинг», Россельхозбанк (ранее заявлялась перспектива прекращения участия государства в капитале обеих структур до 2016 г.) и ФСК ЕЭС (было предусмотрено сокращение размеров госпакета до 75% плюс 1 акция), а добавились «РОСНАНО» (предполагалось уменьшение доли государства в капитале до 90% путем выпуска и размещения дополнительных акций), «Росспирт-пром», «Ростелеком», Государственная транспортная лизинговая компания и два столичных аэропорта.

Но в отличие от приватизационной программы на 2011-2013 гг. в ее версии, датированной июнем 2012 г., сокращение доли участия Российской Федерации в уставных капиталах многих крупнейших компаний предполагает сохранение корпоративного контроля или, по крайней мере, возможности влиять на процедуры корпоративного управления посредством наличия блокирующего пакета акций (25% плюс 1 акция).

Последний вариант порога государственного участия предусмотрен в отношении акционерной компании «АЛРОСА» (с координацией продажи акций, находящихся в государственной собственности Республики Саха (Якутия) и муниципальной собственности), ОАО «Аэрофлот - Российские авиалинии», «Современный коммерческий флот». Применительно к «РусГидро» и Банку ВТБ речь идет о доле государства в 50% плюс 1 акция, в капитале «Зарубежнефти» размер госпакета также может уменьшиться до такой же величины, но к 2020 г. (промежуточный порог до 2016 г. - 90%). Прежняя приватизационная программа предполагала прекращение участия государства в капитале до 2016 г. во всех вышеперечисленных компаниях при допущении использования специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными

обществами («золотой акции») в отношении «Зарубежнефти», «РусГидро», «Аэрофлота» и компании «АЛРОСА».

В другую группу компаний вошли «Российские железные дороги», Акционерная компания по транспорту нефти «Транснефть», Научно-производственная корпорация «Уралвагонзавод» имени Ф.Э. Дзержинского», где сохранились прежние размеры минимально возможной доли государства (75% плюс 1 акция). К ним добавилась и Государственная транспортная лизинговая компания.

Сокращение доли участия Российской Федерации в Объединенной авиастроительной корпорации (ОАК) и Объединенной судостроительной корпорации (ОСК) растянуто до 2024 г. при сохранении прежнего порога государственного участия в отношении ОАК (50% плюс 1 акция) и повышении - в отношении ОСК (до 75% плюс 1 акция против прежних 50% плюс 1 акция).

На этом фоне не вполне ясен смысл сохранения доли государства в капитале «ИНТЕР РАО ЕЭС» в размере 0% плюс 9 акций, тогда как ранее заявлялась перспектива прекращения участия государства в капитале до 2016 г. (в настоящее время компания входит в перечень стратегических организаций).

Особняком в ряду наиболее существенных отличий от предыдущей приватизационной программы стоит сокращение до 2016 г. доли участия ОАО «Роснефтегаз» в уставном капитале нефтяной компании «Роснефть» до 50% плюс 1 акция (ранее декларировался полный выход до указанного срока). За «Роснефтегазом» по-прежнему сохраняется возможность до начала 2015 г. выступать инвестором по отношению к компаниям топливно-энергетического комплекса, пакеты акций которых планируются к приватизации, при условии представления программы финансирования этих сделок, предусматривающей использование дивидендов от акций компаний, находящихся в собственности указанного акционерного общества.

В отношении возможного сокращения доли государства в ОАО «Банк ВТБ» ниже 50% плюс 1 акция в программе заявлено, что оно будет осуществляться с координацией мероприятий по сокращению государственного участия в ОАО «Сбербанк России»1, хотя новый глава Центробанка РФ просила исключить из текстовой части прогнозного плана приватизации позиции, касающиеся возможного изменения доли участия в капитале банков после 2016 г., сообщив об отсутствии у ЦБ РФ планов сокращения участия Российской Федерации в капитале Сбербанка.

Прекращение участия государства в капитале в 2014-2016 гг. заявлено для 7 компаний («Росспиртпром», Объединенная зерновая компания (ОЗК), «РОСНАНО», «Ростелеком», «Международный аэропорт «Шереметьево» (МАШ), «Аэропорт «Внуково», «Международный аэропорт «Внуково»), из которых в прежней приватизационной программе лишь ОЗК и МАШ имели такую перспективу до 2016 г. При этом в отношении трех столичных аэропортов должны быть учтены решения Президента РФ и Правительства РФ по стратегическому развитию Московского авиационного узла. Для них, как и еще для ряда компаний (ОЗК, «АЛРОСА», «Ростелеком»), возможно использование специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»).

1 По мнению Минэкономразвития РФ и Росимущества, ВТБ будет терять свои конкурентные преимущества в случае дальнейшего снижения доли государства при сохранении соответствующего участия в Сбербанке.

При этом стоит отметить, что практически по каждой из этих компаний прекращение участия государства в капитале с большой долей вероятности вызовет определенные вопросы.

Прежде всего, это касается ОАО «Ростелеком», в отношении которого весной 2012 г. президентским указом была одобрена реорганизация в форме присоединения к нему ОАО «Инвестиционная компания связи» (более известного как «Связьинвест») с состоявшимся исключением его из перечня стратегических организаций, при условии обеспечения контроля государства совместно с Внешэкономбанком над более чем 50% обыкновенных акций «Ростелекома». Между тем к началу 2013 г. реорганизация государственного сегмента телекоммуникационной отрасли находилась только на этапе проведения допэмиссии самого «Связьинвеста», в рамках которой государство передаст холдингу профильные активы (в том числе доли в Центральном телеграфе, «Баш-информсвязи» и в других компаниях). Для сохранения «Ростелекомом» своей доли в «Связьинвесте» (25% плюс 1 акция, остальной капитал принадлежит государству) компания должна участвовать в допэмиссии денежными средствами.

В связи с этим стоит напомнить, что в прошлом продажа федерального пакета акций в «Связьинвесте» неоднократно переносилась из-за самых разнообразных причин - уже в 2000-е годы, помимо реорганизации и оптимизации корпоративной структуры холдинга, преобладали комплекс социальных и региональных вопросов (тарифная реформа, социальная нагрузка региональных операторов связи, являющихся его дочерними и зависимыми обществами) и ограничения, связанные с национальной безопасностью (обеспечение связью силовых ведомств, защита интересов спецпотребителей услуг связи). Практические механизмы разрешения этих проблем в новом формате поглощения «Связьинвеста» «Ростелекомом» пока не раскрываются.

В отношении «РОСНАНО» в центре внимания закономерно окажется вопрос о возмещении расходов бюджета за прошлые годы на формирование имущественного взноса государства в эту бывшую госкорпорацию и об эффективности институтов развития в целом, применительно к ОЗК - использование средств, привлеченных по закрытой подписке в 2012 г., а также хранение государственного зернового запаса и участие в товарных и закупочных интервенциях, по «Росспиртпрому» - обеспечение контроля за алкогольным рынком в условиях заметного падения легальных продаж ликеро-водочных изделий после повышения акцизов и получение бюджетом доходов из этого традиционного в отечественной истории источника, по столичным аэропортам - степень дальнейшего привлечения бюджетного финансирования для их реконструкции и прозрачности новой структуры капитала в свете многочисленных проблем, обнаружившихся с середины 2000-х годов в аэропорту «Домодедово» (длительная тяжба с Ро-симуществом по поводу принадлежности ряда строений и сооружений, неясная структура собственности, всплывшая в связи с вопросами обеспечения транспортной безопасности).

В целом новая приватизационная программа выглядит более умеренной и обоснованной с учетом сохранения государственного корпоративного контроля за целым рядом компаний, являющихся субъектами естественных монополий и инфраструктуры, занятыми капиталоемкими видами деятельности, сопряженными с длительными сроками окупаемости, структурами, играющими большую роль для реализации структурной и промышленной политики, а также выступавшими в период острой фазы кризиса 2008-2009 гг. агентами государства при реализации антикризисных мероприятий.

Относительно бюджетных доходов от приватизации можно говорить о существенном уменьшении их объема без учета стоимости акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики. В 20142016 гг. бюджетные доходы ожидаются в размере 3 млрд руб. ежегодно против оценок в предшествующей приватизационной программе в 6 млрд руб. для 2011 г. и по 5 млрд руб. - для 2012 и 2013 гг.

Что же касается прогноза основных поступлений от приватизации за счет акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность, в случае принятия Правительством РФ отдельных решений, то он отсутствует, тогда как в предыдущей приватизационной программе фигурировала величина в 1 трлн руб. в течение 2011-2013 гг.

В новой программе появилось упоминание о возможности принятия Президентом и Правительством РФ решений о приватизации путем снижения доли государства в уставном капитале общества за счет дополнительной эмиссии и направления вырученных средств на докапитализацию акционерных обществ с учетом их долгосрочного развития и необходимых для этого инвестиций, а также нормативов достаточности капитала (применительно к банкам).

Если ориентироваться на информацию из официальных источников по итогам обсуждения проекта прогнозного Плана приватизации на 2014-2016 гг. в Правительстве РФ 27 июня 2013 г., то речь может идти о примерно 630 млрд руб. в качестве непосредственных доходов бюджета, в основном от продажи пакетов акций АО, занимающих лидирующее положение в отдельных отраслях экономики, за три года (2014 г. -180 млрд руб., 2015 г. - 140 млрд руб. и 2016 г. - 300 млрд руб.), а также, вероятно, при учете 9 млрд руб. от остальных продаж. Еще 380 млрд руб. предположительно могло поступить в виде дивидендов «Роснефтегаза»1 по результатам продажи акций компании «Роснефть». В совокупности можно ожидать поступления в федеральный бюджет порядка 1 трлн 20 млрд руб.2.

Во внесенном российским правительством в парламент проекте федерального бюджета на 2014 г. и плановый период 2015 и 2016 гг. предусматривалось использование средств, поступающих от приватизации федеральной собственности, в качестве отдельного источника финансирования дефицита федерального бюджета. При этом сам по себе проект соответствующего федерального закона, как и аналогичный документ годичной давности, не содержал информации о конкретной величине доходов от приватизации ни в основной части, ни в приложениях. Лишь в пояснительной записке к документу средства, поступающие от приватизации федеральной собственности, рассматривались наряду с государственными заимствованиями в качестве самостоятельного источника финансирования дефицита федерального бюджета.

В контексте этого указывалось, что в 2014-2016 гг. планируется приватизировать пакеты акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики. Конкретные сроки и способы приватизации этих ком-

1 На упомянутом заседании правительства глава Минфина РФ высказал сомнения в реальности получения такой суммы от компании.

2 Правда, непосредственное сложение поступлений по указанным каналам дает в сумме величину на 10 млрд руб. меньшую. Эта разница превышает единственную официально заявленную в новой приватизационной программе величину приватизационных доходов (по 3 млрд руб. ежегодно в течение 20142016 гг.).

паний будут определяться Правительством Российской Федерации с учетом конъюнктуры рынка, а также рекомендаций ведущих инвестиционных консультантов.

В пояснительной записке к вносимому в парламент законопроекту о федеральном бюджете на 2014-2016 гг. конкретизировалось содержание Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2014-2016 гг., утвержденных Распоряжением Правительства РФ от 1.07.2013 г. № 1111-р. Реализация данных мероприятий позволит обеспечить поступление в федеральный бюджет средств в сумме 196,8 млрд руб. - в 2014 г., 158,5 млрд руб. - в 2015 г., 99,9 млрд руб. - в 2016 г. (табл. 3).

Таблица 3

Оценки величины приватизационных доходов федерального бюджета в 2011-2016 гг., млрд руб.

Источник 2011 2012 2013 2014 2015 2016

«Прогнозный план (программа) приватизации и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг.» 6,0 5,0 5,0

ОНБП на 2011 г. и плановый период на 2012 и 2013 гг. 298,0 276,1 309,4

ОНБП на 2012 г. и плановый период на 2013 и 2014 гг. 298,0 276,1 309,4 300,0

ОНБП на 2013 г. и плановый период на 2014 и 2015 гг. 380,0 475,0 385,0

Проект федерального бюджета на 2013 г. и плановый период на 2014 и 2015 гг. (пояснительная записка) 427,7 330,8 595,1

Материалы заседания Правительства РФ от 27 июня 2013 г.* 180,0 140,0 300,0

Основные параметры федерального бюджета на 20142016 гг. (проектировки Минфина РФ) 230,8 445,1 250,0

«Прогнозный план (программа) приватизации и основные направления приватизации федерального имущества на 2013-2016 гг.» 3,0 3,0 3,0

Проект закона о федеральном бюджете на 2014 г. и плановый период на 2015 и 2016 гг. (пояснительная записка) 196,8 158,5 99,9

* Без учета доходов от приватизационных сделок, которые не относятся к крупнейшим.

Очевидно явное уменьшение величины прогнозируемых поступлений от приватизации государственной собственности по сравнению с теми, что приведены в пояснительной записке со ссылкой на действующий Федеральный закон от 3.12.2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг.»: в 2014 г.- почти на 40% (против 330,8 млрд руб.), в 2015 г. - почти в 4 раза (против 595,1 млрд руб.). При этом стоит отметить, что в доступных для ознакомления версиях указанного закона (с изменениями и дополнениями, внесенными законами в июне и декабре 2013 г.) данные по величине средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, отсутствуют, как и ее выделение среди иных источников финансирования бюджетного дефицита.

В рамках нового федерального бюджета поступления от приватизации играют подчиненную роль для финансирования его дефицита. Так, в 2014 г. ожидаемая величина приватизационных доходов составит менее 1/3 от средств, предполагаемых к привлечению по государственным заимствованиям, в 2015 г. - около 1/5, в 2016 г. - примерно 1/10.

В качестве позитивных моментов вносившегося на рассмотрение парламента законопроекта о бюджете на очередной 3-летний срок стоит отметить детальные проектировки по доходам от использования государственного имущества. Важнейшая роль здесь принадлежит дивидендам по федеральным пакетам акций. Так, в 2014 г. прогно-

зируется их поступление в федеральный бюджет в размере 192,7 млрд руб., в 2015 г. -200,4 млрд руб., в 2016 г. - 761 млрд руб.

Такой рост в 2016 г. обусловлен перечислением в федеральный бюджет доходов в виде дивидендов по акциям ОАО «Роснефтегаз» в результате продажи 19,5% минус 1 акция ОАО «НК «Роснефть» (423,5 млрд руб.) и предполагаемым эффектом от решения Правительства РФ о направлении на выплату дивидендов по акциям, принадлежащим государству, не менее 35% чистой прибыли акционерных обществ, определенной по данным консолидированной финансовой отчетности (106,0 млрд руб.). Прочие же виды доходов федерального бюджета от использования государственного имущества по линии материальных активов (арендные платежи за землю и имущество, перечисление прибыли унитарных предприятий) имеют дополняющий характер.

Говорить о реальности достижения заявленных ориентиров приватизационных доходов федерального бюджета довольно сложно, поскольку она зависит как от перечня предполагаемых к продаже активов, так и от их стоимости, что связано с процедурами оценки и конъюнктурой фондового рынка.

По данным Росимущества, по итогам состоявшихся продаж за три года действия приватизационной программы 2011-2013 гг. подлежит перечислению в федеральный бюджет 25,67 млрд руб., включая 13286,5 млн руб. - в 2011 г., 5900 млн руб. - в 2012 г., 6471,9 млн руб. - в 2013 г. (без учета крупнейших продаж с привлечением инвестиционных консультантов), что составляет 160% задания, определенного прогнозным планом приватизации, если в качестве базы для оценки его выполнения использовать зафиксированные в ее тексте величины: 6 млрд руб. - для 2011 г., по 5 млрд руб. - для 2012 и 2013 гг., т.е. совокупно 16 млрд руб. (без учета крупнейших продаж). Это позволяет говорить о перевыполнении бюджетного задания: в 2011 г. - более чем в 2,2 раза (или на 7287 млн руб.), в 2012 г. - на 18% (или на 900 млн руб.), в 2013 г. - на 29,4% (или на 1472 млн руб.), а всего за три года - на 60% (или на 9,7 млрд руб.).

В то же время, по данным отчетов об исполнении федерального бюджета (по источникам внутреннего финансирования дефицита), представленных на сайте Федерального казначейства, средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, составили в 2011 г. - 126,2 млрд руб. (при годовом задании - 174,3 млрд руб., исполнение - 74,41%), в 2012 г. - 43,9 млрд руб. (при годовом задании - 58,7 млрд руб., исполнение - 74,72%), в 2013 г. (по предварительным данным) - 41,6 млрд руб. (при годовом задании - 52 млрд руб., исполнение - 80%).

В целом за три года действия прежней приватизационной программы на 20112013 гг., по данным бюджетной отчетности, от продажи акций и других форм участия в капитале федеральный бюджет получил около 371 млрд руб.1. Эта величина, с одной стороны, многократно превышает оценки доходов, содержавшиеся в программе 20112013 гг., без учета основных поступлений от приватизации за счет акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность. С другой стороны, поступления в федеральный бюджет от продажи акций в 2011-2013 гг. оказались примерно в 2,7 раза меньше оценки в 1 трлн руб., которая давалась в предыдущей привати-

1 Включая средства, вырученные ЦБ РФ от продажи акций Сбербанка в 2012 г. Разумеется, с учетом доходов от продажи других активов (земли и различного имущества) общая величина приватизационных поступлений оказывается большей. См. подробнее пункт «Бюджетный эффект приватизационной политики».

зационной программе при учете поступлений от возможной продажи акций крупнейших компаний в случае принятия Правительством РФ отдельных решений.

Сложившийся за последние годы механизм бюджетного процесса, когда собственно текст принимаемого закона о бюджете не содержит никаких указаний на приватизацию в контексте бюджетных доходов, оставляет широкий, ничем не ограниченный простор для принятия любых решений в отношении перечня приватизируемых активов, сроков и формата их продажи.

Тем более что пример предшествующей приватизационной программы ясно указывает на большую вероятность многочисленных изменений и дополнений в отношении вновь принятого аналогичного документа. Всего с момента утверждения «Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг.» Распоряжением Правительства РФ от 27.11.2010 г. № 2102-р было принято около 50 соответствующих нормативно-правовых актов, из которых 15 было издано в 2013 г., 24 - в 2012 г., 11 - в 2011 г. (еще один появился в самом конце 2010 г.)1.

Так, Распоряжением Правительства РФ от 18.04.2013 г. № 627-р были утверждены изменения в программу приватизации на 2011-2013 гг., предусматривавшие включение в нее 54 акционерных обществ (АО) и 14 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов), осуществляющих хозяйственную деятельность в сферах дорожного хозяйства, транспорта, агропромышленного комплекса и других отраслей, а также 149 объектов иного имущества казны, представляющих собой недвижимое имущество (в основном земельные участки с расположенными на них зданиями и сооружениями) .

После этого общее количество подлежащих приватизации активов, зафиксированных в программе, составило 298 ФГУПов (в первоначальной версии программы -114 ед., увеличение в 2,6 раза), 1428 ОАО (в первоначальной версии - 809 ед., увеличение в 1,8 раза), 43 ЗАО (в первоначальной версии программы - 35 ед., увеличение в 1,2 раза), 11 ООО (в первоначальной версии - 10 ед., увеличение в 1,1 раза), а также 727 объектов иного имущества казны РФ (в первоначальной версии - 73 ед., увеличение в 10 раз). Кроме того, в соответствии с замечаниями Счетной палаты РФ была уточнена сводная информация о распределении по отраслям экономики ФГУПов и ОАО, подлежащих приватизации в 2011-2013 гг., с учетом изменений, внесенных ранее в программу приватизации, и указанных дополнений, сделанных весной 2013 г.

Говоря о практической стороне приватизации в 2013 г., прежде всего стоит отметить реализацию 6 сделок с акциями крупнейших акционерных обществ, осуществленных с привлечением инвестиционных консультантов на основании решений Правительства РФ, принятых в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, а также модернизации и технологического развития экономики, на общую сумму более 286 млрд руб.

1 К этому необходимо добавить, что к началу февраля 2014 г. за период с момента утверждения новой приватизационной программы на 2014-2016 гг. появилось 4 нормативно-правовых акта, вносящих изменения и дополнения в нее.

2 Также предусматривалось внесение технических изменений и уточнений в отношении 4 ОАО и 11 объектов иного имущества (с уточнением количества приватизируемых акций, наименования организаций, адреса расположения объектов недвижимого имущества). Данные объекты федерального имущества могли представлять интерес прежде всего для субъектов малого и среднего бизнеса.

В их числе:

- завершение сделки по продаже акций, составляющих 55% уставного капитала ОАО «Ванинский морской торговый порт» (организатор сделки - ЗАО «ВТБ Капитал») за 15,5 млрд руб. (покупатель - ООО «Мечел-Транс»)1;

- продажа ОАО «Роснефтегаз» 5,66% акций ОАО «НК «Роснефть» в пользу BP на общую сумму 148,1 млрд руб. в рамках сделки по приобретению акций ТНК-BP, в результате которой денежные средства от приватизации акций ОАО «НК «Роснефть» поступили на баланс ОАО «Роснефтегаз», единственным учредителем которого является РФ (консультанты по сделке - Citi, Bank of America Merill Lynch);

- размещение по открытой подписке дополнительной эмиссии акций ОАО «Банк ВТБ» на 102,5 млрд руб., в результате чего доля государства в капитале банка снизилась с 75,5 до 60,93%, и направление привлеченных средств на докапитализацию банка (организаторы сделки - ЗАО «ВТБ Капитал», Citigroup, J.P.Morgan и Bank of America Merill Lynch);

- продажа акций, составляющих 25,1% уставного капитала ОАО «Территориальная генерирующая компания № 5» (ТГК-5) (организатор сделки - ЗАО «ВТБ Капитал») за 1080,4 млн руб. (покупатель - ОАО «ТГК-9»);

- продажа акций, составляющих 25,5% уставного капитала ОАО «Авиакомпания «Сибирь» (организатор сделки - ОАО «Альфа-Банк») за 1133,1 млн руб. (покупатель - ЗАО «Группа компаний С 7»);

- размещение акций акционерной компании ОАО «АЛРОСА» путем публичного предложения широкому кругу инвесторов по международным стандартам (организатор сделки - частная компания с неограниченной ответственностью «ГОЛДМАН САКС (Россия)» при участии в качестве банков-андеррайтеров «Дж.П. Морган Се-кьюритиз», «Морган Стэнли энд Ко. Интернешнл», «ВТБ Капитал», «Ренессанс Се-кьюритиз (Сайпрес) Лимитед»).

Последняя из упомянутых сделок заслуживает более подробного рассмотрения.

В конце октября 2013 г. на Московской бирже были размещены 7% акций АК «АЛРОСА», находившихся в федеральной собственности, и 7% акций, принадлежавших Республики Саха (Якутия), а также 2% квазиказначейских акций, контролируемых самой компанией, что было сделано по ее решению в целях обеспечения стабилизационного механизма для поддержания цены акций после сделки. Таким образом, всего на Московской бирже было размещено 16% акций АК «АЛРОСА».

Независимым оценщиком ООО «Эрнст энд Янг - оценка и консультационные услуги» была проведена оценка диапазона рыночной стоимости акций АК «АЛРОСА» (ОАО), который составил от 32,84 до 38,21 руб. за 1 акцию. Соответствующий отчет прошел экспертизу Общероссийской общественной организации «Российское общество оценщиков». Формирование книги заявок от инвесторов в процессе роуд-шоу осуществлялось в период с 14 по 25 октября 2013 г., по итогам которого цена размещения составила 35 руб. за акцию, предусматривающая премию к средневзвешенной цене за

1 Более подробно об этой приватизационной сделке, принявшей откровенно скандальный характер в связи со скорой перепродажей покупателем госпакета - ООО «Мечел-Транс» - почти всей доли участия офшорным компаниям см.: Российская экономика в 2012 году. Тенденции и перспективы. Вып. 34. М.: ИЭП. С. 449-450. К этому остается добавить, что в минувшем году «Мечел» испытывал ощутимые финансовые трудности (падение капитализации и высокая долговая нагрузка), вынудившие обратиться за поддержкой к госбанкам.

последние 6 месяцев в размере 6,5%. Общая сумма сделки составила 41,3 млрд руб., включая 18 млрд руб. за отчуждаемые из федеральной собственности 7% акций.

Реализованное публичное предложение акций АК «АЛРОСА» широкому кругу инвесторов в соответствии с международными стандартами стало: (1) крупнейшим публичным размещением в России в 2013 г.; (2) самым крупным за всю историю российского рынка ценных бумаг предложением локальных акций с листингом на Московской бирже; (3) первым публичным предложением акций российской государственной компании сырьевого сектора за последние семь лет; (4) крупнейшим в мире публичным предложением акций компании горнодобывающего сектора с июня 2011 г.

К этому стоит добавить, что менее чем через месяц было подписано соглашение акционеров в отношении акций компании, которое отражает стратегические цели государства по сохранению контрольного пакета акций компании в государственной собственности, а также взаимодействие Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) в вопросах корпоративного управления АК «АЛРОСА». Соглашение акционеров заключено на 5 лет с возможностью автоматического продления.

Давая обобщенную оценку реализованным в 2013 г. сделкам с акциями крупнейших компаний, нельзя не отметить, что в отличие от двух предшествующих лет в их структуре по объему преобладали те, в результате которых бюджет непосредственно ничего не получал (допэмиссия акций ВТБ, продажа пакета акций «Роснефти» в ходе сделки с ТНК-ВР), тогда как в 2011-2012 гг. в числе 7 сделок была всего одна такая (допэмиссия акций Объединенной зерновой компании (ОЗК) в 2012 г.).

Помимо этого, уже в январе 2014 г. Правительством РФ были приняты решения о продаже акций ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС» и ОАО «Архангельский траловый флот» на общую сумму более 21 млрд руб., подготовительная работа по продаже которых была проведена в 2012-2013 гг.

Своим Распоряжением от 16.01.2014 г. № 22-р Правительство РФ приняло предложение Минэкономразвития России, согласованное с Минэнерго России, о продаже в пользу ОАО «Роснефтегаз» находящихся в федеральной собственности 13,76% акций ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС». Сумма сделки составила около 18,8 млрд руб.

Данное решение принято в целях оптимизации структуры акционерного капитала ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС», увеличения прозрачности управления обществом и снижения давления на акции, являясь примером реализации Указа Президента РФ от 22.05.2012 г. № 695, а также норм предыдущей и действующей приватизационных программ, согласно которым до начала 2015 г. ОАО «Роснефтегаз» может выступать инвестором по отношению к компаниям топливно-энергетического комплекса, пакеты акций которых планируются к приватизации, при условии представления программы финансирования этих сделок, предусматривающей использование дивидендов от акций компаний, находящихся в собственности указанного акционерного общества.

Примером реализации нестандартного подхода в рамках приватизационного процесса может служить сделка по продаже полного (100%) пакета акций ОАО «Архангельский траловый флот» (организатор сделки - ОАО «Газпромбанк») за 2,2 млрд руб.

Ее особенностью является особый формат взаимодействия между новым владельцем (ООО «Вирма») и региональными властями. Между ними заключено соглашение на основе безвозмездной передачи в собственность Архангельский области 1 акции. Ключевые решения, включая сохранение рабочих мест, регистрацию ОАО в регионе в целях сохранения налоговых поступлений в региональный бюджет, подлежат согласова-

нию с областным правительством, для которого зарезервировано место в совете директоров.

Акционерное соглашение между Архангельской областью и ООО «Вирма» является уникальным примером реализации механизма постприватизационного контроля, позволяющего в числе прочего обеспечить баланс интересов государства в лице Архангельской области и нового собственника в части социальных обязательств и повышения эффективности бизнеса.

Вместе с тем неизбежно встают вопросы о возможных противоречиях такого инструментария с более общими правовыми нормами, в частности, с корпоративным законодательством (роль единственной акции, передаваемой областным властям, ее сопоставление с правомочиями, вытекающими из специального права на участие в управлении - «золотая акция»), о достаточности заключенного соглашения для избежания возможных конфликтов в будущем, например, в случае перепродажи «Вирмой» всего или части пакета акций «Архангельского тралового флота» на сторону, а также о том, насколько при этом учтены весь негативный опыт инвестиционных конкурсов в 1990-е годы и практика коммерческих конкурсов с социальными условиями, сложившаяся в условиях применения ныне действующего третьего закона о приватизации, уже в 2000-е годы.

К практике продажи госпакетов акций в 2013 г. подключился и Российский аукционный дом (ОАО «РАД»), который на основании Распоряжения Правительства РФ от 31.01.2013 г. № 101-р и в рамках заключенного с Росимуществом агентского договора осуществляет функции по продаже пакетов акций 36 ОАО, включенных в программу приватизации минувшего года.

Всего в 2013 г. РАД успешно завершил 15 продаж, по итогам которых подлежит перечислению в федеральный бюджет 1967,8 млн руб., что сопоставимо с совокупной суммой сделок по продаже блокирующих пакетов акций ТГК-5 и авиакомпании «Сибирь» (2213,5 млрд руб.), совершенных с помощью инвестиционных консультантов. Подведение итогов еще 9 продаж запланировано ОАО «РАД» на I квартал 2014 г. В числе проведенных с июня Российском аукционным домом сделок можно отметить реализацию федеральных пакетов ОАО «Ульяновский автомобильный завод» (13,19%, 850,31 млн руб.), Сахалинского морского пароходства (25,5%, 405,77 млн руб.), «Лен-метрогипротранса» (25,48%, 266 млн руб.).

Что касается традиционного приватизационного инструментария, то наиболее крупной сделкой, совершенной с его использованием, стал проведенный Росимуществом аукцион по продаже полного (100%) госпакета акций ОАО «Москинап» за 935 млн руб.

Всего в 2013 г. были проданы пакеты акций (доли в уставных капиталах) 148 хозяйственных обществ (без учета 2 продаж акций, осуществлявшихся с привлечением инвестиционных консультантов), подведение итогов продажи акций в отношении еще 55 обществ запланировано на I квартал 2014 г., а в отношении 26 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов) приняты решения об условиях приватизации.

Сопоставляя приведенные данные с итогами реализации приватизационных программ в предыдущие годы (табл. 4), можно констатировать, что в 2011-2013 гг. - за время действия первой 3-летней приватизационной программы - количество проданных пакетов акций (долей участия) (730 ед.) выросло более чем в 1,8 раза по сравнению с кризисным периодом 2008-2010 гг. и сопоставимо с суммарной величиной двух

предкризисных лет (2006-2007 гг.), уступая показателям середины 2000-х годов, когда ежегодно продавалось более 500 пакетов акций. Гораздо скромнее итоги приватизационной программы смотрятся применительно к приватизации унитарных предприятий: число ФГУПов, в отношении которых в 2011-2013 гг. Росимуществом были изданы распоряжения об условиях приватизации посредством преобразования в ОАО (216 ед., из них зарегистрировано 182 ОАО: в 2011 г. - 46 ед., в 2012 г. - 103 ед., в 2013 г. -33 ед.), примерно вчетверо уступает аналогичному показателю за 2008-2010 гг.1

Таблица 4

Динамика приватизации федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных пакетов акций в 2000-2013 гг.

Период Количество приватизированных предприятий (объектов) федеральной собственности (по данным Росимущества, до 2004 г. — Минимущества РФ)

приватизировано ФГУПов", ед. продано пакетов акций АО, ед.

2000 2 320

2001 5 125б

2002 102 112б

2003 571в 630

2004 525 596г

2005 741 521

2006 356д

2007 377 377

2008 213 209б

2009 316+256е 52б

2010 62 134б

2011 143 317з/359б

2012 47ж 265з

2013 26 148з

а Завершены все подготовительные мероприятия и приняты решения об условиях приватизации. б С учетом пакетов акций, объявление о продаже которых состоялось в предыдущем году. в Без учета ФГУПов, имущественные комплексы которых вошли в качестве вклада в уставный капитал ОАО «РЖД».

г Включая 31 пакет акций, объявление о продаже которых состоялось в 2004 г., но итоги подведены в 2005 г.

д Расчетная величина, исходя из данных отчета ФАУФИ «О приватизации федерального имущества в 2007 году».

е Количество ФГУПов, по которым решение об акционировании принято Минобороны РФ в дополнение к тем, где аналогичное решение принято Росимуществом.

ж Расчетная величина, исходя из данных отчета Росимущества о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2011-2013 гг. об общем количестве ФГУПов, в отношении которых в 2011-2013 гг. изданы распоряжения об условиях приватизации посредством преобразования в ОАО (216 ед.), и раздельных данных по 2011 и 2013 гг.

з Без учета продаж акций, осуществленных с помощью инвестиционных консультантов. Источник: www.mgi.ru; Материалы к заседанию Правительства РФ 17 марта 2005 г. «О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью»; Отчет Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ) «О приватизации федерального имущества в 2005 году». М., 2006; Отчет Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ) «О приватизации федерального имущества в 2007 году». М., 2008; Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Отчет о деятельности за 2008 год. М., 2009; Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества за 2009 г., М., 2010; Доклад Минэкономразвития России об итогах приватизации федерального имущества в 2010 году; Доклад

1 Возможно, эта разница не столь велика, если допустить, что некоторое количество унитарных предприятий было приватизировано путем преобразования в ООО и АНО. Однако официальная информация по этому аспекту отсутствует.

Минэкономразвития России об итогах приватизации федерального имущества в 2011 году; Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2011-2013 гг.

Несмотря на внушительные объемы приватизации, сохранялась актуальность проблем администрирования приватизационного процесса, связанных с тем, что далеко не все активы, включенные в прогнозный план приватизации, могли быть реально выставлены на продажу, поскольку многие хозяйственные общества и унитарные предприятия находились в стадии банкротства, реорганизации, ликвидации, не вели хозяйственную деятельность, в ряде случаев отсутствовали заявки от претендентов на участие в соответствующих процедурах.

Всего в 2011-2013 гг. были проданы акции (доли в уставных капиталах) 730 хозяйственных обществ, что составило около половины количества обществ, включенных в программу приватизации (1477 ед.), и примерно 3/4 числа хозяйственных обществ, в отношении которых были приняты распоряжения об условиях приватизации (975 ед.). При этом пакеты акций 573 обществ предлагались к продаже повторно, из них 282 обществ - более 2 раз, т.е. путем проведения повторных аукционов, продаж посредством публичного предложения и без объявления цены.

В 2013 г. реально предлагались к продаже пакеты акций (доли в уставных капиталах) 286 хозяйственных обществ, из которых проданы акции (доли в уставных капиталах) 148 обществ, что составило около половины количества обществ, пакеты акций (доли в уставных капиталах) которых были доступны к продаже в соответствии с предусматривавшими это распоряжениями об условиях приватизации (301 ед.). Подведение итогов продажи акций в отношении 55 обществ запланировано в I квартале 2014 г. Не проданные по итогам несостоявшихся торгов акции 221 АО предлагались к продаже повторно, из них 130 обществ - более 2 раз. Не состоявшимися в 2013 г. были признаны продажи акций (долей в уставных капиталах) 81 хозяйственного общества.

Аналогичные проблемы имели место и при продаже объектов иного имущества. Так, в течение 2013 г. из предложенных к продаже 99 объектов недвижимого имущества было продано менее 1/4 - 22 ед. (в 2011 г. - 3 ед., в 2012 г. - 40 ед.). По 8 объектам торги не состоялись. Подведение итогов продажи 69 объектов иного имущества запланировано в I квартале 2014 г. По итогам продаж, состоявшихся в 2013 г., подлежит перечислению в федеральный бюджет 166,8 млн руб., а по итогам трех лет (2011-2013 гг.) -327,3 млн руб.

Большое значение для реализации приватизационной программы имело формирование вертикально-интегрированных структур (ВИС). Особенно это касалось приватизации унитарных предприятий и имущества казны РФ. Так, из 298 ФГУПов, включенных в «Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 20112013 гг.», 163 предприятия (или почти 55%) подлежали участию в формировании холдингов. Из 522 объектов имущества казны, приватизированных в 2011-2013 гг., только 65 ед. (или 12,5%) были проданы, а остальные внесены в уставные капиталы интегрированных структур. На приватизацию пакетов акций (долей участия) этот процесс влиял в гораздо меньшей степени: из 815 хозяйственных обществ, приватизированных за эти три года, только 85 ед. (или 10,4%) были приватизированы посредством внесения в уставные капиталы головных компаний ВИС.

Всего в 2011-2013 гг. в рамках реализации 48 указов Президента РФ и 7 решений Правительства РФ о создании/расширении вертикально-интегрированных структур Ро-симуществом осуществлялись мероприятия по формированию 44 ВИС. Из них полно-

стью завершены мероприятия по реализации 41 Указа Президента РФ и 3 Распоряжений Правительства РФ в рамках формирования 34 ВИС (или более 3/4 числа тех, в отношении которых имелись решения руководства страны).

В программу приватизации в этой части были включены 163 ФГУПа, акции 98 ОАО и 462 объекта иного имущества, подлежащих внесению в уставные капиталы ОАО «Росспиртпром», «Российские ипподромы», «РЖД», «ОАК» и «Федеральная гидроге-нерирующая компания». Однако по различным причинам в отношении 9 унитарных предприятий и 13 ОАО приватизационные мероприятия не могли быть проведены. Поэтому де-факто в рамках формирования ВИС были приняты решения об условиях приватизации 148 из 154 ФГУПов (96,1%) и акций всех 85 ОАО (100%), в отношении которых это было возможно сделать (с утверждением передаточных распоряжений и внесением акций ОАО в уставный капитал соответствующих интегрированных структур), а также изданы распоряжения об условиях приватизации в отношении 457 объектов иного имущества (98,9%).

После более чем годичного перерыва в минувшем году было продолжено активное совершенствование приватизационного законодательства.

Тремя федеральными законами (в июле и декабре 2013 г.) были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

В итоге в законе появились следующие новации:

- перечень категорий имущества, на которое не распространяется действие закона, дополнен имуществом, передаваемым в собственность Российского научного фонда в качестве имущественного взноса РФ (теперь в него входят 16 категорий);

- радикальные изменения претерпело регулирование особенностей приватизации объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.

На последнем стоит остановиться более подробно. Общая норма, содержащаяся в ст. 30, допускает возможность приватизации таких объектов в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, кроме ряда категорий.

В новой редакции закона о приватизации к числу таких исключений перестали относиться детские дома, дома ребенка, объекты образования, предназначенные для обслуживания жителей соответствующего поселения.

В отношении возможности изменения назначения объектов социальной инфраструктуры для детей появилась ссылка на порядок, установленный Федеральным законом от 24.07.1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Прежний предельный срок сохранения назначения приватизируемых объектов социально-культурного назначения (здравоохранения, культуры и спорта) и коммунально-бытового назначения (5 лет) увеличен в отношении объектов социальной инфраструктуры для детей вдвое - не более чем 10 лет.

Применительно к возможности приватизации объектов электросетевого хозяйства, источников тепловой энергии, тепловых сетей, централизованных систем горячего водоснабжения в новой редакции приватизационного закона (ст. 30) указано, что ограничения не распространяются на них, если они являются основными производственными фондами унитарного предприятия, т.е. если его выручка от реализации товаров, оказания услуг с использованием данных объектов превышает выручку от каждого иного вида деятельности, осуществляемого предприятием согласно его уставу.

В отношении регулирования возможностей приватизации указанных категорий объектов коммунальной инфраструктуры, не являющихся основными производственными фондами унитарного предприятия, введена специальная ст. 30.1, которая допускает это при условии их обременения обязательствами по строительству, реконструкции и (или) модернизации (инвестиционные обязательства) и обязательствами по эксплуатации (эксплуатационные обязательства).

Говоря об этих правовых новациях, нельзя не отметить, что они лежат в русле снятия имеющихся ограничений на приватизацию. Оценка их результативности и последствий весьма затруднительна.

С одной стороны, очевидно, что подавляющее большинство детских объектов является учреждениями, а потому не подпадает под действие приватизационного законодательства. С другой стороны, в свете ведущейся кампании по уменьшению числа детских домов, укрупнению образовательных учреждений, поступающей с мест информации об их уплотнении и т. п. новые нормы выглядят крайне сомнительно с морально-этической точки зрения.

Что касается смягчения ограничений на приватизацию объектов электросетевого хозяйства, источников тепловой энергии, тепловых сетей, централизованных систем горячего водоснабжения и отдельных объектов таких систем, то остается открытым вопрос, насколько при этом учтен весь негативный опыт инвестиционных конкурсов в 90-е годы, а также последствия реформирования электроэнергетики в 2000-е годы.

В связи с этим неудивительно инициирование Следственным комитетом (СК) России законопроекта о наделении правоохранительных органов дополнительными полномочиями для контроля за приватизацией, который предполагает внесение в уголовное законодательство специальной статьи «Незаконные действия при приватизации государственного и муниципального имущества», введение ответственности оценщиков за фальсификацию отчета об оценке активов, обязательное раскрытие претендентами на госимущество своих реальных собственников и аффилированных лиц с установлением права осуществления оперативно-розыскной деятельности в целях проверки личности претендентов и предоставляемых документов1. Последнее становится особенно актуальным в связи с объявленным на официальном уровне курсом на деофшоризацию российской экономики. Впрочем, это касается и государственных компаний, на что было обращено внимание в президентском послании в конце 2013 г. в связи с использованием иностранных юрисдикций в ходе реализации сделки между «Роснефтью» и ТНК-BP. Между тем предварительный отзыв Комитета экспертно-консультативного совета (ЭКС) Росимущества по приватизации крупных госкомпаний на законопроект СК РФ носит преимущественно отрицательный характер, он делает упор на совершенство и достаточность уже имеющихся правовых норм.

6.1.3. Присутствие государства в экономике и структурная политика

В 2013 г. основные события в этой сфере были связаны с топливно-энергетическим комплексом. Важнейшим из них стало завершение в марте сделки по приобретению «Роснефтью» компании ТНК-BP у британской нефтяной компанией BP и консорциума AAR, владевших ею в равных долях. Напомним в этой связи, что одним из элементов

1 Не частное дело. Интервью с председателем СК РФ А. Бастрыкиным // Российская газета. 15 января 2014 г. № 6 (6278). С. 1-2.

этой сделки, помимо оплаты денежными средствами в размере 16,65 млрд долл., была передача BP 12,84% акций «Роснефти», находившихся на балансе самой компании, и покупка за 4,87 млрд долл. еще 5,66% акций у «Роснефтегаза», находившихся на ее балансе, в результате чего британская компания стала владельцем почти 20% акций «Роснефти»1. Приобретение ТНК-BP, в свою очередь, позволило ОАО «НК «Роснефть» выйти на лидирующие позиции в мировом топливно-энергетическом секторе, создало дополнительные выгоды для акционеров компании, значительно увеличило ее потенциальную прибыль и денежный поток.

Последующие планы самой «Роснефти» на рынке корпоративного контроля выглядели также весьма амбициозно. Летом и осенью появилась информация о возможном приобретении нефтяных активов бизнес-группы «Альянс» (доля в Alliance Oil Company, Хабаровском НПЗ, а также доля в совместном предприятии с Petrol) и аэропорта «Домодедово» (совместно с холдингом «Новопорт»). В середине года покупкой 49% акций «Роснефть» завершила поглощение газовой компании «Итера», а в конце года «Роснефть» и «Новатэк» подписали соглашение об обмене активами, предусматривающее обмен принадлежащего нефтяной компании пакета акций в «Северэнергии», где также участвует «Газпром нефть», на контрольный пакет в другом газовом проекте -«Сибнефтегазе».

Также весной появилась информация о покупке «Роснефтегазом» 0,23% акций «Газпрома», что позволяет говорить об установлении формального корпоративного контроля государства над общероссийской газовой монополией, хотя и в опосредованной форме. До этого момента ему напрямую принадлежало 38,37% акций, еще 10,74% акций принадлежали «Роснефтегазу», менее 0,9% контролирует «Росгазификация», где у Росимущества доля в 74,55%. Интересно, что в представленной на сайте самого «Газпрома» информации о структуре акционерного капитала компании по состоянию на 31 декабря 2012 г. указывается, что совокупная доля государства (с учетом «Роснефтегаза» и «Росгазификации») составляла 50,002%2.

В то же время ФАС заблокировала покупку структурами «Газпрома» генерирующей компании «Квадра», контролируемой группой «Онэксим». Двумя годами ранее «Газпром» уже потерпел неудачу в попытке приобрести крупный актив в электроэнергетике -«КЭС-Холдинг».

В этом же ключе стоит упомянуть о приобретении весной 2013 г. банком ВТБ четвертого по числу абонентов сотового оператора в РФ - «Те!е2-Россия» - у холдинга Tele2, который контролируется шведской инвестиционной компанией Kinnevik, за 2,4 млрд долл. Эта сделка могла рассматриваться как первое масштабное поглощение в секторе сотовой связи, осуществленное государственными компаниями, и предпосылка для возможного появления нового оператора мобильной связи федерального уровня в случае последующей продажи данного актива «Ростелекому». Предположительно именно это обстоятельство вызвало негативную реакцию со стороны действующих сотовых операторов - так называемой «большой тройки».

Впрочем, уже осенью 2013 г. половина этого актива была перепродана консорциуму инвесторов во главе с банком «Россия» за 40,4 млрд руб. Что касается возможного взаимодействия с «Ростелекомом», то в ближайших планах Tele2 - создание совместного предприятия с общероссийским телекоммуникационным холдингом, если с его сторо-

1 Доля консорциума AAR в капитале «ТНК-BP» была выкуплена за 27,73 млрд долл.

2 www.lenta.ru, 1 апреля 2013, www.gazprom.ru.

ны в создаваемый мобильный оператор будут внесены несколько относительно небольших сотовых компаний, которые оценены в 3,52 млрд долл. Однако пока принципиального решения об объединении не принято1.

В 2013 г. претерпел изменения перечень стратегических предприятий и акционерных обществ. В него было внесено всего 2 унитарных предприятия (включая «Почту России»), зато исключены 7 ОАО и 9 ФГУПов (включая 3 предприятия, подлежащих акционированию с целью последующей передачи акций ГК «Росатом», и 1 научно-исследовательский институт, присоединяемый к другому, а также ликвидируемое Российское агентство международной информации «РИА Новости»2).

Особо следует отметить изменения, вытекающие из Указа Президента РФ от 2.12.2013 г. № 874, посвященного совершенствованию управления ракетно-космической промышленностью. Документ предусматривает доведение федерального пакета акций ОАО «Научно-исследовательский институт космического приборостроения» (г. Москва) до 100% с последующим переименованием в «Объединенную ракетно-космическую корпорацию» (ОРКК).

Дальнейшее увеличение ее уставного капитала предполагает внесение в него со стороны государства в порядке оплаты допэмиссии полных (за вычетом 1 акции) пакетов акций ОАО, создаваемых на базе 9 преобразуемых ФГУПов, пакетов акций 13 ОАО (включая 2 миноритарных пакета), а также находящихся в федеральной собственности 100% акций минус 1 акция ОАО «Ракетно-космический центр «Прогресс» (г. Самара) (после предварительного внесения в его капитал 100% минус 1 акция еще 2 профильных предприятий), «Корпорация «Московский институт теплотехники», «Эхо» (г. Москва) и «Технический центр «Новатор» (г. Мирный Архангельской области).

При этом уставный капитал двух последних акционерных обществ будет дополнен в порядке оплаты размещаемых ими дополнительных акций. В ОАО «Эхо» вносятся по 1 акции каждого из ОАО, создаваемых путем преобразования 9 вышеупомянутых ФГУ-Пов, по 1 акции 6 из вышеупомянутых 13 ОАО и Московского института теплотехники, а также 1 акция ОАО «Технический центр «Новатор», в уставный капитал которого, в свою очередь, вносится 1 акция ОАО «Эхо».

Помимо этого, в ОРКК вносятся блокирующие пакеты акций 4 ОАО для последующего внесения в уставный капитал ОАО «Государственный ракетный центр им. академика В.П. Макеева» (г. Миасс Челябинской области), пакеты акций 4 ОАО (1 блокирующий и 3 миноритарных) - для последующего внесения в уставный капитал ОАО «Информационные спутниковые системы» имени академика М.Ф. Решетнева» (г. Железногорск Красноярского края), пакеты акций 5 ОАО (2 контрольных и 3 блокирующих) - для последующего внесения в уставный капитал ОАО «Российская корпорация ракетно-космического приборостроения и информационных систем» (г. Москва) и миноритарный пакет акций 1 ОАО - для последующего внесения в уставный капитал ОАО «Научно-производственная корпорация «Космические системы мониторинга, информационно-управляющие и электромеханические комплексы» имени А.Г. Иосифья-

1 ВТБ продал половину Те1е2 за 40 млрд руб., www.lenta.ru, 5 декабря 2013.

2 Его имущество наряду с имуществом ликвидируемого ФГБУ «Российская государственная радиовещательная компания «Голос России» передается вновь создаваемому ФГУПу «Международное информационное агентство «Россия сегодня». Эти изменения являются частью более обширного комплекса мероприятий по повышению эффективности деятельности государственных СМИ, затрагивающего также в числе прочего ВГТРК, ИТАР-ТАСС, «Российскую газету».

на» (г. Москва). Четыре поименованных конкретно ОАО, расположенных в Москве, Красноярском крае и Челябинской области, включены в группу из 13 ОАО, акции которых предполагается использовать для внесения в ОРКК. Блокирующие пакеты акций еще 2 ОАО подлежат внесению в уставный капитал ОАО, созданного путем преобразования ФГУПа «Государственный космический научно-производственный центр имени М.В. Хруничева» (г. Москва).

При всей масштабности намеченных мероприятий, охватывающих более 40 предприятий, из перечня стратегических организаций исключаются всего 1 предприятие и 7 ОАО. Таким образом, в отношении ракетно-космической отрасли выбран вариант реструктуризации, аналогичный авиапромышленности и судостроению, где уже с 20062007 гг. действуют холдинговые структуры общенационального масштаба в акционерной форме (Объединенные авиастроительная (ОАК) и судостроительная (ОСК) корпорации), опыт функционирования которых за последние 6-7 лет весьма неоднозначен.

Именно поэтому Указом Президента РФ от 7.05.2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» (подп. «в» п. 2, касающийся приватизации и управления государственным имуществом) было предусмотрено обеспечить до 1 марта 2013 г. проведение анализа эффективности работы «консолидированных» государством компаний, включая ОАК, ОСК и ГК «Ростехнологии», в целях подготовки предложений по совершенствованию их управления, обеспечения согласованности стратегий их развития с государственными программами развития соответствующих секторов экономики, завоевания передовых позиций в отдельных сегментах мировых рынков авиационной, судостроительной, информационно-коммуникационной и космической техники.

Другим важным изменением, касающимся уже электроэнергетики, является разрешение на увеличение уставного капитала ОАО «Российские сети» путем дополнительного выпуска акций при повышении порога государственного корпоративного контроля до 61,7% (ранее - 54,5%). Увеличен - правда, всего на 0,09% (с 79,55 до 79,64%) - пакет акций ОАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» (ФСК ЕЭС), подлежащий внесению в уставный капитал «Российских сетей».

Напомним, что после завершения длительного процесса реструктуризации электроэнергетики и ликвидации РАО «ЕЭС России» летом 2008 г. государство стало обладателем контрольных пактов акций двух инфраструктурных компаний: ФСК ЕЭС и Холдинга межрегиональных распределительных сетевых компаний (МРСК). Принятые во второй половине ноября 2012 г. решения предусматривали переименование последнего в ОАО «Российские сети» с внесением в его уставный капитал почти всего федерального пакета акций ФСК ЕЭС в порядке оплаты размещаемых «Российскими сетями» дополнительных акций в связи с увеличением его уставного капитала при сохранении прямого участия государства в капитале ФСК ЕЭС в размере не менее 1 акции. Указанный выше размер федерального пакета в «Российских сетях» (61,7%) зафиксирован для данной компании и в перечне стратегических АО.

Всего в 2013 г. Росимуществом проводились мероприятия по формированию 20 вертикально-интегрированных структур (ВИС), причем в течение года были полностью завершены мероприятия по реализации 12 указов Президента РФ в рамках формирования 11 ВИС, включая ОАО «Центр технологии судостроения и судоремонта», «Федеральная гидрогенерирующая компания - РусГидро», «Концерн «Океанприбор», «Российские сети», «Концерн «Моринформсистема-Агат», «Роскартография», «Научно-

производственная корпорация «Уралвагонзавод» имени Ф.Э. Дзержинского», «Корпорация «Тактическое ракетное вооружение», «Корпорация «Московский институт теплотехники», «Росгеология», госкорпорация «Ростехнологии».

После известных событий вокруг компании «Оборонсервис», произошедших осенью 2012 г., новое руководство Минобороны РФ взяло курс на реструктуризацию холдинга. Как сообщил директор департамента имущественных отношений оборонного ведомства Д. Куракин, из 9 субхолдингов, 100% минус 1 акция каждого из которых были внесены в уставный капитал «Оборонсервиса», в его новой структуре останутся только 4: «Славянка» (текущий ремонт и обслуживание жилищного фонда и коммунального хозяйства), «Оборонэнерго» (содержание электрохозяйства), «Военторг» (питание, пошив и банно-прачечное обслуживание), «Оборонстрой» (военное строительство). Предприятия «Ремвооружения», «Спецремонта», «Авиаремонта» должны быть переданы Минпромторгу РФ, «Агропром» - ликвидирован, а «Красная звезда» - реформирована. Реализацию же высвобождаемого военного имущества предполагается передать на аутсорсинг с выбором продавцов по результатам конкурсов1.

