Раздел 6. Институциональные проблемы Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Раздел 6. Институциональные проблемы

6.1. Состояние государственного сектора и приватизационный процесс

6.1.1. Масштабы государственного сектора в российской экономике

Приводимые в официальных источниках данные1, характеризующие федеральную собственность с количественной стороны (табл. 1), позволяют уверенно говорить о том, что за 2011 г. общее количество объектов, учтенных в реестре федерального имущества, сократилось более чем на 12% по сравнению с пиком, имевшим место на начало 2011 г. (1,562 млн ед.). Тем не менее по состоянию на начало 2012 г. оно превосходит аналогичную величину двухлетней давности.

Таблица 1

Количество организаций, использующих федеральное имущество, и объектов, учтенных в реестре в 2008-2011 гг. (ед.)

Дата* Федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУП) Хозяйственные общества (АО и ООО), где РФ является акционером (участником) Общее количество объектов федерального имущества, учтенных в реестре

всего специальное право («золотая акция») без наличия пакета акций на бумажных носителях в Автоматизированной системе учета федерального имущества (АСУФИ)

На 1 января 2008 г. 5709 3801/3647** 127

На 1 января 2009 г. (31 декабря 2008 г.) 3765 3503/3338** 136 701325 14096

На 1 января 2010 г. (31 декабря 2009 г.) 3517 3066/2920** 117 1276572 1193121

На 1 января 2011 г. (31 декабря 2010 г.) 3077 120 1562018 1552121

на 1 января 2012 г. (31 декабря 2011 г.) 2930*** 111 1371266 1367975

* По количеству объектов федерального имущества, учтенных в реестре в АСУФИ на 31 декабря соответствующего года.

** В знаменателе - количество только АО.

*** На 28 декабря 2011 г., включая 2794 АО, 25 ООО и 149 АО, где имеется специальное право на участие РФ в управлении («золотая акция») (в 111 из них без наличия акций в федеральной собственности), 2822 АО с государственным участием находятся в управлении Росимущества.

Источник: Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2009 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2010 и 2011 гг., Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2010 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 и 2012 гг., Прогнозный план (программа) федерального имущества и основные направления приватизации феде-

1 В 2011 г. при наличии утвержденного в конце ноября 2010 г. прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг. российское правительство не утверждало очередную годовую программу приватизации подобно тому, как это происходило в 2000-е гг. Между тем именно эти документы традиционно содержали данные о количестве унитарных предприятий федеральной собственности (ФГУПов) и акционерных обществ с участием РФ в капитале на начало календарного года. Поэтому достаточной информации, чтобы объективно судить о динамике этих составляющих государственного сектора непосредственно в 2011 г., нет, хотя данные реестра федерального имущества позволяют оценить тенденции изменения общего числа учтенных в нем объектов и хозяйственных обществ с участием государства.

рального имущества на 2011-2013 гг.; данные Минэкономразвития РФ на основе реестра федерального имущества, www.rosim.ru.

Также можно констатировать уменьшение совокупного количества хозяйственных обществ с государственным участием в 2011 г. на 4,8%, хотя в 2008 и 2009 гг. сокращение было более значительным, а в 2010 г. даже наблюдался небольшой рост. В результате их число на начало 2012 г. впервые опустилось ниже 3 тыс. ед.1 Также минимальным за весь период 2000-х гг. является количество АО, где государство использует специальное право на участие в управлении («золотая акция») (около 100 ед.).

Новым явлением в корпоративном секторе с участием государства в 2011 г. стал поворот вспять развивавшейся еще с середины 2000-х гг. тенденции увеличения доли пакетов, позволяющих государству осуществлять полноценный корпоративный контроль в компаниях (табл. 2).

Таблица 2

Динамика и структура количества хозяйственных обществ с долей государства в капитале (без АО с использованием специального права «золотая акция» при отсутствии доли) в 2008-2011 гг.

На 1 января Хозяйственные общества (АО и ООО), где РФ является акционером (участником)

всего, ед. доля, % из них с размером доли государства в уставном капитале

100% 50-100% 25-50% 2-25% менее 2%

ед. % ед. % ед. % ед. % ед. %

2008 г. 3674 100,0 1989 54,1 269 7,3 645 17,6 421 11,5 350 9,5

2009 г. 3367 100,0 1850 54,9 202 6,0 503 14,9 305 9,1 507 15,1

2010 г. 2949 100,0 1688 57,2 167 5,7 377 12,8 296 10,0 421 14,3

2011 г. 2957 100,0 1840 62,2 136 4,6 336 11,35 265 9,0 380 12,85

2012 г.* 2819 100,0 1617 57,4 112 4,0 272 9,6 254 9,0 564 20,0

* На 28 декабря 2011 г.

Источник: данные Минэкономразвития РФ на основе реестра федерального имущества, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

По состоянию на конец 2011 г. государство могло осуществлять мажоритарный или полный контроль более чем в 61,4% всех компаний (уровень начала 2008 г.) против почти 67% годом ранее.

Такой сдвиг произошел за счет снижения в общей структуре федеральных пакетов акций (долей участия) долей как полных пакетов (все 100% акций) с 62,2 до 57,4%, так и мажоритарных (более 50%, но менее 100% капитала) пакетов с 4,6 до 4%. Существеннее (более чем на 1,5 процентного пункта (п. п.)) сократился удельный вес блокирующих (от 25 до 50% капитала) пакетов, тогда как доля миноритарных (до 25% капитала) пакетов значительно выросла (с менее чем 22 до 29%) за счет возрастания доли мельчайших (менее 2% капитала) (с менее чем 13% до 20%). Особо следует отметить удельный вес последней категории федеральных пакетов акций (долей участия) по сравнению с докризисным периодом более чем вдвое, тогда как из всех прочих категорий вырос лишь удельный вес полных пакетов акций (долей участия), но всего на 3,3 п. п.

1 При учете только хозяйственных обществ с долей государства в капитале (без АО с «золотой акцией») указанная величина была достигнута еще в начале 2010 г.

За 2008-2011 гг. абсолютное количество мажоритарных, блокирующих пакетов (долей участия) сократилось почти на 60%, как и пакетов (долей участия) величиной от 2 до 25% капитала. В гораздо меньшей степени это коснулось полных пакетов, количество которых сократилось менее чем на 19%. Те же тенденции были характерны и непосредственно для 2011 г. В то же время количество мельчайших пакетов акций (долей участия) выросло по сравнению с началом 2008 г. в 1,6 раза, в том числе в 2011 г. почти в 1,5 раза, хотя в 2009-2010 гг. их количество сокращалось после скачка, произошедшего в 2008 г.

Тенденция возрастания доли миноритарных и особенно мельчайших пакетов акций в период кризиса и посткризисный период вызывает вопросы. Ее негативный характер достаточно очевиден, поскольку размер таких пакетов не позволяет государству ни рассчитывать на выгодную продажу, ни обеспечивать должную степень контроля над компаниями.

Что касается тенденций в структуре всей совокупности объектов, учтенных в реестре федерального имущества (по данным АСУФИ), то их можно проследить по данным табл. 3 и 4.

Таблица 3

Динамика и видовая структура объектов федерального имущества, учтенных в его реестре, в 2008-2011 гг.

На 31 декабря Общее количество объектов недвижимого и движимого имущества, всего Из них по видам

недвижимого имущества (без земельных участков) земельных участков движимого имущества

ед. % ед. % ед. % ед. %

2008 г. 14096 100,0 7538 53,5 1517 10,75 5041 35,75

2009 г. 1193201 100,0 600842 50,35 116274 9,75 476085 39,9

2010 г. 1552121 100,0 718114 46,3 165281 10,6 668726 43,1

2011 г. 1367975 100,0 800143 58,5 192825 14,1 375007 27,4

Источник: данные Минэкономразвития РФ на основе реестра федерального имущества, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Следует напомнить, что переучет федерального имущества, внесенного в государственную базу данных федерального имущества на момент вступления в силу Постановления Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447, на бумажных носителях был завершен к началу лета 2010 г. В результате большой работы по отображению соответствующих сведений в электронном виде с их внесением в Автоматизированную систему учета федерального имущества в 2010-2011 гг. обеспечен близкий к полному охват сведений на бумажных носителях их электронным отображением (табл. 1).

В структуре федерального имущества по состоянию на конец 2011 г. доминировали объекты недвижимости (58,5%), что, в принципе, было характерно и для предыдущих лет (кроме конца 2010 г.). Второй по значимости категорией являлись объекты движимого имущества, доля которых за год резко снизилась с 43,1 до 27,4%, что во многом связано с поэтапным исключением из АСУФИ в апреле-мае 2011 г. объектов движимого имущества стоимостью менее полумиллиона рублей1. Всего около 14% объектов фе-

1 Исключение указанных объектов было связано со вступлением в силу Постановления Правительства РФ от 4 февраля 2011 г. № 47, согласно которому произошло увеличение размера минимальной первона-

413

дерального имущества приходится на земельные участки, однако эта величина является максимальной за последние годы. В этой связи также стоит отметить, что площадь земель, находящихся в федеральной собственности исходя из данных Росимущества, за последние полтора года увеличилась более чем в 1,7 раза, достигнув 1 007 938 198 га1. Такой рост может являться следствием интенсификации процессов разграничения государственной собственности на землю по уровням публичной власти и государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельные участки.

Таблица 4

Динамика и структура объектов федерального имущества, учтенных в реестре по категориям правообладателей, в 2008-2011 гг.

На 31 декабря Общее количество объектов недвижимого и движимого имущества, всего Из них по категориям вещного права

закрепленных за правообладателями на праве хозяйственного ведения закрепленных за правообладателями на праве оперативного ведения составляющих государственную казну РФ*

ед. % ед. % ед. % ед. %

2008 г. 14096 100,0 3418 24,2 8202 58,2 2476 17,6

2009 г. 1193201 100,0 226818 19,0 827234 69,3 139149 11,7

2010 г. 1552121 100,0 279402 18,0 1096547 70,6 176172 11,4

2011 г. 1367975 100,0 245060 17,9 921252 67,35 201663 14,75

* За исключением пакетов акций (долей, вкладов) хозяйственных обществ.

Источник: данные Минэкономразвития РФ на основе реестра федерального имущества, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Основная часть (более 2/3 на конец 2011 г.) объектов федерального имущества закреплена за правообладателями на праве оперативного управления, используемого в основном в отношении государственных учреждений. Процесс сокращения числа унитарных предприятий находит отражение и в структуре федерального имущества, где наблюдается явная тенденция к снижению доли объектов, закрепленных на праве хозяйственного ведения, хотя в 2011 г. она осталась примерно на уровне годичной давности (около 18% против более 24% на конец 2008 г.). Также в минувшем году несколько вырос удельный вес объектов, находящихся в федеральной казне (около 15% против 11-12% в 2009-2010 гг.).

По данным мониторинга состава государственного сектора, проводимого Росстатом, количественная динамика входящих в него хозяйствующих субъектов в период между серединой 2010 г. и серединой 2011 г. может быть представлена следующим образом (табл. 5).

Как следует из табл. 5, общее число организаций, относящихся к государственному сектору, уменьшилось за два года (с 1 июля 2009 г. по 1 июля 2011 г.) на 6,5% (или более чем на 5,0 тыс. ед.), составив на 1 июля 2011 г. около 72,0 тыс. ед.

Основным фактором, обеспечившим достижение такого результата, стало уменьшение количества унитарных предприятий на 28,3% (или без малого на 2,5 тыс. ед.). Гораздо менее масштабным (на 5,6%) было сокращение количества учреждений, однако по своей абсолютной величине (на 3,5 тыс. ед.) оно оказалось более внушительным.

чальной стоимости движимого имущества, учитываемого как самостоятельный объект, с 200 тыс. до 500 тыс. руб.

1 www.rosim.ru. 414

Количество хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в государственной собственности, к 1 июля 2011 г. сократилось еще в меньшей степени - всего на 2% (или примерно на 80 ед.). При этом более чем в 1,7 раза выросло количество хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору. Прирост их числа составил более 1040 ед., в результате чего на 1 июля 2011 г. оно составило почти 2,4 тыс. ед., что является историческим максимумом за все 2000-е гг.

Таблица 5

Число организаций государственного сектора экономики, учтенных территориальными управлениями Росимущества и органами по управлению государственным имуществом субъектов РФ в 2009-2011 гг.

Дата Всего* ГУПы, включая казенные предприятия Государственные учреждения Хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся

в государственной собственности в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики

На 1 июля 2009 г.* 77082** 8706 63019 4007 1350

На 1 января 2010 г.* 76658** 8122 63087 4089 1360

На 1 июля 2010 г.* 74867** 7230 61493 3915 2229

На 1 января 2011 г.* 73498** 6761 60266 4051 2420

На 1 июля 2011 г.* 72047** 6245 59483 3928 2391

* Учет федерального имущества приводится в соответствие с Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества».

** Включая организации, у которых в учредительных документах, прошедших государственную регистрацию, не указаны конкретные виды, но без акционерных обществ, у которых более 50% акций (долей) находятся в совместной государственной и иностранной собственности.

Источник: О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации в 1-м полугодии 2009 г. (с. 7), в 2009 г. (с. 7), в 1-м полугодии 2010 г. (с. 7), в 2010 г. (с. 7), в 1-м полугодии 2011 г. (с. 7). М.: Росстат, 2009-2011; расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

При этом за год между серединой 2010 г. и серединой 2011 г. общее число организаций, относящихся к государственному сектору, уменьшилось на 3,8% (или более чем на 2,8 тыс. ед.), в основном за счет снижения количества унитарных предприятий на 13,6% (или почти на 1,0 тыс. ед.). Гораздо менее масштабным было сокращение количества учреждений - всего на 3,3%, хотя его абсолютная величина оказалась вдвое большей, чем по унитарным предприятиям (2,0 тыс. ед.).

В то же время количество хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в государственной собственности, осталось практически на прежнем уровне (3,9 тыс. ед.). При этом нельзя не отметить рост (на 7,3%) числа хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору. Прирост их количества составил более 160 ед.

Условия кризиса 2008-2009 гг. сделали актуальным вопрос о том, как они повлияли на присутствие государства в экономике в качестве производителя товаров (работ, ус-

луг). Мониторинг, проводимый Росстатом, лишь частично подтверждает мнение о возрастании удельного веса государственного сектора в различных итоговых показателях хозяйственной деятельности (табл. 6).

Таблица 6

Доля государственного сектора по отдельным показателям в 2008-2011 гг., %

Показатель 2008 2009 2010 1-е полугодие 2011 г.

Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами:

- добыча полезных ископаемых 13,5 11,5 9,8 17,0

- добыча топливно-энергетических полезных ископаемых 13,2 11,1 9,0 17,0

- обрабатывающие производства 8,5 9,5 8,7 9,5

- производство и распределение электроэнергии, газа и 13,0 14,0 17,8 22,5

воды

Объем строительных работ, выполненных собственными 3,6 3,8 4,1 4,1

силами

Пассажирооборот организаций транспорта* 63,9 63,2 56,1 66,1

Объем коммерческих перевозок (отправления) грузов, 71,1 76,6 78,4 78,5

выполненный транспортными организациями (без организаций трубопроводного транспорта)

Коммерческий грузооборот, выполненный транспортны- 94,3 93,8 93,6 93,7

ми организациями (без организаций трубопроводного транспорта)

Услуги связи** 9,9 13,9 15,2 14,5

Внутренние затраты на научные исследования и разработки 72,6 74,4 73,4 73,5

Объем платных услуг, оказанных населению 16,3 16,5 18,9 18,8

Инвестиции в основной капитал 21,5/ 22,8/ 24,5/ 26,0/

за счет всех источников финансирования*** 15,9 17,1 17,8 19,9

Выручка нетто от продажи товаров, продукции, работ, 9,8 10,6 18,9 11,7

услуг (за минусом НДС, акцизов и иных аналогичных обязательных платежей)

Среднесписочная численность работников 24,0 24,6 24,9 25,2

* Без организаций городского электрического пассажирского транспорта.

** Выручка нетто от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом НДС, акцизов и иных аналогичных обязательных платежей).

*** В числителе - без учета субъектов малого предпринимательства и объема инвестиций, не наблюдаемых прямыми статистическими методами.

Источник: О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации в 2008 г. (с. 13, 43, 45-46, 47, 53, 61-62, 63, 67-68, 88), в 2009 г. (с. 13, 45, 47-48, 49, 52, 60-61, 62, 66-67, 87), в 2010 г. (с. 13, 46, 48-49, 50, 53, 61-62, 63, 67-68, 88), в 1-м полугодии 2011 г. (с. 13, 33, 35-36, 37, 40, 43-44, 45, 49-50, 70). М.: Госкомстат России (Росстат), 2009-2011; расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Однако, как следует из табл. 6, в 2010 г. и 1-м полугодии 2011 г., как и на протяжении всех 2000-х гг., удельный вес государственного сектора по большинству показателей (не более 10-15%) был незначительным. Несколько большей его доля была по инвестициям (более 15-25%) и занятости (24-25%), а значимыми исключениями оставались только транспортные перевозки (более 60-90% в зависимости от показателя) и внутренние затраты на исследования и разработки (более 70%).

При всем этом официальная статистика отметила некоторое повышение удельного веса государственного сектора в 2010-2011 гг. по сравнению с 2008 г. в производстве и распределении электроэнергии, газа и воды, по услугам связи, в инвестициях в основной капитал, в объеме платных услуг населению и по такому обобщенному финансовому показателю, как выручка нетто от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом НДС, акцизов и иных аналогичных обязательных платежей)1.

При этом нельзя не отметить существенное увеличение доли государственного сектора в добыче полезных ископаемых (включая топливно-энергетических) до 17% в 1-м полугодии 2011 г. против 11-13% в 2008-2009 гг. То же самое относится к производству и распределению электроэнергии, газа и воды, где по итогам 1-го полугодия 2011 г. удельный вес госсектора достиг 22,5% (в 2008-2009 гг. - 13-14%), и по пассажирообо-роту транспортных организаций, в котором доля организаций государственного сектора после заметного падения в 2010 г. вновь выросла, превысив 2/3 общего объема по сравнению с 63-64% в 2008-2009 гг.

Если рассматривать ситуацию на более детальном уровне, то по итогам 2010 г. всего по нескольким видам деятельности позиции госсектора являются преобладающими (грузовые и пассажирские перевозки по железной дороге, лесовосстановление, кальцинированная сода, широковещательные радиоприемники, не работающие без внешнего источника питания, вертолеты). В большинстве же остальных случаев речь идет об удельном весе менее 20%, за исключением производства этилового ректифицированного спирта из пищевого сырья, деревянных непропитанных железнодорожных и трамвайных шпал, грузовых магистральных вагонов, выработки электроэнергии на гидроэлектростанциях, пассажироперевозок автотранспортом, всех видов платных услуг, где доля госсектора все равно не превышала половину. Среди изменений, произошедших в 1-м полугодии 2011 г., стоит отметить повышение доли госсектора в добыче нефти, включая газовый конденсат, до 21,8% против 15,9% по итогам 2010 г.

Вместе с тем необходимо отметить, что вышеуказанные данные следует рассматривать, скорее, в качестве минимальных ввиду сложности оценки удельного веса государственного сектора по причинам (1) ограниченной достоверности данных Росстата в условиях многоступенчатой системы корпоративного контроля во многих государственных компаниях, включающей несколько уровней (по аналогии с частными), (2) невозможности объективной и надежной оценки опосредованного влияния на состояние имущественных отношений со стороны государства по результатам предпринимавшихся в 2008-2009 гг. антикризисных мер и (3) возможной неполноты учета собственности органов публичной власти.

6.1.2. Приватизационная политика

Поскольку одобренная в ноябре 2010 г. правительством РФ приватизационная программа на 2011-2013 гг. была разработана исходя из изменений, внесенных в действующий закон о приватизации в конце мая 2010 г. и предусматривавших увеличение планового периода действия прогнозного плана (программы) приватизации федераль-

1 Для последнего показателя данные по итогам 1-го полугодия 2011 г. после довольно высокой (по сравнению с предшествующими годами) величины за 2010 г. также находятся в русле тренда относительно небольшого увеличения доли госсектора для других указанных показателей, которая требует уточнения по итогам завершившегося года в целом.

ного имущества до 3 лет, то в 2011 г. в указанный документ вносились лишь изменения и дополнения. Всего с момента утверждения прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг. Распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. № 2102-р было принято 13 соответствующих нормативно-правовых актов, один из которых появился еще в самом конце 2010 г., а один - в январе 2012 г. Наибольшая часть дополнений содержалась в Распоряжении Правительства РФ от 24 марта 2011 г. № 513-р.

Расширение перечня подлежащего приватизации имущества коснулось всех видов активов (ГУПы, АО, ООО, иное имущество). Наиболее внушительным оказалось увеличение последней категории, представленной преимущественно объектами недвижимости и земельными участками. Если первоначально утвержденная версия приватизационной программы на 2011-2013 гг. включала 73 объекта иного имущества, то по состоянию на конец 2011 г. таковых насчитывалось уже 468 ед., или в 6,4 раза больше.

В приватизационную программу также были внесены специальные указания на преобразование части приватизируемых ФГУПов в акционерные общества, 100% акций которых находится в федеральной собственности, с последующим внесением акций (части акций) в уставный капитал соответствующей интегрированной структуры или с последующей передачей 100% акций в собственность Государственной корпорации «Ростехнологии» в качестве имущественного взноса государства, а также на определение условий приватизации правительством в отношении некоторых пакетов акций1.

Всего с учетом сделанных изменений и дополнений Программа приватизации на 2011-2013 гг. предусматривает приватизацию находящихся в федеральной собственности пакетов акций 1396 акционерных обществ, 276 федеральных государственных унитарных предприятий и 468 объектов иного имущества казны Российской Федерации.

Особо следует отметить, что перечень 10 сверхкрупных компаний, в отношении которых государством допускалось уменьшение своей доли в капитале в 2011-2013 гг., остался прежним, но при этом его формат был конкретизирован применительно к Федеральной гидрогенерирующей компании («Русгидро») и Объединенной зерновой компании (ОЗК).

Минэкономразвития и Минэнерго России поручено совместно с Росимуществом при благоприятной рыночной конъюнктуре обеспечить до 1 июля 2012 г. продажу в установленном порядке находящихся в федеральной собственности акций ОАО «Федеральная гидрогенерирующая компания» (г. Красноярск) с учетом сохранения доли государства в уставном капитале указанного акционерного общества в размере 50% плюс 1 акция. Тот же порог корпоративного контроля определен для Объединенной зерновой компании (ОЗК).

Применительно к указанным компаниям состоялась приватизационная сделка, ставшая крупнейшей за весь период с 2000 г. ОАО «Банк ВТБ» в феврале 2011 г. разместило среди российских и иностранных инвесторов пакет акций в размере 10%, принадлежащих государству, в ходе вторичного публичного предложения (БРО) по цене 6,25 долл. за одну глобальную депозитарную расписку (ОБЯ). Согласно данным банка,

1 Первоначально утвержденная версия приватизационной программы содержала указание в отношении подлежащих приватизации акций ряда ОАО, планируемых к внесению в уставный капитал соответствующей интегрированной структуры на основании решений президента РФ и правительства РФ. 418

всего в форме ОБЯ и обыкновенных акций было реализовано 1 046 054 133 732 акции российской компании. Общий объем вырученных средств составил 95,68 млрд руб.

Полномочия по организации и осуществлению этой сделки от имени государства были возложены в соответствии с агентским договором на ООО «Меррилл Линч Секьюритиз», которое еще осенью 2010 г. было определено единственным исполнителем государственного заказа по отчуждению находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций ОАО «Банк ВТБ» (до 10% уставного капитала) по цене не ниже рыночной, определенной на основании отчета об оценке рыночной стоимости акций, подготовленного независимым оценщиком.

Аналогичным образом в соответствии с агентским договором Газпромбанк провел сделку по отчуждению находившихся в федеральной собственности акций ОАО «Издательство «Просвещение», сумма которой составила 2,25 млрд руб.

Помимо продажи ОАО «Банк ВТБ» и ОАО «Издательство «Просвещение» в рамках этой работы, проводимой Минэкономразвития России, в 2011 г. были определены 5 инвестиционных банков, привлекаемых к организации продажи федеральных пакетов акций 6 компаний.

В остальном выполнение приватизационной программы 2011 г. традиционно началось с проведения торгов, объявленных еще в 2010 г., и подведения их итогов.

В частности, в конце декабря 2010 г. Росимуществом была объявлена продажа федеральных пакетов акций 16 АО (в том числе ОАО «Аэропорт «Толмачево») из 26 инвестиционно привлекательных акционерных компаний (морские, речные порты и пароходства, аэропорты), включенных в программу приватизации на 2010 г. в целях их последующей продажи распоряжением российского правительства от 4 августа 2010 г. № 1321-р после принятого президентом РФ решения о сокращении перечня стратегических предприятий и стратегических АО (Указ от 18 июня 2010 г. № 762). Подведение итогов соответствующих аукционов проходило уже в 2011 г.

Всего в 2011 г. проданы пакеты акций (долей в уставных капиталах) 359 акционерных обществ, включая 38 АО, продажи которых были объявлены в соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества на 2010 г., а в отношении 143 федеральных государственных унитарных предприятий приняты решения об условиях приватизации.

Сопоставляя приведенные данные с итогами реализации приватизационных программ в предыдущие годы (табл. 7), можно констатировать, что по сравнению с 2010 г. количество ФГУПов, по которым приняты решения об условиях приватизации, выросло более чем вдвое, а проданных пакетов акций - в 2,7 раза. В то же время в середине 2000-х гг. ежегодно продавалось более 500 пакетов акций, а итоги 2011 г. стоят в одном ряду с результатами 2000 г. и 2006-2007 гг. Еще скромнее они смотрятся применительно к приватизации унитарных предприятий.

К тому же большую значимость имеет их включение в состав вертикально-интегрированных структур. Так, из 143 ФГУПов, в отношении которых Росимущест-вом приняты решения об условиях приватизации, акционирование почти 2/3 предприятий (92 ед.) происходит в рамках интеграционных процессов, примерно то же наблюдается и среди зарегистрированных ОАО (30 из 42 ед.).

Несмотря на внушительные объемы приватизации в минувшем году, сохраняла свою актуальность проблема отсутствия заявок от претендентов на участие в соответствующих процедурах. Так, из пакетов акций 730 АО, предложенных к продаже в 2011 г.

(опубликованы информационные сообщения), более половины (375 ед.) предлагались к продаже повторно.

Таблица 7

Сравнительные данные по динамике приватизации федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных пакетов акций

в 2000-2011 гг.

Период Количество приватизированных предприятий (объектов) федеральной собственности (по данным Росимущества, до 2004 г. - Минимущества РФ)

приватизировано ФГУПова, ед. продано пакетов акций АО, ед.

2000 2 320

2001 5 125б

2002 102 112б

2003 571в 630

2004 525 596г

2005 741 521

2006 356д

2007 377 377

2008 213 209б

2009 316+256е 52б

2010 62 134б

2011 143 359б

а Завершены все подготовительные мероприятия и приняты решения об условиях приватизации. б С учетом пакетов акций, объявление о продаже которых состоялось в предыдущем году. в Без учета ФГУПов, имущественные комплексы которых вошли в качестве вклада в уставный капитал ОАО «РЖД».

г Включая 31 пакет акций, объявление о продаже которых состоялось в 2004 г., но итоги подведены в 2005 г.

д Расчетная величина, исходя из данных отчета ФАУФИ «О приватизации федерального имущества в 2007 году».

е Количество ФГУПов, по которым решение об акционировании принято Минобороны РФ в дополнение к тем, где аналогичное решение принято Росимуществом.

Источник: www.mgi.ru; Материалы к заседанию правительства РФ 17 марта 2005 г. «О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью»; Отчет Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ) «О приватизации федерального имущества в 2005 году». М., 2006; Отчет Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ) «О приватизации федерального имущества в 2007 году». М., 2008; Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Отчет о деятельности за 2008 год. М., 2009; данные Минэкономразвития РФ, Росимущества.

Такое, в частности, имело место в отношении предложенных к продаже акций ОАО «Чебоксарский речной порт» и ОАО «Северное речное пароходство», относящихся к вышеупомянутой группе из 26 акционерных обществ, исключенных в 2010 г. из перечня стратегических организаций. Приватизация еще 10 компаний из этого перечня ожидалась в 2011 г. в рамках исполнения прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг., которым было предусмотрено, что решения об условиях приватизации находящихся в федеральной собственности пакетов акций Мурманского (25,5%) и Новороссийского (20%) морских торговых портов принимаются правительством РФ.

Продажа транспортных активов с различным успехом велась в течение всего года. Наиболее весомыми оказались приватизационные сделки по продаже госпакетов аэропорта «Толмачево» (Новосибирская область, 51%, 2 806 млн руб.), Туапсинского морского порта (25%, 1 612,1 млн руб.), Волжского пароходства (Нижний Новгород, 25,5%, 1 042,646 млн руб.), Северо-Западного речного пароходства (25,5%, 934 млн руб.), Восточного порта (Находка, 20%, 912 млн руб.), Осетровского речного порта (Иркутская область, 361,821 млн руб.), Московского речного пароходства (25,5%, 302,994 млн руб.), авиакомпании «Восток» (Хабаровск, 51%, 263,4 млн руб.), аэропорта Астрахани (51%, 216,875 млн руб.), международного аэропорта «Волгоград» (около 38%, 177 млн руб.), Южного речного порта (Москва, 134,881 млн руб.), Волгоградского речного порта (25,5%, 112,825 млн руб.), Азовского морского порта (25,5%, 100,390 млн руб.). Взятые в отдельности продажи блокирующих пакетов акций Ейского и Таганрогского морских, Ростовского портов принесли менее 100 млн руб.1

При этом для некоторых сделок наблюдалось совершенно нехарактерное для российской приватизации превышение продажной цены над начальной: по госпакету акций Азовского морского порта (в 4 раза), аэропортов «Волгоград» (в 2,95 раза) и «Тол-мачево» (более чем в 2,5 раза), Волгоградского речного порта (в 1,74 раза). В то же время большая часть прочих указанных госпакетов была продана при равенстве продажной и начальной цен, за исключением авиакомпании «Восток», Восточного, Ейского и Таганрогского морских, Ростовского речного портов, где отмечено небольшое (менее 10-20%) превышение продажной цены над начальной.

Крупнейшей и по своей абсолютной величине (помимо продажи 10% акций ВТБ) (10 824,125 млн руб.), и по превышению продажной цены над начальной (в 11,6 раза) приватизационной сделкой должна была стать продажа госпакета акций Ванинского морского торгового порта (55%), однако ее результаты были аннулированы в связи с отказом покупателя от исполнения обязательств по оплате. К тому же с него по решению арбитражного суда должны быть взысканы 75,114 млн руб., хотя в иске Росиму-щества фигурировала гораздо большая сумма - 300,46 млн руб.

По причине отсутствия заявок не состоялись аукционы по продаже блокирующих пакетов акций Мурманского морского и Енисейского речного пароходств, Самарского и Тверского речных портов, аэропорта Анапы, а также продажа посредством публичного предложения блокирующих пакетов акций вышеупомянутых Чебоксарского речного порта и Северного речного пароходства.

Учитывая истечение сроков актуальности отчетов об оценке рыночной стоимости акций и появление более актуальных финансовых показателей, а также принимая во внимание необходимость привлечения максимального числа заинтересованных инвесторов, Росимущество приняло решение об отмене проведения продаж пакетов акций ОАО «Авиакомпания «Сибирь» и ОАО «Мурманский морской рыбный порт», запланированных на конец сентября.

В числе более 50 приватизационных сделок, проведенных в минувшем году Роси-муществом и его территориальными управлениями, величина которых превысила 100 млн руб., оказались госпакеты акций акционерных обществ самых различных отраслей, помимо воздушного и водного транспорта (включая порты). Достаточно обратиться к сделкам с величиной более 300 млн руб.

1 www.rosim.ru.

Среди них - специализированные монтажные организации (Специализированный строительно-монтажный трест по электрификации Московского железнодорожного узла (1065,41 млн руб.) и «Электроцентромонтаж» (Москва, 330 млн руб.)), столичные научно-исследовательские институты (НИИТЭХИМ (554,615 млн руб.), «НИИ витаминов» (100%, 491,546 млн руб.), МНИИРС (355,175 млн руб.)), предприятия агропромышленного комплекса (ОАО «Донское» (476,49 млн руб.) и Конный завод имени Первой Конной Армии (303 млн руб.) (оба - Ростовская область)). В этом ряду также находится Гостинично-туристический комплекс «Бурятия» (Улан-Удэ, 508,2 млн руб.). В подавляющем большинстве указанных случаев продавались полные (100%) госпакеты акций1.

Таким образом, можно предположить, что проявившиеся приоритеты инвесторов означают не столько интерес к продолжению ведения деятельности в той или иной отрасли, сколько возможность доступа к дефицитным ресурсам (земля, недвижимость в крупных городах) и масштабным финансовым потокам, которые на рынках с высокими барьерами входа, достигаемыми за счет использования капиталоемкого и высокоспециализированного оборудования, должен генерировать спрос естественных монополий при потенциальном софинансировании со стороны государства.

Еще одной отличительной чертой приватизации 2011 г. стала попытка запуска массовых продаж иного имущества, объекты которого находятся в государственной казне РФ.

В 2010 г. принятие распоряжений об условиях приватизации таких активов (всего 10 объектов) и публикация информационных сообщений о продаже состоялись только в самом конце года, а подведение итогов торгов проходило уже в начале 2011 г.: из 8 объектов были проданы 6 на сумму 196,91 млн руб.

Из 132 объектов, подлежащих продаже в соответствии с приватизационной программой на 2011-2013 гг.2, и 86, предложенных к продаже, итоги в 2011 г. были подведены всего по 16 объектам, из которых лишь 3 объекта были проданы на сумму всего 5,0 млн руб., а по 13 объектам продажи не состоялись. С начала 2012 г. признаны состоявшимися 11 продаж объектов иного имущества на сумму 84,3 млн руб. Таким образом, в этом направлении, скорее, можно констатировать неудачу.

Однако общая сумма средств, полученных в 2011 г. от продажи приватизируемого федерального имущества, по данным Минэкономразвития РФ и Росимущества, составила 121,44 млрд руб., что в 2,5 раза превысило совокупную величину поступлений из данного источника за предыдущие 4 года (2007-2010 гг.). Более подробно ситуация с доходами федерального бюджета от приватизации и использования государственного имущества на основании данных бюджетной статистики представлена в следующих разделах.

1 www.rosim.ru.

2 Основная же часть включенных в приватизационную программу объектов казны (около 72%) подлежала включению в состав интегрированных структур.

6.1.3. Новации приватизационного законодательства

В минувшем году, как и годом ранее1, продолжалось интенсивное совершенствование приватизационного законодательства.

В июле 2011 г. сразу 4 федеральными законами были внесены изменения и дополнения в Закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. (№ 178-ФЗ). Наиболее весомым из них являлся Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 201-ФЗ, целиком посвященный поправкам в действующий закон о приватизации, в остальных случаях речь шла о внесении отдельных изменений в него в контексте других законодательных актов.

В итоге к числу серьезных изменений и дополнений можно отнести следующие:

- введена допустимость регулирования отчуждения имущества 15 категорий, на которое не распространяется действие закона2, не только иными федеральными законами, но и иными нормативными правовыми актами (ранее упоминались лишь нормативные правовые акты, принятые в соответствии с законами);

- состав одной из вышеупомянутых категорий имущества расширился за счет отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность некоммерче-

1 См. ежегодный обзор ИЭП «Российская экономика в 2010 году. Тенденции и перспективы (Вып. 32)» (п. 6.1.5 «Новый этап в реализации государственной политики в сфере приватизации государственного имущества: основные приоритеты и задачи, действия и риски», с. 426-459).

2 Еще в первоначальной редакции закона его действие не распространялось на отношения, возникающие при отчуждении: (1) земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы; (2) природных ресурсов; (3) государственного и муниципального жилищного фонда; (4) государственного резерва; (5) государственного и муниципального имущества; и в (6) случаях, предусмотренных международными договорами РФ; (7) культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения при безвозмездной передаче в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях; (8) государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений; (9) имущества, закрепленного за государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями в хозяйственном ведении или оперативном управлении; (10) государственного и муниципального имущества на основании судебного решения; (11) акций в предусмотренных федеральными законами случаях возникновения у РФ и ее субъектов, а также муниципальных образований права требовать выкупа их акционерным обществом.

В дальнейшем к ним добавились: (1) находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых они являются, при безвозмездной передаче в собственность указанных организаций (2005 г., объединены в одну категорию с имуществом религиозного назначения, передаваемого в собственность религиозных организаций); (2) акции открытого акционерного общества (ОАО), а также конвертируемые в них ценные бумаги в случае их выкупа в порядке, установленном ст. 84.8 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», регулирующей выкуп ценных бумаг открытого общества по требованию лица, которое приобрело более 95% акций ОАО (2006 г.); (3) имущество, передаваемое государственным корпорациям (ГК) (2007 г.) и в собственность Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства в качестве имущественного взноса Российской Федерации (2008 г.); (4) имущество, переданное Центру исторического наследия Президента РФ, прекратившему исполнение своих полномочий (2008 г.); (5) федеральное имущество в соответствии с решениями правительства РФ, принимаемыми в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, а также модернизации и технологического развития экономики (2010 г.).

ских организаций (НКО), созданных при преобразовании государственных и муниципальных унитарных предприятий (ранее в нее входило имущество, отчуждаемое в собственность НКО, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений, а также федеральное имущество, передаваемое государственным корпорациям в качестве имущественного взноса Российской Федерации);

- предусмотрена возможность приватизации унитарных предприятий путем их преобразования не только в открытые акционерные общества (ОАО) (как было ранее), но и в общества с ограниченной ответственностью (ООО), что соответственно обусловило многочисленные изменения в тексте закона, включая появление категории «хозяйственные общества», которая по определению означает более широкую совокупность коммерческих организаций;

- критерием применения одного из указанных способов приватизации является размер уставного капитала хозяйственного общества, создаваемого в процессе приватизации: если он ниже минимального размера уставного капитала ОАО, установленного законодательством РФ, то унитарное предприятие преобразуется в ООО, если он равен или превышает указанную величину, то следует акционирование унитарного предприятия, однако, в случае если один из показателей его деятельности (таких как (1) средняя численность работников, (2) выручка от реализации товаров (работ, услуг) без учета налога на добавленную стоимость, определенная за три предшествующих приватизации календарных года, (3) сумма остаточной стоимости его основных средств и нематериальных активов на последнюю отчетную дату) не превышает предельное значение, установленное в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» для субъектов малого предпринимательства, приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия может быть осуществлена также путем его преобразования в ООО;

- ООО, подобно ОАО, не могут являться покупателями своих долей, в этом же контексте лежит появление специальной нормы о том, что, в случае если покупатель государственного или муниципального имущества не имел законного права на его приобретение, соответствующая сделка является ничтожной, хотя эта норма носит общий характер;

- в тексте закона появилось прямое указание на то, что размер уставного капитала хозяйственного общества, создаваемого посредством преобразования унитарного предприятия, равен балансовой стоимости подлежащих приватизации активов унитарного предприятия, которая включает стоимость земельных участков;

- текст закона дополнен положением о том, что при определении состава подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия заявленные кредиторами требования рассматриваются в установленном порядке, при этом не требуется согласие кредиторов на перевод их требований на правопреемника унитарного предприятия;

- перечень сведений, содержащихся в решении о приватизации федерального имущества, дополнен данными о размере уставного капитала ОАО или ООО, создаваемых посредством преобразования унитарного предприятия, о количестве, категории и номинальной стоимости акций ОАО или о номинальной стоимости доли участника ООО, которым выступает тот или иной уровень публичной власти;

- определенные изменения претерпело регулирование представления документов покупателями приватизируемого имущества: (1) юридические лица вместо решения в

письменной форме соответствующего органа управления о приобретении имущества должны располагать документом, подтверждающим полномочия руководителя юридического лица на осуществление действий от его имени без доверенности, или доверенностью на осуществление действий от имени претендента1; (2) появилось требование по прошивке, нумерации, скреплению печатью претендента (для юридического лица) и подписанию им или его представителем всех листов документов (или отдельных томов документов), представляемых одновременно с заявкой, с приложением их описи (наряду с заявкой) в двух экземплярах, один из которых остается у продавца, другой - у претендента; (3) соблюдение претендентом указанных требований означает, что заявка и документы, представляемые одновременно с заявкой, поданы от его имени2;

- в этом же ключе следует рассматривать появившееся в тексте закона прямое указание на недопустимость устанавливать иные требования к документам, представляемым одновременно с заявкой, а также требовать представления иных документов при исключении прежней нормы о возложении на претендента обязанности доказать свое право на приобретение государственного или муниципального имущества;

- в отношении социальных гарантий работникам ОАО и ООО, созданных в процессе приватизации, уточнено, что по истечении 3 месяцев со дня их регистрации возможно заключение нового коллективного договора или продление действия прежнего договора на срок до трех лет (ранее помимо заключения нового договора допускался пересмотр действовавшего без конкретизации по срокам);

- в случае приватизации посредством конкурса объектом продажи могут выступать акции либо доля в уставном капитале ОАО или ООО, которые составляют более 50% их уставного капитала, тогда как ранее наряду с продажей более чем половины капитала ОАО допускалась возможность продажи и имущественного комплекса унитарного предприятия;

- в перечень условий конкурса добавлено ограничение изменения назначения отдельных объектов, используемых для осуществления научной и (или) научно-технической деятельности;

- изменен порядок возврата денежных средств по недействительным сделкам продажи государственного и муниципального имущества: их единственным источником стали бюджеты соответствующего уровня, тогда как ранее бюджетные средства могли задействоваться лишь при недостаточности денежных средств от продажи имущества иным покупателям по другим приватизационным сделкам до их распределения;

- аналогичным образом защита имущественных прав государства и муниципальных образований должна осуществляться исключительно за счет средств соответствующих бюджетов, а в отношении использования денежных средств, полученных в связи с неисполнением обязательств по приватизационным сделкам, как и перечисления процентов на сумму предоставляемой рассрочки по оплате приватизируемого имущества, установлен приоритет норм Бюджетного кодекса РФ;

1 В случае если доверенность на осуществление действий от имени претендента подписана лицом, уполномоченным руководителем юридического лица, заявка должна содержать также документ, подтверждающий полномочия этого лица.

2 При этом ненадлежащее исполнение претендентом требования о том, что все листы документов, представляемых одновременно с заявкой, должны быть пронумерованы, не является основанием для отказа претенденту в участии в продаже, хотя никаких санкций в этой связи не предусмотрено.