6.1.4. Вопросы управления государственным сектором

Основная нормативно-правовая база по управлению хозяйствующими субъектами, входящими в государственный сектор, оставалась в 2013 г. без изменений.

В самом конце года в закон об унитарных предприятиях от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ было внесено два изменения, касающихся оснований для создания казенных предприятий и правомочий государства как собственника их имущества, которые носят редакционный характер. Более значимым с содержательной точки зрения является поправка, датированная июлем 2013 г., дополняющая прежнее определение крупной сделки как сделки или нескольких взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более 10% уставного фонда унитарного предприятия или более чем в 50 тыс. раз превышает установленный федеральным законом МРОТ, формулировкой «если иное не установлено федеральными законами или принятыми в соответствии с ними правовыми актами».

Также в связи с утверждением Постановлением Правительства РФ от 5.11.2013 г. № 990 Правил размещения средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, определено, что действующее Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»), датированное 3 декабря 2004 г., не применяется к случаю управления находящимися в федеральной собственности акциями, приобретенными за счет средств ФНБ, в порядке, предусмотренном указанным постановлением.

Что касается практики управления госкомпаниями, то в центре внимания находились вопросы дивидендной политики и оплаты их высшего менеджмента.

2013 г. стал первым полноценным временным интервалом, в пределах которого должно было проявиться влияние изменений и дополнений в прежний механизм выплаты дивидендов компаниями с участием государства в капитале в целях формирова-

1 Иванов М. Сергей Шойгу оставит от «Оборонсервиса» только самое необходимое // Ъ-ОпНпе. 01.11.2013 г.

ния доходов федерального бюджета, утвержденный еще более 7 лет назад Распоряжением Правительства РФ от 29.05.2006 г. № 774-р.

Аналогичным документом от 12.11.2012 г. № 2083-р в него были внесены поправки, предусматривающие направление на выплату дивидендов не менее 25% чистой прибыли акционерного общества (без учета доходов, полученных от переоценки финансовых вложений), если иное не установлено правительственными актами (в прежней редакции документа говорилось об определении фиксированной минимальной доли чистой прибыли АО, направляемой на выплату дивидендов). Представителям интересов государства в акционерных обществах поручалось обеспечить реализацию положений, предусмотренных настоящим распоряжением, в отношении акционерных обществ и их дочерних обществ, а органам власти - осуществлять согласование и утверждение инвестиционных программ субъектов естественных монополий с учетом положений, предусмотренных поправками.

В то же время в новой редакции документа перестали упоминаться необходимость использования при определении размера дивидендов показателей сводной (консолидированной) отчетности в акционерном обществе, имеющем дочерние общества, и поручение Минэкономразвития разработать и утвердить методические рекомендации по определению позиции государства как акционера по вопросам выплаты дивидендов.

По оценке начальника управления корпоративных технологий Росимущества В. Семериковой, по итогам годовых собраний акционеров 2013 г. лишь несколько госкомпаний не выполнили требование, установленное правительством о минимальной доли чистой прибыли акционерного общества, направляемой на выплату дивидендов.

В органах управления компаний с госучастием продолжалось сокращение представительства госслужащих. Так, в советах директоров ОАО, включенных в специальный перечень, их численность уменьшилось со 141 до 122 чел., а количество профессиональных директоров выросло с 293 до 347 чел., или более чем на 18%1.

Росимуществом были утверждены перечень необходимых компетенций для членов ревизионных комиссий и Методология определения профильности активов госкомпаний.

В стадии разработки находятся Методические рекомендации по организации работы совета директоров таких ОАО, Методические рекомендации по организации работы Комитета по аудиту совета директоров, Методика индивидуальной оценки членов совета директоров акционерных обществ с государственным участием, а также Методические рекомендации по применению ключевых показателей эффективности государственными корпорациями, государственными компаниями, государственными унитарными предприятиями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия государства, включая региональный уровень, в совокупности превышает 50%.

Катализатором вопроса об оплате менеджмента госкомпаний и «золотых парашютов» для него явилась ситуация с одним из управленцев «Ростелекома», которому компания за досрочное расторжение трудового договора выплатила более 200 млн руб. Столь внушительная сумма стала достоянием гласности, породив волну негативных суждений в среде близких к власти общественных организаций и претензии со стороны миноритарных акционеров компании. В итоге осенью последовало решение суда, вынесенное по иску Росимущества, которое признало соответствующий пункт в решении

1 www.rosim.ru, 19.12.2013.

совета директоров «Ростелекома» недействительным. После вступления указанного решения суда в законную силу акционеры компании будут вправе обратиться с иском в суд о взыскании с управленца указанных денежных средств в случае его отказа от добровольного их возврата в ОАО «Ростелеком».

Данное дело послужило основанием для внесения Министерством труда и социальной защиты в Правительство РФ законопроекта об ограничении размера выплат топ-менеджерам при увольнении из госкомпаний и госкорпораций. В соответствии с законопроектом минимальный размер компенсации составляет три среднемесячных заработка, а максимальный - шесть. Денежная компенсация за неиспользованный отпуск выплачивается без учета указанного ограничения. В случае расторжения трудового договора по соглашению сторон выплата каких-либо компенсаций указанным выше лицам не осуществляется1. Позднее законопроект был внесен для рассмотрения в парламент.

6.1.5. Бюджетный эффект имущественной политики государства в 2000-2013 гг.

В 2013 г. в отличие от нескольких предшествующих лет произошло снижение бюджетных доходов, так или иначе связанных с государственным имуществом, причем это наблюдалось впервые с 2008-2009 гг.

Напомним, что все доходы федерального бюджета от имущества, находящегося в государственной собственности, можно разделить на две группы. Одну группу образуют поступления от использования государственного имущества (возобновляемые источники). Другая группа объединяет поступления, имеющие единовременное происхождение, которые не могут быть возобновлены ввиду перехода прав собственности от государства к другим юридическим и физическим лицам после его продажи, в том числе в рамках приватизационного процесса (невозобновляемые источники).

Ниже, в табл. 5 и 6 представлены данные о доходах федерального бюджета за 20002013 гг., в части использования государственного имущества и его продажи только в виде определенного круга материальных объектов2.

1 Суд признал «золотой парашют» бывшего главы «Ростелекома» неадекватным // Lenta.ru. 5 декабря 2013 г.; www.rosim.ru, 06.12.2013.

2 За пределами рассмотрения оставлены доходы федерального бюджета, полученные в качестве платежей за природные ресурсы (включая водные биологические, доходы от использования лесного фонда и при пользовании недрами), возмещения потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельскохозяйственных угодий, в результате финансовых операций (доходы от размещения средств бюджета (доходы по остаткам средств федерального бюджета и от их размещения, с 2006 г. также доходы от управления средствами Стабилизационного фонда РФ (с 2009 г. - Резервного фонда и Фонда национального благосостояния), доходы от размещения сумм, аккумулируемых в ходе проведения аукционов по продаже акций, находящихся в собственности РФ), проценты, полученные от предоставления бюджетных кредитов внутри страны за счет средств федерального бюджета, проценты по государственным кредитам (поступления средств от правительств иностранных государств и их юридических лиц в уплату процентов по кредитам, предоставленным РФ, поступления средств от предприятий и организаций в уплату процентов и гарантий по кредитам, полученным РФ от правительств иностранных государств и международных финансовых организаций)), от оказания платных услуг или компенсации затрат государства, перечисление прибыли ЦБ РФ, некоторые платежи от государственных и муниципальных предприятий и организаций (патентные пошлины и регистрационные сборы за официальную регистрацию программ для ЭВМ, баз данных и топологий интегральных микросхем и прочие доходы, которые до 2004 г. включительно были составной частью платежей от государственных организаций (помимо доходов от деятельности совместного предприятия «Вьетсовпетро» с 2001 г. и перечисления части прибыли ФГУ-

Таблица 5

Доходы федерального бюджета от использования государственного имущества (возобновляемые источники) в 2000-2013 гг., млн руб.

Год Всего Дивиденды по акциям (2000-2013 гг.) и доходы от прочих форм участия в капитале (2005-2013 гг.) Арендная плата за земли, находящиеся в государственной собственности Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности Доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей ФГУПов Доходы от деятельности совместного предприятия «Вьет-совпетро»

2000 23244,5 5676,5 - 5880,7 - 11687,3а

2001 29241,9 6478,0 3916,7б 5015,7в 209,6г 13621,9

2002 36362,4 10402,3 3588,1 8073,2 910,0 13388,8

2003 41261,1 12395,8 10276,8д 2387,6 16200,9

2004 50249,9 17228,2 908,1е 12374,5ж 2539,6 17199,5

2005 56103,2 19291,9 1769,2з 14521,2и 2445,9 18075,0

2006 69173,4 25181,8 3508,0з 16809,9и 2556,0 21117,7

2007 80331,85 43542,7 4841,4з 18195,2и 3231,7 10520,85

2008 76266,7 53155,9 6042,8з 14587,7и 2480,3 -

2009 31849,6 10114,2 6470,5з 13507,6и 1757,3 -

2010 69728,8 45163,8 7451,7" 12349,2к 4764,1 -

2011 104304,0 79441,0 8210,5з 11241,25к 4637,85 773,4

2012 228964,5 212571,5 7660,7л 3730,3м 5002,0 -

2013 153775,55 134831,8 7700,5л 4035,2+1012,25м 6195,8 -

а По данным Минимущества РФ, в законе об исполнении федерального бюджета за 2000 г. отдельной строкой не выделялись, указывалась сумма платежей от государственных предприятий (9887,1 млн руб.) (без конкретных составляющих).

б Сумма арендной платы (1) за земли сельскохозяйственного назначения и (И) за земли городов и поселков.

в Сумма доходов от сдачи в аренду имущества, закрепленного за (1) научными организациями, (И) образовательными учреждениями, (ш) учреждениями здравоохранения, (ИИ) государственными музеями, государственными учреждениями культуры и искусства, (Нш) архивными учреждениями, (шш) Министерством обороны РФ, (ИИш) организациями Министерства путей сообщения РФ, (шшИ) организациями научного обслуживания академий наук, имеющих государственный статус, и (шшш) прочих доходов от аренды имущества, находящегося в государственной собственности. г По данным Минимущества РФ, в законе об исполнении федерального бюджета за 2001 г. отдельной строкой не выделялись, величина совпала с величиной прочих доходов в платежах от государственных и муниципальных организаций.

д Общая величина доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности (без выделения арендной платы за землю).

е Сумма арендной платы (1) за земли городов и поселков и (И) за земли, находящиеся в федеральной собственности после разграничения государственной собственности на землю.

Пов с 2002 г.)), доходы от реализации соглашений о разделе продукции (СРП), доходы от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства (включая перешедшее в государственную собственность в порядке наследования или дарения, или кладов), доходы от проведения лотерей, прочие доходы от использования имущества и прав, находящихся в федеральной собственности (доходы от распоряжения правами на результаты интеллектуальной деятельности (НИОКР и технологических работ) военного, специального и двойного назначения, доходы от распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности, находящимися в собственности РФ, доходы от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог, распоряжения исключительным правом РФ на результаты интеллектуальной собственности в области геодезии и картографии, сбор от проезда по ним автотранспортных средств, зарегистрированных на территории других государств, и прочие поступления от использования имущества, находящегося в собственности РФ), а также от разрешенных видов деятельности организаций, зачисляемые в федеральный бюджет, поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней.

ж Сумма доходов от сдачи в аренду имущества, закрепленного за (0 научными организациями, (и) образовательными учреждениями, (ш) учреждениями здравоохранения, (пи) государственными учреждениями культуры и искусства, (ши) государственными архивными учреждениями, (шш) почтовыми учреждениями федеральной почтовой связи Министерства РФ по связи и информатизации, (иши) организациями научного обслуживания академий наук, имеющих государственный статус, и (шиш) прочих доходов от аренды имущества, находящегося в федеральной собственности.

з Арендная плата после разграничения государственной собственности на землю и средства от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных (2008-2011 гг.) и бюджетных (2011 г.) учреждений).

и Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении ФГУПов: переданного в оперативное управление имеющим государственный статус (^ научным учреждениям, (и) учреждениям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, (ш) образовательным учреждениям, (ии) учреждениям здравоохранения, (иш) учреждениям федеральной почтовой связи Федерального агентства связи, (шш) государственным учреждениям культуры и искусства, (шип) государственным архивным учреждениям, и (шиш) прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении ФГУПов1 (для 2006-2009 гг. без доходов от разрешенных видов деятельности и использования федерального имущества, расположенного за пределами территории РФ, получаемых за рубежом, которые в предыдущие годы вообще не выделялись2).

к Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением автономных и бюджетных): переданного в оперативное управление имеющим государственный статус (0 научным учреждениям, (и) учреждениям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, (ш) образовательным учреждениям, (ии) учреждениям здравоохранения, (ши) государственным учреждениям культуры и искусства, (шш) государственным архивным учреждениям, (ииш) находящегося в оперативном управлении Минобороны и подведомственных ему учреждений (2010 г.), (шиш) находящегося в федеральной собственности, функции по распоряжению которым осуществляет Управление делами Президента РФ (2010 г.), и (шшш) прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (без доходов от разрешенных видов деятельности и использования федерального имущества, расположенного за пределами территории РФ, получаемых за рубежом).

л Арендная плата после разграничения государственной собственности на землю и средства от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных бюджетных и автономных учреждений), а также 0) арендная плата за земельные участки, расположенные в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения, находящихся в федеральной собственности (2012-2013 гг.), и (и) плата от реализации соглашений об установлении сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения в целях строительства (реконструкции), капитального ремонта и эксплуатации объектов дорожного сервиса, прокладки, переноса, переустройства и эксплуатации инженерных коммуникаций, установки и эксплуатации рекламных конструкций (только 2012 г.).

м Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением бюджетных и автономных): переданного в оперативное управление имеющим государственный статус (0 научным учреждениям,

1 В 2008-2009 гг. ФГУПы - как источник доходов от сдачи в аренду находящегося в их хозяйственном ведении имущества - не упоминаются, а сдача в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений, исключает имущество федеральных автономных учреждений.

2 По данным Минимущества РФ, доходы от использования федерального имущества, находящегося за рубежом (помимо доходов на долю российского участника в СП «Вьетсовпетро»), составили 315 млн руб. в 1999 г. и 440 млн руб. в 2000 г. В дальнейшем основную роль в организации коммерческого использования федеральной недвижимости за рубежом стало играть ФГУП «Предприятие по управлению собственностью за рубежом».

(11) образовательным учреждениям, (111) учреждениям здравоохранения, (1111) государственным учреждениям культуры и искусства, (11111) государственным архивным учреждениям, (111111) прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных казенных учреждений, (шип) федеральных государственных органов, Банка России и органов управления государственными внебюджетными фондами РФ (без доходов от использования федерального имущества, расположенного за пределами территории РФ, получаемых за рубежом).

Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2012 гг.; Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2014 г. (оперативный), www.roskazna.ru; расчеты авторов.

Переходя к анализу предварительных итогов бюджетного эффекта имущественной политики государства в 2013 г. в части возобновляемых источников, прежде всего необходимо отметить резкое (более чем на 1/3) по сравнению с 2012 г. падение дивидендных поступлений, величина которых (134,8 млрд руб.) тем не менее оказалась больше, чем их суммарная величина за первые 2 года посткризисного восстановления (2010-2011 гг.). Перечисление части прибыли унитарными предприятиями, напротив, выросло почти на 1/4, достигнув 6,2 млрд руб. Бюджетные доходы от аренды земли остались практически на уровне предыдущего 2012 г. (около 7,7 млрд руб.), зато на 35% выросли поступления от сдачи в аренду федерального имущества, которые тем не менее соответствуют только уровню начала 2000-х годов1.

В итоге дивиденды обеспечили подавляющую часть доходов федерального бюджета из возобновляемых источников (около 88% против 93% годом ранее), тогда как доля прочих источников оказалась, скорее, символической: аренда земли - 5%, прибыль, перечисленная ФГУПами, - 4%, аренда имущества - 3,3%.

Переходя к анализу доходов бюджета из невозобновляемых источников, необходимо напомнить, что с 1999 г. поступления от приватизации и продажи государственного имущества (акций, а в 2003-2007 гг. еще и земельных участков2) стали относиться к источникам финансирования дефицита федерального бюджета (табл. 6).

В 2013 г. доходы федерального бюджета имущественного характера из невозобнов-ляемых источников упали примерно на 1/3, несколько превосходя уровень 2005 г. Основную лепту в такой результат внесло радикальное, более чем на порядок (в 13,6 раза) падение доходов от продажи земельных участков, которые составили всего 1,2 млрд руб. против более 16,4 млрд руб. годом ранее, что примерно соответствует показателям 2008-2009 гг. Также более чем на 40% сократились доходы от продажи различного имущества, тогда как поступления от продажи акций (41,6 млрд руб.) сократились всего на 5%.

1 Указанная величина включает также впервые выделенные в бюджетной отчетности доходы от сдачи в аренду имущества, составляющего казну РФ (за исключением земельных участков) (около 1 млрд руб.). В величину доходов от арендной платы за землю, как и годом ранее, включены доходы от выплаты за земельные участки, расположенные в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения, находящихся в федеральной собственности, тогда как плата от реализации соглашений об установлении сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения в целях строительства (реконструкции), капитального ремонта и эксплуатации объектов дорожного сервиса, прокладки, переноса, переустройства и эксплуатации инженерных коммуникаций, установки и эксплуатации рекламных конструкций в бюджетной отчетности за 2013 г. не выделяется.

2 В 2003-2004 гг. с учетом продажи права аренды.

Таблица 6

Доходы федерального бюджета от приватизации и продажи имущества (невозобновляемые источники) в 2000-2013 гг., млн руб.

Год Всего Продажа акций, находящихся в федеральной собственности (2000-2013 гг.), и иных форм участия в капитале (2005-2013 гг.)а Продажа земельных участков Продажа различного имущества

2000 27167,8 26983,5 - 184,3б

2001 10307,9 9583,9 119,6в 217,5+386,5+0,4(НМА)г

2002 10448,9 8255,9д 1967,0е 226,0ж

2003 94077,6 89758,6 3992,3з 316,2+10,5и

2004 70548,1 65726,9 3259,3к 197,3+1364,6+0,04(НМА)л

2005 41254,2 34987,6 5285,7м 980,9н

2006 24726,4 17567,9 5874,2м 1284,3°

2007 25429,4 19274,3 959,6п 5195,5р

2008 12395,0 6665,2+29,6 1202,0с 4498,2+0,025(НМА)т

2009 4544,1 1952,9 1152,5с 1438,7х

2010 18677,6 14914,4 1376,2с 2387,0+0,039(НМА)т

2011 136660,1 126207,5 2425,2с 8027,4т

2012 80978,7 43862,9 16443,8с 20671,7+0,338(НМА)т

2013 55198,5 41633,3 1212,6 12352,3+0,310

а Относятся к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, сумма в 29,6 млн руб. за 2008 г. (по данным Отчета об исполнении федерального бюджета на 1 января 2009 г.) отнесена к доходам федерального бюджета, но в законе об исполнении федерального бюджета за 2008 г. она отсутствует.

б Поступления от приватизации организаций, находящихся в государственной собственности, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

в Доходы от продажи земельных участков и прав аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности (с выделением тех, на которых расположены приватизированные предприятия), относимые к доходам федерального бюджета.

г Сумма поступлений от (1) продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, (2) доходов (1) от продажи квартир, (И) от продажи государственных производственных и непроизводственных фондов, транспортных средств, иного оборудования и других материальных ценностей, а также (3) доходов от продажи нематериальных активов (НМА), относимых к доходам федерального бюджета. д Включая 6 млн руб. от продажи акций, находящихся в собственности субъектов РФ. е Доходы от продажи земли и нематериальных активов, величина поступлений от которых отдельно не выделялась, относимые к доходам федерального бюджета.

ж Поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности (включая 1,5 млн руб. от продажи имущества, находящегося в собственности субъектов РФ), относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

з Включает поступления: (1) от продажи земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, зачисляемые в федеральный бюджет, (2) от продажи иных земельных участков, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, (3) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, зачисляемые в федеральный бюджет, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета. и Сумма поступлений (1) от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, и (2) доходов от продажи нематериальных активов, относимых к доходам федерального бюджета.

к Включает поступления: (1) от продажи земельных участков до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, зачисляемые в федеральный бюджет, (2) от продажи иных земельных участков, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, (3) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, зачисляемые в федеральный бюджет, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

л Сумма поступлений (1) от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, (2) доходов (1) от продажи квартир, (И) от продажи оборудования, транспортных средств и других материальных ценностей, зачисляемые в федеральный бюджет, (111) от реализации продуктов утилизации кораблей, (1111) от реализации имущества ГУПов, учреждений и военного имущества, (иш) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (3) доходов от продажи нематериальных активов (НМА), относимых к доходам федерального бюджета;

м Включает поступления: (1) от продажи земельных участков до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, (2) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, зачисляемые в федеральный бюджет, (3) от продажи иных земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю и не предназначенных для жилищного строительства (последнее уточнение касается только 2006 г.), относимые к источникам финансирования дефицита федерального бюджета. н Доходы от продажи материальных и нематериальных активов (за вычетом средств федерального бюджета от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства), включают доходы (1) от продажи квартир, (11) от реализации имущества ФГУПов, (111) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (1111) от реализации военного имущества, (11111) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (111111) от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, (1111111) от продажи нематериальных активов, относимые к доходам федерального бюджета.

о Доходы от продажи материальных и нематериальных активов (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции (СРП) и средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства), включают доходы (1) от продажи квартир, (и) от реализации имущества ФГУПов, (111) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (1111) от реализации военного имущества, (11111) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (111111) доходы от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, относимые к доходам федерального бюджета.

п Поступления от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, находившихся в федеральной собственности, относимые к источникам финансирования дефицита федерального бюджета.

р Доходы от продажи материальных и нематериальных активов (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции (СРП) и средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства, средств от реализации секвестрованной древесины), включают доходы (1) от продажи квартир, (11) от реализации имущества ФГУПов, (111) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (1111) от реализации высвобождаемого движимого и недвижимого военного и иного имущества федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, (11111) от реализации продукции военного назначения из наличия федеральных органов исполнительной власти в рамках военно-технического сотрудничества, (111111) доходы от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, относимые к доходам федерального бюджета.

с Доходы от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных и бюджетных (2011-2012 гг.) учреждений), относимые к доходам федерального бюджета.

т Доходы от продажи материальных и нематериальных активов (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции (СРП), средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства, средств от реализации секвестрованной древесины (2008-2011 гг.), доходов от выпуска материальных ценностей из госзапаса специального сырья и делящихся материалов (в части доходов от реализации, от предоставления во временное заимствование и иного использования), а также для 2012 г. средств от реализации древесины, полученной при проведении мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов при размещении государственного заказа на их выполнение без продажи лесных насаждений для заготовки древесины, а также древесины, полученной при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со ст. 43-46 Лесного кодекса РФ, доходов от

проведения товарных интервенций из запасов федерального интервенционного фонда сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, от выпуска материальных ценностей из государственного резерва, от привлечения осужденных к оплачиваемому труду (в части реализации готовой продукции), от реализации продукции особого хранения)), включают доходы: (1) от продажи квартир, (И) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений (за исключением автономных и бюджетных (2011-2013 гг.), (ш) от реализации высвобождаемого движимого и недвижимого военного и иного имущества федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, (ИИ) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (Иш) от реализации продукции военного назначения из наличия федеральных органов исполнительной власти в рамках военно-технического сотрудничества (2008 г. и 2010-2013 гг.), (НИИ) от реализации продуктов утилизации вооружения и военной техники в рамках федеральной целевой программы «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005-2010 гг.), (ШИН) доходы от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, а также доходы от продажи нематериальных активов (НМА), относимые к доходам федерального бюджета. Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2012 гг., Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2014 г. (оперативный), www.roskazna.ru; расчеты авторов.

Именно этот источник обеспечил более 3/4 совокупных доходов из невозобновляе-мых источников против 54% годом ранее. На долю доходов от продажи различного имущества и земли пришлось 22,4 и 2,2% соответственно.

Совокупный же объем доходов федерального бюджета от приватизации (продажи) и использования государственного имущества в 2013 г. (табл. 7) сократился по сравнению с предшествующим годом почти на 1/3, а с учетом полученных Центробанком России в 2012 г. средств от продажи пакета акций Сбербанка - более чем наполовину. Тем не менее их величина (около 209 млрд руб.) стала третьей с начала 2000-х годов после достигнутого в 2012 г. максимума, а также показателей за 2011 г.

Таблица 7

Структура доходов федерального бюджета имущественного характера из различных источников в 2000-2013 гг.

Год Совокупные доходы от приватизации (продажи) и использования государственного имущества Доходы от приватизации (невоз-обновляемые источники) Доходы от использования государственного имущества (возобновляемые источники)

млн руб. % к итогу млн руб. % к итогу млн руб. % к итогу

2000 50412,3 100,0 27167,8 53,9 23244,5 46,1

2001 39549,8 100,0 10307,9 26,1 29241,9 73,9

2002 46811,3 100,0 10448,9 22,3 36362,4 77,7

2003 135338,7 100,0 94077,6 69,5 41261,1 30,5

2004 120798,0 100,0 70548,1 58,4 50249,9 41,6

2005 97357,4 100,0 41254,2 42,4 56103,2 57,6

2006 93899,8 100,0 24726,4 26,3 69173,4 73,7

2007 105761,25 100,0 25429,4 24,0 80331,85 76,0

2008 88661,7 100,0 12395,0 14,0 76266,7 86,0

2009 36393,7 100,0 4544,1 12,5 31849,6 87,5

2010 88406,4 100,0 18677,6 21,1 69728,8 78,9

2011 240964,1 100,0 136660,1 56,7 104304,0 43,3

2012 309943,2/ 100,0 80978,7/ 26,1/ 228964,5 73,9/

469243,2* 240278,7* 51,2* 48,8*

2013 208974,05 100,0 55198,5 26,4 153775,55 73,6

* С учетом средств, полученных ЦБ РФ от продажи акций Сбербанка (159,3 млрд руб.), что, возможно, несколько завышает оценку совокупного удельного веса невозобновляемых источников ввиду того, что в бюджет указанные средства попали не целиком, а за вычетом их балансовой стоимости и суммы расходов, связанных с продажей указанных акций. Соответственно, доля возобновляемых источников, вероятно, несколько занижена.

Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2011 гг.; Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2014 г., www.roskazna.ru; расчеты авторов.

Соотношение между невозобновляемыми и возобновляемыми источниками в структуре совокупных доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества в 2013 г. примерно соответствовало показателям 2012 г. без учета средств от продажи пакета акций Сбербанка.

Если же принять во внимание результаты этой сделки, то по сравнению с 2012 г. доля невозобновляемых источников в структуре совокупных доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества в 2013 г. упала почти вдвое (до 26,4%), соответствуя уровню 2001 г., хотя и несколько превышая показатели 2010 г. Удельный вес доходов от использования государственного имущества, напротив, возрос почти с 49 до 73,6% в 2012 г. По абсолютной величине этот результат уступает только итогам 2012 г., превосходя в 1,5 раза показатели 2011 г., тогда как доходы от приватизации (продажи) имущества оказались примерно в 2,5 раза меньше, чем в 2011 г., уступив также показателям 2003-2004 гг.

В основном в 2013 г. экономическая политика в сфере приватизации и управления государственным имуществом характеризовалась теми же тенденциями, что и в предыдущие годы. Завершение первого 3-летнего прогнозного плана (программы) приватизации (2011-2013 гг.) наложило свой отпечаток как на специфику приватизационного процесса в минувшем году (преобладание крупнейших сделок, не связанных напрямую с пополнением бюджета), так и на содержание нового прогнозного плана (программы) приватизации на 2014-2016 гг. (большая умеренность и обоснованность с учетом сохранения государственного корпоративного контроля за целым рядом компаний, значение которых для российской экономики выходит за пределы обычной коммерческой деятельности).

При всем этом в качестве проблемных вопросов, которые высветились по итогам реализации приватизационной программы 2011-2013 гг., необходимо указать на многократные корректировки прогнозного плана (приватизации), что находится в определенном противоречии с самой идеей перехода от их ежегодного утверждения к более длительному временному горизонту планирования (3 года), а также отсутствие взаимосвязи приватизационных механизмов с решением таких задач, как создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций в развитие акционерных обществ на основе новых технологий, развитие и стимулирование инноваций со стороны частных инвесторов, улучшение корпоративного управления, стимулирование развития фондового рынка.

В наступившем году состояние дел в анализируемой сфере будет находиться в серьезной зависимости от макроэкономической ситуации, которая скажется как на величине приватизационных доходов, так на доходах, являющихся производной от деятельности государства как субъекта хозяйствования (прежде всего дивиденды). Дополнительным фактором, требующим в связи с этим тщательного анализа, являются возможные решения по регулированию тарифов естественных монополий, затрагивающие в первую очередь государственный сектор экономики.

6.2. Промышленная политика в России в 2000-2013 гг.: институциональные особенности и основные уроки

Вопросы построения промышленной политики, как концептуальные, так и практические, привлекали и привлекают к себе внимание и экспертов, и политиков. В 2000-е годы, особенно после мирового финансового кризиса и в период сохраняющихся неясных

перспектив дальнейшего развития, обсуждение лучших практик, причин неудач, возможностей и особенностей «новой» промышленной политики стало весьма популярным и в странах с развитой экономикой, и в развивающихся странах.

Тема формирования и реализации государственной промышленной политики в России приобрела особую актуальность в последние годы, когда очевидной стала необходимость перехода на инновационную модель развития. Дополнительный импульс данной теме придали недавние обсуждения на высшем политическом уровне вопросов диверсификации российской экономики, значимого повышения в ней доли высокотехнологичных отраслей, создания высокопроизводительных рабочих мест в традиционных и новых секторах.

В связи с этим основное внимание уделяется оценке практики реализации промышленной политики в России и определению основных уроков, в том числе на основе анализа двух знаковых примеров промышленной политики - по развитию наноидустрии и автомобилестроения1.

6.2.1. Промышленная политика: понятия и признаки, эволюция моделей и изменение отношения правительств

Промышленная политика всегда привлекала к себе повышенное внимание и лиц, принимающих решения, и бизнес-элит, и экспертного сообщества. Поводов для обращения к промышленной политике немало, и они могут кардинально различаться: от акцентированной необходимости компенсации определенных провалов рынка и инициирования конкретных структурных изменений до относительно нейтральной координации разных политик.

Высокая дискуссионность действий государства, предпринимаемых при реализации промышленной политики, и объективные сложности в оценке реального влияния таких политик на экономическое развитие привели к дополнительному размыванию понятия промышленной политики. В связи с этим приведем некоторые базовые, по нашему мнению, определения промышленной политики:

(1) промышленная политика - в общем виде совокупность государственных мер по содействию или предотвращению определенных структурных сдвигов2;

(2) промышленная политика - это попытка государства содействовать притоку ресурсов в отдельные сектора, которые государство считает важными для будущего экономического роста3;

(3) промышленная политика направлена на отдельные сектора (и фирмы - как их составляющие) для достижения таких результатов, которые воспринимаются государством как эффективные для экономики как целого4.

С изменением отношения к промышленной политике, ее предпочтительных форм трансформировались и ее определения. В настоящее время рабочим для международных институтов развития (OECD, UNIDO) стало следующее определение: промышленная политика - это государственная политика, которая направлена на улучшение биз-

1 Настоящий материал подготовлен на основе исследования, проведенного авторами в рамках государственного задания Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ в 2013 г.

2 Price C.V. Industrial Policies in the European Community. MacMillan for the Trade Policy Research Centre, 1981.

3 Krugman P., Obstfeld M. International Economics: Theory and Policy. New York: HarperCollins Publishers, 1991.

4 Chang H.J. The Political Economy of Industrial Policy. St Martins's Press, 1994.

нес-среды или улучшение структуры экономической активности по секторам, технологиям и, как ожидается, обеспечит за счет вмешательства лучшие перспективы для экономического роста и общественного блага по сравнению с отсутствием такого вмешательства1.

В качестве признаков промышленной политики можно выделить следующие: активность и упреждение; определение приоритетов (или антиприоритетов); перераспределение ресурсов, прав, контроля между секторами, отраслями (формирование различных по своей природе рент); ориентация на долгосрочный выигрыш для всей экономики. Типовым признаком промышленной политики является наличие системы целей по изменению структуры экономики, при этом такие приоритеты могут определяться как «сверху» (от государства), так и «снизу» (от предпринимательского сообщества). Необходимо отметить, что промышленная политика - это не обязательно поддержка «победителей», это может быть и помощь «отстающим»; это не только содействие прогрессивным структурным изменениям в экономике, но и, напротив, противодействие негативным структурным изменениям в экономике.

Отличительная особенность промышленной политики в том, что она обычно объединяет весьма разнородный и, в принципе, типовой инструментарий из других функциональных политик (налоговой, таможенной, кредитно-денежной и т.п.) и при этом не имеет собственных оригинальных инструментов. Это приводит к дополнительным трудностям в разграничении понятий «промышленная политика», «структурная политика», «отраслевая политика», «политика по повышению конкурентоспособности».

Существует немало различных классификаций промышленной политики: по характеру приоритетов - сектора, отрасли, рынки, технологические направления; по направленности - расширение экспорта или импортозамещение; по объектам воздействия -традиционный или новый бизнес, крупные компании или МСП; по источникам перераспределяемых ресурсов - бюджет, институты развития, средства бизнеса; по акторам - российские инвесторы, иностранные инвесторы; по стилю формирования и реализации - государственная или национальная (партнерство государства, бизнеса, общества) и т.п.

Говоря о моделях промышленной политики, можно заметить, что здесь нет устоявшихся взглядов. Обычно выделяют и сопоставляют две модели промышленной политики: вертикальную и горизонтальную.

Вертикальность политики обычно предполагает поддержку государством отдельных фирм и (или) отраслей («picking winners»), сильную селективность реализуемых мер. Вертикальная промышленная политика направлена на развитие отдельных секторов, установление отраслевых приоритетов. Для нее в наибольшей мерее характерны проблема определения будущих «чемпионов», активное применение механизмов прямой поддержки, создание специальных условий через преференции и протекционизм.

Горизонтальность политики, как правило, связывается со структурными изменениями в отрасли (поддержка исследований и разработок, дерегулирование, развитие конкуренции), с нейтральностью реализуемых мер. Горизонтальная промышленная политика в большей степени делает ставку на множественность каналов ее влияния, на ин-

1 Pack H., Saggi K. Is there a case for industrial policy? A critical survey // World Bank Research Observer. 2006. Vol. 21 (2). P. 267-297; Warwick K. Beyond Industrial Policy: Emerging Issues and New Trends. OECD Science, Technology and Industry Policy Papers. No. 2, OECD Publishing, 2013.

новации, на формирование новых секторов и компаний, меньше ориентирована на прямое перераспределение ренты и больше - на снижение барьеров для роста.

При всей условности подобных сопоставлений некоторые эксперты полагают, что в различных проявлениях промышленной политики теперь уже можно выделить три модели: вертикальную, горизонтальную и, наконец, промышленную политику в открытой экономике1. Особенность последней модели - создание условий для квазиренты (для получения которой компаниям «надо постараться»), акцент на поддержке связей между агентами («matching winners»), расширение применения «сетей поиска». Но эта же модель не дает ответов на вопрос о путях достижения (накопления) критического уровня изменений.

Рассматривая историю практической реализации промышленной политики в различных странах, можно заметить, что в мире такая политика всегда воспринималась неоднозначно, при этом периоды «увлечения» сменялись периодами «немилости». С позиций эволюции взглядов в мире на промышленную политику и подходов к ее реализации2 нам представляется возможным выделить четыре этапа (табл. 8).

Таблица 8

Основные этапы в эволюции взглядов на промышленную политику в мире

Этап Приоритеты в государственной политике Характерные черты промышленной политики Отношение к промышленном политике

50-е -60-е годы Индустриализация, импортозамеще-ние, защита зарождающихся отраслей, управление госсектором Жесткая, вертикальная политика, компенсация провалов рынка, высокий уровень селективности Быстрый рост популярности промышленной политики в различных странах

70-е -90-е годы Торговая либерализация, приватизация, привлечение прямых иностранных инвестиций, laissez-faire Ограниченность применения, отказ от жестких инструментов (защита рынков, поддержка национальных чемпионов) в пользу более мягких (условия для перетока капитала) Провалы государства, искажения в бизнес-среде, захват, рентоориен-тированное поведение, глобализация, сильные сомнения в необходимости промышленной политики

20002009 гг. Реиндустриализация, устойчивое инновационное развитие, совершенствование национальных инновационных систем Мягкая, горизонтальная политика, компенсация системных провалов и содействие восприимчивости к знаниям, обеспечение выгод в динамике, обеспечение демонстрационных эффектов, самораскрытие Провалы и рынка, и государства, экология, фактор Китая и Индии, фактор отсталости, влияние эволюционной теории роста, переосмысление роли государства и формата промышленной политики

2010 - ... Защита национальных секторов, обеспечение занятости, поиск новых источников устойчивого роста Технологическая промышленная политика, кластерная промышленная политика, стимулирование связей между агентами, поддержка партнерств, накопление критических изменений, конструирование секторальной политики, дружественной к конкуренции и инновациям и улучшающей качество роста Кризис идеологии Вашингтонского консенсуса, новый посткризисный реализм, усиление и уточнение роли государства, поиск новых моделей промышленной политики, эксперименты по выстраиванию новой промышленной политики

1 Kuznetsov Y., Sabel C. New Open Economy Industrial Policy: Making Choices without Picking Winners. PREMnote, 161. The World Bank, 2011.

2 Aiginger K. Industrial Policy: A Dying Breed or A Re-emerging Phoenix // Journal of Industry, Competition and Trade. 2007. Vol. 7(3). P. 297-323; Aghion Ph., Boulanger J., Cohen E. Rethinking Industrial Policy // Bruegel Policy Brief. 04/2011; Naude W. Industrial Policy: Old and New Issues. UNU-WIDER Working Paper No. 106. 2010.

В 50-е - 60-е годы приоритетами государственной политики многих стран являлись индустриализация, компенсация провалов рынка, защита зарождающихся, новых отраслей, использование потенциала госсектора. В 70-е - 90-е годы все более очевидными стали существенные проблемы в реализации промышленных политик - провалы государства, искажения в конкурентной среде, рентоориентированное поведение агентов. Как следствие, примерно с начала 80-х доминирует идеология приоритета торговой либерализации, приватизации, прямых иностранных инвестиций, при этом особое внимание уделяется реализации структурных программ.

До начала 90-х государствами в рамках промышленной политики предпринимались активные меры, связанные с прямым воздействием, поддержкой «чемпионов». На фоне усилившихся в 90-е годы процессов глобализации, развития ТНК, перераспределения производственных факторов произошла смена акцентов промышленной политики - она стала больше связываться с созданием условий для перетока капитала в отдельные сектора, для изменения инвестиционной привлекательности секторов.

2000-е годы - это уже период некоторого переосмысления роли государства, более сбалансированной оценки провалов рынка и государства, а также усиления внимания к стимулированию инноваций и развитию национальных инновационных систем. В первой половине 2000-х годов, после периода серьезных разочарований в результатах прошлой промышленной политики, на нее снова возник спрос со стороны правительств, в том числе стран ЕС. Это было связано с рядом факторов1, в частности с усилением рисков деиндустриализации из-за перемещения производств в страны, эксплуатирующие фактор отсталости (низкие зарплаты, отсутствие жестких требований к экологии и т.п.) и несправедливой конкуренции, а также вследствие слабого экономического роста в Европе, при этом обычные рыночные программы (приватизация, дерегулирование) уже не давали значимых результатов, с усилением влияния эволюционной теории роста, придающей особое значение обучению, взаимодействиям, восприимчивости к знаниям, с проявившимся технологическим динамизмом и интенсивным формированием новых технологических индустрий.

Глобализация снизила потенциал вертикальной промышленной политики, ее традиционных инструментов в виде тарифов, субсидий, требований на местных рынках, но при этом усилился спрос на «новую» промышленную политику - меньше ориентированную на компенсацию статических провалов рынка и больше - на обеспечение выгод в динамике, на поддержку инноваций и развития образования, при особой значимости обучения и обеспечения демонстрационных эффектов. В период острой фазы мирового финансового кризиса (2008-2009 гг.) произошло фактическое расширение применения инструментария промышленной политики, усилилось использование протекционистских и преференциальных мер.

В целом в 2000-е годы наблюдается процесс активного сближения промышленной и инновационной политики: первая становится более горизонтальной, вторая - наоборот, более вертикальной, специализированной, при этом последняя становится важнейшим компонентом промышленной политики. В посткризисный период, при неустойчивости мирового экономического развития, противоречивости уроков прошедшего кризиса промышленная политика больше провозглашается как некоторый системный, координирующий компонент в государственных политиках.

1 Aiginger K. Industrial Policy: A Dying Breed or A Re-emerging Phoenix // Journal of Industry, Competition and Trade. 2007. Vol. 7(3). P. 297-323.

Во все периоды эволюции взглядов на промышленную политику довольно много внимания уделялось сопоставлению преимуществ и рисков, связанных с реализацией промышленной политики1. Однако на все аргументы одной стороны, как правило, находились не менее весомые контраргументы другой стороны, и наоборот. Конечно, к настоящему времени уже есть немало примеров промышленной политики, реализованной в различных странах и в разное время. К числу успешных примеров обычно относят промышленную политику в Бразилии, Финляндии, Японии, Южной Корее, а неудачными считают соответствующие попытки стран тропической Африки, а также в определенной степени - стран Латинской Америки. Однако чаще выводы и оценки по примерам реализации промышленной политики различных экспертов сильно расходятся, вычленить влияние именно промышленной политики очень сложно. Как следствие, общий анализ примеров промышленной политики не приводит к однозначным выводам о ее «полезности» или «вредности» для экономического развития.

В целом промышленная политика - очень непростой инструмент с заманчивыми перспективами и высочайшими рисками. Для реализации эффективной промышленной политики чрезвычайно важны способности государства к реализации «умной политики», к заинтересованной реакции на независимые оценки, а самое главное - готовность и публично признать ошибки, и сделать выводы на будущее.

6.2.2. Российская промышленная политика 2000-х: условия и особенности, факторы изменений, группы интересов

А. Этапы в формировании и реализации российской промышленной политики

В России промышленная политика чаще ассоциировалась с активным, чрезмерным вмешательством государства в экономику, с защитой интересов отдельных крупных национальных компаний и воспринималась как некоторое опасное отступление от рыночных реформ. Особенно жесткая критика промышленной политики в России конца 90-х - начала 2000-х была связана с исходным неверием в возможность ее эффективной реализации с учетом недостаточного качества государственной системы управления, а также с наличием множества рисков скрытого лоббирования интересов различных групп, искажения достигнутых результатов, «захвата государства».

Особенности российской промышленной политики, ее трансформация с течением времени в существенной мере определялись прежде всего такими базовыми факторами, как изменение бюджетных ограничений, доминирующая модель взаимоотношений государства и бизнеса, основные вызовы для дальнейшего развития (исчерпание условий для прежней модели роста). На этой основе мы выделяем пять основных этапов в развитии российской промышленной политики в 2000-е годы (табл. 9): 1) политика структурной перестройки - восстановительный рост - мягкая регуляционная политика - приоритет институциональных реформ (2000-2003 гг.);

1 Кузнецов Б. Нужна ли России промышленная политика? Доклад на семинаре «Стратегия развития» Института комплексных стратегических исследований и Высшей школы бизнеса МГУ. М., 2001; Rodrik D. Industrial Policy for the Twenty-First Century. CEPR Discussion Paper No. 4767. 2004; Pack H., Saggi K. Is there a case for industrial policy? A critical survey // World Bank Research Observer. 2006. Vol. 21 (2). P. 267297; Warwick K. Beyond Industrial Policy: Emerging Issues and New Trends // OECD Science, Technology and Industry Policy Papers. 2013. No. 2. OECD Publishing; Aiginger K. Industrial Policy: A Dying Breed or A Re-emerging Phoenix // Journal of Industry, Competition and Trade. 2007. Vol. 7(3). P. 297-323.

2) вертикальная отраслевая политика - усиление роли государства в экономике (20042007 гг.);

3) компенсационная промышленная политика - кризис - прямая поддержка и преференции (2008-2009 гг.);

4) технологическая промышленная политика - посткризисное развитие - приоритет улучшения бизнес-климата (2010-2011 гг.);

5) вертикальная и технологическая промышленная политика - ужесточение бюджетных ограничений, социальные обязательства - приоритет создания рабочих мест (с 2012 г.).

Таблица 9

Основные этапы в промышленной политике России в 2000-е годы

Период Приоритеты Характерные черты Ресурсы Модель взаимоотношений

20002003 Развитие рыночных институтов и структурные реформы Мягкая регуляционная политика (виды налогов, тарифы ЕМ, обменный курс) Восстановительный рост, ограниченность бюджетных средств Высокий уровень персонифици-рованности, практика встреч с крупным бизнесом. Активность со стороны бизнеса

20042008 Диверсификация, стимулирование инноваций Вертикальная отраслевая политика, долгосрочное проектирование, создание институтов развития Существенные бюджетные ресурсы «Выстраивание вертикали», государственный контроль. Институционализация доступа. Расширение числа субъектов формирования промышленной политики (институты развития)

20082009 Обеспечение социальной стабильности Вертикальная компенсационная политика, поддержка крупных компаний, ручное управление, преференции Резкое ужесточение бюджетных ограничений Помощь в обмен на обязательства между государством и крупными компаниями

20102011 Поиск новых источников роста (инновации, модернизация, структурная приватизация) Технологическая промышленная политика Период бюджетной умеренности, высокая неопределенность Расширение и конкуренция доступа. Появление новых игроков, расширение конкуренции предложений

2012- ... Реиндустриализация, улучшение инвестиционного климата, содействие развитию новых высокотехнологичных секторов Промышленная политика создания дополнительных рабочих мест Усиление бюджетных ограничений, ограниченный рост Развитие новых коммуникаций (АСИ, открытое правительство)

Этап № 1. Политика структурной перестройки (2000-2003 гг.)

Начало 2000-х можно, безусловно, причислить к одному из наиболее значимых «окон возможностей» в российской политике, в том числе и в промышленной политике. Этот период открылся разработкой (по май 2000 г.) одного из наиболее содержательных концептуальных документов социально-экономического развития - «Стратегии развития Российской Федерации до 2010 г.» (иное неформальное название - Программа Грефа). Заметим, что, хотя этот документ официально не был утвержден, многие его положения были реализованы. Основной акцент данной программы - развитие рыночных институтов (равные условия для конкуренции, дерегулирование, реформа естественных монополий, реформа налоговой системы, реформа властной системы, административная реформа и т.п.).

В условиях острой дискуссии между выбором стратегии либерализации или мобилизационного сценария развития экономики какие-либо - даже мягкие - предложения о

промышленной политике в этот период были отвергнуты. Это определялось также рядом дополнительных обстоятельств:

- с одной стороны, ограниченностью ресурсов для запуска прямых инструментов государственной поддержки, а с другой - неразвитостью рыночных институтов (слабый потенциал применения косвенных, регуляционных инструментов промышленной политики);

- сохранением довольно сильных позиций крупного бизнеса, в том числе политических (по этой причине промышленная политика воспринималась многими экспертами в качестве серьезного риска «захвата государства» бизнесом и усиления процессов лоббирования им своих интересов).

В Программе Грефа применительно к промышленной политике можно выделить только два тезиса: 1) основной целью структурной политики государства является повышение доли отраслей, производящих продукцию с высокой степенью переработки, и отраслей сферы услуг; (2) исходя из структуры российской экономики, важным является стимулирование инвестиций отраслей-экспортеров в модернизацию и развитие как их собственного потенциала, так и потенциала иных отраслей и производств. Тем не менее в этот период приоритета институциональных реформ инерционно продолжалась промышленная политика 90-х по развитию отечественного авиастроения, однако это больше определялось политическими факторами, а также необходимостью поддержания экспорта вооружений и военной техники.

Несмотря на общее отторжение промышленной политики, в этот период была по крайней мере одна попытка конструирования и реализации новой промышленной политики, что ситуативно определялось своевременной подачей привлекательного примера Индии по развитию ИКТ-сектора. В феврале 2001 г. была определена необходимость разработки ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 гг.)», которая была принята уже только в начале 2002 г.1. Данная программа разрабатывалась на площадке Центра стратегических разработок с привлечением независимых экспертов, представителей бизнеса (в известной мере формат обсуждений повторял и развивал принятый при разработке Программы Грефа).

Изначально цель программы декларировалась как создание условий для развития, повышения эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий обеспечения прав на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, расширение подготовки специалистов. Это был редкий для России пример горизонтальной промышленной политики, ориентированной на развитие ИКТ-сектора за счет прежде всего сокращения нерациональных административных барьеров и создания условий для дополнительного спроса. Однако уже с 2004 г. данная программа сильно сдвинулась на задачи обеспечения государства, на повышение эффективности госсектора.

Сопоставление начальной версии ФЦП и ее уточненного в 2006 г. варианта показывает, что из программы были исключены некоторые принципиальные задачи, в частности по развитию информационной индустрии и сектора ИКТ. Столь сильные метаморфозы ФЦП «Электронная Россия» в существенной мере связаны с тем, что актуальность реализации именно «безденежной» промышленной политики в 2004-2005 гг. существенно снизилась, снижение административных барьеров оказалось очень «вязкой»

1 Утверждена Постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 г. № 65.

задачей, требующей больших усилий, но административно мало выигрышной. Минэкономразвития переключилось на другие, более масштабные задачи, а так как в ходе начального этапа реализации ФЦП так и не сформировалась достаточно сильная консолидированная группа интересов из множества участников ИКТ-рынка (в силу типологии такого рынка - это, как правило, малые компании), дальнейшее видоизменение программы в обычную ведомственную программу Минкомсвязи было уже естественным, эволюционным процессом.

Неотъемлемая черта промышленной политики (решений, которые можно соотнести с промышленной политикой) в начале 2000-х - ориентированность на сверхкрупные компании, на учет позиций крупнейших собственников. В связи с интенсивными процессами промышленной интеграции, формирования промышленных холдингов расширялись и интересы их основных собственников, которые выступали с идеями промышленной политики. По этой причине усилилось внимание к созданию условий для внутреннего перетока финансовых ресурсов. В октябре 2001 г. Российский союз промышленников и предпринимателей инициировал обсуждение научно-промышленной и инвестиционной политики, в декабре того же года была создана Рабочая группа РСПП по промышленной и инвестиционной политике (в последующем была преобразована в Комитет РСПП по промышленной политике). В апреле 2002 г. прошло обсуждение проекта Концепции промышленной политики России, среди важнейших положений которой можно отметить: переход от отраслевой политики к политике поддержки конкурентоспособных компаний; приоритет знаниеемкой экономики; переход от государственной к национальной промышленной политике. В дальнейшем в конце 2002 г. РСПП было принято решение отказаться от Концепции промышленной политики (было заявлено, что такой подход является устаревшим) и перейти к задаче разработки концепции политики конкурентоспособности национальной экономики, хотя при этом тезисы о необходимости поддержки «национальных чемпионов» все равно оставались весьма популярными.

Этап № 2. Вертикальная отраслевая политика (2004-2007 гг.)

Второй этап в целом был связан с существенным усилением роли государства в экономике и поворотом к вертикальной промышленной политике. Факторами и предпосылками такого перехода стали:

- выстраивание вертикали власти, снижение мощи крупного бизнеса по влиянию на власть, целевое проектирование структурных изменений в экономике;

- смягчение бюджетных ограничений, расширение ресурсных возможностей государства;

- стабилизация условий хозяйственной деятельности, исполнение обязательств, как следствие, появление возможности реализации долгосрочных проектов.

С 2005 г. существенно повысилась активность государства в реализации инструментов долгосрочного планирования в сочетании с разработкой различных стратегий развития, прежде всего отраслевых, с формированием совокупности отраслевых ФЦП научно-технологической направленности. В этот период особое внимание уделялось определению целевых численных показателей развития, индикаторов эффективности и результативности бюджетных расходов, расширению частного софинансирования. Произошел существенный сдвиг к реализации отраслевой, проектной промышленной политики, причем и в отношении тех секторов, где доминировали частные компании: в

2007-2008 гг. (до начала кризиса) были утверждены семь отраслевых стратегий развития - по развитию металлургии, лесного комплекса, химической и нефтехимической промышленности, судостроения, транспортного машиностроения, атомной энергетики, электронной промышленности.

В условиях отсутствия иных инструментов и механизмов основным стал уже существовавший и нормативно проработанный инструмент федеральных целевых программ. Однако этот инструмент рассматривался ведомствами по-прежнему преимущественно как способ «извлечь» дополнительные ресурсы из бюджета для решения своих текущих, а отнюдь не стратегических, проблем. Нечетко сформулированные цели, необоснованность как затрат, так и планируемых результатов приводили к низкой эффективности этого инструмента.

С 2006 г. активизировалась деятельность по созданию вертикально-интегрированных структур в госсекторе - в частности, в ОПК, авиастроении, судостроении: были созданы такие крупные структуры, как Объединенная авиастроительная корпорация (2006 г.) и Объединенная судостроительная корпорация (2007 г.). Все это было связано не только с решением задач снижения административной нагрузки по управлению множеством отдельных предприятий, но и со стремлением государства, отраслевых министерств расширить прямые инструменты влияния на развитие отдельных секторов.

В 2005-2007 гг. существенно усилился дисбаланс между обновленным составом приоритетных задач социально-экономического развития (диверсификация экономики, переход к инновационному типу развития) и имеющимися в распоряжении государства инструментами их решения. Торможение инициатив по совершенствованию инструментов реализации экономической политики, низкая эффективность администрирования существующих инструментов привели к сдвигу от совершенствования косвенных инструментов стимулирования экономического роста, развития институциональной среды к расширению и усилению механизмов прямого воздействия государства. В дополнение к этому недостаточное качество административной системы, ее ориентированность на решение текущих задач, проблемы в формировании и осуществлении системы мер по развитию новых секторов экономики обусловили потребность в формировании дополнительных субъектов реализации государственной политики. Как следствие, был принят ряд решений, существенно выходящих за рамки стандартного регулирования и расширяющих как возможности, так и риски реализации промышленной политики. К числу таких решений можно отнести создание Инвестиционного фонда (2006 г.), формирование и капитализацию институтов развития (2007 г.), создание госкорпораций (2007 г.).

В 2007 г. произошел поворот к интенсивному формированию финансовых институтов развития и расширению их ресурсной базы в связи с политическим решением1 использовать часть средств Фонда национального благосостояния (порядка 300 млрд руб.) для капитализации нескольких институтов развития (Банка развития, Инвестиционного фонда, РВК и др.). Понятно, что решение о капитализации институтов развития имело множественные причины, но одна из возможных - это стремление достичь определенного компромисса в условиях, с одной стороны, усиливающего давления сторонников существенного увеличения государственных инвестиций в экономику, а с другой -сопротивления повышению уровня государственных расходов со стороны сторонников

1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. 426

макроэкономической стабильности1. В этой связи вложение государством части накопленных финансовых средств в институты развития «связало» эти средства с будущим инвестиционным использованием, но при этом не должно было привести к резкому расширению государственных расходов.

Особенно примечательным элементом промышленной политики в 2007 г. стало создание крупных государственных корпораций. Две госкорпорации - Внешэкономбанк, «Роснано» - были созданы как финансовые институты развития, для компенсации провалов рынка, еще две госкорпорации - «Росатом», «Ростехнологии» - для реструктуризации государственной собственности, консолидации государственных активов, повышения конкурентоспособности отдельных секторов (атомный комплекс, ОПК, авто-пром, авиаперевозки). Создание государственных корпораций заметно выбивалось из общих принципов регулирования.

И Внешэкономбанк (Банк развития), и «Роснано» стали важнейшими инструментами реализации промышленной политики. Но если «Роснано» все же ближе к горизонтальной политике - формирование наноиндустрии, технологический приоритет, капитализация новых высокотехнологичных компаний, то Внешэкономбанк заметно ближе к вертикальной политике. Это следовало и из его ориентации на поддержку крупных проектов (стоимость поддерживаемых проектов - не менее 2 млрд руб.), и из системы изначально установленных для его деятельности «типовых» отраслевых приоритетов (в частности, космос, авиа- и судостроение, машиностроение, деревообрабатывающая промышленность, атомная промышленность, электронная промышленность, ОПК). В последующем стартовый перечень приоритетов Внешэкономбанка только расширялся2.

Не углубляясь в обсуждение плюсов и минусов государственных корпораций как инструмента государственной промышленной политики, заметим, что, по существу, введение этой формы стало признанием неспособности или нежелания со стороны государства искать эффективные методы частно-государственного партнерства и сосредоточения структурной политики в рамках государственного сектора экономики (при росте доли этого сектора). Последнее стало предпосылкой к ослаблению интереса государства к решению проблем инвестиционного климата.

На фоне большинства прочих мер промышленной политики, проводившейся в 20042007 гг., весьма интересен пример отраслевой политики, связанной с развитием автомобилестроения. Мы рассмотрим этот пример более подробно в следующем разделе. Во-первых, это относительно успешный пример, во-вторых, он не связан с реализацией каких-либо бюджетных программ, в-третьих, был сделан акцент на привлечение иностранных инвесторов и создание новых компаний.

Конечно, этот период не был средоточием исключительно вертикальной промышленной политики - был принят и ряд важных системных мер, более близких к горизонтальной промышленной политике, хотя они не были основными на данном этапе. В 2004 г. состоялась ратификация Киотского протокола, что должно было способствовать

1 Иванов Д.С., Симачев Ю.В., Кузык М.Г. Российские финансовые институты развития: верной дорогой? // Вопросы экономики. 2012. № 7. С. 4-29.

2 Например, в ноябре 2008 г. уже в условиях стремительного усиления экономического кризиса к этим приоритетам был добавлен еще один - агропромышленный комплекс (Распоряжение Правительства РФ от 19.11.2008 г. № 1697), а еще через год для Внешэкономбанка были определены дополнительные приоритеты технологической направленности: стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение, информационно-коммуникационные системы, медицинская техника и фармацевтика (Распоряжение Правительства РФ от 26.11.2009 г. № 1783-р).

развитию менее ресурсоемких и экологически чистых производств. В 2005 г. была снижена ставка ЕСН, что в большей степени было важно для наукоемких, относительно небольших компаний, для развития «новой экономики». Наконец, в 2006 г. была утверждена Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 г.1, что стало свидетельством повышения значимости инноваций для обеспечения конкурентоспособности.

Поиск дополнительных инструментов для реализации горизонтальной инновационно-промышленной политики начался еще в конце первого этапа и получил свое практическое воплощение на втором этапе. Наиболее известным и масштабным стал эксперимент Минпромнауки России по запуску в 2003 г. инновационных проектов государственного значения, получивших неофициальное название «инновационные мегапро-екты». Суть этого эксперимента состояла в конкурсном отборе крупных проектов по модернизации и развитию производства новой инновационной продукции частными компаниями при поддержке государства. В обмен на обязательство существенного (многократного) наращивания выпуска новой продукции государство предоставляло средства на финансирование затрат на исследования и разработки и на освоение в производстве новых продуктов и технологий. К ноябрю 2006 г. уже осуществлялось 13 ме-гапроектов общей стоимостью 8,58 млрд руб., однако в дальнейшем эксперимент по мегапроектам не получил значимого развития.

Другим экспериментом в области инструментов промышленной политики стало внедрение механизма «особых зон» (попытка повторить успешный опыт Китая). В июле 2005 г. был принят Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», в соответствии с которым были определены два типа ОЭЗ - про-мышленно-производственные и технико-внедренческие. Однако в силу противоречий внутри власти и ограничений нормативного плана эти зоны не обеспечили высокой привлекательности для инвесторов.

Этап № 3. Антикризисная компенсационная промышленная политика

Этот этап в развитии промышленной политики России связан с тяжелейшим экономическим кризисом в конце 2008-2009 гг. Кризис, с одной стороны, заставил государ-ствоперейти от стратегических задач к тактическим, в том числе за счет перехода к «ручному управлению», а с другой - в очередной раз пересмотреть приоритеты развития и возможности государства по финансированию масштабной структурной перестройки экономики.

В этот период промышленная политика стала особенно селективной2, хотя и были реализованы довольно успешные меры по снижению административного давления на бизнес. Однако основная часть принятых мер была связана с компенсацией спада в наиболее уязвимых секторах, с поддержкой крупных системообразующих компаний3. Среди основных секторальных приоритетов промышленной политики в этот период -

1 Утверждена Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике (протокол от 15.02.2006 г. № 1).

2 Горст М.Ю., Данильцев А.В., Кузнецов Б.В., Кузык М.Г., Симачев Ю.В., Яковлев А. А. Оценка антикризисных мер по поддержке реального сектора российской экономики // Вопросы экономики. 2009. № 5. С. 21-46.

3 Симачев Ю., Иванов Д., Кузнецов Б., Коротков М., Кузык М. Государственная антикризисная поддержка крупных и системообразующих компаний: направления, особенности и уроки российской практики / Науч. ред. А.Д. Радыгин. М.: Дело, 2012.

автомобилестроение и сельхозмашиностроение; оборонно-промышленный комплекс; сельское хозяйство; транспортный комплекс; жилищное строительство.

В период кризиса деятельность институтов развития была ресурсно ограничена (например, в отношении «Роснано») или переориентирована на решение антикризисных задач (Внешэкономбанк). Ряд антикризисных мер были хотя и вынужденным, но существенным отступлением от принципов рыночной экономики, в частности, меры, связанные с замещением частного спроса государственным, с поддержкой продолжения деятельности операционно убыточных предприятий, с протекционизмом в отношении отдельных секторов, с попытками административного контроля за ценами, с перераспределением потерь и непрозрачностью взаимных обязательства государства и соб-ственников1.

Заметим, что процесс принятия долгосрочных отраслевых стратегий развития столь основательно вошел в практику государственного управления, что продолжился и в период острого кризиса. В частности, в 2009 г. были приняты очередные отраслевые стратегии (по развитию рыбохозяйственного комплекса, по развитию фармацевтической промышленности).

Уроки кризиса были осознаны на высшем политическом уровне, при этом они привели к разноплановым последствиям. С одной стороны, еще в первой половине 2009 г. были предприняты усилия по определению комплекса мер по стимулированию инновационного развития, по определению направлений последующего разгосударствления экономики. В июне 2009 г. прошло первое заседание Комиссии по модернизации экономики, при этом были определены стратегические технологические приоритеты -энергетика и энергоэффективность, ядерные технологии, информационные технологии, космические технологии и телекоммуникации, медицина и фармацевтика, нанотех-нологии. С другой стороны, отмечалась важность мер «ручного регулирования» экономики.

Этап № 4. Политика посткризисного извлечения уроков, технологическая промышленная политика (2010-2011 гг.)

Разноплановость и противоречивость усвоенных властью уроков кризиса определили специфику и неустойчивость идеологии промышленной политики на посткризисном этапе (2010-2011 гг.).

В «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г.», утвержденных в ноябре 2008 г.2, были выделены очередные приоритеты - на этот раз в высокотехнологичных и базовых отраслях промышленности. Несмотря на то что эти приоритеты были определены еще до наступления кризиса, какого-либо переосмысления их состава в посткризисный период не произошло. Опять же продолжилось принятие очередных секторальных стратегий развития (в основном -различных подсекторов машиностроения).

Наряду с этим государство активизировалось в поиске и реализации новых инстру-

3

ментов горизонтальной политики - к их числу можно отнести технологические плат-

1 Симачев Ю., Кузык М. Государственная антикризисная поддержка российских компаний: помощь и ограничения // Журнал Новой экономической ассоциации. 2012. № 1. С. 100-125.

2 Утверждены Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1663-р.

3 Симачев Ю.В., Кузык М. Российская политика по стимулированию инноваций: эволюция, достижения, проблемы и уроки. В кн.: Российская экономика в 2012 г. Тенденции и перспективы. Вып. 34. М.: Изд-во Института Гайдара, 2013. С. 521-571.

формы, связанные гранты для стимулирования партнерства компаний и университетов, развитие инновационной направленности системы закупок для государственных нужд, разработку и принятие программ инновационного развития крупных госкомпаний, поддержку формирования территориальных инновационных кластеров и т.п. Однако принципиальными барьерами на пути повышения результативности многих из этих новых инструментов стали проблема «захвата» традиционными группами интересов, проблема возникновения препятствий для распространения позитивного опыта и проблема ограничений по накоплению «критической массы» для устойчивых самоподдерживающихся изменений.

В целом с конца 2009 г. более заметным стало не только декларативное, но и практическое усиление технологической, инновационной направленности промышленной политики, что было связано с существенным изменением условий глобальной конкуренции; с переосмыслением в мире роли государства в экономике, особенно применительно к инновациям; с критической оценкой результатов классической промышленной отраслевой политики и с существенно сузившимся «полем» для такой политики в современных условиях.

Сдвиг с вертикальной, отраслевой промышленной политики на технологическую промышленную политику в известной мере связан с поиском новых факторов роста и с расширением влияния групп интересов из научной, технологической, образовательной сфер. В конце 2011 г. после длительных согласований и доработок была, наконец, одобрена Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.1.

Этап № 5. «Поисковая» промышленная политика

С 2012 г., как мы полагаем, начался новый этап в развитии промышленной политики в России. Это связано с усилившимся к этому времени пониманием предстоящего ужесточения бюджетных ресурсов в сочетании с накоплением больших социальных обязательств, с изменением условий для реализации промышленной политики после вступления в ВТО.

Особую значимость в этот период приобрела задача поиска новых источников роста, в том числе на основе промышленной политики в различных форматах. Получили развитие тезисы о необходимости реиндустриализации российской экономики (во многом навеянные европейским примером), о создании новых высокотехнологичных рабочих мест, о кардинальном улучшении бизнес-климата. В январе 2012 г. на высшем политическом уровне впервые было заявлено о необходимости промышленной поли-тики2 - в числе возможных приоритетов (указывалось, что список приоритетов открыт для дополнений и уточнений) были отмечены фармацевтика, высокотехнологичная химия, композитные и неметаллические материалы, авиационная промышленность, информационно-коммуникационные технологии, нанотехнологии, атомная промышленность, космос.

В мае 2012 г. были поставлены среди прочих две принципиальные долгосрочные задачи3: увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей эко-

1 Распоряжение Правительства РФ от 08.12.2011 г. № 2227-р.

2 Путин В. Нам нужна новая экономика // Ведомости. 30.01.2012 г.

3 Указ Президента РФ от 07.05.2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике».

номики в валовом внутреннем продукте к 2018 г. в 1,3 раза относительно уровня 2011 г.; создание и модернизация 25 млн высокопроизводительных рабочих мест к 2020 г. Складывается впечатление, что после этого возникло определенное административное стремление волевым образом распределить «доли ответственности» между всеми министерствами и ведомствами за выполнение поставленных задач и обеспечить регулярный мониторинг текущих показателей. Обсуждение госпрограмм, стратегий и бюджетных программ все больше ориентировалось на оценку их вклада в достижение «главных» целевых показателей.

В 2012-2013 гг. была принята очередная порция стратегий развития - по медицинской промышленности, электросетевому комплексу России, индустрии детских товаров. Трансформация состава приоритетов промышленной политики продолжилась, при этом в госпрограмме «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»1 их количество достигло четырнадцати, а классифицировались приоритеты в отраслевом разрезе по трем типам рынков - новые рынки; традиционные отрасли, продукция которых ориентирована на потребительский спрос; традиционные отрасли, продукция которых ориентирована на инвестиционный спрос. Помимо этого, были также утверждены госпрограммы по развитию авиапромышленности, судостроения, электронной и радиопромышленности, фармацевтической и медицинской промышленности, атомного энергопромышленного комплекса и т.д.2 Одним словом, понятие приоритета утратило исходную ценность как инструмента концентрации усилий на определенных направлениях.

В этот период, возможно, уже стал ясен определенный кризис с результативностью реализации множества утвержденных отраслевых стратегий развития. Судя по всему, пока не дали ожидаемых результатов и государственные программы, которые стали в известной мере лишь дополнительной бюрократической надстройкой к различным ФЦП и другим механизмам расходования средств федерального бюджета.

В июле 2013 г. были приняты планы действий по развитию пяти секторов (отраслей) в новом формате - дорожных карт (биотехнологии и генная инженерия; информационные технологии; инжиниринг и промышленный дизайн; производство композитных материалов; оптоэлектронные технологии, фотоника), при этом в них прослеживается акцент на практические мероприятия до 2018 г., многочисленные целевые индикаторы. Отметим, что принятие дорожных карт свидетельствует о первом заметном сдвиге внимания государства к развитию прежде всего новых, перспективных и высокотехнологичных отраслей, причем не только промышленности, но и сферы услуг.

Б. Спрос на промышленную политику и основные группы интересов

В качестве задач промышленной политики явно (или чаще имплицитно) провозглашались следующие:

(1) экономические:

- обеспечение долгосрочного устойчивого экономического роста за счет диверсификации экономики;

- увеличение объемов экспорта продукции с высокой степенью обработки;

- создание новых секторов экономики на основе прорывных технологий;

1 Распоряжение Правительства РФ от 29.08.2013 г. № 1535-р.

2 Перечень государственных программ Российской Федерации (Распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 г. № 1950-р).

(2) социальные:

- формирование дополнительных рабочих мест за счет структурной перестройки экономики;

- обеспечение занятости на крупнейших предприятиях;

- решение проблем занятости в регионах, в том числе в моногородах.

Несмотря на все опасения, связанные с «введением в оборот» промышленной политики, постоянно возникали вопросы, требующие определенного выбора со стороны государства: те или иные приоритеты при снижении (повышении) налоговой нагрузки, изменении таможенных пошлин; условия присоединения к внешнеэкономическим режимам (ВТО, Таможенный союз), переходные периоды и компенсации национальным производителям; акценты по спасению тех или иных секторов в период кризиса; приоритеты инвестиций при достаточных ресурсах и расширении роли государства как инвестора (напрямую или через институты развития).

Можно заметить, что в течение 2000-х годов при множестве вариаций и проявлений промышленной политики наиболее сильным и принимаемым аргументом в ее пользу было создание (иногда - сохранение) рабочих мест в экономике, то есть безусловным приоритетом были и остаются социальные задачи.

Решение задач промышленной политики предполагает перераспределение ренты в экономике, которое может быть направлено на:

— расширение диалога с различными группами интересов, расширение групп поддержки и формирование новых источников развития;

— формирование и консолидацию новых, модернизационных групп интересов;

— отработку запроса населения на справедливость - изъятие части ренты (природной, монопольной) для решения социальных задач;

— демонстрацию решения стратегических задач, а также тех или иных политических задач, достойных державы.

Направленность промышленной политики на изменение распределения ренты в экономике в сочетании с возможностью апеллировать к долгосрочным и политически выигрышным задачам и, соответственно, аргументировать необходимость предоставления поддержки и преференций определенным секторам определяют сильную привлекательность этой политики для различных групп интересов.

В период 2000-2003 гг. обсуждение промышленной политики внешне больше было связано с обеспечением изменения структуры российской экономики, но движущей силой таких обсуждений был прежде всего крупный бизнес наиболее сильных, консолидированных отраслей: металлургии, энергетики, добывающих отраслей, железнодорожного транспорта. Фактически речь шла о вертикальной промышленной политике, но этот аспект возникал при обсуждении изменений в функциональных политиках - налоговой, таможенной. В этот же период бизнес в большей части спорил между собой. Одна из линий таких особенно острых противоречий крупных компаний в тот период -тарифы на услуги субъектов естественных монополий, необходимость и условия присоединения к ВТО, курсовая политика ЦБ.

Если в начале 2000-х бизнес еще относительно доминировал в своем взаимодействии с государством, то в последующем уже государственные группы интересов, их конкуренция определяли развитие и «дизайн» промышленной политики (табл. 10). Мы выделяем четыре основные группы интересов - «бюджетную», «структурную», «отраслевую» и «научно-технологическую». Особенность и преимущество такой классифи-

кации в том, что такие группы присутствуют всегда, и все они имеют позитивную повестку социально-экономического развития. Их позиции и влиятельность сильно меняются в зависимости от изменения бюджетных ограничений, от уровня социальной поддержки населения, от извлекаемых властью уроков в период больших и малых кризисов.

Таблица 10

Условные государственные группы интересов в проекции к промышленной политике

(1) «Бюджетная» (2) «Структурная» (3) «Отраслевая» (4) «Научно-технологическая»

Основные позиции групп интересов

Обеспечение макроэкономической стабильности Диверсификация, развитие новых секторов Обеспечение социальной стабильности и контроля за текущей ситуацией, за ценами на рынке Обеспечение перехода на инновационную модель развития

Нейтральность регулирования, улучшение инвестиционного климата Расширение механизмов стимулирования экспорта и производства высокотехнологичной продукции Сохранение (усиление) прямого влияния на развитие отдельных, «чувствительных» для населения и развития всей экономики отраслей и секторов Логика «предложения инноваций», расширение прорывных направлений

Ограничение возможностей использования дополнительных доходов для наращивания текущих расходов бюджета Расширение расходов по экономическому развитию, новые программы Реализация крупных инвестиционных программ, обеспечение значимых инновационных сдвигов Увеличение расходов на науку и образование, принуждение госсектора к взаимодействию

Ограничение новых инициатив Расширение ЧГП, различных соглашений между бизнесом и государством Реформирование крупных компаний, интеграция, формирование «национальных чемпионов» Создание национальных лабораторий, исследовательских университетов, развитие научно-производственных партнерств

Отношение к промышленной политике

В целом - настороженное, в случае дополнительных бюджетных обязательств -резко отрицательное К горизонтальной - позитивное, к вертикальной - настороженное К горизонтальной -нейтральное, к вертикальной - позитивное В целом - положительное, в случае технологической промышленной политики -особенно позитивное

Усиление позиций группы интересов

При ужесточении бюджетных ограничений При сокращении традиционных источников экономического роста При возникновении социальной напряженности Снижение конкурентоспособности традиционной продукции

В период 2004-2008 гг. можно отметить следующие общие сдвиги в составе и позициях российских групп интересов:

— усиление государственных групп интересов (следствие «вертикали» и общего усиления государства); снижение роли разделения групп интересов по «происхождению», объединение «силовиков» и «технократов» по «тематическим» направлениям;

— усиление конкуренции между властными элитами за распределение ресурсов; повышение роли контрольных органов в соперничестве групп интересов (взаимные основания для претензий - лоббирование интересов отдельных бизнес-групп, нецелевое использование средств);

— формирование и усиление групп интересов научно-образовательной и технологической направленности; быстрое развитие групп интересов, представляющих институты развития (общее противодействие внешнему давлению, «саморегулирование», «инновационный лифт»);

- укрепление позиций бизнес-ассоциаций, расширение их взаимодействия с государственными органами для проектирования и оценки структурных изменений. В вопросах реализации промышленной политики в России постоянно сохранялась «конкуренция» между вертикальной и горизонтальной политикой (табл. 11).

Таблица 11

Признаки традиционной (вертикальной) и новой (горизонтальной)

промышленной политики

Традиционная (вертикальная) политика Новая (горизонтальная политика)

Отраслевые приоритеты Технологические приоритеты

Существующие сектора и отрасли Новые индустрии, креативный сектор экономики

Производство Услуги и производство

Импортозамещение Экспорт и новый спрос

Крупный и сверхкрупный бизнес Вновь созданный, малый и средний бизнес

Госсектор, государственные институты развития Частный сектор, иностранные инвесторы

Интегрированные структуры, холдинги Научно-технологические сети, кластеры, цепочки субподряда

Сложившиеся группы интересов Поиск новых игроков

Перераспределение ренты Будущие изменения в распределении ренты

Инвестиции, государственная инициатива Инновации, частная инициатива

Отраслевые стратегии развития, целевые бюджетные программы, «сборка» на уровне отраслей Множественность инструментов, квазибюджетный характер, «сборка» на уровне компаний

«Волевые» решения Правила принятия решений

К традиционной (вертикальной) промышленной политике обычно тяготеют представители государства, особенно отраслевой группы интересов. Такой сдвиг внимания может объясняться в том числе следующим:

- критичность вопросов обеспечения занятости на крупных предприятиях с позиций социальной стабильности;

- удобство прямого взаимодействия и влияния на госсектор с позиций регулирования социально чувствительных цен;

- в условиях недостаточного взаимного доверия государства и бизнеса преимуществом ориентации на крупный бизнес становится наличие взаимных обязательств, персонификации крупного бизнеса, возможностей инфорсмента;

- последствия от принятия решений в рамках вертикальной политики лучше моделируются и оцениваются, а эффекты возникают с меньшей задержкой;

- в условиях слабо развитых механизмов обучения в ходе реализации и настройки механизмов промышленной политики неизбежна склонность к волевым решениям.

В 2009-2011 гг. произошло некоторое расширение доступа и институционализация новых каналов взаимодействия, появились новые инструменты, рассчитанные на расширение представительства новых групп интересов. Однако процесс движения к технологической промышленной политике сопровождался сохранением принципов вертикальности ее формирования, среди которых:

(1) ориентация на интересы крупнейших игроков, пусть и с расширением их состава за счет научно-образовательной и технологической сфер;

(2) слабая конкуренция государственных институтов, в некоторых случаях - признаки монополизации взглядов на возможные подходы и оценки;

(3) ограниченное внимание к демонстрационным эффектам и передаче лучших практик, акцент на использовании государственных (квазигосударственных) ресурсов;

(4) относительная открытость для предложений, но закрытость процессов принятия решений и оценки результатов;

(5) персонификация, непрозрачность «обменов» при перераспределении, неформальные договоренности.

В условиях неразвитой системы «горизонтальной» оценки и сопоставления предложений от различных групп интересов и распределения ответственности между различными акторами это усиливало риски непоследовательности и конъюнктурности в формировании и реализации промышленной политики.

В. Общая оценка особенностей и проблем в формировании и реализации российской промышленной политики

На основе анализа процессов формирования и реализации российской промышленной политики в 2000-е годы можно сделать следующие общие выводы.

1. Промышленная политика России 2000-х - это преимущественно усилия по предотвращению негативных структурных изменений, по компенсации потерь отечественным производителям. В большей мере эта политика была связана с попытками использовать накопленные еще в советское время научно-технические заделы. Только в последние годы можно говорить о признаках проактивной повестки: промышленная политика стала разворачиваться на содействие прогрессивным изменениям в структуре экономики, на развитие новых секторов, навыков и знаний. Изменилась и инновационная политика, в которой все большее внимание уделяется формированию новых компетенций и областей знаний.

2. Система приоритетов российской промышленной политики непрерывно трансформировалась. В большинстве случаев происходило расширение приоритетов, в связи с этим они перестали выполнять содержательную функцию консолидации усилий государства и бизнеса. Выбор тех или иных приоритетов, их смена происходили преимущественно вне рамок широкого диалога «общество - государство - бизнес» и больше носили ситуативный характер.

Российская промышленная политика преимущественно связана с внутренним рынком, что усиливает риски введения протекционистских барьеров, замещения частного спроса государственным для поддержки избранных приоритетов, последовательной мультипликации проблем и издержек при неверных стартовых решениях.

3. В 2004-2008 гг. процесс обновления групп интересов шел весьма слабо. Это было обусловлено в том числе процессом формирования «вертикали власти» и сильным влиянием традиционных групп интересов на каналы обратной связи. Каналы доступа были плохо институционализированы, а сам доступ был сильно персонифицирован.

Преимущественно латентный характер реализуемой государством промышленной политики приводил к частому несовпадению декларируемых и реальных задач, что расширяло предпосылки для рентоориентированного поведения и скрытого лоббирования интересов отдельных бизнесов и собственников. Существенный перевес традиционных групп интересов в возможностях лоббирования своих интересов приводил к воспроизводству вертикальной модели промышленной политики в сочетании с ее низкой предсказуемостью и эпизодичностью.

4. Инструментально российская промышленная политика тяготела к распределению финансовых средств, тогда как регулятивные инструменты считались малоэффективными. Традиционное направление поддержки в рамках российской промполитики -стимулирование внутреннего спроса, включая активное использование ФЦП и закупок

для государственных нужд, установление различных квот и преференций для отдельных групп производителей. Идеология российской промполитики в существенной мере была связана со строительством госкапитализма, поэтому в ней нашли свое место также инструменты консолидации государственной собственности.

5. Наличие большой природной ренты позволяло «покрывать» издержки противоречивой промышленной политики, когда выбор в решениях делался в пользу то одной, то другой группы интересов. Вертикальная политика по сравнению с горизонтальной в меньшей степени может задействовать демонстрационный эффект, для ее реализации требуется существенно больший объем государственных расходов. Ввиду ограниченности бюджетных ресурсов и возможностей их перераспределения (общее сокращение мобильности бюджета) усиливается запрос на эффективную промышленную политику, политику с использованием демонстрационных эффектов.

6. В последние годы начался процесс расширения доступа, но преимущественно в части различных предложений и в существенно меньшей степени - в части принятия решений. Хотя доступ для новых групп интересов расширяется, однако ограниченной остается цивилизованная конкуренция между группами интересов, а также между государственными институтами.

Есть признаки перехода в 2009-2011 гг. от отраслевой промышленной политики к технологической промышленной политике, однако российская политика все равно сохраняет признаки вертикальности. Это предопределяет сохранение существенных рисков в ее реализации, включая риск ее «захвата» узкими группами интересов. Процесс открытия доступа опережает процесс трансформации промышленной политики из вертикальной в горизонтальную. В условиях неразвитой системы «горизонтального» сопоставления предложений от различных групп интересов, распределения ответственности между разными акторами это усиливает риски непоследовательности и конъюнктурно-сти в формировании и реализации промышленной политики.

7. Недостаточное качество государственных институтов является существенным ограничением для проведения в России эффективной промышленной политики, причем как вертикальной, так и горизонтальной. Трудности российских государственных институтов при реализации промышленной политики определяются, в частности: ограниченностью каналов обратной связи; произошедшим сдвигом компетенций госслужащих от технократических (отраслевых, научно-технологических) к экономическим (финансовым, управленческим, институциональным); ограничениями для выбора в силу доминирования традиционных групп интересов и неэффективных соглашений.

8. Система оценки результатов промышленной политики фактически отсутствует. Процессы ее выработки характеризуются непрозрачностью групп потенциальных бенефициаров и ангажированностью оценок. Весьма ограничены процессы выявления и распространения лучших практик в реализации промышленной политики.

6.2.3. Анализ примеров формирования и реализации промышленной политики по развитию автомобилестроения и наноиндустрии

Для анализа российской практики выработки и реализации промышленной политики нами были выбраны два принципиально различающихся сектора, ставших объектами приложения существенных усилий и ресурсов государства, что позволило рассмотреть разные подходы к выработке политики и ее модели.

Первый сектор - автомобилестроение - принято относить к среднетехнологичным секторам высокого уровня1. Для него характерны существенные масштабы, наличие крупных и сверхкрупных компаний и перманентно высокий интерес государства, не в последнюю очередь - в силу высокой социальной значимости ряда предприятий, обеспечивающих занятость значительной части населения в рамках не только населенных пунктов, но и отдельных регионов.

Второй пример связан с предпринимаемыми в последние годы масштабными усилиями государства по ускоренному развитию новой высокотехнологичной сферы - наноин-дустрии, базирующейся на создании и коммерциализации нанотехнологий - предметной области, относимой государством к числу наиболее приоритетных. При этом для данного направления характерно не только повышенное внимание государства, но и масштабные ожидания (декларируемые в официальных документах) в отношении его влияния на структуру экономики, уровень жизни населения, национальную безопасность.

А. Промышленная политика в области автомобилестроения

Исходные условия промышленной политики: состояние и закономерности развития автомобильной отрасли

Реализацию государственной политики в автомобильной промышленности для России и для стран с развивающейся экономикой определяют схожие стартовые условия:

• растущий спрос на автомобили на внутреннем рынке;

• ограниченный масштаб национальных автомобильных производств по сравнению с глобальными производителями;

• технологическое лидерство мировых автопроизводителей и ограниченные возможности трансфера технологий;

• международные ограничения в реализации государственной политики, включая нормы ВТО в сфере торговой политики.

По мере роста доходов населения увеличивается спрос на автомобили для личного пользования. Этот спрос может быть дополнительно расширен за счет потребительского кредитования. Ценовые характеристики приобретаемых на развивающихся рынках автомобилей стремятся к показателям развитых стран - спрос переключается на модели, аналогичные более зрелым рынкам. Рост экономики в целом подталкивает также рост грузовых перевозок автомобильным транспортом и пассажирских автобусных перевозок. Рост продаж на автомобильных рынках развивающихся стран устойчиво превышает аналогичные показатели развитых рынков. Мировые автокомпании получают на рынках развивающихся стран от 10 до 55% прибыли, на эти страны приходится от 15 до 40% объемов продаж.

Современные технологические условия автомобильной промышленности отличаются высокой стоимостью ведения НИОКР и разработки собственного продукта (новых платформ и моделей автомобилей, новых ключевых автокомпонентов). Эти затраты окупаются только при достижении определенного минимального объема производства, который оценивается на уровне 1 млн автомобилей в год. Автомобильные компании, не

1 См, например: Фролов И. Возможности и проблемы модернизации российского высокотехнологичного комплекса. 2010. < http://viktorvoksanaev.narod.ru/h14tt.pdi>; Спицын В. Особенности инновационного развития высокотехнологичных и среднетехнологичных отраслей России. 2010. <http://sun.tsu.ru/mminfo/ 000063105/342/image/342-166.pdf>.

преодолевающие эту планку, не получают достаточной экономии от масштаба в массовом сегменте рынка и являются нишевыми производителями.

Отсюда видны объективные трудности, с которыми сталкиваются национальные автопроизводители стран с развивающейся экономикой. Эти компании, как правило, не достигают объемов производства, необходимых для полномасштабного финансирования НИОКР и самостоятельной разработки новых моделей автомобилей.

С учетом незагруженных мощностей на национальных рынках мировые автопроизводители предпочитают низкозатратные варианты входа на рынки развивающихся стран -через импортные поставки или организацию сборочного производства с низкой добавленной стоимостью. Более глубокая локализация производства происходит с целью снижения издержек и доступа на рынки, защищенные тарифными барьерами. В первом случае более значимыми факторами для международных автопроизводителей являются инвестиционный климат и долгосрочная конкурентоспособность производства внутри страны. Во втором случае создание импортозамещающего производства зависит от исходного уровня тарифной защиты, перспектив роста спроса на внутреннем рынке и от поведения конкурентов, также рассматривающих решение о локализации производства.

В рамках реализации международных торговых соглашений возможности развивающихся стран по тарифной защите национальных рынков снижаются, происходит отмена или смягчение торговых ограничений, связанных с обязательными инвестициями и локализацией производства. В этих условиях на стыке интересов государства, национальных и мировых автопроизводителей возникают основы для формирования различных форм корпоративных альянсов и производственной кооперации. Роль государственной политики заключается в выборе приемлемого способа интеграции в мировой автомобильный рынок, обеспечивающий рост конкурентоспособности национальных автомобильных компаний или достижение иных заявленных целей, при учете интересов потребителей продукции автомобилестроения.

Систематизация мер государственной политики

Важность автомобильного сектора для экономики определяет разнообразие мер его государственной поддержки. Существуют различия в наборе мер, применяемых развитыми странами, где есть крупные национальные автопроизводители, конкурирующие на глобальном рынке, и развивающимися странами, создающими национальное автомобильное производство. Эти различия определяются уровнем зрелости рынка и потребностями в автомобилизации, а также ресурсами, которыми располагает государство для поддержки отрасли.

Для развивающихся стран с большим потенциалом спроса наиболее актуальна задача локализации производства иностранных моделей и сохранения высоких уровней торговых барьеров. Для развитых стран первостепенными задачами в области государственной политики в автомобильной промышленности являются сохранение международной конкурентоспособности производства, в том числе за счет разработки и освоения выпуска новых инновационных продуктов и реструктуризации убыточного производства. Развитые страны практически не применяют меры по тарифной защите национальных рынков из-за большого разрыва в качестве продукции между глобальными производителями и производителями из развивающихся стран.

Существенные отличия есть также в мерах, которые применялись в автомобильной промышленности до и во время финансового кризиса 2008-2009 гг. Масштаб и характер мер поддержки автопроизводителей, которые принимались на развитых рынках в рам-

ках реализации антикризисных мер, могли бы вызвать волну критики, если бы осуществлялись в развивающихся странах для развития национального автопроизводства в докризисный период (нарушение условий конкуренции, субсидирование национальных производителей и т.д.).

В табл. 12 представлены основные применяемые в России и за рубежом меры господдержки автомобильной промышленности, классифицированные по видам и по целям их применения.

Таблица 12

Меры по поддержке развития автомобильной промышленности по направлениям регулирования и применяемым инструментам

Цели применения Виды мер

Расходы бюджета Господдержка кредитования Таможенный тариф Налоги Техническое регулирование Прочие меры регулирования

1 2 3 4 5 6 7

1. Стимулирование спроса на автомобили - Субсидии при замене старого автомобиля на новый - т.н. «scrappage schemes» (*) - Компенсация покупателям отдельных налогов и сборов (*) - Госзакупки автомобилей - Временные кредитные линии финансовым посредникам в автокредитова-нии(*) - Субсидирование процентных ставок по кредитам, которые выплачивают покупатели автотехники Изменения ставок налогов: - На продукты (в цене автомобиля) - Налоги на топливо - Налоги и платежи, связанные с использованием автомобилей (транспортный налог) - Запрет или ограничение на отдельные виды транспортных средств (устаревшие виды двигателей, левый/правый руль и т.д.) - Отдельные меры по ограничению или расширению использования автомобилей в городах (например, малолитражные автомобили, электромобили)

2. Развитие новых автомобильных производств - Подготовка производственной инфраструктуры и промышленных площадок - Гранты на развитие производства (*) - Кредитование создания новых производств и продуктов(*) - Снижение таможенных тарифов на оборудование и комплектующие - Налоговые льготы/каникулы для новых производств - Ускоренная амортизация - «Горизонтальные» меры по стимулированию развития промышленного производства в целом - Требования по развитию смежных отраслей и поставщиков

В том числе локализация производства зарубежных моделей и комплектующих - Преференциальные тарифы связаны с требованиями к производству, включая локальные закупки (*) - Упрощенные требования к сертификации продукции - Различные дополнительные требования к создаваемым производствам(**)

3. Поддержка экспорта - Маркетинговая и рекламная поддержка, ярмарочная деятельность - Кредитование экспорта (поставщики и покупатели) - Страхование экспортных рисков - Участие в торговых переговорах по доступу на рынки других стран - Своевременный возврат НДС - Гармонизация зарубежных и национальных стандартов сертификации

4. Финансовая устойчивость производителей и конкурентная среда - Финансирование различных программ развития производства (*) - Временное предоставление кредитов для рефинансирования рыночных долговых обязательств (*) - Налоговый кредит (*) - Ограничения по иностранному участию в капитале - Одобрение слияний и поглощений - Управляемое банкротство

Окончание таблицы 12

1 2 3 4 5 6 7

5. Дистрибуция автомобилей - Правила импорта автомобилей крупными импортерами - Разрешение на создание дистрибьюторской сети (в развивающихся странах) - Регулирование контрактов дилеров и производителей (в развитых странах)

6. Повышение технологического уровня - Софинасирова-ние расходов на НИОКР - Передача и коммерциализация интеллектуальной собственности, созданной за счет государственного финансирования - Кредитование деятельности по НИОКР - Снижение налогов, наиболее значимых для НИОКР (например, на фонд оплаты труда) - Определение долгосрочных приоритетов развития технологий (форсайт)

7. Экологические требования - Запрет импорта или повышенные импортные пошлины по автомобильной технике, не соответствующей национальным стандартам - Утилизационные сборы - Дифференциация налогов по экологическому уровню автомобиля Требования: - к удельному потреблению топлива - к вредным выхлопам автомобилей - к отдельным материалам и компонентам автомобилей

8. Кадровый потенциал и трудовые отношения - Изменение программ подготовки специалистов в гос. учебных заведениях - Переквалификация при закрытии производств - Софинансирова-ние программ переподготовки работников - Ограничения по использованию временно занятых сотрудников - Права и уровень распространения профсоюзов

(*) Обозначены антикризисные меры, характерные для поддержки автопроизводителей на российском и зарубежных рынках в 2008-2009 гг.

(**) Объем выпуска, разрешенная география дистрибуции, состав технологических операций, локальное производство или закупка отдельных компонент и комплектующих, передача технологий производства, разработка новых продуктов, кадровый состав менеджмента, обучение персонала и другие требования.

Отдельной областью государственной политики, не рассматриваемой здесь специально, является поддержка разработки и внедрения принципиально новых видов силовых установок для автомобилей (электрические и гибридные двигатели) и других глубоких инноваций, которые требуют больших изменений в инфраструктуре (например, развертывание сети пунктов зарядки электромобилей), в существующих бизнес-моделях участников рынка и в поведении потребителей.

Применение и результативность промышленной политики по автомобилестроению

В период с 1998 г. можно выделить несколько этапов развития государственной политики в российском автопроме, отличающихся по набору применяемых мер и по основным бенефициарам - компаниям, на которые эти меры были направлены.

1. Инвестиционные режимы для иностранных автопроизводителей, действовавшие до 2006 г. (режим «таможенного склада»), позволяли организовать «неглубокую» сбор-

ку иностранных моделей автомобилей на территории России. Этот режим использовался для организации начальной сборки из готовых машинокомплектов на заводах в Калининграде («Автотор») и Таганроге (ТагАЗ). Первым зарубежным автопроизводителем, самостоятельно организовавшим выпуск в России в постперестроечный период, стала компания «Форд» (завод в г. Всеволожске).

2. С 2005 г. были повышены таможенные пошлины по ввозу подержанных автомобилей, в том числе физическими лицами, одновременно с открытием инвестиционного режима, позволяющего снизить пошлины по ввозимым автокомпонентам при организации локального производства объемом не менее 25 тыс. автомобилей в год (т.н. «инвестиционная программа № 1» или «промышленная сборка»). Требуемый итоговый уровень локализации производства фактически составлял 30%. Это крайне мягкий режим доступа иностранных автопроизводителей на рынок как по объемам производства, так и по требованиям локализации.

Согласно данным Евразийской экономической комиссии, по состоянию на июль 2012 г. соглашение заключены с 31 организацией, но фактический выпуск автомобилей наладили только 18 предприятий. Всего по режиму промышленной сборки заключено 178 соглашений в сфере производства автомобилей и 74 - по производству автокомпонентов.

3. В период мирового финансового кризиса 2008-2009 гг. меры господдержки были переориентированы на обеспечение финансовой устойчивости национальных автопроизводителей (прежде всего - АвтоВАЗа), а также на поддержание спроса на автомобили путем поддержки кредитования физических лиц и госзакупок автомобильной техники на федеральном и региональном уровнях. Эти шаги позволили сохранить финансовую устойчивость национальных автокомпаний, включая АвтоВАЗ, однако эффективность реализации этих мер остается под вопросом.

Меры, направленные на поддержание спроса, позволили смягчить, но не предотвратить спад производства в отрасли. В 2010-2011 гг. также реализовывались другие меры по поддержанию спроса, включая экспериментальный порядок выплат покупателям новых автомобилей взамен сдаваемых на утилизацию.

4. В рамках завершения переговоров по присоединению к ВТО в 2010 г. были достигнуты важные договоренности об исключениях из ограничений по инвестиционным мерам в торговле для режима промышленной сборки в автомобильной промышленности. Это позволило ввести модифицированный режим «промышленной сборки» (т.н. «инвестиционная программа № 2») с повышенными требованиями по локализации по окончании проекта (как по общему вкладу компонентов российского производства -60% вместо 30%, так и дополнительные требования локализации производства двигателей) и по масштабам производства (300-350 тыс. автомобилей в год вместо 25 тыс.). По состоянию на 2011 г. было заключено 4 таких соглашения, три из которых - в составе объединений из нескольких автопроизводителей: «Фольксваген Груп Рус»; «Форд Мотор Компани», «Форд Соллерс Елабуга» и «Соллерс-КАМА»; АвтоВАЗ, «Автофра-мос», «Нисан мануфэкчуринг РУС», «Объединенная авто группа», КамАЗ и «Мерседес-Бенц Тракс Восток»; «Джи ЭМ-АвтоВАЗ» и «Дженерал Моторз Авто».

5. Новый инвестиционный режим будет действовать совместно с другими мерами господдержки, заявленными в рамках «Стратегии развития автомобильной промышленности Российской Федерации до 2020 г.» и государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (подпрограмма «Автомобильная промышленность»).

В 2014 г. основными направлениями расходования средств будет поддержка занятости на производствах в условиях ограниченного спроса на продукцию автопрома1, а также на частичную компенсацию расходов, связанных с внедрением экологических норм «Евро-4» и «Евро-5». Кроме этого, будут финансироваться субсидии по кредитам, направляемым на финансирование инвестиционных проектов, по льготным кредитам физическим лицам на покупку автотранспортных средств, а также расходы по перевозке автомобилей с Дальнего Востока.

Таблица 13

Содержание и периодизация мер государственной политики (с 1998 г.)

Программа мер Период Основные заинтересованные стороны Основные меры

Инвестиционные режимы до 2006 г. 1998-2006 - Импортеры - «Офшорные» сборщики («Автотор», ТагАЗ) - «Первопроходцы» («Форд-Всеволожск») Режим таможенного склада

Инвестиционная программа № 1 2006-2011 (вступление в ВТО) - Сборщики - партнеры иностранных компаний («Сол-лерс») - Иностранные компании Режим промышленной сборки с минимальными требованиями

Антикризисная программа 2008-2009 - АвтоВАЗ и другие национальные автопроизводители - Иностранные сборочные производства Поддержка спроса Прямая поддержка национальных автокомпаний

Инвестиционная программа № 2 2010 - наст. время - Национальные консорциумы компаний (в том числе совместно с крупными автопроизводителями и производителями автокомпонентов) Повышенные требования по локализации, включая крупные автокомпоненты

Другие меры господдержки, совместимые с требованиями ВТО 2010 - наст. время - Поддержка действующих компаний Поддержка технического перевооружения, обновления парка автомобилей и другие меры

Автомобильную промышленность отличают значительная концентрация производства, при этом у сравнительно небольшого количества компаний в российском авто-проме в рассматриваемый период были достаточно большие отличия в их стратегии.

Важнейшие из таких отличий в стратегии национальных автопроизводителей относились к продуктовому ряду выпускаемых автомобилей и к характеру партнерства с иностранными автокомпаниями. В зависимости от исходных условий своей работы в отрасли автокомпании могли выбирать между продолжением выпуска отечественных автомобилей, сборкой иностранных моделей с различной глубиной локализации и выпуска и разработкой совместных моделей, также с различной глубиной интеграции технологий участвующих сторон.

Иностранные компании могли выбирать между импортом готовых автомобилей или началом производства в России, а в случае начала производства - между самостоятельной организацией выпуска на собственных производственных мощностях и формированием альянсов российскими производителями. Иностранные компании также могли комбинировать такие производственные стратегии.

На выделенных выше этапах государственной политики в автомобильной промышленности менялись выигрыши и издержки, связанные с реализацией перечисленных стратегий национальных и зарубежных автопроизводителей. Соответственно, менялся

1 Формально в «Стратегии развития автомобильной промышленности до 2020 г.» и принятой впоследствии концепции кадрового обеспечения «Стратегии» указаны приоритеты по реструктуризации производства и повышению производительности труда, в то время как анонсированные текущие меры направлены на сохранение существующих рабочих мест.

субъектный состав компаний, которые в наибольшей степени были заинтересованы в тех или иных результатах реализации государственной политики.

Контроль над существующими российскими автозаводами в период 2000-2008 гг. перешел в руки новых собственников. В 2000 г. металлургическая компания «Северсталь» и холдинг «Базовый элемент» (является контролирующим акционером Объединенной компании «РУСАЛ») приобрели контроль в Ульяновском и Горьковском автозаводах соответственно. Решения могли быть мотивированы неформальной поддержкой государства по диверсификации производства и необходимостью развития обрабатывающего сектора. В 2005-2008 гг. государственная компания «Ростехнологии» получила контроль над заводом АвтоВАЗ, находившимся в частной собственности, и заводом КамАЗ, контрольный пакет которого находился в собственности федеральных и региональных властей.

В стратегии российских автокомпаний были следующие «поворотные точки», отличающиеся требованиями к проводимой государственной политике, особенно в области таможенного регулирования:

- решение о развитии собственных моделей или переходе на сборку иностранных;

- выбор способов совершенствования собственных моделей за счет технологических заимствований от иностранных поставщиков;

- выбор иностранных партнеров и договоренностей о возможной технологической кооперации по новым совместным моделям.

По экспертным наблюдениям, стратегия УАЗ/«Соллерс» в наибольшей степени ориентирована на сборку иностранных моделей, осуществляется в нишевом сегменте внедорожников, что создает заинтересованность в режимах мелкосерийной промышленной сборки.

Компании ГАЗ и КамАЗ исходно имели большее конкурентное преимущество по сравнению с импортом в продуктовых нишах коммерческих автомобилей, грузовиков и автобусов, чем АвтоВАЗ по легковым автомобилям. Внедрение технологических заимствований от иностранных поставщиков в этих компаниях представляется достаточным способом обеспечить конкурентоспособность продукции по сравнению с импортными моделями. Эти компании в большей степени могли бы быть заинтересованы в локализации производства автокомпонентов, чем готовой продукции.

Наконец, для АвтоВАЗа с учетом специфики конкуренции в секторе легковых автомобилей, где в большей степени сказывается отдача от масштаба производства, наиболее актуален вопрос получения новой технологической платформы и налаживания выпуска совместно с иностранным партнером. Исходя из этого, в интересах АвтоВАЗа -режим промышленной сборки, позволяющий организовать крупносерийное производство.

В целом применявшиеся в России в период 2005-2010 гг. меры по стимулированию иностранных инвестиций в автомобильную промышленность не обеспечили улучшения торгового баланса по автомобильной продукции.

В 2000 г. объем импорта и экспорта автомобильной продукции в России был примерно сбалансирован, суммарный торговый оборот составлял около 2,1 млрд долл. К 2010 г. объем регистрируемого импорта автомобильной продукции увеличился в 20 раз, что связано с ростом импорта как готовой продукции, так и компонентов для сборки. При этом экспорт российской автомобильной продукции составляет лишь около 9-12% от объема импорта (Бразилия, Китай - 50-60%).

Отчетные данные «Стратегии развития автомобильной промышленности на период до 2020 г.» также показывают, что принятые меры по локализации производства не обеспечили импортозамещения в достаточном объеме. С 2003 по 2008 г. количество приобретаемых импортных автомобилей увеличилось с 1,1 до 2,8 млн шт., а выпуск локализованных моделей - с 200 до 600 тыс. Выпуск традиционных российских моделей за этот же период сократился примерно на 200 тыс. шт. С учетом разницы в ценах на импортные и российские автомобили импорт занимает еще более высокую долю в стоимостном выражении на российском рынке.

В результате реализации политики, направленной на открытие иностранных сборочных производств и постепенную локализацию производства, Россия сейчас занимает промежуточное положение между странами, где предложение формируется за счет производств иностранных моделей, а национальный производитель практически не развит (Бразилия), и странами, целенаправленно развивающими автомобильную промышленность в сотрудничестве с международными автокомпаниями (Индия и Китай).

При этом текущие показатели внешнеторгового баланса в области российской автомобильной продукции являются не слишком обнадеживающими: Россия находится на пятом месте в мире как импортер автопродукции (после Европейского союза, США, Китая и Канады), а по экспорту не входит даже в 15 крупнейших. Объемы экспорта автомобильной продукции России в 2011 г. меньше, чем у ЮАР или у ОАЭ.

Ожидается, что новый инвестиционный режим промышленной сборки даст возможность улучшить показатели торгового баланса по продукции автомобильной промышленности за счет увеличения доли добавленной стоимости, формируемой на российских производствах.

В заключение представляется важным сделать ряд замечаний.

• Целевым обликом автомобильной промышленности в странах с развивающейся экономикой является повторение опыта Южной Кореи периода 1970-1980-х годов по созданию конкурентоспособного на мировом рынке национального автопроизводителя. В страновом разрезе достижение этой цели характеризуется положительным торговым балансом по продукции автомобильной промышленности. Однако повторение южнокорейского опыта в настоящее время осложнено высоким уровнем конкуренции на глобальном автомобильном рынке, а также различными институциональными ограничениями, включая международные торговые соглашения в рамках ВТО.

• Развивающиеся страны используют различные возможности кооперации с мировыми автопроизводителями - в форме организации сборки иностранных моделей и производства автокомпонентов внутри страны с различным уровнем локализации, создания совместных предприятий и приобретения нишевых автопроизводителей на развитых рынках. Эти стратегии отличаются по глубине трансфера технологий и по вкладу автомобильной промышленности в добавленную стоимость.

• Действовавшие в России в период 2005-2010 гг. меры по стимулированию иностранных инвестиций в автомобильную промышленность не обеспечили улучшения торгового баланса по автомобильной продукции. С 2000 по 2011 г. импорт автомобильной продукции в Россию вырос почти в 40 раз в стоимостном выражении, а объемы экспорта - всего в 4 раза. Сейчас Россия - пятый в мире импортер автомобильной продукции, но не фигурирует в качестве крупной страны-экспортера.

• Несмотря на то что импортозамещения в достаточном на российском рынке не происходит, в отрасли создана корпоративная структура и введен совместимый с правилами ВТО инвестиционный режим, позволяющий обеспечить более глубокую кооперацию национальных и зарубежных автопроизводителей, повысить масштабы производства на новых заводах до уровня зарубежных аналогов и расширить внутреннее производство автокомпонентов.