- ввиду возможности преобразования унитарных предприятий в ООО, весь капитал которого принадлежит государству (муниципальному образованию), установлено, что уставом такого ООО не может быть предусмотрено преимущественное право общества на приобретение доли, продаваемой его участником, также в отношении их не применяются нормы Закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» о солидарной обязанности участников общества и независимого оценщика нести субсидиарную ответственность при недостаточности имущества ООО в случае оплаты долей в его уставном капитале неденежными средствами по его обязательствам в размере завышения стоимости имущества, внесенного для оплаты долей в уставном капитале общества в течение 3 лет с момента государственной регистрации общества или внесения изменений в его устав;

- в формулировку наименования статьи об особенностях правового положения ОАО и ООО, акции, доли в уставных капиталах которых находятся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, внесено уточнение, подразумевающее, что речь идет об акциях и долях, не закрепленных за государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями;

- в связи с допущением привлечения к организации продажи приватизируемого имущества в установленном порядке юридических лиц помимо органов власти для таких продавцов в отдельных случаях предусмотрена возможность осуществлять от имени государства некоторые права акционера или участника ООО;

- применительно к ОАО и ООО, 100% акций (100%-я доля в уставном капитале) которых находятся в государственной или муниципальной собственности, в отношении процедур подготовки и проведения общего собрания акционеров (участников общества) сделано уточнение, что они не применяются, за исключением положений, касающихся сроков проведения годового общего собрания акционеров, общего собрания участников общества;

- текст закона дополнен положением о том, что созданные путем приватизации унитарного предприятия ОАО и ООО вправе осуществлять предусмотренные их уставами виды деятельности на основании лицензий и иных разрешительных документов, выданных соответствующему унитарному предприятию.

Ряд изменений и дополнений в действующий закон о приватизации был внесен в декабре 2011 г. в контексте развития законодательства о защите конкуренции:

- формат информационного обеспечения приватизации, которое после поправок, датированных маем 2010 г., помимо опубликования в официальных печатных изданиях, должно включать размещение соответствующих сведений на официальных сайтах в Интернете, дополнен также официальным сайтом Российской Федерации в Интернете для размещения информации о проведении торгов, определенным правительством РФ;

- требование о продолжительности приема заявок на участие в аукционе (не менее 25 дней) дополнено нормой о его проведении не ранее чем через десять рабочих дней со дня признания претендентов участниками аукциона (аналогично - применительно к специализированному аукциону, конкурсу, продаже посредством публичного предложения);

- втрое (с 5 дней до 15 рабочих дней с даты подведения итогов аукциона) увеличен срок заключения договора купли-продажи с его победителем (аналогично - в отноше-

нии продажи посредством публичного предложения с даты выдачи уведомления о признании ее участника победителем);

- несколько меньшим оказалось увеличение такого срока применительно к конкурсу (с 10 дней до 15 рабочих дней);

- при всем этом не допускается заключение договора по результатам торгов, продажи посредством публичного предложения, продажи без объявления цены ранее чем через 10 рабочих дней со дня размещения протокола об итогах проведения продажи приватизируемого имущества на сайтах в Интернете.

Через год (с 1 января 2013 г.) должна вступить в действие новая редакция ст. 22 действующего закона о приватизации, регулирующая продажу акций ОАО через организатора торговли на рынке ценных бумаг, где это и производные от него понятия заменяются на термин «биржевые торги» и т.д. с соответствующими редакционными поправками.

Давая оценку многочисленным новациям приватизационного законодательства в минувшем году, следует отметить следующее.

Увеличение сроков заключения договора купли-продажи с победителями приватизационных процедур, появление нормы о минимальном временном интервале между моментом признания претендентов их участниками и моментом проведения самих мероприятий должно способствовать повышению уровня конкуренции при продаже приватизируемых активов.

Улучшение же информационного обеспечения приватизации через дополнение каналов распространения соответствующей информации официальным сайтом Российской Федерации в Интернете вкупе с введением минимального срока между размещением протокола об итогах проведения продажи государственного или муниципального имущества в Интернете и заключением договора по результатам такой продажи призвано обеспечить большую прозрачность приватизационного процесса в целом, противодействуя явлениям коррупции и криминалитета.

В сторону упрочения положения новых владельцев и самих приватизированных предприятий должна действовать норма о праве осуществления созданными путем приватизации ОАО и ООО видов деятельности на основании лицензий и иных разрешительных документов, выданных соответствующему унитарному предприятию.

Упорядочиванию приватизационного процесса, вероятно, будет способствовать изменение порядка возврата денежных средств по недействительным сделкам продажи государственного и муниципального имущества, предполагающее исключение использования в этих целях денежных средств от продажи имущества иным покупателям по другим приватизационным сделкам до их распределения.

Не вполне однозначно выглядит возможность преобразования унитарных предприятий в ООО. С одной стороны, этим наряду с нормами соответствующего специализированного закона1 достигается множественность вариантов преобразования хозяйствующих субъектов данной организационно-правовой формы2.

1 Федеральный закон от 14 ноября 2001 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» допускает их преобразование в государственные и муниципальные учреждения, а с учетом недавних поправок - и в автономные некоммерческие организации.

2 Порядок участия представителей государства в высшем органе управления автономной некоммерческой организации и Порядок управления создаваемыми при приватизации ООО, доля которых находится

Практиковавшееся ранее преобразование почти всех1 унитарных предприятий (в том числе множества небольших) в ОАО со 100%-м государственным участием было сопряжено с формальной необходимостью нести издержки, вытекающие из требований законов об акционерных обществах и ценных бумагах2 при сомнительных перспективах привлечения инвестиций за счет выхода на фондовый рынок, но при существенном повышении последующих издержек государства по представлению своих интересов (потребность в увеличении количества представителей органов власти в органах управления ОАО при необходимости обеспечения должного уровня их квалификации и адекватного использования механизмов корпоративного управления3).

С другой стороны, возникает определенное противоречие с общей для всего периода реформирования отношений собственности в России еще с начала 90-х гг. ориентацией органов по управлению имуществом на минимизацию присутствия государства в экономике в организационно-правовой форме, отличной от ОАО по причине большей прозрачности последней. Между тем, вследствие того, что полная доля государства (муниципалитета) в ООО может сразу и не найти покупателя в ходе приватизационных процедур, такую перспективу следует признать весьма вероятной. К тому же применение критериев, действующих в отношении малого бизнеса, которые обусловливают саму возможность преобразования части унитарных предприятий в ООО, носит необязательный и вариативный характер.

Расширение перечня условий, сопровождающих продажу на конкурсе, ограничением изменения назначения отдельных объектов, используемых для осуществления научной и (или) научно-технической деятельности, может иметь негативные последствия ввиду опасности формального подхода к приватизации, игнорирующего отраслевую специфику, и известной проблемы контроля за исполнением условий конкурса.

Необходимо указать и на продолжение очевидной тенденции к расширению и без того исключительных прерогатив правительства в приватизационной сфере при фактическом отсутствии стороннего контроля над приватизацией, о чем свидетельствует появление нормы о регулировании отчуждения имущества 15 категорий, на которое не распространяется действие закона, не только иными федеральными законами, но и иными нормативными правовыми актами.

До сих пор не получившая должной формализации новация 2010 г. о допущении привлечения к организации продажи приватизируемого имущества, помимо органов

4

власти, иных юридических лиц дополнена возможностью для них в отдельных случаях

в федеральной собственности, утверждены соответственно Постановлениями Правительства РФ от 27 января 2012 г. № 33 и № 34.

1 Мизерное исключение составляла продажа имущественного комплекса унитарных предприятий, которая отменена в силу анализируемых изменений в закон о приватизации, внесенных летом 2011 г.

2 Обязанность ежегодно публиковать отчет по прибыли и убыткам, годовой баланс, раскрывать информацию по проведению общего собрания акционеров, необходимость привлечения специального регистратора для ведения реестра и др.

3 Деятельность совета директоров ОАО является определенной предпосылкой для тщательного контроля за менеджментом. Однако отсутствие регулярности и формализм в проведении заседаний ставят под сомнение эффективность акционирования унитарных предприятий.

4 Создание условий для принятия им решений о привлечении частных продавцов для продажи приватизируемого федерального имущества требует разработки соответствующего механизма на конкурсной основе, упоминание о котором отсутствует в законодательстве. Перечень таких организаций из 23 юридических лиц, включая Сбербанк и ВТБ, был утвержден еще в 2010 г.

осуществлять от имени государства некоторые права акционера или участника ООО без какого-либо определения набора таких прав и ситуаций их делегирования.

Таким образом, подводя итоги, можно констатировать, что изменения, внесенные в российское приватизационное законодательство в завершившемся 2011 г., воплотив подготавливаемые Минэкономразвития РФ и Росимуществом еще с 2005 г. предложения по повышению эффективности процесса приватизации, совершенствованию механизма его осуществления и оптимизации управленческих решений по управлению государственным имуществом, стали логическим продолжением важных новаций закона о приватизации предыдущего, 2010 г.

Однако последние, будучи ориентированными на решение задач осуществления масштабной приватизации довольно большой совокупности относительно небольших активов и расширения условий, возможных механизмов приватизации крупных и сверхкрупных компаний госсектора, содержат существенный потенциал рисков, связанных с недостаточной прозрачностью процессов продажи имущества стратегическим инвесторам, нечеткостью взаимных обязательств государства и покупателей, неясностью механизмов обеспечения выполнения таких обязательств. Применительно к приватизации крупных компаний акцент сделан на «индивидуальных» решениях, но даже общие рамки для принятия таких решений пока нормативно не определены, при этом существенно усилена роль и расширены полномочия правительства РФ в принятии таких решений1.

В таких условиях необходимы дальнейшие усилия по формированию объективных предпосылок для усиления структурной направленности приватизации, требующих обеспечения существенного прогресса в развитии институциональной среды, выработки долгосрочных и прозрачных «правил игры» взаимодействия государства и бизнеса.

В числе нормативно-правовых актов прикладного характера, влияющих на приватизационный процесс, прежде всего следует отметить Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2011 г. № 71, которым в рамках реализации принятых в 2010 г. поправок в закон о приватизации определены правила проведения продажи посредством публичного предложения, закреплен переход к определению начальной цены продажи с учетом рыночных механизмов на основании отчета независимого оценщика, уточнены правила подачи документов для участия в торгах по продаже приватизируемого имущества.

Приказом Минэкономразвития РФ от 11 мая 2011 г. № 208 был утвержден Порядок раскрытия информации ОАО, акции которых находятся в государственной или муниципальной собственности, и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями с момента включения в прогнозный план (программу) приватизации. Данные правила распространяются на федеральный, региональный и муниципальный уровни, за исключением ФГУПов, подлежащих на основании решений президента РФ и правительства РФ преобразованию в ОАО, 100% акций которых находятся в федеральной собственности, с последующим внесением этих акций в уставный капитал ОАО или государственной корпорации в качестве имущественного взноса государства,

1 См. ежегодный обзор ИЭП «Российская экономика в 2010 году. Тенденции и перспективы (Вып. 32)» (п. 6.1.5 «Новый этап в реализации государственной политики в сфере приватизации государственного имущества: основные приоритеты и задачи, действия и риски», с. 426-459).

а также таких ОАО, акции которых подлежат внесению в уставный капитал другого ОАО в соответствии с решениями президента РФ и правительства РФ.

Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2011 г. № 1094 утверждены изменения, которые вносятся в Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества, датированные концом 2005 г. Изменения, в частности, регламентируют процедуру исключения федерального имущества из программы приватизации, устанавливают порядок и сроки согласования Министерством финансов РФ и Федеральной антимонопольной службой предложений федеральных органов исполнительной власти, направляемых ими в Росимущество, об исключении федерального имущества из программы приватизации, а также порядок и сроки рассмотрения разногласий по этому вопросу. Указанным порядком предусмотрено, что исключение федерального имущества из программы приватизации осуществляется по результатам рассмотрения на заседании правительства. В Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества также включены положения, касающиеся приватизации долей в ООО, принадлежащих государству.

6.1.4. Совершенствование управления хозяйствующими субъектами с государственным участием

На протяжении 2011 г. был внесен ряд существенных поправок и в действующие нормативно-правовые акты, регулирующие управление хозяйствующими субъектами с государственным участием, ведущими коммерческую деятельность.

Исходной базой для них явилось Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. № 1214, которым применительно к АО, акции которого находятся в федеральной собственности, были утверждены примерная структура годового отчета такого АО и некоторые изменения, вносимые в акты, изданные российским правительством ранее.

Было установлено, что с 1 марта 2011 г. федеральные органы исполнительной власти взаимодействие по вопросам, регулируемым Положением об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»), утвержденным Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738, осуществляют через специальный межведомственный портал по управлению государственной собственностью в Интернете, эксплуатацию которого поручалось обеспечить Росимуществу.

Первая очередь Межведомственного портала запущена в опытную эксплуатацию в 2010 г., а создание его второй очереди было запланировано на 2011 г. С его помощью Росимущество осуществляло контроль деятельности акционерных обществ, включая вопросы освоения ими чистой прибыли, оставшейся в их распоряжении по итогам предыдущего года, снижения издержек и управленческих расходов, выполнения инвестиционных программ.

Указанный портал призван был занять важное место в управляющем инструментарии государства, поскольку представители его интересов в органах управления акционерного общества, акции которого находятся в федеральной собственности, обязывались ежеквартально представлять отчет о своей деятельности в совете директоров (в наблюдательном совете) АО и ежегодный отчет о его финансово-хозяйственной деятельности именно путем его размещения в электронной форме на межведомственном портале.

Минэкономразвития РФ поручалось утвердить форму отчета представителей интересов Российской Федерации в органах управления акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, и методические указания по ее заполнению, что и было сделано приказом данного ведомства от 12 апреля № 1641.

Конкретизировалось содержание ежегодно представляемого МЭР РФ в правительство отчета об управлении находящимися в федеральной собственности акциями АО и об использовании специального права («золотой акции») за прошедший год, который должен включать в числе прочего сведения: (а) об исполнении поручений президента РФ и правительства РФ, включая информацию о целевых и фактически достигнутых характеристиках и показателях в отношении проделанной работы за прошедший год в отраслевом разрезе, (б) о мерах, направленных на совершенствование системы корпоративного управления, (в) обо всех принятых решениях по выплате дивидендов (с указанием суммы дивидендов), в том числе в отраслевом разрезе, с указанием крупных плательщиков дивидендов, а также АО, которыми принято решение о невыплате дивидендов, (г) о результатах финансово-хозяйственной деятельности, динамике рентабельности по чистой прибыли и уровне долговой нагрузки по сравнению со среднеотраслевыми значениями, включая ретроспективную динамику и анализ, показатели достаточности собственных средств, (д) об итогах проведенных общих собраний акционеров за отчетный год.

Были формализованы требования к лицам, выдвигаемым государством в качестве независимых директоров, и их родственникам2 при выдвижении кандидатов для избрания в совет директоров АО с государственным участием. Указанные граждане непрерывно в течение последних 3 лет не должны:

- занимать должности в органах управления, быть работниками АО или его дочерних и зависимых обществ, а также занимать должности в органах управления управляющей организации АО;

- являться аффилированными лицами АО или его дочерних и зависимых обществ, за исключением исполнения обязанностей члена совета директоров (наблюдательного совета) акционерного общества;

- осуществлять функции аудитора АО (в том числе в качестве сотрудника аудиторской организации), а также являться аффилированными лицами аудитора АО;

- исполнять обязательства либо быть сотрудниками организации, исполняющей обязательства по договору с АО, в случае если совокупный объем сделок в целях реализации договора в течение года составляет не менее 10% балансовой стоимости активов АО;

- представлять интересы лиц либо организаций, связанных обязательствами по договору с АО, с которыми совокупный объем сделок в течение года составляет не менее 10% балансовой стоимости активов АО;

- получать от АО вознаграждения, компенсационные выплаты или выплаты иного характера, размер которых составляет не менее 10% совокупного годового дохода указанных лиц, за исключением выплат, связанных с осуществлением деятельности в ка-

1 Прежние типовые формы отчетности представителей интересов государства в органах управления АО и руководителя ФГУПа признаны утратившими силу по Постановлению Правительства РФ от 20 июня 2011 г. № 499.

2 Члены их семей (супруг, родители, дети, усыновители, усыновленные), а также полнородные и неполнородные братья и сестры, бабушки и дедушки.

честве независимого директора и заключением сделок для обеспечения личных, домашних, семейных или иных, не связанных с предпринимательской деятельностью нужд, а также участвовать в опционных программах общества.

Кроме того, лицо, выдвигаемое государством как акционером для избрания в совет директоров в качестве независимого директора, не должно:

- замещать должности государственной гражданской службы или являться служащим Центрального банка РФ;

- являться непрерывно в течение последних 5 лет членом совета директоров (наблюдательного совета) общества, в которое оно избирается;

- занимать должности в органах управления или являться работником другого АО, в котором любое из лиц, занимающих должности в органах управления общества, в которое лицо выдвигается в качестве независимого директора, является членом комитета при совете директоров по кадрам и вознаграждениям общества;

- являться независимым директором одновременно более чем в 3 акционерных обществах.

Кроме того, редакционные по форме изменения, заключающиеся в замене ранее употребляемого понятия «открытое акционерное общество» на «акционерное общество», означали распространение всех указанных норм на несколько более широкую совокупность хозяйствующих субъектов, поскольку, помимо ОАО, государство участвует и в капитале некоторого количества ЗАО.

Наиболее важным изменением 2011 г. стала новая редакция одного из пунктов Положения об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738, касающегося статуса представителей интересов государства в советах директоров.

Прежде всего необходимо отметить, что была проведена дифференциация представителей интересов государства как таковых и лиц, предложенных государством в качестве независимых директоров.

Далее, государство получило право отдать голоса за избрание представителями своих интересов лиц, которые не выдвигались им как акционером в качестве кандидатов для избрания в совет директоров, в случае если эти лица подписали договор о представлении интересов государства в органах управления АО, акции которых находятся в федеральной собственности.

Положение 2004 г. также дополнено нормами, касающимися профессиональных поверенных - лиц, действующих в соответствии с указанным документом и договором, которые могут быть представителями интересов государства наряду с лицами, замещающими государственные должности, должности государственной службы.

В договоре должно быть предусмотрено право профессионального поверенного инициировать обсуждение в соответствующих органах власти с приглашением других представителей интересов государства в акционерном обществе вопросов, выносимых на заседание совета директоров, и получение информации, необходимой для выполнения возложенных полномочий.

К фиксируемым в договоре обязанностям профессионального поверенного отнесены: (1) добросовестное и разумное осуществление возложенных на него обязанностей и полномочий, отнесенных к компетенции совета директоров, (2) своевременное уведом-

ление об их заседаниях, в повестку дня которых включены вопросы, требующие выдачи директив, (3) голосование в соответствии с выданными директивами (в случае если по вопросам повестки дня заседания совета директоров установлена необходимость выдачи директив), (4) участие в работе комитетов и комиссий совета директоров (в случае избрания профессионального поверенного в их состав), (5) созыв заседания совета директоров и включение в повестку дня заседания совета директоров вопросов, предложенных Российской Федерацией как акционером (в случае избрания профессионального поверенного председателем совета директоров)1.

Управление делами Президента РФ вслед за Минобороны РФ получило право осуществлять от имени государства права акционера акционерных обществ, созданных в процессе приватизации подведомственных ему федеральных государственных унитарных предприятий, акции которых находятся в федеральной собственности.

В отношении ФГУПов вышеупомянутым Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. № 1214 был введен порог стоимости имущества, в отношении которого решения по определенному кругу вопросов принимаются на основании решения правительства РФ, председателя правительства РФ или решения, принимаемого по его поручению его заместителями2.

Применительно к ФГУПам, которые не включены в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, такая пороговая величина установлена для согласования (1) сделок, связанных с распоряжением вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ или товариществ, а также принадлежащими предприятию акциями, и (2) решения об участии предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях, а также о заключении договора простого товарищества.

Применительно к ФГУПам, которые включены в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, такая пороговая величина установлена для согласования (1) совершения крупных сделок, а также сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, осуществлением заимствований, (2) сделок, связанных с распоряжением вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ или товариществ, а также принадлежащими предприятию акциями, (3) решения об участии предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях, а также о заключении договора простого товарищества3.

1 Ранее вопросы деятельности поверенных регулировались действующим и поныне Постановлением Правительства РФ от 21 мая 1996 г. № 625, которым были утверждены Примерный договор на представление интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности, и Порядок заключения и регистрации таких договоров. Однако в нормативно-правовой базе 2000-х гг., касающейся управления госпакетами акций (специальные Положения, утверждавшиеся сменявшими правительственными постановлениями в 2000, 2003 и 2004 гг.), этот аспект не имел должного отражения.

2 Выше 150 млн руб. в соответствии с законодательством об оценочной деятельности. Эта пороговая величина и указанная процедура согласования в различных вариациях уже с 2003 г. используются при регулировании сделок ФГУПа в отношении закрепленного за ним в хозяйственном ведении федерального недвижимого имущества, находящегося на российской территории.

3 В отношении данной группы ФГУПов также претерпел изменения круг действий, при совершении которых решение отраслевых органов власти требует учета мотивированной позиции Росимущества, представляемой им в письменной форме не позднее 10 рабочих дней со дня получения от них соответствующих предложений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2011 г. № 499 было установлено, что взаимодействие федеральных органов исполнительной власти (ФОИВов) по вопросам управления ФГУПами, определяемым в основных нормативно-правовых актах, регулирующих функционирование субъектов этой организационно-правовой формы1, осуществляется аналогично АО с участием государства, а именно через межведомственный портал по управлению государственной собственностью в Интернете.

Регламент взаимодействия ФОИВов по вопросам управления предприятиями через портал поручалось утвердить Росимуществу. А сами органы власти должны перейти к утверждению стратегий развития предприятий на срок от 3 до 5 лет. Соответствующие методические рекомендации были утверждены Приказом Минэкономразвития от 18 ноября 2011 г. № 683.

Важные изменения были внесены в Порядок отчетности руководителей ФГУПов2 и в иные действующие нормативно-правовые акты, регулирующие их функционирование.

Так, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 г. № 228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий» в отношении утверждения ФОИВами стратегий развития подведомственных предприятий установлено, что они основываются на утвержденных программах и решениях, принятых президентом РФ и правительством РФ. Стратегия развития предприятия утверждается органом власти3 в устанавливаемом им порядке с привлечением (при необходимости) представителей иных федеральных органов исполнительной власти, а, в свою очередь, программа деятельности ФГУПа основывается на утвержденной в установленном порядке стратегии его развития.

Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия» было дополнено нормой о том, что решения по вопросам согласования (1) совершения крупных сделок, а также сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, осуществлением заимствований, (2) совершения сделок, в которых имеется заинтересованность руководителя предприятия, (3) сделок, связанных с распоряжением вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ или товариществ, а также принадлежащими предприятию акциями, (4) решения об участии предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях, а также о заключении договора просто-

1 Постановления Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. № 228 (вместе с Правилами разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий), от 6 июня 2003 г. № 333, от 3 декабря 2004 г. № 739.

2 Помимо изменений, связанных с переходом к взаимодействию при управлении ФГУПами через портал и утверждению стратегий их развития, в порядок отчетности их руководителей были внесены изменения, предполагающие представление в Росимущество сведений об участии предприятия в капиталах юридических лиц (ранее касалось участия в капитале только иностранных юридических лиц).

3 За исключением предприятий, включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, либо в отношении которых приняты в установленном порядке решения о ликвидации. 434

го товарищества принимаются ФОИВами в случае, если такие решения соответствуют предусмотренным в программе деятельности предприятия мероприятиям по его развитию, объемам и источникам их финансирования, статьям бюджета предприятия на планируемый период.

Немало изменений было внесено и в иные действующие нормативно-правовые акты, регулирующие функционирование ФГУПов.

В частности, было установлено, что сделки по продаже ими имущества осуществляются путем продажи имущества на аукционе в соответствии с порядком, устанавливаемым федеральным антимонопольным органом, тогда как ранее в этой части действовала ссылка на положения приватизационного законодательства, регулирующие продажу на аукционе государственного имущества и находящихся в государственной собственности акций ОАО.

В декабре 2011 г. полномочия Росимущества в отношении ФГУПов, за исключением находящихся в ведении Минобороны РФ и Управления делами Президента РФ, в части согласования с учетом предложений федерального органа власти, в ведении которого находится предприятие, сделок с недвижимым имуществом, закрепленным за предприятием на праве хозяйственного ведения, были дополнены уточняющей нормой о передаче его в аренду по договорам, типовые условия которых утверждаются Минэкономразвития РФ, если иное не установлено другими нормативными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с федеральными законами.

Отдельным Распоряжением Правительства РФ от 20 июня 2011 г. № 1060-р был утвержден перечень из 13 ФГУПов, в отношении которых установлен специальный порядок принятия решений по отдельным вопросам деятельности этих предприятий, включая назначение на должность руководителя предприятия, заключение, изменение и прекращение в установленном порядке трудового договора с ним, утверждение стратегии развития и программы деятельности предприятия, определение подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли предприятия, а также утверждение сметы доходов и расходов федерального казенного предприятия.

В отношении этой группы предприятий решения по вопросам согласования совершения сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения предприятием прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более 25% балансовой стоимости активов предприятия, определенной по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, принимаются ФОИВами на основании решений правительства РФ, председателя правительства РФ или решений, принимаемых по его поручению его заместителями. Аналогичный порядок установлен в отношении реорганизации таких ФГУПов.

С практической точки зрения новации корпоративного управления в акционерных компаниях с федеральными пакетами акций можно характеризовать следующим образом (табл. 8).

За период с 2008 г. количество АО, в органы управления которых избраны профессиональные директора, возросло в 41 раз, в том числе в 2011 г. - в 1,7 раза, достигнув 739.

Таким образом, охват сектора АО, акции которых находятся в федеральной собственности, привлечением профессиональных директоров (без учета АО, где использует-

ся специальное право «золотая акция», и ООО), составил более 26% (для сравнения: в 2009 г. - около 8%, в 2010 г. - 15,3%)1.

Таблица 8

Динамика привлечения профессиональных директоров в органы управления акционерных компаний с участием государства в капитале в 2008-2011 гг.

Показатель 2008 2009 2010 2011

Количество профессиональных директоров, чел., включая 112 610 921 1568

- независимых директоров, чел. 41 180 296 369

- профессиональных поверенных, чел. 71 430 625 1199

Количество АО, в органы управления которых они избраны 18 269 448 739

Источник: Никитин Г.С., Литвина Е.Ю. Комплексное развитие систем корпоративного управления в акционерных обществах с государственным участием // Акционерное общество: вопросы корпоративного управления. 2011. № 12 (91). С. 13-15, www.rosim.ru.

Общая численность профессиональных директоров в них возросла в 14 раз, в том числе в 2011 г. - в 1,7 раза. Количество профессиональных поверенных выросло почти в 17 раз (в 2011 г. - в 1,9 раза), а независимых директоров - в 9 раз (в 2011 г. - примерно на 1/4). В итоге доля последних в общей совокупности профессиональных директоров составила в 2011 г. 23,5%, тогда как в предыдущие годы их удельный вес был несколько более высоким (в 2008 г. - 36,6%, в 2009 г. - 29,5%, в 2010 г. - 32,1%). Председателями советов директоров (наблюдательных советов) компаний с участием государства стали 602 профессиональных поверенных, или половина от общего числа привлекаемых.

Более скромными оказались успехи по другим направлениям совершенствования корпоративного управления. Всего в 194 АО утверждена программа стратегического развития на среднесрочный период, а в 241 компании - система ключевых показателей эффективности деятельности компании. В 261 АО при советах директоров состоялось формирование различного числа специализированных комитетов (например, по стратегическому планированию, комитета по кадрам и вознаграждениям, комитета по аудиту и т.п.), в 129 - предусмотрена должность корпоративного секретаря. Некоторое распространение получили весьма актуальные в условиях кризиса и посткризисный период механизмы соответствия размеров вознаграждения высшего управленческого персонала с достигнутыми результатами деятельности акционерного общества посредством использования системы ключевых показателей эффективности: положение о вознаграждениях менеджмента утверждено в 296 компаниях (из них в 250 его размер зависит от

1 При анализе данного показателя необходимо иметь в виду неполную сопоставимость приведенных величин, поскольку за 2009 и 2010 гг. они получены путем сравнения количества АО, в органы управления которых избраны профессиональные директора, с общей численностью АО, акции которых находятся в федеральной собственности, на начало соответствующего года. Величина же за 2011 г. получена путем сопоставления с несколько меньшей группой АО с государственным участием на конец года, а потому, возможно, несколько завышена. К тому же не вполне ясно, учтены ли ситуации присутствия в органах управления АО профессиональных директоров, выдвинутых частными акционерами помимо государства.

достижения ключевых показателей эффективности), но лишь в 122 - положение о вознаграждениях членов советов директоров1.

Важными событиями прошедшего года в имущественной политике государства стали замена руководителей ряда крупных компаний с его участием в капитале (например, Объединенной авиастроительной корпорации), впрочем, не затронувшая пока естественные монополии, и исключение из составов советов директоров акционерных обществ с государственным участием вице-премьеров, министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти и лиц, входящих в состав президентской администрации, с замещением их независимыми директорами и профессиональными поверенными.

Реализация этой меры, принятой в числе других, направленных на улучшение инвестиционного климата и затронувшей около 20 крупнейших компаний с долей государства в капитале, предполагалась в течение 1-го полугодия, когда в ходе проведения собрания акционеров в указанных компаниях министры и другие руководители, возглавляющие органы власти по регулированию тех или иных сегментов рынка, должны были возглавлять советы директоров, где они, зачастую являлись председателями. При всем этом речь не шла о полной замене госслужащих на независимых директоров, за органами власти также сохраняется такой инструмент, как выдача обязательных директив для представителей государства по важнейшим вопросам.

Эффект от данной меры представляется неоднозначным. С одной стороны, она создает потенциальные предпосылки для улучшения корпоративного управления, что является одной из целей новой приватизационной программы. С другой стороны, весьма вероятно, что в условиях физического дефицита независимых директоров, адекватных требованиям, вытекающим из значимости компаний с участием государства в капитале, ситуация вернется к тому, что наблюдалось в самом начале 2000-х гг., когда интересы государства в них представляли рядовые госслужащие, не занимающие высоких постов в государственном аппарате. В любом случае является нежелательной утрата государством рычагов воздействия на менеджмент компаний вследствие понижения статуса своих представителей в советах директоров и возможного снижения требований к кандидатам в независимые директора, а проблема поиска эффективных механизмов корпоративного управления в компаниях с государственным участием, обеспечивающих должный баланс стратегических интересов государства и частных акционеров, сохраняет свою актуальность.

6.1.5. Присутствие государства в экономике и структурная политика

Наличие в собственности государства определенных активов означает возможность влиять на конфигурацию конкретной отрасли, а опосредованно и на структуру экономики в целом, в том числе с позиций стимулирования тех или иных изменений в соответствующих секторах или противодействия им. 2011 г. характеризовался в этом отношении относительно небольшими изменениями по сравнению с периодом нескольких предыдущих лет.

1 Никитин Г.С., Литвина Е.Ю. Комплексное развитие систем корпоративного управления в акционерных обществах с государственным участием //Акционерное общество: вопросы корпоративного управления. 2011. № 12 (91). С. 10, www.rosim.ru.

Ряд изменений претерпел перечень стратегических предприятий и акционерных обществ. С количественной точки зрения они были невелики по сравнению с крупномасштабным сокращением, имевшим место в предшествующем году. Перечень пополнился лишь 1 унитарным предприятием и 2 ОАО, а исключены из него были всего 7 унитарных предприятий (из них 2 подлежат преобразованию в бюджетные учреждения) и 2 ОАО, включая созданную только в 2008 г. интегрированную структуру «Обо-ронсервис». При этом в отношении еще 2 ОАО произошло изменение формата их присутствия в указанном перечне: в связи с разрешением осуществления процедуры увеличения уставного капитала путем дополнительного выпуска (выпусков) акций применительно к «Международному аэропорту Шереметьево» (МАШ) и Объединенной зерновой компании (ОЗК) размер доли государства сокращается со 100% до 50% плюс 1 акция.

Госпакет такой же величины был определен в середине года и для Федеральной гид-рогенерирующей компании, в уставный капитал которой в предварительном порядке, помимо большого количества иного имущества, вносятся федеральные пакеты акций 12 ОАО. Наиболее весомыми из них являются Павлодольская ГЭС в Северной Осетии (100%), Камчатский газоэнергетический комплекс (96,58%), РАО «Энергетические системы Востока» (52,68%), среди остальных компаний только в трех доля государства превышает размер блокирующего пакета.

Помимо электроэнергетики в плане создания интегрированных структур также можно отметить решения, касающиеся геологии и агропромышленного комплекса.

Уже существующее ОАО «Центргеология» переименуется в «Росгеологию» с последующим внесением в порядке оплаты размещаемых этим акционерным обществом дополнительных акций федеральных пакетов акций 24 ОАО (100% минус 1 акция) и ОАО, создаваемых путем преобразования 13 ФГУПов.

Существенные изменения претерпел имущественный комплекс ОАО «Росспирт-пром». С одной стороны, в его уставный капитал вносится в качестве вклада государства большое количество объектов недвижимого имущества1, изымаемого из оперативного управления одноименного федерального казенного предприятия (ФКП) «Росспиртпром». С другой стороны, с 58 до 39 сокращено число хозяйственных обществ, акции и доли которых вносятся в уставный капитал ОАО «Росспиртпром», а возможность передачи исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, ранее также подлежавших внесению в него, признана утратившей силу. ФГУП «Центральный Московский ипподром» преобразуется в ОАО со 100%-м федеральным пакетом акций, объединяющее ипподромы Российской Федерации. Поэтому в качестве вклада государства в его уставный капитал также вносится имущество 27 государственных заводских конюшен (ГЗК), являвшихся федеральными государственными учреждениями (ФГУ), оставшееся после их ликвидации.

В оборонно-промышленном комплексе началось формирование ОАО «Корпорация «Стратегические пункты управления». Предусмотрено расширение таких структур, как Концерн «Созвездие» и Концерн «Моринформсистема - Агат».

1 Этим отчасти объясняется резкое увеличение количества подлежащих приватизации объектов, проходящих по категории «Иное имущество» в приватизационной программе на 2011-2013 гг. 438

Всего в 2011 г. в соответствии с принятыми решениями президента РФ и правительства РФ осуществлялось формирование 29 интегрированных структур (включая госкорпорацию «Ростехнологии») (в 2010 г. - 26).

В рамках этого процесса Росимуществом приняты решения об условиях приватизации 92 унитарных предприятий (в 2010 г. - 24), акций 44 АО (в 2010 г. - 46) и еще 12 АО, созданных посредством преобразования ФГУПов, включенных в Программу приватизации, и подлежащих включению в составы интегрированных структур (в 2010 г. - 2), а также 336 объектов иного имущества, вносимых в уставные капиталы ОАО «Федеральная гидрогенерирующая компания» и ОАО «Росспиртпром». Акции 10 АО, созданных посредством приватизации унитарных предприятий, были переданы ГК «Ростехнологии» в качестве имущественного взноса государства.

В отношении 11 интегрированных структур (ОАО «Концерн ПВО «Алмаз - Антей», Научно-производственная корпорация «Системы прецизионного приборостроения», Научно-производственная корпорация «Уралвагонзавод», «Головной центр по воспроизводству сельскохозяйственных животных», «Роснефтегаз», Корпорация «Московский институт теплотехники», «ИНТЕР РАО ЕЭС», ОАО «Федеральная гидрогенерирующая компания» и являющиеся ФГУПами Научно-производственный центр газотурбостроения «Салют», Государственный космический научно-производственный центр имени М.В. Хруничева, «Рособоронэкспорт») реализация решений президента РФ и российского правительства в 2011 г. была завершена (данные Минэкономразвития РФ).

В конце октября состоялась продажа ОАО «РЖД» пакета в 75% минус 2 акции своей дочерней Первой грузовой компании за 125,5 млрд руб. Аналогичным образом рассматривалась возможность продажи блокирующего пакета компании «Трансконтейнер»1. Однако следствием передачи вагонного парка в Первую и Вторую грузовые компании, другие дочерние и зависимые общества стала невозможность обеспечивать грузоперевозки со стороны самого общероссийского железнодорожного перевозчика, что поставило вопрос о введении категории «привлеченные вагоны», которые РЖД должны начать арендовать у других операторов, включая свои дочерние компании, для предоставления грузоотправителям по специальным ценам2.

В таких ситуациях, помимо аспектов структурной политики, важное значение приобретает дивидендная политика государства - как акционера различных интегрированных структур - в свете получения им дополнительных доходов от продажи активов, помимо доходов от текущей деятельности. Государство вправе рассчитывать на определенное возмещение за активы, внесенные туда ранее на безвозмездной основе. В каких-то случаях оно может мириться с игнорированием бюджетных проблем в ходе проведения «большой приватизации» интегрированными структурами, но тогда необходим обязательный набор поведенческих требований к таким хозяйствующим субъектам в отношении ценовой политики, участия в слияниях и поглощениях, инвестиционной активности и т. п.

1 http://www.1prime.ru, 28.10.2011 г. Кукушкин М. Дело в контейнере // Московские новости. 11 ноября 2011 г. № 159. С. 07.

2 Прямые инвестиции. 2012. № 1 (117). С. 66.

6.1.6. Бюджетный эффект имущественной политики государства в 2000-2011 гг.

Поразивший с осени 2008 г. российскую экономику кризис естественным образом повлек за собой сокращение поступлений в бюджет, включая доходы, являющиеся следствием реализации государства своей имущественной политики. В 2011 г., как и годом ранее, вслед за возобновлением экономического роста пошел довольно заметный рост бюджетных доходов, так или иначе связанных с государственным имуществом.

Напомним, что все доходы федерального бюджета от имущества, находящегося в государственной собственности, можно разделить на две части в зависимости от их источников. Одну группу образуют поступления от использования государственного имущества (возобновляемые источники). Другая группа объединяет поступления, имеющие единовременное происхождение, которые не могут быть возобновлены ввиду перехода прав собственности от государства к другим юридическим и физическим лицам после его продажи, в том числе в рамках приватизационного процесса (невозоб-новляемые источники).

Ниже (табл. 9 и 10) представлены данные о доходах, содержащиеся (за исключением прошедшего года) в законах об исполнении федерального бюджета за 2000-2010 гг., в части использования государственного имущества и его продажи только в виде материальных объектов1.

1 За пределами рассмотрения оставлены доходы федерального бюджета, полученные в качестве платежей за природные ресурсы (включая водные биологические, доходы от использования лесного фонда и при пользовании недрами), возмещения потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельскохозяйственных угодий, в результате финансовых операций (доходы от размещения средств бюджета, доходы по остаткам средств федерального бюджета и от их размещения, с 2006 г. также доходы от управления средствами Стабилизационного фонда РФ (в 2009 г. - Резервного фонда и Фонда национального благосостояния), доходы от размещения сумм, аккумулируемых в ходе проведения аукционов по продаже акций, находящихся в собственности РФ), проценты, полученные от предоставления бюджетных кредитов внутри страны за счет средств федерального бюджета, проценты по государственным кредитам (поступления средств от правительств иностранных государств и их юридических лиц в уплату процентов по кредитам, предоставленным РФ, поступления средств от предприятий и организаций в уплату процентов и гарантий по кредитам, полученным РФ от правительств иностранных государств и международных финансовых организаций)), от оказания платных услуг или компенсации затрат государства, перечисление прибыли ЦБ РФ, некоторые платежи от государственных и муниципальных предприятий и организаций (патентные пошлины и регистрационные сборы за официальную регистрацию программ для ЭВМ, баз данных и топологий интегральных микросхем и прочие доходы, которые до 2004 г. включительно были составной частью платежей от государственных организаций (помимо доходов от деятельности совместного предприятия «Вьетсовпетро» с 2001 г. и перечисления части прибыли ФГУПов с 2002 г.)), доходы от реализации соглашений о разделе продукции (СРП), доходы от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства (включая перешедшее в государственную собственность в порядке наследования или дарения, или кладов), доходы от проведения лотерей, прочие доходы от использования имущества и прав, находящихся в федеральной собственности (доходы от распоряжения правами на результаты интеллектуальной деятельности (НИОКР и технологических работ) военного, специального и двойного назначения, доходы от распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности, находящимися в собственности РФ, доходы от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог, сбор от проезда по ним автотранспортных средств, зарегистрированных на территории других государств, и прочие поступления от использования имущества, находящегося в собственности РФ), а также от разрешенных видов деятельности организаций, зачисляемые в федеральный бюджет, поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней.

Таблица 9

Доходы федерального бюджета от использования государственного имущества (возобновляемые источники) в 2000-2011 гг., млн руб.

Год Всего Дивиденды по акциям (20002011 гг.) и доходы от прочих форм участия в капитале (20052011 гг.) Арендная плата за земли, находящиеся в государственной собственности Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности Доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей ФГУПов Доходы от деятельности совместного предприятия «Вьет-совпетро»

2000 23244,5 5676,5 - 5880,7 - 11687,3а

2001 29241,9 6478,0 3916,7б 5015,7е 209,6г 13621,9

2002 36362,4 10402,3 3588,1 8073,2 910,0 13388,8

2003 41261,1 12395,8 10276,8д 2387,6 16200,9

2004 50249,9 17228,2 908,1е 12374,5ж 2539,6 17199,5

2005 56103,2 19291,9 1769,2з 14521,2и 2445,9 18075,0

2006 69173,4 25181,8 3508,0з 16809,9и 2556,0 21117,7

2007 80331,85 43542,7 4841,4з 18195,2и 3231,7 10520,85

2008 76266,7 53155,9 6042,8з 114587,7и 2480,3 -

2009 31849,6 10114,2 6470,5з 113507,6 и 1757,3 -

2010 69728,8 45163,8 7451,7з 12349,2к 4764,1 -

2011 104304,0 79441,0 8210,5 з 111241,25 4637,85 773,4

а По данным Минимущества РФ, в законе об исполнении федерального бюджета за 2000 г. отдельной строкой не выделялись, указывалась сумма платежей от государственных предприятий (9887,1 млн руб.) (без конкретных составляющих).

б Сумма арендной платы (1) за земли сельскохозяйственного назначения и (И) за земли городов и поселков.

в Сумма доходов от сдачи в аренду имущества, закрепленного за (1) научными организациями, (И) образовательными учреждениями, (ш) учреждениями здравоохранения, (ИИ) государственными музеями, государственными учреждениями культуры и искусства, (Иш) архивными учреждениями, (шш) Министерством обороны РФ, (НИш) организациями Министерства путей сообщения РФ, (ШИШ) организациями научного обслуживания академий наук, имеющих государственный статус, и (ШшШ) прочих доходов от аренды имущества, находящегося в государственной собственности.

г По данным Минимущества РФ, в законе об исполнении федерального бюджета за 2001 г. отдельной строкой не выделялись, величина совпала с величиной прочих доходов в платежах от государственных и муниципальных организаций.

д Общая величина доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности (без выделения арендной платы за землю).

е Сумма арендной платы (1) за земли городов и поселков и (И) за земли, находящиеся в федеральной собственности после разграничения государственной собственности на землю.