Б. Промышленная политика по развитию наноиндустрии

Процесс выработки и реализации промышленной политики по развитию сектора нанотехнологий и наноиндустрии начался в России относительно недавно. В первой половине прошедшего десятилетия соответствующие вопросы достаточно регулярно становились предметом рассмотрения и обсуждения на уровне как отдельных министерств и ведомств, так и Правительства РФ. Определенным «толчком» для данного процесса, безусловно, послужило формирование в 2000 г. Национальной нанотехноло-гической инициативы США.

Старт процессу формирования российской государственной политики в области нанотехнологий и наноиндустрии был дан в 2006 г., причем его инициатором и активным участником выступил Президент РФ: индустрия наносистем стала одним из приоритетных направлений развития науки, технологий и техники, в состав перечня критических технологий вошли нанотехнологии и наноматериалы, кроме того, соответствующие вопросы были затронуты в президентских посланиях Федеральному Собранию.

В середине 2006 г. Правительством РФ была одобрена Программа координации работ в области нанотехнологий и наноматериалов. Данный документ, как и практически все в рассматриваемой сфере, отличала масштабность целевых установок, которые при этом не сопровождались индикаторами их достижения. Программой не было предусмотрено «отдельное» ее бюджетное обеспечение - устанавливалось лишь, что в качестве источников ее финансирования могут учитываться средства целевых программ, внепрограммных мероприятий, а также средства, выделенные на содержание учреждений; не был определен даже срок реализации программы. В целом данный документ следует признать избыточно общим и декларативным, однако при этом в нем упоминался ряд шагов, в дальнейшем ставших ключевыми элементами государственной политики в сфере развития наноиндустрии.

Отправной точкой активной государственной политики в рассматриваемой сфере, безусловно, стал выход в 2007 г. президентской инициативы «Стратегия развития наноиндустрии». «Статусность» и «амбициозность» данного документа проявились уже на уровне сформулированных в нем целей и задач, непосредственно касавшихся не только сферы нанотехнологий и наноиндустрии, но и социально-экономического развития в целом. При этом, как и в случае с упомянутой выше Программой координации, в президентской инициативе отсутствовали какие-либо целевые индикаторы, равно как и финансовые проектировки. Однако, несмотря на некоторую свою декларативность, данный документ вовсе не стал очередным набором «лозунгов и мечтаний» государства (чему, на наш взгляд, в немалой степени способствовал его президентский статус): президентской инициативой были зафиксированы основные инструменты государственной политики в сфере нанотехнологий; определена необходимость формирования и развития национальной нанотехнологической сети (ННС), сформулированы содержательные направления обеспечения ее деятельности. Забегая вперед, отметим, что президентская

инициатива сыграла ключевую роль в формировании государственной политики в сфере нанотехнологий и наноиндустрии и по сей день остается едва ли не единственным стратегическим документом в сфере развития секторов и отраслей, который был реализован практически в полном объеме - по крайней мере, в части сформулированных действий и инструментов.

Пожалуй, важнейшим практическим шагом государства по обеспечению развития наноиндустрии стало учреждение Российской корпорации нанотехнологий - соответствующий закон был принят в 2007 г. О высокой значимости госкорпорации, помимо ее правовой формы и целевых установок, далеко выходящих за пределы «традиционной» компетенции хозяйствующих субъектов госсектора, свидетельствует тот факт, что непосредственное участие в формировании ее наблюдательного совета принимали Президент РФ и обе палаты Федерального Собрания. В то же время по своему базовому функционалу госкорпорация представляла собой финансовый институт развития, пусть и с расширенным набором полномочий: основными ее функциями были определены отбор и поддержка проектов трех категорий: НИОКР, проектов, предусматривающих внедрение нанотехнологий или производство соответствующей продукции, а также проектов по подготовке специалистов. Отметим, что в 2010 г. госкорпорация была преобразована в акционерное общество, однако данная трансформация не повлекла за собой принципиальных изменений в профильной ее деятельности, с той лишь особенностью, что поддержка проектов в области инфраструктуры и образования была передана специально учрежденному фонду.

В августе 2007 г. правительством была утверждена ФЦП «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008-2010 гг.», призванная обеспечить формирование необходимой инфраструктурной основы для функционирования ННС: приборно-инструментальной, информационно-аналитической и методической инфраструктуры наноиндустрии.

В начале 2008 г. состав основополагающих документов в рассматриваемой сфере пополнился правительственной «Программой развития наноиндустрии в Российской Федерации до 2015 г.» В отличие от президентской инициативы, являвшейся прежде всего «идеологическим» документом, программа была призвана стать практической основой для реализации целостной государственной политики по развитию нанотехно-логий и наноиндустрии. Исходя из содержания программы, ей отводилась роль документа более высокого уровня по отношению к ФЦП, ведомственным программам и внепрограммным мероприятиям, однако на практике программа стала не более чем «надстройкой», поскольку ее статус не был законодательно определен. По этой причине программа не имела «собственного» ресурсного обеспечения - ее финансовый блок включал лишь средства, предусмотренные в рамках других программ и инструментов поддержки. Сказанное, впрочем, ни в коем случае не означает бесполезность данного документа с точки зрения «выстраивания» государственной политики. Так, по сравнению с президентской инициативой в ней более конкретно и операционально определены основные этапы развития наноиндустрии, их задачи и акценты; программа впервые зафиксировала четкие количественные ориентиры развития наноиндустрии (пусть целевые значения некоторых из них и выглядели изначально труднодостижимыми); наконец, были определены основные стороны, принимающие участие в развитии наноиндустрии, а также вся совокупность используемых инструментов государственной политики.

Также в 2008 г. начался процесс правового оформления национального исследовательского центра (НИЦ) «Курчатовский институт» - главного элемента научно-исследовательской составляющей наноиндустрии и центрального звена ННС, на который возлагались функции координации научной деятельности по реализации президентской инициативы. В 2010 г. данный процесс «увенчался» принятием специального закона, устанавливающего, в частности, что НИЦ находится в непосредственном ведении правительства, которое является его учредителем, формирует органы управления и утверждает устав. В сочетании с тем фактом, что НИЦ является главным распорядителем бюджетных средств, это придает ему чрезвычайно высокий статус в системе государственного управления.

Начиная с 2011 г. интенсивность осуществления государством новых практических шагов в сфере развития нанотехнологий и наноиндустрии заметно снизилась, что вполне естественно, так как все основные инструменты и меры, предусмотренные президентской инициативой, были так или иначе реализованы. Предпринимавшиеся действия являлись в значительной части техническими.

Можно выделить следующие основные группы интересов в сфере развития нанотехнологий и наноиндустрии в России.

Государство. Поскольку речь в данном случае идет в значительной мере о создании нового сектора, то ключевым актором здесь, безусловно, является государство. Его основные интересы достаточно четко отражены целевыми установками стратегических и программных документов, принятых в данной сфере: повышение уровня проводимых исследований и разработок в сфере нанотехнологий и наноиндустрии, вхождение России в число мировых лидеров в соответствующей области, обеспечение успешной коммерциализации разрабатываемых технологий на территории страны, создание на их основе новых высокотехнологичных производств, существенное увеличение объемов производства и экспорта соответствующей продукции и, в конечном счете, улучшение структуры российской экономики, повышение качества жизни населения и национальной безопасности. Кроме того, в условиях ужесточающихся бюджетных ограничений на первый план выходит задача скорейшего получения значимых доходов на вложенные средства.

Научные организации. Заинтересованы в получении средств на проведение исследований и разработок, на развитие материально-технической базы, а также на обеспечение текущей деятельности, предпочтительно - на регулярной основе. Важно отметить, что именно данная группа (в лице прежде всего Курчатовского института) стояла у истоков формирования в России государственной политики по поддержке наноинду-стрии. Поэтому неудивительно, что на практике данная политика в существенной мере обеспечивает реализацию интересов весьма узкого круга научных организаций, а более всего - НИЦ «Курчатовский институт».

Вузы. Помимо потребностей, характерных для научных организаций, заинтересованы также в получении целевого финансирования на подготовку специалистов в сфере нанотехнологий и наноиндустрии. Отчасти данный интерес реализуется в рамках образовательных проектов и программ, осуществляемых под эгидой «Роснано».

Российский бизнес. Заинтересован в получении новых перспективных разработок продуктов и технологий, полностью готовых для коммерциализации, а также средств на их освоение в производстве и вывод на рынок. Поддерживаемые в настоящее время проекты охватывают лишь чрезвычайно малую часть потенциальной «аудитории».

Зарубежный бизнес. Также заинтересован в коммерческом использовании передовых российских нанотехнологий, о чем, в частности, свидетельствует участие зарубежных инвесторов в создаваемых «Роснано» венчурных фондах. Кроме того, отдельные компании проявляют интерес к созданию своих производств на территории России -как правило, для освоения российского рынка.

Венчурные инвесторы. Заинтересованы в появлении значительного числа новых разработок с существенным потенциалом коммерческого использования, с чем в настоящее время имеются существенные проблемы, несмотря на масштабы оказываемой государством поддержки.

Ключевую роль в бюджетном обеспечении развития наноиндустрии имеет финансирование ГК «Роснанотех»/ОАО «Роснано»: в совокупности за рассматриваемый период на данный инструмент поддержки пришлось свыше половины бюджетных ассигнований - около 130 млрд руб.; кроме того, «Роснано» были предоставлены государственные гарантии на сумму 120 млрд руб. Годовой объем бюджетных ассигнований по всем остальным направлениям поддержки составляет порядка 20 млрд руб., при этом около трети выделяемых средств в последние годы приходится на НИЦ «Курчатовский институт».

Если же говорить о результатах реализуемой государством политики (табл. 14), то в последние годы наблюдается устойчивый рост внутренних затрат на исследования и разработки в области нанотехнологий, растет и доля соответствующих расходов в общем объеме затрат на НИОКР. Очевидно, данный эффект в значительной мере обусловлен масштабными государственными вложениями в наноиндустрию.

Таблица 14

Показатели развития сферы нанотехнологий и наноиндустрии

2008 2009 2010 2011

Внутренние затраты на исследования и разработки в области нанотехнологий, млн руб. 11026 15113 21284 26086

Удельный вес внутренних затрат на исследования и разработки в области нанотехнологий в общем объеме внутренних затрат на исследования и разработки, % 2,6 3,1 4,1 4,3

Число организаций, выполняющих исследования и разработки в области нанотехнологий 463 465 480 485

Удельный вес организаций, выполняющих исследования и разработки в области нанотехнологий, в общем числе организаций, выполняющих исследования и разработки, % 12,6 13,2 13,7 13,2

Численность исследователей, выполняющих исследования и разработки в области нанотехнологий 14873 14500 17928 21166

Удельный вес исследователей, выполняющих исследования и разработки в области нанотехнологий, в общей численности исследователей, % 4,0 3,9 4,9 5,6

Объем инновационных товаров, работ, услуг, связанных с нанотехнологи-ями, млн руб. 582 1074 52921 63029

Индикаторы «Программы развития наноиндустрии в Российской Федерации до 2015 г.»

Объем внутренних затрат на исследования и разработки по перспективным направлениям развития наноиндустрии, млн руб. 10300 14300 20000 28000

Численность исследователей, выполняющих исследования и разработки в области наноиндустрии 10300 10600 10900 11200

Объем продаж российской продукции наноиндустрии, млн руб. 20000 80000 155000 240000

Приведенные показатели можно считать свидетельством позитивной динамики развития российской наноиндустрии, но они не позволяют судить о том, насколько эта динамика адекватна объемам затраченных государством усилий и ресурсов. Некоторое представление об этом дает сравнение значений показателей с содержательно близкими индикаторами «Программы развития наноиндустрии»: если по объемам затрат на ис-

следования и разработки плановые и фактические значения достаточно близки, а по числу исследователей наблюдается некоторое превышение достигнутых значений над индикаторами, то в случае с реализацией нанотехнологической продукции фактический объем очень существенно (в несколько раз) уступает плановому.

Таким образом, реализуемая государством политика в сфере наноиндустрии пока в существенно большей степени сказывается на «входных» характеристиках (финансирование НИОКР, численность исследователей), нежели на «выходных» результатах реализации продукции. По-прежнему актуальным препятствием на пути развития наноин-дустрии является неготовность существенного числа разработок, в том числе весьма перспективных, к коммерческому освоению, в результате чего не формируется устойчивый «поток» инновационных проектов, а реализуемые проекты носят штучный характер и не обеспечивают сколько-нибудь значимого эффекта в масштабах экономики.

В. Особенности использованных подходов, достигнутые результаты и проблемы

Рассмотренные примеры позволяют выделить два принципиально различных подхода к реализации промышленной политики (табл. 15). В случае автомобилестроения речь идет о поддержке традиционного крупного сектора с акцентом на привлечение инвестиций ведущих зарубежных компаний, создание новых производств со все большей степенью локализации, что, однако, сочетается с поддержкой отечественных автопроизводителей (в целях прежде всего сохранения рабочих мест). Промышленная политика в сфере наноиндустрии призвана обеспечить формирование нового высокотехнологичного сектора, значимого в масштабах национальной экономики и конкурентоспособного в мировом масштабе, а ее основными направлениями являются создание необходимой инфраструктуры (в том числе финансовой), обеспечение опережающего развития исследований и разработок и в то же время стремительное наращивание объемов производства нанотехнологической продукции.

Таблица 15

Особенности и результаты промышленной политики

Автомобилестроение Наноиндустрия

1 2 3

Сфера реализации политики Традиционная средне/ высокотехнологичная отрасль, достаточно крупная Принципиально новый высокотехнологичный сектор, в перспективе - значимый в масштабах экономики

Начало реализации 1998 г. (2006 г. - активизация) 2007 г.

Группа интересов -инициатор Структурная Научно-технологическая

Акценты - Привлечение иностранных инвестиций - Поддержка кооперации - Создание новых производств, локализация - Импортозамещение - Поддержка занятости - Создание инфраструктуры - Опережающее развитие исследований и разработок - Коммерциализация, производство новой высокотехнологичной продукции

Тип политики Вертикальная Горизонтальная с элементами вертикальной

Основные инструменты и меры - Таможенное регулирование - Стимулирование спроса - Финансовая поддержка существующих производителей - НИЦ «Курчатовский институт» - «Роснано» - ФЦП «Развитие инфраструктуры наноиндустрии...» - Бюджетное финансирование НИОКР

Окончание таблицы 15

1 2 3

Сильные стороны, успехи - Иностранные инвестиции - Создание новых производств - Кооперация российских и зарубежных производителей - Повышение культуры производства - Новый институт стимулирования инноваций - «Плановый» рост расходов на НИОКР и численности исследователей - Запуск новых высокотехнологичных производств

Слабые стороны, проблемы - Слабое влияние на импортозамещение, ухудшение торгового баланса - Сохранение низкоэффективных предприятий - Отсутствие значимого прогресса в развитии исследовательских и конструкторских компетенций - Ограниченное число бенефициаров - Слабый демонстрационный эффект - Дефицит новых перспективных проектов - Ориентация на государственную поддержку, недостаточный приток частных ресурсов - Относительно низкие темпы роста производства

Существенно различался и использованный государством инструментарий: политика в автопроме была основана на применении мер таможенно-тарифного регулирования, стимулировании спроса на продукцию отечественных автопроизводителей (включая, что важно, российские производства зарубежных фирм), а также на предоставлении в разных формах бюджетных средств конкретным предприятиям (прежде всего АвтоВАЗу). Для поддержки наноиндустрии создан новый масштабный институт развития - «Роснано», реализована специальная ФЦП по созданию необходимой исследовательской и информационной инфраструктуры, организован национальный исследовательский центр соответствующего профиля, осуществляется бюджетное финансирование исследований и разработок.

Если же говорить о результатах реализованных мер, то в случае поддержки автомобилестроения несомненным успехом является привлечение в Россию сразу нескольких ведущих мировых автопроизводителей, формирование устойчивых альянсов с российскими предприятиями, организация ряда новых производств и, как следствие, повышение общей культуры производства, наконец, значимый прогресс в промышленном развитии отдельных территорий. С другой стороны, реализованная политика пока не обеспечила улучшения торгового баланса продукции автомобилестроения, не привела к существенному развитию собственных исследовательских и конструкторских компетенций; кроме того, на рынке наряду с новыми производствами продолжают действовать прежние игроки, конкурентоспособность которых обеспечивается в существенной мере за счет предоставляемой им государственной поддержки.

Промышленная политика в области наноиндустрии обеспечила создание крупного и активно функционирующего института по поддержке инноваций, уделяющего внимание не только, собственно, проектному финансированию, но и развитию инфраструктуры и образовательных программ; благодаря масштабным государственным вложениям «в плановом режиме» растут показатели объемов выполнения НИОКР; имеются примеры запуска новых производств, освоения новых продуктов и технологий. В то же время круг бенефициаров поддержки весьма узок, достигнутые успехи носят «штучный» характер и не обеспечивают значимого демонстрационного эффекта, а фактические объемы производства нанотехнологической продукции пока далеки от ожидаемых. Кроме того, в отличие от политики в автопроме меры по поддержке наноинду-стрии не обеспечили значимого притока частных инвестиций; при этом основные игроки и группы интересов ориентированы на получение и освоение государственных ресурсов. Все это порождает неизбежный вопрос о том, стоят ли достигнутые локальные успехи затрачиваемых государством средств.

6.2.4. Некоторые общие уроки реализации промышленной политики в России

В России было осуществлено множество попыток реализовать промышленную политику в том или ином виде. Скорее всего, этот процесс продолжится: промышленная политика неизбежно притягательна для политиков как достаточно понятный и четкий механизм общения с обществом, как инструмент перераспределения рент и взаимодействия с группами интересов в экономике. В принципе, этот же инструмент может быть полезным с позиций «упаковки» в промышленную политику «скучных» мер по улучшению инвестиционного климата, по оптимизации государственного регулирования, по комплексированию различных политик на достаточно ясных и измеримых целях.

В связи с этим представляется полезным выделить на основе имеющегося разнообразия проявлений промышленной политики в России некоторые уроки на будущее. Мы попытаемся не просто указать на имеющиеся недостатки, а выделить причинно-следственные связи устойчивого воспроизводства определенных дисбалансов в формировании и реализации промышленной политики.

Урок 1. Отрицательное отношение к той или иной политике, активности государства в определенных сферах не должно приводить к «табу» на изучение соответствующих вопросов. То, что в течение долгого времени в России «как бы не было» промышленной политики, привело только к тому, что и качество формирования и реализации промышленной политики, и культура ее исследований остались на довольно низком уровне.

В любом случае не бывает государственной политики, нейтральной по своему воздействию на различные группы бизнеса, на сектора и рынки. Так что это вопрос выбора - пытаться ли неоднородность воздействия использовать целевым образом. Однако знать причины неоднородности и оценивать группы реальных бенефициаров при реализации тех или иных мер необходимо.

Урок 2. Мировой опыт свидетельствует, что требования к промышленной политике и ее возможности (в частности, инструментальные) существенно меняются с течением времени. Такая политика на уровне каждой страны и в каждый момент времени требует новых идей и решений, повторить же успех тех или иных стран в промышленной политике крайне сложно.

В связи с этим ex-post оценки промышленных политик имеют ценность с позиций определения не столько необходимого («правильного») содержания и направленности, сколько того, как (в соответствии с какими принципами) такая политика должна формироваться, контролироваться, уточняться. При этом именно для промышленной политики особую значимость имеют «politics» (методы формирования и ведения политики) и качественный государственный менеджмент.

Урок 3. Обычно считается, что важнейшим элементом промышленной политики является система приоритетов, тогда как в России система четких и обоснованных приоритетов так и не была сформирована. С этим можно согласиться - отраслевые и секторальные приоритеты неоднократно менялись и дополнялись, так что они не выполняли сколько-нибудь консолидирующей усилия государства и бизнеса роли. Оторванность системы приоритетов от реальной экономической политики, в том числе отсутствие хотя бы попыток со стороны государства понять и оценить прогресс в реализации того или иного приоритета, существенно подрывала доверие стратегических инвесторов и общества к каждой следующей «порции» приоритетов от государства.

Однако мы не считаем, что нужно прилагать особые усилия к определению приоритетов, тем более рассматривать это в качестве первоочередного шага.

Можно заметить, что каждый очередной цикл усиления внимания к промышленной политике в России обычно начинался с обсуждения приоритетов, - на этом же, по большому счету, и заканчивался. Приоритеты стали восприниматься большинством игроков как некий «рубрикатор направлений», под которые можно попросить государственные деньги. Политически сложно ограничить процесс разрастания приоритетов -трудно отказать какому-либо сектору в его приоритетности, особенно в условиях распространенного представления, что именно в рамках приоритетов должны тратиться основные ресурсы государства.

Практика показывает, что переход от отраслевых приоритетов к технологическим ситуацию кардинально не улучшает, - в научно-технологической сфере есть свои «неприкосновенные» приоритеты, при этом возникают другие группы интересов с еще более длительными и трудно проверяемыми обещаниями.

Урок 4. Существенной проблемой являются попытки максимизировать все преимущества промышленной политики в масштабе только национальной экономики. Большинство российских инициатив по промышленной политике были ориентированы на внутренний рынок, то есть предполагали структурные изменения, прежде всего за счет импортозамещения. Это значительно усиливало риски введения протекционистских барьеров, ограничения конкуренции, замещения частного спроса государственным для поддержки избранных приоритетов и в результате - мультипликации проблем и издержек неверных стартовых решений.

Однако мировой опыт большинства успешных примеров в области промышленной политики связан с ориентацией на завоевание мирового, экспортного рынка. Заметим, что глобализация не снижает, а, наоборот, повышает значимость отработки политики по выстраиванию глобальных цепочек формирования стоимости, по переносу и расширению современных компетенций, по выбору стратегических партнеров и формированию различных технологических альянсов. При этом с учетом присоединения России к ВТО требуется разработка иных - более «тонких» и результативных - инструментов поддержки экспорта.

Серьезна также и проблема корректной оценки накопленного научно-технологического потенциала и определения путей его использования. Соответствующие оценки и представления зачастую представляются завышенными, особенно с учетом того, что они базируются на ощущениях 20-30-летней давности и предположении, что потребности бизнеса в технологиях существенно не изменились. Стремление использовать наследие прошлых десятилетий становится политической задачей, блокирующей иногда новые подходы и развитие межстрановой технологической кооперации. Заметим, что применительно к развитию автомобилестроения государству было проще сориентироваться на мировые бренды и привлечение иностранных инвесторов ввиду отсутствия собственной сильной школы легкового автомобилестроения в сочетании с общественным пониманием низкой конкурентоспособности по качеству легковых автомобилей отечественного производства.

В современных условиях реализация промышленной политики без участия иностранных партнеров (финансовых, технологических), без четких и достаточно свободных условий входа и выхода основных акторов, на наш взгляд, обречена на имитацию

достижений, сильнейшую информационную асимметрию, формирование антагонистических образов происходящего в обществе и системе государственного управления.

Урок 5. Промышленная политика без опоры на обеспечение демонстрационных эффектов, конкуренцию среди компаний и инвесторов и независимую оценку, в принципе, возможна, но малоэффективна. Акцент на преимущественном использовании государственных ресурсов резко повышает риски рентоориентированного поведения, ограничивает возможности адекватной оценки. На все приоритеты и инициативы ресурсов обычно не хватает, соответственно возникают основания для «ограниченной ответственности», для просьб о выделении дополнительных ресурсов для достижения еще лучших (в будущем) результатов.

Реализация промышленной политики в отрыве от проведения институциональных изменений, особенно в организации отдельных секторов, обусловливает существенные ограничения в получении позитивных результатов и высокие риски внесения чрезмерных искажений в рыночную среду. Для успешной реализации промышленной политики принципиально важным является качество институциональной среды, в том числе позитивная динамика изменений. Заметим, что самостоятельным фактором являются ожидания тех или иных изменений со стороны бизнеса. Это в существенной мере определяет масштаб демонстрационных эффектов.

Урок 6. Сильным препятствием для повышения эффективности инструментов промышленной политики является ограниченный доступ новых групп интересов к участию как в разработке, так и в оценке достигнутых результатов. Государство пытается сформировать новые инструменты, чтобы задействовать для развития новые факторы и группы интересов, но довольно быстро традиционные группы интересов «захватывают» такие инструменты и активно способствуют их корректировке под свои задачи.

Анализ отдельных кейсов российской промышленной политики показал, что устойчивость изменений и сдвигов критически зависит от ускоренного формирования новых групп интересов (от переориентации части существующих групп интересов на модер-низационные задачи). Консолидация новых групп интересов более вероятна в появляющихся секторах, где традиционные группы еще не столь сильны, чтобы осуществить «захват» инструментов промышленной политики. Однако формированию новых групп интересов, накоплению их «критической массы» зачастую неосознанно препятствует государство, извлекая новых, харизматичных представителей таких групп в органы государственной власти.

В заключение представляется важным отметить, что категоричность и идеологизи-рованность суждений по промышленной политике, дефицит прагматичности и доказательности являются существенными препятствиями для обеспечения уместности и повышения рациональности этой политики. И в мире, и в России предпосылок (или рисков - кому что больше нравится) для проведения промышленной политики на современном этапе - в период глубокой трансформации представлений 90-х о роли государства в экономическом развитии - становится все больше. В связи с этим критически важен обмен аргументированными и верифицируемыми оценками и мнениями относительно того, как может осуществляться промышленная политика, какие результаты могут достигаться, а самое главное - что точно не следует при этом делать.

6.3. Банкротства в 2012-2013 гг.: рост банкротств финансовых организаций, индивидуальных предпринимателей и новое регулирование

6.3.1. Динамика банкротств в 2012-2013 гг.

Общая картина в сфере банкротств в рассматриваемый период характеризовалась значительным ростом в 2012 г. по сравнению с предыдущим годом поступивших и принятых заявлений о признании должников несостоятельными. Рост поступивших заявлений составил 22,4%, принятых - 21,2%, соответственно достигнув 40864 и 33236 заявлений. Однако в 1-м полугодии 2013 г. к аналогичному периоду предшествующего года произошло сопоставимое по размерам снижение аналогичных показателей - на 25,4 и 21,1% соответственно. Похожая тенденция наблюдалась в сфере принятия решений о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства: в

2012 г. мы наблюдали прирост в 10% относительно предыдущего года, а в I квартале

2013 г. соответствующий спад - 11,1% (рис. 1).

100000 90000 80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0

^ / ^ # # ^ # ^ / / ** ^ ^

0 Поданные заявления о банкротстве, принятые арбитражным судом к производству

В Принято решений о признании должника банкротом и открытии конкурсного производства

Источники: Справки о рассмотрении арбитражными судами субъектов Российской Федерации дел о

несостоятельности (банкротстве) Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации за 1998-2013 гг.

Рис. 1. Динамика принятия решений о банкротстве в 1998-2013 гг.

Такие же разнонаправленные изменения наблюдались по следующим показателям:

- количество завершенных производств по делам о несостоятельности (банкротстве): в 2012 +15,4% к показателю 2011 г., 1-е полугодие 2013 г. - -21,2% к аналогичному показателю предыдущего года;

- количество рассмотренных заявлений, разногласий, жалоб и ходатайств: в 2012 г. +17%, в 1-м полугодии 2013 г. —11,2% к аналогичному показателю предыдущего года (рис. 2).

□ Количество заявлений при исключении поданных в отношении отсутствующих должников

□ Общее количество заявлений

Источники: Справки о рассмотрении арбитражными судами субъектов Российской Федерации дел о несостоятельности (банкротстве) за соответствующие периоды; Аналитические записки к статистическим отчетам о работе арбитражных судов Российской Федерации за соответствующие периоды Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Рис. 2. Количество заявлений о признании должника банкротом (1998-2012 гг.) Структура поданных заявлений о несостоятельности в 2012 г. представлена на рис. 3.

□ Конкурсные кредиторы

□ Должники

□ Уполномоченные органы

Источник: Аналитическая записка Высшего Арбитражного Суда за 2012 г.

Рис. 3. Структура поданных заявлений о несостоятельности

(банкротстве)

Как видим, почти половина заявлений - 49%, или 20228, - о признании должников банкротами поступили в 2012 г. от конкурсных кредиторов.

Доля заявлений, поданных должниками, сократилась с 22% в 2011 г. (7273 заявления) до 19% в 2012 г. (7713 заявлений). От уполномоченных органов, главным образом налоговых, в 2012 г. поступило 32% заявлений, или 12923 (в 2011 г. - 10477).

Почти в 2 раза в 2012 г. выросло количество заявлений о банкротстве финансовых и кредитных организаций (2011 г. - 58 заявлений; 2012 г. - 109 заявлений). На 11%

больше поступило в суды заявлений о банкротстве сельскохозяйственных производителей, что связано, скорее всего, с ослаблением государственной поддержки в соответствующих сегментах рынка.

В 2012 г. практически на 1/3 (31%) выросло число заявлений о банкротстве индивидуальных предпринимателей (2011 г. - 4761 заявление, 2012 г. - 6248 заявлений). Такой рост, по всей видимости, связан главным образом с принятием постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2011 г. № 51 «О рассмотрении дел о банкротстве индивидуальных предпринимателей». Это постановление однозначно определило позицию Высшего Арбитражного Суда в том, что заявление о признании должника - индивидуального предпринимателя банкротом принимается судом, если требования к нему составляют не менее 10000 руб. До этого момента не существовало единой точки зрения и практики по этому вопросу, поскольку Гражданский кодекс указывал на то, что к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила ГК РФ, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями», т.е. требования к нему составляют 100 тыс. руб. Однако существует оговорка: «если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения», Именно она и была использована при обосновании позиции Высшего Арбитражного Суда.

Из относительно устойчивых тенденций можно отметить, во-первых, рост на протяжении 2008-2012 гг. числа утвержденных мировых соглашений и прекращений в связи с этим производства по делу о банкротстве. Число таких случаев за вышеуказанный период увеличилось в 4,5 раза (со 126 в 2008 г. до 563 в 2012 г.). При этом показатель заключенных мировых соглашений в 2012 г. самый высокий за последние 11 лет, что, безусловно, является позитивным результатом изменений регулирования в этой части. Рост показателей числа заключенных мировых соглашений не в последнюю очередь связан с налоговыми новациями 2010 г., расширившими возможности применения рассрочки и отсрочки по уплате обязательных платежей и списанию безнадежной ко взысканию кредиторской задолженности.

Во-вторых, следует указать снижение числа банкротств государственных унитарных предприятий. С 2008 по 2012 г. оно сократилось более чем в 2,3 раза (со 176 до 76 случаев).

В-третьих, в 2011-2013 гг. продолжился рост числа заявлений об оспаривании сделок должника (с 5090 в 2011 г. до 8 406 в 2012 г.), за 1-е полугодие 2013 г. увеличение этого показателя составило 30% по отношению к аналогичному периоду предыдущего года. Это свидетельствует, в частности, об эффективности предложенного в апреле 2009 г. механизма, предусматривающего оспаривание подозрительных сделок, «сделок должника, влекущих за собой оказание предпочтения одному из кредиторов перед другими кредиторами» и др. (ст. 61.1-61.9 Федерального закона «О несостоятельности»)1.

В этот же период продолжился рост и заявлений о взыскании расходов по делу о банкротстве.

В-четвертых, продолжается снижение количества дел, по которым проводилась процедура внешнего управления. В 2012 г. снижение относительно предыдущего года составило 6,5%, а за 1-е полугодие 2013 г. - 16,8% (рис. 4).

1 См. подробнее: Апевалова Е.А. Банкротства 2009-2011 гг.: динамика и тенденции. «Экономико-политическая ситуация в России», М.: ИЭП, октябрь 2011 г.

3000 2500 -2000 -1500 -1000 500 0

] Проведение процедур внешнего управления

Проведение

финансового

оздоровления

Восстановление платежеспособности должника в процессе внешнего управления

- Заключение мировых соглашений

Источник: Справка о рассмотрении арбитражными судами субъектов Российской Федерации дел о несостоятельности (банкротстве) в 2006-2010 гг., 2008-2011 гг., 2009-2012 гг., в 1-м полугодии 2013 г.

Рис. 4. Динамика применения процедур внешнего управления, финансового оздоровления и заключения мировых соглашений за 2002 г. -1-е полугодие 2013 г.

Случаи восстановления платежеспособности при внешнем управлении и погашения задолженности при финансовом оздоровлении носят единичный характер и продолжают сокращаться.

В 2012 г. арбитражными судами было рассмотрено 1724 жалобы с требованиями об отстранении арбитражного управляющего от исполнения своих обязанностей. По сравнению с 2011 г. количество таких жалоб увеличилось более чем на 7% (2011 г. - 1552). Арбитражные суды связывают такой рост с рекомендациями Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенными в информационном письме Президиума ВАС РФ от 22.05.2012 г. № 150 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с отстранением конкурсных управляющих». Так, в частности, Президиум указывает, что «отсутствие доказательств, подтверждающих точный размер убытков, а равно и фактическое отсутствие убытков не являются препятствием для отстранения конкурсного управляющего, если установлена возможность причинения таких убытков в результате допущенных им нарушений»; «конкурсный управляющий может быть отстранен в связи с осуществлением необоснованных расходов» и др.

В связи с появлением специальных норм о банкротстве застройщиков в 2012 г. судами было рассмотрено 31625 таких заявлений, их доля в общем числе рассмотренных заявлений, жалоб, ходатайств составила 13,2%. В 2012 г. выросло и количество заявлений о привлечении контролирующих должника лиц к субсидиарной ответственности (с 1032 в 2011 г. до 1177 в 2012 г.).

Кроме того, отмечается рост такой категории заявлений, как заявления о намерении погашения требований к должнику. Так, в 2011 г. судами было рассмотрено 739 заявлений о намерении погасить требования по обязательным платежам, а в 2012 г. - 1032, из которых удовлетворено 793 заявления, или 77%.

Подводя некоторые итоги 2012-2013 гг., можно говорить о следующих относительно значимых характеристиках динамики процессов банкротства:

- отсутствие выраженных тенденций в сфере роста числа банкротств;

- снижение банкротств государственных унитарных предприятий;

- рост банкротств финансовых и кредитных организаций, а также индивидуальных предпринимателей;

- эффективность созданных механизмов оспаривания сделок должника и заключения мировых соглашений;

- сохраняющаяся неэффективность процедур внешнего управления и финансового оздоровления;

- сохранение прокредиторской направленности модели банкротств в стране.

6.3.2. Законодательство о банкротстве 2012-2013 гг.: специальные нормы для специальных обществ

В декабре 2013 г. продолжилась характерная с 2007 г. тенденция усложнения вплоть до реальной невозможности банкротства для отдельных лиц (Федеральный закон от 21.12.2013 г. № 379-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Такими лицами на этот раз стали специализированные общества и ипотечные агенты. Специализированные общества могут быть созданы в форме финансового общества и общества проектного финансирования. Создание этих новых форм предусмотрено ст. 15.1 Федерального закона от 22.04.1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг». Целями и предметом деятельности специализированного финансового общества являются приобретение имущественных прав требовать исполнения от должников уплаты денежных средств по кредитным договорам, договорам займа и (или) иным обязательствам1.

Целями и предметом деятельности специализированного общества проектного финансирования являются финансирование долгосрочного (на срок не менее трех лет) инвестиционного проекта путем приобретения денежных требований по обязательствам, которые возникнут в связи с реализацией имущества, созданного в результате осуществления такого проекта, с оказанием услуг, производством товаров и (или) выполнением работ при использовании имущества, созданного в результате осуществления такого проекта, а также путем приобретения иного имущества, необходимого для осуществления или связанного с осуществлением такого проекта, и осуществление эмиссии облигаций, обеспеченных залогом денежных требований и иного имущества (п. 2 ст. 15.1 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»).

Специализированные общества наделены рядом полномочий, среди которых эмиссия облигаций, обеспеченных залогом. Единственными полномочными представителями таких обществ могут быть управляющие компании. Управляющей компанией специализированного общества может быть управляющий, управляющая компания инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда, негосударственного пенсионного фонда или иная организация, являющаяся хозяйственным обществом, при условии включения указанных организаций Банком России в реестр организаций, которые

1 В том числе включая права, которые возникнут в будущем из существующих или из будущих обязательств, приобретение иного имущества, связанного с приобретаемыми денежными требованиями, в том числе по договорам лизинга и договорам аренды, и осуществление эмиссии облигаций, обеспеченных залогом денежных требований.

вправе осуществлять деятельность управляющих компаний специализированных обществ.

Заявление о признании специализированного общества банкротом может быть подано только представителем владельцев облигаций в соответствии с законом о ценных бумагах на основании решения общего собрания владельцев облигаций. При этом конкурсный кредитор спецобщества не вправе обращаться в суд с заявлением о признании такого общества банкротом, если осуществление такого права было ограничено в договоре. Аналогичным образом ограничено право подачи заявления о банкротстве руководителем спецобщества.

Иными словами, мы наблюдаем ограничение прав конкурсных кредиторов, ущемление конкурентных норм и попытку очередного административного решения проблемы эффективности деятельности определенных государством юридических лиц.

При рассмотрении дела о банкротстве спецобщества не могут быть применены наблюдение, финансовое оздоровление и внешнее управление. Сведения о признании спецобщества банкротом и об открытии конкурсного производства включаются в Единый государственный реестр сведений о банкротстве, однако без опубликования в официальном издании.

Не действуют конкурентные механизмы и в сфере продажи имущества, составляющего залоговое обеспечение облигаций. Порядок, условия проведения торгов и начальная цена продажи имущества, составляющего залоговое обеспечение облигаций, определяются представителем владельцев облигаций с залоговым обеспечением и лишь при его отсутствии или непринятии решения владельцев облигаций - конкурсным управляющим. Кроме того, предусмотрена возможность передачи имущества одного спецобщества другому спецобществу с принятием этим обществом всех обязательств эмитента облигаций.

Аналогичным образом решаются вопросы банкротства ипотечного агента. Похоже, что речь идет о защите прав отдельных инвесторов - эмитентов - облигаций. При этом источники происхождения средств, судя по принятым нормам ГК РФ о номинальном счете, могут быть и неизвестны. Создание новой формы юридического лица и предоставление ему особых прав очень напоминает создание несколько лет назад государственных корпораций.

Тогда же, в декабре 2013 г., был принят Федеральный закон от 28.12.2013 г. № 410-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» (далее - НПФ), предусматривающий также особый порядок банкротства для них. В частности, были предусмотрены:

1. Дополнительные основания для применения мер по предупреждению банкротства для фондов, осуществляющих деятельность по обязательному пенсионному страхованию. Такие, например, как неисполнение обязанности по восполнению средств выплатного резерва и (или) средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым установлена срочная пенсионная выплата; недостаточность резерва по обязательному пенсионному страхованию и имущества для обеспечения уставной деятельности фонда и др.1

1 См. подробнее подп. 1-3 п. 1 ст. 187.2 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) в редакции Федерального закона от 28.12.2013 г. № 410 «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В случае возникновения таких оснований фонд обязан направить в контрольный орган уведомление об этом с приложением плана восстановления платежеспособности, если при этом отсутствуют признаки банкротства.

2. Особенности назначения и деятельности временной администрации НПФ, осуществляющего деятельность по обязательному пенсионному страхованию.

3. Состав текущих платежей в отношении НПФ.

4. Особенности рассмотрения дела о банкротстве НПФ, осуществляющего деятельность по обязательному пенсионному страхованию.

Так, например, при рассмотрении дела о банкротстве НПФ, осуществляющего обязательное пенсионное страхование, наблюдение, финансовое оздоровление, внешнее управление и мировые соглашения не применяются.

5. Особенности конкурсного производства. Оно длится 1 год и может быть продлено по ходатайству лица, участвующего в деле о банкротстве.

6. Особенности привлечения к ответственности контролирующих лиц НПФ, осуществляющего деятельность по обязательному пенсионному обеспечению.

Новации, касающиеся особой защиты пенсионных накоплений, представляются оправданными, носят выраженный социальный характер. Однако выводы об их эффективности можно будет делать по прошествии достаточного времени для оценки практики применения.

В сфере общих норм о несостоятельности продолжилась тенденция, наметившаяся в 2009 г., усиления и детализации порядка привлечения к ответственности контролирующих должника лиц. Если в 2009 г. было определено понятие контролирующего должника лица, определены их процессуальные права в деле о банкротстве и порядок рассмотрения заявления о привлечении контролирующего должника лица к ответственности, то в июне 2013 г. (Федеральный закон от 28.06.2013 г. № 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям») была установлена презумпция банкротства должника вследствие действий/бездействия контролирующего лица в случаях:

- причинения имущественного вреда правам кредиторов в результате совершения сделки контролирующим лицом, либо в его пользу, либо если она была им одобрена;

- если документы бухгалтерского учета не содержат необходимую информацию об объектах учета, либо эта информация искажена, что затрудняет проведение процедуры банкротства. В этом случае к ответственности должно быть привлечено лицо, на которое возложена обязанность организации ведения бухгалтерского учета и хранения документов бухгалтерского учета.

Кроме того, определено, что размер субсидиарной ответственности контролирующего должника состоит из:

- требований, включенных в реестр кредиторов;

- требований, заявленных после закрытия реестра;

- требований по текущим платежам, оставшихся непогашенными по причине недостаточности имущества.

Однако размер ответственности подлежит уменьшению, если будет доказано, что размер вреда, причиненного кредиторам по вине контролирующего лица, существенно меньше размера требований к нему, подлежащих удовлетворению.

В качестве еще одной тенденции можно назвать снижение уровня независимости арбитражного управляющего. Так, в частности, теперь арбитражный управляющий обязан провести оценку в целях продажи предприятия по ходатайству кредиторов, налоговых органов.

Помимо этого, повышается открытость проведения процесса банкротства, поскольку начиная с июля 2012 г. отчет об оценке имущества и результаты инвентаризации подлежат включению в Единый государственный реестр о банкротстве.

1 2

В декабре 2012 г. и июле 2013 г. продолжилась детализация регулирования банкротства застройщика, в частности, предусмотрена очередность удовлетворения требований банка, выдавшего поручительство, изменены сроки реализации некоторых мер в рамках осуществления банкротства застройщика. Так, например, удлинен до 6 мес. (ранее он составлял 2 мес.) срок обращения конкурсного управляющего с ходатайством о погашении требований участников строительства путем передачи прав застройщика на объект незавершенного строительства. Помимо этого, был уменьшен вдвое - с 20 до 10% - предусмотренный законом размер суммы платежей, вносимых дольщиками, в случае передачи им объекта незавершенного строительства (п. 5 ст. 201.10 Федерального закона «О несостоятельности») при нехватке у застройщика средств для погашения текущих платежей и требований кредиторов первой и второй очередей.

В июле 2013 г. было определено, что контрольные функции при банкротстве финансовых организаций, под которыми понимаются также и страховые организации, и негосударственные пенсионные фонды и др.3, осуществляет Банк России. Агентство по страхованию вкладов исполняет полномочия ликвидатора финансовых организаций, а также конкурсного управляющего, когда это предусмотрено законом о госкорпорации. Банк России утверждает состав временной администрации, выбирает кандидатуру руководителя временной администрации и ее членов и др.

В июле 2013 г. правительством РФ в Государственную Думу был внесен законопроект № 316848-6. Он предусматривает возможность инициирования процедуры банкротства работниками компании, причем даже бывшими. Необходимым условием для этого является задолженность по зарплате более чем за 3 месяца. Если такая задолженность возникла из-за финансовых трудностей, работодатель сам обязан обратиться с заявлением о банкротстве.

Кроме того, поправки меняют порядок удовлетворения требований об оплате труда при банкротстве. Такие требования относятся ко второй очереди и удовлетворяются последовательно, одно за другим, в порядке календарной очередности. Поэтому при недостаточности у банкрота имущества долги по зарплате, несмотря на одну очередь, могут быть погашены не всем работникам. Чтобы исключить такие ситуации, сначала задолженность будет погашаться перед всеми работниками в пределах 30 тыс. руб. каждому. Долги свыше 30 тыс. руб. будут выплачиваться уже в календарной очередно-

1 Федеральный закон от 30.12.2012 г. № 294-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

2 Федеральный закон от 02.07.2013 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)».

3 См. подробнее ст. 180 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».

сти - от более ранних к более поздним1. Законопроект был принят в первом чтении осенью 2013 г.

В целом можно говорить об усилении прокредиторской направленности банкротства и предупреждении банкротства отдельных лиц, определенных государством, таких как спецобщества, НПФ и др.

6.4. Финансовые рынки: государственное регулирование У8 саморегулирование

С 1 сентября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков»2, согласно которому Центральному банку РФ (Банку России) переходят полномочия федерального органа исполнительной власти ФСФР России в сфере финансовых рынков. В связи с интеграцией Федеральной службы по финансовым рынкам России (ФСФР России) в структуру Банка России было создано специальное подразделение - Служба Банка России по финансовым рынкам.

Хотя формально ЦБ РФ и не является органом государственной власти, его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения, что позволяет говорить о нем как о государственном регуляторе. Что такая передача полномочий означает для сфер, ранее регулируемых ФСФР России?

Для небанковских финансовых организаций одним из «символов» усиления влияния государственного регулятора стал проект Федерального закона «О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков»3, который Банк России представил в 2013 г.4

С одной стороны, предлагаемый проект направлен на решение проблемы разрозненности регулирования в области саморегулирования на финансовых рынках, поскольку деятельность саморегулируемых организаций (СРО) на финансовых рынках в большинстве его сегментов осуществляется в соответствии с профильными законами либо законодательно не урегулирована. С другой стороны, его целями объявлены: повышение роли СРО в деятельности участников финансового рынка и повышение эффективности взаимодействия организаций с регулятором5.

На совещании, проведенном 28 ноября 2013 г. и посвященном вопросам создания международного финансового центра и улучшения инвестиционного климата в РФ, премьер-министр Д. А. Медведев отметил необходимость соблюдения баланса интересов между участниками саморегулирования и регулятором, где «большую роль могут и должны играть профессиональные объединения»6.

1 Перечень важных документов на стадии принятия // Главная книга. 2013. № 16. www.consultant.ru

2 Федеральный закон от 23.07.2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» // Собрание законодательства РФ. 29.07.2013 г. № 30 (ч. I). Ст. 4084.

3 См.: http://www.minfin.ru/common/upload/library/2013/12/main/FZ_o_SRO.pdf. Ред. от 13.11.2013 г.

4 См.: Полежаева Н.А. Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг // Закон и право. 2013. № 8. С. 50-52.

5 См.: http://regulation.gov.ru/index.html.

6 См.: http://government.ru/.

Действительно, расширение полномочий государственного регулятора в отношении саморегулируемых организаций может отрицательно сказаться на деятельности таких организаций в случае лишения СРО хотя бы одной из составляющих саморегулирования, а именно разработки и установления стандартов и правил профессиональной (предпринимательской) деятельности и контроля за соблюдением требований указанных стандартов и правил1. Однако именно такие тенденции, а не повышение роли саморегулируемых организаций и эффективности их взаимодействия с регулятором, прослеживаются в проекте ЦБ РФ.

Как и общий закон о СРО 2007 г.2, проект устанавливает только общие принципы саморегулирования на финансовых рынках независимо от вида саморегулируемой организации.

Следует отметить, что общий закон о СРО изначально разрабатывался исключительно как закон о саморегулируемых организациях на финансовых рынках, однако он не был согласован Банком России и ФСФР России, в результате чего часть финансовых рынков была выведена из-под его действия3.

Одна из позиций проекта, ставящих под вопрос свободу деятельности СРО, связана с расширенным законодательным регулированием разработки и установления стандартов и правил саморегулируемых организаций, с расширенными полномочиями регулятора в данной области (ст. 4, 5, 6).

Согласно проекту ЦБ РФ саморегулируемым организациям на финансовых рынках придется разработать и утвердить обязательные внутренние стандарты СРО, а также разработать, утвердить и согласовать с Банком России обязательные базовые стандарты, единые для СРО одного вида.

Для приобретения статуса СРО некоммерческая организация будет обязана присоединиться к базовым стандартам, ранее согласованным ЦБ РФ. Также указанные стандарты могут стать обязательными для исполнения всеми финансовыми организациями соответствующего вида независимо от членства в СРО.

Банк России планирует устанавливать как перечни обязательных для разработки и утверждения саморегулируемой организацией внутренних и базовых стандартов, так и объем, содержание и форму общественных отношений, требующих регулирования. Указанные стандарты должны соответствовать не только российскому законодательству, но и нормативным актам Банка России, уровень требований которых пока неизвестен.

Соответствующее действующее отраслевое законодательство4, как правило, обходит стороной вопрос участия регулятора в разработке и установлении указанных стандартов и правил, оставляя эти процессы на усмотрение самих организаций.

1 См. п. 1 ст. 2 Федерального закона от 01.12.2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях» // Собрание законодательства РФ. 03.12.2007 г. № 49. Ст. 6076.

2 Федеральный закон от 01.12.2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях».

3 См.: из выступления В.С. Плескачевского от 19.03.2013 г. на III Всероссийском форуме саморегулируемых организаций «Саморегулирование в России: опыт и перспективы развития» в рамках «Недели российского бизнеса», которая проводится РСПП.

4 Федеральный закон от 22.04.1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» // Собрание законодательства РФ. 22.04.1996 г. № 17. Ст. 1918; Федеральный закон от 29.11.2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» // Собрание законодательства РФ. 03.12.2001 г. № 49. Ст. 4562; Федеральный закон от 07.05.1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» // Собрание законодательства РФ. 11.05.1998 г. № 19. Ст. 2071; Закон РФ от 27.11.1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Рос-

Следует сказать, что участники саморегулирования, принимающие участие в разработке стандартов и правил, охотнее следуют требованиям, установленным самими участниками, чем требованиям стандартов и правил, установленных сверху. Так, например, для модели саморегулирования на рынке ценных бумаг США до 2007 г. было характерно функционирование двух основных саморегулируемых организаций: Нью-Йоркской фондовой биржи (New York Stock Exchange - NYSE) и Национальной ассоциации дилеров по ценным бумагам (National Association of Securities Dealers, Inc. - NASD).

Инициаторами создания первой организации выступили сами участники рынка. Они же устанавливали стандарты и правила своей деятельности. Члены NYSE заботились о репутации организации, в результате чего их услуги пользовалась большим спросом у владельцев ценных бумаг и иных их клиентов. NASD, напротив, была создана при активном участии государства (Акт Мэлони 1938 г. (Maloney Act of 1938)), ее члены не занимались разработкой стандартов и правил. Стандарты и правила согласовывались между управлением саморегулируемой организации и государственным регулятором и в основном отсылали к нормативным актам регулятора. Для NASD было упущено одно из основных преимуществ саморегулирования - участие членов в разработке стандартов и правил, способствующее высокому уровню выполнения их требований.

В случае реализации рассматриваемых положений проекта ЦБ РФ СРО могут оказаться в положении NASD, которое может усугубиться тем, что государственный регулятор, возможно, будет еще и принимать решение о согласии или несогласии с назначением предполагаемого руководителя саморегулируемой организации, о чем речь пойдет далее.

Вторая позиция проекта Банка России, которая может нанести ущерб интересам СРО в сфере финансовых рынков и соответственно их членам, связана с ограничением надзорной функции организаций. Сейчас в учредительных документах некоторых саморегулируемых организаций среди их полномочий указывается наблюдение за деятельностью их членов1.

ЦБ РФ делает оговорку, что осуществление СРО надзора за деятельностью своих членов возможно только в случае передачи ей соответствующих полномочий Банком России (ст. 7). При этом порядок передачи указанных полномочий, а также порядок и основания их прекращения устанавливаются ЦБ РФ отдельно для каждого вида саморегулируемых организаций (организациям одного вида может быть передан только одинаковый объем полномочий). Предоставление СРО надзорных полномочий не влечет за собой утрату таких полномочий самим Банком России.

Кроме того, такие функции, как: получение от членов СРО отчетности; проведение аттестации руководителей, членов и их работников; участие через своих представителей в качестве наблюдателей в проверках деятельности своих членов, осуществляемых ЦБ РФ и государственными органами, также осуществляются саморегулируемой организацией в случае передачи ей соответствующих полномочий Банком России.

сийской Федерации» // Российская газета. 12.01.1993 г. № 6; Федеральный закон от 02.07.2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» // Собрание законодательства РФ. 05.07.2010 г. № 27. Ст. 3435; Федеральный закон от 18.07.2009 г. № 190-ФЗ «О кредитной кооперации» // Собрание законодательства РФ. 20.07.2009 г. № 29. Ст. 3627; Федеральный закон от 30.12.2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» // Собрание законодательства РФ. 03.01.2005 г. № 1 (ч. 1). Ст. 41; Федеральный закон от 08.12.1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» // Собрание законодательства РФ. 11.12.1995 г. № 50. Ст. 4870. 1 См., например, подп. «е» п. 2.1 Устава НАУФОР, абз. 4 п. 2.2 Устава ПАРТАД.

Таким образом, ЦБ РФ выстраивает новую систему регулирования деятельности СРО на финансовых рынках с активным участием регулятора. При этом степень такого участия определяется самим регулятором, что может негативно отразиться на интересах саморегулируемых организаций и их членов, поскольку проект не предусматривает никаких гарантий, что Банк России в полной мере допустит СРО к разработке и установлению стандартов и правил или надзору.

В отличие от сложившейся на данный момент модели саморегулирования в сфере финансовых рынков, основанной на добровольности объединения, проект ЦБ РФ устанавливает обязательный характер членства в СРО (ст. 9). При этом речь об отмене лицензирования деятельности, которое имеет смысл лишь при добровольном характере членства в саморегулируемых организациях, не идет.

Согласно проекту Банка России, в сфере финансовых рынков могут быть созданы следующие виды саморегулируемых организаций (ст. 3): (1) саморегулируемые организации брокеров; (2) дилеров; (3) управляющих; (4) депозитариев; (5) регистраторов;

(6) акционерных инвестиционных фондов и управляющих компаний инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;

(7) специализированных депозитариев; (8) негосударственных пенсионных фондов;

(9) страховых организаций, страховых брокеров, обществ взаимного страхования;

(10) микрофинансовых организаций; (11) кредитных потребительских кооперативов; (12) жилищных накопительных кооперативов; (13) бюро кредитных историй; (14) актуариев; (15) рейтинговых агентств; (16) сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов.

На данный момент обязательный характер членства установлен только для сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов1 и кредитных кооперативов, не считая кредитных кооперативов второго уровня2.

Установление обязательного членства может быть мотивировано интересами владельцев ценных бумаг и иных клиентов финансовых организаций, так как позволяет установить дополнительный контроль за деятельностью таких организаций. Однако такой обязательный двойной контроль (лицензирование и саморегулирование) в совокупности с расширенными полномочиями государственного регулятора в части регулирования не всегда сказывается на интересах клиентов лучшим образом.

Представляется, что клиентов интересует не только безопасность своих интересов, но и в первую очередь определенная выгода. Наличие на рынке нескольких СРО с добровольным характером членства способствует развитию между ними конкуренции, установлению более качественных стандартов и правил для привлечения клиентов. У последних появляется возможность выбора между финансовыми организациями - членами той или иной саморегулируемой организации.

Проектом ЦБ РФ также установлено, что СРО одного вида должна объединять в своем составе в качестве членов не менее 30% общего количества финансовых организаций, осуществляющих указанный вид деятельности. Ассоциированные члены3 не мо-

1 Пп. 3, 7 ст. 31 Федерального закона от 08.12.1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» // Собрание законодательства РФ. 11.12.1995 г. № 50. Ст. 4870.

2 П. 3 ст. 35 Федерального закона от 18.07.2009 г. № 190-ФЗ «О кредитной кооперации» // Собрание законодательства РФ. 20.07.2009 г. № 29. Ст. 3627.

3 Об ассоциированном членстве см. ст. 10 проекта Банка России.

гут быть включены в необходимое количество членов, достаточное для создания саморегулируемой организации.

Согласно проекту, финансовая организация может быть членом только одной СРО определенного вида. Если финансовая организация осуществляет разные виды деятельности, она может являться членом нескольких саморегулируемых организаций или саморегулируемой организации, объединяющей несколько видов СРО. В последнем случае саморегулируемая организация может быть создана при условии объединения в своем составе не менее 30% общего количества финансовых организаций, осуществляющих каждый вид деятельности. Следовательно, не может существовать более трех СРО одного вида.

Сейчас, по общему правилу, для приобретения статуса саморегулируемой организации некоммерческая организация должна объединять не менее 100 субъектов профессиональной деятельности (или не менее 25 субъектов предпринимательской деятельности) определенного вида, если федеральными законами не установлено иное1. В законодательстве, регулирующем деятельность СРО на финансовых рынках, на которые действие общего закона о саморегулируемых организациях 2007 г. не распространяется (СРО фондов и организаций, которые по договорам с фондами осуществляют ведение пенсионных счетов; управляющих компаний; жилищных накопительных кооперативов), необходимое минимальное количество членов не установлено. Исключение составляют СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг (не менее 10 членов). Таким образом, количество саморегулируемых организаций одного вида не ограничено.

Также Банк России планирует устанавливать порядок согласования руководителей СРО на соответствие квалификационным требованиям. Он же будет принимать решение о согласии или несогласии с назначением предполагаемого руководителя (ст. 26).

Сейчас назначение на должность и освобождение от должности руководителя саморегулируемой организации отнесены к компетенции соответствующего органа организации.

Кроме того, по проекту руководители СРО (иные лица, представляющие интересы организаций) и совет СРО в лице председателя, который саморегулируемые организации имеют право создать из числа своих руководителей, могут представлять интересы СРО в ЦБ РФ с правом совещательного голоса.

Однако права и обязанности указанных представителей в Банке России, включая вопросы, относящиеся к предмету деятельности саморегулируемых организаций, определяет Банк России (ст. 32).

Представление интересов своих членов в их отношениях с органами государственной власти РФ, с органами государственной власти субъектов РФ, с органами местного самоуправления является одной из основных функций СРО. Участие государственного регулятора в назначении представителей интересов поднадзорных организаций - в данном случае руководителей саморегулируемых организаций - может быть использовано против интересов таких организаций.

Подводя итоги, можно сказать, что на данном этапе смена регулятора не отразилась на порядке регулирования деятельности СРО в сфере финансовых рынков. У участников рынков охраняется значительная самостоятельность в регулировании своей деятельности. Тем не менее в случае реализации положений проекта Федерального закона «О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков», разработанного

1 Подп. 1 п. 3 ст. 3 Федерального закона от 01.12.2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях».

ЦБ РФ, усилится влияние государственного регулятора, возрастет нагрузка на участников финансовых рынков (финансовые организации). Более того, существует вероятность упразднения самой сущности СРО, несмотря на сохранение формального статуса.

6.5. Рынок недвижимости Российской Федерации

6.5.1. Рынок земельных участков

По данным Росреестра, площадь земель, находящихся в собственности граждан РФ, продолжает уменьшаться и на 1 января 2013 г. составила 118,3 млн га, или 6,9% земель Российской Федерации, против 119,5 млн га (7,0%) в 2012 г. (табл. 16). Площадь земель в собственности юридических лиц, напротив, прирастала и увеличилась за год на 1,2 млн га, составив 14,7 млн га, или 0,9% земель РФ. Более 755,7 тыс. га из них составили земли общей долевой собственности, приобретенные юридическими лицами у граждан. Площадь земельных участков в государственной и муниципальной собственности незначительно увеличилась - на 0,7 млн га (табл. 16).

Таблица 16

Структура земель РФ по формам собственности

Форма собственности 01.01.2010 01.01.2011 01.01.2012 01.01.2013

млн га % млн га % млн га % млн га %

В государственной и муниципальной собственности 1576,3 92,2 1576,4 92,2 1576,7 92,2 1576,8 92,2

В собственности граждан 123,2 7,2 121,4 7,1 119,6 7,0 118,3 6,9

В том числе:

земельные доли граждан 104,3 6,1 100,8 5,9 97,6 5,7 94,9 5,6

В собственности юридиче- 10,3 0,6 12,1 0,7 13,5 0,8 14,7 0,9

ских лиц

Всего в частной собствен- 133,5 7,8 133,4 7,8 133,1 7,8 133,0 7,8

ности

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 г.».

Большая часть приватизированных земель на 1 января 2013 г. продолжала находиться в общей долевой собственности, включая невостребованные доли. В 15 субъектах РФ доля приватизированного земельного фонда на 1 января 2013 г. была равна или превысила 40% всего земельного фонда. В основном это южные и юго-западные области. В 11 субъектах РФ доля приватизированных земель составила менее 1%. Только Южный федеральный округ преодолел 40%-ный уровень приватизации (табл. 17).

Таблица 17

Уровень приватизации земель по федеральным округам РФ на 1 января 2013 г.

Общая В собствен- В собствен- Уровень приватизации гражданами, % Уровень при- Место по уровню

Федеральные округа площадь, ности граж- ности юр- ватизации юр- приватизации

млн га дан, млн га лиц, млн га лицами, % гражданами

Российская Федерация 1709,8 118,3 14720,2 6,9 0,9

Южный 42,1 18,2 1,4 43,2 3,4 I

Центральный 65,0 19,8 4,9 30,4 7,5 II

Приволжский 103,7 31,2 4,6 30,1 4,4 III

Северо-Кавказский 17,0 4,2 0,4 24,9 2,6 IV

Сибирский 514,5 29,5 1,7 5,7 0,3 V

Уральский 181,8 9,0 0,8 4,9 0,4 VI

Северо-Западный 168,7 4,2 0,6 2,5 0,4 VII

Дальневосточный 616,9 2,1 0,3 0,3 0,1 VIII

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 г.».

В РФ основную часть находящихся в обороте земельных участков составляют государственные и муниципальные земли, предоставляемые в аренду. В общем объеме сделок на 1 января 2013 г. аренда составляла по количеству сделок 59,1% и по площади -77,2%. По сравнению с 2011 г. количество арендных соглашений увеличилось с 3,3 млн ед. (159,4 млн га) до 3,4 млн ед. (156,9 млн га). Всего же в обороте на 1 января 2013 г. с учетом аренды государственных и муниципальных земель находилось 5,8 млн земельных участков общей площадью 203,4 млн га.

Непосредственно за 2012 г. было совершено 2,8 млн сделок с земельными участками общей площадью 60,9 млн га, из них 39,3 млн га частных земель, с которыми физические и юридические лица осуществили 2,0 млн сделок, что по сравнению с 2011 г. больше по площади на 48,6% и на 21,1% по количеству сделок. Сделки с частными земельными участками превысили в 2012 г. объем сделок с государственными и муниципальными землями и составили от общего объема сделок за 2012 г. 64,6% по площади и 70,5% по количеству. На эти земли приходится 29,6% всех земель, находящихся в частной собственности. Соответствующий показатель доли частных земельных участков в обороте варьирует от 2,7% (0,1 млн га) в Северо-Кавказском федеральном округе до 49,1% (15,3 млн га) в Сибирском федеральном округе.

По сравнению с 2011 г. количество продаж государственных и муниципальных земель в 2012 г. увеличилось на 9,0% и составило 0,4 млн сделок при увеличении площади на 5,5% - до 0,9 млн га и уменьшении средней площади проданного участка на 3,2% -до 2,5 га (рис. 5). По сравнению с 2011 г. на 18,3% увеличилось количество сделок на торгах по продаже государственных и муниципальных земельных участков (с 29,3 тыс. до 34,7 тыс. участков) при увеличении площади на 17,3% (от 74,2 млн до 87,0 млн га) и уменьшении средней площади участка на торгах на 0,85% - до 2,51 га (рис. 5).

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Общее количество сделок, левая шкала, тыс. ед.

Средняя площадь участка, га, правая шкала

^^^Средняя площадь участка на торгах, га, правая шкала

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 г.».

Рис. 5. Динамика продажи государственных и муниципальных земель,

2006-2012 гг.

В 2012 г. на долю сделок на торгах по продаже государственной и муниципальных земель по количеству и площади земельных участков приходилось соответственно по 9,3% от общего объема продаж государственной и муниципальных земель. Гражданами и юридическими лицами на торгах по продаже государственных и муниципальных земельных участков было приобретено 34,7 тыс. участков. Основное количество земельных участков, проданных на торгах, расположено в населенных пунктах, при этом большая часть участков продана под индивидуальное жилищное и дачное строительство (17 171 участок общей площадью 5419,0 га), а также для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства (6509 участков площадью 1732,7 га) (табл. 18). Цены на землю по результатам торгов в большинстве случаев выше, чем по результатам выкупа их по нормативам из государственной и муниципальной собственности.

Таблица 18

Продажа государственных и муниципальных земель на торгах

в целом по РФ за 2012 г.

В населенных пунктах Вне населенных пунктов

кол-во площадь, цена 1 кв. кол-во площадь, цена 1 кв.

сделок, ед. га м, руб. сделок, ед. га м, руб.

Гражданам для:

индивидуального жилищного и дачного 17171 5419,0 347,2 1542 1138,4 82,7

строительства

ведения личного подсобного хозяйства, 6509 1732,7 52,6 610 278,5 52,4

садоводства, огородничества, животно-

водства

других целей 4411 1700,3 560,7 362 2622,4 39,0

Юридическим лицам (кроме с/х органи-

заций) для:

использования в целях промышленности 558 588,1 222,3 167 1355,9 53,3

и иного специального назначения

других целей 1342 5356,3 493,8 113 822,3 18,5

Крестьянским (фермерским) хозяйствам, 146 1679,5 33,7 1775 64288,0 7,7

сельскохозяйственным предприятиям,

другим организациям для сельскохозяй-

ственного производства

Итого 30137 16475,9 Х 4569 70505,4 Х

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 г.».

По сравнению с 2011 г. в целом по Российской Федерации средние цены за 2012 г. на земельные участки, предназначенные для индивидуального жилищного и дачного строительства в населенных пунктах, выросли в 2,5 раза, а вне населенных пунктов - в 4,6 раза. Цены на земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства увеличились в населенных пунктах в 2,3 раза, а вне населенных пунктов - на 58,1% (табл. 19).

На 1 января 2013 г. арендная плата за использование земельных участков для жилищного и дачного строительства в населенных пунктах увеличилась в 2,5 раза по сравнению с 2011 г. и составила 33,3 руб./кв. м, а за использование земельных участков для ведения подсобного хозяйства - в 6,4 раза до 14,5 руб./кв. м. Арендная плата за использование земельных участков для жилищного и дачного строительства вне населенных пунктов увеличилась в те же сроки в 2,4 раза, а для ведения личного подсобного хозяйства и огородничества уменьшилась на 69% (табл. 19).

Таблица 19

Средние цены на государственные и муниципальные земельные участки, проданные гражданам и юрлицам в РФ в 2012 г. (руб./кв. м) и их превышение по отношению к ценам 2011 г., %

Федеральные округа РФ Гражданам и их объединениям для: Юрлицам для использования в целях промышленности и иного спец. назначения Крестьянским (фермерским) хозяйствам, с/х организациям

индивидуального жилищного и дачного строительства ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства

в нас. пунктах вне нас. пунктов в нас. пунктах вне нас. пунктов в нас. пунктах вне нас. пунктов в нас. пунктах вне нас. пунктов

Российская Федерация 136,1 19,8 28,3 12,9 131,5 35,1 4,0 17,8

превышение в % 147,7 360,3 132,8 58,1 4,3 -46,1 -79,1 376,7

Центральный 58,7 74,1 38,3 10,9 186,1 21,2 7,0 3,4

превышение в % -28,4 3412,3 83,1 -30,2 -3,5 -87,7 -90,4 33,2

Северо-Западный 539,0 29,5 72,0 16,1 77,7 47,9 8,9 4,6

превышение в % 705,3 210,8 334,5 25,5 -21,8 53,1 218,7 645,9

Южный 159,1 3,6 52,9 21,5 309,4 150,3 5,3 122,5

превышение в % 1376,8 - 783,8 2287,8 273,6 121,8 75,7 11564,8

Северо-Кавказский 133,9 - 3,0 4,5 209,4 6,8 1,8 2,8

превышение в % 42,9 - 19,8 1465,5 188,5 -73,1 0,0 164,2

Приволжский 48,9 24,7 19,6 25,0 101,6 21,9 3,0 2,8

превышение в % 5,7 30,4 61,2 183,5 -40,8 -71,6 11,0 44,9

Уральский 28,3 0,2 13,0 1,9 49,5 13,5 2,6 5,4

превышение в % 18,1 -92,4 -14,0 -56,3 -74,1 -82,0 413,7 790,2

Сибирский 54,0 3,0 8,2 10,6 71,2 14,7 1,6 0,4

превышение в % 11,6 116,9 4,7 3,2 -49,9 -64,7 -96,4 -98,3

Дальневосточный 67,0 3,9 19,3 12,8 47,0 4,5 1,9 0,8

превышение в % -0,7 38500,0 19,6 4,1 -14,8 -85,2 -91,9 23,4

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2011 г.» и Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 г.».

Таблица 20

Средние размеры арендной платы за использование государственных и муниципальных земель в РФ, руб./кв. м

Граждане, их объединения, использующие земельные участки: 2009 2010 2011 2012

в нас. пунктах вне нас. пунктов в нас. пунктах вне нас. пунктов в нас. пунктах вне нас. пунктов в нас. пунктах вне нас. пунктов

для жилищного и дачного строительства 13,4 1,3 17,3 0,9 13,4 0,8 33,3 1,8

для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества 1,5 0,2 2,0 1,1 2,3 7,0 14,5 2,2

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 г.».

Купля-продажа земельных участков, находящихся в частной собственности, в 2012 г. составила 1,1 млн сделок (рис. 6) общей площадью 20,9 млн га. По сравнению с 2011 г. количество сделок увеличилось на 24,4%, а по площади - на 168,2%. Средняя площадь проданного земельного участка стала больше на 115,6% и составила 18,5 га.

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Количество сделок купли-продажи земли гражданами и юридическими лицами, тыс. ед.

Средняя площадь земельного участка, га

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 г.».

Рис. 6. Динамика купли-продажи земельных участков, находящихся в частной собственности, гражданами и юридическими лицами, 2006-2012 гг.

Из общего количества почти в 2 млн сделок по РФ с землями, находящимися в частной собственности, в 2012 г. земельные ипотеки составили 7,6%, что на 0,86 п.п. больше, чем в 2011 г. (табл. 21). Наибольшая доля ипотек в 2012 г. приходилась на СевероКавказский федеральный округ (11,8%), наименьшая, как и в 2011 г., - на Уральский федеральный округ (4,8%). По количеству ипотек в 2012 г. лидировал Центральный округ.

Таблица 21

Количество сделок с землями, находящимися в частной собственности,

в РФ в 2012 г.

Федеральные округа Продажа земли гражданами и организациями Дарение Наследование Залог Общее число сделок Доля залоговых сделок от общего числа сделок, %

2012 2011

Российская Федерация 1130449 218811 460247 148932 1958439 7,6 6,7

Центральный 324752 69487 152859 38881 585979 6,6 5,0

Северо-Западный 72876 19314 33276 6359 131825 4,8 5,5

Южный 186645 23181 64414 30130 304370 9,9 6,1

Северо-Кавказский 49173 8664 15361 9809 83007 11,8 10,9

Приволжский 228178 55775 113523 31930 429406 7,4 8,2

Уральский 106604 9599 26445 7181 149829 4,8 2,6

Сибирский 137849 26946 41176 21750 227721 9,6 12,6

Дальневосточный 24372 5845 13193 2892 46302 6,3 4,8

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 г.».

Доля площади заложенных земельных участков в общей площади земельных участков, находящихся в собственности граждан и организаций, в 2012 г. варьировала от 0,3% в Северо-Кавказском округе до 4,1% в Центральном федеральном округе. По Рос-

сийской Федерации этот показатель за 2012 г. составил 1,8%, что на 0,83 п.п. меньше, чем за 2011 г. Большая часть заложенных земель - это земли сельскохозяйственного назначения. Доля ипотек земель сельскохозяйственного назначения в общей площади заложенных земель в 2012 г. увеличилась на 3,26 п.п. - до 82,8% (табл. 22).

Таблица 22

Характеристика залога земель в РФ на 1 января 2013 г.

Федеральные округа Земли в собственности граждан и юридических лиц Из них заложено В том числе земель с/х назначения

2012 2012 2011 2012 2011

млн га % % % %

Российская Федерация 133,0 1,8 2,7 82,8 79,5

Центральный 24,7 4,1 10,0 89,7 96,4

Северо-Западный 4,9 0,9 0,8 71,9 53,4

Южный 19,6 1,2 0,4 82,1 59,8

Северо-Кавказский 4,7 0,3 0,3 63,8 88,1

Приволжский 35,8 1,9 1,7 95,4 95,9

Уральский 9,8 0,9 0,8 60,6 18,4

Сибирский 31,2 1,1 0,8 45,3 64,3

Дальневосточный 2,4 0,6 0,8 65,1 61,1

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 г.».

В 2012 г. количество залоговых операций с земельными участками (количество ипотек) (148932) превысило количество ипотек за предшествующий год на 36,6% (рис. 7), при этом общая заложенная площадь в 2,4 млн га была на 31,1% меньше площади участков, заложенных в 2011 г. Средняя площадь залогового участка за 2012 г. составила 16,4 га, что вдвое меньше средней площади участка за 2011 г.

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Количество земельных ипотек, тыс. ед.

Средняя площадь заложенного земельного участка, га

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 г.».

Рис. 7. Динамика залога земельных участков гражданами и юридическими лицами

По данным Росреестра, к началу 2013 г. 7,8 млн семей было обеспечено для индивидуального жилищного строительства земельными участками общей площадью около

1 млн га. 31% этих земель был предоставлен гражданам под индивидуальное жилищное строительство на уже несуществующих правах пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования и срочного пользования государственными землями (табл. 23).

Таблица 23

Структура собственности на земли, предоставленные для индивидуального жилищного строительства

2011 2012

тыс. га % тыс. га %

В частной собственности 514,3 55,3 546,2 56,7

В государственной и муниципальной собственности В том числе:

в постоянном бессрочном пользовании 206,2 22,2 202,7 21

в аренде 110,8 11,9 119,1 12,3

в безвозмездном срочном пользовании (во временном пользовании) 2,2 0,2 3,5 0,4

в пожизненном наследуемом владении 56,2 6 54,8 5,7

без оформления права на землю 41,1 4,4 37,5 3,9

Итого 930,8 100 963,8 100

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 г.».

По данным Росреестра, эффективность «дачной амнистии», регистрации в упрощенном порядке права собственности граждан на земельные участки, предоставленные до введения Земельного кодекса РФ, для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного, а также индивидуального жилищного строительства снизилась (рис. 8). За 2013 г. по «дачной амнистии» было зарегистрировано 389,8 тыс. актов, что на 22,0% меньше, чем за 2012 г.

500

450

400

350

.д 300

е

.с 250

ы

н 200

150

100

50

0

11111111

100%

80%

60%

40%

20%

0%

I кв. II кв. III квЛУ кв. I кв. II кв. III квЛУ кв. I кв. II кв. III квЛУ кв. I кв. II кв. III квЛУ кв. 2010 2011 2012 2013

Регистрация прав граждан на земельные участки в упрощенном порядке за квартал, тыс. ед. К соответствующему периоду предшествующего года, %

Источник: по данным Росреестра.

Рис. 8. Динамика регистрации в упрощенном порядке прав граждан

на земельные участки

Наряду с этим, по данным Росреестра, ликвидация или реорганизация организаций, владеющих земельными участками, часто не сопровождается надлежащей регистраци-

ей изменения прав на землю. На 1 января 2013 г. обладатели прав на 16,9 млн га сельскохозяйственных земель, все еще учтенных в государственном кадастре недвижимости, были исключены из соответствующих реестров юридических и физических лиц. То есть права есть, а собственников нет со всеми вытекающими отсюда юридическими и налоговыми коллизиями. По сравнению с 2011 г. площадь указанных земель сократилась всего на 34,2 тыс. га.

Наибольшее количество граждан, владеющих земельными участками, предназначенными для строительства жилья, приходилось на 1 января 2013 г. на Краснодарский край (448,1 тыс.), на Московскую (412,0 тыс.), Кемеровскую (313,2 тыс.), Свердловскую (283,8 тыс.), Иркутскую (255,6 тыс.) и Воронежскую (200,6 тыс.) области, на Ставропольский край (209,9 тыс.), на Республику Башкортостан (201,1 тыс.), Волгоградскую область (182,8 тыс.), Чеченскую Республику (178,8 тыс.), Республику Татарстан (176,7 тыс.), а также на Саратовскую область (175,2 тыс.).

По данным Росреестра, объем регистраций права собственности физических лиц на земельные участки (почти 6 млн актов) на 1 января 2014 г. увеличился по сравнению с 1 января 2013 г. на 4,1%. Количество зарегистрированных прав юридических лиц на земельные участки, напротив, уменьшилось на 8,7%, составив 277,4 тыс. актов. Аренда земельных участков физическими лицами (85,6 тыс. актов) за этот же срок увеличилась на 2,1%, а аренда юридическими лицами (67,5 тыс. актов) увеличилась в 2,1 раза.

По сравнению с 2012 г. за 4 квартала 2013 г. количество зарегистрированных ипотек земельных участков для физических лиц (550,8 тыс. актов) выросло на 29,6%, а для юридических лиц (163,7 тыс. регистрационных актов) - на 17,21%.

Результаты государственной кадастровой оценки земель в виде кадастровой стоимости земельного участка в соответствии с нормами Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) являются налоговой базой для начисления земельного налога. Фактический размер земельного налога определяется ставкой земельного налога, которая устанавливается в процентах от налоговой базы (кадастровой стоимости) нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования. По данным Росреестра, большинство представительных органов муниципальных образований приняли решения об установлении на подведомственной территории ставок земельного налога от кадастровой стоимости в максимальном размере согласно НК РФ.

По данным ФНС России, за 2012 г. сбор земельного налога на основе кадастровой стоимости земельных участков составил 141,0 млрд руб., что на 15,4% больше, чем за соответствующий период 2011 г. (122,2 млрд руб.).

По мнению экспертов Росреестра, данные о сделках с землей отражают основные тенденции развития земельного рынка РФ, но по отдельным показателям имеются погрешности, которые могут достигать 20%. Основной причиной такой ситуации специалисты полагают правовую и нормативную неопределенность в области обмена информацией о регистрации прав на земельные участки и сделок с ними на уровне муниципальных образований.

Однако для развития рыночных механизмов оборота земельных участков недостаточен информационный обмен на административном уровне. Необходима информационная прозрачность сделок с землей для всех его участников. Ключевые позиции здесь имеет уже в течение 25 лет система государственной регистрации прав на недвижимое имущество (Росреестр), аккумулирующая в силу закона подробную информацию о сделках с недвижимостью, влекущих изменения или передачу прав на нее. Если Рос-

стат достаточно оперативно публикует цены рынка на жилье, фактически минуя Росреестр, то усредненная информация о сделках с земельными участками, включая цены, появляется только в Государственном (национальном) докладе «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации», который требует годового срока на подготовку. Ежеквартальный отчет Росреестра содержит только данные о количестве регистрационных актов в отрыве от цены сделки и характеристик объекта сделки. Количество регистрационных актов далеко не всегда совпадает с количеством сделок и объектов.

На ценовую составляющую оборота земельных участков оказывают более чем существенное влияние два фактора. Только 10% продаж государственной и муниципальных земель, по данным Государственного (национального) доклада, проходят через торги, а все остальные, включая целиком огромный объем аренды, реализуются по нормативам. Другим фактором является внедрение кадастровой стоимости недвижимости, которая, по сути, должна отражать рыночные реалии еще не сформировавшегося рынка.

Существенен также методологический разрыв между ценообразованием на жилье (зданий) и на земельные участки. Из-за него искажается, прежде всего в городе, рыночный механизм образования цены жилья, в которой значительная часть определяется не затратами на строительство, а местом расположения. Если жилье продается на рыночных условиях, а земля под строительство предоставляется бартером или нормативно, неизбежна утечка муниципальной и государственной земельной ренты в пользу застройщиков.

Несмотря на все сложности, в 2012 г. оборот одной трети (29,6%) частных земель превысил объем сделок с государственными и муниципальными землями и составил за год от общего объема сделок 64,6% по площади и 70,5% по количеству.

6.5.2. Динамика ввода жилья

Состояние рынка жилья в России в минувшем году определялось близкой к стагнации макроэкономической ситуацией и достигнутой стадией развития рынка, что нашло выражение в существенной разнонаправленности динамики цен и активности на рынках жилья отдельных городов, связанной с завершившимся в предшествующем году посткризисным восстановлением в большинстве из них1 и продолжением этого процесса в остальных.

В жилищном строительстве в минувшем 2013 г. третий год подряд после финансово-экономического кризиса отмечается прирост объемов ввода жилья (на 5,6% по сравнению с 2012 г.).

Всего в 2013 г. введено в эксплуатацию 912,1 тыс. квартир общей площадью 69,4 млн кв. м (табл. 24), причем на протяжении первых трех кварталов наблюдалась нарастающая динамика объемов ввода, но в IV квартале вопреки многолетней традиции они оказались несколько меньше, чем годом ранее.

Доля индивидуального жилищного строительства в общей площади завершенного строительством жилья составила в 2013 г. в целом по России 43,8%, что примерно соответствовала уровню годичной давности. В таких регионах, как Алтай, Тыва, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия и Чечня, Белгородская и Тамбовская

1 Стерник Г.М. Закономерности послекризисного восстановления рынка жилья городов России // Финансовый журнал. 2013. № 1. С. 103-112.

области, удельный вес индивидуального строительства в объемах ввода жилья превышал 70%.

Таблица 24

Ввод в действие жилых домов в России в 1999-2013 гг.

Год Млн кв. м общей площади Темпы роста, %

к предыдущему году к 2000 г.

1999 32,0 104,2 105,6

2000 30,3 94,7 100,0

2001 31,7 104,6 104,6

2002 33,8 106,6 111,5

2003 36,4 107,7 120,1

2004 41,0 112,6 135,3

2005 43,6 106,3 143,9

2006 50,6 116,0 167,0

2007 61,2 120,9 202,0

2008 64,1 104,7 211,5

2009 59,9 93,4 197,7

2010 58,4 97,5 192,7

2011 62,3 106,6 205,6

2012 65,7 104,7 216,8

2013 69,4 105,6 229,9

Источник: Российский статистический ежегодник. 2007. Стат. сб. М.: Росстат, 2007. С. 507; Российский статистический ежегодник. 2011. Стат. сб. М.: Росстат, 2011. С. 461; О жилищном строительстве в 2013 г. www.gks.ru; расчеты авторов.

Позитивная динамика жилищного строительства наблюдалась в большинстве регионов страны, включая почти все регионы, где совокупные объемы ввода жилья превысили 1 млн кв. м (табл. 25).

Таблица 25

Динамика ввода жилья в регионах России в 2013 г. (упорядочено по темпам ввода)

Регион Темпы ввода жилья, % к 2012 г.

Пермский край 121,6

Воронежская область 121,3

Самарская область 117,2

Ленинградская область 112,5

Новосибирская область 108,2

Ростовская область 107,5

Башкортостан 106,9

Белгородская область 106,6

Дагестан 106,5

Саратовская область 106,4

Челябинская область 106,3

Красноярский край 105,2

Тюменская область (с автономными округами) 104,6

Московская область 104,2

Москва 102,7

Нижегородская область 101,9

Кемеровская область 100,5

Санкт-Петербург 100,3

Татарстан 100,0

Свердловская область 93,2

Краснодарский край 90,2

Ставропольский край 84,9

Источник: О жилищном строительстве в 2013 г., www.gks.ru.

Как следует из табл. 25, динамика ввода жилья, существенно превышающая среднероссийскую (более 8%), имела место в Пермском крае, в Воронежской, Самарской, Ле-

нинградской, Тюменской1, Новосибирской областях. В то же время в Кемеровской области и Санкт-Петербурге прирост объемов жилищного строительства не превысил 0,5%, а в Татарстане наблюдалась их стагнация. В Свердловской области, Ставропольском и Краснодарском краях произошло падение объемов ввода жилья.

Падение объемов жилищного строительства в Краснодарском крае почти на 10%, произошедшее в минувшем году, может продолжиться и в будущем после окончания Олимпиады-2014 в Сочи, поскольку существует риск обвала цен на жилье в случае ограниченного во времени выброса на рынок больших объемов недвижимости. Инвесторами, привлеченными в олимпийские проекты, для организаторов, волонтеров и персонала построено около 12 тыс. квартир. После того как Игры-2014 завершены, для инвесторов неизбежно подходит момент для того, чтобы окупить затраты и по возможности зафиксировать прибыль.

Со стороны местных властей в предварительном порядке было объявлено о том, что примерно 3,5 тыс. очередников получат новые квартиры после Олимпиады. Еще 1 тыс. квартир планировалось передать в качестве служебного жилья в аренду медикам и учителям. Все это означает серьезную нагрузку для местного бюджета даже в случае некоторой скидки со стороны инвесторов.

Однако и при условии успешной реализации всех этих намерений судьба большей части этой недвижимости остается не вполне ясной. Определенные возможности для влияния на поведение инвесторов и динамику цен на жилье связаны с регулированием перевода недвижимости из гостиничного фонда в жилой, что требует проведения инвесторами всестороннего анализа перспектив использования гостиниц по прямому назначению или их потенциальной продажи в прежнем качестве2.

Московская область сохранила свое лидерство среди российских регионов по абсолютной величине ввода жилья. Москва же, несмотря на довольно скромный темп прироста (2,7%), по этому показателю вышла на третье место по стране после Подмосковья и Кубани. Удельный вес столичного региона в совокупном объеме жилищного строительства по стране остался примерно на прежнем уровне - около 14,5%, из которых основная часть приходится на Московскую область (9,9%), а доля собственно Москвы -4,5%.

Из 3,1 млн кв. м жилья, введенных в эксплуатацию в Москве (в 2012 г. - 2,57 млн кв. м), на территорию Москвы в старых границах пришлось 1,93 млн кв. м, что уступает показателям прошлых лет (2010 г. - 1,97 млн, 2011 г. - 2,11 млн, 2012 г. - 2,15 млн кв. м). В Новой Москве введено 1,17 млн кв. м жилой площади (или более 1/3 совокупного ввода по городу в новых границах).

Всего в Москве за 2013 г. было зарегистрировано 35,3 тыс. договоров ипотеки (прирост на 2,3%) и 21,3 тыс. договоров долевого участия в строительстве (ДДУ) (снижение на 11,3%) (по данным Росреестра). Возможными причинами снижения активности на первичном рынке жилья в Москве в 2013 г. является отток покупателей в Подмосковье с его более низкими ценами, а также снижение объема предложения вследствие снижения объема строительства и ввода жилья в Старой Москве после замораживания двумя-тремя годами ранее выданных разрешений на строительство и ревизии инвестиционных контрактов.

1 Имеется в виду территория Тюменская область (без Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов), где объемы ввода жилья превысили 1 млн кв. м.

2 Квадратные метры в Сочи будут продавать постепенно // Независимая газета. 13.12.2013 г.

Существенным изменением в отчетности Росреестра стало объединение данных о количестве сделок купли-продажи жилья со сделками мены, которых суммарно в 2013 г. было зарегистрировано 145,8 тыс. сделок (для сравнения: в 2012 г. - 94,4 тыс. сделок купли-продажи). Если использовать данные о росте в 9% по новой совокупной категории в 2013 г. отдельно для сделок купли-продажи, то можно предположить, что таких на рынке жилой недвижимости было совершено примерно 103 тыс.

Приоритет в развитии транспортной инфраструктуры у нынешних столичных властей сужает дальнейшие перспективы жилищного строительства в Москве, особенно в части выполнения социальных обязательств перед очередниками.

Согласно Московской адресной инвестиционной программе, в 2013-2015 гг. город построит около 1,87 млн кв. м жилья. Из них 1,4 млн кв. м будет направлено на расселение пятиэтажек, а 470 тыс. кв. м останется очередникам, что, исходя из имеющейся нормы (18 кв. м на человека) означает возможность обеспечить примерно 8700 семей, или по 2900 семей в год. Построенные городом квартиры распределяются по двум каналам: социальный наем с возможностью приватизации и продажа в рассрочку (как правило, ниже рынка в несколько раз). В 2011-2012 гг. в социальный наем было отдано 25-40% квартир. Если исходить из этих пропорций, то в 2013-2015 гг. такое жилье будут получать 725-1160 семей в год (в 2012 г. бесплатное жилье получили 1500 семей).

В условиях медленного сокращения очереди власти оказываются перед необходимостью поиска других вариантов, связанных со стимулированием населения к самостоятельному решению жилищных проблем.

Один из них предусматривает выдачу субсидий на покупку жилья, рассчитываемых в зависимости от продолжительности нахождения семьи в очереди. Обычно годовой лимит этих субсидий очередники выбирают уже к середине года. В 2012 г. на эти цели было выделено 10,6 млрд руб. Другая схема заключается в сдаче жилья в аренду без права приватизации на основании срочного договора найма при ежегодном пересмотре ставки арендной платы. Такие дома называют бездотационными, так как их жители не получают дотаций на оплату коммунальных услуг1.

Основными проблемными узлами на рынке жилья в 2013 г. продолжали оставаться ограниченные объемы ввода нового жилья и ситуация с ипотечным кредитованием.

Несмотря на известный рост жилищного строительства в последние 3 года, его объемы остаются весьма далеки от ориентира ввода жилья в 1 кв. м на человека в год, что должно создать предпосылки для прекращения избыточного роста цен на него. Условиями для реализации такого сценария в Минрегионе РФ считают рост доходов населения, снятие административных барьеров в строительстве, внедрение инноваций в производство стройматериалов, формирование цивилизованного рынка аренды, развитие различных форм жилищного кредитования граждан.

Рассмотрим некоторые из этих факторов более подробно.

Однозначная ставка руководства страны на приоритетную роль ипотеки в ряду других механизмов обеспечения жильем неизбежно ставит во главу угла вопрос о величине процентной ставки по кредитам.

Президентским Указом от 7.05.2012 г. № 600 «О мерах по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем» была поставлена задача принять меры по снижению ставки по ипотеке до уровня инфляции плюс 2,2 процентного пункта к 2018 г.

1 http://finance.rambler.ru/news/nedv/128053726.html, Москва сокращает раздачу бесплатных квартир // Ведомости. 08.05.2013 г.

Вместе с тем на протяжении почти всего 2013 г. средневзвешенная ставка по рублевым ипотечным жилищным кредитам устойчиво превышала 12%, т.е. никак не опускалась ниже уровня 2012 г., хотя и имела с весны тенденцию к медленному снижению. И лишь в конце года (по итогам ноября) она составила 11,9%, что на 1 п.п. меньше, чем в марте 2013 г., когда был отмечен максимум, и на 0,7 п.п. ниже уровня ноября 2012 г. Эти показатели близки к минимальным значениям, достигнутым в конце 2011 г.1

Для возможного снижения ипотечных ставок рыночными методами осенью 2013 г. в Центробанке России и правительстве стали рассматриваться три возможных направления: (1) уменьшение коэффициентов риска при расчете коэффициента достаточности капитала и норм резервирования по ипотечным ссудам; (2) увеличение объема рефинансирования выданных ипотечных кредитов со стороны ЦБ РФ, например, через снижение размера дисконта при предоставлении финансирования под залог ипотечных ценных бумаг и его увязку с качеством ипотечного покрытия; (3) законодательное упрощение переуступки прав требования по закладным.

По оценкам экспертов, предложенные меры могут привести к некоторому снижению ипотечных ставок. Однако вряд ли это снижение будет более 1-2 п.п. Поэтому при продолжении роста цен на недвижимость такое незначительное снижение не приведет к заметному повышению доступности жилья. При этом у банков может возрасти склонность к риску, что может негативно отразиться на качестве ипотечных портфелей .

В целом, по мнению аналитиков АИЖК, фундаментальные экономические факторы способствуют, скорее, будущему замедлению темпов роста развития ипотечного кредитования, поскольку текущая ситуация характеризуется нарастанием скрытых рисков, реализация которых может привести в будущем не только к приостановке роста ипотечного рынка, но и к началу его сжатия. Прежде всего это риски роста безработицы среди потенциальных ипотечных заемщиков и нарастание трудностей с ликвидностью в банковской системе в целом3. Приближение стагнации в реальном секторе экономики и внезапно начавшееся с осени 2013 г. выявление проблемных банков делают их еще более актуальными.

Что касается проблемы административных барьеров, то еще в опубликованных в мае 2012 г. президентских указах делался акцент на необходимость существенного сокращения сроков прохождения и стоимости процедур в строительстве до 1 января 2015 г. Между тем согласно рейтингу Всемирного банка Doing Business по такому параметру, как получение разрешений на строительство, РФ находится в конце списка и занимает 178-е место из 185. В России на получение разрешений для строительства необходимо пройти 42 процедуры и затратить на это 344 дня. Плата за разрешение составляет в РФ около 130% величины среднедушевого дохода.

Однако решение проблемы административных барьеров еще не гарантирует снижения стоимости строительства ввиду того, что рыночная модель жилищного строительства сама по себе предполагает необходимость для девелопера нести издержки на приобретение или аренду земельного участка, разработку проектов, присоединение к коммунальным сетям, подведение инженерной инфраструктуры и еще целый ряд состав-

1 http://www.irn.ru/articles/36907.html, 22.01.2014, Картина маслом: ипотека становится все популярнее.

2 http://finance.rambler.ru/news/banks/137586690.html, Задачу снизить ставки по ипотеке взяла на себя лично глава Центробанка // Известия. 13.11.2013 г.

3 http://finance.rambler.ru/news/economics/139480780.html, Ипотека будет дешеветь // Ъ-ОпНш. 27.12.2013 г.

ляющих, например, участие в создании социальных объектов в рамках взаимодействия с местными властями.

Определенные возможности для снижения полной стоимости строительства связаны с усилиями органов власти и деятельностью Фонда содействия развитию жилищного строительства по передаче девелоперам земли на льготных условиях и компенсации части затрат на инженерную инфраструктуру. Вопрос, однако, состоит в том, в каких масштабах эта практика может быть тиражирована в такой большой и неоднородной стране, как Россия1.

Определенное влияние на ситуацию в жилищном строительстве должны оказать принятые еще в конце 2012 г., но вступавшие в силу только с начала 2014 г. поправки в известный Закон № ФЗ-214 «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», заключающиеся в дополнении способов обеспечения исполнения обязательств застройщика (помимо залога и поручительства банка) страхованием его гражданской ответственности путем заключения договора страхования или участия в обществе взаимного страхования застройщиков (ОВС). Устанавливаются требования к минимальной страховой сумме, к определению страхового случая, к осуществлению выплат и т. п.

Введены требования к банкам, которые могут обеспечивать поручительство по исполнению обязательств застройщика по передаче жилого помещения участнику долевого строительства по договору: (1) наличие лицензии ЦБ РФ на осуществление банковских операций с правом выдачи банковских гарантий; (2) осуществление банковской деятельности не менее пяти лет; (3) наличие уставного капитала в размере не менее 200 млн руб.; (4) наличие собственных средств (капитала) в размере не менее 1 млрд руб.; (5) соблюдение обязательных нормативов, предусмотренных законодательством, на все отчетные даты в течение последних шести месяцев; (6) отсутствие требования ЦБ РФ об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации. Определенному набору требований должна отвечать и страховая организация, с которой застройщик может заключать договоры страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по передаче жилого помещения участнику долевого строительства.

Установлены требования к исполнению субсидиарной ответственности поручителя перед участником долевого строительства по обязательству застройщика по передаче жилого помещения по договору, которая не может быть меньше суммы, рассчитанной исходя из общей площади жилого помещения, подлежащего передаче участнику долевого строительства, и показателя средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья в субъектах РФ, определенной федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и (или) реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, и подлежит применению для расчета размеров социальных выплат для всех категорий граждан, получающих указанные социальные выплаты на приобретение, строительство жилых помещений за счет средств федерального бюджета, на дату заключения договора поручительства.

Поручитель отвечает перед участником долевого строительства в том же объеме, что и застройщик, включая предусмотренные законом и договором неустойки (штрафы,

1 Каждому гражданину по квадратному метру // Независимая газета. 25.03.2013 г.

пени), а длительность действия поручительства продлена до 2 лет больше предусмотренного договором срока передачи объекта долевого строительства участнику долевого строительства (ранее - 6 месяцев).

В 2013 г. в вышеупомянутый закон были внесены новые изменения и дополнения, уточняющие формулировки и определения, касающиеся страхового случая, договора страхования, требований страховщика к застройщику, а также полномочий федеральных и региональных органов власти в сфере государственного регулирования, контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости (уполномоченный и контролирующий органы соответственно).

В частности, установлено, что уполномоченный федеральный орган осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам реализации государственной политики в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, устанавливает критерии, в соответствии с которыми граждане, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, относятся к числу пострадавших, и правила ведения контролирующим органом реестра таких граждан. В свою очередь, контролирующий орган на уровне субъекта РФ признает в соответствии с установленными критериями граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, пострадавшими и ведет реестр таких граждан. Критерии отнесения граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, к числу пострадавших и правила ведения реестра таких граждан были утверждены Приказом Минрегиона РФ от 20.09.2013 г. № 403.

В связи с этим также стоит отметить, что контролирующий орган получил право ежеквартально получать от застройщика помимо отчетности об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в том числе об исполнении им своих обязательств по договорам, по формам и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, также и бухгалтерскую отчетность (в том числе годовую), составленную в соответствии с требованиями законодательства.

6.5.3. Цены на рынке жилья

Ценовая ситуация на вторичном рынке

Основные показатели динамики вторичного рынка жилья городов приведены в табл. 26. Данные представлены сертифицированными РГР (Российская гильдия риэлторов) аналитиками рынка недвижимости1. Сбор, верификация и обработка данных выполнены по единой методике, рекомендованной РГР.

1 Все расчеты проведены автором по ежемесячным данным о средней удельной цене предложения жилья и объеме предложения в городах России на вторичном и первичном рынках, представленным сертифицированными РГР аналитиками рынка недвижимости: С.Г. Стерником, ООО «Sternik's Consulting», А.И. Ржавским, А.Н. Северьяновым, АН «Азбука жилья», А.Г. Бекетовым (все - Москва и Московская область), С.В. Бобашевым, М.А. Бент, ГК «Бюллетень недвижимости» (Санкт-Петербург, Великий Новгород, Краснодар), М.А. Хорьковым, А.А. Антасюком, Г.Т. Тухашвили, К.В. Октаевым, РИЦ УПН (Екатеринбург), А.Л. Чемодановым, АЦ ИНН (Нижний Новгород), Е.Г. Сосницким, А.А. Чумаковым, «Титул» (Ростов-на-Дону), Е.А. Ермолаевой, К. Салминой, Н. Ершовой, RID Analitics (Новосибирск, Кеме-

В исследованную выборку входят 37 городов и один регион (Московская область, по которой приводятся усредненные данные по 85-90 населенным пунктам), в том числе 30 городов, являющихся центрами субъектов РФ, с совокупной численностью населения около 46,9 млн чел.

В выборке представлены:

- Москва (примерно 12 млн чел.);

- Подмосковье (с суммарным городским населением 5,8 млн чел.), Санкт-Петербург (более 5,1 млн чел.) (в совокупности - 10,9 млн чел.);

- 11 городов с населением более 1 млн чел. - Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Казань, Самара, Омск, Челябинск, Ростов-на-Дону, Красноярск, Пермь, Воронеж (в совокупности - 13,0 млн чел.);

- 12 городов с населением от 500 тыс. до 1 млн чел. - Краснодар, Тольятти, Барнаул, Тюмень, Ульяновск, Ижевск, Иркутск, Ярославль, Оренбург, Кемерово, Рязань, Киров (в совокупности - 7,6 млн чел.);

- 9 городов с населением от 200 тыс. до 500 тыс. чел. - Чебоксары, Ставрополь, Тверь, Владимир, Сургут, Смоленск, Стерлитамак, Великий Новгород, Шахты (в совокупности - 3,1 млн чел.);

- 2 города с населением от 100 тыс. до 200 тыс. чел. - Салават, Тобольск - и 1 город с населением менее 100 тыс. чел. - Ишимбай (в совокупности - более 0,3 млн чел.).

Взвешивание для получения среднего по выборке значения цены предложения проводилось по числу предложений. Общий месячный объем в декабре 2013 г. составил 276,7 тыс. предложений.

По достигнутому уровню цен (203,3 тыс. руб./кв. м) Москва опережает следующий за ней Санкт-Петербург (96,0 тыс. руб./кв. м) более чем вдвое. В группу от 60 тыс. до 90 тыс. руб./кв. м вошли Московская область и 7 городов (Сургут, Екатеринбург, Казань, Тюмень, Нижний Новгород, Ростов-на-Дону, Новосибирск). В группе со средними удельными ценами от 50 тыс. до 60 тыс. руб. - 11 городов. В группе с ценами от 30 тыс. до 50 тыс. - 17 городов. Ни в одном городе средние удельные цены на вторичном рынке не опустились ниже 30 тыс. руб./кв. м.

В целом по итогам года на рынке жилья городов выборки наблюдалась стабильность. Наиболее заметное увеличение цен (выше накопленной инфляции 6,5%) было отмечено в Ишимбае (15%), в Кирове (12%), в Тобольске (10,8%) и в Стерлитамаке (8,7%). Снижение номинальных цен к декабрю 2012 г. произошло в пяти городах: в Краснодаре (на 7,1%), в Красноярске (на 4,7%), в Челябинске (на 3,2%), в Твери (на 2,9%) и в Рязани (на 0,9%).

рово, Барнаул, Красноярск), С.Г. Молодкиной, Ассоциация АЛКО, Е.С. Ершовой, К. Бредниковым, ФРК «Этажи» (все - Тюмень), Э.Д. Епишиной, Ю.В. Селиверстовой, ГК «Камская долина», А.В. Печенкиной (Пермь), В.Н. Каминским, Е.И. Песня, АН «ТИТАН» (Тверь), А.Д. Голлай, ООО «Метро-Оценка» (Ярославль), А.М. Черемных, УК «АССО-Строй» (Ижевск), А.Ю. Черновым, «Илекта» (Ставрополь), Е.Р. Гамовой, Т.Н. Кукловой, «Центр недвижимости» (Ульяновск), М.А. Репиным, А.И. Зыковой, «ОМЭКС» (Омск), А.В. Трушниковым, «Б.И.Н.-ЭкспертЪ» (Стерлитамак, Ишимбай, Салават), А.А. Моисеевой, ФСК «ЭТАЖИ» (Тобольск), Г.Ю. Эйдлиной, «Риэлти» (Шахты), С.В. Есиковым (Владимир, Иркутск, Оренбург, Смоленск, Тольятти, Чебоксары), А.И. Москалёвым, «ИнвестОценка» (Воронеж), Р.Р. Хабибрахмановым, TATRE.ru (Казань), М.Б. Ландиховым, портал 74dom.ru (Челябинск), Р.М. Казаковым, Издательский дом «Ярмарка», М.Ю. Савиной (Рязань), А.Л. Патрикеевым, СОФЖИ (Самара).

Таблица 26

Цены на вторичном рынке жилья в городах России в 2013 г.

Город (регион) Средняя удельная цена предложения, тыс. руб./кв. м Индекс цен в декабре 2013 г. к декабрю 2012 г. Объем выборки, тыс. предложений, декабрь 2013 г.

декабрь 2012 г. декабрь 2013 г. справочно: докризисный максимум

номинальный реальный (108)

Москва 203,0/195,5* 203,3 191,5 1,040 0,976 38,2

Санкт-Петербург 95,0 96,0 107,7 1,011 0,949 22,1

Московская область 84,3 88,2 93,2 1,046 0,982 62,3

Сургут (Тюменская область) 85,6 87,0 1,016 0,954 2,3

Екатеринбург 70,1 72,8 67,3 1,039 0,975 8,9

Казань 61,2 63,7 42,5 1,041 0,977 1,2

Тюмень 59,4 63,2 52,9 1,064 0,999 7,9

Нижний Новгород 61,3 63,1 61,4 1,029 0,967 5,7

Ростов-на-Дону 62,8 63,0 64,1 1,003 0,942 0,9

Новосибирск 59,1 61,4 65,2 1,039 0,976 15,2

Иркутск 57,3 59,7 1,042 0,978 2,7

Самара 55,8 58,5 1,048 0,984 10,5

Ярославль 57,6 57,7 54,6 1,002 0,941 1,0

Красноярск 59,0 56,2 63,7 0,953 0,894 15,8

Тверь 57,8 56,1 69,0 0,971 0,911 1,8

Пермь 53,4 54,7 61,4 1,024 0,962 2,6

Владимир 51,3 52,7 1,027 0,965 2,1

Великий Новгород 51,5 52,4 1,017 0,955 1,6

Кемерово 50,2 52,1 54,0 1,038 0,975 14,3

Тобольск (Тюменская область) 46,1 51,1 1,108 1,041 1,0

Оренбург 49,6 51,0 1,028 0,965 1,2

Чебоксары 48,1 48,7 1,012 0,951 1,0

Киров 43,3 48,5 1,120 1,052 2,7

Воронеж 48,1 48,4 1,006 0,945 2,1

Барнаул 48,1 48,3 43,3 1,004 0,943 6,9

Краснодар 51,9 48,2 0,929 0,872 10,9

Смоленск 46,3 48,1 1,039 0,976 1,2

Омск 44,7 47,4 45,6 1,060 0,996 13,5

Ижевск 46,4 47,3 51,8 1,019 0,957 2,0

Рязань 46,2 45,8 42,0 0,991 0,931 4,5

Тольятти (Самарская область) 43,5 45,7 1,051 0,986 1,7

Ульяновск 39,9 42,3 36,9 1,060 0,995 4,2

Стерлитамак (Башкортостан) 40,3 43,8 29,1 1,087 1,021 1,1

Челябинск 44,4 43,0 51,7 0,968 0,909 2,8

Салават (Башкортостан) 39,3 39,4 1,003 0,941 0,4

Ишимбай (Башкортостан) 33,4 38,4 1,150 1,079 0,2

Ставрополь 34,9 35,5 1,017 0,955 1,6

Шахты (Ростовская область) 30,3 30,9 31,2 1,020 0,958 0,6

Всего по выборке 86,2(63,8)** 85,5(63,0)** 99,2(98,7)** 0,931(0,927)** 276,7

* В числителе - Москва (в прежних границах), в знаменателе - Большая Москва.