ж Сумма доходов от сдачи в аренду имущества, закрепленного за (1) научными организациями, (И) образовательными учреждениями, (ш) учреждениями здравоохранения, (ИИ) государственными учреждениями культуры и искусства, (11111) государственными архивными учреждениями, (111111) почтовыми учреждениями федеральной почтовой связи Министерства РФ по связи и информатизации, (1111111) организациями научного обслуживания академий наук, имеющих государственный статус, и (11111111) прочих доходов от аренды имущества, находящегося в федеральной собственности.

з Арендная плата после разграничения государственной собственности на землю и средства от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности (за исклю-

чением земельных участков федеральных автономных (2008-2011 гг.) и бюджетных (2011 г.) учреждений).

и Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении ФГУПов: переданного в оперативное управление имеющим государственный статус (1) научным учреждениям, (и) учреждениям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, (ш) образовательным учреждениям, (пи) учреждениям здравоохранения, (иш) учреждениям федеральной почтовой связи Федерального агентства связи, (шш) государственным учреждениям культуры и искусства, (иши) государственным архивным учреждениям и (ШИШ) прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении ФГУПов1 (для 2006-2009 гг. без доходов от разрешенных видов деятельности и использования федерального имущества, расположенного за пределами территории РФ, получаемых за рубежом, которые в предыдущие годы вообще не выделялись2).

к Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением автономных и бюджетных): переданного в оперативное управление имеющим государственный статус (1) научным учреждениям, (И) учреждениям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, (ш) образовательным учреждениям, (пи) учреждениям здравоохранения, (ши) государственным учреждениям культуры и искусства, (ШШ) государственным архивным учреждениям, (шии) находящегося в оперативном управлении Минобороны и подведомственных ему учреждений, (ШИШ) находящегося в федеральной собственности, функции по распоряжению которым осуществляет Управление делами Президента РФ (2010 г.), и (ШШШ) прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (без доходов от разрешенных видов деятельности и использования федерального имущества, расположенного за пределами территории РФ, получаемых за рубежом).

Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2010 гг.; Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2012 г., www.roskazna.ru; расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Переходя к анализу предварительных итогов бюджетного эффекта имущественной политики государства в 2011 г. в части возобновляемых источников, прежде всего необходимо отметить весьма заметный рост дивидендов, величина которых увеличилась по сравнению с 2010 г. на 76%. Перечисление части прибыли унитарных предприятий, напротив, несколько снизились (менее чем на 3%). Схожая картина наблюдалась с бюджетными доходами от аренды. Если поступления от аренды земли, как и в 2010 г., продолжали расти (более чем на 10%), то доходы от сдачи в аренду федерального имущества сократились на 9%.

В итоге аккумулированные в бюджет дивиденды (79,44 млрд руб.)3 и арендная плата за землю (8,21 млрд руб.) по своей абсолютной величине превышали все ранее достиг-

1 В 2008-2009 гг. ФГУПы как источник доходов от сдачи в аренду находящегося в их хозяйственном ведении имущества не упоминаются, а сдача в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений, исключает имущество федеральных автономных учреждений.

2 По данным Минимущества РФ, доходы от использования федерального имущества, находящегося за рубежом (помимо доходов на долю российского участника в СП «Вьетсовпетро»), составили 315 млн руб. в 1999 г. и 440 млн руб. в 2000 г. В дальнейшем основную роль в организации коммерческого использования федеральной недвижимости за рубежом стало играть ФГУП «Предприятие по управлению собственностью за рубежом».

3 Эта величина превосходит и совокупную величину поступления в федеральный бюджет в докризисном 2007 г. дивидендов по акциям российских АО внутри страны (43,5 млрд руб.) и доходов на долю российского участника в СП «Вьетсовпетро» (около 10,5 млрд руб.). После полного завершения мероприятий по развитию ОАО «Зарубежнефть», в уставный капитал которого в 2007 г. наряду с пакетами акций 2 акционерных обществ, являющихся научно-исследовательскими институтами, была внесена доля рос-

нутые показатели. Перечисления части прибыли ФГУПов (4,64 млрд руб.) также оказались максимальными за все 2000-е гг., за исключением 2010 г. В то же время доходы от аренды имущества, сокращаясь непрерывно с 2008 г., упали ниже уровня 2004 г.

В структуре доходов федерального бюджета из возобновляемых источников продолжала расти доля дивидендов (более 76% в 2011 г. против 64,8% годом ранее). Удельный вес прочих источников по сравнению с 2010 г. снизился, составив: для поступлений от аренды имущества - 10,8%, от аренды земли - 7,9%, прибыли, перечисленной ФГУПами - 4,4%.

Переходя к анализу доходов федерального бюджета от приватизации и продажи государственного имущества (табл. 10), необходимо отметить, что с 1999 г. поступления от реализации основной части таких активов (акций, а в 2003-2007 гг. - еще и земельных участков1) стали относиться к источникам финансирования его дефицита.

Таблица 10

Доходы федерального бюджета от приватизации и продажи имущества (невозобновляемые источники) в 2000-2011 гг., млн руб.

Год Всего Продажа акций, находящихся в федеральной собственности (2000-2011 гг.), и иных форм участия в капитале (2005-2011 гг.)а Продажа земельных участков Продажа различного имущества

2000 27167,8 26983,5 - 184,3б

2001 10307,9 9583,9 119,6в 217,5+ 386,5+0,4 (НМА)г

2002 10448,9 8255,9д 1967,0е 226,0ж

2003 94077,6 89758,6 3992,3з 316,2+10,5и

2004 70548,1 65726,9 3259,3к 197,3+1364,6+0,04 (НМА)л

2005 41254,2 34987,6 5285,7м 980,9н

2006 24726,4 17567,9 5874,2м 1284,3°

2007 25429,4 19274,3 959,6п 5195,5р

2008 12395,0 6665,2+29,6 1202,0с 4498,2+0,025 (НМА)т

2009 4544,1 1952,9 1152,5с 1438,7т

2010 18677,6 14914,4 1376,2с 2387,0+0,039 (НМА)т

2011 136660,2 126207,5 2425,2с 8027,5т

а Относятся к источникам внутреннего финансирования дефицита ( едерального бюджета, сумма

29,6 млн руб. за 2008 г. (по данным Отчета об исполнении федерального бюджета на 1 января 2009 г.) отнесена к доходам федерального бюджета, но в законе об исполнении федерального бюджета за 2008 г. она отсутствует.

б Поступления от приватизации организаций, находящихся в государственной собственности, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

в Доходы от продажи земельных участков и прав аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности (с выделением тех, на которых расположены приватизированные предприятия), относимые к доходам федерального бюджета.

г Сумма поступлений от (1) продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, (2) доходов (1) от продажи квартир, (И) от продажи государственных производственных и непроизводственных фондов,

сийского участника совместного предприятия «Вьетсовпетро» в размере 50%, федеральный бюджет перестал получать доходы из этого источника, который в 2008-2010 гг. вообще отсутствует в структуре доходов из возобновляемых источников. В 2011 г. в федеральный бюджет поступили доходы от деятельности «Вьетсовпетро» в части расчетов по поступлениям прошлых лет в размере 773,4 млн руб.

1 В 2003-2004 гг. с учетом продажи права аренды.

транспортных средств, иного оборудования и других материальных ценностей, а также (3) доходов от продажи нематериальных активов (НМА), относимых к доходам федерального бюджета. д Включая 6 млн руб. от продажи акций, находящихся в собственности субъектов РФ. е Доходы от продажи земли и нематериальных активов, величина поступлений от которых отдельно не выделялась, относимые к доходам федерального бюджета.

ж Поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности (включая 1,5 млн руб. от продажи имущества, находящегося в собственности субъектов РФ), относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

з Включает поступления: (1) от продажи земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, зачисляемые в федеральный бюджет, (2) от продажи иных земельных участков, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, (3) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, зачисляемые в федеральный бюджет, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета. и Сумма (1) поступлений от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, и (2) доходов от продажи нематериальных активов, относимых к доходам федерального бюджета.

к Включает поступления: (1) от продажи земельных участков до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, зачисляемые в федеральный бюджет, (2) от продажи иных земельных участков, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, (3) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, зачисляемые в федеральный бюджет, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

л Сумма (1) поступлений от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, (2) доходов (1) от продажи квартир, (И) от продажи оборудования, транспортных средств и других материальных ценностей, зачисляемые в федеральный бюджет, (111) от реализации продуктов утилизации кораблей, (1111) от реализации имущества ГУПов, учреждений и военного имущества, (иш) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (3) доходов от продажи нематериальных активов (НМА), относимых к доходам федерального бюджета.

м Включает поступления: (1) от продажи земельных участков до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, (2) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, зачисляемые в федеральный бюджет, (3) от продажи иных земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю и не предназначенных для жилищного строительства (последнее уточнение касается только 2006 г.), относимые к источникам финансирования дефицита федерального бюджета. н Доходы от продажи материальных и нематериальных активов (за вычетом средств федерального бюджета от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства), включают доходы (1) от продажи квартир, (11) от реализации имущества ФГУПов, (111) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (1111) от реализации военного имущества, (11111) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (111111) от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, (1111111) от продажи нематериальных активов, относимые к доходам федерального бюджета. о Доходы от продажи материальных и нематериальных активов (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции (СРП) и средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства) включают доходы: (1) от продажи квартир, (11) от реализации имущества ФГУПов, (111) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (1111) от реализации военного имущества, (11111) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (111111) от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, относимые к доходам федерального бюджета.

п Поступления от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, находившихся в федеральной собственности, относимые к источникам финансирования дефицита федерального бюджета.

р Доходы от продажи материальных и нематериальных активов (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции (СРП) и средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства, средств от реализации секвестрированной древесины), включают доходы: (i) от продажи квартир, (ii) от реализации имущества ФГУПов, (iii) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (iiii) от реализации высвобождаемого движимого и недвижимого военного и иного имущества федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, (iiiii) от реализации продукции военного назначения из наличия федеральных органов исполнительной власти в рамках военно-технического сотрудничества, (iiiiii) от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, относимые к доходам федерального бюджета.

с Доходы от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных и бюджетных (2011 г.) учреждений), относимые к доходам федерального бюджета.

т Доходы от продажи материальных и нематериальных активов (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции (СРП), средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства, средств от реализации секвестрированной древесины, доходов от реализации специального сырья и делящихся материалов), включают доходы: (i) от продажи квартир, (ii) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений (за исключением автономных и бюджетных (2011 г.)), (iii) от реализации высвобождаемого движимого и недвижимого военного и иного имущества федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, (iiii) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (iiiii) от реализации продукции военного назначения из наличия федеральных органов исполнительной власти в рамках военно-технического сотрудничества (2008 г. и 2010-2011 гг.), (iiiiii) от реализации продуктов утилизации вооружения и военной техники в рамках федеральной целевой программы «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005-2010 гг.)», (iiiiiii) от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, а также доходы от продажи нематериальных активов (НМА), относимые к доходам федерального бюджета;

Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2010 гг.; Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2012 г., www.roskazna.ru; расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

В 2011 г. произошел резкий - более чем 7-кратный - рост доходов федерального бюджета имущественного характера из невозобновляемых источников по сравнению с предшествующим годом, что можно сравнить только с результатами 2003 г., когда они увеличились в 9 раз.

В наибольшей степени (в 8,5 раза) выросли поступления от продажи акций, которые по своей абсолютной величине (126,2 млрд руб.) на 40% превысили лучшие до последнего времени показатели 2003 г. Тем не менее следует понимать, что значительную часть этих поступлений обеспечила одна сделка с 10% акций ОАО «Банк ВТБ» (95,68 млрд руб.).

Доходы от продажи различного имущества выросли почти в 3,4 раза, от продажи земельных участков - на 76%. Но если поступления от первого из этих источников по абсолютной величине (более 8 млрд руб.) превысили прежний максимум 2007 г. (5,2 млрд руб.), то продажа земельных участков принесла в федеральный бюджет средств (более 2,4 млрд руб.) существенно меньше, чем в 2003-2006 гг., хотя и в 2-2,5 раза больше, чем в 2007-2010 гг.

В целом поступления от продажи акций обеспечили в 2011 г. более 92% совокупных доходов из невозобновляемых источников против почти 80% в 2010 г. Роль прочих ис-

точников стала откровенно символической: доля доходов от продажи различного имущества составила 5,9% (в 2010 г. - 13%), а от продажи земли - всего 1,8% (в 2010 г. -7,4%).

Совокупный же объем доходов федерального бюджета от приватизации (продажи) и использования государственного имущества (табл. 11) в 2011 г. вырос более чем в 2,7 раза по сравнению с 2010 г. Их величина (около 241 млрд руб.) стала абсолютным максимумом с начала 2000-х гг.

Таблица 11

Структура доходов федерального бюджета имущественного характера из различных источников в 2000-2011 гг.

Год Совокупные доходы от приватизации (продажи) и использования государственного имущества Доходы от приватизации (невозобновляемые источники) Доходы от использования государственного имущества (возобновляемые источники)

млн руб. % к итогу млн руб. % к итогу млн руб. % к итогу

2000 50412,3 100,0 27167,8 53,9 23244,5 46,1

2001 39549,8 100,0 10307,9 26,1 29241,9 73,9

2002 46811,3 100,0 10448,9 22,3 36362,4 77,7

2003 135338,7 100,0 94077,6 69,5 41261,1 30,5

2004 120798,0 100,0 70548,1 58,4 50249,9 41,6

2005 97357,4 100,0 41254,2 42,4 56103,2 57,6

2006 93899,8 100,0 24726,4 26,3 69173,4 73,7

2007 105761,25 100,0 25429,4 24,0 80331,85 76,0

2008 88661,7 100,0 12395,0 14,0 76266,7 86,0

2009 36393,7 100,0 4544,1 12,5 31849,6 87,5

2010 88406,4 100,0 18677,6 21,1 69728,8 78,9

2011 240964,2 100,0 136660,2 56,7 104304,0 43,3

Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2010 гг.; Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2012 г., www.roskazna.ru; расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Доля невозобновляемых источников в структуре совокупных доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества в 2011 г. по сравнению с предыдущим годом возросла более чем в 2,5 раза (до 56,7%), превысив их половину впервые за 7 лет. Указанная величина сопоставима с результатами 2000 и 2004 гг., несколько уступая итогам 2003 г. (69,5%). Удельный вес доходов от использования государственного имущества, напротив, сократился примерно с 79% в 2010 г. до 43,3% в 2011 г. В то же время по абсолютной величине этот результат 2011 г. является максимальным, превосходя итоги 2007 г. на 30%, тогда как доходы от приватизации (продажи) имущества превысили предыдущий максимум (2003 г.) на 45%.

Такие итоги 2011 г. в сфере приватизации позволяют предположить, что «новая приватизационная политика», обсуждаемая в 2009-2011 гг. и подкрепленная рядом нормативно-правовых новаций, имеет - при прочих равных условиях - шансы для полноценной реализации в последующие годы.

6.2. «Новая приватизационная политика»: риски, группы интересов, ограничения, возможные новации

Глобальный кризис конца первого десятилетия XXI в. привел к социально-экономическим изменениям, радикальность которых мы будем осмысливать еще доста-

точно долго1. Но уже сегодня очевидно, что обе ведущие системы функционирования рыночных институтов западного мира - система США, основанная на идеологии свободной рыночной конкуренции, и социально ориентированная система Европы - не смогли предложить адекватные меры противодействия в начальной фазе кризисных явлений. Тем не менее государства, имеющие более мощные рычаги воздействия на экономику, в условиях кризиса оказались, по сути, единственным действенным барьером развертыванию финансово-экономического коллапса. Среди этих стран - с некоторыми оговорками - была и Россия.

Однако эффект масштабной государственной интервенции в экономику, позитивный в кризисной фазе, становится зачастую негативным в фазе стабильного долгосрочного экономического роста.

6.2.1. Предпосылки «новой приватизационной политики»

Более чем 20-летний опыт проведения политики разгосударствления в России и ряде стран с переходной экономикой свидетельствует о сложности и длительности этого процесса . Динамика процессов разгосударствления в России в 2000-е годы характеризовалась двумя разнонаправленными тенденциями.

С одной стороны, с разной степенью интенсивности продолжился процесс приватизации. Российское правительство ежегодно утверждало обширные прогнозные планы (программы) приватизации федерального имущества, включающие сотни ФГУПов и пакетов акций (долей) в хозяйственных обществах различной отраслевой принадлежности. Как видно из предыдущего раздела, в 2007-2010 гг. общее количество федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ с участием государства сократилось примерно на 40%. Однако этот тренд характерен преимущественно для федерального уровня. С учетом регионального и местного уровней изменение числа унитарных предприятий было разнонаправленным. Даже формальное сокращение числа госпредприятий на федеральном уровне во многом связано с формированием «интегрированных структур» и госкорпораций.

После 2005 г. темпы приватизации пошли на спад, что наглядно продемонстрировали итоги 2006-2008 гг. Возобновление позитивной динамики началось только в 2010 г. Об этом свидетельствуют не только количественные показатели по объектам, но и бюджетные доходы. По данным Минэкономразвития РФ, сумма средств от продажи приватизируемого федерального имущества в 2010 г. составила 22,67 млрд руб.3, что многократно превысило поступления в федеральный бюджет от приватизации государственной собственности в 2008 г. (7,19 млрд руб.) и 2009 г. (1,93 млрд руб.), обеспечив

1 Используются материалы экспертной группы «Управление государственной собственностью и приватизация», созданной в январе 2011 г. в рамках обновления Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. («Стратегия 2020»).

2 О первых этапах приватизации в России см., в частности: Радыгин А.Д. Реформа собственности в России: на пути из прошлого в будущее. М.: Республика, 1994; Радыгин А.Д., Энтов Р.М. Институциональные проблемы развития корпоративного сектора: собственность, контроль, рынок ценных бумаг. М.: ИЭПП, 1999; Radygin A. Privatization, Ownership Redistribution, and Formation of the Institutional Basis for Economic Reforms. In: The Economics of Russian Transition. Ed. by Y.Gaidar. Foreword by S.Fischer. The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 2003. Chapter 14. P. 395-459.

3 В то же время, по предварительным данным Отчета об исполнении федерального бюджета на 1 января 2011 г., www.roskazna.ru совокупный объем доходов федерального бюджета от приватизации и продажи имущества (включая земельные участки) составил 18,68 млрд руб.

перевыполнение планового задания, чего не наблюдалось несколько лет подряд. В

2011 г. эта тенденция, с некоторыми оговорками, стала гораздо более явной (121 млрд руб., по данным Отчета об исполнении федерального бюджета на 1 января

2012 г. - 126 млрд руб.).

С другой стороны, по сравнению с 1990-ми годами возросло влияние государства. В 2000-2003 гг. его усилия преимущественно были направлены на оптимизацию прямого участия в экономике, сохранившегося после реализации программ чековой (19921994 гг.) и денежной (1995-1999 гг.) приватизации. Последующие 5 лет (2004-2008 гг.) характеризовались расширением масштабов такого присутствия посредством активизации деятельности компаний с долей государства в капитале, вставших на путь расширения масштабов и диверсификации своего бизнеса путем участия в слияниях и поглощениях. В 2006-2007 гг. вновь активизировалась политика укрупнения разрозненных активов, остававшихся в собственности государства, в интегрированные структуры. Новым аспектом имущественной политики государства стало создание государственных корпораций, среди которых появились охватывающие целые отрасли (авиационная и атомная промышленность, судостроение), включая выпуск гражданской продукции.

Расширение участия государства в экономике нашло отражение и в программных документах. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (принята в 2008 г.) отмечается органичность государственного сектора для российской экономики и признается роль государственного предпринимательства. Однако в части управления государственной собственностью (отдельными категориями объектов) этот документ содержит в основном те же подходы, что и предыдущие правительственные программы 2000-х годов. Важным отличием можно считать обязательное соответствие состава государственного имущества не только полномочиям и функциям государства, но и структурным изменениям в тех или иных секторах экономики.

Кризис 2008-2009 гг. формально не привел в России к прямому масштабному росту государственного сектора, поскольку приоритеты государства в антикризисной политике были ориентированы на минимизацию прямого расширения его участия в капитале проблемных частных компаний и банков. Более того, официальные данные Росстата (не учитывающие пирамидальные владения в смешанном секторе) свидетельствуют о продолжающемся и в 2008-2010 гг. уменьшении доли госсектора в экономике. Тем не менее большинство экспертных оценок свидетельствует о росте прямого участия государства в экономике России вследствие как действий компаний смешанного сектора на рынке корпоративного контроля, так и косвенных антикризисных мер государства. В частности, усилилось косвенное влияние контролируемых им банков и структур, выступивших в качестве его агентов при реализации антикризисных мероприятий.

По данным ЕБРР, к 2009 г. доля госсектора российской экономики в ВВП возросла с 30 до 35%. Эти данные весьма показательны с точки зрения динамики, однако применительно к масштабам госсектора представляются заниженными. По имеющимся оценкам («Тройка Диалог», 2008), федеральные и региональные власти в конце 2007 г. контролировали примерно 40% рыночной капитализации российского фондового рынка по сравнению с 24% в 2004 г. К началу 2008 г. «глубина концентрации собственности» в руках государства в рамках базы «Эксперт-400» составила примерно 40-45%, а в 2009 г. этот показатель различными экспертами оценивался в пределах 50%.

Поворот к активной «структурной» приватизационной политике произошел в конце 2009 г., когда российская экономика начала выходить из острой фазы кризиса. В 20062008 гг. «типовыми» задачами приватизации были следующие: формирование доходов федерального бюджета, приватизация имущества, не задействованного в осуществлении государственных функций, акционирование унитарных предприятий. В сентябре-октябре 2009 г. в официальных выступлениях высших представителей правительства РФ впервые было отмечено проведение «структурной» приватизации, направленной на снижение масштабов прямого участия государства в российской экономике, на развитие конкуренции в отраслях, на привлечение инвестиций для долгосрочного развития компаний, на повышение эффективности крупных компаний с государственным участием.

Начало нового этапа приватизации можно связать с утверждением правительством РФ (30 ноября 2009 г.) очередного Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2010 г. и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011-2012 гг. Отличительные особенности этого плана - определение в качестве приоритетных задач привлечения внебюджетных инвестиций в развитие приватизируемых компаний; существенного расширения перечня секторов (отраслей), в рамках которых планируется приватизация; ориентации на приватизацию ряда крупнейших (бюджетообразующих) компаний. Это позволяет говорить о начале с 2010 г. в России политики «новой приватизации».

В целом можно выделить две группы предпосылок в переходе к «новой приватизации». Первая группа включает факторы, носящие фундаментальный характер и непосредственно не связанные с недавним экономическим кризисом:

- двойственность и противоречивость положения государства (как законодателя, регулятора и прямого участника крупных компаний);

- слабое развитие условий для справедливой конкуренции и повышения инвестиционной активности частного бизнеса в секторах с высоким прямым участием государства;

- активность крупных компаний с государственным участием по приобретению активов, в том числе расширению непрофильных активов;

- объективные ограничения в повышении качества корпоративного управления в компаниях госсектора;

- множественность субъектов госсектора, недостаточные возможности государства по эффективному управлению и контролю над их деятельностью.

Однако радикальное изменение содержания государственной приватизационной политики с 2010 г., акценты на ее структурной составляющей и разгосударствлении крупнейших компаний, отдельных секторов, по нашему мнению, в большей степени были обусловлены осознанием проблем, получивших в связи с недавним кризисом особую значимость (вторая группа предпосылок):

- расширение участия (влияния) государства в экономике в кризисный период и чрезмерный уровень его прямого участия;

- риск посткризисного усиления участия государства в экономике вследствие неопределенности дальнейшей судьбы пакетов акций компаний, переданных в залог при предоставлении государственной антикризисной поддержки, при возможном неисполнении этими компаниями своих обязательств по возврату кредитов;

- невысокая конкурентоспособность ряда крупных компаний, входящих в госсектор, необходимость их реструктуризации и технологической модернизации;

- потребность в привлечении значительных внебюджетных инвестиций, в том числе в развитие важнейших инфраструктурных секторов;

- усилившиеся сомнения в перспективах быстрого посткризисного роста российской экономики, расширение бюджетных расходов социальной направленности, как следствие - необходимость ужесточения бюджетных ограничений (поиска дополнительных бюджетных доходов).

В целом на первый план «государственной повестки» ставятся вопросы обеспечения структурного эффекта от приватизации для развития российской экономики. По нашему мнению, в пользу структурной направленности приватизационной политики свидетельствуют не только официальные декларации, но и практические действия государства последних двух лет по изменению регулирования приватизации, радикальному сокращению перечня стратегических предприятий, планированию приватизации крупнейших компаний госсектора, совершенствованию корпоративного управления в компаниях с государственным участием.

Во-первых, целый ряд существенных изменений и дополнений был внесен в законодательство о приватизации1, в частности:

- переход на среднесрочное планирование приватизации федерального имущества, определение возможностей утверждения правительством РФ прогнозного плана (программы) приватизации на срок от 1 до 3 лет (ранее устанавливалось ежегодное формирование прогнозного плана) и дополнений приватизационных планов новыми субъектами;

- предоставление правительству РФ права принимать решения о приватизации государственного имущества вне рамок «стандартных» процедур, установленных законодательством о приватизации, в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, а также модернизации и технологического развития экономики;

- определение возможности передачи правительством РФ функций продавца приватизируемого федерального имущества юридическим лицам;

- отмена института нормативной цены подлежащего приватизации имущества, определяемой в соответствии с установленным правительством РФ порядком минимальной цены, по которой возможно отчуждение этого имущества;

- упрощение условий приватизации некрупных объектов федерального имущества, расширение доступа потенциальных покупателей к участию в приватизации (определение возможности продажи государственного имущества в электронной форме; совершенствование ее процедуры посредством публичного предложения - «голландский аукцион»; уменьшение размера требуемого задатка для участия в аукционе или конкурсе);

- повышение требований к обеспечению прозрачности процедур приватизации.

Во-вторых, в контексте расширения базы для приватизации следует упомянуть кардинальное сокращение перечня стратегических предприятий и акционерных обществ2:

1 Федеральный закон от 31 мая 2010 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества».

2 Указ Президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ». Заметим, что в соответствии с действующим законода-

450

число фигурирующих в нем организаций за 2010 г. сократилось более чем вдвое - примерно до 200. Рассматривая совокупность исключенных из перечня организаций в отраслевом разрезе, можно отметить, что существенная их часть (около четверти) так или иначе связана с транспортом и соответствующей инфраструктурой.

В-третьих, были определены планы приватизации на 2011-2015 гг. пакетов акций 10 крупнейших российских компаний и банков, занимающих лидирующее положение в отраслях экономики («Роснефть», «РусГидро», Федеральная сетевая компания «ЕЭС», «Совкомфлот», Сбербанк России, Банк ВТБ, Объединенная зерновая компания, Росаг-ролизинг, РЖД, Россельхозбанк)1. Приватизацию акций указанных компаний планируется осуществлять на основании отдельных решений президента РФ и правительства РФ, т.е. по «индивидуальным» схемам. Было определено, что уменьшение государственного участия будет осуществляться посредством не только продажи части принадлежащих государству акций, но и проведения дополнительной эмиссии для привлечения инвестиций в интересах компаний.

В-четвертых, наряду с определением планов и подготовкой к продаже пакетов акций крупнейших государственных компаний и банков важно отметить активизацию процессов подготовки и проведения приватизации широкого круга менее крупных компаний и предприятий госсектора. Так, кардинально был расширен Прогнозный план приватизации федерального имущества на 2010 г.: в него были включены около 500 организаций, в том числе свыше 200 ФГУПов2. При этом следует особо отметить дополнение перечня рядом весьма крупных АО в сфере транспорта и транспортной инфраструктуры (морские и речные пароходства, порты, аэропорты).

Необходимо отметить, что и в 2011 г. сохраняется довольно высокая динамика действий в сфере государственной приватизационной политики (см. предыдущий раздел). Можно отметить как новые политические декларации (об ускорении приватизационного процесса), так и прикладные новации в сфере электронных торгов, разработки стратегий ФГУПов, вывода высших государственных чиновников из состава советов директоров, расширения методов трансформации унитарных предприятий.

Таким образом, формирование и реализация «новой» приватизационной политики в 2009-2010 гг., безусловно, были среди приоритетов государства. Однако, несмотря на положительные наработки, этот процесс весьма непростой и сопровождается постоянным маневрированием и временными компромиссами. По нашему мнению, для формирования и реализации государственной приватизационной политики характерна особая роль политических решений, той или иной системы «презумпций» в отношении действий в данной сфере. Это является следствием объективно ограниченных возможностей оценки социально-экономических эффектов, существенной разнородности государственного сектора и специфики различных государственных активов. В то же время по-

тельством о приватизации включение стратегических предприятий и акций стратегических акционерных обществ в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества возможно лишь при их исключении из перечня стратегических предприятий и акционерных обществ.

1 См. прежде всего Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг., а также опубликованную Минэкономразвития России информацию о планируемых продажах акций крупных компаний, занимающих лидирующее положение в отраслях российской экономики, в 2011-2015 годах (http://www.economy.gov. ru/minec/activity/sections/investmentpolicy/doc20101123_08). В июле 2011 г. этот перечень расширился.

2 Изначально в Прогнозном плане приватизации на 2010 г. унитарные предприятия отсутствовали.

литические решения, естественно, не могут определить все необходимые комплементарные действия государства. Поэтому возрастает роль различных групп интересов (влияния) с позитивной повесткой в определении конкретных мер по реализации политических решений, соперничество же этих групп определяет «дрейф» приватизационной политики.

6.2.2. Группы интересов и основные риски

В разработке идеологии «новой приватизации», на наш взгляд, условно можно выделить три разных, но не взаимоисключающих подхода, так или иначе связанных с различными группами интересов при формировании соответствующей государственной политики.

Первый из подходов - «бюджетный», предполагающий использование приватизации прежде всего в качестве инструмента извлечения дополнительных бюджетных доходов, а в конечном счете - обеспечения текущей и среднесрочной макроэкономической стабильности. При этом, впрочем, предусматривается существенное ограничение возможности использования поступлений из невозобновляемых источников, к которым относится и приватизация, на финансирование текущих расходов бюджета. Сокращение в результате приватизации масштабов госсектора рассматривается в том числе как средство уменьшения числа «реципиентов» государственной поддержки.

Второй подход - «структурный», означающий использование приватизации главным образом как инструмента повышения конкурентоспособности компаний - объектов приватизации, а также совершенствования структуры отдельных отраслей и сфер деятельности. При принятии решений о приватизации компаний ключевое значение имеют не фискальные интересы, а соображения целесообразности привлечения стратегических частных инвесторов, обеспечения притока инвестиций в деятельность компании (в том числе на основе дополнительной эмиссии акций, сокращающей долю государства в ее капитале), повышения уровня корпоративного управления, развития конкуренции, улучшения предпринимательского климата и т.п.

Третий подход - «отраслевой», ориентированный прежде всего на обеспечение социальной стабильности и контроля за текущей ситуацией, активизацию через прямое участие государства процессов модернизации отдельных секторов. Из этого, очевидно, следует потребность в сохранении (а в некоторых случаях и в усилении) прямого влияния государства на развитие «чувствительных» для населения и развития всей экономики отраслей и секторов. «Опорой» данного подхода служат крупные и сверхкрупные государственные компании. Базовыми инструментами являются реализация крупных инвестиционных проектов и программ (по возможности инновационного характера), создание подконтрольных государству (государственным компаниям) интегрированных структур и т.п.

Каждый из подходов имеет преимущества и в то же время сопряжен с определенными проблемами и рисками. Поэтому прогноз ожидаемых приватизационных доходов может существенно различаться в зависимости от уровня декларативности, выбранной доходной базы, а также статуса нормативно-правового документа и чаще всего носит условно оценочный характер (см. табл. 12).

Таблица 12

Прогноз доходов от приватизации в 2011-2014 гг.: оценки, млрд руб.

2011 2012 2013 2014

Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2010 г.)* 6 5 5

Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов» от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ (в ред. от 1 июня 2011 г. № 105-ФЗ)

Основные направления бюджетной политики на 2011 г. и плановый период 2012 и 2013 гг.; на 2012 г. и плановый период 2013 и 2014 гг. 298 276,1 309,4 300,0

Сводная бюджетная роспись на 2011 г. по статье «Средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности» (www.roskazna.ru) 297,954

Администрация Президента РФ (11.07.2011 г., Московские новости): не менее 450 450 450 450

Правительство РФ (17.06.2011 г., http://www.rg.ru/2011/06/17/privatizacia-site.html): около 500 - - -

Минэкономразвития РФ (25.07.2011 г., Ведомости) 1000 1000 1000 1000

* Предполагалось, что «Прогноз доходов от продажи федерального имущества может быть скорректирован в случае принятия правительством РФ отдельных решений о приватизации акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность. В этом случае доходы от продажи федерального имущества в 2011-2013 гг. могут составить (с учетом рыночной конъюнктуры) около 1 трлн рублей». Несмотря на внесение 5 дополнений в декабре 2010 - июле 2011 г., прогноз не менялся.

Отдельной и крайне сложной проблемой в рамках бюджетного подхода является реалистичная оценка доступных источников финансирования амбициозных приватизационных планов. Если сразу абстрагироваться от любых вариантов, связанных с активностью крупнейших компаний и банков с участием государства (как покупателей, опосредованно имеющих приоритетный доступ к финансовым ресурсам государства), то речь может идти прежде всего о международных финансовых рынках. Но здесь конкуренция национальных правительств, желающих реализовать те или иные проекты приватизации, в 2010-2011 гг. вновь становится исключительно высокой.

При этом, по весьма жесткой оценке А. Ведева, «когда мы говорим о перспективах приватизации, скажем, госкорпораций, госбанков, госсобственности, мы должны четко понимать, что внутренних ресурсов для приватизации у нас нет». Как показывает анализ структуры институциональных финансовых потоков российской экономики на 1 января 2011 г., предприятия на протяжении последних 10 лет являются нетто-задолжниками (нетто-задолженность корпораций находится на уровне 15% к валовым активам банковской системы, или примерно 10% ВВП)1.

Отсюда следует вывод о зависимости успешной реализации «новой приватизационной политики» от целого комплекса решений, лежащих в области системного развития институциональной среды, инвестиционного климата и финансовой системы России. В первую очередь речь идет об ограничениях для иностранных юридических лиц в стратегических секторах, о гарантиях прав собственности и правоприменении в целом, о стимулировании внутренних долгосрочных источников инвестирования, в том числе посредством модернизации накопительной пенсионной системы, институтов коллективного инвестирования и биржевых технологий.

1 Стенограмма заседания экспертной группы «Управление государственной собственностью и приватизация» 6 июля 2011 г., http://2020strategy.ru/g15/news/32746132.html

Вместе с тем «бюджетный» подход не ориентирован на привлечение средств в развитие приватизируемых компаний и не требует обязательной передачи контроля над приватизируемыми компаниями от государства к частным собственникам. Все это является сильными сторонами «структурного» подхода, который, впрочем, характеризуется риском последующего вмешательства государства в деятельность приватизированных компаний, не гарантирует эффективного использования привлекаемых компаниями средств, а также ориентирован прежде всего на развитие наиболее «заметных» хозяйствующих субъектов. «Отраслевой» подход может использоваться для жесткой, относительно быстрой перестройки отдельных секторов, при формировании «национальных чемпионов», но наряду с этим может привести к неконтролируемому разрастанию госсектора, ухудшению условий конкуренции и ограничению возможностей частной инициативы (см. табл. 13).

Таблица 13

Основные преимущества и риски различных подходов к формированию государственной политики в рамках «новой приватизации»

Подход Преимущества Проблемы и риски

«Бюджетный» Снижение (либо полное отсутствие) барьеров для покупателей; целесообразность предпродажной подготовки; ориентация на приватизацию крупнейших компаний; общее сокращение количества ГУПов и ОАО с государственным участием Непринципиальность величины приватизируемых пакетов акций, возможность сохранения государственного контроля в крупных компаниях; ориентация на продажу «беспроблемных», ликвидных активов; ориентация на относительно близкую перспективу

«Структурный» Усиление инвестиционной направленности использования средств от приватизации; ориентация на привлечение стратегических инвесторов; реальное сокращение доли госсектора в экономике Неясность взаимных обязательств на перспективу; проблема выбора эффективных стратегических инвесторов; ориентация на развитие главным образом крупных и сверхкрупных компаний; проблемы эффективного использования привлеченных компаниями внебюджетных средств

«Отраслевой» Развитие и опережающая модернизация крупнейших компаний госсектора; повышение привлекательности крупных госкомпаний для потенциальных инвесторов; обеспечение социальной стабильности Слабая мотивация к развитию секторального регулирования; сохранение (увеличение) прямого участия государства в экономике; риск неконтролируемого «разрастания» компаний с государственным участием и ухудшения условий для конкуренции; риски «непрозрачных обменов», «административного торга»

Конкуренция за влияние между выделенными «группами интересов» приводит к ряду последствий.

Первое из них - определенная периодичность в усилении (или ослаблении) влияния «групп интересов» на принимаемые решения в сфере приватизации. Приоритет того или иного подхода в определяющей мере зависит от ситуации (ожиданий) в плане обеспечения сбалансированности бюджета, от возникновения существенных проблем на отдельных «социально-чувствительных» рынках. Так, именно в период обсуждения параметров проекта бюджета (май - июнь) отчетливо проявляется линия на повышение роли приватизации в формировании дополнительных доходов бюджета, а когда возникают недостатки в регулировании определенных рынков, усиливается аргументация о необходимости сохранения прямого участия государства в соответствующих крупных компаниях для компенсации «провалов рынка».

Второе последствие - компромиссность принятых решений, неполнота и противоречивость реализуемых мер. Приведем лишь несколько недавних (2010-2011 гг.) примеров:

- позитивное решение о расширении представительства независимых директоров в компаниях с государственным участием не дополнено мерами по повышению роли и ответственности советов директоров, изменению порядка назначения в них высших менеджеров;

- возможность привлечения инвестиций в развитие предприятия в ходе приватизации (точнее - разгосударствления) существует для узкого круга сверхкрупных компаний на основе индивидуальных решений, для других же соответствующие инструменты (способы приватизации) не развиты;

- отказ от использования в качестве организационно-правовой формы государственных корпораций сопровождается постановкой задачи по проработке новой формы «юридического лица публичного права»1;

- при общей ориентации на сокращение использования института унитарных предприятий не предпринимаются усилия по определению инструментов прозрачного финансирования решения публичных задач (функций) через компании, в том числе частного сектора.

Третье последствие - преимущественно скрытый характер лоббирования интересов в рамках приватизации, расширенные возможности принятия индивидуальных решений при нечеткости нормативных рамок, неразвитость официальной аргументации принятых решений. Мы полагаем, что некоторая «размытость» условий приватизации, особенно крупных компаний, - это в известной мере оправданные издержки, обусловленные стремлением изменить в разумные сроки ситуацию при наличии высоких административных барьеров согласования между «группами интересов» четких норм и правил приватизации. Но это же усиливает «соперничество» различных подходов к приватизации и ведет к снижению предсказуемости ее условий на уровне каждой отдельной крупной компании с государственным участием.

Применительно к перспективам приватизации, обеспечению эффективности социально-экономического развития с учетом значимости ряда принятых политических решений (обеспечение структурного эффекта, ограничение прямого представительства отраслевых министерств в управлении компаниями, определение возможности отказа государства от контрольных пакетов акций в ряде крупнейших компаний) следует обозначить некоторые существенные риски.

Первый из них - расширение государственного (квазигосударственного) сектора на фоне приватизационных процессов. По нашему мнению, масштабы разгосударствления, с одной стороны, и процесса консолидации активов в отдельных крупных компаниях (банках) с государственным участием, их «разрастания» в конкурентные сферы деятельности - с другой, могут оказаться сопоставимыми. Этот риск представляется наиболее актуальным в ближайшей перспективе.

Второй риск наиболее значим в среднесрочной и долгосрочной перспективе: при недостаточности усилий по развитию отраслевого регулирования приватизация круп-

1 См. План-график мероприятий по преобразованию и ликвидации государственных корпораций и государственной компании «Автодор», утвержденный председателем правительства РФ 29 декабря 2010 г. № 6793п-П13.

ных компаний в последующем приведет к усилению неформального воздействия на них со стороны государства. Это объясняется тем, что при неразвитости регулирования в отдельных секторах, ранее «компенсировавшегося» прямым участием государства в управлении отдельными крупными компаниями, с выходом государства из такого управления ему потребуются иные инструменты для решения общественно значимых задач. Главная проблема в этом случае - еще большая непрозрачность публичных интересов в отношении таких компаний, появление предпосылок для подмены общественных интересов узкоспециальными (как ведомственными, так и частными) по сравнению с вариантом прямого участия государства в капитале. Кроме того, запаздывающий характер «внешних» мер по улучшению инвестиционного климата может существенно ограничить позитивный структурный эффект от приватизации.

Третий риск - нечеткость условий и критериев приватизации крупных компаний с привлечением в их развитие инвестиций, возможные расхождения государства и собственников таких компаний в представлениях о взаимных обязательствах. Это ведет к усилению давления сторон друг на друга в различных формах, к расширению возможностей политиков по апеллированию к той части общества, которая традиционно отмечает «несправедливость» и «дешевизну» приватизации.

Четвертый риск связан с тем, что качество имеющихся в распоряжении государства инструментов управления государственной собственностью (имеются в виду унитарные предприятия и акционерные участия) достигло, по всей видимости, объективного предела. Риск консервации сложившейся модели управления остается весьма высоким, что может привести к паллиативности и снижению эффективности любых мер по дальнейшему разгосударствлению.

6.2.3. «Новое измерение» разгосударствления

В ближайшие годы политика в сфере управления государственной собственностью и приватизации должна перейти в «новое измерение». При этом следует учитывать возможность применения нескольких значимых подходов.

«Градуалистский». Сохраняющиеся масштабы и «качество» большинства объектов госсектора не позволяют реализовать аналог ускоренной «массовой» приватизации. Разгосударствление необходимо проводить на основе принципа «управляемой равномерности» приватизации, что требует целого комплекса подготовительных мер и его этапизации. Излишняя радикализация подходов уравнивает ожидаемые выгоды и потери.

«Мультисекторный». Множественность типов объектов госсектора предполагает наличие дифференцированных моделей (планирования) приватизации и управления.

«Модель стратегического ядра». Не существует очевидных аргументов против (временного) сохранения в госсобственности ряда крупнейших компаний, но правомерны аргументы в пользу постепенного снижения порогов контроля, создания равных условий конкуренции, транспарентности и модификации (качества) корпоративного управления.

«Структурный». Маловероятно достижение экономического эффекта приватизации (эффективного собственника) без модернизации сектора, невозможность модернизации сектора при доминировании государства/без расширения сегмента частной собственности, бесполезность расширения частного сектора без изменения качества институциональной среды.