** Средневзвешенная по количеству предложений удельная цена в выборке (в скобках - без учета Москвы).

Таким образом, в большинстве городов выборки наблюдалось падение реальной (с исключенной инфляцией на потребительском рынке, составившей за 2013 г. 6,5%) стоимости жилья (индекс ЮБ)1. Исключение составили уже упоминавшиеся Ишимбай и

1 Расчет индекса ЮБ производится по следующей формуле: Ю8=1цр/1ир, где 1цр - индекс цены на жилье в рублях; 1ир - индекс потребительских цен.

Ульяновск (рост реальной стоимости жилья на 7-8%), Киров и Тобольск (прирост на 45%), Стерлитамак (прирост на 2%), а также Тюмень, Омск и Ульяновск, где реальная стоимость жилья в декабре 2013 г. осталась примерно на уровне годичной давности. На другом полюсе оказались Красноярск и Краснодар. В этих городах падение индекса ЮБ составило 10-13%. В Москве реальная стоимость жилья упала на 2,4%, а в Санкт-Петербурге - на более чем 5%.

В целом средневзвешенное снижение цен относительно декабря 2012 г. составило 0,8% (вне Москвы - 1,3%), что позволяет сделать вывод о стагнации на вторичном рынке жилья и его относительном удешевлении с учетом накопленной инфляции.

К декабрю 2013 г. цены в большинстве городов выборки превысили докризисный уровень (Москва, Екатеринбург, Казань, Нижний Новгород, Ярославль, Тюмень, Барнаул, Омск, Рязань, Ульяновск, Стерлитамак) или вплотную приблизились к нему (Ростов-на-Дону, Шахты, Кемерово). Но наступившая экономическая стагнация остановила дальнейший рост в отставших городах, вследствие чего цены в Подмосковье, Новосибирске, Ижевске, Санкт-Петербурге, Перми, Красноярске, Челябинске, Твери оказались на 5-20% ниже докризисного уровня1.

Динамика цен на первичном рынке жилья

Данные о первичном рынке собраны сертифицированными РГР аналитиками по 18 городам (табл. 27). Взвешивание для получения среднего по выборке значения цены предложения, как и в случае вторичного рынка (табл. 26), проводилось по числу предложений, общий месячный объем которых в декабре 2013 г. составил 153,2 тыс.

Таблица 27

Цены на первичном рынке жилья городов России в 2013 г.

Средняя удельная цена пред- Объем выборки, тыс. предложений, декабрь 2013 г. Отношение средней

ложения, тыс. руб./кв. м Декабрь 2013 г., удельной цены на пер-

Город декабрь 2012 г. декабрь 2013 г. % к декабрю 2012 г. вичном рынке к цене вторичного рынка, % (декабрь 2013 г.)

Москва 230,3/205,5* 215,5 104,9 15,0 106,0

Санкт-Петербург 85,0 90,5 106,5 2,7 94,3

Московская об- 70,7 76,5 108,2 67,0 86,7

ласть

Нижний Новгород 66,5 64,8 97,4 8,7 102,7

Екатеринбург 57,5 60,8 105,7 1,9 83,5

Тюмень 50,4 55,9 110,9 8,6 88,4

Великий Новгород 52,5 54,2 103,2 0,2 103,4

Новосибирск 51,3 51,7 100,8 5,0 84,2

Самара 48,5 49,4 101,9 3,1 84,4

Казань 50,9 49,4 97,1 0,8 77,6

Ярославль 46,4 48,2 103,9 2,8 83,5

Пермь 48,0 47,1 98,1 2,4 86,1

Ижевск 42,4 44,3 104,5 3,7 93,7

Воронеж 43,2 43,9 101,6 1,2 90,7

Краснодар 40,2 42,8 106,5 20,0 88,8

Омск 35,9 40,5 112,8 3,3 85,4

Рязань 36,2 37,0 102,2 5,7 80,8

Ставрополь 31,2 30,4 97,4 1,1 85,6

Всего по выборке 75,6 (53,2)** 77,7 (56,7)** 102,8 (106,6)** 153,2 90,9 (90,0)**

* В числителе - Москва (в прежних границах), в знаменателе - Большая Москва.

** Средневзвешенная по количеству предложений удельная цена в выборке (в скобках - без учета Москвы).

1 Вся выборка, представленная в табл. 26, включает около 40 городов. Однако далеко не по всем из них имеются данные, позволяющие делать необходимые сопоставления.

Факторами, определяющими такую закономерность в соотношении цен, являются:

- различия в количественно-качественной структуре жилого фонда на этих рынках по признакам качества проекта и местоположения. Так, в Москве на первичном рынке около половины предложения составляют квартиры в домах повышенной комфортности (бизнес-класса и элитного класса), расположенные, как правило, в центральных и других престижных районах. В других городах подавляющее количество предложений относится к домам массовой застройки (эконом-класс и комфорт-класс), которые хотя и отличаются по качеству проекта в лучшую сторону от домов старого фонда, но расположены преимущественно в отдаленных от центра города районах, в микрорайонах с отсутствующей/неразвитой транспортной и социальной инфраструктурой;

- отложенное заселение, повышенные риски приобретения жилья, вследствие чего застройщики вынуждены предоставлять скидки (от 20 до 40% предполагаемой цены квартир после сдачи объектов в эксплуатацию) при приобретении покупателями жилья в виде договоров долевого участия на ранних стадиях строительства;

- отсутствие, за редкими исключениями, чистовой и даже черновой отделки.

Соотношение цен изменяется также во времени в зависимости от следующих факторов:

- сдвиги в качественной структуре новостроек в сторону повышения доли массового жилья, происходящего вследствие различных причин: общая политика местных властей, освоение новых территорий вне центра и на окраинах, изменение предпочтений потребителей в новых экономических условиях;

- распространение часто встречающегося массированного выброса на рынок объектов в начальной стадии строительства или массовой распродажи завершенных объектов, что способствует реконфигурации структуры новостроек по стадиям строительства.

Многие покупатели, приобретая квартиры в строящихся домах в инвестиционных целях, предпочитают вносить неполную стоимость в качестве платы, возлагая на себя долговые обязательства по оставшейся части. При этом цена на жилплощадь с момента строительства до продажи обычно вырастает на четверть.

6.5.4. Жилищное кредитование

В 2013 г., по данным ЦБ РФ, 657 кредитных организаций предоставили 824,8 тыс. ипотечных жилищных кредитов (ИЖК) на сумму 1353,6 млрд руб., что превышает объем ИЖК, выданных в 2012 г., на 19,2% по количеству кредитов и на 31,2% в денежном выражении. Поквартальная динамика кредитования (рис. 9) свидетельствует об устойчивом росте в последние годы как потребительского, так и жилищного кредитования. Однако объем потребительского кредитования в 8778,2 млрд руб. за 2013 г. превышает объем 2012 г. на 21,5%, что меньше соответствующего темпа роста ИЖК.

Доля выданных за IV квартал 2013 г. ИЖК в объеме потребительских кредитов выросла на 2,2 п. п. по сравнению с аналогичным периодом 2012 г. и достигла 18,2%, оставаясь все еще меньше на 0,3 п. п. докризисного значения IV квартала 2008 г. Тенденция снижения доли необеспеченных жилищных кредитов (НЖК) в объеме ЖК сохранялась с некоторыми колебаниями в 2013 г. Доля НЖК в объеме ЖК в IV квартале 2013 г. превысила долю НЖК относительно IV квартала предыдущего года на 0,3 п.п. (рис. 10). Эта тенденция сохранится, скорее всего, и в 2014 г. вследствие политики ЦБ РФ,

направленной на рост требований к резервам по необеспеченным кредитам (Положение № 254-П «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности»).

500 400

ю

^ 300

Ос

200 100 0

2500

ю

+ 2000 ^

«

&

1500 §

1000 и

+ 500

£

о С

0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0000000000000000000000000 2222222222222222222222222

>^мм>ммм>ммм>ммм>ммм>ммм>

I I Объем ИЖК, предоставленных за квартал, левая шкала, млрд руб. Объем ЖК, предоставленных за квартал, левая шкала, млрд руб.

Объем потребительских кредитов, предоставленных за квартал, правая шкала, млрд руб. Источник: данные ЦБ РФ.

Рис. 9. Динамика выдачи кредитов физическим лицам за квартал, 2007-2013 гг.

25% 20% 15% 10% 5% 0%

0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0000000000000000000000000 2222222222222222222222222

>

>

>

>

>

>

>

Объем ИЖК, предоставленных за квартал, в % от объема соответствующего потребительского кредитования

Объем необеспеченных ЖК, выданных за квартал, в % от объема ЖК

Источник: данные ЦБ РФ.

Рис. 10. Динамика соотношений между объемами потребительского и жилищного кредитования, 2007-2013 гг.

По данным Росреестра, представленным Агентством по ипотечному жилищному кредитованию (ОАО «АИЖК») (рис. 11), в III квартале 2013 г. доля объектов недвижимости, обремененных ипотекой, в общем количестве объектов недвижимости, зареги-

стрированных в сделках с жильем, увеличилась относительно III квартала 2012 г. на 3,6 п.п. и составила 24,6%, т.е. 1/4 квартир была приобретена с использованием ипотеки. Количество прав собственности на жилые помещения, зарегистрированных в сделках с жильем, в эти же сроки уменьшилось на 1,6% и составило 1,1 млн правовых актов.

25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0%

2 500 2 000 1 500

ч

1 000 d

еЗ

500

и

>

и

>

0

Количество прав собственности на жилые помещения, зарегистрированных в сделках с жильем, тыс. ед.

Доля прав собственности на жилые помещения, обремененных ипотекой, в общем количестве прав собственности на жилые помещения, зарегистрированных в сделках с жильем, %

Источник: ОАО «АИЖК» по данным Росреестра.

Рис. 11. Динамика количества объектов недвижимости, зарегистрированных в сделках с жильем (шт.), и доли объектов недвижимости, обремененных ипотекой, в общем количестве объектов недвижимости, зарегистрированных в сделках

с жильем, 2010-2013 гг.

Несмотря на спад в темпах роста экономики РФ, объем предоставленных в 2013 г. ИЖК в процентах от соответствующего значения ВВП увеличился до 2,0% против 1,7% за 2012 г. и превысил наибольшее предкризисное значение за 2007 г. на 0,35 п.п. (рис. 12). Задолженность по ИЖК на 1 января 2014 г. составила 4,0% от соответствующего ВВП, что на 0,78 п.п. превышает значение за 2012 г. Однако в послекризисном 2012 г. задолженность по ипотеке в США достигла 60% ВВП, или 9,5 трлн долл. По Евросоюзу доля ипотечных кредитов в ВВП в среднем составила 51,7%, в Великобритании - 84%, в Испании - 62%, в Германии - 45%, в Нидерландах и Дании превысила 100%. Российский уровень развития ИЖК был ниже США в 15 раз и в 13 раз уступает ЕС.

В 2013 г. задолженность по ИЖК в рублях увеличилась на 35,3% по сравнению с 2012 г. и составила 2536,4 млрд руб. (рис. 13). Несмотря на рост портфеля ИЖК в рублях, его качество повысилось, поскольку просроченная задолженность по кредитам в рублях (25,4 млрд руб.) уменьшилась на 7,6% относительно 2012 г. и на 0,15 п.п. до 1,0% от остаточной задолженности. Качество портфеля ИЖК в иностранной валюте, напротив, ухудшилось, и в этот же период, несмотря на то что остаточная задолженность по ИЖК в иностранной валюте уменьшилась на 9,0% и составила 111,8 млрд руб., просроченная задолженность (14,1 млрд руб.) увеличилась как в денежном выра-

жении на 0,2%, так и в процентах от остаточной задолженности на 0,26 п.п. до 12,6%. Доля суммарной просроченной задолженности от суммарной остаточной задолженности снизилась и на 1 января 2014 г. составила 1,5%.

80 70

бу 60 ру

лн 50 трл

н 40

С т т

30 20 10 0

2005

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

ВВП, трлн руб. ^^™Объем предоставленных за год ИЖК, в % от ВВП ^^^ Остаточная задолженность по ИЖК, в % от ВВП Источник: по данным ЦБ РФ.

Рис. 12. Динамика ипотечного жилищного кредитования, % ВВП, 2005-2013 гг.

3000

2500

. 2000 б

$ 1500

д

лр

| 1000 500 0

15% 12% 9% 6% 3% 0%

| I Задолженность по ИЖК, предоставленным в рублях, левая шкала, млрд руб.

Задолженность по ИЖК, предоставленным в иностранной валюте, левая шкала, млрд руб.

Просроченая задолженность в % от остаточной задолженности по ИЖК, предоставленным в рублях ^^"Просроченная задолженность в % от остаточной задолженности по ИЖК, предоставленным в иностранной валюте Источник: по данным ЦБ РФ.

Рис. 13. Динамика остаточной и просроченной задолженностей по ипотечным

жилищным кредитам, 2008-2013 гг.

Качество портфеля ИЖК улучшилось также и по оценке задолженностей по срокам задержки платежей. На 1 января 2014 г. доля задолженности без просроченных платежей (2648,3 млрд руб.) в общей сумме задолженности составила 96,1%, что на 0,12 п.п. больше, чем на 1 января 2013 г. Доля задолженности по ИЖК с просроченными платежами свыше 180 дней (задолженность по дефолтным кредитам) в общей сумме задолженности на 1 января 2014 г. была на уровне 1,8%, на 0,48 п.п. меньше, чем на 1 января предыдущего года (рис. 14).

ю

Л

«

&

3000 2400 1800 1200 600 0

15 13 11

9

7 £ 5 3 1 -1

01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 2222222222222222

>

>

>

>

Общая сумма задолженности по ИЖК, млрд руб.

Задолженность с просроченными платежами от 1 дня, в % от общей суммы задолженности

Задолженность с просроченными платежами свыше 180 дней, в % от общей суммы задолженности

Просроченная задолженность по ИЖК, в % от общей суммы задолженности

Источник: по данным ЦБ РФ.

Рис. 14. Динамика задолженности по ИЖК по срокам задержки платежей,

2010-2013 гг.

Средневзвешенная ставка по выданным в течение месяца ИЖК в рублях снизилась с 12,9% в марте 2013 г. до 11,9% в ноябре и увеличилась до 12,1% в декабре 2013 г. Средневзвешенный срок кредитования по выданным в течение месяца ИЖК в рублях имел наибольшее значение (15,1 года) в январе 2013 г. и наименьшее (13,9 года) - в октябре 2013 г. (рис. 15). В I квартале 2013 г. репрезентативная процентная ставка по ИЖК в Швеции составила 2,7%, в Германии - 2,8%, в Испании - 2,9%, во Франции -3,0%, в Великобритании - 3,5%, в Польше - 6,0% и в Венгрии - 11,2%. В начале 2013 г. инфляция в ЕС составляла 1,8-2,0%. Таким образом, в еврозоне разница между ипотечной ставкой в 3,0% и инфляцией - всего 1%, а в России - примерно 5,5%.

Средневзвешенная ставка по выданным с начала года ИЖК в иностранной валюте на 1 января 2014 г. снизилась до 9,6% относительно максимального в 2013 г. значения в 10,1% на 1 июня 2013 г. Средневзвешенный срок кредитования по выданным с начала года ИЖК в иностранной валюте на 1 января 2014 г. составил 12,7 года.

Ипотека как первоочередное средство приобретения жилья становится привлекательной, когда схемы накопления дают процентные ставки выше, чем процентная ставка по ипотеке. В этом случае приобретатели жилья, даже имея свободные средства,

предпочтут взять ипотеку, а свои свободные средства использовать для накопления, что чрезвычайно важно для экономики.

14,0 к,а 13,7 авк 13,4

н

н

е

ш

е

в

з

в

е

н

д

е р

С

13.1 12,8

12.5

12.2 11,9

11.6 11,3

18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0

к

о р

с

й

ы

н

н

е

ш

е

в

з

в

е

н

д

е р

С

« а « ч

аа

« а « ч

аа

врйл

а

ня ео сн

2010

Источник: по данным ЦБ РФ.

2011

2012

2013

Средневзвешенная ставка, % Средневзвешенный срок кредитования, лет

Рис. 15. Средневзвешенные ставка и срок кредитования по ИЖК в рублях, выданным в течение месяца, 2010-2013 гг.

Возможна иная ситуация, когда рост цен на жилье превышает платежи по ипотеке. В этом случае ипотека становится не услугой приобретения жилья, а финансовым механизмом выгодного инвестирования средств, даже при минимальном их наличии. Риски предоставления кредита падают, появляется класс необеспеченных заемщиков, ипотечный бум усиливает рост цен на жилье. В итоге - угроза финансового ипотечного кризиса.

В 2013 г. доля выданных с начала года в иностранной валюте ИЖК в общем объеме ИЖК и доля задолженности по ИЖК в иностранной валюте в общей задолженности продолжили снижение и на 1 января 2014 г. составили 1,1 и 4,2% соответственно. Доля просроченной задолженности по ИЖК в иностранной валюте от суммарной просроченной задолженности варьировала в 2013 г. от 33,5 до 36,0%, составив на 1 января 2014 г. 35,6%, что свидетельствует о существенно более низком качестве ИЖК в иностранной валюте относительно рублевых кредитов.

Доля первой группы из пяти кредитных организаций с наибольшими активами в общем объеме предоставленных за 2013 г. ИЖК составила 72,2%, прибавив 6,23 п. п. относительно 2012 г. (рис. 16) и 18,46 п.п. относительно 2011 г., что свидетельствует о продолжающейся монополизации ипотечного рынка. Соответственно доли остальных групп кредитных организаций сократились. При снижении доли просроченной задолженности в общей задолженности по РФ - 1,5% в 2013 г. против 2,1% в 2012 г. - вторая группа «лидирует», сохраняя в 2013 г. наибольшее значение доли просроченной задолженности (3,0%), т.е. у нее наиболее рискованный портфель ИЖК. На 1 января 2014 г. две первые группы охватывают 80,1% рынка ИЖК (рис. 16).

По экспертной оценке ОАО «АИЖК», в 2013 г. доля ИЖК в приобретении жилья на первичном рынке, в том числе и строящегося жилья, росла и в январе - ноябре 2013 г.

составила 30% общего объема ИЖК, превысив показатель 2012 г. на 10 п. п. На 1 июля 2013 г. досрочно было погашено средствами заемщиков ИЖК на сумму 113,1 млрд руб., что на 4,1% больше, чем на 1 июля прошлого года. Эта сумма составила 20,8% объема предоставленных в 1-м полугодии ИЖК и 77,7% - в общем объеме досрочно погашенных ИЖК, что на 0,04 п.п. меньше, чем в 1-м полугодии 2012 г. Средствами, полученными от реализации заложенного имущества, было досрочно погашено ИЖК на сумму 1,6 млрд руб., что на 20,5% меньше, чем за 1-е полугодие 2012 г.

1 - 5 5 - 20 21-50 51-200 201-500 501-1036

Группы кредитных организаций, ранжированных по величине активов (по убыванию)

Объем ИЖК, предоставленных группой, в % от общего объема предоставленных ИЖК в 2013 г., левая шкала

й^хи Объем ИЖК, предоставленных группой, в % от общего объема предоставленных ИЖК в 2012 г., левая шкала

—■—Просроченная задолженность группы, в % от остаточной задолженности группы на 1 января 2013 г., правая шкала

Просроченная задолженность группы, в % от остаточной задолженности группы на января 2012 г., правая шкала

Источник: данные ЦБ РФ

Рис. 16. Динамика объемов ИЖК, выданных физическим лицам, и просроченной задолженности по группам кредитных организаций, ранжированных по величине активов

В 2013 г. ОАО «АИЖК» снизило объем рефинансирования ИЖК в рублях (32,7 тыс. кредитов на сумму 48,0 млрд руб.) в денежном выражении на 21,3%, а в количественном - на 28,1% относительно 2012 г. Ставка выкупа агентством закладных составила при этом за январь - ноябрь 11,0% (по продуктам: «Стандарт», «Новостройка», «Молодые учителя - стандарт», «Молодые ученые» и «Военная ипотека»), что на 1,47 п. п. меньше, чем средневзвешенная за этот же срок ставка, по данным ЦБ РФ.

ОАО «АИЖК» переключает часть ресурсов на прямую поддержку жилищного строительства и отработку программ такой поддержки. За период с 01.10.2009 г. по 01.11.2013 г. в рамках программы «Стимул» агентством приняты обязательства на сумму 95,8 млрд руб., из которых 37,2 млрд руб. вложены в исполнение обязательств. Из 48,5 млрд руб., выданных банками юридическим лицам кредитов на жилищное строи-

100

5

тельство в рамках указанной программы под среднюю ставку 13,2%, ОАО «АИЖК» рефинансировало кредиты на сумму 47,9 млрд руб. по ставке рефинансирования 7,8%. При средней рыночной стоимости 1 кв. м типового жилья в регионах - участниках программы «Стимул» в 56 130 руб. (II квартал 2013 г.) средняя цена продажи в рынок, заявленная участником этой программы, составила 63 213 руб. за 1 кв. м.

Спад темпа роста экономики РФ осложняет оценку перспектив ипотечного кредитования в 2014 г. Тем не менее в 2013 г. доступность жилья выросла - коэффициент доступности жилья (КДЖ) в 2013 г. снизился на 10%. Темп роста ипотечного кредитования превысил темп роста потребительского кредитования. При этом объем предоставленных в 2013 г. ИЖК в процентах от соответствующего значения ВВП увеличился до 2,0% против 1,7% за 2012 г., а задолженность составила 4,0% ВВП и превысила наибольшее предкризисное значение за 2007 г. на 0,35 п.п. Качество портфеля ИЖК улучшилось: просроченная задолженность по кредитам в рублях сократилась до 1%, а суммарная - до 1,5% от остаточной задолженности при уменьшении задолженности по дефолтным кредитам до 1,8%. Рост процентной ставки в 2012 г. сменился снижением в 2013 г. во многом благодаря тому, что снижение процентных ставок Сбербанком и агентством инициировало снижение ставок другими банками. Правда, в декабре 2013 г. ставка вновь прибавила 0,2 п. п.

6.5.5. Перспективы развития рынка жилья

Послекризисное восстановление завершилось, но новые драйверы экономического роста не появились. Грядущее сокращение бюджетных расходов - ясный сигнал хозяйствующим субъектам о непростой ситуации в экономике, являющийся признанием этого факта на официальном уровне.

Основные правительственные сценарии развития экономики РФ на ближайшие три года (до 2016 г.) строятся из предположения о сохранении тенденций, действующих в ней в течение последних полутора лет, либо об их принципиальной смене. Принципиальная смена предполагает возврат экономики к росту основных показателей с темпами 3% в год и выше. Именно данный сценарий (назовем его оптимистическим) заложен в официальном прогнозе, нацеленном на оживление экономики в ближайшие три года в силу:

- ускорения расширения внутреннего спроса;

- восстановления роста инвестиций в основной капитал;

- устойчивой динамики потребительских расходов;

- повышения конкурентоспособности продукции отечественной промышленности;

- интенсивного процесса импортозамещения.

Второй сценарий (выбранный экспертами Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара в качестве базового) подразумевает сохранение в ближайшие годы низкой экономической активности, но одновременно предполагает постепенное ускорение экономического роста в силу комплекса правительственных мер, направленных на улучшение бизнес-климата в стране. При этом ключевым фактором является сохранение позитивных внешних условий, прежде всего высоких цен на нефть (выше 100 долл./барр.), и сохранение спроса на российский сырьевой экспорт (в физических объемах). Данный сценарий (стагнационный) мы считаем наиболее реалистическим. Основным содержанием базового сценария являются низкие темпы экономического роста (ниже среднемировых), обусловленные незначительным усилением инвестици-

онной активности, замедлением роста конечного потребления домашних хозяйств. Реальные располагаемые доходы населения в 2014-2016 гг. будут расти на 0,9, 0,4, 1,0% соответственно.

В случае же падения нефтяных цен до уровня 80 долл./барр. предполагается иной сценарий (назовем его пессимистическим), содержанием которого станут отрицательные темпы роста реального сектора, значительная девальвация национальной валюты и т.п. Иными словами, даже стагнационный (реалистический) сценарий рассматривается при условии сохранения внешнего позитивного фона.

В соответствии с реалистическим (стагнационным) сценарием был рассчитан прогноз развития рынка Москвы и Перми до 2016 г. Расчет производился с помощью модели функционирования локального рынка жилой недвижимости (версия 2.0 от 2013 г.)1. Результаты расчетов приведены на рис. 17, 182.

А. Первичный рынок

Млн кв. м 6 5 4

2011

Тыс. руб./кв. м 300

2012

2013

2014

2015

2016

250 200 150 100 50 0

Спрос

5,4

5,31

5,57

5,62

5,65

5,67

Предложение

1,12

1,09

2,03

2,03

2,03

2,03

Поглощение

0,39

0,38

0,71

0,71

0,71

0,71

Цены

188

205,5

215,5

220,0

227,0

234,0

3

2

1 Стерник Г.М., Свиридов А.В. Совершенствование и ретроспективная проверка методики среднесрочного прогнозирования развития локального рынка жилой недвижимости // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 10 (145). С. 48-63. http://realtymarket.ru/metodi-eskie-materiali. Стерник Г.М., Свиридов А.В. О влиянии макроэкономических условий на развитие рынка жилой недвижимости (на примере Москвы). Доклад на Аналитической конференции МАР. 30.08.2013. http://realtymarket.ru/konfa.html.

2 На рис. 17 и 18 кривая «поглощение» показывает количество сделок купли-продажи и мены на вторич-

ном рынке и суммарная площадь ушедших с рынка квартир на первичном рынке. На вторичном рынке

единицей измерения объема поглощения является количество квартир, на первичном рынке - кв. м.

Б. Вторичный рынок

Тыс. квартир 160 140 120 100 80 60

Тыс. руб./кв. м 350

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Спрос 126,95 121,25 133,64 138,04 142,16 145,57

• Предложение 117,09 119,05 120,2 120,43 120,67 120,9

Поглощение 92,92 94,43 96,06 96,25 96,44 96,63

Цены 185,0 195,5 201,3 208,7 212,5 217

-- 300

-- 250

200

150

Источник: ООО Sternik's Consulting.

Рис. 17. Прогноз динамики развития рынка жилой недвижимости Москвы при макроэкономических условиях по наиболее вероятному сценарию

А. Первичный рынок

Тыс. руб./кв. м

Б. Вторичный рынок

Тыс. руб./кв. м

Источник: исходные данные - ООО «Аналитический центр «КД-консалтинг», г. Пермь, расчеты -ООО Sternik's Consulting.

Рис. 18. Прогноз динамики развития рынка жилой недвижимости Перми при макроэкономических условиях по наиболее вероятному сценарию

Согласно прогнозу, наиболее вероятная ситуация на рынке жилой недвижимости этих городов - стабильность с небольшим темпом роста/снижения цен, объема предложения и поглощения площадей на первичном и вторичном рынках (+/- 3-4% в год).

6.6. Военная экономика и военная реформа в России

Строительство военной организации России в 2013 г. продолжилось так же, как и начиналось в 1992 г. и осуществлялось впоследствии, - сумбурно. Это относится как к преобразованиям Министерства обороны Российской Федерации, так и к модернизации Вооруженных Сил (ВС) России.

Формально у России в 2013 г. были все основные документы, которые необходимы для планомерного военного строительства: Государственная программа вооружения на период 2011-2020 гг. (ГПВ-2020), Стратегия национальной безопасности (СНБ-2020) и Военная доктрина РФ. Все эти документы были утверждены президентами.

Однако успехи были достигнуты лишь при реализации некоторых из них, в частности, при решении социально-экономических проблем военнослужащих. В целом же личный состав ВС России воспринимал «новый облик» ВС и Минобороны с недовольством. А в канун 2013 г. разразился скандал, вызванный раскрытием фактов мошенничества, о которых заговорила вся страна. Президенту В. Путину пришлось сменить тех, кто осуществлял военное строительство. Выявились и стратегические просчеты.

Таким образом, 2013 г. стал годом вынужденного незапланированного поворота в строительстве военной организации РФ. После замены в срочном порядке Президентом

РФ оскандалившихся руководителей военного ведомства чиновники «по умолчанию» стали сверять стратегический замысел военной реформы только с указами президента. Хотя в сложившейся ситуации, исходя из норм правового государства и из теории управления, следовало бы обновить СНБ-2020, Военную доктрину, скорректировать неудачно начатую ГПВ-2020 с тем, чтобы все лица, участвующие в управлении, могли руководствоваться ими как долгосрочными документами.

Требуемые концептуальные перемены в военной организации России до сих пор четко не обозначены. Даже решение о создании в ВС России нового рода войск, способных вести специфические боевые действия в информационной (кибернетической) сфере, было объявлено, но не отражено в документах стратегического планирования. В 2013 г. о СНБ-2020 и Военной доктрине должностные лица Минобороны сами не вспоминали и не напоминали другим. Все занялись исправлением «ошибок» предыдущего руководства.

Показательно, что несколько лет тому назад, после появления аналогичных формирований в США и других государствах, руководство РФ не стало спешить создавать подобные структуры в Минобороны, ограничиваясь постановкой задач иным «силовикам», главным образом Федеральной службе безопасности Российской Федерации (ФСБ России). Это можно было объяснить представлениями о том, что главным объектом воздействия в возможных новых информационных войнах являются люди (население), поэтому заботиться надо лишь о защите населения. Тем более что объективно ситуация в информационной сфере менялась именно в части, касающейся населения. Например, доля взрослых россиян, обладающих мобильным телефоном, увеличилась до 91%. Расширилась и сеть Интернет. Соответственно снизилась роль телевидения и печатных СМИ, подконтрольных власти. Даже при возникновении чрезвычайных ситуаций природного характера население получало многие сведения из неподконтрольных государству источников. Так было в Крымске при наводнении, в Челябинске при падении метеорита и т.д., когда средства массовой коммуникации (СМК) возобладали над СМИ, подконтрольными власти. Это объясняло и оглядку руководства на Ближний Восток, недавние военные события на котором показали, что через СМК возможно нежелательное для государства воздействие на мирное (до некоторых пор) население и на его неконтролируемую «самоорганизацию».

Позднее пришло осознание того, что современные информационные (кибернетические) системы позволяют воздействовать не только на людей, но и на технические (военно-технические) системы, которые все компьютеризованы. Процессы управления в них автоматизированы. А это означает, что планированием и ведением информационных войн должны заниматься не только ФСБ России или подобные органы, но и военное ведомство, эксплуатирующее военно-технические системы в своих ВС и ищущее разнообразные пути воздействия на системы потенциального противника.

Средства информационных войн встревожили зарубежных государственных деятелей в 2013 г. еще и потому, что ситуацию одновременно усугубил экономический кризис, охвативший большинство стран и влияющий как на соответствующие органы власти, так и на население, недовольное снижением уровня жизни.

Отвечая на эти вызовы, ряд государств уточнили концепции развития своих силовых структур и особенно вооруженных сил. Были пересмотрены задачи военных ведомств. Как правило, новые взгляды зарубежных руководителей отражаются в документах, основанных на серьезных научных разработках.

Так, в апреле 2013 г. была утверждена новая «Стратегия Франции 2013: официальный документ»1. Не ставя перед собой задачу сопоставления этого документа с СНБ-2020 (или с совокупностью положений, изложенных в указах В. Путина), отметим лишь следующее. По заявлению разработчиков нового французского документа (четвертого в истории страны), он «засвидетельствовал новый этап в обеспечении стратегической безопасности Франции и всей Европы». При этом многие стратегические положения прежних концепций были сохранены. Но есть и существенные новшества. Одним из ключевых пунктов документа является создание агентства для противодействия информационным и кибернетическим угрозам (l'Agence de la sécurité des systèmes d'informatiques), нацеленного как на обеспечение обороноспособности, так и на участие в наступательных операциях Франции.

Тем не менее, несмотря на рост геостратегических амбиций Франции, объем военных расходов предлагается уменьшить. Финансовое обеспечение будущих операций авторы стратегии предлагают разделить между членами Европейского союза (ЕС). Другие государства, включая США, также были вынуждены уточнять свои концепции военного развития и ограничить традиционные военные расходы, чтобы избежать недовольства населения.

Станет ли Россия заниматься разработкой новой (или обновлением прежней) концепции (стратегии) развития своих ВС и, главное, отважится ли на сокращение военных расходов - вопросы, выходящие за рамки данного обзора.

Однако напомним о следующих важных обстоятельствах. Первое: рост военных расходов в российском бюджете после 2010 г. и их перекос в сторону расходов на оснащение ВС, называемых расходами «на развитие», по сравнению с расходами на содержание ВС (на «проедание») был основан не на достоверных военно-экономических данных, а на дезинформации. Авторы данного обзора неоднократно отмечали это в своих публикациях2, ссылаясь на первоисточники, но факты игнорировались.

И второе обстоятельство. Уточнение стратегических документов нужно не президенту, а управленцам более низкого ранга - для лучшего понимания общего замысла нынешней модернизации и взаимодействия «по горизонтали» при решении частных задач. Было бы полезно и повышение осведомленности о переменах в ВС России всего общества.

6.6.1. Наиболее актуальные проблемы военного строительства и их решение

Ни военно-политические руководители, ни их окружение не выступали с открытым, доступным для анализа независимыми экспертами изложением экономических обоснований замыслов военной реформы и своих управленческих действий. А выступления -перед «народными массами» и журналистами - в принципе, не могут заменить научную дискуссию с независимыми экспертами.

1 Ватэнейбл Л. Стратегия Франции 2013. URL: http://www.isn.ethz.ch/Digital-Library/Publications/Detail/ ?lng=en&id=169217 (дата обращения: 15.07.2013). Реферативный перевод см. http://csef.ru/index.php/ru/ oborona-i-bezopasnost/project/340-voenno-strategicheskie-otsenki-i-prognozy/1-stati/4742-strategiya-frantsii-2013 -ofitsialnyj -dokument.

2 Цымбал В.И. Необходима корректировка планов военного строительства // Экономическое развитие России. 2013. № 8. С. 49-52.

В этих условиях внезапно назначенный на должность министра обороны С. Шойгу, как и следовало ожидать, начал с дел не только злободневных, но и не требующих новых существенных затрат и разбирательств в запутанных мошеннических схемах.

Одно из первых своих решений новый министр озвучил на встрече с руководящим составом Минобороны тотчас после своего назначения. Он отметил, что в торжественных парадах по случаю Дня Победы вновь должны участвовать воспитанники суворовских и нахимовских училищ. И это в 2013 г. было осуществлено. Кроме того, министр объявил о планах вернуть военные вузы, деятельность которых при А. Сердюкове координировалась департаментом образования военного ведомства, главкомам и командующим видами и родами войск, в интересах которых и должна осуществляться подготовка кадров с учетом поступления новых образцов вооружения. И это тоже было сделано.

Положительный резонанс вызвали заявления министра, касающиеся элементов формы одежды военнослужащих. Решаются и другие, казалось бы, мелкие, но важные бытовые проблемы.

Уточнены представления о рациональной структуре воинских формирований и дислокации войск. В частности, вернулись к организационной структуре «дивизия - полк» в авиации Военно-воздушных сил (ВВС), а также к переформированию бригад противовоздушной и воздушно-космической обороны в дивизии противовоздушной обороны (ПВО). В базировании ВВС главным стал принцип «один полк - один аэродром».

Намного сложнее ситуация с возможностью вернуть «утраченное» имущество - то, что было разворовано при А. Сердюкове. Дело заведомо обречено на большие трудности, поскольку умело закамуфлированный, якобы законный характер осуществленных сделок требует подачи в суды исков об их расторжении и признании сделок недействительными.

Проще сказать, что будет с передачей еще оставшихся в Минобороны излишков непрофильного военного имущества. Функции по его реализации, как предполагается, будут переданы Росимуществу.

Проблемным остается избавление Минобороны от не нужных ему запасов устаревшей военной техники - это почти 300 тыс. т опасного «металлолома», которые сейчас приходится охранять. Продолжающиеся попытки уничтожать их силами Минобороны не только чреваты людскими потерями, но и неэффективны.

Очень важными представляются заявления нового министра об открытости ведомства, о публикации планов и итогов работы. Эффективным новшеством оказалось и проведение селекторных совещаний с привлечением варьируемого состава участников, а также освещение их результатов в СМИ. Ожидавшийся выпуск «Белой книги» Минобороны задержан, однако исключительно положительным следует считать появление на интернет-сайте Минобороны Отчета МО-20131.

Подводя итог действий С. Шойгу в 2013 г., следует отметить полезность большинства из них, но дальнейшие последствия проявятся много позже.

6.6.2. Военно-кадровая политика и обеспечение военнослужащих

После назначения нового министра и перемещений ряда должностных лиц в верхах российского военного ведомства появилось предложение скорректировать прежде всего военно-кадровую политику (ВКП), в том числе вернуть в строй всех компетентных

1 http://vil.ru/iles/result2013/index.html

специалистов. Но, к сожалению, после стольких лет «реформ» и старения кадров, после потери научных школ и преемственности в них это вряд ли осуществимо.

Сокращение общей численности офицеров с 335 тыс. до 150 тыс., с чего начинали А. Сердюков и Н. Макаров, а затем увеличение этой численности до 220 тыс. сделало правомочным вопрос: была ли продуманной военно-кадровая политика? Просчитана ли она в настоящее время? Не велико ли теперь такое количество строевых офицеров для общей заявляемой численности ВС в 1 млн человек? Армии и флоту сейчас нужны в основном не менеджеры в погонах, а специалисты нижнего и среднего уровней войсковой иерархии.

Кроме того, новым в ВС стало формирование нескольких так называемых «научных рот» и укомплектование их «наиболее одаренными выпускниками вузов». Однако сколько-нибудь заметный эффект от их деятельности будет не скоро.

В то же время против этих планов выступают лоббисты традиционных военных учебных заведений и программ обучения. Лоббистов не останавливает тот факт, что для поддержания численности в 220 тыс. офицеров достаточен ежегодный выпуск из училищ и военных институтов около 10 тыс. человек. Выпуск сверх этого будет избыточным. Тем не менее в 2013 г. был объявлен прием в вузы Минобороны 15680 курсантов.

Не все сбалансировано и в потребностях отбора и подготовки нужного количества лиц рядового и младшего командного состава (РМКС) на добровольную военную службу по контракту. Требование президента наращивать их количество на 50 тыс. ежегодно означает, что следует не только отбирать новых контрактников, но и, всячески заинтересовывая, удерживать тех, которые достойно служат. При этом, как показали многочисленные исследования, уровень денежного довольствия (ДД) даже при учете других стимулов должен превышать уровень средней зарплаты по стране (СЗП). В настоящее время начальное ДД без новых надбавок составляет около 20 тыс. руб./мес. СЗП в стране находится на уровне около 29 тыс. Изменения этой ситуации в ближайшие годы не предвидится. Новые надбавки вводятся не для всех. По итогам 2013 г. планировалось довести количество контрактников в ВС России до 241,4 тыс. человек, а получилось с трудом лишь до 225 тыс. И это при том, что набор в 2013 г. был доведен до 81 тыс., т.е. перевыполнен на 27%. В то же время отказ от продления контракта ранее набранными контрактниками оказался значительно выше ожидаемого, следовательно, стимулы служить оказались низкими.

В. Путин отметил, что 5 лет назад Министерству обороны выделялось около 600 млрд руб. в год, затем это объем был удвоен, а на 2014 г. он составит 2,3 трлн. При этом основная прибавка уходит в сферу оснащения ВС России оружием. А на требуемое увеличение ДД контрактникам (по оценкам, это ориентировочно 30 млрд руб.) у правительства как не было, так и сейчас «нет денег». Впрочем, нет их и на обещанную индексацию военных пенсий, и на многое другое из категории расходов на «проедание».

Общая укомплектованность ВС России осталась практически неизменной - в районе 82%. Правомочны вопросы: обоснованно ли это значение показателя и не пора ли признать достаточной численность меньше миллиона? Еще более важно для гражданского общества знать, действительно ли в мирное время нам обязательно нужны солдаты, служащие по призыву. Даже с учетом того, что для них сокращен срок начальной подготовки к службе в строевых частях до 4 месяцев за счет увеличения интенсивности

подготовки, правомочен вопрос: эффективна ли их «отдача» за оставшиеся 8 месяцев службы?

Не менее тревожны и другие вопросы. В который раз россиян заверили в том, что в горячие точки будут направляться только служащие по контракту1. Но еще свежи факты неоднократных нарушений такого рода заверений. Сохраняются проблемы и по другим направлениям обеспечения военнослужащих, особенно - по обеспечению жильем. Успехи огромны, но парадоксальна динамика: чем больше выделяется квартир, тем напряженнее становится слабо убывающая очередь бесквартирных, обусловленная также и возрастанием требований офицеров (ранее уволенных и увольняемых) к качеству и месторасположению выделяемого жилья. А поскольку потребности в жилье удовлетворяются за счет как бюджетных, так и внебюджетных средств, зыбкость различий между ними порождает стремление сделать систему закрытой. А значит, коррупция в ней неизбежна.

Наверное, поэтому новый министр обороны предложил с 1 января 2014 г. сделать основной формой обеспечения постоянным жильем военнослужащих не квартиры, а единовременные денежные выплаты2 соответствующего размера, что, по его мнению, сделает очередь беспроблемной. Соответствующий закон принят в декабре 2013 г.

Положительным явлением, связанным с ВКП, стало повышение уровня оперативной подготовки военнослужащих, подразделений, соединений, проведение межвидовых учений.

Подводя итог достижений и упущений в ВКП, осуществлявшейся в 2013 г., нельзя не отметить инициативы, выдвинутые в Минобороны РФ и в законодательных органах нашей власти на исходе 2013 г., когда стало ясно, что комплектование ВС России в их планировавшейся численности становится все более затруднительным. Подготовлен и внесен в Думу ряд поправок в законодательство. Но гарантий на успех нет, поскольку не преодолены два главных фактора: принуждение к службе (по отношению к призываемым) и жадность (по отношению к приглашенным служить добровольно по контракту).

6.6.3. Военно-техническая политика и обеспечение ВС России вооружением

Анализ результатов, достигнутых за 2013 г. в основных сферах российской военно-технической политики (ВТП), затруднен многочисленными обещаниями, делавшимися при обосновании уровня военных расходов на ее реализацию, и невнятностью сопоставительного анализа не только реальных достижений, но и упущений.

Напомним, что было обещано не только увеличение поставок нового вооружения и военной техники (ВВТ) для собственных ВС России, но и решение ряда других задач, в частности, таких как:

1) всестороннее развитие оборонно-промышленного комплекса (ОПК) РФ, его технологическое оснащение и подготовка производственных кадров;

2) производство ВВТ не только для собственных ВС, но также и в рамках военно-технического сотрудничества с другими странами (экспорт и импорт);

3) поддержание ВВТ в исправном, боеспособном состоянии;

1 Гаврилов Ю. В бой пошлют профи // Российская газета. 2013. 15 февраля.

2 http://ria.rU/defense_sofety/20130204/921125299/.html

4) разработка новых военных технологий и новейших средств вооруженной борьбы, а также подготовка инженерных и конструкторских кадров, владеющих современными технологиями;

5) передача новейших технологий и конструкторских решений из военной сферы в народно-хозяйственную сферу и наоборот.

Эти задачи, как известно, формулировались не строго, не формально, а повествовательно. Они ставились в Основных направлениях развития ВС России на длительную перспективу, в ГПВ-2020 на период с 2011 по 2020 г., в программах развития ОПК, конкретизировались в государственных оборонных заказах (ГОЗ) и ряде других документов. Кроме того, задачи уточнялись в рамках постоянного управления развитием ВС и ОПК со стороны военно-политического руководства РФ, которое функционирует зачастую в режиме «ручного управления».

Однако нормативно-правовая база не заработала должным образом. Хотя вице-премьер Д. Рогозин и поблагодарил законодателей за подготовку нужных законов: «Мы провели всю необходимую работу и к новому 2012 г. приняли, а президент страны подписал, законы. Прежде всего, это Федеральный закон № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», это Федеральный закон № 44-ФЗ, который сейчас, по сути дела, уже входит в свои права, «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Ну и, конечно, закон «О Фонде перспективных исследований»1.

Говоря об итогах 2013 г., нельзя не отметить следующее: у любой ГПВ основными считаются первые 5 лет ее выполнения, т.е. у нынешней программы это 2011-2015 гг. Поэтому 2013 г. является в некотором смысле центральным за рассматриваемый период времени. Хотя и оторвать итоги этого года от неудач ГПВ в предыдущие два года2 невозможно.

Кроме того, началась подготовка к разработке новой ГПВ-2025 на период с 2016 по 2025 г. При этом для руководства ОПК должны были бы обязывающе звучать слова В. Путина о том, что в будущем (срок не назывался) у Российской Федерации таких огромных расходов на ГПВ больше не предвидится.

Пока эти, казалось бы, естественные вопросы выведены из области не только решаемых, но и обсуждаемых. Только в самом конце 2013 г. в своем послании президент упомянул эту проблему и потребовал искать способы ее решения. И, скажем прямо, потребовал своевременно. Ведь уже утвержден новый бюджет, охвативший период 20142016 гг., т.е. выходящий за рамки первой пятилетки ГПВ-2020, но в нем нет никаких намеков на финансовое обеспечение перехода к скорому завершению периода рекордно высоких расходов на оснащение ВС.

Все еще сохраняющееся толкование нынешней ВТП ведет Россию к тому, что принцип «урвать побольше здесь и сейчас», ставший доминирующим для многих наших топ-менеджеров, продолжает оставаться важнее любой другой мотивации их деятельности. Таким образом, борьба за бюджетные средства продолжается, а слова Президента РФ о неизбежности снижения военных расходов в будущем фактически игнорируются.

1 Рогозин Д. Возрождая «оборонку» // ВПК № 49 от 18.12.2013.

2 Зацепин В. Параллельная реальность государственного оборонного заказа //Экономическое развитие России. 2013. № 11. С. 52-54.

В итоге получается, что по некоторым из пяти перечисленных выше задач есть отдельные безусловные успехи, но целостного видения успешного развития ОПК, оснащения ВС России, а тем более благотворного влияния ОПК на развитие всего народного хозяйства страны пока нет. Приведенные ниже материалы иллюстрируют это положение.

Развитие ОПК РФ

В связи с тем что перед военной организацией РФ поставлена задача превращения нынешней армии в инновационную, естественно, потребовалось обеспечить ее новейшими образцами ВВТ, а для этого - обновить научно-техническую и производственно-технологическую базу нового поколения на предприятиях ОПК. Была разработана соответствующая программа модернизации ОПК, выделены средства.

В конце 2013 г. в ОПК прошло широкое обсуждение проблем этого сектора экономики1. В заседании приняли участие заместитель министра обороны РФ Ю. Борисов и первые лица либо заместители руководителей крупнейших госкорпораций и холдингов -поставщиков вооружения. Тема разговора - ГОЗ, его роль в выполнении ГПВ-2020.

По свидетельству заместителя министра обороны, «использование государственных средств обложено рядом условий, по сути, выхолащивающих весь смысл их использования. Например, не предусмотрено сотрудничество с инжиниринговыми фирмами. А без грамотного инжиниринга в наше время создать современное рентабельное и высокопроизводительное производство невозможно. Еще одна беда - конкурсы, предписанные федеральным законодательством. Приходится покупать у победителя низкокачественную дешевку - станки «серого» происхождения без сервисного обслуживания и поставок соответствующего инструмента. К тому же, как отметил Ю. Борисов, законом было установлено, что 50% закупаемых станков должно быть произведено в России. А это, как правило, «железо» прошлого века». Хронически не решаются и проблемы ценообразования. Однако ни Минобороны, ни ОПК не видят в этом своей вины: «Потому что решаться проблемы должны в первую очередь на уровне законодательства. Другое дело, что Минобороны и ОПК могли бы активизировать лоббистские усилия и принять более активное участие в выработке внятных законов, способствующих науке и производству, а не тормозящих их развитие».

Таким образом, из доступных данных об организационном и техническом развитии ОПК следует, что выделяемые этому комплексу средства «осваиваются», но реальной «отдачи» мало. Одно из объяснений этому - засилие монополистов на высших уровнях производственной иерархии ОПК, которые пытаются диктовать свои цены, сроки и даже основные характеристики ВВТ. Сказывается и то, что при «выживании» ОПК в предшествовавшие годы сохранились в основном «головные» предприятия, а производители комплектующих изделий сникли, не смогли обновиться и конкурировать с зарубежными поставщиками, многие обанкротились.

В этих условиях некоторые контракты невозможно заключить из-за отсутствия желающих их выполнить. И простое увеличение выделяемых средств ситуацию не спасает. «Государство вынуждено очень дорого покупать военную технику», - говорит заместитель руководителя ВПК О. Бочкарев. «В этой сфере процветают коррупция и серые схемы закупок, - добавляет председатель отраслевого отделения «Деловой России» по

1 «Военное дело - компетентный разговор». Материалы круглого стола, прошедшего в РИА «Новости» в конце 2013 г.

ОПК И. Поляков. - Нечистые на руку исполнители на торгах добиваются наименьшей цены, после чего получают 80% аванса и исчезают. А сами предприятия, не справившиеся с заказом, легко могут получить новый».

Производство ВВТ для собственных ВС и на экспорт

Начало 2013 г. было многообещающим. 10 января был торжественно поднят флаг ВМФ на ракетном подводном крейсере стратегического назначения (РПКСН) К-535 «Юрий Долгорукий». В конце года таким же образом был «введен в строй» другой крейсер этого же проекта - «Александр Невский». Однако заметим, что на российский потенциал стратегического сдерживания это никак не повлияло, поскольку предназначенная для оснащения крейсеров печально прославившаяся ракета «Булава» на вооружение так и не принята, т.е. под торжественно поднятым флагом у нас пока ходят безоружные атомные подводные лодки (АПЛ). Выручает только ранее наработанный запас сил и средств стратегического сдерживания. Напомним, что стратегический потенциал скрупулезно подсчитывается на основе соглашения между США и РФ, а сведения, что немаловажно, публикуются.

Степень выполнения договоренностей об ограничении количеств стратегических наступательных вооружений (СНВ) по состоянию на 1.09.2013 г. показана в табл. 28.

Таблица 28

Сведения о количествах СНВ, имеющихся у РФ и США

Наименование СНВ Пороговые значения по договору США по факту РФ по факту

Развернутые носители: межконтинентальные баллистические ракеты (МБР), баллистические ракеты на подводных лодках (БРПЛ) и тяжелые бомбардировщики (ТБ) 700 809 473

Развернутые и неразвернутые пусковые установки тех же классов носителей 800 1015 894

Боезаряды на развернутых носителях 1550 1688 1400

Источник: Bureau of Arms Control. Verification and Compliance. Washington, DC: US Department of State,

2013.

Как свидетельствуют данные из табл. 28, по количеству стратегических наступательных средств, которые могут рассматриваться в рамках концепции сдерживания, Россия сейчас уступает США. Напомним еще, что США (кроме учитываемых по договору средств) обладают несопоставимо большим, чем РФ, количеством крылатых ракет морского базирования, а также другими средствами, которые не включались в межгосударственные соглашения. Так что соотношение сил становится все более несимметричным и приближается к порогу, предельному для сдерживания. Еще ближе к этому порогу подводит учет сил Великобритании и Франции, входящих в НАТО, а также развертывание систем ПРО. Пренебрегать этими соотношениями Россия, естественно, не может. Нельзя пренебрегать и учетом ядерного оружия (ЯО) у Китая и ряда других государств, обладающих таким оружием. Вот почему состояние стратегических сил сдерживания РФ было и остается основным, принципиальным показателем военной мощи РФ и ее безопасности.

Кроме ЯО, из года в год растут потенциалы неядерного высокоточного оружия, причем у многих государств. Россия пока отстает в области их развития, и это вынуждает ее сохранять запасы тактического ЯО и средств его доставки к целям, а также возможности применения в конфликтах регионального масштаба.

Не менее важна информационная поддержка средств стратегического сдерживания. РФ пытается решать и эту проблему. В 2013 г. построены 3 новые радиолокационные станции (РЛС) для системы предупреждения о ракетном нападении (СПРН) высокой заводской готовности (в Красноярском, Алтайском краях и в Оренбургской области), способные вести контроль баллистических, космических и аэродинамических объек-

тов1.

Что касается развития неядерных средств вооруженной борьбы, то в 2013 г. вопрос о возможности и целесообразности их приобретения в виде готовых образцов за рубежом перешел в новую фазу. Решать эту проблему кулуарно, как это пытался делать А. Сердюков, неправильно. А решать путем всестороннего анализа всех факторов и учета противоречивых суждений наши управленцы не умеют. Пока незыблемым остается только выполнение одного заказа на оснащение нашего ВМФ многоцелевыми надводными кораблями «Мистраль» французской разработки.

Перечислять в данном обзоре успехи и, наоборот, срывы в развитии всех неядерных средств вооруженной борьбы нет необходимости и технических возможностей. Даже если ограничиться, например, анализом результатов, достигнутых в развитии авиационной техники и вооружения, на основе новейших научных достижений. Кроме того, они традиционно тесно связаны с развитием гражданской авиации и в этом смысле показательны для рассматриваемых задач ОПК в целом.

Однако не следует забывать, что военная авиационная техника в современном мире все в большей степени уходит в сферу беспилотных летательных аппаратов (БЛА), при этом важнейшее значение имеют информационные и кибернетические средства управления. А с этим у России наблюдается традиционное отставание. Нельзя не упомянуть аппараты большой продолжительности полета, которые разрабатываются сейчас в РФ компаниями «Транзас» (Петербург) и ОКБ «Сокол» (Казань) на общую сумму 3 млрд руб. Еще более тяжелый БЛА разрабатывается ОКБ Сухого2. Но, как и в прежние годы, средства на разработку БЛА тратятся, а принимать на вооружение нечего.

Лидерами в развитии и боевом применении БЛА являются США и Израиль. Но военно-техническое сотрудничество с ними затруднено. США избегают контакта с нашими предприятиями. Израиль же сотрудничает, но с оговорками. Есть и любопытная информация: эмиратская компания ADCOM Systems готова предоставить Минобороны России свой беспилотный аппарат United 40 для испытаний. Хотя, по некоторым данным, этот беспилотник был разработан при активном участии инженеров из Харьковского авиационного института. Однако пути конкурентных взаимоотношений неисповедимы. Казалось бы, если уж российские военные нуждаются в таком аппарате, то более рациональной была бы прямая работа с харьковчанами. Но отношения между Россией и Украиной, соответственно и между их ОПК, настолько противоречивы, что политика подавляет рациональные действия.

В целом срывы в решении, казалось бы, главной задачи, под которую выделялись огромные средства, свидетельствуют, что ГПВ-2020, которую российский президент однажды назвал «просчитанной до последней копейки» и поэтому не подлежащей никакой урезке, на самом деле таковой не является. Оборонная промышленность просто не успевает эффективно освоить деньги, которые в нее готовы вложить. Вот почему ГПВ-2020 в 2013 г. понемногу начала урезаться как бы сама собой. Министр финансов РФ

1 Военно-промышленный курьер № 2 от 16-22.01.2013.

2 Никольский А. Беспилотники в ассортименте // Ведомости. 2013. 5 декабря (№ 226).

А. Силуанов сообщил об этом в конце 1-го полугодия, сказав, что «Минфин РФ согласовал с Минобороны перенос части расходов по государственной программе вооружений на более поздний срок», и пояснил, что речь идет о том, чтобы перенести часть бюджетных расходов, запланированных на эти цели в 2014-2016 гг., на 2017-2018 гг. Однако, по его словам, «срок исполнения программы - 2020 год - останется неизмен-ным»1 и общая сумма расходов также.

Это дало основания некоторым экспертам высказать вполне резонное мнение о том, что «главная сегодняшняя проблема Вооруженных Сил и ОПК - вовсе не нехватка финансирования и даже уже не воровство, а глубокая дезорганизованность и зашкаливающая некомпетентность корпуса управленцев. Испытания «Булавы» идут уже девять лет, половина пусков неудачны, а кто скажет, что в этот злосчастный проект закачали мало денег?»2

Тем не менее отчетность по итогам года осуществляется по-прежнему в рублях, за которыми не видно ни успехов, ни конкретных провалов.

Проблемы эксплуатации ВВТ

Одним из новых предложений С. Шойгу, влекущих за собой серьезные последствия, стала идея перехода на сквозные контракты с промышленностью3 по обеспечению «полного жизненного цикла» ВВТ. Заявлено, что это должно «минимизировать риски срыва заданий государственного оборонного заказа (ГОЗ)». Впервые новая схема, касающаяся ремонта и утилизации ВВТ, была предложена министром обороны в конце января 2013 г. на встрече с президентом страны. Поясняя решение Шойгу, его заместитель Ю. Борисов сказал, что каждое изделие, предназначенное для ВС, уже выходя из заводских ворот, будет находиться на сопровождении предприятия промышленности вплоть до этапа утилизации. Он заверил, что «на заключение подобного рода контрактов получено одобрение от предприятий». Формально это будет выглядеть как сопровождение изделий, поставляемых «в российскую армию с текущего года ...дополнительными соглашениями, обеспечивающими обслуживание, ремонт и утилизацию на всем протяжении эксплуатации изделия». Ожидается, что в числе первых таких контрактов будет соглашение на обслуживание АПЛ «Юрий Долгорукий», а также самолетов фронтовой, военно-транспортной и стратегической авиации.

Сказать что-либо уже сейчас о полезности этого новшества трудно. Польза для предприятий промышленности понятна - они получат выгодные заказы. А вот польза для воинских частей и, говоря шире, для обороноспособности страны не столь очевидна. Не исключено, что для особых условий базирования эффект может быть обратным, как ранее наблюдалось при огульном внедрении аутсорсинга для обеспечения потребностей войск. Кроме того, никто не гарантирует «вечную жизнь» предприятий-изготовителей. И тогда окажется, что от проверенного нашей предысторией опыта подготовки специалистов по эксплуатации ВВТ в строевых частях мы отказались, а заводских «умельцев» на месте уже не будет или по каким-либо причинам они не смогут прибыть для ремонта в зону боевых действий либо в суровые условия, например, Заполярья.

1 mn.ru/society/20130614/348897295.ht...

2 http://www.kommersant.ru/doc/2282902

3 http://ria.ru/defense_safety/20130213/922638863^^

Разработка новых ВВТ и подготовка инженеров

В целях обеспечения динамичного развития прорывных, но рискованных технологий в интересах обороны страны и безопасности государства в РФ был создан Фонд перспективных исследований (ФПИ). Но окончательное формирование этого фонда затянулось, и надежд на скорое превращение его в некое подобие успешных зарубежных аналогов - в частности, американского ДАРПА - мало1.

Не забыт и вопрос подготовки производственных кадров. По нему руководители промышленных предприятий и холдингов отчитываются перед Военно-промышленной комиссией при Правительстве РФ. И в целом, как многократно заявлено, ГПВ-2020 синхронизирована с Федеральной целевой программой (ФЦП) развития ОПК, государственным заказчиком-координатором которой является Минпромторг России. В рамках указанной ФЦП предприятия переоснащают производство и готовят его под выпуск новых образцов. Однако до полноценной увязки этих работ и тех, которые выполняются в рамках проектов, обещанных, например, от «РОСНАНО» или «Сколково», еще далеко. Остается надеяться, что все эти структуры и фонды проявят себя на следующих этапах выполнения ГПВ-2020, а главное - в рамках новой ГПВ-2025.

Проблема не забыта, но отношение к ней вызывает ряд вопросов. Для их постановки и поиска путей решения приведем слова из доклада Д. Рогозина в Государственной Думе: «Ставка должна быть не на глубокую модернизацию тех образцов вооружения и военной техники, которые сегодня способна производить наша промышленность, а на производство совершенно новых образцов вооружения, военной и специальной техники. Для этого нужны новые материалы, новые знания, новые решения, то есть новая программа должна быть инновационной. И здесь возникла самая большая проблема. Мы, по сути дела, исчерпали огромный научно-технический задел, созданный нашими отцами и дедами. Новых решений, которые могли бы быть реализованы в металле, практически не осталось» 2.

С этим спорить трудно. Хотя ежегодно средства на прикладные исследования и разработки выделялись. При этом председатель ВПК Д. Рогозин, добившийся создания ФПИ, вдруг указывает на других ответственных лиц, на другую потребность - «в том, чтобы повысить статус генерального конструктора - человека, который несет полную ответственность за поиск новых решений».

Но если главным генератором новейших научно-технических идей будет не ФПИ, а группа конкурирующих между собой генеральных конструкторов, причем нацеленных на создание законченных образцов ВВТ, а не компонентов, материалов, технологий, то откуда появятся новые компоненты, да еще и «двойного назначения»? Не противоречит ли такая концепция принципам американской ДАРПА, а значит, и нашего ФПИ?

Передача технологий из военной сферы в народное хозяйство

Как и по предыдущей задаче, особых результатов в 2013 г. не было. А то, что было, вызвало больше вопросов, чем ответов. Так, например, в конце года был заявлен неожиданный «вклад» российской компании «Ростехнологии», ориентированной главным образом на оборонную тематику, в производство нового смартфона с двумя дисплеями, получившего название «Уо1аРЬопе». Главное потребительское свойство йота-

1 Цымбал В.И. Что даст экономике России принятие закона о ФПИ? // Экономическое развитие России. 2013. № 2. С. 48-52.

2 Рогозин Д. Возрождая «оборонку» // Военно-промышленный курьер. 2013. 18 декабря (№ 49).

фона, как можно понять, состоит в повышении надежности доведения важнейшей информации (в случае разрядки аккумулятора, питающего основной дисплей) до потребителя.

О применении такого рода устройств в военных целях ничего не сказано, хотя необходимость оснащения военнослужащих современными надежными и неприхотливыми средствами обмена информацией и пространственно-временного обеспечения, например, от ГЛОНАСС, давно обсуждается. Но такое представление возможного двойного назначения нового гаджета вряд ли обеспечит ему окупаемость и усилит военную полезность. Остальное же в новом устройстве выглядит обескураживающе, поскольку объявлено, что российской является только идея создания двухдисплейного устройства. А тот гаджет, который был показан премьеру, как выяснилось, собран из импортных деталей и не в России, а в Сингапуре.

Куда более серьезный пример двойного (гражданского и военного) применения изделий, выпускаемых ОПК, - пассажирский самолет 881-100. Но и его успешным назвать трудно. Расчет на ожидавшиеся объемы продаж самолета за рубежом не оправдался, поэтому вынудили военных заказчиков ВВТ приобрести этот самолет, хотя у него высокие требования к качеству аэродромов базирования, что, в принципе, нехарактерно для военной авиации.

Главное же состоит в том, что равно пессимистичны перспективы как военного, так и гражданского секторов отечественной авиации. Об этом убедительно сказал наш авторитетнейший летчик-испытатель М. Толбоев, который главной причиной неудач и даже трагедий (в частности, той, которая произошла с гражданским самолетом в Казани) назвал общеизвестное: «Это - коррупция в прямом виде»1. И предрек возможность пессимистического исхода.

Зачастую инновационные «продукты» являются фикцией. Вот что показали результаты некоторых проверок. «Минпромторгом России освоены колоссальные средства, выделенные государством, однако задачи по разработке и внедрению передовых технологий и развитию научно-интеллектуального потенциала авиа- и судостроительных отраслей не решены. Полученные результаты несопоставимы с затраченными ресурсами, при этом ни одно из изобретений государством не используется»2. Кроме того, как отмечено в цитируемой публикации, «были выявлены факты оплаты министерством невыполненных НИОКР и завышения их цены. По предварительным оценкам, ущерб от этого мог составить до 1 млрд руб.».

В целом же, подводя итоги 2013 г. по всем проблемам оснащения ВС, министр обороны выразил удовлетворение: «ГОЗ в 2013 г. в части НИОКР (научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок) выполнен на 96%, и это не может не радовать. В части закупок ВВСТ (вооружения, военной и специальной техники) мы выполнили на 93%, в части ремонта и сервисного обслуживания ВВСТ - на 91%. Это серьезное достижение». И добавил: «Мы получаем значительный прирост по поставкам вооружения: в 1,7 раза получили больше техники, чем в 2012 г. При этом количество рекламаций не превысит уровень 2012 г. Нам надо работать над их дальнейшим сокращением, и здесь многое зависит от военной приемки»3.

1 Магомед Толбоев: Причина авиакатастроф - взятка // Pravda.ru. 2013. 3 декабря.

2 Николаев С., Сафронов И. Прокуроры заняли оборонку // Коммерсант. 2014. 29 января.

3 http://ria.ru/defense_safety/20140114/989097405.html.

6.6.4. Военно-финансовая политика

Исполнение федерального бюджета 2013 г. принципиально не отличалось от календаря двух предыдущих лет с двумя существенными внутригодовыми корректировками в июне и декабре. При этом в июне впервые с кризисного сентября 2009 г. в середине года расходы по разделу «Национальная оборона» были снижены на 6 млрд 540 млн руб. Законом о федеральном бюджете расходы по этому разделу были установлены первоначально в 2 трлн 106 млрд руб.1, или на 223 млрд меньше планировавшихся правительством годом ранее2. В конце года соответствующие расходы федерального бюджета было решено увеличить на 11 млрд 783 млн руб.3.

В результате указанных разнонаправленных изменений к концу бюджетного года ассигнования федерального бюджета по разделу «Национальная оборона» возросли всего на 0,25% - до 2 трлн 111 млрд 705 млн руб. (3,17% ВВП) при оставшемся неизменным общем объеме расходов бюджета. По сравнению с 2012 г. ассигнования по этому разделу в реальном выражении возросли на 7,4% (номинально - на 14,4%).

Все указанные выше показатели военных расходов отсутствуют в опубликованных законах о бюджете и определялись по отчетам Федерального казначейства и заключениям профильных комитетов Федерального Собрания РФ. Закрытость расходов федерального бюджета в 2013 г. по сравнению с предыдущими годами заметно усилилась и превысила исторический максимум 2006 г. на 2 п.п. (см. табл. 29), при этом секретные ассигнования составили 1 трлн 865 млрд 442 млн руб., из которых 63% предназначены ОПК в основном в виде ГОЗ и 26% - спецслужбам. Каких-либо качественных изменений к лучшему в системе засекречивания ассигнований федерального бюджета не произошло - государство бездумно держится еще советской колеи.

Таблица 29

Доля секретных ассигнований в федеральных бюджетах 2005-2013 гг., %

Код и наименование раздела (подраздела), содержащего секретные расходы 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Расходы федерального бюджета в целом 11,3 11,8 10,3 11,9 10,0 10,5 11,7 11,7 13,9

0100 ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ 3,7 6,3 5,5 8,7 5,1 4,8 9,8 11,4 9,5

0108 Международные отношения и международное сотрудничество - <0,1 < 0,1 3,7 - - - - -

0109 Государственный материальный резерв 82,9 89,2 92,2 90,2 85,0 85,1 86,6 86,8 87,2

0110 Фундаментальные исследования 2,1 1,2 1,1 1,0 0,8 0,3 1,0 2,7 0,7

0114 Другие общегосударственные вопросы 0,1 0,7 0,3 4,4 1,6 1,1 1,3 1,3 2,3

0200 НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА 42,1 42,8 45,3 46,1 48,1 46,4 46,9 47,6 51,0

0201 Вооруженные Силы Российской Федерации 33,1 35,6 37,1 39,0 40,2 39,0 40,9 41,2 48,3

0204 Мобилизационная подготовка экономики 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

0205 Подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности 100,0 100,0 100,0

1 Федеральный закон от 03.12.2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».

2 Законопроект № 607158-5 «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов». Москва. 30.09.2011.

3 Заключение Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности по Федеральному закону «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» № 3.3-04/1892 от 26.11.2013.

Продолжение таблицы 29

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

0206 Ядерно-оружейный комплекс 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

0207 Реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества 45,2 46,9 50,7 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 80,1

0208 Прикладные научные исследования в области национальной обороны 98,4 93,9 93,7 93,2 92,9 91,3 92,2 94,5 94,1

0209 Другие вопросы в области национальной обороны 2,5 8,8 24,4 29,2 34,6 42,0 36,8 44,9 41,9

0300 НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 28,5 31,6 31,1 31,8 30,8 32,1 32,5 23,3 27,4

0302 Органы внутренних дел 4,8 6,3 5,2 5,0 3,7 4,3 3,9 3,4 3,8

0303 Внутренние войска 11,8 10,3 9,8 10,3 8,2 8,3 7,9 4,6 4,5

0306 Органы безопасности 97,8 95,5 97,3 99,1 99,6 97,1 99,6 99,6 99,7

0307 Органы пограничной службы 100,0 99,0 97,6 100,0 99,5 98,6 99,1 99,1 99,6

0309 Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона 59,0 62,4 50,7 51,4 51,0 51,3 47,0 42,6 40,7

0313 Прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности 74,0 66,4 64,4 75,5 79,4 92,1 86,0 85,9 91,4

0314 Другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности 8,3 50,7 40,0 56,3 68,4 67,9 78,3 13,6 12,3

0400 НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА 0,1 <0,1 0,4 0,6 0,6 1,6 1,8 2,4 4,9

0411 Связь и информатика - - - - - - - - 1,6

0411 Прикладные научные исследования в области национальной экономики - - 5,2 5,8 4,5 5,6 11,9 14,2 18,2

0412 Другие вопросы в области национальной экономики 0,1 0,1 < 0,1 0,3 0,7 4,5 1,9 2,3 8,5

0500 ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО - 3,4 0,9 7,0 10,1 19,3 14,2 6,6 11,0

0501 Жилищное хозяйство - 4,2 5,7 16,0 12,9 20,8 20,7 8,5 21,3

0700 ОБРАЗОВАНИЕ 2,8 2,7 2,4 2,6 3,1 3,6 4,0 3,2 4,3

0701 Дошкольное образование 2,0 2,2 2,4 2,5 2,5 3,9 3,9 4,4 4,5

0702 Общее образование 1,5 1,9 2,1 2,0 2,8 3,5 0,4 0,2 0,5

0704 Среднее профессиональное образование 1,1 1,0 1,0 0,9 1,0 - - - -

0705 Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации 16,9 15,8 17,2 1,8 2,5 9,4 17,4 8,6 6,2

0706 Высшее и послевузовское профессиональное образование 3,2 2,9 2,5 3,1 3,6 4,1 5,2 4,1 5,2

0709 Другие вопросы в области образования 0,3 0,3 0,3 0,3 0,5 0,6 0,3 0,4 0,4

0800КУЛЬТУРА, КИНЕМАТОГРАФИЯ, СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 - - -

0800 КУЛЬТУРА И КИНЕМАТОГРАФИЯ - - - - - - 0,1 0,1 0,1

0801 Культура 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

0804 Периодическая печать и издательства 13,5 7,5 2,6 2,6 3,2 3,6 - - -

0806Другие вопросы в области культуры, кинематографии и средства массовой коммуникации <0,1 0,2

0900 ЗДРАВООХРАНЕНИЕ, ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ 4,3 4,0 2,6 4,1 3,5 3,0 - - -

0900 ЗДРАВООХРАНЕНИЕ - - - - - - 2,7 2,4 2,7

0901 Стационарная медицинская помощь 5,6 4,7 2,9 3,2 2,8 2,4 2,3 2,0 1,8

0902 Амбулаторная помощь н/п1 н/п н/п 13,9 4,3 3,8 2,9 3,1 4,2

0905 Санаторно-оздоровительная помощь н/п н/п н/п 14,1 15,9 10,7 11,2 10,8 12,2

0907 Санитарно-эпидемиологическое благополучие н/п н/п н/п 2,1 0,6 0,6 0,7 1,4 0,8

0908 ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ 0,3 0,3 0,2 0,4 0,3 0,6 - - -

0910 Другие вопросы в области здравоохранения, физической культуры и спорта - - - 1,7 1,1 1,0 - - -

0910 Другие вопросы в области здравоохранения - - - - - - 0,4 0,4 0,3

1 Неприменимо вследствие изменения бюджетной классификации.

Окончание таблицы 29

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1000 СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА - - - <0,1 <0,1 - - 0,1 0,1

1003 Социальное обеспечение населения - - - <0,1 <0,1 - - 0,3 0,3

1100 ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ - - - - - - 0,3 0,3 0,4

1101 Физическая культура - - - - - - 62,0 41,5 9,1

1200 СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМА- - - - - - - 0,3 0,3 0,4

ЦИИ

1202 Периодическая печать и издательства - - - - - - 3,4 3,5 4,6

1400 МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ - - 0,2 - - - - - -

БЮДЖЕТАМ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА

1401 Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федера- - - 0,5 - - - - - -

ции и муниципальных образований

Источник: Федеральные бюджеты 2005-2013 гг. Данные 2005-2010 гг. приведены к соответствующим разделам и подразделам бюджетной классификации, вступившей в силу с 2011 г. Курсивом выделены данные в ранее действовавшей бюджетной классификации и оценки, подлежащие уточнению.

Абсолютные и относительные значения основных компонентов прямых военных ассигнований РФ в федеральном бюджете и их изменение относительно 2012 г. показаны в табл. 30. В связи с тем что в окончательном варианте федерального закона о бюджете на 2013 г.1 какие-либо данные о полных расходах федерального бюджета в разрезе разделов и подразделов классификации расходов отсутствуют, для 2013 г. использованы данные, относящиеся к Федеральному закону от 3.12.2012 г. № 216-ФЗ. Пересчет в цены 2012 г. выполнен с использованием первой оценки2 Росстатом индекса-дефлятора ВВП за 2013 г. (106,5%).

Таблица 30

Прямые военные ассигнования федерального бюджета по разделу «Национальная оборона»

Наименование раздела и подразделов 2013 г., млн руб. / то же в ценах 2012 г. Изменение в 2013 г. по сравнению с 2012 г., млн руб. / прирост, % Доля ассигнований, % / изменение по сравнению с 2012 г., п.п.

в федеральном бюджете 2013 г. в ВВП

1 2 3 4 5

НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА 2106462 1977899 131648 7,13 15,73 1,49 3,16 0,17

Вооруженные силы Российской Федерации 1628112 1528743661 171140 12,61 12,16 1,68 2,44 0,24

Мобилизационная и вневойсковая подготовка 6792 6378 -938 -12,82 0,05 -0,01 0,01

Мобилизационная подготовка экономики 5662 5316 421 8,61 0,04 0,01

Ядерно-оружейный комплекс 29289 27501 26 0,10 0,22 0,01 0,04

Реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества 5804 5450 814 17,55 0,04 0,01 0,01

Прикладные научные исследования в области национальной обороны 195134 183225 16391 9,82 1,46 1,17 0,29 0,02

Другие вопросы в области национальной обороны 235668 221285 -55789 -20,14 1,76 -0,38 0,35 -0,09

Источник: Расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

1 Федеральный закон от 02.12.2013 г. № 348-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».

2 О производстве и использовании валового внутреннего продукта (ВВП) за 2013 год. М.: Росстат, 31 января 2013.

Военные ассигнования в других разделах федерального бюджета приведены в табл. 31. В отличие от практики прошлых лет из состава военных расходов в других разделах бюджета здесь и далее исключены секретные расходы спецслужб на образование, здравоохранение, ЖКХ и проч., а также расходы на гражданскую оборону и содержание войск МЧС России (последнее - в связи с изменениями в стандарте отчетности ООН о военных расходах1, вступившими в силу с 2012 г. и включившими в состав военных расходов также расходы на пенсионное обеспечение военнослужащих).

Таблица 31

Прямые и косвенные военные ассигнования по другим разделам

федерального бюджета

Наименование подраздела или 2013 г., млн руб. / то же в ценах 2012 г. Изменение в 2013 г. по сравнению с Доля ассигнования, % / изменение по сравнению с 2012 г., п.п.

характера ассигнований 2012 г., млн руб. / прирост, % в федеральном бюджете 2013 г. в ВВП

1 2 3 4 5

В разделе «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность»

Внутренние войска 129029 -2744 0,96 0,19

121154 -2,21 0,01 -0,01

Органы пограничной службы 142386 133696 47732 55,53 1,06 0,40 0,21 0,07

В разделе «Национальная экономика»

Организация альтернативной гражданской службы 6 5 -1 -10,46 <0,01 <0,01

Президентская программа « Уни- 6 -711 <0,01 <0,01

чтожение запасов химического 6 -99,21 -0,01 -

оружия в РФ»

Субсидии организациям транспорта, осуществляющим приобретение 55 52 -3 -6,10 <0,01 <0,01

автотехники для пополнения по-

движного состава автоколонн вой-

скового типа

Субсидии на функционирование 51 -2 <0,01 <0,01

координационного центра Россия-НАТО 47 -3,01 - -

Строительство специальных и 14306 1666 0,11 0,02

военных объектов 13433 14,16 0,02 -

ФЦП «Промышленная утилизация 87 -18 <0,01 <0,01

вооружения и военной техники (2011-2015 годы)» 82 -18,36 - -

Взносы в уставные капиталы и 48285 -7066 0,36 0,07

субсидии организациям оборонно- 45338 -13,48 -0,04 -0,01

промышленного комплекса

Стипендии молодым работникам 240 -15 <0,01 <0,01

организаций оборонно- 225 -6,10 - -

промышленного комплекса

Секретные расходы 86124 80867 32479 67,12 0,64 0,27 0,13 0,05

В разделе «Жилищно-коммунальное хозяйство»

Президентская программа « Уни- 362 131 <0,01 <0,01

чтожение запасов химического 340 62,82 - -

оружия в РФ»

Обеспечение военнослужащих служебным и постоянным жильем 38382 36039 -93615 -72,20 0,29 -0,71 0,06 -0,15

В разделе «Образование»

Расходы Минобороны 58511 54949 7260 15,23 0,44 0,07 0,09 0,01

1 Доклад Группы правительственных экспертов по обзору функционирования и дальнейшему развитию механизма стандартизированной отчетности Организации Объединенных Наций о военных расходах. А/66/89. ООН, 14 июня 2011.

Окончание таблицы 31

1 2 3 4 5

В разделе «Культура и кинематография»

Расходы Минобороны 2137 115 0,02 <0,01

2006 6,08 - -

В разделе «Здравоохранение»

Расходы Минобороны 47963 2924 0,36 0,07

45963 6,94 0,03 -

В разделе «Социальная политика»

Пенсионное обеспечение Минобо- 254910 -12731 1,90 0,38

роны 239352 -5,05 -0,04 -0,03

Пенсионное обеспечение погранич- 29012 3390 0,22 0,04

ной службы и внутренних войск 27241 14,22 0,03 -

МВД

Материальное обеспечение специ- 6110 -6 0,05 0,01

алистов ядерного оружейного ком- 5738 -0,11 - -

плекса РФ

Дополнительное ежемесячное ма- 617 138 <0,01 <0,01

териальное обеспечение инвалидов 579 31,34 - -

вследствие военной травмы

Обеспечение проведения ремонта 216 -403 <0,01 <0,01

индивидуальных жилых домов, 203 -66,50 - -

принадлежащих членам семей

военнослужащих, потерявшим

кормильца

Компенсации членам семей погиб- 1709 88 0,01 <0,01

ших военнослужащих 1605 5,81 - -

Пособия и компенсации военно- 7256 -2016 0,05 0,01

служащим, приравненным к ним 6813 -22,84 -0,01 -

лицам, а также уволенным из их

числа

Единовременное пособие беремен- 2503 82 0,02 <0,01

ной жене военнослужащего, про- 2350 3,62 - -

ходящего военную службу по при-

зыву, а также ежемесячное пособие

на ребенка военнослужащего, про-

ходящего военную службу по при-

зыву

В разделе «Физическая культура и спорт»

Расходы Минобороны 1824 1615 <0,01 <0,01

1713 1653,93 - -

В разделе «Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации

и муниципальных образований общего характера»

Дотации бюджетам ЗАТО 11566 1984 0,09 0,02

10860 22,35 -0,02 -

Переселение граждан из ЗАТО 527 -32 <0,01 <0,01

495 -6,10 - -

ВСЕГО ПО ДРУГИМ РАЗДЕ- 884178 -25823 6,60 1,33

ЛАМ 830214 -3,11 - -0,06

Источник: расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

В итоге в 2013 г. суммарные военные ассигнования (табл. 32) российского федерального бюджета, рассчитанные в соответствии со стандартом ООН для военных расходов, оценены в 4,5% ВВП, что ставит Россию по этому показателю на один уровень с США, а также с такими странами, как Азербайджан и Мьянма (обременение экономик Европы и Китая в диапазоне от 1 до 2%, за исключением Великобритании с 2,5% и Франции с 2,3%).

В целом расходы по разделу 0200 «Национальная оборона» в 2013 г. были исполнены с экономией в 8 млрд 124 млн руб. (0,4%) относительно ассигнований последней версии закона о бюджете.

Экономия средств федерального бюджета по подразделу 0201 «Вооруженные Силы Российской Федерации» только на расходах Минобороны на содержание военнослужащих составила 25 млрд 725 млн руб. (6,7%) относительно ассигнований первой вер-

сии закона о бюджете. Вследствие отказа правительства в индексации денежного довольствия военнослужащим Минобороны в 2013 г. прирост расходов на содержание военнослужащих в реальных показателях составил всего 0,84%, несмотря на увеличение численности солдат и сержантов, проходящих службу по контракту, к концу года на 20% - со 186 тыс. до 225 тыс. человек. Всего на содержание военнослужащих Минобороны в 2013 г. израсходовано 360 млрд 420 млн руб. (0,54% ВВП).

Таблица 32

Суммарные показатели военных и связанных с ними ассигнований федерального бюджета в 2013 г.

Наименование ассигнований Сумма ассигнований, млн руб. Доля ассигнований, % / ее изменение по сравнению с 2012 г., п.п.

в федеральном бюджете 2013 г. в ВВП

Суммарные военные ассигнования, связанные с нынешней и прошлой военной деятельностью 2990640 22,34 1,48 4,48 0,11

Суммарные ассигнования по разделам «Национальная оборона» и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» 4144794 30,96 2,68 6,22 0,29

Источник: расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Расходы на заработную плату гражданского персонала Минобороны составили 211 млрд 598 млн руб., увеличившись относительно прошлого года на 5,41% в реальном выражении, невзирая на проведенное 5%-ное сокращение численности гражданского персонала в соответствии с решением Совета безопасности РФ от 5 июля 2013 г. по вопросу «О совершенствовании военной организации РФ на период до 2020 г.»1.

Расходы Минобороны на горюче-смазочные материалы (ГСМ) в 2013 г. сократились в реальном выражении на 4%, составив 59 млрд 266 млн руб. с экономией в 4 млрд 609 млн руб. (или 7,2%) относительно суммы, ассигнованной в исходной версии закона о бюджете. Поэтому следует полагать, что заметно возросшую в 2013 г. интенсивность проведения внезапных проверок боеготовности и войсковых учений компенсировала экономия за счет более широкого использования тренажеров для подготовки войск и сил.

Расходы федерального бюджета на продовольственное и вещевое обеспечение Минобороны в 2013 г. возросли на 19,3% в реальном выражении относительно прошлого года (до 54 млрд 693 млн и 20 млрд 636 млн. руб. соответственно). Превышение фактических расходов бюджета по этим двум статьям относительно исходной версии закона о бюджете составило 24 млрд 141 млн руб., или 45,5%.

Расходы на строительство объектов общегражданского назначения в 2013 г. в Минобороны по разделу «Национальная оборона» увеличились по сравнению с предыдущим годом на 86% - до 14 млрд 488 млн руб. и сократились по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» на 67% - до 41 млрд 210 млн руб. Существенно возросли расходы на строительство специальных и военных объектов: по сравнению с прошлым годом - на 35,5% и с исходной версией закона о бюджете - на 57,2%. При этом увеличение расходов на военную инфраструктуру до 113 млрд 29 млн руб. к концу года произошло вследствие перераспределения 75 млрд руб., выделенных первоначально на ГОЗ Минобороны. Расходы федерального бюджета на накопительно-ипотечную систе-

1 Утверждено Президентом РФ 22.07.2013 г.

му жилищного обеспечения военнослужащих Минобороны возросли по сравнению с прошлым годом в реальном выражении на 25% и достигли 58 млрд 834 млн руб.

По-прежнему в разделе 0200 «Национальная обороны» привлекают внимание быстро растущие расходы подраздела 0209 «Другие вопросы в области национальной обороны» (259 млрд 602 млн руб.), где фактическое исполнение превысило ассигнования исходной версии закона о бюджете на 23 млрд 934 млн руб. (10%).

Расходы на пенсионное обеспечение военнослужащих Минобороны России в 2013 г. составили 262 млрд 612 млн руб., сократившись, несмотря на проведенную индексацию, в реальном выражении на 2,4% по сравнению с предыдущим годом, что может свидетельствовать о сокращении числа военных пенсионеров.

Динамика помесячного исполнения расходов по самым крупным подразделам раздела 0200 «Национальная оборона» федерального бюджета в 2011-2013 гг. представлена на рис. 19-21.

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

Ч Г

ГГ<

□ 2011 □ 2012 Н2013

ЙГЬ

5

N N N N N

с/ ^

^ ^ т ' <Т -<-' <3?

Источник: расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара по данным Федерального казначейства.

Рис. 19. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу «Вооруженные Силы Российской Федерации» в 2011-2013 гг.

40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

5

1

ИЛ

□ 2011 □ 2012 □ 2013

.rT1g.rU,

1Ьч

/у ^

? у

¿г .¿- л*

^ с/ ^

Источник: Расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара по данным Федерального казначейства.

Рис. 20. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу «Прикладные научные исследования в области национальной обороны» в 2011-2013 гг.

Источник: Расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара по данным Федерального казначейства.

Рис. 21. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу «Другие вопросы в области национальной обороны» в 2011-2013 гг.

В табл. 33 приведены военные расходы правительств субъектов Российской Федерации, которые указывают на сохранение многолетних тенденций. Величина этих расходов, не превышающая 0,01% ВВП, позволяет считать их, скорее, ритуальными, а их финансирование с частичным использованием федеральных трансфертов1 может привести к двойному счету, что следует особо учитывать при их оценке.

Таблица 33

Военные расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2005-2013 гг., млн руб.*

Подраздел классификации 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

расходов

Вооруженные Силы РФ 35 0,1 0,3 0,3 0,3

Модернизация ВС РФ и воин- _ _ 10 0,5

ских формирова-

ний

Мобилизационная 65,6 899,3 1351,9 1797,9 2116,0 2003,7 2250,0 2366,7 2506,5

и вневойсковая 65,6 808,6 1245,6 1702,2 2021,6 1958,4 2187,3 2316,4 2444,7

подготовка

Мобилизационная 485,4 708,3 861,2 1137,2 1045,4 1298,4 1351,2 1781,0 2343,1

подготовка эко- 468,6 692,8 840,9 1063,9 989,7 1247,8 1266,3 1689,1 1935,1

номики

Другие вопросы в области нацио- 109,6 97,5 32,8 32,1 55 5,7 07 0,5 4,4 4,4 <0,1 <0,1 27 2,7 32 3,0 32 2,9

нальной обороны

Внутренние войска 99 9,9 35 1,4 10 1,0 0,3 0,3 _ _ _ _

Органы пограничной службы 0,1 0,1 _ _ _ _ _ _ _ _

ВСЕГО 670,6 1647,4 2220,1 2937,4 3165,8 3302,1 3603,9 4150,9 4852,8

641,7 1535,0 2093,5 2767,7 3015,7 3206,2 3456,3 4008,5 4382,7

*Числитель - ассигновано, знаменатель - фактически исполнено. Источник: Федеральное казначейство; расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

1 Финансы России. 2012: Стат. сб. М.: Росстат, 2012. С. 27.

В табл. 34 представлены российские военные расходы в период 1999-2013 гг., не включающие военные расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ, показанные в табл. 33. Представленные в таблице данные позволяют полагать, что характерные для указанного периода двузначные темпы номинального прироста военных расходов в реальном выражении в существенной степени сводятся на нет опережающим ростом цен на продукцию российского ОПК (так, например, в 2012 г. в судостроении дефлятор добавленной стоимости составил 122,9%, в производстве летательных аппаратов - 127,7%)1.

Таблица 34

Основные показатели военных расходов РФ в 1999-2013 гг.

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

1. В номинальном вы ражении (в текущих ценах), млрд руб.

Исполнение расходов ФБ по разделу «Национальная оборона» в текущей бюджетной классификаций 115,6 191,7 247,7 295,4 355,7 430,0 581,1 681,8 831,9 1040,8 1188,2 1276,5 1516,0 1812,3 2103,6

Ассигнования ФБ по разделу «Национальная оборона»: в текущей бюджетной классификации 93,7 209,4 214,7 284,2 354,9 427,4 578,4 686,1 839,1 1031,6 1192,9 1278,0 1537,4 1846,3 2111,7

выведены в другие разделы бюджетной классификаций - - - - - - 44,3 77,7 91,3 126,5 202,4 270,8 324,4 223,1 149,2

в сравнимой бюджетной классификации 93,7 209,4 214,7 284,2 354,9 427,4 622,6 763,9 930,4 1158,1 1395,3 1548,8 1861,9 2069,4 2260,9

Военные расходы, по данным ООНв - 201,2 291,5 322,7 442,5 494,3 659,0 815,9 942,0 1118,0 1166,1 1162,5 1423,3 1689,3 -

Суммарные военные ассигнования, связанные с текущей и прошлой военной деятельностью1^ 137,5 292,2 301,0 424,8 549,7 578,8 780,8 952,2 1219,1 1433,8 1736,6 1893,6 2209,9 2651,3 2990,6

2. В реальном выражении (в ценах 2013 г.)д, млрд руб.

Исполнение расходов ФБ по разделу «Национальная оборона» в текущей бюджетной классификации 1586,6 1695,6 1645,0 1669,0 1648,6 1700,5 1863,9 1772,2 1856,0 1892,6 1962,3 1944,8 2042,1 2051,6 2103,6

Ассигнования ФБ по разделу «Национальная оборона»: в текущей бюджетной классификации 1286,1 1852,3 1426,5 1605,5 1645,0 1690,2 1855,0 1783,5 1872,1 1875,7 1970,0 1947,1 2071,1 2090,0 2111,7

выведены в другие разделы бюджетной классификации - - - - - - 142,0 202,0 203,7 230,0 334,3 412,5 437,0 252,6 149,2

в сравнимой бюджетной классификации 1286,1 1852,3 1426,5 1605,5 1645,0 1690,2 1997,0 1985,5 2075,8 2105,7 2304,3 2359,6 2508,1 2342,6 2260,9

Военные расходы, по данным ООН - 1779,8 1936,6 1823,4 2050,9 1954,7 2113,6 2120,8 2101,8 2032,9 1925,8 1771,1 1917,4 1912,3 -

Суммарные военные ассигнования, связанные с текущей и прошлой военной деятельностью 1882,9 2584,1 1999,7 2400,0 2547,8 2288,9 2504,4 2475,1 2719,9 2607,1 2868,1 2885,0 2976,9 3001,2 2990,6

3. В реальном выражении (в ценах 1999 г.), млрд руб.

Исполнение расходов ФБ по разделу «Национальная оборона» в текущей бюджетной классификации 115,6 123,5 119,9 121,6 120,1 123,9 135,8 129,1 135,2 137,9 143,0 141,7 148,8 149,5 153,3

Ассигнования ФБ по разделу «Национальная оборона»: в текущей бюджетной классификации 93,7 135,0 103,9 117,0 119,8 123,1 135,2 129,9 136,4 136,7 143,5 141,9 150,9 152,3 153,9

1 Национальные счета России в 2005-2012 годах: Стат. сб. М.: Росстат, 2013. С. 220. 516

Окончание таблицы 34

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

выведены в другие разделы бюджетной классификации - - - - - - 10,3 14,7 14,8 16,8 24,4 30,1 31,8 18,4 10,9

в сравнимой бюджетной 93,7 135,0 103,9 117,0 119,8 123,1 145,5 144,7 151,2 153,4 167,9 171,9 182,7 170,7 164,7

классификации

Военные расходы, по данным - 129,7 141,1 132,8 149,4 142,4 154,0 154,5 153,1 148,1 140,3 129,0 139,7 139,3 -

ООН

Суммарные военные ассигно- 137,2 188,3 145,7 174,9 185,6 166,8 182,5 180,3 198,2 189,9 209,0 210,2 216,9 218,7 217,9

вания, связанные с текущей и

прошлой военной деятельно-

стью

4. Военное об ременение экономики, % ВВП

Исполнение расходов ФБ по 2,40 2,62 2,77 2,73 2,69 2,53 2,69 2,53 2,50 2,52 3,06 2,76 2,72 2,93 3,15

разделу «Национальная обо-

рона» в текущей бюджетной

классификации

Ассигнования ФБ по разделу 1,94 2,87 2,40 2,63 2,69 2,51 2,68 2,55 2,52 2, 50 3,07 2,76 2,76 2,99 3,17

«Национальная оборона»:

в текущей бюджетной классификации

выведены в другие разделы - - - - - - 0,20 0,29 0,27 0,31 0,52 0,58 0,58 0,36 0,22

бюджетной классификации

в сравнимой бюджетной 1,94 2,87 2,40 2,63 2,69 2,51 2,88 2,84 2,80 2,81 3,60 3,34 3,35 3,35 3,39

классификации

Военные расходы, по данным - 2,75 3,26 2,98 3,35 2,90 3,05 3,03 2,83 2,71 3,00 2,51 2,56 2,73 -

ООН

Суммарные военные ассигно- 2,84 4,00 3,36 3,93 4,16 3,40 3,61 3,54 3,67 3,47 4,48 4,09 3,97 4,29 4,48

вания, связанные с текущей и

прошлой военной деятельно-

стью

5. По паритету покупательной способности (в текущих ценах), млрд долл.

Исполнение расходов ФБ по 21,9 26,8 30,2 31,9 34,2 36,2 45,6 54,0 59,5 72,6 83,6 81,5 87,0 97,9 110,5

разделу «Национальная обо-

рона» в текущей бюджетной классификации

Ассигнования ФБ по разделу 17,7 29,3 26,2 30,7 34,1 35,9 45,4 54,3 60,1 71,9 83,9 81,6 88,3 99,7 111,0

«Национальная оборона»:

в текущей бюджетной клас-

сификации

выведены в другие разделы бюджетной классификации - - - - - - 3,5 6,2 6,5 8,8 14,2 17,3 18,6 12,0 7,8

в сравнимой бюджетной 17,7 29,3 26,2 30,7 34,1 35,9 48,9 60,5 66,6 80,8 98,1 98,9 106,9 111,7 118,8

классификации

Военные расходы, по данным - 28,1 35,6 34,8 42,5 41,6 51,7 64,6 67,4 78,0 82,0 74,2 81,7 91,2 -

ООН

Суммарные военные ассигно- 25,9 40,9 36,7 45,8 52,8 48,7 61,3 75,4 87,3 100,0 122,1 120,9 126,9 143,2 157,2

вания, связанные с текущей и

прошлой военной деятельно-

стью

Справочно

Дефлятор валового внутрен- 172,5 137,6 116,5 115,5 113,8 120,3 119,3 115,2 113,8 118,0 102,0 114,2 115,5 107,4 106,5

него продукта, % к предыду-

щему году

Дефлятор расходов на конеч- 140,1 155,2 133,1 117,6 121,9 117,2 123,3 123,4 116,5 122,7 110,1 108,4 113,1 119,0 113,2

ное потребление коллектив-

ных услуг государственного

управления', % к предыду-

щему году

Паритет покупательной способности* руб./долл. США 5,29 7,15 8,19 9,27 10,41 11,89 12,74 12,63 13,97 14,34 14,22 15,66 17,42 18,52 19,03

а Для 2013 г. - предварительные данные Федерального казначейства об исполнении федерального бюджета.

б Суммарно расходы Минобороны и секретные расходы по разделам 05-09 и 11 федеральных бюджетов 2005-2011 гг., для 2012-2013 г. - дополнительно по разделу 12.

в За 2013 г. - будут представлены правительством РФ в ООН в 2014 г., включают в том числе расходы на содержание внутренних войск и пограничников.

г С пенсиями военнослужащим.

д Дефлированы посредством дефлятора расходов на конечное потребление коллективных услуг государственного управления.

е ж Для 2013 г. - оценки ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Источники: Федеральные законы о федеральных бюджетах на 2000-2013 гг. и об исполнении федеральных бюджетов 2000-2012 гг.; Национальные счета России в 1997-2012 гг.: Стат. сб. М.: Росстат, 20052013; Объективная информация по военным вопросам, включая транспарентность военных расходов.

Доклады Генерального секретаря ООН 2001-2013 гг.; Росстат; Федеральное казначейство.

* * *

Военно-экономическая ситуация в РФ после скандальных событий конца 2012 г., завершившихся отстранением от должности министра обороны А. Сердюкова, а также его ближайшего окружения от других значимых постов, во многом нормализовалась. Верховный главнокомандующий ВС России и новое руководство Минобороны в обычном режиме 10 декабря подвели итоги 2013 г. и констатировали достижение ряда положительных результатов в модернизации ВС и укреплении обороноспособности страны. В начале 2014 г. объявлены успехи в развитии ОПК и оснащении ВС современными средствами вооруженной борьбы.

Однако многие вопросы остаются нерешенными, причем не только на уровне проблем военной организации РФ, но и на самом верхнем стратегическом уровне, где требуется одновременное обеспечение как успешного развития экономики, так и национальной безопасности страны. Не случайно Президент РФ начал регулярно проводить заседания расширенного правительства, на которых в числе других решаются проблемы, возникающие между традиционным правительством и «силовиками», напрямую подчиняющимися ему.

Важнейшим для ВС России становится практическое освоение новых, поступающих на вооружение образцов ВВТ. В связи с этим упор в военно-кадровой политике должен быть сделан на профессионально подготовленные кадры военнослужащих, освоивших современные технологии решения военных задач с учетом автоматизированного управления. Требование профессионализма должно быть распространено буквально на все уровни войсковой иерархии: от солдата (матроса) до крупного военачальника. Для этого должна быть внедрена система стимулов к рационально долговременной и продуктивной военной службе, гарантирующая стремление военнослужащих к профессиональному росту и обеспечение их высокого социального статуса в обществе.

Анализ военной составляющей бюджета РФ в сопоставлении с военными бюджетами ведущих государств современности свидетельствует о том, что продолжение роста расходов на развитие ОПК и военно-техническое оснащение ВС России, которое и ранее не было доказательно обоснованным, полностью теряет свою убедительность сейчас, в условиях экономического кризиса. В ином случае по общему уровню военных расходов, а главное - по доле средств, расходуемых на оснащение ВС в ущерб расходам на их содержание и боевую подготовку, Россия может быть причислена к инициаторам гонки вооружений, что вредит ее имиджу миролюбивого государства.

Поскольку стандарт ООН и практика большинства государств свидетельствуют о целесообразносыти четкого разделения военных расходов на составляющие, которые характеризуют, с одной стороны, развитие ВС, а с другой - их текущее содержание, было бы разумно доработать бюджетный классификатор РФ, приблизив его к стандарту ООН.

6.7. Северный Кавказ в 2013 г.: конфликты обостряются

Наиболее очевидной характеристикой ситуации на Северном Кавказе в прошедшем году стало нарушение того хрупкого равновесия, которое, судя по всему, начинало складываться в предшествующий период, обострение существовавших ранее и возникновение новых конфликтов, в том числе имеющих ресурсный характер. Что вызвало подобное обострение? Каковы его возможные последствия? Как все это влияет на экономическую ситуацию в регионе? Вот основные вопросы, на которые авторы пытаются ответить в данном обзоре.

6.7.1. Возврат к силовой модели: возможные последствия

Постсоветский период истории республик Северного Кавказа характеризовался двумя подходами к разрешению конфликтов в данных регионах. Обычно они формулируются как два варианта политики антитеррора, но на самом деле выбор той или иной модели принципиально влияет и на многие другие стороны жизни северокавказского социума.

Первую модель можно охарактеризовать как модель «жесткого курса». Она характеризуется следующими основными особенностями:

• максимально широкая трактовка понятия «террористы и их пособники», куда фактически включаются все представители тех направлений ислама в регионе, которые не относятся властями к традиционному и считаются источником радикальных взглядов;

• безусловный приоритет жестких силовых методов антитеррора;

• цель - война до победного конца, полный разгром противника. Применительно ко второй модели эксперты используют термин «политика мягкой

силы». Для нее характерен гораздо менее линейный взгляд на проблему терроризма:

• сторонники нетрадиционного ислама как определенного религиозного направления, которое люди имеют право исповедовать в рамках гарантированной Конституцией РФ свободы совести, отделяются от террористов и их пособников - людей, нарушающих закон и виновных в конкретных преступлениях;

• среди самих террористов разделяются непримиримые, не идущие ни на какие компромиссы, и те, кто готов прекратить противоправную деятельность; среди последних - те, «на ком есть кровь», и те, «на ком нет крови»;

• по отношению к каждой из рассмотренных групп должна проводиться разная политика:

- принадлежность к нетрадиционному исламу при отсутствии фактов нарушения российского законодательства вообще является частным делом отдельного человека;

- случайно или по глупости попавших «в лес» молодых людей, на ком нет крови, необходимо как можно быстрее выводить «из леса» и включать в мирную жизнь;

- готовых прекратить террористическую деятельность боевиков также необходимо адаптировать к мирной жизни, но по вопросу о формах подобной адаптации единства нет: взгляды различаются от полной амнистии до смягчения наказания за добровольную явку;

- жесткие силовые методы должны однозначно применяться именно к непримиримым представителям боевиков;

• силовые акции, контртеррористические операции должны осуществляться строго в рамках закона, с соблюдением прав мирных жителей;

• целью политики является гражданское умиротворение, снижение конфликтности, прекращение раскола общества.

За время проведения антитеррористической политики на Северном Кавказе можно выделить три периода, для которых характерно различное сочетание двух данных идеологий. До осени 2010 г. практически полностью господствовала силовая модель. Период с осени 2010 г. до конца 2012 г. можно трактовать как сочетание подходов, характерных для обеих моделей: наряду с продолжением силового давления в ряде северокавказских регионов (Дагестан, Ингушетия) были созданы комиссии по адаптации боевиков, начался внутриконфессиональный диалог между конфликтующими течениями ислама. С начала 2013 г. можно констатировать возврат к доминированию модели «жесткого курса». В первую очередь этот поворот характерен для Республики Дагестан, хотя затрагивает и другие территории Северо-Кавказского федерального округа (СКФО). Это проявилось в следующих формах.

1. Практически перестали функционировать все наработанные за прошлый период формы внутриконфессионального диалога и адаптации боевиков. Деятельность Комиссии по адаптации в Дагестане все более активно блокировалась входящими в нее силовиками еще в 2012 г. и, наконец, со сменой руководства республики, в начале 2013 г. была ликвидирована со следующей оценкой первого лица: «Она сыграла свою роль, но незначительную». В Ингушетии с убийством секретаря Совета безопасности республики Ахмеда Котиева, отвечавшего за деятельность Комиссии, эта работа, судя по всему, тоже сходит на нет. После террористического акта против самого влиятельного в Дагестане суфийского шейха Саида Чиркейского внутриконфессиональный диалог также оказался в глубоком кризисе.

2. В рамках крупных спецопераций стали использоваться все более жесткие методы, направленные не только на самих боевиков, но и на их родственников, а также на те сообщества, из которых они происходят. Так, в апреле 2013 г. все жители села на время проведения масштабной спецоперации в селе Гимры Унцукульского района Дагестана были выселены из села, а по возвращении обнаружили многочисленные факты пропажи имущества (как личного, так и общественного). 10 домов в селе были взорваны, по мнению местных жителей, исходя из того, что они принадлежали родственникам боевиков (причем информация не всегда оказывалась точной)1.

3. К осуществлению силовых акций привлекаются отряды местных жителей, действия которых выходят далеко за рамки правового поля, но тем не менее поддерживаются силовыми структурами. Наиболее известны два факта подобного рода. В селении Хаджалмахи Левашинского района Дагестана деятельность вооруженных дружинников привела к тому, что сторонники нетрадиционного ислама были вынуждены покинуть село, бросив свое имущество, а некоторые из них были убиты2. В селе Ленинкент

1 См., например: Кадиев Р., Шевченко М. Гимры - это общедагестанское достояние // Kavpolit.com. 20 сентября 2013 г. (http://kavpolit.com/ramazan-abdulatipov-gimry-eto-obshhedagestanskoe-dostoyanie/).

2 Общая характеристика ситуации в селе по материалам СМИ и собственным впечатлениям автора от поездки в Хаджалмахи изложена в: Стародубровская И., Казенин К. Экспертный доклад «Северный Кавказ: quо vadis?» (http://polit.ru/article/2014/01/14/caucasus/).

(часть г. Махачкалы) было несколько попыток насильственно воспрепятствовать деятельности салафитской мечети, в результате произошедших столкновений пострадали десятки людей1. И в том, и в другом случае правоохранительные органы не только не препятствовали, но даже в отдельных случаях поддерживали подобные насильственные акции.

4. Активизируется давление, в том числе и откровенно силовое, на представителей нетрадиционного ислама, не придерживающихся насильственных практик достижения своих целей, ориентированных на распространение ислама путем проповеди и личного примера и готовых взаимодействовать и сотрудничать с государством в тех сферах, где это не противоречит их идеологии.

5. Многие из перечисленных выше практик нашли законодательное закрепление. Так, практически ликвидирована база для действия адаптационных механизмов, поскольку резко снижены возможности смягчения наказания боевиков при условии добровольного сложения оружия. Закреплены также некоторые формы ответственности родственников и близких боевиков за их деятельность. Эволюция законодательства в подобных направлениях продолжается.