«Прагматичный» подход означает определение стратегического ядра экономики (стратегические, системообразующие предприятия), приоритет «глубокой» приватизации крупных компаний, избавление от анахроничных и паллиативных организационно-правовых форм и неликвидов, модернизацию сложившейся системы управления государственной собственностью.

На наш взгляд, общими принципами долгосрочной государственной политики по управлению государственной собственностью и приватизации должны стать:

- «презумпция полезности» приватизации; принцип, согласно которому, за исключением заявленного узкого круга компаний, все прочие компании с государственным участием, унитарные предприятия, государственные корпорации и государственные компании могут стать объектом приватизации;

- «презумпция полезности» участия иностранных инвесторов в капитале приватизируемых компаний, в том числе крупных;

- сохранение существующих социальных обязательств и (или) прямое сокращение функций общественного сектора;

- развитие альтернатив прямому участию государства в капитале компаний с позиций обеспечения общественных интересов; постоянное сочетание усилий по приватизации и расширение институционально-экономических предпосылок для нее;

- любые шаги, прямо или косвенно повышающие «вес» государства в экономике, в том числе за счет смешанного сектора, должны быть исключительными, достаточно обоснованными и четко согласованными;

- компании под контролем государства не должны, с одной стороны, входить в сферы деятельности сектора с частной предпринимательской инициативой, с условиями для конкуренции, а с другой - формировать барьеры входу новых компаний на «свои» рынки;

- приоритет обеспечения структурных эффектов для экономического развития от приватизации;

- принцип «разумной настойчивости», последовательности и «градуализма», ограничение рисков;

- прозрачность процессов управления государственной собственностью и оснований по принятым решениям; открытость к различным формам общественного контроля и оценки;

- формирование целостной системы мотиваций для всех участников; приглашение общества и бизнеса к предметному диалогу с государством по приватизационной политике и управлению государственной собственностью.

С позиции общих приоритетных целей государственной политики в сфере управления государственной собственностью и приватизации целесообразно выделить два этапа: 2012-2015 гг. и 2016-2020 гг. Различия между ними обусловлены комплексами решаемых задач, уровнем ожидаемых рисков и необходимостью проведения целого ряда подготовительных мероприятий.

На первом этапе приоритетами должны стать реализация текущих планов, минимум радикальных решений, «чистка» неликвидов, подготовка «площадки» для второго этапа. Уровень возможных рисков можно оценить как минимальный. В частности, в рамках этого этапа целесообразно предусмотреть:

- реализацию намеченных планов по сокращению уровня государственного участия в крупнейших и крупных компаниях;

- ограничения для компаний с государственным участием (их дочерних и зависимых структур) по приобретению приватизируемых активов, использованию средств госбанков и госкомпаний, консолидации активов в рамках госкомпаний;

- увеличение числа крупных компаний со смешанной собственностью (приватизация до уровня 75% + 1 акция);

- существенное повышение качества корпоративного управления в компаниях с государственным участием (совершенствование статуса независимых директоров, мотивации для менеджеров и их подотчетность советам директором и др.);

- сокращение количества субъектов государственной собственности путем ликвидации широкой совокупности ФГУПов, прекративших свою деятельность;

- приватизация «неликвидов» (мелких пакетов акций с низкой стоимостью);

- реализация комплекса мер по расширению потенциальной базы для приватизации на втором этапе;

- определение принципов и особенностей приватизации на региональном и муниципальном уровнях;

- политика «малых дел» (публичность отчетов о приватизации и измерение социально-экономической роли госсектора, учет и регистрация всех активов унитарных предприятий, государственных корпораций, интегрированных структур с государственным участием и т.п.);

- формирование единого информационного пространства продаж федерального, регионального и муниципального имущества.

На втором этапе следует предусмотреть радикальное сокращение прямого участия государства в экономике, что означает и повышенные многоплановые риски. На этом этапе возможна реализация следующих ключевых мер:

- «углубление» приватизации по крупнейшим компаниям (или полная приватизация, или до уровня блокирующего пакета акций);

- сокращение государственного участия в государственных институтах развития и специализированных банках;

- реструктуризация активов крупных компаний, выделение и приватизация субхолдингов из конгломератных интегрированных структур;

- реорганизация государственных корпораций (часть прекращает деятельность, другая часть после преобразования в ОАО подлежит в той или иной степени приватизации);

- преобразование унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, на основе принципа множественности вариантов - в зависимости от характера и масштабов основной деятельности в ОАО (типовая схема); в казенные предприятия; в некоммерческие организации; в государственные учреждения;

- приватизация большей части средних и крупных компаний с государственным участием (при необходимости - до уровня блокирующего пакета акций).

Рассмотренные этапы можно отождествить с двумя различными (по степени радикализма) сценариями государственной политики в сфере приватизации и управления государственной собственностью. С некоторой долей условности первый сценарий -инерционный - предполагает экстраполяцию на период 2012-2020 гг. задач первого этапа. Второй сценарий - радикальный - предусматривает полноценную реализацию ключевых мер первого и второго этапов в течение 2012-2020 гг.

Это предполагает развитие существующих механизмов и реализацию широкого комплекса мер, которые формируют шесть наиболее значимых функциональных направлений государственной политики в сфере управления государственной собственностью и приватизации.

1. Ограничение рисков «разрастания» государственного сектора в экономике, повышения его «веса» в отдельных секторах, расширения круга субъектов государственной собственности.

2. Обеспечение устойчивости и планомерности сокращения прямого участия государства в экономике.

3. Получение структурного эффекта от приватизации: «глубина» приватизации крупных компаний, модернизация сектора и замещение прямого контроля отраслевым регулированием, улучшение условий участия в приватизации иностранных инвесторов, привлечение эффективных собственников и развитие конкурентной среды.

4. Институциональная оптимизация госсектора: сокращение числа субъектов госсобственности, ликвидация и санация неэффективных предприятий госсектора.

5. Повышение эффективности деятельности «ядра» госсектора, уточнение его границ и оптимизация уровней необходимого прямого государственного участия.

6. Совершенствование корпоративного управления в компаниях с государственным участием.

В рамках каждого из перечисленных направлений существует широкий спектр возможных новаций и прикладных мер с возможной вариацией по степени радикализма. Не ставя себе целью подробный анализ, приведем лишь несколько примеров (см. табл. 14).

Таблица 14

Новые акценты в государственной политике по управлению государственной собственностью и приватизации: некоторые возможные новации

Направление Существующий подход Предлагаемый подход

1 2 3

Определение состава объектов государственной собственности для приватизации Формирование приватизационных планов по предложениям ФОИВ «Заявительный принцип» - формирование приватизационных планов также по предложениям бизнеса, потенциальных инвесторов в сочетании с принципом для ФОИВ «приватизируй или публично объясняй»

Ограничения на приватизацию Система нормативных ограничений Замещение части ограничений на законодательно установленные обременения для собственников

Приватизация с условиями (в рамках закона о приватизации) Инвестиционный конкурс; продажа по результатам доверительного управления Комбинация инвестиционного конкурса с доверительным управлением

Привлечение инвестиций в компании в ходе приватизации Для сверхкрупных компаний, приватизируемых по индивидуальным схемам Определение «инвестиционных механизмов» в рамках закона о приватизации для всех крупных предприятий (например, с чистыми активами более 3 млн МРОТ)

Унитарные предприятия Один возможный вариант преобразования - в ОАО со 100%-м государственным участием Множественность вариантов преобразования: в ОАО со 100%-м государственным пакетом, в ООО, в государственное учреждение, в некоммерческую организацию

Приватизация унитарных предприятий Две отдельные процедуры: акционирование, продажа акций Возможность единой процедуры (акционирование с последующей приватизацией части акций)

Интересы в развитии компаний с государственным участием Модель максимизации государственного интереса (как краткосрочного, так и долгосрочного), издержки мажоритарной модели корпоративного управления Переход к модели «позитивного конфликта» (долгосрочные государственные интересы - краткосрочные коммерческие интересы) с наделением совета директоров фактическими правами в системе координат «влияние - независимость - информированность»

Окончание таблицы 14

1 2 3

Механизм представления интересов государства Институт директив Институт рекомендаций в сочетании с повышением ответственности членов советов директоров и расширением прав независимых директоров

Институт независимых директоров Не являются представителями ФОИВ Ограничение «перекрестного представительства» между компаниями с государственным участием

Назначение топ-менеджеров в компании с государственным участием Политические решения, непрозрачный отбор, ограниченная роль советов директоров Открытый конкурс, публичные рекомендации советов директоров общим собраниям акционеров

Оценка параметров госсектора и приватизации Управленческий подход - оценка численности субъектов государственной собственности, приватизируемых субъектов (по организационно-правовым формам, по доле государственного участия, по отраслям) Экономический подход - оценка социально-экономической роли госсектора и влияния приватизации на развитие (вклад в ВВП, ВРП, экспорт, концентрация на рынках, привлечение инвестиций и т. п.)

Насколько реально «новое измерение» приватизационной политики, покажет время. Действия государства могут привести как к усилению, так и к ограничению рассмотренных выше рисков. Однако по-прежнему крайне важен один из основных уроков 1990-2000-х годов: приватизационный эффект может быть только долгосрочным, а скорость его достижения зависит от качества и скорости реализации всей совокупности направлений социально-политических и экономических реформ (фактор «институциональной среды»).

6.3. Российские финансовые институты развития: процесс становления и основные проблемы в повышении результативности1

В течение уже примерно полутора десятков лет российское правительство предпринимает различные усилия по созданию и «выстраиванию» системы финансовых институтов развития в России. Данное направление российской экономической политики соответствует общей мировой практике: существует ряд задач и базовых причин, в связи с которыми многие государства формируют институты развития и поддерживают их деятельность2.

Основные мотивации для правительств к формированию и совершенствованию деятельности институтов развития в общем виде связаны с необходимостью компенсации «провалов рынка», со снижением рисков частных инвесторов, с обеспечением существенных положительных экстерналий, содействием в преодолении различных барьеров и снижении трансакционных издержек, обеспечением «синхронизации» изменений в поведении хозяйствующих субъектов. Неслучайно наиболее распространенные в мировой практике сферы деятельности институтов развития - развитие малого и среднего бизнеса; стимулирование инноваций; поддержка экспортно-импортных операций; развитие инфраструктуры; содействие региональному развитию; поддержка отдельных секторов экономики (типичный вариант - сельское хозяйство).

1 Настоящий раздел подготовлен с использованием результатов проекта «Институциональный анализ проблем функционирования системы финансовых институтов развития в интересах поддержки инновационной деятельности», выполненного Межведомственным аналитическим центром по заказу Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2011 г.

2 Более подробно о понятии и типологии институтов развития, о целях, задачах и направлениях их деятельности см.: Солнцев О.Г., Хромов М.Ю., Волков Р.Г. Институты развития: анализ и оценка мирового опыта // Проблемы прогнозирования. 2009. № 2.

460

Заметим, что сколько-нибудь строгое определение «института развития» отсутствует. По нашим представлениям, экспертное мнение близко к тому, что институт развития - это некоторая организация (возможны различные организационно-правовые формы), которая сочетает в себе некоторые из следующих признаков:

- создана по инициативе, с участием государства;

- ориентирована на компенсацию «провалов рынка», обеспечение демонстрационного эффекта;

- финансируется за счет разовых взносов (вкладов) государства (в этом случае чаще предполагает безубыточный характер деятельности института развития) или на основе регулярного бюджетного финансирования;

- ориентирована в своей деятельности на долгосрочную перспективу, на достижение установленных стратегических целей;

- осуществляет свою деятельность на основе специфической нормативной базы и особых регулятивных требований;

- ориентируется на применение механизмов частно-государственного партнерства;

- автономна от государства в принятии тактических решений.

По разным оценкам, в мире насчитывается несколько сотен институтов развития, существуют их различные классификации1 (например, в зависимости от характера предоставляемых ими услуг), но, как правило, выделяют группу финансовых институтов развития, при этом последние представлены в различных формах - в частности как банки развития, фонды, агентства2.

Эксперты, отмечая необходимость государственного вмешательства для компенса-

3

ции «провалов рынка», в частности применительно к инновационному развитию , в то же время указывают и на определенные риски, связанные с таким вмешательством. В качестве рисков, связанных с деятельностью государственных институтов развития, можем выделить следующие:

- перераспределение поддержки в пользу неэффективных компаний;

- «захват» государством поддерживаемых проектов;

- внесение существенных искажений в рыночную среду;

- замещение частных расходов.

В целом считается, что для снижения такого рода рисков странам необходимо применять более развитые системы управления и институциональной организации

6.3.1. Основные этапы формирования российской системы финансовых институтов развития

На наш взгляд, можно выделить условно пять основных этапов процесса формирования и становления институтов развития в России, продолжающегося с конца 90-х го-

1 См., например, презентацию И.Г. Соколова, сотрудника Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара «Институты развития и бюджет: результаты и перспективы» (июль 2011 г.).

2 Более подробно о классификации и примерах зарубежных государственных институтов развития - в презентации Г.О. Грефа, министра экономического развития и торговли РФ «О создании государственного финансового института развития (О проекте Федерального закона «О Банке Развития»)» (декабрь 2006 г.).

3 Igniting innovation: rethinking the role of government in emerging Europe and Central Asia / Itzhak Goldberg [et al.]. The World Bank, 2011.

дов (см. табл.15). Предложенная нами этапизация в значительной мере определяется изменениями ресурсных возможностей государства, а также определенной эволюцией на уровне властных структур доминирующих представлений об актуальности и значимости поддержки инновационного развития на фоне других направлений государственной политики.

В целом до 2007 г. становление российских институтов развития носило эволюционный характер и состояло в постепенной (и не слишком существенной по бюджетным затратам) отработке отдельных инструментов поддержки инвестиционных и инновационных проектов, преимущественно в рамках содействия малому и среднему предпринимательству (далее - МСП). В этот период реализация политики по диверсификации экономики, инновационной политики оставалась на втором плане в деятельности правительства (а также при распределении бюджетных ресурсов) и сводилась к отдельным экспериментам и разрозненным инициативам.

Поворот к интенсивному формированию финансовых институтов развития и существенному расширению их ресурсной базы произошел в 2007 г. и был связан с политическим решением1 использовать часть средств Фонда национального благосостояния (около 300 млрд руб.) для капитализации нескольких институтов развития. Такое решение имело, скорее всего, множественные и разнородные причины, но одна из основных, как мы полагаем, - это стремление достичь определенного компромисса в условиях, с одной стороны, усиливающегося давления сторонников существенного увеличения государственных инвестиций в экономику (противников дальнейшего увеличения государственных финансовых резервов), а с другой - системного сопротивления повышению уровня государственных расходов сторонников макроэкономической стабильности. Вложение государством части накопленных финансовых средств в институты развития «связало» эти средства с будущим инвестиционным использованием, но при этом не должно было привести к резкому расширению государственных расходов.

Взгляды руководителей государства на основную роль системы финансовых институтов развития в России в последние пять лет несколько изменились: если в 2007 г. расширение деятельности институтов развития связывалось прежде всего с задачами диверсификации экономики, развития отдельных секторов, устранения инфраструктурных ограничений, то в 2009-2010 гг. основной акцент уже делался на «настройку» системы институтов развития2 для реализации инновационной политики, осуществления технологической модернизации, привлечения дополнительных инвестиций, в том числе с учетом недостаточно благоприятного инвестиционного климата.

Таблица 15

Основные этапы формирования системы институтов развития

Период Внешние условия Ключевые события Особенности

1 2 3 4

1999-2000 Жесткие бюджетные ограничения, стимулирование инноваций - на периферии государственной политики Созданы Российский банк развития* и Венчурный инновационный фонд** Акцент на создание относительно небольших самофинансируемых институтов

1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г.

2 См., в частности: Стенографический отчет о заседании Комиссии при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики России от 25 ноября 2009 г.

Окончание таблицы 15

1 2 3 4

2004-2006 Смягчение бюджетных ограничений, устойчивый экономический рост, повышенное внимание к «качеству» роста Российский банк развития начал реализацию программы поддержки МСП через региональных партнеров; Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере начал реализацию программы «Старт»; начато создание региональных венчурных фондов; учреждена Российская венчурная компания (РВК); принято решение о создании Российского инвестиционного фонда ИКТ Акцент на региональную поддержку МСП

2007-2008 Большой объем бюджетных доходов, стимулирование инноваций - в числе главных направлений государственной политики, попытка «привязать» существенные ресурсы к отдельным ключевым направлениям развития Созданы государственные корпорации — Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), Российская корпорация нанотехнологий (Роснанотех)*** Запуск крупнейших институтов

Конец 2008 - 2009 Экономический кризис, сокращение ресурсов, направляемых на стимулирование инноваций, при повышении внимания к результативности реализуемых мер У Российской корпорации нанотехноло-гий временно изъята большая часть ресурсов; Фондом содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере вместо ряда реализуемых ранее программ запущена программа «Антикризис»; учрежден Фонд посевных инвестиций РВК Активное использование институтов или их ресурсов для реализации антикризисной политики; начало процесса создания институтов «второго уровня»

С 2010 Улучшение ситуации в экономике, попытки извлечь уроки из кризиса, инновации - в числе основных декларируемых государством приоритетов Российской венчурной компанией и РОСНАНО создан ряд новых институтов, в том числе инфраструктурной направленности, а также фонды в зарубежной юрисдикции; создан Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий (Фонд «Сколково»); по инициативе государства Внешэкономбанком учреждены Российский фонд прямых инвестиций (РФПИ) и Российское агентство страхования экспортных кредитов и инвестиций (ЭКСАР); Российский банк развития начал реализацию программы поддержки модернизации и инноваций Активный процесс создания новых институтов, расширение международной деятельности; усиление внимания к улучшению инвестиционного климата

* В настоящее время - ОАО «Российский Банк поддержки малого и среднего предпринимательства» (ОАО МСП Банк).

** Первый государственный институт развития, созданный по модели «фонда фондов». Учрежден государством в 2000 г. для поддержки венчурной индустрии, однако инвестиционную деятельность начал лишь в 2007 г. и в достаточно скромных масштабах - ввиду относительно скромного капитала фонда (100 млн руб., из которых, по имеющимся данным, было профинансировано лишь 50 млн руб.), а также жесткого ограничения предельных размеров участия фонда в капитале венчурных фондов (10%).

*** В марте 2011 г. была преобразована в акционерное общество - ОАО «РОСНАНО».

Рассматривая в целом процесс становления системы российских институтов развития (см. рис. 1), можно отметить следующее:

1) в период с конца 1990-х по 2008 г. наблюдался постепенный сдвиг к формированию институтов, ориентированных на поддержку проектов на более поздних стадиях, -важной вехой на этом пути стало образование госкорпораций «Внешэкономбанк» и «Роснанотех». Однако с 2009 г. некоторые из существующих институтов развития (РВК и РОСНАНО) расширили свою деятельность применительно к ранним стадиям, кроме

того, вновь созданные институты (в частности, Фонд «Сколково») в существенной мере также сориентировались на поддержку проектов на ранних стадиях;

2) наблюдается устойчивая тенденция к расширению как объема ресурсов институтов и фондов, так и величины поддерживаемых ими проектов: если в конце 1990-х -начале 2000-х годов создавались и действовали преимущественно «малобюджетные» инструменты (Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Венчурный инновационный фонд, Российский банк развития), то ряд сформированных позднее институтов (Внешэкономбанк, Роснанотех, РФПИ) наделен существенно большим ресурсным потенциалом и использует его для поддержки достаточно крупных проектов (объемом около миллиарда рублей);

3) практический «запуск» ряда рассматриваемых институтов происходил с существенной задержкой - от года до нескольких лет. При этом если в случаях РВК и РОСНАНО задержка, по сути, являлась «технической» - обусловливалась необходимостью формирования органов управления, определения их полномочий, принятия внутренних регламентов и положений, организации конкурсов и т.п., - то в ситуациях с Венчурным инновационным фондом и Российским инвестиционным фондом ИКТ1 запаздывание вызвано существенными недостатками соответствующих правил и норм;

4) в ряде случаев при формировании новых институтов учитывался опыт (в том числе негативный) применения инициированных ранее инструментов. Так, РВК, созданная по той же модели, что и Венчурный инновационный фонд (государственный «фонд фондов»), лишена наиболее принципиальных нормативных недостатков последнего;

5) примерно с конца 2009 г. начался масштабный процесс «вторичного» создания институтов развития, в рамках которого учредителями новых структур выступают сами действующие институты. При этом лишь в части случаев основным инициатором данного процесса выступает государство (РФПИ, ЭКСАР), в остальных же инициатива принадлежит самим институтам. Особую активность в данном отношении проявляют РВК и РОСНАНО;

6) в 2010-2011 гг. наблюдается тенденция к динамичному росту масштабов деятельности российских финансовых институтов развития: расширяются их круг, а также направления функциональной специализации и применяемый инструментарий; увеличиваются объем их ресурсов и количество поддерживаемых ими инновационных проектов.

Созданные к настоящему моменту финансовые институты развития весьма разнообразны (см. табл. 16): их деятельность направлена на поддержку инновационной деятельности как малых и средних фирм, так и крупных компаний, они ориентированы на различные стадии развития фирм (от посевной и начальной до поздних), механизмы поддержки связаны с выдачей грантов, с инвестициями, с предоставлением кредитов и гарантий. Отметим, что в рамках отдельных функциональных направлений реализуются различные модели стимулирования инноваций. Так, для поддержки посевных проектов наряду с грантовым механизмом (Фонд содействия инновациям) используется механизм посевных инвестиций (Фонда посевных инвестиций РВК); поддержка венчурных инвестиций реализуется как через модель «фонда фондов» (РВК, в меньшей

1 Данный институт создан государством в 2007 г., однако до сих пор не начал инвестиционную деятельность в силу нормативно установленного жесткого требования о необходимости сокращения участия государства в его капитале до 51%. 464

степени - РОСНАНО), так и на основе механизма программной поддержки создания региональных венчурных фондов.

Рис. 1. Процесс создания российских институтов развития

В целом система российских финансовых институтов развития по сравнению с ситуацией начала 2000-х годов кардинально изменилась и стала значительно более «богатой»: и в прямом смысле - по совокупным объемам управляемых ресурсов, и в переносном - по разнообразию своего состава. Более того, в последние 2 года наблюдается существенное повышение активности в дальнейшей достройке системы институтов развития, в том числе в реализации ранее намеченных планов.

Таблица 16

Характеристика основных существующих финансовых институтов развития

Институт развития Год создания Правовая форма Участники Модель деятельности Форма поддержки Стадии поддержки Ресурсы

1 2 3 4 5 6 7 8

Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (Фонд содействия инновациям) 1994 Федеральное государственное бюджетное учреждение Российская Федерация Финансирование НИОКР малых инновационных фирм за счет бюджетных средств Гранты Предпосевная, посевная Бюджетные ассигнования в 2010 г. -3,4 млрд руб., в 2011 г. -4 млрд руб., в 2012 г. -4 млрд руб.

Продолжение таблицы 16^

1 2 3 4 5 6 7 8

Российская 2006 Открытое Российская Государст- Инвестиции Посевная, Стоимость

венчурная акционерное Федерация венный «фонд венчурная, чистых акти-

компания общество фондов» по- поздние вов (на конец

(РВК) севных, венчурных и прямых инвестиций 2010 г.) -34,5 млрд руб.

Фонд по- 2009 Общество с РВК - 99%; Инвестицион- Инвестиции Посевная Уставный

севных ограниченной Фонд содей- ный фонд капитал -

инвести- ответственно- ствия иннова- ранних стадий 2 млрд руб.

ций РВК стью циям - 1%

Регио- 2006- Закрытые Региональные «Классиче- Инвестиции Венчурная Общий объем

нальные 2009 паевые инве- фонды содей- ские» венчур- к началу

венчурные стиционные ствия разви- ные фонды 2012 г. -

фонды фонды особо рисковых (венчурных) инвестиций тию инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере (финансируемые в равных долях из федерального и регионального бюджетов) -50%; сторонние инвесторы - 50% 9,2 млрд руб.

Фонд раз- 2010 Некоммерче- Российская Финансиро- Гранты Предпосевная, Бюджетные ас-

вития ская органи- академия вание иннова- посевная, сигнования в

Центра зация наук, Внеш- ционных венчурная 2010 г. -

разработки экономбанк, проектов 10,3 млрд руб.,

и коммер- Фонд содей- компаний - в 2011 г.

циализа- ствия иннова- участников 15,5 млрд руб.,

ции новых циям, МГТУ инновацион- в 2012 г. -

техноло- им. Н.Э. Бау- ного центра 27,1 млрд руб.

гий (Фонд мана,

«Сколко- РОСНАНО,

во») РВК

Россий- 2007 Открытое Российская Отраслевой Инвестиции Как правило, Уставный

ский инве- акционерное Федерация фонд прямых поздние капитал -

стицион- общество инвестиций 1,45 млрд руб.

ный фонд

информа-

ционно-

коммуни-

кационных

техноло-

гий (Ро-

синфоко-

минвест)

Россий- 1992 Федеральное Российская Поддержка Ссуды Как правило, Н.д.

ский фонд государствен- Федерация НИОКР ком- поздние

технологи- ное автоном- паний на

ческого ное учрежде- возвратной

развития ние основе

(РФТР)

Окончание таблицы 16

1 2 3 4 5 6 7 8

РОСНАНО 2007 Открытое Российская Финансиро- Инвестиции Создание и Чистые акти-

акционерное Федерация вание иннова- развитие про- вы на июнь

общество ционных изводств 2011 г. -

компаний, 61,3 млрд

венчурных и руб.; долго-

инвестицион- срочные за-

ных фондов имствования

(под госгаран-

тии) - 43 млрд

руб.; взнос

Российской

Федерации в

уставный

капитал в

2011 г. -

47,2 млрд руб.

Банк разви- 2007* Государст- Российская Государст- Кредиты, Как правило, Активы на

тия и внеш- венная корпо- Федерация венный банк инвестиции, поздние конец

неэкономи- рация развития, в гарантии 2010 г. -

ческой том числе 1782,8 млрд

деятельно- осуществ- руб.

сти (Внеш- ляющий под-

экономбанк) держку инве-

стиционных

проектов

Государст- 1994 Закрытое Внешэконом- Специализи- Кредиты, Как правило, Активы на

венный акционерное банк рованный гарантии поздние октябрь

специализи- общество банк под- 2011 г. -

рованный держки экс- 9,1 млрд руб.

Российский порта

экспортно-

импортный

банк (Рос-

эксимбанк)

Российский 1999 Открытое Внешэконом- Поддержка МСП Кредиты (в Как правило, Работающие

Банк под- акционерное банк посредством том числе поздние активы на

держки общество целевого финан- микро- начало

малого и сирования ре- финансирова- 2012 г. -

среднего гиональных ние), лизинг, 103,9 млрд

предприни- партнеров - инвестиции руб.

мательства банков и органи-

(МСП Банк) заций инфра-

структуры

Российский 2011 Открытое Внешэконом- Осуществле- Инвестиции Как правило, Целевой взнос

фонд пря- акционерное банк ние крупных поздние Российской

мых инве- общество вложений в Федерации в

стиций ведущие рос- капитал

(РФПИ) сийские ком- Внешэконом-

пании в рав- банка

ных долях с в 2011 г. -

зарубежными 62,6 млрд

институцио- руб.**

нальными

инвесторами

Российское 2011 Открытое Внешэконом- Страхование Страхование - Уставный

агентство по акционерное банк предпринима- капитал -

страхова- общество тельских и 30 млрд руб.

нию экс- политических

портных рисков рос-

кредитов и сийских экс-

инвестиций портеров и

(ЭКСАР) инвесторов

* Год создания государственной корпорации путем реорганизации Банка внешнеэкономической дея-

тельности СССР, в разных формах существовавшего с 1922 г.

** Планируется, что в течение 5 лет государством будет сформирован капитал фонда в объеме 10 млрд долл.

Источники: официальные сайты институтов развития, публикуемая отчетность, законы о федеральном бюджете.

6.3.2. Цели и приоритеты деятельности институтов развития, условия поддержки проектов

Рассматривая совокупность целевых установок функционирования государственных финансовых институтов развития (табл. 17), следует отметить, что для большинства из них характерно упоминание в качестве основной цели деятельности (либо, по крайней мере, в числе важнейших целей и задач) содействия реализации государственной политике в соответствующей сфере. Дополняющие ее цели и задачи также чаще всего имеют общий характер. Заметим, что задачи некоторых финансовых институтов развития выходят за рамки только предоставления финансовых услуг и определяют более широкую область их деятельности. Так, Фонд содействия инновациям призван способствовать привлечению внебюджетных инвестиций в сферу малого инновационного предпринимательства, а в число задач РВК входит и оказание технической и консультационной помощи участникам инновационного рынка, и развитие инфраструктуры поддержки инновационных кластеров, и развитие профессионализма участников инновационной экосистемы, и стимулирование спроса на продукцию инновационных компаний.

Отдельного упоминания заслуживают целевые установки двух крупнейших институтов развития - Внешэкономбанка и РОСНАНО, несколько выделяющихся на общем фоне. В первом случае, помимо общих целей, для банка сформулированы цели и задачи для каждого из ключевых направлений деятельности (в числе которых - поддержка инвестиционных проектов), причем в виде конкретных путей и мер их совершенствования. Особенностью же РОСНАНО является наличие достаточно конкретной (по крайней мере, по сравнению с другими институтами) и весьма амбициозной цели: завоевание лидирующих позиций на мировых рынках нанотехнологической продукции.

Таблица 17

Цели, задачи и приоритеты деятельности институтов развития

Институт развития Целевые установки Отраслевые и/или тематические приоритеты

1 2 3

Фонд содействия инновациям Цель: содействие реализации государственной научно-технической политики и инициативных проектов научных исследований, эффективному использованию научно-технического потенциала и вовлечению достижений науки и техники в производство для развития малых форм предприятий в научно-технической сфере, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности, - субъектов малого инновационного предпринимательства, развитию инновационной инфраструктуры, созданию новых рабочих мест для эффективного использования имеющегося в Российской Федерации научно-технического потенциала. Задачи: - проведение государственной политики развития и поддержки малых предприятий в научно-технической сфере; - оказание прямой финансовой, информационной и иной помощи малым инновационным предприятиям, реализующим проекты по разработке и освоению новых видов наукоемкой продукции и технологий на основе принадлежащей этим предприятиям интеллектуальной собственности; В рамках программы «Старт»: • 5 тематических направлений: - информационные технологии; - медицина будущего; - современные материалы и технологии их создания; - новые приборы и аппаратные комплексы; - биотехнологии; • 80 поднаправлений. В рамках программы «Развитие»: - подпрограмма в сфере энергосбережения («Энерго»); подпрограмма в сфере диагностики, профилактики и лечения наиболее социально значимых заболеваний («Фарма»);

Продолжение таблицы 17

2

3

- создание и развитие инфраструктуры поддержки малого инновационного предпринимательства;

- содействие созданию новых рабочих мест для эффективного использования имеющегося в Российской Федерации научно-технического потенциала;

- привлечение внебюджетных инвестиций в сферу малого инновационного предпринимательства;

подготовка кадров (в том числе вовлечение молодежи в инновационную деятельность)_

- подпрограмма в сфере информационных технологий («Софт»)

Миссия: обеспечить ускоренное формирование эффективной и конкурентоспособной в глобальном масштабе национальной инновационной системы путем создания саморазвивающейся венчурной отрасли во взаимодействии с другими институтами развития, с помощью вовлечения частного венчурного капитала, развития инновационного предпринимательства и технологической бизнес-экспертизы, мобилизуя человеческий потенциал России. Цель: содействие реализации государственной политики в сфере развития российской инновационной индустрии и развития инфраструктуры инновационного рынка, формирование системы собственной индустрии венчурного инвестирования, создание инфраструктуры инновационно-венчурной экосистемы и стимулирование ее роста, стимулирование спроса на инновационные компании, а также извлечение прибыли от коммерческой деятельности. Стратегическая цель на период до 2020 г.: обеспечение формирования самостоятельно развивающейся венчурной отрасли экономики и инновационно-технологического предпринимательства. Задачи:

- интеграция в глобальные технологические цепочки и поддержка экспорта инновационной продукции;

- привлечение международных инвестиционных ресурсов в форме «деньги и экспертиза» для финансирования российской инновационной индустрии;

- улучшение инвестиционной привлекательности инновационных российских компаний; содействие повышению количества и качества технологических инвесторов всех стадий процесса венчурного инвестирования;

- информационное обеспечение российского рынка инноваций, оказание технической и консультационной помощи участникам инновационного рынка, в том числе путем организации и проведения практических семинаров, конференций, симпозиумов, «круглых столов»;

- развитие инфраструктуры поддержки инновационных кластеров, компаний ранних стадий процесса венчурного инвестирования и компаний, предоставляющих универсальные услуги для инновационных компаний;

- развитие профессионализма участников инновационной экосистемы, стимулирование спроса на продукцию инновационных компаний; популяризация инновационно-предпринимательской, научно-технической и изобретательской, венчурной инвестиционной деятельности, в том числе путем содействия созданию и развитию профессиональных конкурсов и премий. Основные задачи на период до 2020 г.: вовлечение частного венчурного капитала в развитие инновационного предпринимательства и содействие созданию институциональной и отраслевой венчурной инфраструктуры_

Венчурные фонды с участием РВК:

• приоритетные направления развития науки, технологий и техники Российской Федерации в настоящее время:

- безопасность и противодействие терроризму;

- индустрия наносистем;

- информационно-телекоммуникационные системы;

- науки о жизни;

- перспективные виды вооружения, военной и специальной техники;

- рациональное природопользование;

- транспортные и космические системы;

- энергоэффективность, энергосбережение, ядерная энергетика;

• перечень критических технологий Российской Федерации (27 наименований)

Биофонд РВК: биотехнологическая, фармацевтическая, медицинская промышленность

й

и ц

и

н и

хК ыВ нР

Задачи:

- стимулирование развития в России сектора посевных инвестиций индустрии венчурного финансирования;

- стимулирование формирования сети венчурных партнеров для фондов посевных инвестиций с целью максимального вовлечения профессиональных управляющих, экспертов и бизнес-ангелов в процесс создания новых технологических компаний;

- создание условий для формирования непрерывного потока сделок в венчурные фонды, в том числе созданные с участием средств ОАО «РВК»;

- значительное увеличение количества и качества малых технологических бизнесов, претендующих впоследствии на получение инвестиций венчурных инвесторов и фондов ранней стадии_

Приоритетные направления развития науки, технологий и техники (см. выше);

перечень критических технологий Российской Федерации

1

Продолжение таблицы 17^

1 2 3

Формирование полного цикла инновационного процесса, включающего Приоритетные направления мо-

образование и научно-исследовательские работы, опытно-конструкторские дернизации и технологического

разработки и коммерциализацию их результатов развития экономики России

(«Президентские приоритеты»):

»о в - энергоэффективность и энер-

о к л госбережение;

о и - ядерные технологии;

О - космические технологии,

д н телекоммуникации и навигаци-

о Ф онные системы;

- медицинские технологии;

- стратегические компьютер-

ные технологии и программное

обеспечение

Цели: Информационно-

- расширение доступа к финансовым ресурсам наиболее перспективным коммуникационные технологии

высокотехнологичным и быстро растущим компаниям средней и малой ка-

питализации в сфере ИКТ;

- повышение привлекательности организаций отрасли ИКТ для потенци-

ст е альных инвесторов за счет участия Фонда в уставном капитале и управлении

в н указанными предприятиями;

и мо - привлечение российских и зарубежных инвестиций для обеспечения

и о производственной и технологической кооперации между отечественными и

ф н зарубежными предприятиями отрасли ИКТ, развития дополняющих и смеж-

и с ных производств;

Ро - содействие повышению инвестиционной активности российских органи-

заций отрасли ИКТ в части, касающейся привлечения иностранных инвести-

ций в высокотехнологические секторы экономики России.

Исключительный предмет деятельности: инвестирование имущества в объ-

екты, указанные в инвестиционной декларации (ценные бумаги определен-

ных видов и категорий, денежные средства на счетах и во вкладах)

Цель: содействие реализации государственной политики в сфере научной, Технологические платформы,

научно-технической и инновационной деятельности. прежде всего:

Предмет деятельности: обеспечение предоставления финансовой поддержки - медицина будущего;

российским организациям, реализующим научные, научно-технические и - биоиндустрия и биоресурсы;

инновационные проекты, в том числе в рамках международного научно- - биоэнергетика;

технического сотрудничества - инновационные лазерные,

оптические и оптоэлектронные

технологии - фотоника;

- экологически чистая тепло-

вая энергетика высокой эффек-

тивности;

- перспективные технологии

возобновляемой энергетики;

- малая распределенная энер-

Н гетика;

в Р - материалы и технологии

металлургии;

технологическая платформа

- твердых полезных ископае-

мых;

- технологии добычи и ис-

пользования углеводородов;

- глубокая переработка угле-

водородных ресурсов;

- освоение океана;

- технологии экологического

развития.

Приоритетные направления

развития науки, технологий и

техники (см. выше)

Продолжение таблицы 17

1 2 3

РОСНАНО Миссия: содействие реализации государственной политики, имеющей целью вхождение России в число мировых лидеров в области нанотехнологий Цели: - содействие реализации государственной политики в сфере создания и развития наноиндустрии и соответствующей инновационной инфраструктуры; - финансирование инвестиционных проектов производства нанотехноло-гической продукции; - построение технологических цепочек, обеспечивающих развитие новых производств в сфере наноиндустрии на территории Российской Федерации; - извлечение прибыли в ходе реализации указанных выше целей. Главная цель: завоевание Россией лидирующих позиций на мировых рынках нанотехнологической продукции. Основные задачи: обеспечение коммерциализации разработок наноиндуст-рии и координация инновационной деятельности в сфере наноиндустрии. Главный инструмент решения задач: инвестиционные проекты Нанотехнологии

Внешэкономбанк Миссия: национальный банк развития, содействующий реализации государственной социально-экономической политики, повышению конкурентоспособности национальной экономики и ее модернизации на инновационной основе. Цель: обеспечение повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной законом деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства. Стратегическая цель в период до 2015 г.: интенсификация деятельности по Отраслевые приоритеты: - авиастроение и ракетно-космический комплекс; - судостроение; - электронная промышленность; - атомная промышленность, в том числе атомная энергетика; - транспортное, специальное и энергетическое машиностроение; - металлургия (производство специальных сталей); - деревообрабатывающая промышленность; - оборонно-промышленный комплекс; - агропромышленный комплекс; - стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение; - информационно-коммуникационные системы; - медицинская техника и фармацевтика. Приоритетные направления модернизации и технологического развития экономики России («Президентские приоритеты», см. выше)

обеспечению устойчивого инновационного социально-экономического развития Российской Федерации на основе модернизации и повышения конкурентоспособности национальной экономики. Реализация данной цели требует значительного увеличения объема финансирования инвестиционных проектов, расширения поддержки экспорта высокотехнологичной продукции и реализации программ поддержки МСП, а также внедрения лучшей практики формирования и управления проектами. Участие банка в решении государственной задачи модернизации национальной экономики требует увеличения в кредитном портфеле доли кредитов, связанных с финансированием инновационных проектов. Стратегическая цель в сфере участия в реализации инвестиционных проек-

тов: увеличение объема финансирования инвестиционных проектов по установленным основным направлениям и отраслевым приоритетам. Для реализации данной цели банку требуется решить следующие задачи: - обеспечить повышение эффективности инвестиционных проектов, в реализации которых участвует банк, включая совершенствование внутренних документов по вопросам экспертизы и отбора проектов; - совершенствовать систему контроля реализации инвестиционных проектов (в том числе в части финансового мониторинга, мониторинга хода выполнения проектов, их эффективности); - оказывать содействие организациям в подготовке проектной документации в соответствии с требованиями банка; создать фонды прямых инвестиций и специализированные отраслевые инвестиционные фонды для привлечения частного - российского и иностранного капитала; расширить спектр инструментов участия банка в реализации инвестиционных проектов путем создания корпораций развития и фондов

Продолжение таблицы 17^

1 2 3

Росэксимбанк Цель: реализация государственной политики поддержки и стимулирования отечественного экспорта, создания импортозамещающих производств и содействия привлечению инвестиций в экономику России. В качестве агента правительства Российской Федерации по осуществлению государственной финансовой поддержки российского экспорта банк отвечает за решение следующих задач: проведение государственной политики в области гарантийной поддержки российского экспорта, ориентированной на усиление конкурентных позиций российских экспортеров на традиционных рынках развивающихся стран и государств СНГ; оказание содействия российским экспортерам по продвижению их промышленной продукции на рынки; предоставление российским экспортерам доступа к долгосрочным кредитам, включая предэкспортное кредитование по минимальным рыночным ставкам. Деятельность банка в качестве агента правительства Российской Федерации по осуществлению государственной поддержки экспорта должна способствовать: - увеличению количества национальных экспортеров и стран, в которые осуществляется их экспорт; - поддержанию конкурентоспособности российских компаний на мировом рынке; - созданию импортозамещающих производств, в том числе инновационных; - привлечению инвестиций в экономику России; - созданию в стране новых рабочих мест Обрабатывающая промышленность

МСП Банк Стратегическая цель в области поддержки МСП: расширение финансовой поддержки развития субъектов МСП в целях диверсификации структуры экономики, увеличения занятости населения, развития самозанятости, увеличения ВВП, увеличения налоговых поступлений, формирования среднего класса общества. Задачи в области поддержки МСП: - обеспечение равных возможностей доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к среднесрочным и долгосрочным финансовым ресурсам на всей территории Российской Федерации, в первую очередь в ресурсо-дефицитных регионах; - организация финансовой поддержки в первую очередь предприятий производственной сферы, а также предприятий, реализующих инновационные и высокотехнологичные проекты, тем самым способствуя изменению отраслевой структуры кредитования; - финансирование построения и развития инфраструктуры поддержки малых и средних предприятий (организаций, предоставляющих микрокредиты, бизнес-инкубаторов, лизинговых компаний, региональных фондов поддержки МСП, технопарков, многофункциональных деловых центров для субъектов МСП и т.д.) В первую очередь производственный сектор

РФПИ Миссия, ценности: - максимизировать доходность на инвестированный капитал, что обеспечит повышение эффективности предприятий, приведет к созданию новых рабочих мест и будет способствовать усилению конкурентоспособности экономики; - способствовать модернизации российской экономики; - обеспечить приток иностранных инвестиций; - обеспечить приток лучших мировых технологий и кадров в Россию; - обеспечить прозрачность управления Базовые отрасли модернизации: - глубокая переработка природных ресурсов; - технологическая разработка важнейших месторождений; - сельское хозяйство и продовольственный ритейл; - жилищное строительство и стройматериалы; - транспорт и логистика. Приоритетные направления модернизации и технологического развития экономики России («Президентские приоритеты», см. выше)

Окончание таблицы 17

1 2 3

Цель: поддержка отечественного экспорта и инвестиций за пределами Рос- -

сии по следующим направлениям:

- страхование экспортных кредитов от предпринимательских (коммерче-

ских) и политических рисков;

- страхование российских инвестиций за пределами РФ от политических

Р рисков.

< о Задачи:

и т - продвижение российского экспорта оборудования и технологий;

- сопровождение и страховая поддержка отечественных экспортеров на новых и рискованных иностранных рынках; - создание и внедрение современной системы финансовой поддержки экспорта, обеспеченного страховым покрытием агентства; - повышение прозрачности российских экспортных операций и международных инвестиций

Источники: учредительные и иные правоустанавливающие документы, включая внутренние документы институтов развития, утвержденные стратегии и программы развития, материалы официальных сайтов институтов развития.

Установленные к настоящему моменту приоритеты деятельности институтов развития весьма разнообразны, имеют различную природу и «происхождение» и, вообще говоря, порождают некоторые вопросы. Так, деятельность венчурных фондов, созданных при участии РВК, и Фонда посевных инвестиций РВК согласно положению об инвестиционной политике Российской венчурной компании должна осуществляться в русле официально утвержденных приоритетных направлений развития науки, технологий и техники и перечня критических технологий Российской Федерации; инвестиции Фонда «Сколково» согласуются с выделенными президентом РФ приоритетными направлениями модернизации и технологического развития; в рамках программы «Старт» Фонда содействия инновациям действуют технологические «рамки» (к слову, достаточно широкие), установленные самим Фондом. При этом имеются серьезные сомнения в целесообразности применения каких-либо приоритетов и ограничений на стадиях посевного и тем более предпосевного финансирования.

Довольно оригинальная схема приоритизации применяется в настоящее время Российским фондом технологического развития, который ориентируется на поддержку проектов, соответствующих принятым технологическим платформам, причем прежде всего части из них, связанной с технологиями живых систем, перспективной энергетики и рационального природопользования. Для деятельности Внешэкономбанка определены отраслевые приоритеты, охватывающие практически все основные обрабатывающие отрасли. При этом в одной из отраслей - в металлургии - в качестве приоритета выделен относительно узкий сегмент - производство спецсталей, тогда как в отношении всех остальных отраслей подобные «уточнения» отсутствуют. Наконец, ряд институтов развития имеет четкую технологическую специализацию (РОСНАНО - наноин-дустрия, Росинфокоминвест - ИКТ, Биофонд РВК - биоиндустрия и фармацевтика), но при этом не ясно, почему до настоящего времени остались «неохваченными» остальные высокотехнологичные сектора.

В целом сложившуюся систему приоритетов деятельности институтов развития следует признать недостаточно стройной и в какой-то мере даже «стихийной», в ее построении не прослеживается какой-либо общий замысел, идеология.

Рассматривая применяемые в настоящее время требования в отношении численных параметров поддерживаемых компаний и проектов (табл. 18), необходимо отметить

следующий недостаток сложившейся на сегодняшний день системы институтов развития: недостаточную ее ориентированность на поддержку проектов среднего масштаба -от нескольких сотен миллионов до миллиарда рублей. Подобные проекты, по сути, могут поддерживаться лишь РОСНАНО (а для этого они должны иметь непосредственное отношение к сфере нанотехнологий), а также некоторыми из венчурных фондов РВК, тогда как остальные институты направлены на поддержку проектов либо большей, либо меньшей величины. Деятельность МСП Банка, номинально сфокусированная на малый и средний бизнес, в силу действующих ограничений по максимальному объему финансирования (150 млн руб. - для инновационных и модернизационных проектов, 60 млн руб. - для всех остальных) все же в большей степени направлена на поддержку малых предприятий.

Существуют некоторые барьеры для «инновационного лифта» на ранних стадиях, в частности «для подхвата» Фондом посевных инвестиций РВК успешных проектов, ранее поддержанных Фондом содействия развитию. Это связано с тем, что Фонд посевных инвестиций предоставляет поддержку на заметно более высоком уровне (до 25 млн руб.), при этом «возраст» инвестируемой компании не должен превышать 3 лет. В то же время Фонд содействия развитию оказывает поддержку фирмам «с возрастом» не более 2 лет и объемом выручки на старте поддержки не более 0,3 млн руб. В связи с этим фирмы объективно имеют ограниченные шансы успеть «дорасти» до масштаба, необходимого для получения поддержки от Фонда посевных инвестиций.

Таблица 18

Основные параметры и ограничения деятельности институтов развития по поддержке инновационных компаний и проектов1

Институты развития Формы поддержки Характеристики поддерживаемых компаний Характеристики поддерживаемых проектов

«Возраст», лета Численность занятых, чел.а Объем выручки (дохода), млн руб.а Объем поддержки, млн руб. Срок поддержки, лет Софинан- сирование, %

1 2 3 4 5 6 7 8

Фонд содействия инновациям (программа «СТАРТ») Гранты До 2 Не более 100 До 0,3 I год -до 1; II год -до 2; III год -до 3 1-3 I год - 0; II год - не менее 50; III год - не менее 50

Фонд посевных инвестиций РВК Инвестиции Не более 3 Не более 10 До 25 1-5 Не менее 25

Фонд «Сколково» Гранты 1,5-300 До 10б 0-75

Региональные венчурные фонды Инвестиции До 250 До 1000 До 36-120в До 7г 25-75

Венчурные фонды РВК Инвестиции Не более 75 До 3001000 До 5-10

Биофонд РВК Инвестиции Не более 100д Не менее 50

Российский фонд технологического развития Кредиты Как правило, не более 300 До 5

Росинфокомин-вест Инвестиции Не более 150 2-6 Не менее 50

1 В данном случае мы не рассматриваем поддержку инфраструктурных, образовательных проектов и т.п. 474

Окончание таблицы 18

1 2 3 4 5 6 7 8

РОСНАНО Инвестиции Не менее 250е 300-1300 Не более 10 Не менее 25-50

МСП Банк Кредиты До 250 До 1000 До 60; микрофи-нансирова-ние - от 0,1 до 1 по одному договору (не более 10 по всем договорам с одним субъектом МСП); финансирование для инноваций и модернизации - до 150 От 0,5 до 5; микрофи-нансирова-ние - от 0,25 до 2; финансирование для инноваций и модернизации - от 1 до 5-7ж 0 или не менее15ж

Лизинг Не менее 1 До 250 До 1000 От 0,15-60 до 60-1506 До 5 Не менее 15-30ж

Инвестиции До 250 До 1000 До 60 5-7 Не менее 15з

Внешэкономбанк Кредиты Не менее 1000 (объем проекта - не менее 2000) Как правило, более 3 (срок окупаемости -более 5) Не менее 20

Российский фонд Инвестиции 1500-15000" Не менее 50

прямых инвести-

ций

Примечание.

а На момент начала поддержки.

б Срок действия статуса участника Инновационного центра «Сколково». в В зависимости от величины фонда. г Срок доверительного управления фондами. д На первом раунде инвестирования. е Через 5 лет после начала проекта.

ж В зависимости от условий конкретного направления поддержки (продукта).

3 От общей стоимости проекта; инвестиции - не более 25% общей стоимости, кредитная поддержка - не более 60%. и 50-500 млн долл.

Следует отметить, что в последние годы прослеживается тенденция к расширению верхних границ оказываемой поддержки: так, Фонд содействия инновациям повысил «планку» финансирования на 1/3, МСП Банк установил возможность кредитования инновационных и модернизационных проектов в объеме 150 млн руб. (а еще 60 млн могут быть инвестированы в капитал МСП, реализующих эти проекты), тогда как ранее для всех категорий проектов устанавливался лимит 60 млн руб. Кроме того, некоторые из недавно созданных институтов и фондов допускают значительно большие объемы финансирования проектов, нежели существующие институты, ориентированные на те же стадии инновационного цикла (наиболее яркие примеры - Фонд «Сколково» и РФПИ).

Рис. 2. «Позиционирование» финансовых институтов развития по стадиям

и объемам поддержки проектов

6.3.3. Оценка масштабов и результатов деятельности институтов развития, основные тенденции и важнейшие изменения последних лет

В последние годы наблюдается устойчивая тенденция к увеличению числа поддерживаемых проектов (рис. 3), причем за 2009-2010 гг. их число почти утроилось - главным образом благодаря существенному расширению масштабов деятельности МСП Банка. Это произошло практически исключительно за счет проектов, находящихся на поздних стадиях инновационного цикла, что привело к очень значительному «перекосу» в сторону последних: если в 2004 г. число поддерживаемых проектов на ранних и поздних стадиях было примерно равным, то в 2010 г. «поздние» проекты составили почти 90%.

Еще более явно проекты поздних стадий превалируют в структуре финансирования (рис. 4), что, впрочем, вполне естественно - в силу относительно более скромных размеров поддержки, предоставляемой на ранних стадиях. Также отметим, что в подавляющем большинстве случаев размер поддержки проектов, осуществлявшихся в 2010 г., был весьма небольшим - до 50 млн руб.

2004

2006

2008

2010

I

III Предпосевная стадия

■ Посевная и венчурная стадии

Поздние стадии

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000

* Здесь и далее - без учета проектов, поддерживаемых МСП Банком через организации инфраструктуры. Источник: оценки Межведомственного аналитического центра на основе материалов российских институтов развития и РАВИ.

Рис. 3. Динамика количества поддерживаемых проектов институтами развития по основным стадиям инновационного цикла*

2008

2010

II

■ Предпосевная стадия

= Посевная и венчурная стадии

11 Поздние стадии

0 25

50

75 100 125 150 175 200 225 млрд руб.

Источник: оценки Межведомственного аналитического центра на основе материалов российских институтов развития и РАВИ.

Рис. 4. Объем финансирования поддерживаемых проектов институтами развития в течение года по основным стадиям инновационного цикла

Наиболее «массовыми» являются результаты деятельности Фонда содействия инновациям и МСП Банка (рис. 5): в первом случае число объектов поддержки в год исчисляется сотнями, во втором - тысячами. Общим для этих институтов является ориентация на поддержку относительно небольших проектов: в первом случае «характерный объем» предоставляемых грантов не превышает 1 млн руб., во втором - средний объем выданных кредитов составляет около 4 млн руб. При этом, однако, деятельность инсти-

477

тутов сосредоточена на «диаметрально противоположных» стадиях инновационного цикла: Фонда содействия инновациям - на ранних (главным образом, предпосевной), а МСП Банка - на поздних.

2010

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000

К Фонд содействия инновациям (программа "Старт") 11 МСП Банк (кредиты МСП)

= Внешэкономбанк ■ Прочие

Источник: оценки Межведомственного аналитического центра на основе данных институтов развития.

Рис. 5. Число проектов, поддержанных институтами развития в течение года

Для деятельности двух институтов развития - МСП Банка и Внешэкономбанка, -реализующих достаточно масштабные программы поддержки (в первом случае - прежде всего по числу объектов поддержки, во втором - по ее объемам), характерна относительно низкая доля «инновационной составляющей»: так, по оценкам самих этих институтов, удельный вес инновационных проектов в совокупном объеме поддержки составлял в случае МСП Банка (по состоянию на 2009 г.) около 1/4, а Внешэкономбанка (на 2010 г.) - лишь порядка 3%. Впрочем, недавно начатая МСП Банком программа «Финансирование инноваций и модернизации» призвана усилить инновационную направленность его деятельности; в ситуации же с Внешэкономбанком приведенная оценка является, на наш взгляд, заниженной - некоторые из проектов, формально не отнесенных банком к категории инновационных, имеют непосредственное отношение к внедрению инноваций. Также отметим, что недавно принятой стратегией развития банка до 2015 г. предусмотрено увеличение доли инновационных проектов в кредитном портфеле до 20%.

Сравнивая масштабы функционирования институтов развития в 2008 г. и в 20102011 гг. (табл. 19), следует отметить существенное их расширение для большинства институтов, иногда - в сочетании с диверсификацией деятельности. Разумеется, в ряде случаев это было обусловлено тем, что в 2008 г. некоторые институты, по сути, лишь начинали свою профильную деятельность и были еще весьма далеки от своей «проектной мощности» (РВК, РОСНАНО). Однако в некоторых случаях можно говорить о значительном расширении деятельности уже сложившихся институтов (очевидный пример - МСП Банк). На общем фоне заметно выделяется в худшую сторону РФТР, не расширивший, а, напротив, фактически свернувший свою деятельность по финансированию НИОКР, однако, как уже отмечалось, в 2011 г. было объявлено о возобновлении его функционирования в качестве института развития.

Таблица 19

Масштабы и основные результаты деятельности институтов развития по поддержке инновационных проектов

Институты развития Масштабы и результаты деятельности

2008 2010-2011

1 2 3

Фонд содействия инновациям С 2004 по 2008 г. в рамках программы «Старт» рассмотрено 8,7 тыс. заявок; поддержано свыше 2 тыс. проектов, в том числе на втором этапе -около 270, на третьем - около 50 К концу 2010 г. в рамках программы «Старт» было получено более 12 тыс. заявок, поддержано около 3 тыс. проектов. Полностью прошли трехэтапный цикл программы 82 малых инновационных предприятия

Российская венчурная компания Сформировано 7 венчурных фондов общим объемом около 19 млрд руб. Тремя фондами осуществлены инвестиции в 15 компаний в объеме около 1,8 млрд руб. К концу 2011 г. венчурными фондами отобрано к финансированию 45 проектов. Создан Фонд посевных инвестиций РВК (см. ниже). Создано 2 фонда в зарубежной юрисдикции, осуществлены инвестиции в объеме 20 млн долл. Создан Инфра-фонд РВК, отобраны для финансирования 9 проектов. Создан Биофонд РВК

Фонд посевных инвестиций РВК - К концу 2011 г. отобран для финансирования 41 проект

Региональные венчурные фонды Созданы 14 фондов в 12 субъектах РФ, общая капитализация фондов - порядка 5,5 млрд руб. Профинансировано около 30 проектов, суммарный объем инвестиций - 1,3 млрд руб. Функционируют 22 фонда в 20 субъектах РФ, общая капитализация фондов - свыше 9 млрд руб. К концу 2010 г . фондами было принято к финансированию около 50 проектов, суммарный объем инвестиций - 3,3 млрд руб.

Фонд «Сколково» К концу 2011 г. одобрено выделение 85 грантов на общую сумму 5,8 млрд руб., объем софинансиро-вания - 4 млрд руб. Фактически грантополучате-лям перечислено 1,9 млрд руб.

Российский фонд технологического развития Профинансировано свыше 800 проектов на сумму 7,4 млрд руб.*

РОСНАНО К концу 2008 г. поступило около 400 заявок и предложений на финансирование проектов общим бюджетом 464 млрд руб., в том числе из средств корпорации - 310 млрд руб. Одобрено 7 проектов (6 инвестиционных и 1 образовательный) на общую сумму 10,3 млрд руб., в том числе из средств корпорации - 5,5 млрд руб. Начато финансирование 2 проектов в объеме 0,2 млрд руб. К концу 2010 г. поступило 1884 заявки на финансирование проектов общим бюджетом 4064 млрд руб., в том числе из средств РОСНАНО -1764 млрд руб. (в 2010 г. - 439 заявок, 1867 млрд руб. и 556 млрд руб. соответственно). Одобрено 104 проекта общей стоимостью 347 млрд руб., включая финансирование со стороны РОСНАНО в объеме 140 млрд руб. (в 2010 г. - 44 проекта, 146 млрд руб. и 47 млрд руб. соответственно). Профинансировано 49 проектов в объеме 64 млрд руб., в том числе 32 млрд руб. - в 2010 г. По 11 проектам корпорация полностью выполнила свои инвестиционные обязательства. Одобрено участие РОСНАНО в создании 8 венчурных фондов общим размером 62 млрд руб., финансирование со стороны компании - 30 млрд руб. Профинансированы 4 фонда («Сколково-Нанотех», «Передовые нанотехнологии», «Наномет», «Рос-нано Капитал»), 3 из которых начали деятельность

Внешэкономбанк К концу 2008 г. банк в качестве кредитора принимал участие в финансировании 54 инвестиционных проектов, в 5 из которых он участвовал также в качестве инвестора, а в двух - еще и в качестве гаранта. Объем кредитов на реализацию инвестиционных проектов составил 129,9 млрд руб. В 2008 г. Внешэкономбанк приступил к финансированию 21 нового инвестиционного проекта на территории России К концу 2010 г. Внешэкономбанк принимал участие в финансировании 97 инвестиционных проектов, из которых в 94 - в качестве кредитора, а также оказывал гарантийную поддержку 2 инвестиционным проектам. Объем предоставленных кредитов - 306 млрд руб., балансовая стоимость акций, приобретенных банком в рамках поддержки проектов, - 27 млрд руб., объем предоставленных гарантий - около 11 млрд руб. В 2010 г. начато финансирование 27 новых инвестиционных проектов, выдано кредитов на реализацию проектов на сумму 126 млрд руб., в том числе новых проектов - 61 млрд руб., инвестировано в акции компаний свыше 20 млрд руб.

Окончание таблицы 19

1 2 3

Росэксимбанк К концу 2008 г. кредитный портфель банка составил 4 млрд руб., в том числе около 2,5 млрд руб. -предэкспортное финансирование. Объем выданных в 2008 г. кредитов составил 2,9 млрд руб. К концу 2010 г. кредитный портфель банка составил 5,1 млрд руб., в том числе около 3 млрд руб. -предэкспортное и инвестиционное кредитование (как правило, направленное на модернизацию оборудования предприятий обрабатывающих отраслей в целях снижения себестоимости экспортной продукции). В течение года выдано (пролонгировано) кредитов на сумму 3,7 млрд руб.

МСП Банк В 2008 г. субъектам МСП было выдано 1,6 тыс. кредитов на сумму 7,8 млрд руб. Всего с 2004 г. субъектам МСП было выдано почти 6,5 тыс. кредитов на сумму более 23 млрд руб. В 2010 г. субъектам МСП было выдано около 5 тыс. кредитов на общую сумму свыше 27 млрд руб. Совокупный объем поддержки МСП составил к концу года нарастающим итогом около 80 млрд руб. В рамках программы «Финансирование для инноваций и модернизации» в 2010 г. было предоставлено 12 кредитов на сумму 0,8 млрд руб.

* К 2008 г. РФТР фактически прекратил деятельность по финансированию проектов.

Источники: данные публикуемой отчетности, материалы официальных сайтов институтов развития.

Важно отметить, что в последнее время в деятельности ряда российских институтов развития произошли (либо, по крайней мере, отчетливо наметились) существенные сдвиги, причем, как правило, позитивного характера:

• в качестве наиболее явной тенденции последних лет следует отметить уже упоминавшуюся активизацию усилий по достройке системы институтов развития, прежде всего в части создания новых субъектов, причем со стороны как государства (Фонд «Сколково»), так и самих действующих институтов (венчурные и инфраструктурные фонды РВК и РОСНАНО и др. - см. рис. 6);

• заметное развитие получили процессы интеграции российских институтов развития в глобальную инновационную систему - в данном контексте целесообразно упомянуть ряд программ с участием Внешэкономбанка (совместно с Международным банком реконструкции и развития - по финансированию на территории России проектов в области инфраструктуры, промышленного производства, энергоэффективности и ресурсосбережения; совместно с Европейским банком реконструкции и развития -планируемое финансирование инвестиционных проектов в рамках инициативы России и ЕС «Партнерство для модернизации»), а также создание РВК и РОСНАНО дочерних компаний и фондов в зарубежной юрисдикции;

• важным направлением деятельности институтов и фондов в последнее время является поддержка развития разного рода элементов инфраструктуры инновационной деятельности (информационной, образовательной и проч.). Причем если в случае создания РОСНАНО Фонда инфраструктурных и образовательных программ можно говорить о выделении соответствующего направления деятельности в отдельное юридическое лицо, то, например, создание Инфрафонда РВК и Биофонда РВК (в фокусе которого находятся не только, собственно, инновационные, но и сервисные компании, предоставляющие лабораторные, информационно-аналитические и консалтинговые услуги) представляет собой именно инициирование соответствующих направлений деятельности под эгидой Российской венчурной компании;

• существенно расширилось взаимодействие институтов развития по поддержке инновационной деятельности. Наиболее явными проявлениями этого являются «соглаше-

ние девяти» для обеспечения непрерывного финансирования инновационных проектов1; двусторонние соглашения между рядом институтов и фондов; отдельные совместные проекты и инициативы, такие как создание Фонда посевных инвестиций РВК при участии Фонда содействия инновациям, проведение Российской венчурной компанией экспертизы проектов, претендующих на инвестиции региональных венчурных фондов. Кроме того, важно упомянуть усилившееся в последнее время «взаимопроникновение» управляющих структур различных институтов развития, более всего заметное на уровне советов директоров (наблюдательных советов);

• ведется поиск оптимальных форм организации деятельности институтов развития, новых направлений и инструментов поддержки, в том числе на стратегическую перспективу. Примерами конкретных шагов либо важнейших инициатив в данной сфере могут служить: акционирование госкорпорации РОСНАНО, а также планируемая в обозримом будущем приватизация части акций (до 10%) созданного ОАО; трансформация РФТР из бюджетного учреждения в автономное и возобновление его деятельности по поддержке НИОКР с акцентом на проекты, реализуемые в рамках технологических платформ; уже неоднократно упоминавшееся создание новых фондов РВК и РОСНАНО; инициирование Российским банком развития программы «Финансирование для инноваций и модернизации». Также отметим практически завершившийся процесс формирования стратегических основ (планов, программ и проч.) деятельности основных институтов на ближайшие годы2;

• достигнут определенный прогресс в укреплении доверия к институтам развития через профессиональную репутацию лиц, участвующих в их руководящих органах. Пожалуй, наиболее ярким примером подобного рода может служить нынешний состав совета директоров РВК, 3 из 7 членов которого являются независимыми директорами и видными представителями деловой среды.

Рассматривая соотношение преимуществ и недостатков, сильных и слабых сторон институтов развития (табл. 20), можно отметить, что по каждому из них имеются существенные резервы для повышения эффективности деятельности по поддержке инноваций: например, в отношении Фонда содействия инновациям - в части увеличения максимально допустимых объемов поддержки и величины поддерживаемых компаний, а также прозрачности деятельности и ее результатов; Внешэкономбанка - в части усиления «инновационной составляющей»; Росинфокоминвеста - в части решения нормативных проблем, препятствующих началу инвестиционной деятельности; практически по всем институтам - в части расширения спектра применяемых форм поддержки и интенсификации усилий по привлечению частных ресурсов.

1 В 2010 г. ряд государственных институтов развития - Внешэкономбанк, РОСНАНО, РосБР, Фонд содействия инновациям и РВК, а также 2 некоммерческие организации («ОПОРА РОССИИ» и Российская ассоциация прямого и венчурного инвестирования), Московская межбанковская валютная биржа и Федеральное агентство по делам молодежи заключили соглашение о сотрудничестве, в рамках которого предусматривается организация оперативного обмена информацией о реализуемых проектах с целью «передачи» перспективных проектов от одного института к другому.

2 Единственный явный пробел, оставшийся на сегодняшний день: отсутствие подобного рода публично -го документа у Фонда содействия инновациям; впрочем, им уже подготовлен проект среднесрочной программы деятельности.

Рис. 6. Система существующих и формируемых финансовых институтов развития

Таблица 20

Основные преимущества и недостатки институтов развития в части поддержки инноваций

Преимущества, сильные стороны Недостатки и проблемы

1 2 3

Фонд содействия инновациям Реализуется грантовая схема поддержки, отсутствуют проблемы с «выходом» из поддерживаемых проектов. Наличие развитой территориальной структуры, широкий охват российских регионов, отработанная система экспертизы. Известность, возможность существенного масштабирования программ «Старт» и «УМНИК» без снижения качества отбора. Гибкость и инициативность в формировании новых программ. Возможность развития программы новых направлений поддержки, в частности, в отношении малых предприятий - экспортеров Ограниченность финансовых ресурсов. Свертывание значительной части программ в период кризиса. Поддержка Фонда может быть использована только для финансирования НИОКР и работ, непосредственно связанных с выполнением НИОКР. Довольно низкий предельный объем поддержки одного проекта. Наличие ограничений в отношении тематики поддерживаемых проектов (пусть и не слишком строгих) представляется избыточным на посевной, особенно предпосевной стадии. Возможности приобретения специального оборудования значительно ограничены существующими норма-тивами1, как следствие, есть проблемы в поддержке старта фирм в тех областях, где требуется дорогостоящее оборудование. Отсутствие утвержденной стратегии развития, публичных отчетов о результатах деятельности

1 Доля средств, используемых для приобретения специального оборудования, не может превышать 15% от суммы средств по контракту.

Продолжение таблицы 20

7 2 3

РВК Возможности гибкого участия в создании совместно с частным бизнесом различных фондов. Принцип невмешательства РВК в решения по отбору проектов создает общие условия для реализации частной инициативы и распределения рисков. Формирование наряду с «обычными» венчурными фондами специализированных - посевного, инфраструктурного, отраслевого (биофонда). Высокая активность, регулярное выдвижение новых практических инициатив - по созданию новых фондов, развитию инновационно-венчурной экосистемы и др. Переориентация компании на создание фондов без стороннего софинансирования. В силу установленной приоритизации (приоритетные направления развития науки, технологий и техники и перечень критических технологий РФ) возможен недостаток внимания к междисциплинарным проектам, компаниям новых динамично развивающихся секторов, не вошедших в число официально установленных приоритетов

Фонд посевных инвестиций РВК С учетом существенно более высокого (по сравнению с программой «Старт») предельного объема поддержки одного проекта - возможность реализации инвестиционно емких проектов на посевной стадии по широкому спектру тематических направлений. Отсутствие ограничений по видам финансовых затрат по реализации проектов, гибкие условия по срокам реализации проектов. Направленность на капитализацию инновационных фирм. Возможность создания в перспективе устойчивого потока сделок по «выходу» из проектов с помощью системы венчурных партнеров Слишком жесткое ограничение на предельную величину выручки компании, которая может получить поддержку, - реально речь идет о поддержке даже не малых, а микропредприятий. Вследствие инвестиционной схемы «посева» - проблемы «выхода» из проектов. Требование о соответствии деятельности поддерживаемых компаний приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники и перечню критических технологий РФ представляется избыточным

Региональные венчурные фонды Привлечение средств субъектов РФ для развития венчурной индустрии. Учет региональной специфики осуществления венчурных инвестиций, возможность гибкого определения сроков выхода из компаний. Снижение издержек доступа малых инновационных компаний к поддержке. Требование о проведении РВК экспертизы проектов, являющихся соискателями инвестиций фондов, способно положительно повлиять на качество поддерживаемых проектов Невысокая активность инвестиционной деятельности -к концу 2010 г. в среднем на один фонд приходилось лишь около двух сделок. Необходимость наличия «промежуточного звена» -региональных фондов содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере, большинство из которых используется для создания лишь одного венчурного фонда. Широкое представительство РВК в попечительских советах фондов в сочетании с проведением экспертизы проектов может привести к избыточной концентрации у РВК реальных полномочий по управлению фондами. Негативные примеры взаимодействия с частными управляющими компаниями (фонды Тюменской области, Ставропольского края). Недостаточный уровень общей прозрачности деятельности системы созданных фондов, достигнутых результатов

Фонд «Сколково» Значительные объемы поддержки, грантовая схема. Возможность сочетания финансовой поддержки с иными механизмами, предусмотренными в отношении резидентов инновационного центра «Сколково»: масштабные налоговые и таможенно-тарифные льготы, упрощенный порядок привлечения зарубежной рабочей силы, смягчение административных барьеров для ведения бизнеса с помощью самостоятельной системы институционального регулирования Выделенные приоритеты охватывают лишь часть перспективных направлений технологического развития. Сложившаяся концепция фонда и инновационного центра ближе крупным «устоявшимся» компаниям, нежели инновационным стартапам

Росинфокомин-вест Ориентация на частичную приватизацию, возможность отработки схемы привлечения частных инвестиций на уровне фонда, которая может быть перспективной именно в отрасли ИКТ, при реализации широкой совокупности относительно краткосрочных проектов Запрет на осуществление фондом инвестиций до момента сокращения доли участия государства в его капитале до 51%, отсутствие какого-либо прогресса в привлечении частных акционеров, как следствие, отсутствие профильной деятельности фонда. Предельный размер вложений по одному проекту может оказаться недостаточным, так как фонд не имеет права вкладывать средства в ООО, для которых такой объем необходимых ресурсов более типичен (нежели для АО)

Окончание таблицы 20

1 2 3

РФТР Значительный опыт отбора и поддержки проектов прикладных исследований. Развитая система коммуникаций как с научными организациями, так и с компаниями. В силу ориентации на поддержку проектов в рамках технологических платформ вероятна высокая востребованность получаемых результатов Допускается применение лишь одного механизма поддержки - целевых займов, что далеко не всегда является наилучшим для инновационных проектов компаний, особенно новых и небольших. Неясен выбор части технологических платформ в качестве наиболее приоритетных

РОСНАНО Комплексный характер деятельности (поддержка инновационных проектов, развитие инновационной инфраструктуры, обучение, совершенствование регулирования). Наличие значительных финансовых ресурсов. С акционированием компании возникла возможность (и имеются планы) по привлечению частных инвесторов. Высокая активность - прежде всего в части запуска инвестиционных проектов по широкому кругу направлений. Значительное число инициатив, связанных с развитием инновационной инфраструктуры. Достаточно высокая прозрачность, в том числе принципов и регламентов деятельности; развитая система информирования общественности о деятельности корпорации Постепенный «дрейф» к поддержке все более крупных проектов и программ. При отсутствии четко определенных рамок развития корпорации есть риск неоправданного расширения масштабов и функций. Фактический отказ компании от финансирования исследований и разработок (вне рамок инновационных проектов), при том что поддержка НИОКР определена в качестве одной из основных функций компании

Внешэкономбанк Значительный объем ресурсов, возможность поддержки крупных долгосрочных инвестиционных проектов. Высокая результативность в докризисный период по организации отбора и предоставлению поддержки по реализации крупных инвестиционных проектов. Наличие ресурсного и организационного потенциала для поддержки проектов, обеспечивающих значимые мультипликативные эффекты для развития российской экономики, для формирования прогрессивных технологических сдвигов. Разнообразие применяемых форм поддержки - кредиты, инвестиции, гарантии, возможность их сочетания. Возможность расширения проектов по поддержке развития региональной инновационной инфраструктуры До настоящего времени четко не определена методология оценки и принципов поддержки инвестиционных проектов по развитию инноваций. Наблюдается постепенное расширение объема функций Внешэкономбанка как агента правительства РФ (ставшее особенно значимым в период кризиса), но при этом, естественно, сокращаются возможности банка последовательно и системно реализовывать функции института развития. Есть признаки определенного тренда к перераспределению ресурсов, внимания в пользу инфраструктурных проектов при ограниченности ресурсов для поддержки проектов по развитию инноваций. Отсутствие четких требований к внебюджетному софи-нансированию проектов. Риск использования средств Внешэкономбанка в качестве «суррогата» внебюджетного финансирования в сторонних проектах (в том числе реализуемых другими институтами развития)

Росэксимбанк Применение различных схем, оказание поддержки на различных этапах, включая предэкспортный. Специализация на поддержке экспорта, существенный опыт деятельности в данной сфере Относительно скромные масштабы и ресурсные возможности. Определенная склонность к поддержке традиционных отраслей и производств. Предлагаемая поддержка весьма слабо отвечает нуждам небольших фирм

МСП Банк Отработанная и достаточно результативная схема массового предоставления поддержки субъектам МСП на основе агентских схем с банками и организациями инфраструктуры. Значительный объем ресурсов для поддержки МСП. Чрезвычайно широкий охват (по числу поддерживаемых проектов). Разнообразие форм поддержки - кредиты (включая микрофинансирование), лизинг, инвестиции. Расширение масштабов и применение новых форм поддержки, в том числе в инновационной сфере В силу действующих ограничений по максимальному объему кредита деятельность банка в значительно большей степени направлена на поддержку малых и микропредприятий, нежели среднего бизнеса. Специальная программа поддержки инновационной деятельности инициирована лишь в 2010 г. и пока характеризуется весьма скромными масштабами

РФПИ Возможность осуществления очень крупных проектов, значимых в масштабах отраслей, регионов либо всей экономики. Ориентация на привлечение иностранных инвесторов, в том числе институциональных. Намерение инвестировать в быстрорастущие сектора, компании-лидеры С учетом предполагаемого размера проектов - относительно небольшой капитал фонда. Отсутствие публичных документов, детализирующих порядок и условия инвестиционной деятельности. Риск «гигантомании» при отборе проектов для поддержки

6.3.4. Ключевые проблемы и возможные направления совершенствования системы государственных финансовых институтов развития применительно к поддержке инновационной деятельности

Итак, в последние годы наблюдается тенденция к заметному расширению масштабов деятельности российских финансовых институтов развития: увеличивается объем осуществляемых инвестиций, растет количество поддерживаемых ими инновационных проектов. По нашим оценкам, общий объем поддержки проектов инвестиционной и инновационной направленности со стороны институтов развития увеличился с 78 млрд руб. в 2008 г. до 211 млрд руб. в 2010 г., а общее количество поддержанных проектов за тот же период возросло с 2100 до 5800. Как было показано ранее, определяющий вклад в увеличение количества поддерживаемых проектов был обеспечен расширением деятельности Российского банка развития по поддержке субъектов МСП, а в рост общего объема поддержки со стороны институтов развития - расширением деятельности Внешэкономбанка по кредитованию инвестиционных проектов и деятельности РОСНАНО по финансированию производственных проектов.

В самом общем виде система институтов развития применительно к инновационной сфере должна обеспечивать решение следующих задач:

1) поддержка создания новых инновационных компаний, процессов коммерциализации результатов исследований и разработок, трансфера технологий;

2) обеспечение условий для динамичного роста успешных инновационных фирм, в том числе путем компенсации «провалов рынка» и доступа к финансированию на различных стадиях инновационного цикла;

3) обеспечение демонстрационного эффекта для экономики, расширение привлечения частных ресурсов в инновационную сферу.

На основе оценок представителей бизнеса1 по влиянию институтов развития можно сделать следующие выводы. С одной стороны, их влияние на инновационную деятельность предприятий может показаться весьма ограниченным: наличие такого эффекта от деятельности ВЭБ, РОСНАНО отмечено для 4% предприятий выборки, а от деятельности венчурных фондов - для 2% предприятий. С другой стороны, это не столь уж и мало, учитывая точечный характер деятельности институтов развития, а также в сопоставлении с оценкой влияния финансирования инновационных проектов в рамках ФЦП (8% предприятий).

Важнее то, какие именно предприятия отметили позитивный эффект от деятельности институтов развития. Проведенный регрессионный анализ показал, что положительный эффект от поддержки Внешэкономбанка, РОСНАНО чаще отмечается для предприятий с государственным участием, предприятий с хорошим финансовым состоянием, а от деятельности венчурных фондов - для средних предприятий (с численностью занятых до 250 чел.), для предприятий с государственным участием, предприятий с хорошим финансовым состоянии. Отметим как позитивный факт, что положительный эффект от институтов развития чаще отмечался (при прочих равных условиях) для компаний с

1 На основе результатов опроса руководителей 600 средних и крупных промышленных компаний, проведенного в октябре-ноябре 2011 г., и отдельных промежуточных результатов проекта Межведомственно -го аналитического центра по оценке различных инструментов стимулирования инноваций, реализуемого в интересах Минобрнауки России.

более высоким уровнем затрат на технологические инновации, позитивной динамикой таких затрат, а также характеризующихся новизной выпускаемой инновационной продукции.

Представляется вполне логичным, что деятельность институтов развития в целом более значима для благополучных фирм, а венчурных фондов в частности - для меньших по размерам фирм. Больше неясности с тем, как интерпретировать некоторое смещение «группы бенефициаров» в сторону компаний с государственным участием. Мы полагаем, что возможны как минимум две различные объясняющие гипотезы: (1) государственные институты развития «сдвинуты» (в силу своей подконтрольности государству) на поддержку компанией с госучастием; (2) получение средств от институтов развития для частных фирм сопряжено с необходимостью уступки части контроля за деятельностью фирмы в ходе реализации инновационного проекта, а для компаний с государственным участием такие антимотивации менее значимы.

Ускоренное и разнонаправленное развитие российских институтов развития, особенно в условиях недостаточно развитой независимой оценки их деятельности, неизбежно существенно повышает риски, связанные с возникновением (усилением) определенных системных дисбалансов в их деятельности. Можно условно выделить следующие основные группы таких дисбалансов:

• «вертикальные», определяемые недостаточной сбалансированностью поддержки на различных стадиях инноваций;

• «горизонтальные», связанные с тематическими направлениями деятельности институтов развития и особенностями приоритизации их деятельности;

• институциональные, определяемые нормативными рамками условий предоставления поддержки, недостаточностью состава применяемых инструментов.

Рассмотрим сначала общие тенденции в развитии российского рынка инвестиций на венчурных стадиях в сопоставлении со странами с развитой инновационной экономикой. В период 2005-2010 гг. в России сначала наблюдался некоторый опережающий рост уровня (к ВВП) инвестиций на венчурных стадиях, потом (с 2008 г.) - его стабилизация на уровне 0,01% ВВП (рис. 7). При этом данный показатель по России в целом на всем периоде существенно ниже, чем в странах с развитой венчурной индустрией - в США и Финляндии, и пока не прослеживается тенденция к его посткризисному росту.

Анализируя деятельность на российском рынке венчурных и прямых инвестиций в секторальном разрезе, можно заметить, что на нем пока не наблюдаются существенные, устойчивые сдвиги в плане «диверсификации» тематических направлений. Судя по оценкам РАВИ1, в 2007-2010 гг. в структуре инвестиций фондов венчурных и прямых инвестиций 70-80% составляли инвестиции в три сектора: телекоммуникации, финансовые услуги, потребительский рынок. На протяжении всего этого периода устойчиво росли инвестиции в сектор медицины и здравоохранения. После кризисного 2009 г. восстановились тенденции к росту инвестиций в такие сектора, как энергетика, промышленное оборудование, сельское хозяйство, но при этом остается низкой активность по инвестированию в химические материалы, биотехнологии, легкую промышленность, экологию.

1 Российская ассоциация прямого и венчурного инвестирования. Прямые и венчурные инвестиции в России 2010. Предварительный обзор рынка. 2011. 486

США 0 Финляндия ^^^Германия "'"Россия

* К венчурным отнесены посевная, начальная и ранняя стадии (в методологии РАВИ), а также аналогичные им стадии в зарубежных классификациях.

Источник: оценки Межведомственного аналитического центра на основе данных РАВИ (Россия), МУСА (США), ЕУСА (Германия).

Рис. 7. Динамика уровня инвестиций на венчурных стадиях* в отдельных странах, % ВВП

Деятельность государственных институтов развития на венчурных стадиях также больше реализуется в «традиционных» тематических направлениях, хотя при этом есть и ряд дополнительных акцентов, в частности на медицину и энергетику.

На рынке прямых инвестиций масштабную деятельность ведет РОСНАНО, однако, естественно, только в рамках задач по развитию наноиндустрии. Что касается такого перспективного направления, как биоиндустрия, то существующие институты развития не оказывают значимого влияния на развитие соответствующего сектора. По нашему мнению, в силу фондоемкости биоиндустрии и зависимости перспектив ее развития от улучшения регулирования необходимо создание частно-государственного специализированного биотехнологического фонда прямых инвестиций. Вероятно, существует определенная ниша для формирования дополнительных фондов (не только венчурных, но и прямых инвестиций) применительно также к таким направлениям, как тонкая химия, альтернативная энергетика, робототехника.

Несмотря на определенный прогресс, российская индустрия венчурного капитала и прямых инвестиций по-прежнему остается внутренне несбалансированной по стадиям: по суммарному объему за 2005-2010 гг. инвестиции на стадии расширения почти десятикратно превзошли инвестиции на венчурных стадиях, тогда как для стран с развитой экономикой характерен более высокий уровень инвестиций на венчурных стадиях. Если исключить из рассмотрения «формальное» увеличение в период кризиса доли инвестиций на венчурных стадиях (обусловленное сокращением инвестиционной активности частного бизнеса на стадиях расширения), то можно заметить, что для США характерен тренд к росту доли инвестиций на венчурных стадиях, а для России - напротив, сокращения этой доли: в 2005 г. доля инвестиций венчурных стадий в общей сумме инвестиций на венчурных стадиях и на стадии расширения составляла более 15,7% против 6,3% в 2010 г. (рис. 8). Данный эффект обусловлен, по нашему мнению, стремлением получить практические результаты от деятельности институтов развития

в краткосрочной перспективе и смещением деятельности всей системы институтов развития на поздние, «коммерческие» стадии с более явными прямыми результатами.

—^США —»—Россия

* К венчурным отнесены посевная, начальная и ранняя стадии (в методологии РАВИ), а также аналогичные им стадии в зарубежных классификациях.

Источник: оценки Межведомственного аналитического центра на основе данных РАВИ (Россия), МУСА (США).

Рис. 8. Динамика доли инвестиций на венчурных* стадиях в объеме инвестиций на венчурных стадиях и стадии расширения

Известно, что роль государства (и институтов развития) по поддержке инноваций является критически важной именно на ранних стадиях, где в наибольшей мере ощущается недостаток частной инициативы. Однако российская система государственных институтов развития представляется недостаточно развитой именно для этих стадий.

С одной стороны, российские институты развития действительно играют наиболее значимую роль именно на венчурных стадиях. Так, прямой вклад государственных институтов развития и созданных с их участием фондов в общий объем инвестиций в компании венчурных стадий в 2010 г. составил, по нашим оценкам, 85% (а по оценкам РАВИ - 75%), а в общий объем инвестиций в компании на стадии расширения - около 45% (рис. 9). Отметим, что на предпосевной стадии определяющей является деятельность Фонда содействия развитию.

С другой стороны, основной «прирост» активности российских институтов развития в 2010 г. и по объему инвестиций, и по количеству поддержанных проектов связан с инвестициями на поздних стадиях. При сопоставлении масштабов деятельности государственных институтов развития в разрезе различных стадий инновационного цикла можно отметить недостаточную «широту» поддержки (по количеству проектов) на венчурных стадиях в целом (рис. 10) и особенно - по посевным инвестициям (несмотря на расширение деятельности Фонда посевных инвестиций РВК). Это существенно ограничивает возможности для расширения частных инвестиций в проекты более поздних стадий и препятствует формированию устойчивого «потока» инновационных проектов.

Расширение

Ранняя

Посевная и начальная

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

□ Доля в количестве проектов □ Доля в объеме инвестиций

* В качестве базовых значений по общим объемам прямых и венчурных инвестиций в России использованы оценки РАВИ.

** Фонд посевных инвестиций, созданные при участии РВК венчурные фонды, региональные венчурные фонды, РОСНАНО.

Источник: оценки Межведомственного аналитического центра с использованием оценок РАВИ по общим объемам прямых и венчурных инвестиций в России.