Можно ли сказать, что поворот в политике, означающий возврат к силовому сценарию, был основан на провале попыток несилового урегулирования? Анализ ситуации в период с осени 2010 г. до конца 2012 г. не дает для этого никаких оснований. Приведем только одно подтверждение данного тезиса. На рис. 22 и 23 представлена динамика числа жертв террористической деятельности среди сотрудников силовых ведомств (суммарное число убитых и раненых) по данным Общества «Мемориал» в целом по Северному Кавказу и по Республике Дагестан с 2005 г. (более ранних данных у авторов нет) по осень 2010 г. и с осени 2010 г. по начало 2013 г. Если для первого периода, несмотря на существенные колебания конкретных показателей, характерен незначительный повышательный тренд потерь, то во второй период наблюдается явная тенденция к их снижению. Подобная динамика характерна для числа жертв в рамках как СКФО, так и Дагестана, где потери в последнее время были наиболее масштабны. Причем применительно к Дагестану перелом тренда даже более очевиден. Имеющиеся данные за 2013 г. недостаточны для того, чтобы делать окончательные выводы о влиянии поворота к силовому сценарию на динамику потерь, но есть основания предполагать возврат к тенденциям, характерным для периода до осени 2010 г. Хотя очевидно, что здесь действуют и дополнительные привходящие факторы, в частности Олимпиада в Сочи.

Однако последствия возврата к силовому сценарию не ограничиваются сферой антитеррора. На самом деле подобный поворот существенно повлиял на самые разные сферы жизни общества, в том числе и на взаимодействие власти и бизнеса. Особенно ярко это видно на примере Махачкалы, где силовой сценарий проявился в первую очередь в двух процессах: во-первых, в усилении силового давления на так называемый салафит-ский бизнес; во-вторых, в ужесточении политики в отношении теневой экономики (в частности, в сфере расчетов).

1 См., например: http://ndelo.ru/novosti-7/2340-ozhidaemoe-krovoprolitie; http://regnum.ru/news/1734663 .Ыт!

400 т 350 ^ 300 § 250 200 | 150

100 I;

50

ВСЕГО

■ Линейная (ВСЕГО)

I Дагестан

Линейная (Дагестан)

* Общее число убитых и раненых (ПЦ «Мемориал» ведет статистику по данным открытых источников -официальных сайтов силовых ведомств и СМИ). Источник: данные «Мемориала», расчеты авторов.

Рис. 22. Потери силовиков в СКФО в целом и в Республике Дагестан

в 2005 г. - осенью 2010 г.

400 350 300 250 200 150 100 50

0

ВСЕГО

Линейная (ВСЕГО)

Дагестан

Линейная (Дагестан)

* Общее число убитых и раненых (ПЦ «Мемориал» ведет статистику по данным открытых источников -официальных сайтов силовых ведомств и СМИ). Источник: данные «Мемориала», расчеты авторов.

Рис. 23. Потери силовиков в СКФО в целом и в Республике Дагестан

осенью 2010 г. - 2013 г.

Для начала объясним термин «салафитский бизнес». В Махачкале достаточно крупный сегмент малого и среднего бизнеса в различных отраслях формируют последовате-

0

ли нетрадиционных течений ислама. Причем этот бизнес может развиваться как в сферах, имеющих определенную религиозную маркировку, - например, халяльные кафе и рестораны (где пища и обстановка соответствуют исламским канонам), - так и в любых других сферах. Происхождение термина «салафитский бизнес» связано с тем, что всех сторонников нетрадиционного ислама обычно отождествляют с салафитами (одно из течений нетрадиционного ислама), хотя по существу это не совсем верно.

Наиболее известная акция, по общему мнению, направленная против «салафитского бизнеса», была проведена в октябре 2013 г., когда в течение трех дней в массовом порядке без объяснения причин задерживались работники и посетители халяльных кафе и ресторанов. Они подвергались принудительному фотографированию и дактилоскопированию, по отношению к некоторым задержанным было применено насилие. В результате один из самых известных халяльных ресторанов в городе был закрыт, некоторые другие сменили владельца1. До сих пор не совсем понятно, чем была вызвана подобная акция - то ли попыткой передела бизнеса, то ли своеобразным представлением о профилактических мерах перед Олимпиадой в Сочи. Но, по имеющейся информации, дело не ограничилось халяльным бизнесом: «под эту волну ... попали и частные детские садики, и кафе, и рестораны, и производства окон и мебели, и магазины сотовых телефонов и одежды»2. Во всех случаях бизнесу был нанесен серьезный урон (например, под предлогом использования нелицензионного программного обеспечения изымались компьютеры, в результате чего деятельность предприятия оказывалась надолго парализованной).

Если рассмотренные выше меры в отношении салафитского бизнеса носят очевидно силовой характер, то принадлежность к силовому сценарию ужесточения политики в отношении теневой экономики требует отдельного комментария. На первый взгляд теневая экономика, действующая за рамками требований российского законодательства, является нарушением закона, и борьба с ней должна быть столь же бескомпромиссна, как и с любым другим видом нарушений. Однако на самом деле ситуация далеко не столь однозначна.

Необходимо принимать во внимание, что причина теневого характера дагестанской экономики - далеко не только нежелание платить налоги. В первую очередь это стремление не демонстрировать публично реальный потенциал своего дела в ситуации, когда лица, обладающие административным ресурсом, могут разрушить либо отобрать практически любой успешно развивающийся бизнес. Кроме того, в легализации бизнеса во многих случаях не заинтересованы сами властные структуры, которые предпочитают поборы и взятки налогам в бюджет. Так, попытка несколько лет назад легализовать рыболовецкий промысел в одном из прибрежных поселков близ Махачкалы привела к тому, что артели, как только она стала показывать действительно высокие результаты, был выставлен огромный штраф, и бизнес снова был вынужден уйти в тень. В то же время теневой сектор обеспечивает занятость и средства к существованию значительной части населения города. Альтернативных источников занятости в городе нет.

Уже сейчас видны первые результаты ужесточения государственной политики в отношении бизнеса.

1 См., например: http://ndelo.ru/novosti-7/2110-mentovskoj-bespredel; http://wordyou.ru/v-rossii/religioznye-pretenzii-na-ekonomicheskoj-osnove.html; http://chernovik.net/content/lenta-novostey/siloviki-v-mahachkale-proveli-reydy-po-kafe-zaderzhivali-predstaviteley.

2 Островский О. Шурик, это не наши методы. // Черновик. 29 ноября 2013 г. № 46.

Во-первых, по имеющимся свидетельствам, средний бизнес (в первую очередь сала-фитский) стремится покинуть республику, выводя свои капиталы как в другие регионы России, так и за границу.

Во-вторых, снижаются возможности нелегальной занятости при отсутствии легальных субститутов.

В-третьих, нарастает общественный протест против явно дискриминационных мер в отношении группы бизнесменов по критерию их религиозной принадлежности (одни только названия статей, посвященных рейдам по халяльным кафе, говорят сами за себя: «Ментовской произвол», «Ваш халяль угрожает нашей халяве», «Шурик, это не наши методы.»).

Все это происходит в ситуации, когда мелкий и средний бизнес в Махачкале и в республике в целом находится в достаточно сложном положении. Экономика во многом обескровлена крупными финансовыми махинациями (пирамидами), в которые были вложены огромные деньги1. Обостряется конкуренция на рынках в результате неизбежного процесса проникновения общероссийских компаний, которые оттягивают спрос у традиционных производителей и поставщиков. В таких условиях любые дополнительные осложнения вызывают особо острую реакцию.

Итак, парадоксальным образом можно констатировать, что стремление силовыми методами подавить негативные общественные явления, в частности связанные с терроризмом, могут иметь обратный эффект. Люди, потерявшие свой бизнес, лишившиеся работы, возмущенные явно неправовыми санкциями, представляют благоприятную среду для распространения радикальных взглядов, в том числе и религиозных. Причем экономическая сфера - лишь один из примеров усиления напряженности и накопления недовольства в обществе, можно привести и многие другие. Тем самым решение задач борьбы с экстремизмом и терроризмом еще более осложняется, а тренд к росту потерь силовиков в этих условиях не должен вызывать удивления.

Хочется еще раз вспомнить уже неоднократно обсуждавшийся пример альтернативной политики в отношении теневой экономики, описанный в книге Эрнандо де Сото «Иной путь»2. Он состоит в работе с самими сообществами теневых предпринимателей, в выявлении тех условий, при которых они согласны на легализацию. Этому способствуют упрощение административных процедур и снижение административных барьеров, усиление гарантий прав собственности, формирование отношений доверия между бизнесом и властью. По мнению де Сото, подобные подходы сыграли принципиально важную роль в подавлении терроризма в Перу.

6.7.2. Земельные конфликты: усиление конфронтации

Земельные конфликты в 2013 г. продолжали занимать значительное место в социально-экономической и политической повестке дня Северного Кавказа. Среди ключевых итогов прошедшего года в этой сфере можно выделить следующие:

1. В качестве основного предмета земельных конфликтов на первый план выходит вопрос о регулировании прав на землю, о доступе сельских жителей к распоряжению землей; этот вопрос становится более значимым для участников земельных конфликтов, чем вопрос о так называемых «этнических границах», ранее бывший центральным.

1 См., например: http://dargo.ru/news/2013-12-03-1417.

2 Де Сото Э. Иной путь: Экономический ответ терроризму. Челябинск: Социум, 2008.

2. По-прежнему не разработаны механизмы, позволяющие эффективно в рамках российского законодательства разрешать проблемы «пересекающихся прав» на землю.

3. Неоднократно земельные конфликты переходили в стадию конфронтационного противостояния, в ходе которого сторона конфликта, недовольная решениями органов власти, пыталась установить собственную систему регулирования в земельных вопросах.

Обратимся сначала к трансформации земельных конфликтов из конфликтов вокруг «этнических границ» в борьбу за доступ жителей к распоряжению землей. Эту трансформацию можно рассмотреть на примере конфликта в селе Белая Речка (Кабардино-Балкария; 3430 жителей, по данным Всероссийской переписи населения 2010 г.). Конфликт вокруг этого крупного села и соседнего с ним села Хасанья начался еще в 2005 г. и тогда имел классические черты спора за «этнические земли». Стартом конфликта в Белой Речке, как и многих других земельных конфликтов в Кабардино-Балкарии, стало принятие парламентом региона в феврале 2005 г. пакета законов о составе и границах муниципальных образований региона. Согласно этим законам, балкарские села Белая Речка и Хасанья были включены в состав Нальчикского городского округа. Тем самым они лишились собственного местного самоуправления. Главы сельских администраций стали назначаться мэрией республиканской столицы Нальчика. С 2005 г. балкарские общественные организации регулярно выступали с требованием вернуть Белой Речке и Хасанье статус муниципальных образований, формулируя свои требования в этнических терминах: муниципальное деление 2005 г. оценивалось как ущемляющее интересы балкарского народа в пользу республиканской власти, в которой представители балкарцев не составляют большинства. Звучали требования создать в республике еще один «балкарский» район, существовавший до депортации балкарцев в 1944 г., и включить в него оба села.

Развитие конфликта в 2013 г. ознаменовало изменение ключевых требований жителей Белой Речки к республиканской власти. В марте-апреле сотни жителей села провели ряд протестных акций, направленных против передачи участка площадью 25 га в аренду местному предпринимателю, который намеревался разбить на них фруктовые сады. Земли, оказавшиеся в центре конфликта, ранее относились к совхозу «Белореченский». Сейчас ими распоряжается городская мэрия, которая и планировала передать их в аренду. Протест жителей был связан с тем, что они рассчитывали получить на этих землях участки под застройку (количество сельчан, которым требуется участок для строительства собственного дома, по оценкам сельских активистов и администрации, варьирует в пределах от 500 до 800). Жители на этот раз требовали в первую очередь не отмены решений о муниципальных границах, а изменения порядка распоряжения землями, выделения им участков в собственность, ухода от той ситуации, когда земли, непосредственно примыкающие к селу и использовавшиеся им в советское время, сейчас юридически отчуждены от села. (Существенный момент в развитии конфликта в Белой Речке в 2013 г. состоял в том, что выгодополучателем того решения, против которого выступили жители села, был их же односельчанин - предприниматель, планировавший получить земли в аренду. Поэтому вопрос об этнической принадлежности земель из эпицентра спора уходил автоматически.)

Отметим, что проблема, которая теперь стала центральной в этом конфликте, на сегодняшний день типична для регионов Северного Кавказа и поднимается в последнее время также во многих других протестных выступлениях, касающихся земельного во-

проса. В частности, именно урегулирования прав собственности, а не абстрактного признания земли «принадлежащей» какому-либо этносу, требуют участники конфликтов, связанных с отведением земель под курортное строительство, под различные промышленные объекты и т.п.1. Что не удивительно в условиях, когда одним из ключевых источников конфликтов в земельной сфере в северокавказских республиках является отсутствие частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения (мораторий на оборот земли действует во всех республиках, кроме Карачаево-Черкесии). Земли бывших совхозов и колхозов без проведения приватизации в основном оказались в распоряжении региональных или районных администраций. Под их контролем развился рынок аренды и субаренды, доступ на который местным жителям часто закрыт. Переход земельных протестов от темы «этнических границ» к проблеме прав жителей на землю, на наш взгляд, является важным изменением, фиксируемым в последние годы.

Вместе с тем ход конфликта в Белой Речке показал, что региональная власть пока не готова идти на пересмотр сложившейся системы распределения земельных активов. Протесты жителей села, начавшиеся весной, не увенчались продуктивным диалогом с мэрией Нальчика, после чего ситуация фактически перешла в стадию открытого противостояния, где действия протестующих носили характер, близкий к силовому. В ноябре в селе был проведен сход, на котором жители самостоятельно поделили на участки под застройку землю, предназначавшуюся городской администрацией для передачи в аренду под сады. Распределение участков шло в соответствии с неформальными правилами, выработанными на сходе (по этим правилам, например, приоритет отдавался многодетным семьям). Республиканская прокуратура и мэрия Нальчика объявили распределение участков незаконным, однако от попыток передать разбитые на участки земли арендатору мэрия отказалась, ситуация «зависла» в стадии, близкой к прямому конфликту между традиционным правом и той системой земельных отношений, которая задана региональными нормативными актами.

Характеризуя позицию региональной власти в данном конфликте, необходимо учитывать, что без ее участия проблема доступа сельских жителей к земле разрешена быть не может, по крайней мере, в той части, в которой регионы регулируют оборот земель сельскохозяйственного назначения. Применительно к Кабардино-Балкарии можно сказать, что политика республиканского руководства в данной сфере остается неясной. В частности, бывший глава КБР Арсен Каноков в период с 2010 по 2013 г. неоднократно заявлял о необходимости проведения в регионе земельной реформы с приватизацией земель сельхозназначения в интересах сельских жителей, однако реальных шагов в этом направлении им предпринято не было. Юрий Коков, ставший временно исполняющим обязанности главы КБР в декабре 2013 г., пока никак своих планов по земельной политике не обозначил.

Конфликтогенный потенциал проблемы пересекающихся прав на землю в прошедшем году также в полной мере проявился в земельных конфликтах в СКФО. Как показывает исследование земельных конфликтов на Северном Кавказе, пересекающиеся права на земельную собственность могут иметь несколько источников. Во-первых, они

1 Тот факт, что неурегулированные земельные отношения препятствуют курортному строительству, в январе 2014 г. признал и гендиректор ОАО «Курорты Северного Кавказа» Сергей Верещагин (Верещагин С. Развитию курортного кластера в Дагестане мешают земельные вопросы // ИА REGNUM, 22.01.2014. http://regnum.ru/news/kavkaz/1757231 .html).

возникают в результате коррупционной практики, когда земли, статус которых по закону не позволяет предоставлять на них участки под застройку, тем не менее используются именно таким образом. В результате этого частные домовладения оказываются, например, на землях лесного фонда, при этом нередко у их владельцев имеются документы, подтверждающие право собственности на участок земли под строение, при одновременном существовании документов, указывающих, что статус данной земли не допускает ведения на ней строительства. Во-вторых, особые ситуации пересечения прав могут возникать как последствия многочисленных организованных переселений, проводившихся в советское время. Этот источник возникновения пересекающихся прав на землю играет особенно заметную роль на дагестанской равнине, где в 1940-1950-е годы в рамках различных мероприятий советского государства были принудительно перемещены (иногда по два раза) десятки тысяч крестьянских хозяйств1. Теперь нередко складывается положение, когда представители сельской общины, лишившейся определенной территории в ходе таких переселений, заявляют свои права на данную территорию. Эти права могут быть подкреплены определенными документами, но вступают в противоречие с правами других лиц.

Два указанных источника пересекающихся прав на землю остаются серьезным дестабилизирующим фактором для экономики и для общественных отношений на Северном Кавказе. При этом, как показали события 2013 г., эффективных механизмов разрешения конфликтов, связанных с пересекающимися правами на землю, в северокавказских регионах до сих пор не выработано. Более того, налицо эскалация таких конфликтов. Покажем это на примере одного из самых громких земельных конфликтов прошедшего года - конфликта вокруг так называемых «караманских земель» (по названию местности Караман), примыкающих с севера к столице Дагестана Махачкале.

Особенность данного конфликта, в 2012-2013 гг. активно освещаемого региональными СМИ и постоянно вызывающего соответствующую реакцию региональной общественности, в том, что в данном случае налицо оба указанных выше источника возникновения пересекающихся прав на земли. Предметом конфликта являются 195 га земли, расположенной между федеральной автотрассой и побережьем Каспийского моря. В 1930-е годы эти земли были переданы государственными актами нескольким колхозам, которые функционировали в трех пригородных поселках Махачкалы, населенных кумыками, - в поселках Тарки, Кяхулай и Альбурикент. В 1944 г., после депортации чеченцев в Казахстан и Среднюю Азию, жители трех указанных поселков были переселены в окрестности дагестанского города Хасавюрт близ границы с Чечено-Ингушской АССР в села, населенные до этого чеченцами. После возвращения оттуда во второй половине 1950-х годов жители трех поселков не получили обратно земли к северу от Махачкалы, которые до переселения использовались ими в качестве пастбищ. Земли были в основном распределены между хозяйствами горных районов, которым в 1950-1980-е годы предоставлялись значительные равнинные площади под сезонный выпас скота. В 1990-е годы часть земель, о которых идет речь, распоряжением республиканского правительства была отведена под поселения лакцев, переселявшихся на новое место жительство в связи с упразднением Новолакского района Дагестана, находящегося возле границы с Чечней. В 2012 г. жители трех кумыкских поселков заявили о своих правах на данные 195 га и разбили там палаточный лагерь. Свои претензии они обосновывали

1 Подробно см.: Казенин К. Элементы Кавказа: земля, власть и идеология в северокавказских республиках. М.: ИЕвШМ, 2012.

тем, что государственные акты, по которым в 1930-е годы эти земли были переданы кумыкским колхозам, юридически не отменены. Это и стало первым, «историческим» источником пересекающихся прав на данные земли. Однако судьба спорных земель в 2000-е годы создала дополнительную ситуацию пересечения прав. С 2008 г. земли находятся в ведении Росимущества и имеют статус земель лесного фонда, однако при этом, по свидетельству участников конфликта, значительная часть земель распределена на участки под застройку, что также определенным образом документировано1. Участки, непосредственно примыкающие к спорным землям, уже застроены коттеджами, хотя тоже относятся к лесному фонду.

Конфликт вокруг «караманских» земель в 2013 г. показал, что значимым фактором напряженности в нем оставалось пересечение как «исторических» прав на землю, так и прав, возникших в последние годы. В августе ситуация вокруг спорного участка накалилась из-за конфликта между жителями трех кумыкских поселков и лакцами, переселяющимися на соседнюю территорию из Новолакского района. Возникшее силовое противостояние было остановлено сотрудниками ОМОНа2. Позднее основная напряженность была связана уже с «новыми» пересекающимися правами. Комиссия по урегулированию конфликтов при главе Дагестана вышла с предложением провести инвентаризацию домовладений, находящихся на землях лесного фонда, а на незастроенных участках, т.е. именно на тех, на которые жители кумыкских поселков заявляют свои права, устроить парковую зону. Данное предложение было встречено представителями кумыкских поселков резко критически: на сходе жителей трех поселков 4 декабря было заявлено требование передать поселкам спорные земли. Эти события, по сути, подтвердили, что какого-либо прогресса в разрешении конфликта не достигнуто. Отметим, что попытки властей Дагестана наладить диалог Комиссии по урегулированию конфликтов с участниками «кумыкского протеста» осенью перемежались с силовыми действиями против них: например, 11 ноября лидеры общественности поселков были задержаны и доставлены в отделение полиции3. Определенный силовой компонент просматривается и в действиях участников протеста: они продолжают дежурство на спорном участке, не допуская туда посторонних, а также, игнорируя текущий статус земель, провели там межевание участков для жителей поселков, нуждающихся в земле под застройку.

Итак, на примере двух земельных конфликтов, характеризующихся достаточно большим резонансом в своих регионах и различающихся по предмету спора, видно, что «работающих» механизмов урегулирования и согласования интересов в земельной сфере на Северном Кавказе в данный момент нет. Более того, отсутствие перспектив урегулирования создает ситуацию, когда сельские жители самостоятельно, невзирая на незаконность данной процедуры, проводят раздел земельных участков, право на которые они не могут отстоять. Это создает риски возникновения конфликта юрисдикций в земельных вопросах. Можно констатировать, что подобные действия сельского населения, представляющие собой, по сути, введение явочным порядком новой системы регулирования земельных отношений, альтернативной российскому законодательству, ста-

1 Ни согласия, ни примирения // Кавказская политика. 04.12.2013. http://kavpolit.com/ni-soglasiya-ni-primireniya/

2 Дагестанский общественник: инцидент в Карамане должен быть обсужден на сходе // ИА REGNUM. 22.08.2013. http://regnum.ru/news/1697871 .html/

3 Лагерь в Карамане пытаются разогнать // Кавказская политика. 11.11.2013. http://kavpolit.com/lager-v-karamane-pytayutsya-razognat/

ли заметной тенденцией именно в прошедшем году. Это подтверждает серьезность проблем в области земельного регулирования на Северном Кавказе.

Кроме того, неразрешаемые земельные конфликты продолжают создавать значительную политическую напряженность, поскольку являются консолидирующим фактором для этнических движений: в протестных акциях по земельным вопросам регулярно участвуют не только жители сел, непосредственно затрагиваемых этими вопросами, но и активисты этнических движений. Их активность продолжается и в тех случаях, когда суть конфликта никак не связана со столкновением этнических интересов.

На наш взгляд, для снижения напряженности в земельном вопросе необходимо прежде всего принимать во внимание текущие факторы этой напряженности, а именно отсутствие у сельских жителей доступа к распоряжению землей и пересекающиеся земельные права. Решение обеих проблем возможно только в рамках полномасштабной земельной реформы, которая должна включать, как минимум, следующие компоненты:

- разработку и реализацию механизма разрешения споров, связанных с пересекающимися правами на земли; этот механизм должен гарантировать согласование интересов заинтересованных сторон и достижение компромиссных решений;

- отмену моратория на приватизацию земель сельхозназначения, передачу земельных паев в собственность местным жителям.

6.8. Обзор законодательства в области налогового и гражданского законодательства за 2013 г.1

В разделе рассматриваются наиболее существенные изменения, произошедшие в действующем законодательстве. Это прежде всего новый порядок исчисления и уплаты налога на имущество организаций, который уже применяется начиная с 2014 г. рядом налогоплательщиков из-за перехода на уплату налога исходя из кадастровой стоимости имущества. Целью введения нового расчета налога является пополнение бюджета субъекта Федерации на основании стоимости объекта недвижимости, приближенной к его рыночной цене. Эксперты в сфере налогообложения сходятся во мнении, что новый расчет налога на основе кадастровой стоимости послужит стимулом для развития территорий и обеспечит более справедливый расчет налога на имущество. Известно, что балансовая стоимость «старых» строений довольна низка, поэтому увеличение налога скажется прежде всего на зданиях «старого» фонда и зданиях, расположенных в «престижных» районах.

Также анализируются первые законодательные изменения части первой ГК РФ в связи с проводимой реформой гражданского законодательства. Был внесен ряд изменений, направленных как на небольшие «технические» исправления и уточнения ряда норм, так и в целом на приведение Гражданского кодекса РФ в соответствие с изменившимися реалиями, направленными на унификацию российского законодательства с законодательством европейских стран.

Налог на имущество организаций: новый порядок исчисления и уплаты

В соответствии с Федеральным законом от 02.11.2013 г. № 307-ФЗ «О внесении изменений в статью 12 части первой и главу 30 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» выделен ряд объектов недвижимого имущества, в отношении кото-

1 Обзор подготовлен с помощью правовой системы «Консультант плюс».

рых база по налогу на имущество организаций может определяться как кадастровая стоимость.

По общему правилу НК РФ база по налогу на имущество организаций определяется как среднегодовая стоимость имущества, признаваемого объектом налогообложения (п. 1 ст. 375 НК РФ), т.е. налог на имущество организаций исчисляется ими исходя из балансовой стоимости объекта. С 1 января 2014 г. в отношении отдельных объектов недвижимости указанный налог может исчисляться на основании их кадастровой стоимости (т. е. максимально приближенной к рыночной) по состоянию на 1-е число очередного налогового периода.

Согласно новому порядку исчисления налога (ст. 378.2 НК РФ) база по налогу на имущество рассчитывается из кадастровой стоимости в отношении следующих объектов недвижимости:

1-я категория: административно-деловые центры и торговые центры (комплексы) (общей площадью свыше 5000 квадратных метра) и помещения в них. При этом административно-деловым центром признается отдельно стоящее нежилое здание (строение, сооружение), помещения в котором принадлежат одному или нескольким собственникам и которое отвечает хотя бы одному из следующих условий:

- здание (строение, сооружение) расположено на земельном участке, один из видов

разрешенного использования которого предусматривает размещение офисных зданий делового, административного и коммерческого назначения;

- здание (строение, сооружение) предназначено для использования или фактически

используется в целях делового, административного или коммерческого назначения;

2-я категория: нежилые помещения, назначение которых в соответствии с кадастровыми паспортами объектов недвижимости или документами технического учета объектов недвижимости предусматривает размещение офисов, торговых объектов, объектов общественного питания и бытового обслуживания либо которые фактически используются для размещения офисов, торговых объектов, объектов общественного питания и бытового обслуживания.

Фактическим использованием нежилого помещения в этих целях признается использование не менее 20% площади помещения для размещения указанных объектов (п. 5 ст. 378.2 НК РФ);

3-я категория: объекты недвижимого имущества иностранных организаций, не осуществляющих деятельность в Российской Федерации через постоянные представительства, а также объекты недвижимого имущества иностранных организаций, не относящиеся к деятельности данных организаций в Российской Федерации через постоянные представительства.

Вид фактического использования зданий и помещений в них определяется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Минэкономразвития России по согласованию с Минфином России (п. 9 ст. 378.2 НК РФ). До принятия соответствующего акта применяется порядок, закрепленный нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации1.

Уполномоченному органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации (подп. 1 п. 7 ст. 378.2 НК РФ) ежегодно не позднее 1-го числа очередного налогового периода необходимо определить Перечень объектов недвижимого имущества, которое относится к вышеуказанным 1-й и 2-й категориям.

1 См. ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 02.11.2013 г. № 307-ФЭ.

Поскольку налоговым периодом признается календарный год, соответствующий перечень объектов недвижимого имущества утверждается не позднее 1 января. Далее такой перечень объектов недвижимого имущества этот же орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации направляет в электронной форме в налоговые органы по месту нахождения объектов недвижимости (подп. 2 п. 7 ст. 378.2 НК РФ) и размещает на своих официальных сайтах или на официальном сайте субъекта РФ в Интернете (подп. 3 п. 7 ст. 378.2 НК РФ). Если в течение года выявляется новое недвижимое имущество, не включенное в перечень, то сведения об этих объектах подлежат включению в перечень, формируемый на следующий налоговый период (п. 10 ст. 378.2 НК РФ)1. Соответственно, в текущем налоговом периоде налог на имущество рассчитывается организацией по старому порядку на основании среднегодовой стоимости.

Если кадастровая стоимость установлена в целом для всего здания, в котором расположено нежилое помещение, являющееся объектом обложения налогом на имущество организаций, и при этом кадастровая стоимость данного помещения не определена, то последняя исчисляется как доля кадастровой стоимости здания, пропорциональная доле площади данного помещения в общей площади здания (п. 6 ст. 378.2 НК РФ).

Специальное положение закреплено для указанных в подп. 3 п. 1 ст. 378.2 НК РФ объектов недвижимости иностранных организаций, признаваемых объектами налогообложения (3-я категория): если в отношении такого имущества кадастровая стоимость не установлена, то налоговая база принимается равной нулю (п. 14 ст. 378.2 НК РФ).

В пп. 12, 13 новой редакции ст. 378.2 НК РФ предусмотрены особенности исчисления авансовых платежей по налогу на имущество организаций в отношении объектов, база по которым рассчитывается как кадастровая стоимость. Так, по общему правилу авансовый платеж равен произведению одной четвертой кадастровой стоимости объекта по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом, и соответствующей налоговой ставки (подп. 1 п. 12 ст. 378.2 НК РФ). Если же кадастровая стоимость имущества не определена или объект не включен в перечень, утвержденный уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ согласно п. 7 ст. 378.2 НК РФ, то авансовые платежи и налог на имущество по-прежнему исчисляются исходя из среднегодовой стоимости имущества, т.е. без применения рассматриваемых специальных норм (подп. 2 п. 12 ст. 378.2 НК РФ).

Таким образом, налогоплательщикам самостоятельно определять, относится ли их помещение к административно-деловым или торговым центрам, не надо, эту задачу решают органы власти. Собственникам недвижимого имущества нужно только убедиться, что их объект действительно относится к перечню помещений, для которых налог на имущество рассчитывается по кадастровой стоимости.

В частности, например, в соответствии со ст. 378.2 НК РФ правительство Москвы определило перечень объектов недвижимого имущества на 2014 г., в отношении которых налоговая база определяется как их кадастровая стоимость2. В перечень на 2014 г.

1 Необходимо отметить, что состав сведений, которые должны быть включены в перечень, определяет ФНС России (п. 8 ст. 378.2 НК РФ). До принятия налоговым ведомством такого акта соответствующие полномочия предоставлены высшему исполнительному органу госвласти субъекта РФ по согласованию с ФНС России (ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 02.11.2013 г. № 307-ФЗ).

2 Указанный перечень составлен в соответствии с положениями п. 1 ст. 1.1 Закона города Москвы от 5.11.2003 г. № 64 «О налоге на имущество организаций», он приводится в приложении к постановлению Правительства Москвы от 29.11.2013 г. № 772-ПП «Об определении перечня объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как их кадастровая стоимость, на 2014 год».

вошло 1842 объекта общей площадью свыше 33 млн кв. м. В перечень включены здания площадью свыше 5000 кв. м, если один из видов разрешенного использования земельного участка, на котором они расположены, предполагает размещение торговых, офисных, административных и коммерческих объектов1.

Отметим, что в новом п. 1.1 ст. 380 НК РФ установлены предельно допустимые значения налоговых ставок в отношении имущества, база по которому исчисляется как кадастровая стоимость. При этом предусмотрено постепенное повышение верхней границы указанного ограничения с 1% в 2014 г. до 2% в 2016 г. и последующих годах. Для Москвы на первые два года введены повышенные максимальные ставки по сравнению с иными субъектами РФ (табл. 35).

Таблица 35

2014 г. 2015 г. 2016 г. и последующие годы

Москва 1,5% 1,7% 2%

Иные субъекты Российской Федерации 1% 1,5% 2%

Согласно Закону Москвы «О внесении изменений в Закон города Москвы № 64 от 5 ноября 2003 г.» от 20.11.2013 г. № 63 налоговая ставка в отношении объектов недвижимого имущества, налоговая база по которым определяется как их кадастровая стоимость, установлена в следующих размерах: 0,9% - в 2014 г.; 1,2% - в 2015 г.; 1,5% - в 2016 г.; 1,8% - в 2017 г.; 2,0% - в 2018 г.

Необходимо учитывать, что в силу п. 13 ст. 378.2 и п. 6 ст. 383 НК РФ налог на имущество организаций и авансовые платежи в отношении объектов, база по которым определяется как кадастровая стоимость, перечисляются в бюджет по месту нахождения такого имущества.

Рассмотрим также, как проводится сама оценка объектов недвижимости. В соответствии со ст. 24.12 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 29.07.1998 г. № 135-ФЗ (в ред. от 23.07.2013 г.) государственная кадастровая оценка объектов капитального строительства проводится по решению исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (и должна проводиться не реже одного раза в 5 лет).

Так, в Москве государственная кадастровая оценка объектов капитального строительства была проведена по заказу Правительства Москвы. В соответствии со ст. 24.17 Закона № 135-ФЗ результаты этой проверки утверждены Постановлением Правитель-

1 На практике вид разрешенного использования земельного участка может не соответствовать фактическому использованию здания. Для устранения связанных с этим коллизий постановлением Правительства Москвы от 29.11.2013 г. № 772-1III определено, что в случае несогласия с включением и/или невключением соответствующего объекта недвижимости в указанный перечень заинтересованные лица вправе в срок до 18 декабря 2013 г. обратиться в Государственную инспекцию по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы с заявлением о проведении проверки соответствия фактического использования здания (строения, сооружения) и вида разрешенного использования земельного участка, на котором находится здание (строение, сооружение). Результаты проверки направляются Госинспекцией по контролю за использованием объектов недвижимости города в Департамент городского имущества Москвы. По результатам их рассмотрения и в случае подтверждения фактов несоответствия фактического использования здания (строения, сооружения) и вида разрешенного использования земельного участка, на котором находится здание (строение, сооружение), готовится проект постановления Правительства Москвы о внесении соответствующих изменений в указанное постановление. В случаях, установленных законодательством, принимается решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка, на котором находится здание (строение, сооружение).

ства от 26.11.2013 г. № 752-ПП «Об утверждении результатов определения кадастровой стоимости объектов капитального строительства в городе Москве», и сведения о кадастровой стоимости были направлены в Федеральную службу государственной регистрации кадастра и картографии (Росреестр)1.

На момент подготовки данного раздела автор может констатировать, что Росреестр завершил определение кадастровой стоимости объектов капитального строительства только в городе Москве. С результатами оценки можно ознакомиться на сайте Росре-естра в разделе «Кадастровый учет» или заказать справку о кадастровой стоимости объекта недвижимости в любом филиале кадастровой палаты.

В Минюсте России был зарегистрирован Приказ Минэкономразвития от 24.12.2013 г. № 779 «О внесении изменений в состав сведений кадастровых карт, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 19 октября 2009 г. № 416», теперь публичная карта Росреестра станет намного подробнее. Согласно дополнениям публичная кадастровая карта, размещенная на официальном сайте Росреестра, будет дополнена следующими сведениями:

- об основных характеристиках сооружений и их значении, об основных характеристиках объектов незавершенного строительства и их проектируемом значении;

- о назначении зданий, сооружений, а также проектируемом назначении объектов незавершенного строительства.

Стоит отметить, что установленная кадастровая стоимость объектов недвижимости по ряду причин может быть значительно выше рыночной стоимости объекта. Как правило, это связано с проведением так называемой «массовой» оценки2, что является довольно трудоемким процессом, в результате которого исполнительная власть может столкнуться с такими проблемами, как недостаточность (асимметрия) информации государственного кадастра недвижимости, отсутствие полного и необходимого объема данных по объекту недвижимого имущества и т. п.

Закон № 135-ФЗ содержит нормы, предусматривающие возможность оспорить результаты определения кадастровой стоимости в арбитражном суде или комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости физическими и юридическими лицами в случае, если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права и обязанности этих лиц.

В частности, ст. 24.19 Закона № 135-ФЗ дает собственникам недвижимости право на оспаривание установленной кадастровой стоимости в следующем порядке:

1) досудебный, что предусматривает обжалование в специальных комиссиях, которые созданы при Росреестре, в течение 6 месяцев с даты внесения кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости;

2) и судебный, который предусматривает обжалование решение специальной комиссии в Арбитражном суде, если собственник не согласен с таким решением или был пропущен шестимесячный срок, отведенный по закону на оспаривание результатов оценки в комиссиях.

1 Информация опубликована на официальном сайте Росреестра http://maps.rosreestr.ru/.

2 Это унифицированная процедура оценки большого числа объектов недвижимого имущества на конкретную дату с использованием определенных, стандартных методик статистического анализа.

Эта же ст. 24.19 Закона № 135-ФЗ предусматривает два основания для пересмотра результатов кадастровой оценки:

1) недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости;

2) установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую была установлена его кадастровая стоимость.

В случае досудебного обжалования кадастровой стоимости документы, которые необходимо предоставить в комиссию для ее пересмотра, установлены Законом № 135-ФЗ (ст. 24.19). Это:

- заявление о пересмотре кадастровой стоимости;

- кадастровый паспорт объекта недвижимости;

- нотариально заверенная копия правоустанавливающего или правоудостоверяющего документа на объект недвижимости в случае, если заявление о пересмотре кадастровой стоимости подается лицом, обладающим правом на объект недвижимости;

- документы, подтверждающие недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости, в случае, если заявление о пересмотре кадастровой стоимости подается на основании недостоверности указанных сведений;

- отчет в случае, если заявление о пересмотре кадастровой стоимости подается на основании установления в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости;

- положительное экспертное заключение, подготовленное экспертом или экспертами саморегулируемой организации оценщиков, членом которой является оценщик, составивший отчет, о соответствии отчета об оценке рыночной стоимости объекта оценки требованиям законодательства РФ об оценочной деятельности.

Вместе с тем заявитель, помимо названных документов, вправе направить на рассмотрение комиссии и иные документы.

В случае же судебного спора исковое заявление подается заявителем (истцом) на орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки на территории субъекта РФ, с приложением вышеуказанных и иных документов.

Обращаем внимание, что согласно абз. 4 п. 3 ст. 12 НК РФ законодательные (представительные) органы субъекта РФ наделены полномочием устанавливать особенности определения налоговой базы по региональным налогам, а следовательно, и по налогу на имущество организаций.

Что касается льгот, введенных регионами, то для примера приведем положение, введенное в г. Москве. Мосгордумой был принят Закон «О внесении изменений в Закон города Москвы № 64 от 5 ноября 2003 г.» от 20.11.2013 г. № 63, согласно ст. 4.1 которого были установлены льготы в виде налогового вычета кадастровой стоимости 300 кв. м площади. Налоговая база уменьшается при одновременном соблюдении налогоплательщиком-организацией следующих условий:

1) она является субъектом малого предпринимательства;

2) она состоит на учете в налоговом органе не менее чем 3 календарных года, предшествующих налоговому периоду;

3) за предшествующий налоговый период средняя численность работников организации составила не менее 10 человек и сумма выручки от реализации товаров (работ, услуг) на одного работника составила не менее 2 млн руб.

Кроме того, уменьшен размер налога до 25% исчисленной суммы налога в отношении тех объектов недвижимости, которые используются для осуществления образовательной и медицинской деятельности, а также для научных организаций, выполняющих НИОКР за счет бюджета.

Также льготы в виде освобождения от уплаты налога предусмотрены всем бюджетным организациям, всем организациям, которые состоят в особо экономических зонах и инновационных центрах, организациям городского пассажирского транспорта и метро, жилищным кооперативам, ЖСК и ТСЖ, организациям, которые используют труд инвалидов, организациям, осуществляющим производство автомобилей, а также объектам оборонного характера и объектам культурного наследия, религиозным организациям.

Часть первая Гражданского кодекса РФ: новые общие положения о сделках, представительстве, решениях собраний, исковой давности

В 2013 г. внесены многочисленные изменения в первую часть ГК РФ, которые касаются сделок, в том числе оснований и последствий их недействительности, сроков исковой давности и правил их исчисления, собраний, с которыми закон связывает гражданско-правовые последствия для всех лиц, имевших право участвовать в данном собрании, а также для иных лиц. Основные изменения внесены Федеральным законом «О внесении изменений в подразделы 4 и 5 раздела I части первой и статьи 1153 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации» от 07.05.2013 г. № 100-ФЗ (еще ряд изменений были внесены Федеральным законом от 02.11.2013 г. № 302-ФЗ).

В ГК РФ введена новая ст. 157.1 «Согласие на совершение сделки». Если на совершение сделки в силу закона требуется согласие третьего лица, органа юридического лица или государственного органа либо органа местного самоуправления, о своем согласии или об отказе в нем третье лицо или соответствующий орган сообщает лицу, запросившему согласие, либо иному заинтересованному лицу в разумный срок после получения обращения лица, запросившего согласие. В частности, согласие третьих лиц на совершение сделки необходимо в случае, когда ограниченно дееспособный или несовершеннолетний (в возрасте от 14 до 18 лет) гражданин намерен заключить сделку, которую не имеет права совершать самостоятельно. Согласие на совершение сделки дает родитель (усыновитель) или попечитель (ст. 26, 30, 33 ГК РФ).

Согласие на совершение сделки может быть предварительным и последующим (п. 3 ст. 157.1 ГК РФ). Из смысла статьи следует, что предварительное согласие должно быть выражено до совершения сделки, а последующее - после совершения сделки, поэтому оно именуется также одобрением. В предварительном согласии на совершение сделки должен быть определен предмет сделки, на совершение которой дается согласие. При последующем согласии (одобрении) должна быть указана сама сделка, на совершение которой дано согласие, а не только ее предмет. Однако в ст. 157.1 ГК РФ не определена форма, в которой должно быть выражено согласие. Кроме того, уточняется, что молчание не считается согласием на совершение сделки, за исключением случаев, установленных законом.

Внесены изменения в ст. 161: привязка к МРОТ заменена на твердую сумму в 10 тыс. руб. Так, сделки должны совершаться в простой письменной форме, за исключением сделок, требующих нотариального удостоверения:

1) сделки юридических лиц между собой и с гражданами (как и ранее было предусмотрено статьей);

2) сделки граждан между собой на сумму, превышающую 10 тыс. руб., а в случаях, предусмотренных законом, - независимо от суммы сделки.

По общему правилу если Гражданским кодексом РФ или иным федеральным законом предусмотрена государственная регистрация сделок, правовые последствия таких сделок наступают лишь после регистрации. Сделка, изменяющая условия зарегистрированной сделки, также подлежит государственной регистрации (ст. 164 ГК РФ). Таким образом, законодателем теперь закреплен сложившийся в судебной практике единообразный подход. Установлен сокращенный срок исковой давности для случаев, когда одна из сторон сделки уклоняется от ее госрегистрации или нотариального удостоверения: вместо трехлетнего срока исковой давности предусмотрен годичный срок (ст. 165 ГК РФ).

Введена новая ст. 165.1 «Юридически значимые сообщения»: заявления, уведомления, извещения, требования или иные юридически значимые сообщения, с которыми закон или сделка связывает гражданско-правовые последствия для другого лица, влекут для этого лица такие последствия с момента доставки соответствующего сообщения ему или его представителю. Сообщение считается доставленным и в тех случаях, если оно поступило лицу, которому оно направлено (адресату), но по обстоятельствам, зависящим от него, не было ему вручено или адресат не ознакомился с ним. Эти правила применяются, если иное не предусмотрено законом или условиями сделки либо не следует из обычая или из практики, установившейся во взаимоотношениях сторон. Фактически это значит, что если любые юридически значимые сообщения были направлены адресату, но по обстоятельствам, зависящим от самого адресата, не были ему вручены или же адресат не ознакомился с ними, сообщение считается доставленным.

Внесены значительные изменения и уточнения в параграф 2 о недействительности сделок. Так, сделка, совершенная с нарушением закона, признается теперь оспоримой (основания оспоримости сделки исчерпывающе указаны в ГК), а не ничтожной. Ничтожной же сделка может быть признана только при одновременном наличии трех условий, если она: нарушает требования закона или иного правового акта и при этом посягает на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, и, кроме того, в законе отсутствует указание, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Срок исковой давности по требованиям о применении последствий недействительности ничтожной сделки и о признании такой сделки недействительной составляет три года. При этом законодатель внес существенное уточнение, что течение срока исковой давности по указанным требованиям начинается со дня, когда началось исполнение ничтожной сделки, а в случае предъявления иска лицом, не являющимся стороной сделки, - со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о начале ее исполнения. При этом срок исковой давности для лица, не являющегося стороной сделки, во всяком случае, не может превышать десять лет со дня начала исполнения сделки.

Теперь суд вправе самостоятельно применить последствия недействительности ничтожной сделки, только если это необходимо в целях защиты публичных интересов или в иных случаях, предусмотренных законом (ст. 166 ГК РФ). Ранее это осуществлялось лишь по заявлению такой стороны, но не по инициативе суда. Также ранее требовать применения последствий недействительности ничтожной сделки в судебном порядке могло любое заинтересованное лицо. С внесением изменений заявить такое требование смогут только стороны сделки, а иные лица будут вправе обращаться с подобными заявлениями в суд только в случаях, определенных законом.

Ограничено право стороны оспаривать сделку (ст. 166 ГК РФ), в частности, в следующих случаях:

- сторона знала или должна была знать о наличии оснований для оспаривания сделки и при этом своим поведением демонстрировала намерение сохранить силу этой сделки, а затем попыталась оспорить сделку именно по данному основанию;

- поведение стороны после заключения сделки давало основание полагаться на действительность сделки, а впоследствии эта сторона заявила, что сделка недействительна.

Это правило направлено на защиту той добросовестной стороны, которая положилась на заверения или поведение другой стороны по оспоримой сделке и действовала с намерением исполнить ее.

Из ст. 173 ГК РФ было исключено упоминание об отсутствии лицензии как специальном основании недействительности сделки. Следовательно, сделки, совершенные в отсутствие лицензии, если таковая требовалась в силу закона, можно теперь оспорить на основании ст. 168 ГК РФ, как противоречащие закону, поскольку именно законом установлено требование о наличии лицензии. Изменился и круг лиц, которые могут требовать признания сделки недействительной на основании ст. 173 ГК РФ: из него исключены государственные органы, осуществляющие контроль или надзор за деятельностью юридического лица. Единственным основанием оспаривания сделок, сохранившимся в ст. 173 ГК РФ, остается противоречие сделки целям деятельности юридического лица, определенно ограниченным в учредительных документах, при условии, что контрагент знал или должен был знать о данном ограничении. Если же такие цели ограничены только законом, эта норма не применяется.

Переработаны были и некоторые другие статьи ГК РФ. Сделка, совершенная в ущерб интересам представляемого, может быть признана недействительной, если контрагент действовал совместно с представителем или знал (должен был знать) о порочности сделки (ст. 174 ГК РФ), а также определены последствия совершения сделки в отношении имущества, распоряжение которым запрещено или ограничено. Уточнено содержание существенного заблуждения стороны, являющегося основанием недействительности сделок (ст. 178 ГК РФ). Намеренное умолчание может быть признано обманом, являющимся основанием недействительности сделок (ст. 179 ГК РФ).

В ГК РФ введена новая глава 9.1 «Решения собраний», теперь ее нормы применимы по умолчанию к любым общим собраниям (с сентября 2013 г., ст. 181.1, 181.2), как то: решения коллегиальных органов управления юридического лица; решения собраний кредиторов при банкротстве и т. п. Однако установление в ГК РФ этих общих положений о решениях собраний не исключает применения специального законодательства.

Так, решение собрания, с которым закон связывает гражданско-правовые последствия, порождает правовые последствия, на которые решение собрания направлено, для

всех лиц, имевших право участвовать в данном собрании (для участников юридического лица, сособственников, кредиторов при банкротстве и других участников гражданско-правового сообщества), а также для иных лиц, если это установлено законом или вытекает из существа отношений. Решение собрания считается принятым, если за него проголосовало большинство участников собрания и при этом в собрании участвовало не менее 50% общего числа участников соответствующего гражданско-правового сообщества. Решение собрания может приниматься посредством заочного голосования (при этом не следует забывать, что отдельными законами это может быть запрещено). А вот упоминания о проведении собрания в смешанной (очно-заочной) форме в ГК РФ нет.

Предусматриваются общие правила ведения протокола собрания. По каждому вопросу повестки дня собрания должно быть принято самостоятельное решение, если иное не установлено единогласным решением собрания. Предусмотрены общие требования к оформлению протокола собрания. Они зависят от того, в какой форме проводилось собрание. В протоколе собрания, проводимого в очной форме (в форме совместного присутствия), должна содержаться следующая информация: дата, время и место проведения собрания; сведения о лицах, принимавших участие в собрании; результаты голосования по каждому вопросу повестки дня; сведения о лицах, проводивших подсчет голосов; сведения о лицах, голосовавших против принятия решения и потребовавших внести запись об этом в протокол. В протоколе о результатах заочного голосования должны указываться: дата, до которой принимались документы, содержащие сведения о голосовании членов гражданско-правового сообщества; сведения о лицах, принимавших участие в голосовании; результаты голосования по каждому вопросу повестки дня; сведения о лицах, проводивших подсчет голосов; сведения о лицах, подписывавших протокол. Протоколы оформляются письменно.

Если иное не установлено законом, решение собрания ничтожно в следующих случаях: оно принято по вопросу, не включенному в повестку дня (при этом правило не действует, если в собрании участвуют все участники/члены соответствующего органа); оно принято при отсутствии необходимого кворума; оно принято по вопросу, не относящемуся к компетенции собрания; оно противоречит основам правопорядка или нравственности (данное основание является новым). Из ст. 181.5 ГК РФ следует, что перечень оснований для признания решений собраний ничтожными является закрытым. Следовательно, решения собраний при иных нарушениях норм закона являются оспоримыми (ст. 181.3 ГК РФ).

Очень важное изменение внесено в ст. 186 о доверенности, которым изъято ограничение максимального срока ее действия в три года. Теперь установлено, что в доверенности можно указать любой срок действия. Как и ранее, если в доверенности не указан срок ее действия, она сохраняет силу в течение года со дня ее совершения.

Нотариальное удостоверение не требуется в отношении доверенностей, выдаваемых в порядке передоверия юридическими лицами, руководителями филиалов и представительств юридических лиц. До внесения изменений в ст. 187 ГК РФ допускалось отсутствие нотариального удостоверения доверенностей, выдаваемых в порядке передоверия, только в отношении доверенностей на получение заработной платы или иных доходов, вкладов граждан и т.п. (ст. 185 ГК РФ).

Представитель, передавший полномочия другому лицу в порядке передоверия, не утрачивает своих полномочий по первоначальной доверенности. Иное может быть ука-

зано в доверенности или в законе (ст. 187 ГК РФ). А также последующее передоверие по общему правилу не допускается. То есть лицо, получившее полномочия от первоначального представителя, не вправе передавать их еще какому-либо лицу. Иное может быть предусмотрено только в законе или в первоначальной доверенности, но никак не может закрепляться в доверенности, выдаваемой в порядке передоверия. Введение в отношении представляемого (представителя) процедуры банкротства может быть основанием прекращения доверенности.

Заслуживает упоминания введение новой ст. 188.1 «Безотзывная доверенность», которая выдается в целях исполнения или обеспечения исполнения обязательства представляемого перед представителем или лицами, от имени или в интересах которых действует представитель. В случаях, если такое обязательство связано с осуществлением предпринимательской деятельности, представляемый может указать в доверенности, выданной представителю, на то, что эта доверенность не может быть отменена до окончания срока ее действия либо может быть отменена только в предусмотренных в доверенности случаях. Такая доверенность в любом случае может быть отменена после прекращения того обязательства, для исполнения или обеспечения исполнения которого она выдана, а также в любое время в случае злоупотребления представителем своими полномочиями, равно как и при возникновении обстоятельств, очевидно свидетельствующих о том, что данное злоупотребление может произойти. Безотзывная доверенность должна быть нотариально удостоверена.

В ГК РФ также внесены иные изменения, в частности, изменения положений об исковой давности (ст. 196, 200, 202, 207 ГК РФ). В частности, срок исковой давности в любом случае не может превышать 10 лет со дня начала исполнения сделки (п. 1 ст. 181 ГК РФ). Ранее такого ограничения в ГК РФ не содержалось. Исключение предусмотрено лишь для одного случая - для возмещения вреда, причиненного имуществу в результате террористического акта. В этом случае срок исковой давности по указанному требованию устанавливается в пределах сроков давности привлечения к уголовной ответственности за совершение упомянутого преступления.

Изменились правила исчисления исковой давности по обязательствам, срок исполнения которых не определен либо определен моментом востребования. Срок исковой давности исчисляется теперь со дня предъявления кредитором требования об исполнении такого обязательства. Ранее началом течения срока считался момент, когда у кредитора возникает право предъявить данное требование. Но срок исковой давности, во всяком случае, не может превышать 10 лет со дня возникновения обязательства.

Помимо неустойки, залога, поручительства, к дополнительным требованиям отнесены проценты. Поэтому с истечением срока исковой давности по главному требованию считается истекшим и срок исковой давности в отношении процентов, в том числе начисленных после истечения срока исковой давности по главному требованию.