Рис. 9. Оценка вклада* государственных финансовых институтов развития (а также созданных с их участием фондов)** в российский рынок венчурных

и прямых инвестиций в 2010 г.

финансирование софинансирование посевной стадии ранней стадии стадии развития I I Количество новых проектов Общий объем финансирования

Источник: оценки Межведомственного аналитического центра.

Рис. 10. Оценочное соотношение масштабов деятельности государственных институтов развития по поддержке инновационных проектов на разных стадиях

Недостаточный «поток» проектов на предпосевной и посевной стадиях представляется критической проблемой для обеспечения широкого общеэкономического эффекта от деятельности институтов развития. В первую очередь отметим ограниченность грантовых схем поддержки (по такой модели работают только Фонд содействия инновациям и Фонд «Сколково»).

В принципе, государственная грантовая поддержка проектов на предпосевной стадии в России развивается. Однако ее масштабы пока существенно меньше, чем в США: уровень грантовой поддержки (к ВВП) со стороны российского Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере почти вдвое меньше, чем в рамках американской программы Small Business Innovative Research (рис. 11).

Однако проблема не только в этом: необходимо обратить внимание на весьма низкий размер одного гранта, который может быть предоставлен Фондом содействия развитию (даже после повышения верхней планки до 1 млн руб.), в сопоставлении с практикой других стран. Кроме того, при использовании гранта данного Фонда есть жесткие ограничения по его использованию для закупки необходимого оборудования (что объективно связано с тем, что деятельность Фонда финансируется из бюджетных средств в рамках расходов на проведение исследований и разработок). Это ограничивает возможности предпосева по ряду фондоемких технологических направлений.

Источник: оценки Межведомственного аналитического центра на основе публичной информации по деятельности Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (Россия) и по реализации программы 8В1Я (США).

Рис. 11. Уровень государственной поддержки проектов на предпосевной стадии

По нашему мнению, ограниченный демонстрационный эффект в инновационной сфере от деятельности российских институтов развития связан в значительной мере с внешними институциональными ограничениями, а также с особенностями «навеса ожиданий» со стороны представителей власти. Пока сохраняются существенные институциональные барьеры для реализации в России «венчурной» модели инновационного развития, основанной на высокой активности по созданию новых инновационных бизнесов и динамичном росте успешных компаний.

Во-первых, в силу недостаточно благоприятной предпринимательской среды и, скорее, негативного восприятия предпринимательства в общественном сознании ограничен приток новых предпринимателей. Так, по результатам мониторинга предпринима-тельства1, в России в 2010 г. только 4,3% населения планировали открыть собственное дело в ближайшие 3 года, при этом из них около трети - предприниматели, таким образом, потенциальный приток новых предпринимателей - лишь 2,6% (один из самых низких показателей по сравнению с другими странами). По результатам этого же исследо-

1 Верховская О., Дорохина М. Национальный отчет «Глобальный мониторинг предпринимательства. Россия 2010». СПб.: Высшая школа менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета, 2011. 490

вания в числе основных проблем развития предпринимательства в России (в сопоставлении с другими странами) - слабая культурная поддержка, неразвитая конкуренция и низкая доступность венчурного капитала.

Во-вторых, российская политика по поддержке малого бизнеса пока в большей степени ориентирована на его социальную миссию - как механизма обеспечения занятости населения, сглаживания социальных проблем, нежели как важнейшего фактора динамики экономического развития, формирования новых секторов. Для российского малого бизнеса сформировалась значимая «налоговая лакуна», вследствие чего (а также вследствие рисков роста административной нагрузки и ограниченности инструментов поддержки, направленных на средний бизнес) существенно ограничиваются его мотивации к переходу (по мере роста) в категорию среднего бизнеса.

В-третьих, довольно медленно идет процесс по формированию цивилизованного рынка слияний и присоединений. Здесь в первую очередь сказываются проблемы защиты прав собственности, в том числе интеллектуальной, и риски рейдерства. В связи с этим, с одной стороны, ограничены мотивации собственников к капитализации компаний, а с другой - у венчурных инвесторов есть проблемы эффективного «выхода» из капитала компаний.

В-четвертых, есть внешние ограничения для кардинального расширения количества поддерживаемых проектов на предпосевной и посевной стадиях. Конечно, существенный позитивный ближнесрочный эффект могут дать меры по развитию организационной инфраструктуры для формирования новых инновационных проектов (например, модель с венчурными партнерами для поиска проектов и содействия подготовке качественных бизнес-предложений, реализуемая Фондом посевных инвестиций). Однако в дальнейшем, по нашему мнению, будет все в большей степени ощущаться исчерпание научно-технологических заделов по ряду востребованных в бизнесе тематических направлений и негативно сказываться недостаточная результативность инструментов содействия коммерциализации результатов исследований и разработок.

Недооценка внешних ограничений и чрезмерные ожидания со стороны властных структур приводят, по нашему мнению, к некоторой деформации мотиваций и оценки результатов деятельности институтов развития.

Первое, что можно отметить, - это стремление продемонстрировать широкому кругу стейкхолдеров достижение заметных успехов в инновационной сфере за счет деятельности институтов развития уже в ближнесрочной перспективе.

На уровне институтов развития это приводит к усилению мотиваций по демонстрации собственных прямых результатов деятельности, реализации знаковых «презентабельных» проектов. То, что институты развития получили значительные ресурсы, дополнительно усиливает ожидание значимых и понятных широкому кругу людей результатов их деятельности. Концептуальные противники институтов развития акцентируют внимание на недостаточной эффективности их вклада в экономическое развитие, а отдельные группы сторонников активного участия государства в стимулировании инноваций критикуют за медленное освоение имеющихся у них средств.

Неотъемлемой и принципиально важной составляющей результатов деятельности институтов развития является обеспечение демонстрационного эффекта для частного бизнеса, распространение лучших практик, совершенствование регулирования, улучшение среды для инноваций и, в конечном итоге, постепенное сокращение «провалов рынка». Однако принципы оценки деятельности институтов развития в гораздо

большей степени ориентированы на измерение прямых результатов их деятельности, причем с акцентом на использование формальных показателей, характеризующих использование ресурсов1.

В зависимости от своей специализации институты развития «реагируют» на ожидания системы государственного управления, запросы разных групп интересов увеличением масштабов проектов, их уникальностью, освоением ресурсов, множественностью новых инициатив.

Второе - стремление обеспечить динамичные структурные сдвиги, научно-технологические прорывы за счет деятельности институтов развития.

По нашему мнению, это приводит к тому, что деятельность институтов развития в некоторых случаях начинает сильно расходиться с общими трендами на рынке, предпочтениями инвесторов. Эта проблема дополнительно усиливается в силу представления о том, что за счет капитализации институтов развития и расширения масштабов их деятельности можно оперативно компенсировать недостатки инвестиционного климата. При ориентации институтов развития на поддержку крупных проектов они становятся объектом сильного политического давления, при этом возникают предпосылки к функционированию преимущественно по модели «агента правительства», а не «института развития».

Такой подход - даже при локально эффективной деятельности, успешных прямых результатах проектов - ограничивает возможности привлечения частных инвестиций в деятельность институтов развития, расширяет спрос со стороны институтов развития на дополнительные государственные ресурсы и стимулирует их сдвиг от модели частно-государственного партнерства к модели государственно-квазигосударственного партнерства, концентрации ресурсов госбанков и институтов развития на реализации отдельных проектов.

Третье - желание повысить прямую отдачу от деятельности институтов, неготовность к рискам (затратам), стремление обеспечить локализацию всех эффектов в рамках национальной экономики.

Вопрос о повышении эффективности деятельности институтов развития зачастую рассматривается с позиций необходимости их сосредоточения только на оказании финансовой поддержки по проектам, без осуществления организационной, учебной и методической деятельности. В условиях жесткой оценки успешности поддержанных проектов, прямой результативности затрат институтов развития возникают дополнительные мотивации к переносу основных рисков за неудачи в реализации инновационных проектов на получателей поддержки.

Ориентированные на ранние стадии институты развития объективно ограничены в представлении прямых результатов - основные позитивные эффекты от их деятельности проявляются на более поздних стадиях. В связи с этим больше мотивов возникает для расширения ресурсного обеспечения институтов развития на поздних стадиях, лучше демонстрирующих прямые результаты.

Несмотря на отмеченные проблемы в совершенствовании системы институтов развития (в значительной мере являющиеся издержками быстрого роста), в целом

1 См. также: Симачев Ю., Кузык М. Совершенствование системы финансовых институтов развития как важнейшего элемента национальной инновационной системы: проблемы, уроки и риски // Экономическое развитие России. 2010. № 11. 492

можно говорить о существенном прогрессе в данной области. В частности, можно выделить следующие позитивные качественные эффекты от деятельности институтов развития:

- демонстрация бизнесу возможных перспектив в получении поддержки на различных стадиях развития;

- укрепление доверия к институтам развития со стороны бизнес-сообщества, прежде всего нового, среднего бизнеса;

- отработка различных новых, сложных схем поддержки инновационной и инвестиционной деятельности; создание предпосылок для распространения соответствующих квалификаций и навыков;

- выработка и продвижение предложений по совершенствованию регулирования на рынках и улучшению инвестиционного климата;

- выявление узких мест и критических проблем инновационного развития, существенный прогресс системы государственного управления в понимании задач и инструментов инновационной политики.

В заключение выделим следующие возможные направления совершенствования российской системы институтов развития.

1. Необходимо увеличение масштабов поддержки со стороны институтов развития инноваций на ранних стадиях, прежде всего посевной и предпосевной. Для формирования устойчивого потока проектов требуется существенное расширение круга поддерживаемых проектов: на уровне Фонда содействия развитию - до нескольких тысяч, на уровне Фонда посевных инвестиций - до нескольких сотен.

2. Целесообразным представляется расширение масштабов грантовой поддержки на ранних стадиях (где риски максимальны) - на предпосевной стадии, а также распространение данного механизма на посевную стадию инноваций. В рамках мер по развитию исследований и разработок в вузах желательно рассмотреть возможность поддержки создания исследовательскими университетами специальных посевных фондов (капитализации уже существующих).

3. Применительно к развитию грантовых схем поддержки инноваций в России следует отметить, что для стимулирования инновационного развития в ряде зарубежных стран применяется механизм matching grants («долевые субсидии», «связанные гранты»). Международный опыт свидетельствует о том, что предоставление таких «связанных грантов» является одной из лучших практик государственной поддержки инновационной активности в частном бизнесе, причем предоставление таких грантов более результативно, нежели налоговые стимулы для инноваций1. По сравнению с обычными грантами для механизма «долевых субсидий» ниже риск «замещения» частных ресурсов государственными при осуществлении инновационной деятельности, он в большей степени способствует привлечению дополнительных ресурсов бизнеса в инновационную сферу.

В принципе, в России есть похожий механизм, связанный с предоставлением субсидий по финансированию инновационных проектов, реализуемых компаниями совмест-

1 См., например: Maloney, William. 2005. «Global Patterns of Innovation». World Bank.

но с вузами1. Однако дополнительную гибкость данному механизму и перспективы для его развития могло бы обеспечить либо его позиционирование в качестве базового инструмента деятельности одного из государственных фондов по поддержке инновационной деятельности, либо создание специального фонда.

4. Важным источником новых инновационных проектов могут стать создаваемые при вузах малые инновационные компании. Последнее представляется немаловажным и с позиций расширения круга инновационно ориентированных предпринимателей за счет выпускников вузов. В рамках ранее упоминавшегося мониторинга предпринимательства эксперты указывали, что есть значительный потенциал для расширения состава предпринимателей за счет вузовской среды: примерно 8,5% студентов готовы стать предпринимателями2.

Отмечая существенное продвижение в плане сокращения нормативных барьеров по созданию малых инновационных фирм при вузах, тем не менее можно говорить о необходимости дополнительных мер (механизмов) по поддержке интеграции таких малых компаний в глобальные цепочки формирования стоимости. Существующий ныне акцент на количество создаваемых фирм, их ориентация преимущественно на локальные ниши ограничивают потенциал их динамичного роста.

5. Задача расширения круга проектов, поддерживаемых на предпосевной и посевной стадиях, не может быть решена немедленно - требуется улучшение условий для формирования новых инновационных проектов и компаний. В связи с этим необходимо увеличение финансирования прикладных исследований и разработок на докоммерче-ской стадии для ускоренного формирования научно-технологических заделов; формирование дополнительных предпосылок для вовлечения студентов вузов в проведение исследований и коммерциализацию их результатов.

6. Решение задачи повышения эффективности деятельности институтов развития во многом связано с реализацией мер по привлечению к участию в их капитале иностранных инвесторов. Это позволяет рассчитывать на справедливую оценку качества управления и «стоимости» соответствующих структур, на улучшение отбора проектов для поддержки и снижение риска «конъюнктурного» влияния государства. Пока планы по привлечению частных инвесторов есть только у РОСНАНО, однако постановка подобных задач представляется рациональной в среднесрочной перспективе и для Российской венчурной компании, а в более отдаленной перспективе - и для Внешэкономбанка (после выделения из его состава собственно Банка развития и преобразования в подходящую организационно-правовую форму).

7. Требуется активизация усилий по распространению лучших практик в деятельности институтов развития, публичной демонстрации «историй успеха» по конкретным проектам, расширению специальных программ обучения. Необходимо обеспечить существенное продвижение в мониторинге и оценке качественных, косвенных эффектов

1 Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2010 г. № 218 «О мерах государственной поддержки развития кооперации российских высших учебных заведений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства».

2 Верховская О., Дорохина М. Национальный отчет «Глобальный мониторинг предпринимательства. Россия 2010». СПб.: Высшая школа менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета, 2011.

от деятельности институтов развития1. При этом для оценки таких внешних эффектов требуется организация регулярной независимой экспертизы.

6.4. Банкротства в 2009-2011 гг.: посткризисная динамика, новые тенденции, регулирование

6.4.1. Динамика банкротств (2009-201 1 гг.)

Общая картина в сфере банкротств в рассматриваемый период характеризовалась четырьмя ключевыми тенденциями.

1. Прежде всего необходимо отметить начало спада числа банкротств и числа обращений в суд с заявлениями о банкротстве в 1-м полугодии 2011 г., после роста в 20092010 гг. Так, за 2009-2010 гг. количество принятых решений о признании банкротом и открытии конкурсного производства возросло более чем на 15% (в 2008 г. - 13,9 тыс., в 2009 г. - 15,5 тыс., в 2010 г. - 16 тыс. решений2). В 1-м полугодии 2011 г. произошло значительное, почти на 20%, снижение числа обращений в суд с заявлениями о банкротстве (1-е полугодие: 2010 г. - 21 037, 2011 г. - 16 853) и на 13,5% принятых решений о несостоятельности по сравнению с аналогичным периодом 2010 г. (1-е полугодие: 2010 г. - 8047, 2011 г. - 6955)3. Динамика принятия решений о банкротстве в 19982010 гг. представлена на рис. 12.

Резкие всплески количества банкротств в 2002 и 2006 гг. и рост 1998-2002 гг., анализ которых был проведен ранее4, были обусловлены активностью государства в связи с «расчисткой поля» от фактически брошенных предприятий путем банкротства отсутствующих должников и выделения соответствующих бюджетных средств для этих целей.

В 2009-2010 гг. продолжился начавшийся в 2008 г. рост как общего числа поданных заявлений о банкротстве (2008 г. - 34,4 тыс., 2009 г.- 39,6 тыс., 2010 г. - 40,2 тыс.), так и заявлений, поданных относительно «содержательных» должников5 (2008 г. - 26,4 тыс., 2009 г. - 35,2 тыс., 2010 г. - 36,6 тыс.). Так, за 2009-2010 гг. количество заявлений о банкротстве «содержательных» должников выросло на 38,6% при общем росте количества заявлений, равном примерно 17,1%. Пик роста пришелся на 2009 г. Данных о банкротстве «содержательных» должников в 2011 г. еще нет, однако есть все основания полагать, что этот показатель будет снижаться, следуя общей тенденции сокращения проводимых процедур банкротства. Динамика показателей количества заявлений о

1 См. также: Симачев Ю., Кузык М. Институты в развитии. - Прямые инвестиции, 2010, № 4.

2Из 16 009 решений о признании должника банкротом и открытии конкурсного производства в 2010 г.:

- 3,2%, или 508 случаев, касаются государственных и муниципальных унитарных предприятий;

- 13,1%, или 4 882 случая, - индивидуальных предпринимателей;

- 5%, или 800 случаев, - сельскохозяйственных производителей;

- 1,4%, или 224 случая, - финансовых организаций.

3 Справка о рассмотрении арбитражными судами Российской Федерации дел о несостоятельности (банкротстве) в 2008-2010 гг., в 1-м полугодии 2011 г. - www.arbitr.ru

4 Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России 1998-2002. М.: ИЭПП, 2003, с. 505; Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России 2000-2007. М.: ИЭПП, 2008. С. 473.

5 Под «содержательными» должниками понимаются все должники за вычетом отсутствующих.

признании «содержательных» должников несостоятельными (банкротами) за период с 1998 по 2010 г. в сравнении с общим числом заявлений представлена на рис. 13.

Источник: Справки о рассмотрении арбитражными судами субъектов Российской Федерации дел о несостоятельности (банкротстве) Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации за 1998-2010 гг.

Рис. 12. Динамика принятия решений о банкротстве в 1998-2010 гг.

Источник: Справки о рассмотрении арбитражными судами субъектов Российской Федерации дел о несостоятельности (банкротстве) за соответствующие периоды; Аналитические записки к статистическим отчетам о работе арбитражных судов Российской Федерации за соответствующие периоды Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Рис. 13. Количество заявлений о признании должника банкротом

в 1998-2010 гг.

2. Снижение влияния мер государственной политики на динамику банкротств, что включает и регулирование деятельности налоговых органов в сфере признания должников банкротами1. Так, если в 2008 г. более 67% заявлений о банкротстве подавались уполномоченными органами, главным образом налоговыми, то в 2010 г. удельный вес показателей этой группы сократился до 39,2%.

На фоне как общего роста, так и роста применения процедур банкротства в отдельных сегментах противоположную тенденцию демонстрирует динамика банкротств сельхозпроизводителей - снижение числа банкротств более чем в 5 раз с 2006 по 2010 г. (2006 г. - около 4 тыс. банкротств; 2007 г. - 2465; 2008 г. - 1614; 2009 г. - 1036; 2010 г. - 800). Такой результат обусловлен мерами правительства по поддержанию сельского хозяйства (расширение кредитования, реструктуризация налоговых обязательств, дотирование приобретения горючесмазочных материалов и др.).

При этом, например, в сфере банкротства индивидуальных предпринимателей происходит более чем удвоение показателей банкротств за 2007-2009 гг. по сравнению с предшествующими годами: 2004-2006 гг. - 200-700 банкротств в год; 2007 г. - 2478; 2008 г. - 4751; 2009 г. - 5423). В 2010 г. наметилось некоторое снижение до 4882 дел (на 10% к уровню 2009 г.).

3. Активизация начиная с 2009 г. кредиторов в сфере защиты их интересов в процессе проведения процедур банкротства, а в 2010 г. - и инициирования банкротств.

Так, за 2009-2010 гг. произошло удвоение количества заявлений, разногласий, жалоб и ходатайств в рамках дел о банкротстве: со 111 521 в 2008 г. до 232 845 в 2010 г., при куда менее значительном росте поступивших и рассмотренных дел о банкротстве. Основной причиной такого увеличения стали значительный рост в судах исков, связанных с невыполнением/нарушением выполнения договорных обязательств, общеэкономической ситуацией, а также с изменением законодательства о банкротстве в части предоставления участникам процесса банкротства новых прав. Можно, в частности, указать такие, как оспаривание сделок должника, привлечение контролирующих должника лиц к субсидиарной ответственности, право подачи заявления о намерении погасить требования по обязательным платежам и др.2 В 1-м полугодии 2011 г. относительно аналогичного показателя 2010 г. произошла некоторая коррекция - снижение на 10,9%.

1 О влиянии активности государственных органов в сфере ликвидации юридических лиц на общую динамику в сфере банкротств см.: Апевалова Е.А., Радыгин А. Д. Банкротства в 2000-е гг.: от инструмента рейдеров к политике «двойного стандарта // Экономическая политика. Август 2009 г.

2 Из 232,8 тыс. заявлений, разногласий, жалоб и ходатайств 165 тыс., или 70,1%, приходится на документы об установлении размера требований кредиторов. Этот показатель по отношению к 2008 г. также значительно увеличился - в 2,4 раза (2008 г. - 67,6 тыс.). В то время как уровень заявлений об отстранении арбитражных управляющих прекратил свое снижение и в 2010 г. чуть вырос - до 13 416 (5,8% общего числа заявлений, разногласий, жалоб и ходатайств).

Как следует из данных статистики, число рассмотренных в 2010 г. жалоб кредиторов о нарушении прав и законных интересов увеличилось по сравнению с показателем 2009 г. на 73,5%. На 33,2% больше рассмотрено заявлений об установлении требований кредиторов, на 27,5% больше поступило ходатайств о продлении срока процедур.

Большая часть (62,4% общего количества) заявлений, ходатайств и жалоб рассматривалась судами на стадии конкурсного производства. На стадии наблюдения рассматривалось 33,4% заявлений. Почти в три раза, а именно с 2158 до 5749, увеличилось количество рассмотренных заявлений при проведении процедуры внешнего управления.

Кроме того, в 2010 г. относительно 2009 г. на 31,7% увеличилось количество заявлений, поданных от конкурсных кредиторов, что составило в 2010 г. 39,1% общего количества заявлений. Доля заявлений, поданных должниками, сократилась с 23,1% в 2009 г. (9145 заявлений) до 21,7% в 2010 г. (8727 заявлений)1.

4. В 2010-2011 гг. наметилась тенденция роста числа заключаемых мировых соглашений, проведения финансового оздоровления предприятий и внешнего управления.

Так, при традиционно низком уровне восстановления платежеспособности предприятий в процессе внешнего управления число процедур его введения в 1-м полугодии 2011 г. на 30,9% превысило аналогичные показатели 2010 г. (839 - в 1-м полугодии 2011 г. против 641 в тот же период 2010 г. ). Период 2002-2008 гг. характеризовался пятикратным снижением числа введенных процедур внешнего управления.

Динамика применения процедур внешнего управления, финансового оздоровления, заключения мировых соглашений в 2002 г. - 1-м полугодии 2011 г. представлена на рис. 14.

Источник: Справка о рассмотрении арбитражными судами субъектов Российской Федерации дел о несостоятельности (банкротстве) в 2006-2010 гг., 1-е полугодие 2011 г.

Рис. 14. Динамика применения процедур внешнего управления, финансового оздоровления и заключения мировых соглашений за 2002 г. - 1-е полугодие 2011 г.

Для 2011 г., по всей видимости, характерно максимальное за весь период 20022011 гг. количество заключенных мировых соглашений - около 300. Максимальным в 2011 г. будет и число случаев применения процедур финансового оздоровления. Уже за 1-е полугодие 2011 г. зафиксировано 76 случаев, что на 13,4% превысило рекордный показатель 2010 г. - 67 случаев за аналогичный период.

Продолжающийся второй год рост показателей числа заключенных мировых соглашений, применения процедур финансового оздоровления и внешнего управления не в последнюю очередь связан с налоговыми новациями 2010 г., расширившими возможности применения рассрочки и отсрочки по уплате обязательных платежей и списанию

1 Здесь и далее: Аналитическая записка к статистическому отчету о работе арбитражных судов Российской Федерации в 2010 г. С. 16-19. 498

безнадежной ко взысканию кредиторской задолженности, а также с новациями, направленными на предупреждение банкротства финансовых (в том числе страховых) организаций и регулирующих особый порядок банкротства негосударственных пенсионных фондов, профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний инвестиционных и паевых инвестиционных фондов.

6.4.2. Законодательство о банкротстве 2009-201 1 гг.

Мировой экономический кризис стал внешним стимулом для давно назревших изменений и отказа от инертной политики государства в сфере решения проблем банкротства. Активизации законотворческой деятельности в данной сфере способствовали, в частности, рост кредиторской задолженности в крупнейших российских банках, кредитование под залог активов крупнейших предприятий и ухудшение финансовых показателей многих из них, ожидание роста числа банкротств предприятий в 2009-2010 гг.

Для оценки последних новаций в сфере банкротств, имеющих «отраслевую» направленность, важно понимать состояние соответствующих объектов регулирования.

По данным исследования ВЦИОМа и Агентства по страхованию вкладов, на 2010 г. вклад или счет в банке имеет 40% россиян, или около 45 млн человек. Для более 57% граждан главным критерием выбора банка является то, принадлежит ли он государст-ву1. Количество банков в 2009-2010 гг. сокращалось в связи с ужесточением Центробанком требований к кредитным учреждениям. В результате в 2009 г. лицензии были отозваны у 44 банков, в 2010 г. были ликвидированы еще 28 учреждений2. Более 50% банковской системы прямо или косвенно контролируется государством. Таким образом, с одной стороны, идет процесс «строительства» государством банковской системы, с другой - принимаются меры социального характера по защите интересов вкладчиков.

Количество страховых организаций в течение последних лет сокращается примерно на 10-12% в год (соответственно на конец 2010 г. - 618, 2009 г. - 702, 2008 г. -779 страховых организаций, числящихся в Едином государственном реестре страхового дела)3. Повышение требований к размеру собственного капитала страховых организаций в 2010 г., повышение уровня конкуренции будут способствовать консолидации рынка страхования. По некоторым прогнозам, количество страховых компаний сократится на 200-250 компаний. Доля в страховой премии лидирующих 20 компаний в ближайшие 5 лет увеличится с 69 до 80-85%. Доля первой десятки увеличится с 55 до 65-70%4. При этом наиболее значительными сегментами рынка продолжают оставаться ОСАГО и КАСКО.

Негосударственные пенсионные фонды (далее - НПФ) страны довольно успешно прошли острую фазу кризиса. Их результаты в 2010 г. позволили закрыть вопросы убытков 2008 г. Вместе с тем, по оценкам рейтингового агентства «Эксперт РА», накопленный разрыв между доходностью от размещения пенсионных средств и инфляцией за последние 5 лет по-прежнему составляет не менее 10-15 п.п. А значит, на повестке

1 Кукол Е. Ставки катятся вниз // Российская газета. Столичный выпуск. № 5166. 23 апреля 2010 г.

2 О ликвидации кредитных организаций (по состоянию на 1 января 2011 г.) - www.cbr.ru

3 Игроки страхового рынка и их капиталы. - www.allinsurance.ru, 14.02.11.

4 Прогноз развития страхового рынка от компании «Мариллион» - www.allinsurance.ru,20.12.10 г.

дня остается вопрос реального обесценения активов, решение которого лежит в области совершенствования инвестиционной политики фондов1.

В 2009 г. на рынке доверительного управления НПФ заняли центральную нишу - на них приходилось до 40% бизнеса управляющих компаний (УК). При этом на рынке не произошло ни одного крупного банкротства, а государство не оказывало поддержку системе. Тем не менее перед НПФ остро стоят вопросы мошенничества агентов, повышения доверия населения к системе, создания компенсационных механизмов, утверждения единой концепции развития рынка и др.2

В ближайшие три года рынок ждет уверенный рост и консолидация: 69% участников опроса рейтингового агентства «Эксперт РА» прогнозируют, что объем рынка НПФ превысит к концу 2012 г. 1,5 трлн руб. (т.е. увеличится более чем в 2 раза за 3 года), при этом 72% опрошенных полагают, что на рынке останется не более 90 фондов (не более 70, по мнению 39%). В то же время это не приведет к полному исчерпанию ресурсов роста НПФ - 68% участников опроса полагают, что в НПФ переведут свои пенсионные накопления не более 7 млн застрахованных лиц3.

В течение последних 10 лет рынок ценных бумаг переживал бурный рост котировок и интереса со стороны частных инвесторов. На 1 сентября 2006 г. 1402 организации имели лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление брокерской деятельности, 1410 - лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление дилерской деятельности, 1048 - лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление деятельности по доверительному управлению, 9 - лицензию клиринговой организации на рынке ценных бумаг, 748 - депозитарную лицензию, 77 - лицензию на осуществление деятельности по ведению реестра, 5 - лицензию организаторов торговли и 6 - лицензию фондовых бирж4.

Количество компаний-профучастников, участников рынка коллективных инвестиций в последние годы имеет выраженную тенденцию плавного снижения, и она будет сохраняться. Прежде всего количество профессиональных участников рынка ценных бумаг уменьшится в связи со вступлением в силу 1 июля 2010 г. изменений в нормативы достаточности собственных средств компаний - профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов5. Ужесточение требований регулятора приведет

1 В IV квартале 2010 г. активы НПФ совершили рывок, увеличившись на 30-35 млрд руб. Ключевой фактор роста активов НПФ в IV квартале 2010 г. - рост фондового рынка (так, индекс ММВБ за указанный период вырос на 18%). По оценкам агентства «Эксперт РА», объем пенсионных резервов и пенсионных накоплений НПФ вырос до 790-800 млрд руб. По итогам 2011 г. совокупные активы НПФ, вероятно, достигнут 1,05-1,2 трлн руб. в зависимости от конъюнктуры рынка. См.: Итоги 2010 г. на рынке НПФ: в поисках эффективности. www.raexpert.ru

2 Кризис прошел - риски остались. Обзор рынка НПФ по итогам 2009 г. рейтингового агентства «Эксперт РА». - www.raexpert.ru

3 Солидарность в деталях и вопросы по существу. Результаты опроса регуляторов финансового рынка, топ-менеджеров негосударственных пенсионных фондов и управляющих компаний на конференции «Будущее пенсионного рынка». - www.raexpert.ru

4 Совершенствование надзора на финансовом рынке России. - www.raexpert.ru

5 Так, с 1 июля 2010 г. профессиональные участники рынка ценных бумаг, осуществляющие дилерскую и (или) брокерскую деятельность, а также работающие в сфере управления ценными бумагами, должны иметь уставный капитал в размере не менее 35 млн руб., а с 1 июля 2011 г. - 50 млн руб.

Компании, оказывающие услуги по депозитарной деятельности, не связанные с депозитарными операциями по итогам сделок с ценными бумагами, совершенных через организаторов торговли на рынке

либо к уходу компаний с рынка и к ликвидации, либо к слияниям с другими структурами.

В 2003-2007 гг. на фоне благоприятной макроэкономической ситуации наблюдалось бурное развитие паевых инвестиционных фондов (далее - ПИФы). Так, объем совокупной стоимости чистых активов за этот период увеличился в более чем 35 раз (11,7 млрд руб. на 1 января 2003 г. до 420,5 млрд руб. на 1 января 2007 г.). По данным Национальной лиги управляющих, по состоянию на 29 августа 2008 г. количество работающих ПИФов составило 1058, количество формирующихся - 19, количество управляющих компаний (УК) - 287; стоимость чистых активов (СЧА) всех российских ПИФов составила примерно 507 млрд руб., из них: закрытых фондов - 365 млрд руб., открытых -104 млрд руб., интервальных - 38 млрд руб. В 2008-2010 гг. мы можем говорить о:

- стабильном снижении размера стоимости чистых активов ПИФов и управляющих компаний с мая 2008 г. по декабрь 2009 г. почти на 44,4% (с 552,81 млрд до 307,4 млрд руб. соответственно);

- росте с 1 сентября 2009 г. по 1 октября 2010 г. количества ПИФов более чем на 19% (с 1050 до 1252 соответственно);

- значительном росте с 1 сентября 2009 г. по 1 октября 2010 г. количества управляющих компаний - более чем в 4,8 раза (с 68 до 328 соответственно).

Две трети строительных компаний страны находились в предбанкротном состоянии или уже обанкротились - такую оценку дала Ассоциация строителей России по результатам опроса 2000 застройщиков, проведенного в 2009 г. Под угрозой оказались, с одной стороны, важнейшая отрасль, а с другой - социальные и экономические права инвесторов: граждан и организаций.

Таким образом, новации государства в области предупреждения и введения особого порядка банкротств являются не чем иным, как способом, с одной стороны, регулировать процессы консолидации и ликвидации на соответствующих рынках, а с другой -предотвратить негативные социальные последствия этих явлений.

Решение государства о поддержке банковского сектора и стремление к сохранению стабильности в нем, в том числе путем создания условий для обеспечения низкого уровня «плохих» долгов в банках, а также массовые нарушения выплат по кредитным договорам предопределили дальнейшую направленность развития законодательства о банкротстве, центром которого стала идея создания реальных условий для удовлетворения интересов кредиторов и повышения уровня защиты их прав. Эта идея может быть оценена и как «антикризисное» решение, т.е. способ спасения кредитной системы государства, и как социальное решение, поскольку 40% граждан страны имеют вклады в банках, и как решение, удовлетворяющее интересам сильного сегодня финансового

ценных бумаг, или осуществляющих деятельность специализированного депозитария инвестиционных фондов, ПИФов и НПФ, - 60 млн руб., а с 1 июля 2011 г. - 80 млн руб.

Для участников рынка, осуществляющих клиринговую деятельность и организацию торговли на рынке ценных бумаг, - 80 млн руб., а к 1 июля 2011 г. - 100 млн руб. Уставный капитал компаний, оказывающих услуги по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг, - 100 млн руб., а с 1 июля 2011 г. -150 млн руб., фондовых бирж - 150 млн руб., а с 1 июля 2011 г. - 200 млн руб. Норматив достаточности собственных средств управляющей компании, осуществляющей деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, с июля 2010 г. - 60 млн руб., а с 1 июля 2011 г. - 80 млн руб. (См.: Число профессиональных участников на рынке ценных бумаг округа снижается, и эта тенденция сохранится. - http://www.verbacapital.ru, 21.09.10 г.)

лобби. Совокупность учета всех этих аспектов при принятии решения представляется наиболее вероятной.

В рамках реализации этой идеи Федеральными законами от 30 декабря 2008 г. № 296-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"» и от 28 апреля 2009 г. № 73-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были проведены изменения, направленные на повышение прозрачности реализации процедур банкротства, главным образом за счет изменения регулирования деятельности арбитражных управляющих, их СРО; на повышение их ответственности и внесение некоторых других новаций.

1. Арбитражные управляющие

Во-первых, была повышена их ответственность. Неисполнение или ненадлежащее исполнение арбитражным управляющим обязанностей, в том числе предусмотренных федеральными стандартами, является теперь основанием для его отстранения от управления, которое осуществляется арбитражным судом по требованию лиц, участвующих в деле о банкротстве. Кроме того, подробно регламентирован порядок исполнения решений о дисквалификации арбитражного управляющего1.

Во-вторых, была изменена система выплаты вознаграждений арбитражному управляющему и лицам, привлекаемым им в процессе банкротства. Предложенный механизм выплат вознаграждения арбитражному управляющему направлен на стимулирование работы арбитражного управляющего в интересах кредиторов. Он предусматривает фиксированный размер вознаграждения арбитражного управляющего, составляющий от 15 тыс. до 45 тыс. руб. в месяц2 в зависимости от стадии банкротства, на которой осуществляется управление, и выплату дополнительного вознаграждения по инициативе кредиторов3.

Размер средств, которые могут быть израсходованы конкурсным управляющим на оплату услуг привлеченных им специалистов, также подробно регламентирован и в зависимости от размера балансовой стоимости активов должника может составлять от 10% при стоимости активов до 200 тыс. до 2995 тыс. руб. и 0,01% - от суммы свыше 1 млрд руб. при стоимости активов свыше 1 млрд руб.4. Кроме того, определенный законом размер оплаты таких услуг, а также оплата услуг таких привлеченных арбитраж-

1 Позже, в декабре 2010 г., Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 429-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон " О несостоятельности (банкротстве)" и признании утратившими силу частей 18, 19 и 21 статьи 4 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"» было установлено, что требования к имущественной ответственности арбитражных управляющих за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей могут быть расширены федеральными стандартами, стандартами и правилами профессиональной деятельности. А сведения из реестра дисквалифицированных арбитражных управляющих подлежат включению в Единый федеральный реестр сведений о банкротстве.

2 Этот размер может быть увеличен по решению суда в связи с ходатайством лиц, участвующих в деле о банкротстве.

3 См. подробнее: пп. 10-14 ст. 20.6 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».

4 В июле и декабре 2009 г. размер выплат процентов арбитражному управляющему и размер оплаты услуг лиц, привлеченных арбитражным управляющим, были несколько изменены. См. подробнее п. 10, 11 ст. 20.6 и п. 3 ст. 20.7 в редакции Федерального закона от 17 декабря 2009 г. № 323-ФЗ «О внесении изменений в статьи 20.6 и 20.7 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" и статью 4 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"». 502

ным управляющим лиц могут быть признаны необоснованными по заявлению лиц, участвующих в деле о банкротстве, если такие услуги не связаны с целями проведения процедур банкротства или возложенными на них обязанностями, либо размер оплаты стоимости таких услуг «явно несоразмерен ожидаемому результату».

В-третьих, были расширены обязанности арбитражных управляющих в части информирования участников процедуры банкротства: кредиторов - о сделках и действиях, которые влекут или могут повлечь за собой гражданскую ответственность третьих лиц, а также о выявленных признаках преднамеренного или фиктивного банкротства; государственных органов - о выявленных административных правонарушениях и преступлениях.

В-четвертых, были введены жесткие требования к заключаемым арбитражными управляющими в обязательном порядке договорам страхования ответственности. Определены объекты обязательного страхования, страховой случай и страховые риски по таким договорам, порядок осуществления выплат по ним. В июле 2009 г.1 суммы страховых выплат по договорам, заключаемых арбитражными управляющими, были несколько снижены.

2. Саморегулируемые организации (СРО) арбитражных управляющих

Во-первых, были расширены полномочия и повышена ответственность СРО арбитражных управляющих. Так, начиная с 2009 г. саморегулируемым организациям предоставлено право аккредитации страховых организаций, оценщиков, профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляющих деятельность по ведению реестра, а также иных лиц, привлекаемых арбитражными управляющими в рамках исполнения своих обязанностей в деле о банкротстве. Кроме того, СРО обязаны разрабатывать стандарты и правила профессиональной деятельности арбитражных управляющих, а также контролировать их исполнение и исполнение арбитражными управляющими требований об обязательном страховании ответственности.

В декабре 2010 г.2 право аккредитации СРО арбитражных управляющих было распространено и на операторов электронных площадок, организаторов торгов по продаже имущества должника.

Во-вторых, было введено обязательное раскрытие саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих данных об их деятельности, в том числе о компенсационном фонде; об управляющей компании, которая им управляет; о фактах применения мер дисциплинарного воздействия к арбитражным управляющим.

В-третьих, был определен порядок использования СРО арбитражных управляющих средств компенсационных фондов, из которых осуществляются выплаты должникам: порядок предъявления требований о компенсационной выплате; срок осуществления компенсационной выплаты; условия размещения средств компенсационного фонда; обязанности управляющей компании; порядок передачи средств компенсационного

1 См. подробнее: п. 2 ст. 241 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в редакции Федерального закона от 19 июля 2009 г. № 195-ФЗ.

2 Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 429-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и признании утратившими силу частей 18, 19 и 21 статьи 4 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"».

фонда национальному объединению при исключении сведений саморегулируемой организации из реестра.

В-четвертых, был усилен государственный контроль за деятельностью СРО арбитражных управляющих. Функции контроля, возложенные на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (ранее - на Росрегистрацию), были усилены путем предоставления ей дополнительных полномочий:

- права возбуждать дело об административном правонарушении в отношении арбитражного управляющего, саморегулируемой организации арбитражных управляющих и (или) ее должностного лица и рассматривать такое дело или направлять его для рассмотрения в арбитражный суд;

- права включать сведения о некоммерческих организациях в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и осуществлять его ведение;

- права устанавливать статус объединения саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в качестве национальных;

- и некоторых других.

В случае невыполнения СРО арбитражных управляющих предписаний органов по контролю (надзору) об устранении нарушений в части разработки стандартов и правил деятельности или рассмотрения жалоб на действия ее членов представители государственного органа обязаны обратиться в арбитражный суд с заявлением об исключении такой организации из Единого государственного реестра.

3. Иные меры

1. Стремление к максимальному удовлетворению требований кредиторов обусловило введение механизмов оспаривания сделок, направленных на вывод активов должника, - «подозрительных сделок» и «сделок, влекущих за собой оказание предпочтения одному из кредиторов». Фактически впервые за последние 5 лет государством были приняты законодательные меры, сужающие «серое» поле в сфере банкротств.

2. Далее, была введена ответственность собственников должника. Впервые к субсидиарной ответственности, наряду с вышеуказанными лицами, по долгам предприятия могут быть привлечены и реальные собственники - «контролирующие должника лица», под которыми понимаются лица, имеющие либо имевшие менее чем за два года до принятия арбитражным судом заявления о признании должника банкротом право давать обязательные для исполнения должником указания или возможность иным образом определять действия должника1.

1 Действия должника могут определяться контролирующим лицом, в том числе путем принуждения руководителя или членов органов управления должника либо оказания определяющего влияния на руководителя или членов органов управления должника иным образом (в частности, контролирующим должника лицом могут быть признаны члены ликвидационной комиссии, лицо, которое в силу полномочия, основанного на доверенности, нормативном правовом акте, специального полномочия могло совершать сделки от имени должника, лицо, которое имело право распоряжаться 50% и более голосующих акций акционерного общества или более чем половиной долей уставного капитала общества с ограниченной (дополнительной) ответственностью). Федеральный закон от 28 апреля 2009 г. № 73-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». 504

Возможность реального привлечения таких лиц к ответственности вызывает сомнение в связи с тем, что реальных собственников и бенефициаров многих крупных российских активов не удается установить даже в процессе расследования уголовных дел.

Существенно расширены обязанности руководителей и собственников кредитных организаций в случае возникновения предбанкротной ситуации, а также определены новые меры их ответственности, в числе которых запрет на приобретение акций кредитных организаций свыше 5% в течение 10 лет, запрет занимать должности руководителей кредитных организаций в течение 3 лет.

3. Была сужена возможность закрытой продажи активов должника. Подробное законодательное урегулирование получила процедура продажи предприятия, правила которой распространяются также на продажу имущества должника и его части (ст. 110, 111 и 139 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»). При сохранении возможности закрытой продажи активов, именуемой теперь «проведением торгов с закрытой формой представления предложения о цене», внесены многочисленные необходимые технические новации (определены порядок подачи заявки на участие в торгах и требования к ней, требования к заключению договора купли-продажи предприятия, частично увеличена информационная открытость процесса его продажи и др.).

Проведение формально открытых торгов провозглашено, однако практика продажи активов должника «нужным» покупателям (возможно, в несколько усеченном варианте) сохранится, особенно с учетом возрастающего влияния государства на арбитражного управляющего, который и выступает в качестве либо организатора торгов, либо лица, привлекающего для этого специальную организацию.

Помимо этого, продажа предприятий теперь может осуществляться как на аукционе, так и по конкурсу - в том случае, если в отношении этого предприятия покупатель должен выполнять условия, установленные собранием или комитетом кредиторов.

Шагом вперед является введение электронной формы проведения продажи предприятия. Приказом Минэкономразвития РФ от 15 февраля 2010 г. № 54 утверждены:

- порядок проведения открытых торгов в электронной форме при продаже имущества (предприятия) должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве;

- требования к электронным площадкам и операторам электронных площадок при проведении открытых торгов в электронной форме при продаже имущества (предприятия) должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве;

- порядок подтверждения соответствия электронных площадок и операторов электронных площадок установленным требованиям.

Кроме того, был создан Единый федеральный реестр сведений о банкротстве, в котором содержится и публикуется более широкий спектр вопросов, касающихся проведения процедур, применяемых в деле о банкротстве (о введении каждой процедуры банкротства, о проведении торгов по продаже имущества и об их результатах, об отстранении или освобождении арбитражного управляющего и др.).

В декабре 2010 г. был подписан федеральный закон, регламентирующий порядок его формирования и ведения1. Так, в частности, формирование и ведение Единого феде-

1 Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 429-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и признании утратившими силу частей 18, 19 и 21 статьи 4 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"».

рального реестра сведений о банкротстве осуществляются оператором Единого федерального реестра сведений о банкротстве, которым является юридическое лицо, зарегистрированное на территории РФ, владеющее техническими средствами, позволяющими обеспечивать формирование и ведение указанного реестра в электронной форме, и отобранное для осуществления данных функций регулирующим органом.

Порядок отбора оператора Единого федерального реестра сведений о банкротстве утверждается регулирующим органом и должен обеспечивать возможность участия в таком отборе всех лиц, соответствующих установленным регулирующим органом критериям. Наряду со сведениями, подлежащими опубликованию в соответствии с Федеральным законом, включению в Единый федеральный реестр сведений о банкротстве подлежат сведения, перечень которых устанавливается регулирующим органом.

Проверка достоверности сведений о должнике при включении их в Единый федеральный реестр сведений о банкротстве осуществляется оператором Единого федерального реестра сведений о банкротстве посредством их сопоставления со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре юридических лиц, Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей.

Сведения, подлежащие опубликованию в соответствии с законом о банкротстве, вносятся в Единый федеральный реестр сведений о банкротстве с 1 апреля 2011 г.1

В июле 2009 г. усиление положения кредиторов в процессе проведения процедур банкротства продолжилось.

Во-первых, было изменено распределение ответственности и уточнены полномочия в сфере продажи предприятия: теперь законодательно закреплено, что организатором торгов является внешний управляющий; порядок и условия проведения торгов не определяются собранием или комитетом кредиторов, как ранее, а только утверждаются по представлению внешнего управляющего. При этом были расширены и уточнены условия продажи имущества должника, которые должны быть согласованы арбитражным управляющим с собранием или комитетом кредиторов: например, состав имущества, форма торгов (аукцион или конкурс), условия конкурса, форма предоставления предложения о цене (открытая или закрытая), начальная цена продажи; СМИ, в которых будут опубликованы объявления о продаже (п. 1 ст. 139 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»).

Тем самым был повышен уровень прозрачности для кредиторов продажи активов предприятия и ограничены возможности злоупотребления со стороны арбитражных управляющих, в том числе путем ограничения доступа участников торгов определением лотов крупных размеров, публикаций объявлений в малотиражных изданиях с последующим выкупом и др.

Во-вторых, были приняты новации, касающиеся удовлетворения требований кредиторов, обеспеченных залогом. Это и возможность определения арбитражным судом порядка и условий продажи предмета залога при наличии разногласий между конкурсным управляющим и конкурсным кредитором по обязательству, обеспеченному залогом. И право такого кредитора оставить предмет залога за собой в случае признания несостоявшимися повторных торгов, с оценкой его на 10% ниже начальной продажной цены на

1 Пункт 2 статьи 4 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 429-ФЗ.

2 Федеральный закон от 19 июля 2009 г. № 195-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

повторных торгах. А также возможность продажи предмета залога посредством публичного предложения, в случае если кредитор не воспользовался правом оставить предмет залога за собой (пп. 4, 4.1 ст. 138 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»).

Принятые нормы являются естественным продолжением новаций в сфере гражданского законодательства, позволившего передавать предмет залога в собственность залогодержателя, минуя судебную процедуру1. Новации позволяют залогодержателям, большинством из которых сегодня являются банки, в значительной степени контролируемые государством, решить эту проблему законными способами.

В-третьих, было отменено распространение налоговых норм на отношения в сфере погашения задолженности по обязательным платежам (абз. 2 п. 3 ст. 84, абз. 2 п. 2 ст. 194 (в отношении стратегических предприятий) Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»). Такая отмена способствует активизации применения институтов мировых соглашений и финансового оздоровления предприятий.

В апреле 2010 г.2 были приняты масштабные новации, направленные на предупреждение банкротства финансовых (в том числе страховых) организаций, а также регулирующие особый порядок банкротства негосударственных пенсионных фондов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и управляющих компаний инвестиционных и паевых инвестиционных фондов.

В целом за основу была взята модель регулирования финансового оздоровления и деятельности временной администрации, заложенная Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», которая была существенно расширена и по кругу регулируемых вопросов, и по кругу лиц, на которых распространяются новые правовые нормы.

Круг лиц, на которых распространяются новые специальные нормы о банкротстве, был расширен за счет управляющих компаний инвестиционных, паевых инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов, которые также теперь отнесены законом к финансовым организациям.

Круг регулируемых вопросов предусматривает меры по предупреждению банкротства финансовых организаций, аналогичные мерам по финансовому оздоровлению кредитных организаций3: оказание финансовой помощи организации ее учредителями; изменение структуры активов и пассивов организации; реорганизацию и иные не запрещенные законодательством меры (ст. 183.1 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»).

В случае возникновения оснований для применения мер по предупреждению банкротства финансовой организации она обязана утвердить и направить в контрольный орган - Центральный банк РФ - план восстановления платежеспособности, включаю-

1 Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 306-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием порядка обращения взыскания на заложенное имущество».

2 Федеральный закон от 22 апреля 2010 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

3 Статья 7 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций».

щий анализ финансового состояния организации, перечень мер по предупреждению ее банкротства и сроки их применения, не превышающие 6 месяцев.

Основаниями для применения мер по предупреждению банкротства финансовой организации являются (ст. 183.2 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»):

1) неоднократный отказ в течение месяца в удовлетворении требований кредиторов по денежным обязательствам;

2) неисполнение обязанности по уплате обязательных платежей в срок свыше 10 рабочих дней со дня наступления даты ее исполнения;

3) недостаточность денежных средств для своевременного исполнения денежных обязательств и (или) обязанности по уплате обязательных платежей, если срок исполнения таких обязательств и (или) обязанности наступил.

В каждом из вышеперечисленных случаев финансовая организация в течение 15 дней обязана направить в контрольный орган уведомление с приложением плана восстановления платежеспособности (если при этом отсутствуют признаки банкротства).

В течение 30 рабочих дней контрольный орган принимает решение о назначении временной администрации финансовой организации или о нецелесообразности такого назначения.

Временная администрация назначается, если:

1) контрольным органом выявлены неоднократный отказ в течение месяца в удовлетворении требований кредиторов по денежным обязательствам, неисполнение обязанности по уплате обязательных платежей в срок свыше 10 рабочих дней, если в каждом из этих случаев финансовая организация не уведомила контрольный орган об этих обстоятельствах;

2) контрольным органом в ходе выездной проверки или по результатам анализа плана восстановления платежеспособности принято решение о назначении временной администрации;

3) финансовая организация не исполняет или ненадлежащим образом исполняет план восстановления ее платежеспособности (п. 1 ст. 183.5 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»).

Решение контрольного органа о назначении временной администрации подлежит опубликованию и размещению на сайте контрольного органа в Интернете. Целью назначения временной администрации является восстановление платежеспособности финансовой организации и/или обеспечение сохранности имущества.

Задачами временной администрации являются:

- применение мер по предупреждению банкротства и/или контроль за применением таких мер;

- устранение оснований приостановления или ограничения действия лицензии финансовой организации.

Состав временной администрации, порядок и основания изменения ее состава утверждаются контрольным органом. Руководителем временной администрации утверждается арбитражный управляющий, сдавший дополнительный экзамен, что дает ему основание осуществлять управление в организациях вышеперечисленных видов. Выбор кандидатуры руководителя временной администрации и ее членов осуществляется контрольным органом в порядке, установленном регулирующим органом. Руководитель временной администрации обязан заключить договор страхования ответственности.

Контрольный орган вправе направить в финансовую организацию своих представителей для осуществления контроля за деятельностью финансовой организации и временной администрации.

Закон достаточно подробно регламентирует функции временной администрации, последствия ее назначения, обязанности, а также последствия ограничения и приостановления полномочий исполнительных органов финансовой организации (ст. 183.7183.11 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»).

Срок действия временной администрации составляет от 3 до 6 месяцев с возможностью продления не более чем на 3 месяца.

Временная администрация проводит анализ финансового состояния организации и не позднее чем через 45 дней с даты ее назначения представляет в контрольный орган заключение о финансовом состоянии организации. Такое заключение может содержать выводы о возможности восстановления платежеспособности (тогда временная администрация предоставляет план восстановления платежеспособности) либо о невозможности (тогда указывается на необходимость подачи заявления о признании финансовой организации банкротом).

По итогам своей деятельности временная администрация предоставляет отчет.

Новый закон иначе определяет признаки банкротства финансовой организации. Если ранее в отношении кредитных организаций реализация права на подачу заявления о банкротстве связывалась в первую очередь с отзывом лицензии и наличием судебного акта, подтверждающего наличие денежных обязательств, то новый порядок предусматривает следующие признаки банкротства:

1) сумма требований кредиторов по денежным обязательствам и/или обязательным платежам составляет не менее 100 тыс. руб., и эти требования не исполнены в течение 14 дней;

2) неисполнение в течение 14 дней с даты вступления в законную силу судебных актов о взыскании денежных средств независимо от размера суммы требований кредиторов;

3) стоимость имущества (активов) финансовой организации недостаточна для исполнения денежных обязательств перед кредиторами и обязанности по уплате обязательных платежей;

4) платежеспособность не была восстановлена в период деятельности временной администрации.

Причем финансовая организация считается неспособной удовлетворить требования кредиторов и/или исполнить обязанность по уплате обязательных платежей при наличии хотя бы одного из вышеперечисленных признаков.

Что касается особенностей предупреждения банкротства страховых организаций, то здесь в первую очередь хотелось бы отметить дополнительные основания для применения мер по предупреждению банкротства страховой организации:

- неоднократные нарушения в течение года после выявления первого нарушения нормативного соотношения собственных средств и принятых обязательств или требований к составу и структуре активов, принимаемых для покрытия страховых резервов и собственных средств;

- отзыв или приостановление лицензии, а также ограничение действия лицензии по обязательным видам страхования.

Временная администрация здесь назначается органами Росстрахнадзора. Правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о банкротстве, помимо иных лиц, наделено профессиональное объединение, которое признается имеющим право требования к должнику - страховой организации в пределах сумм вступительных, членских, целевых взносов и иных платежей, уплачиваемых профессиональному объединению, а также произведенных компенсационных выплат и иных расходов, связанных с ними.

Правовое регулирование получили продажа и передача страхового портфеля при применении мер по предупреждению банкротства, а также в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве. Продажа страхового портфеля может быть осуществлена по согласованию с органами Росстрахнадзора. Передача страхового портфеля (ст. 184.9 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)») предполагает его передачу другой(-им) страховой(-ым) организации(-ям) - управляющей страховой организации.

При этом в страховой портфель при его передаче включаются:

а) обязательства по договорам страхования, не исполненные на дату принятия решения о передаче страхового портфеля (страховые резервы);

б) активы, принимаемые для покрытия страховых резервов, сформированных страховщиком.

Порядок передачи страхового портфеля, включая порядок исполнения обязательств по договорам страхования, и порядок исполнения обязательств управляющей организацией устанавливаются Росстрахнадзором. В случае недостаточности или отсутствия активов страховой организации обязательств по договорам страхования недостающая часть активов может быть компенсирована профессиональным объединением из средств, предназначенных для финансирования компенсационных выплат.

Уведомление о передаче страхового портфеля подлежит опубликованию. В течение месяца со дня его опубликования страхователи и приобретатели имеют право предъявить в страховую организацию требование о расторжении договора страхования, права и обязательства по которому подлежат передаче.

Кроме того, была изменена очередность удовлетворения кредиторов третьей очереди (ст. 184.10 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»).

В первую очередь теперь будут удовлетворяться требования по договорам обязательного страхования. Ранее речь шла только об обязательном личном страховании, а иные виды страхования были отнесены ко второй очереди. Кроме того, статья закона дополнена требованиями, связанными с возмещением сумм компенсационных выплат и удовлетворением требований страхователей.

Во вторую очередь будут удовлетворяться требования по договорам страхования жизни и иным видам личного страхования. А круг взыскателей теперь также расширен за счет страхователей.

В третью очередь теперь вместо требований по договорам личного страхования будут взыскиваться требования по договорам страхования гражданской ответственности за причинение вреда жизни или здоровью.

В четвертую очередь вместо «требований иных кредиторов» будут взыскиваться требования по договорам страхования гражданской ответственности за причинение вреда имуществу третьих лиц и по договорам страхования имущества.

В пятую очередь будут удовлетворяться требования иных кредиторов.

Особенностью заключения мирового соглашения со страховой организацией является необходимость погашения задолженности по требованиям кредиторов первой и вто-

рой очередей, по требованиям застрахованных лиц, выгодоприобретателей, страхователей по договорам обязательного страхования, а также по требованиям, связанным с возмещением сумм компенсационных выплат и расходов по ним.

В числе особенностей банкротства профессиональных участников рынка ценных бумаг1, управляющих компаний паевых инвестиционных, инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов следует отметить, что первоочередной задачей деятельности в них временной администрации - в случае ее назначения - является обеспечение сохранности денежных средств и ценных бумаг, принадлежащих клиентам. Кроме того, временная администрация обязана установить достаточность денежных средств, ценных бумаг, принадлежащих клиентам и находящихся на специальном брокерском счете, счете депо, отдельном банковском счете, для удовлетворения в полном объеме требований клиентов о возврате денежных средств, ценных бумаг (ст. 185.2 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»).

В целом на отношения в сфере банкротства вышеперечисленных организаций распространяются нормы о банкротстве финансовых организаций, рассмотренные выше, с некоторыми особенностями.

Так, в ходе наблюдения или конкурсного производства в целях удовлетворения требований клиентов арбитражный управляющий или реестродержатель ведет реестр клиентов профессионального участника рынка ценных бумаг, управляющей компании. Привлечение реестродержателя обязательно, если количество клиентов превышает 100. Договор с реестродержателем может быть заключен только при наличии у него договора страхования ответственности на случай причинения убытков клиентам.

Требования клиентов профессионального участника рынка ценных бумаг, управляющей компании удовлетворяются в полном объеме, если имущества клиентов, находящегося на их счетах, достаточно для удовлетворения их требований. Имущество клиентов, объединенное на одном счете, недостаточное для удовлетворения в полном объеме всех требований, подлежит передаче клиентам в количестве, пропорциональном размеру требований. Неудовлетворенные требования клиентов подлежат включению в реестр кредиторов и удовлетворяются в третью очередь.

Кроме того, имеется ряд особенностей введения наблюдения и конкурсного производства. Так, например, имущество клиентов не включается в конкурсную массу профессионального участника рынка ценных бумаг, управляющей компании, клиринговой организации, если оно находится на специальном брокерском, депозитарном, транзитном счете, счете депо, лицевом счете владельца ценных бумаг, отдельном банковском счете, открытом для расчетов по операциям, связанным с доверительным управлением, а также находится в доверительном управлении управляющей компании или передано в оплату инвестиционных паев.

Ценные бумаги, принадлежащие профессиональному участнику рынка ценных бумаг, управляющей компании и обращающиеся на организованном рынке, подлежат продаже на торгах организатора торговли рынка ценных бумаг. Бумаги, не допущенные

1 Согласно Федеральному закону от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» профессиональными участниками рынка ценных бумаг являются лица, осуществляющие брокерскую, дилерскую, депозитарную деятельность, деятельность по управлению ценными бумагами, ведение реестра ценных бумаг, организацию торговли на рынке ценных бумаг. С 1 января 2013 г. к профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг отнесена клиринговая деятельность.

к таким торгам, подлежат продаже в порядке, определенном ст. 111 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».

Ряд особенностей банкротства был закреплен и в отношении негосударственных пенсионных фондов.

1. Помимо общих, установлены дополнительные основания для применения мер по предупреждению банкротства:

- снижение по итогам квартала нормативного размера пенсионных резервов для пенсионных схем с установленными выплатами ниже размера, предусмотренного контрольным органом;

- увеличение актуарного дефицита по результатам ежегодного актуарного оценивания деятельности негосударственного пенсионного фонда по сравнению с предшествующим годом.

2. Обязательства по договорам негосударственного пенсионного обеспечения и состав кредиторов, требования которых подлежат удовлетворению за счет средств пенсионных резервов и средств пенсионных накоплений, а также сумма кредиторской задолженности определяются и учитываются временным управляющим отдельно в реестре требований кредиторов.

3. В течение 6 месяцев с даты принятия арбитражным судом решения о признании негосударственного фонда банкротом и об открытии конкурсного производства конкурсный управляющий обеспечивает:

- передачу средств пенсионных накоплений в Пенсионный фонд РФ, осуществление расчетов с кредиторами фонда по инвестированию средств пенсионных накоплений;

- выплату или перевод в другие фонды выкупных сумм либо передачу их в счет уплаты страховых премий по договорам страхования пенсий, заключенным со страховыми организациями;

- передачу обязанности по выплате пожизненных негосударственных пенсий и средств пенсионных резервов другому негосударственному пенсионному фонду.

4. Средства пенсионных накоплений и резервов не включаются в конкурсную массу и используются только на вышеназванные цели. Порядок удовлетворения требований кредиторов за счет пенсионных резервов и накоплений урегулирован ст. 186.7, 186.8 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».

5. При применении мер по предупреждению банкротства и в ходе реализации процедур банкротства обязанности по выплате пожизненных негосударственных пенсий и средств пенсионных резервов могут быть переданы другому негосударственному пенсионному фонду по согласованию с контрольным органом.

6. Все операции по продаже имущества негосударственных пенсионных фондов, в которое размещены средства пенсионных резервов и инвестированы средства пенсионных накоплений, подлежат учету специализированным депозитарием. Порядок проведения таких учетных операций устанавливается контрольным органом.

7. Продажа предприятия и замещение активов негосударственного пенсионного фонда не допускаются.

Таким образом, государство обеспечивает повышение уровня защиты пенсионных накоплений различных видов, страховых, паевых вкладов, инвестиций. На микроэкономическом уровне и в политическом аспекте положительный социальный эффект таких новаций очевиден. Обратной стороной применения этих правовых норм могут 512

стать регулирование численности, слияние и поглощение фондов и компаний, осуществляющих управление денежными средствами, а также передел соответствующих рынков в интересах крупных игроков с широкими политическими возможностями.

В феврале 2011 г.1 закон о банкротстве дополнился особенностями банкротства клиринговых организаций, связанными в числе прочего с определением размера денежных обязательств, возникающих из финансовых договоров. Обязательства из договоров, заключенных на условиях генерального соглашения (единого договора), которое соответствует примерным условиям договоров (предусмотренным ст. 51.5 Федерального закона «О рынке ценных бумаг») и (или) правилам организованных торгов, и (или) правилам клиринга, прекращаются в порядке, предусмотренном указанным генеральным соглашением (единым договором), и (или) правилами организованных торгов, и (или) правилами клиринга. При указанном прекращении обязательств возникает денежное обязательство, размер которого определяется в порядке, предусмотренном генеральным соглашением, и (или) правилами организованных торгов, и (или) правилами клиринга.

Внешний управляющий может заявить отказ только от исполнения всех существующих между кредитором и должником финансовых договоров из числа вышеназванных. Кредиторы по нетто-обязательствам являются кредиторами третьей очереди.

Вышеперечисленные новации вступают в силу с 11 августа 2011 г.

А начиная с 11 февраля 2011 г. «сделки, совершаемые на организованных торгах на основании хотя бы одной заявки, адресованной неограниченному кругу участников торгов, а также действия, направленные на исполнение обязательств и обязанностей из таких сделок, не могут быть оспорены» как подозрительные и влекущие за собой предпочтение одному из кредиторов перед другим.

В качестве значимых новаций этого периода можно выделить:

1) отмену единоличного рассмотрения судьей определения о введении наблюдения; заявлений, ходатайств, жалоб в деле о банкротстве; споров, касающихся установления размера требований кредиторов; требований кредиторов, относительно которых поступили возражения; заявлений требований кредиторов в деле о банкротстве финансовых организаций, а также в деле о банкротстве отсутствующего должника;

2) расширение оснований для признания сделки недействительной при использовании «взаимосвязанного договора», под которым понимается «договор, заключенный с центральным контрагентом на основании оферты, в том числе поданной на организованных торгах заявки, условия которой соответствовали оферте, в том числе поданной на организованных торгах заявки, на основании которой был заключен являющийся недействительным договор с центральным контрагентом» (п. 5 ст. 61.6 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»). Взаимосвязанные договоры, по которым могут быть взысканы убытки, могут быть заключены при совершении подозрительных сделок и сделок должника, влекущих за собой предпочтение одному из кредиторов перед другим.

1 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О клиринге и клиринговой деятельности"».

Специальное регулирование в сфере банкротств в июле 2011 г.1 получили и застройщики . В п. 6 ст. 201.1 Федерального закона от 12 июля 2011 г. № 210-ФЗ приводится широкий перечень оснований для признания лица кредитором застройщика, что обосновано и связано с многообразными формами закрепления правоотношений в сфере строительства, применяемых на практике.

С даты введения наблюдения в отношении застройщика должник может заключать исключительно с согласия временного управляющего, выраженного в письменной форме, договоры, предусматривающие передачу жилых помещений, и соглашения об изменении или о расторжении таких договоров, а также совершать иные сделки с недвижимым имуществом, в том числе с земельными участками.

Определение о введении наблюдения в отношении застройщика направляется арбитражным судом в органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по месту нахождения земельных участков застройщика.

Решение собрания кредиторов о заключении мирового соглашения по делу о банкротстве застройщика принимается большинством голосов от общего числа голосов конкурсных кредиторов и уполномоченных органов в соответствии с реестром требований кредиторов и считается принятым при условии, если за него проголосовали все кредиторы по обязательствам, обеспеченным залогом имущества должника, а также отдано не менее 3/4 голосов участников строительства.

В деле о банкротстве застройщика, в отличие от других категорий дел, участвуют участники строительства, имеющие требования о передаче жилых помещений, а также уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на территории осуществления данного строительства.

Арбитражный суд по ходатайству заявителя или иного лица - участника дела о банкротстве застройщика вправе принять меры по обеспечению требований кредиторов и интересов должника (обеспечительные меры) в виде запрета на заключение арендодателем договора аренды земельного участка с другим лицом, помимо застройщика, и запрета на государственную регистрацию такого договора аренды, а также запрета на распоряжение арендодателем данным земельным участком иным образом.

С даты вынесения арбитражным судом определения о введении наблюдения в отношении застройщика, в ходе проведения наблюдения и всех последующих процедур, применяемых в деле о банкротстве застройщика, требования о передаче жилых помещений и (или) денежные требования участников строительства, за исключением требований в отношении текущих платежей, могут быть предъявлены к застройщику только

1 Федеральный закон от 12 июля 2011 г. № 210-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и статьи 17 и 223 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в части установления особенностей банкротства застройщиков, привлекавших денежные средства участников строительства"».

2 Застройщик - юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, в том числе жилищно-строительный кооператив или индивидуальный предприниматель, к которым имеются требования о передаче жилых помещений или денежные требования. Особые правила банкротства применяются независимо от того, имеет ли застройщик на праве собственности, аренды или субаренды земельный участок, а также независимо от того, обладает ли застройщик правом собственности или иным имущественным правом на объект строительства.

в рамках дела о банкротстве застройщика с соблюдением установленного порядка предъявления требований к застройщику.

С даты введения наблюдения в отношении застройщика, в ходе проведения наблюдения и всех последующих процедур, применяемых в деле о банкротстве застройщика, исполнение исполнительных документов по требованиям участников строительства приостанавливается. С даты открытия конкурсного производства исполнение указанных исполнительных документов прекращается.

Временный управляющий, конкурсный управляющий в 5-дневный срок с даты их утверждения уведомляют всех известных им участников строительства о введении наблюдения или об открытии конкурсного производства и о возможности предъявления участниками строительства требований о передаче жилых помещений и (или) денежных требований, а также о возможности одностороннего отказа участника строительства от исполнения договора, предусматривающего передачу жилого помещения.

Открытие конкурсного производства в отношении застройщика является основанием для одностороннего отказа участника строительства от исполнения договора, предусматривающего передачу жилого помещения. О таком отказе может быть заявлено в рамках дела о банкротстве застройщика в процессе установления размера денежного требования участника строительства.

При установлении размера денежного требования участника строительства учитывается размер убытков в виде реального ущерба, причиненных нарушением обязательства застройщика по передаче жилого помещения, в виде разницы между стоимостью жилого помещения (определенной на дату расторжения договора, предусматривающего передачу жилого помещения), которое должно было быть передано участнику строительства, и суммой денежных средств, уплаченных до расторжения этого договора, и (или) стоимостью переданного застройщику имущества (определенной договором, предусматривающим передачу жилого помещения).

Арбитражному суду при рассмотрении обоснованности требований о передаче жилых помещений должны быть предоставлены доказательства, подтверждающие факт полной или частичной оплаты, осуществленной участником строительства во исполнение своих обязательств перед застройщиком по договору, предусматривающему передачу жилого помещения.

Требование о передаче жилого помещения, признанное обоснованным арбитражным судом, подлежит включению арбитражным управляющим в реестр требований о передаче жилых помещений.

Правила ведения реестра требований о передаче жилых помещений, в том числе состав сведений, подлежащих включению в этот реестр, и порядок предоставления информации из реестра требований о передаче жилых помещений утверждаются федеральным стандартом.

С даты вынесения арбитражным судом определения о введении наблюдения в отношении застройщика, в ходе проведения наблюдения и всех последующих процедур, применяемых в деле о банкротстве застройщика, только в рамках дела о банкротстве подлежат предъявлению и рассмотрению следующие требования других лиц к застройщику или застройщика к другим лицам:

1) о признании наличия или отсутствия права собственности или иного права либо обременения в отношении недвижимого имущества, в том числе объектов незавершенного строительства;

2) об истребовании недвижимого имущества, в том числе объектов незавершенного строительства, из чужого незаконного владения;

3) о сносе самовольной постройки;

4) о признании сделки в отношении недвижимого имущества недействительной или незаключенной, о применении последствий недействительности сделки в отношении недвижимого имущества;

5) о передаче недвижимого имущества во исполнение обязательства передать его в собственность, в хозяйственное ведение, в оперативное управление или в пользование;

6) о государственной регистрации перехода права собственности на недвижимое имущество (ст. 201.8 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»).

В ходе конкурсного производства, применяемого в деле о банкротстве застройщика, требования кредиторов, за исключением требований кредиторов по текущим платежам, удовлетворяются в следующей очередности:

1) в первую очередь производятся расчеты по требованиям граждан, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, путем капитализации соответствующих повременных платежей, компенсации морального вреда;

2) во вторую очередь производятся расчеты по выплате выходных пособий и оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и по выплате вознаграждений авторам результатов интеллектуальной деятельности;

3) в третью очередь производятся расчеты по денежным требованиям граждан - участников строительства;

4) в четвертую очередь производятся расчеты с другими кредиторами.

В ходе финансового оздоровления, внешнего управления, конкурсного производства в случае наличия у застройщика объекта незавершенного строительства арбитражный управляющий не ранее чем через 1 месяц и не позднее чем через 2 месяца с даты его утверждения обязан вынести на рассмотрение собрания участников строительства вопрос об обращении в арбитражный суд с ходатайством о погашении требований участников строительства путем передачи прав застройщика на объект незавершенного строительства и земельный участок созданному участниками строительства жилищностроительному кооперативу или иному специализированному потребительскому кооперативу.

Передача участникам строительства объекта незавершенного строительства может быть осуществлена при одновременном соблюдении следующих условий:

1) стоимость прав застройщика на объект незавершенного строительства и земельный участок не превышает более чем на 5% совокупный размер требований участников строительства, включенных в реестр требований кредиторов и реестр требований о передаче жилых помещений, либо тремя четвертями голосов кредиторов четвертой очереди, за исключением юридических лиц - участников строительства, принято решение о согласии на передачу объекта незавершенного строительства, либо на депозитный счет арбитражного суда внесены денежные средства в соответствии с п. 4 ст. 201.10 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»;

2) имущества, которое остается у должника после передачи объекта незавершенного строительства, достаточно для погашения текущих платежей, требований кредиторов первой и второй очередей или на депозитный счет арбитражного суда внесены денежные средства в соответствии с п. 5 ст. 201.10 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»;

3) в реестре требований кредиторов отсутствуют требования кредиторов, не являющихся участниками строительства, по обязательствам, обеспеченным залогом прав застройщика на объект незавершенного строительства и земельный участок, либо указанные кредиторы согласились на передачу объекта незавершенного строительства, либо на депозитный счет арбитражного суда внесены денежные средства в соответствии с п. 6 ст. 201.10 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»;

4) после завершения строительства конкретного объекта незавершенного строительства жилых помещений в нем достаточно для удовлетворения требований всех участников строительства в отношении конкретного объекта строительства, включенных в реестр требований кредиторов и реестр требований о передаче жилых помещений, исходя из условий договоров, предусматривающих передачу жилых помещений (в том числе отсутствуют требования нескольких участников строительства о передаче одних и тех же жилых помещений в многоквартирном доме, за исключением случаев, предусмотренных п. 7 ст. 201.10 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»). С согласия участника строительства возможна передача ему жилого помещения, отличающегося по площади, планировке, расположению от жилого помещения, соответствующего условиям договора, предусматривающего передачу жилого помещения;

5) объект незавершенного строительства принадлежит застройщику на праве собственности;

6) земельный участок, на котором находится объект незавершенного строительства, принадлежит застройщику на праве собственности или на ином имущественном праве;

7) участниками строительства принято решение о создании жилищно-строительного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива, соответствующего требованиям п. 8 ст. 201.10 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».

В случае наличия у застройщика многоквартирного дома, строительство которого завершено, арбитражный управляющий не ранее чем через 1 месяц и не позднее чем через 2 месяца с даты его утверждения (при завершении строительства в ходе конкурсного производства - не позднее чем через 2 месяца со дня его завершения) обязан вынести на рассмотрение собрания участников строительства вопрос об обращении в арбитражный суд с ходатайством о погашении требований участников строительства путем передачи им в собственность жилых помещений в этом многоквартирном доме.

Передача участникам строительства жилых помещений может быть осуществлена при одновременном соблюдении следующих условий:

1) наличие полученного в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома, строительство которого завершено;

2) застройщиком и участниками строительства не подписаны передаточные акты или иные документы о передаче участникам строительства жилых помещений;

3) стоимость передаваемых жилых помещений не превышает более чем на 5% совокупный размер требований участников строительства, включенных в реестр требований кредиторов и реестр требований о передаче жилых помещений, или тремя четвертями голосов кредиторов четвертой очереди, за исключением юридических лиц - участников строительства, принято решение о согласии на передачу участникам строительства жилых помещений, или на депозитный счет арбитражного суда внесены денежные сред-

ства в соответствии с п. 4 ст. 201.10 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»;

4) имущества, которое остается у должника после передачи участникам строительства жилых помещений, достаточно для погашения текущих платежей, требований кредиторов первой и второй очередей или на депозитный счет арбитражного суда внесены денежные средства в соответствии с п. 5 ст. 201.10 настоящего Федерального закона;

5) в реестре требований кредиторов отсутствуют требования кредиторов, не являющихся участниками строительства, по обязательствам, обеспеченным залогом прав застройщика на многоквартирный дом, строительство которого завершено, земельный участок, передаваемые жилые помещения, либо указанные кредиторы согласились на передачу участникам строительства жилых помещений, либо на депозитный счет арбитражного суда внесены денежные средства в соответствии с п. 6 ст. 201.10 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»;

6) всем участникам строительства передаются жилые помещения в соответствии с условиями договоров, предусматривающих передачу жилых помещений, и передаваемых жилых помещений достаточно для удовлетворения требований всех участников строительства, включенных в реестр требований кредиторов и реестр требований о передаче жилых помещений (в том числе отсутствуют требования нескольких участников строительства о передаче одних и тех же жилых помещений в многоквартирном доме, за исключением случаев, предусмотренных п. 7 ст. 201.10 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»). С согласия участника строительства возможна передача ему жилого помещения, отличающегося по площади, планировке, расположению от жилого помещения, соответствующего условиям договора, предусматривающего передачу жилого помещения.

* * *

В целом, оценивая ситуацию в сфере банкротств в 2009-2011 гг., впервые начиная с 2004 г. мы можем говорить о системном развитии законодательства о банкротстве. Импульсом для таких изменений стали события внешнего характера - кризисные явления в мировой и российской экономике и, как следствие, рост числа банкротств в России за 2009-2010 гг. более чем на 15%.

Реализация государством ключевых идей по выходу из кризиса - поддержка банковского сектора и защита финансовых организаций, как кредиторов, путем снижения уровня «плохих» долгов - обусловила принятие ряда необходимых мер, направленных в первую очередь на усиление позиции кредитора и общее повышение прозрачности при реализации процедур банкротства.

Однако мотивация, положенная в основу законодательных инициатив, оставила вне фокуса государственных интересов ряд важнейших вопросов:

- участие налоговых органов в процедурах банкротства (в целях устранения конфликта интересов между основной задачей по сбору налогов и ликвидацией потенциально перспективных предприятий, а также устранения «торможения» органами ФНС применения механизмов финансового оздоровления, заключения мировых соглашений);

- развитие механизмов, направленных на предотвращение банкротств (предотвращение банкротств, заключение мировых соглашений, финансовое оздоровление), вос-

становление платежеспособности и сохранение предприятий (особенно выпускающих конкурентоспособную экспортоориентированную продукцию) в случае экономической и/или социальной целесообразности;

- надзор за деятельностью СРО арбитражных управляющих и СРО оценщиков, пока не выполняющих эффективно возложенные на них функции и не обеспечивающих высокого уровня оказываемых услуг;

- мониторинг и анализ практики применения законодательства, выявление проблем в сферах применения новых правовых норм (принятых с декабря 2008 г. по январь 2011 г.), касающихся деятельности арбитражных управляющих и их СРО (в том числе по вопросам применения мер ответственности СРО в отношении арбитражных управляющих и в отношении СРО контролирующими органами, аккредитации СРО организаций оценщиков, организаций, осуществляющих ведение реестров ценных бумаг), эффективности применения правовых норм о привлечении к ответственности контролирующих компании лиц, об эффективности применения правовых норм об оспаривании «подозрительных сделок» и «сделок, влекущих за собой предпочтение одному из кредиторов».

6.5. Саморегулируемые организации: эволюция законодательства (2007-2011 гг.)

Развитие законодательства о саморегулируемых организациях1 (далее - СРО) весьма условно можно разделить на два этапа:

• I - апрель 1994 г. - июль 2007 г.;

• II - август 2007 г. - н./вр.

Рассмотрим их основные особенности.

Для I этапа, начавшегося в апреле 1994 г. с введения «саморегулируемых ассоциаций», ставших прообразом СРО в сфере деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, вплоть до июля 2007 г. было характерно то, что создание саморегулируемых организаций носило сегментированный, ограниченный характер. Формирование СРО в этот период регламентировало главным образом определенные виды профессиональной деятельности, предусматривалось в основном в изолированных сферах, не затрагивало отраслей промышленности и крупных рынков, как, например, оценочная деятельность, деятельность управляющих инвестиционных фондов, арбитражных управляющих и др.

Основными элементами и механизмами регулирования деятельности СРО в этот период стали:

1) определение понятия саморегулируемого объединения как организации, создающейся для координации своей деятельности, представительства своих членов и не имеющей целью извлечение прибыли;

2) определение контролирующих саморегулируемые организации государственных органов;

3) право и порядок разработки стандартов деятельности СРО и контроля организации за деятельностью ее членов.

1 На 1 ноября 2010 г. в России было зарегистрировано 634 саморегулируемые организации. (См.: Внесудебное урегулирование споров в СРО // Арбитражный управляющий. 2010. № 6.)

В этот период обязательное создание СРО было распространено незначительно. За 13 лет оно было предусмотрено лишь для 3 сфер: оценочной деятельности (в мае 1998 г.), деятельности арбитражных управляющих (в октябре 2002 г.) и деятельности ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов (в ноябре 2006 г.).

Начиная с 2001 г. процесс введения саморегулирования интенсифицировался - каждый год правовые нормы о создании СРО появлялись в новых Федеральных законах: «Об инвестиционных фондах» (2001 г.), «О несостоятельности (банкротстве)» (2002 г.), «О связи» (2003 г.), «О жилищных строительных кооперативах» (2004 г.), «Об организации страхового дела» (2005 г.), «О рекламе» и «О сельскохозяйственной кооперации» (2006 г.).

С принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» в июле 2007 г. начался II этап развития законодательства о саморегулировании. Значительно выросли активность по введению института саморегулирования и доля организаций, в которых саморегулирование является обязательным.

При этом законодательство о СРО развивалось в двух направлениях: в рамках принятия и изменения общего федерального закона и в рамках специальных законов во всех сферах деятельности, в которых введено саморегулирование.

6.5.1. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ « О саморегулируемых организациях»

Согласно новому закону саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности по одному из следующих признаков:

- единство отрасли производства товаров (работ, услуг) - например, строительство, связь;

- единство рынка произведенных товаров (работ, услуг) - например, рынок услуг по оценке имущества, кадастровых услуг;

- объединение субъектов профессиональной деятельности определенного вида - например, медиаторы, патентные поверенные, аудиторы.

Однако такое деление представляется весьма условным, поскольку субъекты определенной профессиональной деятельности оказывают услуги на одном рынке и соответственно могут удовлетворять двум признакам одновременно (например, обеспечение функционирования коммерческой инфраструктуры оптового рынка электроэнергии - Совета рынка).

Содержанием «самостоятельной и инициативной» деятельности таких объединений являются:

- разработка и установление стандартов и правил деятельности СРО;

- контроль за соблюдением таких стандартов и правил.

Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» (Федеральный закон «О СРО») (в совокупности со специальными нормами о СРО) разделил все саморегулируемые организации на 3 категории:

1) СРО, на которые не распространяется действие общих норм закона, а существуют специальные нормы (см. подробнее раздел 6.5.3).

К этой группе относятся в основном1 СРО, созданные до 2001 г., имеющие достаточно развитую законодательную базу регулирования и практику применения правовых норм, относящиеся к финансовому сегменту рынка. Это и профессиональные участники рынка ценных бумаг, и паевые инвестиционные фонды, и негосударственные пенсионные фонды, и др.2;

2) СРО, в отношении которых приняты специальные нормы по ряду вопросов, определенных общим законом, однако в целом подчиняющиеся действию общих норм Федерального закона «О СРО»;

3) СРО, в отношении которых специальные нормы не приняты и действует исключительно ФЗ «О СРО», однако принятие специальных норм не исключено.

Членами СРО могут быть 2 категории лиц:

1) субъекты предпринимательской деятельности - индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность. Для создания СРО необходимо не менее 25 таких лиц, если федеральными законами не установлено иное;

2) субъекты профессиональной деятельности - физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность. Для создания СРО необходимо не менее 100 субъектов профессиональной деятельности определенного вида.

Организация признается саморегулируемой при условии удовлетворения признакам некоммерческой организации, закрепленным в Гражданском кодексе РФ, при вышеуказанном количестве членов; наличии стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида (если федеральными законами не установлено иное) и обеспечении СРО дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами3.

Членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО по общему правилу является добровольным. Однако федеральные законы могут предусматривать и случаи обязательного членства в СРО.

Саморегулируемая организация разрабатывает стандарты и правила СРО, под которыми понимаются требования, обязательные для выполнения всеми членами СРО и касающиеся осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности. При этом стандарты и правила СРО могут содержать требования, дополнительные к установленным законодательством.

За нарушение требований стандартов и правил СРО устанавливается дисциплинарная ответственность.

Стандарты и правила СРО должны:

- соответствовать правилам деловой этики;

- устранять или уменьшать конфликт интересов членов саморегулируемой организации, их работников и членов действующего коллегиального органа управления СРО.

1 Исключение составляют СРО жилищных накопительных кооперативов, введенные законодательством в 2004 г.

2 См. подробнее: п. 3 ст. 1 Федерального закона «О саморегулируемых организациях».

3 См. подробнее: ст. 13 Федерального закона «О саморегулируемых организациях».

Стандарты и правила СРО должны устанавливать запрет на осуществление членами СРО деятельности в ущерб иным субъектам предпринимательской или профессиональной деятельности, а также должны устанавливать требования, препятствующие:

- недобросовестной конкуренции;

- совершению действий, причиняющих моральный вред или ущерб потребителям товаров (работ, услуг) и иным лицам;

- совершению действий, причиняющих ущерб деловой репутации СРО или ее члена. СРО обязана обеспечить информационную открытость деятельности членов СРО,

затрагивающую права и законные интересы любых лиц.

В основном функции СРО типичны для некоммерческой организации - разработка и установление условий членства в СРО; применение мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов и др. Характерными именно для саморегулируемых организаций являются большие полномочия в сфере контроля за деятельностью членов организации.

СРО осуществляет анализ деятельности своих членов на основании отчетов или иных документов, утвержденных решением общего собрания, предоставляемых в СРО. Кроме того, СРО:

1) осуществляет контроль за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части исполнения ими стандартов и правил СРО, условий членства в СРО;

2) рассматривает жалобы на действия членов СРО и дела о нарушении ее членами требований стандартов и правил СРО, условий членства в СРО;

3) проводит плановые и внеплановые проверки деятельности ее членов (плановая проверка проводится не реже 1 раза в 3 года и не чаще 1 раза в год, внеплановая - по жалобе на нарушение ее членом требований стандартов и правил СРО и в некоторых других случаях.)

Закон предусматривает 2 ключевых механизма ответственности членов СРО:

1) дисциплинарный;

2) имущественный.

Меры дисциплинарной ответственности могут быть применены в отношении членов СРО по итогам рассмотрения жалоб на действия членов СРО, связанные с нарушением стандартов и правил предпринимательской и профессиональной деятельности, условий членства в СРО.

В отношении членов СРО могут быть приняты решения о применении таких мер дисциплинарного воздействия, как:

1) вынесение предписания об устранении выявленных нарушений с указанием срока;

2) вынесение предупреждения;

3) наложение штрафа;

4) рекомендация об исключении лица из членов СРО, подлежащая рассмотрению постоянно действующим коллегиальным органом управления СРО.

В суде могут быть оспорены как решение об исключении лица из членов СРО, так и любые случаи нарушения прав и законных интересов ее членов действиями/бездействием СРО и ее работников и/или органов управления. При этом член СРО вправе требовать возмещения от СРО причиненного ему вреда.

Имущественная ответственность членов СРО перед потребителями произведенных ими товаров, услуг и иными лицами может быть обеспечена за счет средств компенсационного фонда и системы личного и (или) коллективного страхования.

Компенсационный фонд первоначально формируется за счет взносов членов СРО в размере не менее 3 тыс. руб. с каждого члена СРО. Минимальный размер страховой суммы по договору страхования ответственности каждого члена не может быть менее 30 тыс. руб. в год.

Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» достаточно подробно регламентирует вопросы размещения средств компенсационного фонда (ст. 13). При этом он оставляет широкие возможности для СРО в отдельных отраслях/рынках и видах деятельности самостоятельно определить посредством федерального закона, а в некоторых случаях - внутренних документов СРО - иные условия, в том числе порядок формирования компенсационного фонда, размещения средств такого фонда, его минимальный размер, порядок страхования ответственности членов СРО.

По общему правилу, в пределах средств компенсационного фонда СРО несет ответственность по обязательствам своего члена, возникшим в результате причинения вреда вследствие недостатков произведенных членом СРО товаров (работ, услуг). Взыскание по обязательствам СРО не может быть наложено на имущество компенсационного фонда.

Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» содержит достаточно высокий уровень требований к открытости информации о деятельности СРО (ст. 7 ФЗ «О СРО»).

Из усиленных функций контроля СРО вытекает особый порядок взаимодействия СРО с уполномоченными органами исполнительной власти. Так, СРО обязана:

1) направлять в уполномоченный орган стандарты и правила СРО, условия членства в ней и внесенные в эти документы изменения;

2) сведения о запланированных и проведенных СРО проверках деятельности членов и результатах таких проверок.

Уполномоченный орган, в свою очередь:

1) направляет в СРО информацию о результатах проведенных проверок предпринимательской и профессиональной деятельности членов СРО;

2) вправе обратиться в суд с требованием об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра СРО. При удовлетворении такого требования саморегулируемая организация утрачивает свой статус (п. 6 ст. 3 ФЗ «О СРО»).

Органами управления СРО являются:

1) общее собрание членов СРО - высший орган, созываемый не реже 1 раза в год и решающий такие вопросы, как утверждение устава, внесение в него изменений, избрание постоянно действующего коллегиального органа управления СРО, утверждение порядка применения дисциплинарных мер и др.1;

2) постоянно действующий коллегиальный орган управления СРО - состоит из членов СРО и независимых членов - лиц, не связанных трудовыми отношениями с СРО и ее членами. Независимые члены должны составлять не менее 1/3 состава постоянно действующего коллегиального органа управления СРО. Если иное не установлено

1 См. подробнее: п. 3 ст. 16 Федерального закона «О саморегулируемых организациях».

федеральным законом, к компетенции постоянно действующего коллегиального органа управления СРО относятся вопросы утверждения стандартов и правил СРО, принятие решений о вступлении и исключении из членов СРО, создание специализированных органов СРО и др.1 Функции этого органа могут осуществляться общим собранием членов СРО; 3) исполнительный орган СРО разрешает любые вопросы хозяйственной и иной деятельности СРО, не относящиеся к компетенции двух вышеназванных органов.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росре-естр) ведет государственный реестр СРО, если в определенной сфере деятельности не определен федеральный орган власти, осуществляющий функции по контролю и надзору. Сведения реестра являются открытыми и общедоступными. Внесение некоммерческой организации в реестр СРО означает приобретение статуса СРО, а исключение, как уже указывалось, - утрату статуса СРО. Минэкономразвития РФ определяет порядок ведения государственного реестра2.

Распределение функций надзора и контроля над саморегулируемыми организациями различных видов между различными органами государственной власти приведено в табл. 21.

Таблица 21

Распределение функций надзора и контроля над саморегулируемыми организациями различных видов между различными органами государственной власти

Государственный контрольный/надзорный орган Сфера или вид деятельности саморегулируемой организации

Министерство финансов РФ - СРО аудиторов; - СРО кредитных кооперативов; - СРО в сфере микрофинансовой деятельности

Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России) - СРО на рынке ценных бумаг; - СРО в сфере деятельности управляющих компаний инвестиционных фондов; - СРО в сфере деятельности жилищных накопительных кооперативов

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) - СРО оценщиков (в части); - СРО арбитражных управляющих ( в части)

Федеральная служба страхового надзора (Росстрахнадзор) - СРО страховщиков

Министерство сельского хозяйства РФ СРО ревизионных союзов с/х кооперативов

Министерство энергетики РФ Деятельность по обеспечению функционирования коммерческой инфраструктуры оптового рынка электроэнергии (Совет рынка)

Министерство экономического развития РФ - СРО оценщиков (в части); - СРО арбитражных управляющих ( в части)

Министерство связи и массовых коммуникаций РФ (Минкомсвязь России) - СРО в области связи

Министерство регионального развития РФ - СРО в строительном секторе (частично)

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - СРО в строительном секторе (частично)

В тех случаях, где контрольный/надзорный орган не указан, он законом не определен.

1 См. подробнее: п. 7 ст. 17 Федерального закона «О саморегулируемых организациях».

2 Статья 5.2.28.19 Постановления Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437 (ред. от 24 марта 2011 г., с изм. от 6 апреля 2011 г.) «О Министерстве экономического развития Российской Федерации».

Возвращаясь к общим положениям о СРО, отметим, что права СРО, ее должностных лиц и работников ограничены рядом условий. СРО не вправе:

1) осуществлять предпринимательскую деятельность;

2) учреждать хозяйственные товарищества и общества, осуществляющие предпринимательскую деятельность, являющуюся предметом саморегулирования для этой СРО, и становиться участником таких товариществ и обществ;

3) осуществлять целый ряд действий и сделок (если иное не предусмотрено федеральными законами), например:

- предоставлять принадлежащее ей имущество в залог, в обеспечение обязательств иных лиц;

- выдавать поручительства за лиц, не являющихся работниками СРО;

- выступать посредником по реализации произведенных членами СРО товаров (работ, услуг);

- и др.

Ряд ограничений предусмотрен также для единоличного исполнительного органа СРО1.

6.5.2. Развитие общего законодательства о СРО в 2008-201 1 гг.

За 2007-2011 гг. право создания саморегулируемых организаций было законодательно закреплено, помимо вышерассмотренного общего федерального закона, еще в 8 федеральных законах. Причем в 5 случаях из 8 создание СРО в той или иной форме является обязательным, а сегменты, в отношении которых такие нормы приняты, -крупные и социально значимые отрасли экономики или сферы деятельности: строительство, функционирование оптового рынка электроэнергии, проектирование и инженерные изыскания и др.

Значимые изменения Федерального закона «О саморегулируемых организациях» за рассматриваемый 4-летний период произошли фактически единожды - в июле 2008 г. (№ 148-ФЗ от 22 июля 2008 г., далее - Федеральный закон «О СРО» в новой редакции). Исключение составляют введенные в июле 2010 г. (№ 240-ФЗ от 27 июля 2010 г.) право использования средств компенсационного фонда не только для обеспечения имущественной ответственности членов СРО и право возврата взносов членов СРО на основании федеральных законов. Новации такого рода характерны для правового регулирования начиная примерно с середины 2000-х годов. Они активно применялись, например, в законодательстве о банкротстве2. С одной стороны, такие оговорки позволяют обеспечить гибкость применения законодательства, а с другой - что и происходит на практике - создаются неоправданные в публичных интересах «особые» условия для функционирования отдельных субъектов рынка, нарушающие конкуренцию. Так, СРО, осуществляющим строительство и подготовку проектной документации, выполняющим инженерные изыскания, разрешено, например, размещение средств компенсаци-

1 См. подробнее: пп. 4, 5 ст. 14 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЭ «О саморегулируемых организациях».

2 Апевалова Е.А., Радыгин А. Д. Банкротства в 2000-е гг.: от инструмента рейдеров к политике «двойного стандарта» // Экономическая политика. Август 2009 г.

онного фонда саморегулируемой организации в целях его сохранения и увеличения его размера. Этим же организациям предоставлено право возврата взносов членов СРО1.

Федеральный закон «О СРО» в новой редакции не стал исключением, в нем также содержатся «особые» новые нормы-оговорки, касающиеся частных случаев:

1) возможность создания СРО не только в целях саморегулирования, но и в других -которые указаны /будут указаны «в иных федеральных законах»;

2) возможность не создавать органы контроля за соблюдением членами СРО правил и стандартов, если это будет «установлено федеральным законом»;

3) необязательность ключевых требований о деятельности СРО (пп. 1-3 ч. 3 Федерального закона «О СРО» в новой редакции) в случаях, «установленных федеральными законами»:

- о наличии стандартов и правил предпринимательской/профессиональной деятельности, обязательных для выполнения членами;

- об обеспечении дополнительной имущественной ответственности членов СРО перед потребителями работ и услуг путем страхования и создания компенсационных фондов;

4) необязательность раскрытия информации наибольшему числу потребителей произведенных товаров и услуг, а также акционерам, инвесторам, кредиторам в случаях, «установленных федеральным законом» (ч. 4 ст. 7 Федерального закона «О СРО» в новой редакции);

5) возможность размещения средств компенсационного фонда в целях их сохранения, прироста и инвестирования не через управляющие компании, если это «установлено федеральным законом» (ч. 5 ст. 13 Федерального закона «О СРО» в новой редакции). Снижение уровня контроля за размещением и инвестированием средств традиционно используется для получения незаконных доходов, растрат, злоупотребления полномочиями и т.п., в конечном счете, снижающего эффективность деятельности организации.

И если в одних случаях мы говорим о необходимой гибкости регулирования, учете отраслевой и региональной специфики, то в вышеназванных случаях, скорее, имеют место создание иной институциональной среды для узкого круга лиц, размывание правового поля и снижение уровня эффективности правового регулирования. Среди них системных новаций хотелось бы в первую очередь выделить:

1) повышение риска снижения уровня защиты прав потребителей за счет установления возможности закрепления федеральными законами иного порядка формирования компенсационного фонда, его минимального размера, размещения средств фонда и страхования ответственности членов СРО (ч. 4 ст. 13 Федерального закона «О СРО» в новой редакции). Ранее федеральные законы могли только устанавливать дополнительные требования по размерам компенсационного фонда и страхования;

2) расширение сферы, которая может регулироваться специальными федеральными законами, за счет включения в нее вопросов, касающихся правового положения СРО; порядка и приема и членства в СРО; контроля деятельности членов СРО (ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О СРО» в новой редакции»);

3) наделение СРО дополнительными функциями:

1 См. подробнее: пп. 4, 5 ст. 3.2. Федерального закона от 29 декабря 2004г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». 526

- рассмотрения жалоб на действия членов СРО и дел о нарушении ее членами требований стандартов, правил и условий членства. Введение этой функции корреспондирует с введением административной ответственности за правонарушения в этой сфере (которые будут рассмотрены ниже);

- иными, предусмотренными федеральными законами;

4) распространение действия закона о СРО на организации, зарегистрированные за пределами территории РФ, - теперь они могут стать членами СРО (ч. 3 ст. 2 Федерального закона «О СРО» в новой редакции);

5) возложение на СРО обязанности по обеспечению информационной открытости, «затрагивающей права и законные интересы любых лиц деятельности членов СРО» (ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О СРО» в новой редакции);

6) закрепление общего правила - о необходимости утверждения общим собранием членов СРО Порядка осуществления регулярных и единовременных выплат членами СРО. Однако федеральным законом или уставом организации может быть предусмотрено иное;

7) введение возможности перераспределения полномочий от постоянно действующего коллегиального органа к общему собранию членов СРО по утверждению стандартов и правил СРО (внесение в них изменений) и созданию специальных органов СРО, утверждение положений о них и правил осуществления ими деятельности;

8) расширение перечня оснований для отказа во внесении сведений о саморегулируемых организациях в государственный реестр (например, в случаях отсутствия стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, необеспечения дополнительной имущественной ответственности членов СРО и др.). В этом случае мы можем говорить о повышении уровня требований к деятельности и ответственности СРО;

9) расширение количества оснований для исключения некоммерческой организации из государственного реестра в связи с несоответствием СРО требованиям закона (например, числа членов СРО, размера компенсационного фонда);

10) расширение количества оснований для исключения СРО из государственного реестра по обращению уполномоченного федерального органа, что фактически означает прекращение существования организации (например, в случаях нарушения в течение года более двух раз требований Федерального закона «О саморегулируемых организациях» (помимо требований ч. 3 ст. 3); в случаях нарушения требований других федеральных законов, если эти нарушения не устранены или носят неустранимый характер);

11) установление периодичности проведения общего собрания членов СРО - не реже одного раза в год;

12) установление открытого перечня прав, которые могут быть переданы членами ассоциации (союза) СРО ассоциации (союзу);

13) закрепление права членства СРО в иных, помимо торгово-промышленных палат, некоммерческих организациях.

6.5.3. Правовое регулирование СРО в специальных законах и его развитие в 2008-201 1 гг.

Основным законом, регулирующим отношения, возникающие в связи с приобретением и прекращением статуса СРО, деятельностью СРО, является Федеральный закон «О СРО». Однако особенности регулирования рассматриваемых отношений могут ус-

танавливаться иными федеральными законами (ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О СРО»). Всего таких законов 20, но в каждом из них степень освещенности данного вопроса различна.

Правовое регулирование СРО в специальных законах отражено в табл. 22.

Таблица 22

Правовое регулирование СРО в специальных законах

СРО Члены СРО в отношении СРО Способы обеспечения имущественной ответственности членов СРО

Понятие Характер объединения Порядок приобретения и прекращения статуса СРО Количество членов Функции, права и обязанности Права и обязанности Требования к членству Компенсационный фонд Страхование

Обязательный Добровольный Предусмотрен Размер взносов членов СРО Условия и порядок размещения средств фонда, ограничения при размещении Размер компенсационных выплат Предусмотрен Характер страхования

Обязательный Добровольный

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Действие Федерального закона «О СРО» распространяется Закон «Об организации страхового дела в РФ» от 27 ноября 1992 г. № 4015-1

ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ + + + + + + + + 1 +

ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ СРО + + - + + + + + + + + + + + -

Национальный совет по оценочной деятельности + + + + + + +2 +3

ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ СРО + + - + + + 4 + + + + + + + -

Национальное объединение СРО арбитражных управляющих + + + + + + + + +5

ФЗ «Об электроэнергетике» от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ + + - - - + - + - - - - - - -

ФЗ «О связи» от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ

«Градостроительный кодекс РФ» от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ СРО (соответствую-щих видов6) + + + + + + + + + + +

Национальные объединения СРО (соответствующих видов) + + + 7 + + + 8 +9

Окончание таблицы 22

7 8

10

11

12

13

14 15 16 17

ФЗ «О рекламе» от 13 марта 2006 г. № Э8-ФЗ

ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» от 24

июля 2007 г. № 221-ФЗ

ФЗ «О патентных поверенных» от 30 декабря 2008 г. № Э16-ФЗ

О

Рч

о

ФЗ «Об аудиторской деятельности» от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ

ФЗ «О кредитной кооперации» от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ

ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности» от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ

ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» от

2 июля 2010 г. № 151-ФЗ

ФЗ «О процедуре медиации»

от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ

ФЗ «О теплоснабжении» от

27 июля 2010 г. № 190-ФЗ

оя кн аа

рр

ее

5 *

в ¿5

2 Рн

§ О

¡3 о

« «

еа Ч и

ФЗ «О рынке ценных бумаг»

от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ

ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ

ФЗ «Об инвестиционных фондах» от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ

ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» от

30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ

1 Установлен минимальный размер фонда (ч. 4 ст. 33.1, ч. 12 ст. 33.1).

2 В случае ликвидации СРО и (или) исключения сведений о ней из единого государственного реестра СРО оценщиков имущество, составляющее компенсационный фонд СРО, подлежит передаче Национальному совету по оценочной деятельности. К порядку размещения переданных средств предъявляются требования, аналогичные требованиям, предъявляемым к порядку размещения средств компенсационного фонда СРО. Имущество, составляющее компенсационный фонд СРО и переданное Национальному совету, по истечении 4 лет подлежит возврату в денежной форме лицам, являвшимся членами такой СРО (ст. 24.8).

3 Требование о получении компенсационной выплаты за счет компенсационного фонда может быть предъявлено в том числе к Национальному совету по оценочной деятельности в случае передачи ему имущества, составляющего компенсационный фонд СРО оценщиков (ст. 24.8).

4 Незначительное количество.

5 К порядку размещения средств компенсационного фонда СРО, переданного национальному объединению СРО, и порядку осуществления компенсационных выплат из его средств предъявляются требования, аналогичные требованиям, предъявляемым к порядку размещения средств компенсационного фонда СРО и порядку осуществления компенсационных выплат из его средств (п. 23 ст. 25.1).

6 СРО, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, осуществляющих подготовку проектной документации или строительство (ст. 55.3).

7 Все СРО.

1

2

3

4

5

6

9

+

+

+

+

+

+

10

11

+

+

+

+

+

+

+

12

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

8 В течение тридцати дней со дня внесения сведений о СРО в государственный реестр СРО она обязана уплатить вступительный взнос в Национальное объединение СРО соответствующего вида, а также осуществлять иные отчисления на нужды Национального объединения СРО соответствующего вида в порядке и в размерах, которые установлены Всероссийским съездом СРО, что является особенностью саморегулирования в данной области (ч. 5.1 ст. 55.20).

9 В случае исключения сведений о СРО из государственного реестра СРО средства компенсационного фонда подлежат зачислению на счет Национального объединения СРО соответствующего вида и могут быть использованы только для осуществления выплат в связи с наступлением субсидиарной ответственности СРО по обязательствам членов такой организации. Национальное объединение СРО обязано разместить средства указанного компенсационного фонда в соответствии с ч. 4 ст. 55.16 (ч. 8 ст. 55.16).

10 Формирование компенсационного фонда и размещение средств такого фонда осуществляются в порядке, установленном ст. 13 ФЗ «О СРО» (п. 14 ст. 17).

11 При проведении аудита аудиторская организация, индивидуальный аудитор вправе страховать ответственность за нарушение договора оказания аудиторских услуг и (или) ответственность за причинение вреда имуществу других лиц в результате осуществления аудиторской деятельности (ст. 13). Однако это не связано с членством в СРО.

12 За исключением кредитных кооперативов второго уровня (п. 3 ст. 35).

В Законе «Об организации страхового дела в РФ», Федеральном законе «О связи» и Федеральном законе «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» статьи о СРО полностью отсутствуют. В них содержится лишь упоминание о возможности существования СРО.

В Федеральном законе «О патентных поверенных» деятельность СРО также не урегулирована. Однако в нем предусмотрен ряд отдельных норм, касающихся СРО (ст. 5, ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 9).

Федеральный закон «О рекламе» включает главу 4, состоящую только из двух статей, одна из которых посвящена понятию СРО (ст. 31), а другая - ее правам (ст. 32).

Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» также устанавливает одни права СРО (ст. 34).

Нормы Федерального закона «О процедуре медиации» регулируют порядок приобретения статуса СРО и ее функции (ст. 18, 19).

Несмотря на значимость саморегулирования в области обеспечения функционирования коммерческой инфраструктуры оптового рынка, Федеральный закон «Об электроэнергетике» содержит только одну статью, включающую в основном цели создания, функции СРО (совета рынка) и требования к составу наблюдательного совета рынка и его компетенции (ст. 33).

На саморегулировании деятельности участников основана только организация оптового рынка электрической энергии и мощности (ч. 2 ст. 31). СРО участников розничных рынков не предусмотрена. При этом членство в СРО (совете рынка) для субъектов оптового рынка, носит обязательный характер (ст. 35).

В следующей группе законов деятельность СРО урегулирована более подробно.

В Федеральном законе «О сельскохозяйственной кооперации» нормы, затрагивающие деятельность СРО ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, можно встретить в ряде статей (ст. 1, 31 и 32). Однако основная их часть сосредоточена в ст. 33.1, подробно регулирующей деятельность СРО.

Особенностью членства в рассматриваемых СРО является то, что кооператив, союз кооперативов в обязательном порядке входят в один из ревизионных союзов (ч. 3 ст. 31). В свою очередь, ревизионный союз обязан являться членом одной из СРО (ч. 7 ст. 31).

В Федеральном законе «Об оценочной деятельности в РФ» многие статьи так или иначе касаются СРО. Отдельно деятельность СРО регулируется еще и в главе III «Регулирование оценочной деятельности», включающей 22 статьи.

Саморегулирование в данной области отличает наличие Национального совета по оценочной деятельности (ст. 24.10) и обязательный характер обоих способов обеспечения имущественной ответственности членов СРО (ст. 24.6).

Схоже саморегулирование раскрыто в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)» (ст. 21-26.1).

В Градостроительном кодексе РФ основная часть норм о СРО представлена в главе 6.1 «Саморегулирование в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства» (ст. 55.1-55.23).

Следует отметить, что правилами саморегулирования могут устанавливаться требования о страховании членами СРО гражданской ответственности (ч. 12 ст. 55.5). Однако такие требования начинают носить обязательный характер, если СРО установлен размер взноса в компенсационный фонд менее законодательно установленного минимального размера (без установления требования к страхованию) (ст. 55.4, 55.5, 55.16).

Неоднозначно решен вопрос и о членстве в СРО.

Виды работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные СРО свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами (ст. 47, 48, 52). То есть членство обязательно только для индивидуальных предпринимателей или юридических лиц, намеренных выполнять определенный вид или виды работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

СРО принимает решение об исключении из членов СРО индивидуального предпринимателя или юридического лица в случае отсутствия у индивидуального предпринимателя или юридического лица свидетельства о допуске хотя бы к одному виду работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (ч. 2 ст. 55.7).

Однако в ст. 55.15 о применении СРО мер дисциплинарного воздействия в отношении членов СРО установлено, что в качестве мер дисциплинарного воздействия применяются в том числе:

• прекращение действия свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в отношении определенного вида или видов работ (п. 4 ч. 2 ст. 55.15);

• исключение из членов СРО (п. 5 ч. 2 ст. 55.15).

Следовательно, согласно данной статье прекращение действия свидетельства еще не означает исключения из членов СРО, так как это две разные меры. Это, в свою очередь, противоречит вышеуказанной ст. 55.7, согласно которой отсутствие свидетельства о допуске хотя бы к одному виду работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, влечет за собой принятие решения об исключении из членов СРО.

В Федеральном законе «Об аудиторской деятельности» многие нормы касаются саморегулирования. Но есть и специальные статьи о СРО аудиторов (ст. 17-22).

Особенностью этого Федерального закона можно назвать довольно строгие требования к членству в СРО (ст. 18).

Также стоит сказать о совете по аудиторской деятельности (ст. 16). В отличие от вышеуказанных национальных объединений СРО он создается при уполномоченном федеральном органе. Но при этом в его состав входит такое количество представителей от СРО аудиторов, что нельзя не отметить его значимость для саморегулирования.

Федеральный закон «О кредитной кооперации» по степени урегулированности деятельности СРО не уступает таким законам, как Федеральный закон «Об оценочной деятельности в РФ», Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», Градостроительный кодекс РФ или Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» (ст. 35-41).

В Федеральном законе «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности» порядок саморегулирования раскрыт достаточно подробно. Однако нормы об обеспечении имущественной ответственности членов СРО практически отсутствуют.

Федеральный закон «О теплоснабжении» является относительно новым законом. Возможно, поэтому саморегулирование в данной области вызывает наибольше количество вопросов.

Так, некоммерческая организация вправе приобрести статус СРО в сфере теплоснабжения при условии обеспечения дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями посредством наличия (ст. 24):

а) компенсационного фонда, сформированного в размере не менее 50 тыс. руб. на одного члена некоммерческой организации, или, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, услуг в сфере теплоснабжения, - в размере не менее 15 тыс. руб. на одного члена некоммерческой организации;

б) системы личного и (или) коллективного страхования ответственности.

Данная статья сформулирована таким образом, что для приобретения статуса СРО необходимо обеспечить имущественную ответственность обоими способами. Однако если обратиться отдельно к пункту «а», то в нем размер компенсационного фонда зависит от наличия или отсутствия требования к страхованию ее членами гражданской ответственности.

Требования о страховании членами СРО ответственности становится обязательным, если компенсационный фонд сформирован в размере менее 50 тыс. руб. на одного члена (ч. 1 ст. 24).

Федеральный закон не содержит прямого указания на характер объединения в СРО. В связи с этим возникает ряд вопросов.

1. Некоммерческая организация вправе приобрести статус СРО в сфере теплоснабжения при условии объединения в качестве ее членов юридических лиц, являющихся теплоснабжающими организациями и (или) теплосетевыми организациями, и (или) индивидуальных предпринимателей (ч. 1 ст. 24).

Теплоснабжающая организация представляет организацию, осуществляющую продажу потребителям и (или) теплоснабжающим организациям произведенных или приобретенных тепловой энергии (мощности), теплоносителя и владеющую на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или)

тепловыми сетями в системе теплоснабжения, посредством которой осуществляется теплоснабжение потребителей тепловой энергии.

Теплосетевая организация - это организация, оказывающая услуги по передаче тепловой энергии.

Данные положения применяются к регулированию сходных отношений с участием индивидуальных предпринимателей (ст. 2).

Членство в СРО не указано в качестве обязательного условия для осуществления данных видов деятельности.

2. СРО в сфере теплоснабжения обязана разработать и утвердить требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов теплоснабжения (ч. 3 ст. 24). В таком случае членство в СРО будет обязательным только для индивидуального предпринимателя или юридического лица, намеренных осуществлять работы, оказывающие влияние на безопасность объектов теплоснабжения.

Далее по тексту Федерального закона законодатель использует следующее определение свидетельств о допуске: «свидетельства о допуске к осуществлению определенных вида или видов деятельности в сфере теплоснабжения» (например, ч. 1 ст. 25 и пр.), что представляется более общим понятием. Тем самым круг субъектов, для которых членство в СРО является обязательным, расширяется.

3. Лицо, которому отказано в выдаче свидетельства о допуске, совместно с органом местного самоуправления поселения или городского округа, на территории которого данное лицо осуществляет деятельность в сфере теплоснабжения, должно составить план обеспечения надежности теплоснабжения в условиях отсутствия свидетельства о допуске. В случае осуществления деятельности определенных вида или видов лицом, не имеющим свидетельства о допуске, СРО в сфере теплоснабжения, членом которой является данное лицо, не несет ответственности средствами своего компенсационного фонда за его действия (бездействие) (ч. 8 ст. 27).

Для приема в члены СРО в сфере теплоснабжения индивидуальный предприниматель или юридическое лицо представляет заявление о приеме в члены этой СРО с указанием определенных вида или видов деятельности в сфере теплоснабжения, свидетельства о допуске к осуществлению которых они намерены получить (п. 1 ч. 2 ст. 26).

Лицу, принятому в члены СРО и соответствующему требованиям к выдаче свидетельств, выдается такое свидетельство о допуске в срок не позднее чем в течение трех рабочих дней после дня принятия соответствующего решения, уплаты вступительного взноса и взноса в компенсационный фонд этой СРО (ч. 5 ст. 26).

Основаниями для отказа в приеме индивидуального предпринимателя или юридического лица в члены СРО является их несоответствие требованиям к выдаче свидетельств о допуске к осуществлению определенных вида или видов деятельности в сфере теплоснабжения (ч. 4 ст. 26).

То есть отказ в выдаче свидетельства равнозначен отказу в приеме в члены СРО. Таким образом, лицо, которому отказано в выдаче свидетельства о допуске, не может являться членом СРО в сфере теплоснабжения, что противоречит ч. 8 ст. 25. Ведь в Федеральном законе отсутствуют нормы, указывающие на то, что, уже будучи членом СРО, индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу может быть отказано в выдаче какого-либо свидетельства.

4. В качестве мер дисциплинарного воздействия к членам СРО применяются (ч. 6 ст. 27):

а) приостановление действия свидетельства о допуске;

б) прекращение действия свидетельства о допуске;

в) исключение из членов этой СРО.

В первом случае член СРО также продолжает являться ее членом, несмотря на отсутствие права осуществлять деятельность в сфере теплоснабжения. Две последние меры воздействия свидетельствуют о том, что прекращение действия свидетельства о допуске не влечет за собой автоматическое исключение из членов этой СРО. Это две разные меры.

Таким образом, можно говорить об обязательном характере членства для тех индивидуального предпринимателя или юридического лица, которые намерены осуществлять работы, оказывающие влияние на безопасность объектов теплоснабжения.

Действие Федерального закона «О СРО» не распространяется на СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй (п. 3 ст. 1 Федерального закона «О СРО»).

Законом установлено, что отношения, возникающие в связи с приобретением или прекращением статуса таких СРО и их деятельностью, определяются федеральными законами, регулирующими соответствующий вид деятельности. Однако на данный момент приняты только федеральные законы, регулирующие деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг (Федеральный закон «О рынке ценных бумаг»), деятельность негосударственных пенсионных фондов (Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах»), деятельность управляющих компаний инвестиционных фондов (Федеральный закон «Об инвестиционных фондах»), а также деятельность жилищных накопительных кооперативов (Федеральный закон «О жилищных накопительных кооперативах»).

Данные законы содержат не так много норм о саморегулировании.

Федеральный закон «О жилищных накопительных кооперативах» устанавливает, что деятельность СРО жилищных накопительных кооперативов регулируется федеральным законом, и тем самым отсылает к специальному Федеральному закону о СРО жилищных накопительных кооперативов. Однако в настоящее время такой федеральный закон не принят.

Объединение в СРО носит добровольный характер. В трех федеральных законах («О рынке ценных бумаг», «О негосударственных пенсионных фондах», «О жилищных накопительных кооперативах») на это имеется прямое указание.

Функции, права и обязанности СРО в рассматриваемых законах совпадают с основными функциями, правами и обязанностями, предусмотренными в Федеральном законе «О СРО».

Согласно ч. 5 ст. 3 Федерального закона «О СРО» обязательное требование об обеспечении СРО дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами в соответствии со ст. 13 Федерального закона «О СРО» (создание системы личного и (или) коллективного страхования; формирование компенсационного фонда) являются обязательными,

если только иное не установлено федеральным законом. Если в законе указан иной способ обеспечения имущественной ответственности, нежели компенсационный фонд или страхование, то это не будет противоречить Федеральному закону «О СРО».

Следовательно, предусмотренные законами, на которые действие Федерального закона «О СРО» не распространяется, способы обеспечения ответственности также не будут противоречить нормам Федерального закона «О СРО».

Хотя в Федеральном законе «О рынке ценных бумаг» не указан какой-либо способ обеспечения имущественной ответственности членов СРО, стоит обратиться к ст. 17 Федерального закона от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ (ред. от 4 октября 2010 г.) «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», которая устанавливает, что в целях возмещения понесенного инвесторами - физическими лицами ущерба в результате деятельности профессиональных участников - участников (членов) СРО СРО вправе создавать компенсационные и иные фонды.

В Федеральном законе «О негосударственных пенсионных фондах» установлено, что СРО обязана обеспечивать формирование гарантийного фонда или имущества общества взаимного страхования для финансового обеспечения ответственности по возмещению убытков, причиненных ее членами при осуществлении ими своей деятельности (ч. 5 ст. 36.26).

Согласно Федеральному закону «Об инвестиционных фондах» до вступления в силу федерального закона, устанавливающего условия и порядок выплаты компенсаций гражданам причиненного им ущерба в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения акционерными инвестиционными фондами, управляющими компаниями, специализированными депозитариями, а также лицами, осуществляющими ведение реестров владельцев инвестиционных паев, возложенных на них законом или договором обязанностей, применяется порядок защиты имущественных прав граждан, согласно которому убытки в части реального ущерба, причиненного гражданам - акционерам акционерных инвестиционных фондов, гражданам - владельцам инвестиционных паев, компенсируются за счет средств федерального компенсационного фонда, создание которого предусмотрено законодательством РФ о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг (ст. 63)1. Однако существование данного фонда не связано с саморегулированием.

В Федеральном законе «О жилищных накопительных кооперативах» предусмотрено создание резервного фонда, средства которого могут использоваться только для обеспечения непредвиденных расходов и покрытия убытков кооператива. При этом такие средства могут быть внесены в объединенный резервный фонд, создаваемый СРО жилищных накопительных кооперативов, если кооператив является членом такой организации. Но цели формирования резервного фонда не соответствуют основным целям формирования фонда компенсационного.

При рассмотрении изменений в специальном законодательстве о СРО все законы можно разделить на три группы.

К I группе относятся законы, которые были приняты до Федерального закона «О СРО». Это Закон «Об организации страхового дела в РФ», Федеральные законы «О сельскохозяйственной кооперации», «Об оценочной деятельности в РФ». «О несо-

1 Ст. 19 Федерального закона от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ (ред. от 4 октября 2010 г.) «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг».

стоятельности (банкротстве)», «Об электроэнергетике», «О связи», «О рекламе» и «О государственном кадастре недвижимости», Градостроительный кодекс РФ.

Федеральные законы «О связи», «О рекламе» и «О государственном кадастре недвижимости» изначально содержали нормы о СРО. В Законе «Об организации страхового дела в РФ» они появились 7 марта 2005 г., а в Федеральном законе «О сельскохозяйственной кооперации» - 11 марта 2006 г. В обоих случаях каких-либо существенных изменений, касающихся деятельности СРО, не вносилось.

В Федеральный закон «Об электроэнергетике» понятие саморегулирования было включено с самого начала. Однако 4 ноября 2007 г. в него были внесены изменения, согласно которым вместо действующего на тот момент администратора торговой системы оптового рынка был введен Совет рынка. При этом было сделано прямое указание на то, что Совет рынка является СРО.

Первая редакция Федерального закона «Об оценочной деятельности в РФ» от 29 июля 1998 г. уже содержала нормы о СРО. Саморегулирование рассматривалось как дополнение к государственному регулированию (ст. 22, 24).

С 27 июля 2006 г. членство в СРО становится обязательным условием для осуществления оценочной деятельности. Также были внесены следующие изменения:

1. Обязательными требованиями к оценщику становятся требования: о страховании ответственности (ст. 4, 24.6, 24.7), о соблюдении стандартов, правил оценочной деятельности и о соблюдении правил деловой и профессиональной этики, а также об уплате взносов (ст. 15).

2. Регулирование оценочной деятельности теперь осуществляется не только на государственном уровне. Национальный совет по оценочной деятельности разрабатывает федеральные стандарты оценки. СРО оценщиков разрабатывает и утверждает стандарты и правила оценочной деятельности (ст. 18, 20).

3. Количество статей, в которых регулировалась деятельность СРО, выросло с одной до шестнадцати (ст. 22, 22.1-22.3, 23, 24.1-24.10). Они включают в том числе:

а) понятие СРО (ст. 22);

б) порядок включения некоммерческой организации в единый государственный реестр (далее - ЕГР) СРО оценщиков и основания для этого (в том числе наличие минимального количества членов и компенсационного фонда) (ст. 22, 23, 24.2, 24.6, 24.8, 24.9);

в) более широкий перечень функций, прав и обязанностей СРО и требования к членству в СРО (ст. 22.1, 22.2, 22.3, 24, 24.1);

г) порядок проведения СРО контроля за осуществлением оценочной деятельности и порядок применения дисциплинарных взысканий в отношении членов СРО (ст. 24.3, 24.4);

д) нормы, регулирующие деятельность Национального совета по оценочной деятельности и иных объединений СРО оценщиков (ст. 24.10).

Нормы об экспертном совете СРО оценщиков появились в редакции от 24 июля 2007 г. (ст. 24.2).

С 27 декабря 2009 г. за включение некоммерческой организации в ЕГР СРО оценщиков уплачивается государственная пошлина (ст. 23).

22 июля 2010 г. (с введением гл. III «Государственная кадастровая оценка») в Федеральный закон была включена ст. 24.16 об экспертизе СРО отчета об определении кадастровой стоимости.

1 июля 2011 г. расширен перечень документов, необходимых для включения некоммерческой организации в ЕГР СРО оценщиков (ст. 23).

Важные изменения в Федеральный закон были внесены 11 июля 2011 г., в том числе:

1) введены нормы о едином квалификационном экзамене, в случае сдачи которого член СРО оценщиков может быть включен в состав экспертного совета СРО, и о квалификационном аттестате, являющемся свидетельством, подтверждающим сдачу единого квалификационного экзамена (ст. 16.2, 21.1, 21.2, 24.2);

2) установлено, что СРО оценщиков, экспертом которой подготовлено и утверждено положительное экспертное заключение, несет солидарную ответственность за убытки, причиненные заказчику, заключившему договор на проведение оценки, или имущественный вред, причиненный третьим лицам действиями (бездействием) оценщика вследствие установленного нарушения требований федеральных стандартов оценки, стандартов и правил оценочной деятельности (ст. 24.6). Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» с первой редакции от

26 октября 2002 г. содержит требование об обязательном членстве в СРО.

Существенные изменения внесены в редакцию от 30 декабря 2008 г., например:

1. появились нормы о национальном объединении СРО (ст. 2, 26.1);

2. изменились обязательные условия членства в СРО.

Минимальный стаж работы на руководящих должностях сократился с 2 лет до 1 года. Стажировка в качестве помощника арбитражного управляющего не менее чем 2 года была включена как равнозначная альтернатива требованию о наличии стажа руководителя и стажировки в качестве помощника арбитражного управляющего не менее чем 6 месяцев (ч. 2 ст. 20).

Условие об отсутствии судимости за преступления в сфере экономики, а также за преступления средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие преступления заменены требованием об отсутствии наказания в виде дисквалификации за совершение административного правонарушения либо в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью за совершение преступления, а также требованием об отсутствии судимости за совершение умышленного преступления (ч. 2 ст. 20).

Регистрация в качестве индивидуального предпринимателя была исключена из обязательных условий.

В числе новых условий были включены: требование о наличии у члена СРО договора обязательного страхования ответственности, а также требование о внесении членом СРО установленных ею взносов, в том числе взносов в компенсационный фонд СРО (ч. 3 ст. 20).

СРО вправе устанавливать иные требования к компетентности, добросовестности и независимости арбитражного управляющего в качестве условий членства (ч. 4 ст. 20).

3. Порядок деятельности органов управления и специализированных органов СРО стал регулироваться в рамках отдельной ст. 21.1.

4. Нормы о компенсационном фонде также были вынесены в отдельную ст. 25.1.

5. Расширился круг прав и обязанностей СРО (ст. 22). СРО получили право проводить аккредитацию страховых организаций, оценщиков, профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляющих деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг, а также иных лиц, привлекаемых арбитражным управляющим для обес-

печения исполнения возложенных на него обязанностей в деле о банкротстве за счет средств должника.

К числу новых статей, затрагивающих деятельность СРО, также можно отнести ст. 22.1, 22.2, 23.1, 24.1, 25.1 и 26.1.

Следующие редакции в части саморегулирования не претерпели существенных изменений.

С 27 декабря 2009 г. за включение некоммерческой организации в ЕГР СРО арбитражных управляющих стала уплачиваться государственная пошлина (ч. 1 ст. 21).

22 апреля 2010 г. из-за внесения изменений в §4, посвященный банкротству финансовых организаций, расширились и функции СРО.

28 декабря 2010 г. установлено, что федеральными стандартами, стандартами и правилами профессиональной деятельности могут устанавливаться дополнительные требования к обеспечению имущественной ответственности арбитражного управляющего за неисполнение или ненадлежащее исполнение им обязанностей в деле о банкротстве (ч. 5 ст. 20.4).

Несмотря на то что Градостроительный кодекс РФ был принят еще в 2004 г., нормы, регулирующие деятельность СРО (в том числе отдельная гл. 6.1 (ст. 55.1-55.23)), появились только 22 июля 2008 г. Этого же числа вступила в действие вторая редакция Федерального закона «О СРО», которая включила наибольшее количество изменений за все время существования данного Федерального закона.

27 июля 2010 г. в кодекс были внесены важные изменения, в том числе следующие:

1) в случае если работы по организации подготовки проектной документации (ч. 5.1 ст. 48) по организации строительства, реконструкции, капитального ремонта (ч. 3.1 ст. 52) объекта капитального строительства включены в перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, лицо, осуществляющее подготовку проектной документации или строительство такого объекта капитального строительства, должно иметь выданное СРО свидетельство о допуске к работам по организации подготовки проектной документации или строительства;

2) статья 60, устанавливающая порядок возмещения вреда, причиненного вследствие недостатков работ, была дополнена следующими положениями:

- в случае исключения сведений о СРО, выдавшей свидетельство о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, из государственного реестра СРО субсидиарную ответственность несет Национальное объединение СРО соответствующего вида в пределах средств компенсационного фонда указанной СРО, зачисленных на счет такого Национального объединения (ч. 3.1 ст. 60, ч. 8 ст. 55.16);

- часть 5 устанавливает лиц, в том числе СРО, которые также могут нести субсидиарную ответственность за причинение вреда вследствие недостатков указанных работ (например, Российская Федерация, субъект РФ) (ч. 5 ст. 60);

3) введено такое понятие, как «аттестация» в рамках требований к выдаче свидетельств о допуске (подп. б п. 1 ч. 6 ст. 55.5, п. 3 ч. 8 ст. 55.5);

4) установлены минимально необходимые требования к выдаче свидетельств о допуске к работам по организации подготовки проектной документации (ч. 8.1 ст. 55.5) и по организации строительства (ч. 8.2 ст. 55.5);

5) установлено, что индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, имеющие свидетельство о допуске, вправе выполнять указанные работы при условии,

если стоимость их подготовки по одному договору не превышает планируемую стоимость подготовки работ, исходя из размера которой членом СРО был внесен взнос в компенсационный фонд СРО. Количество договоров о выполнении работ, которые могут быть заключены таким членом СРО, не ограничивается (ч. 1.1 ст. 55.8);

6) свидетельство о допуске выдается члену СРО только после внесения им взноса в компенсационный фонд СРО в целях увеличения общего размера взноса такого члена в компенсационный фонд СРО до размера взноса, установленного СРО для членов, получивших свидетельства о допуске к указанным видам работ, но не ниже минимального размера взноса в компенсационный фонд СРО (ч. 10.1 ст. 55.8);

7) была исключена норма, согласно которой одно и то же лицо не могло быть руководителем постоянно действующего коллегиального органа управления СРО два срока подряд (ч. 4 ст. 55.11);

8) расширились права СРО в области контроля за деятельностью своих членов (ч. 1 ст. 55.13);

9) если ранее средства компенсационного фонда СРО в целях сохранения и увеличения его размера могли быть размещены только в активы, то теперь в этих же целях средства этого фонда размещаются в депозиты и (или) депозитные сертификаты в российских кредитных организациях (ч. 4 ст. 55.16);

10) был установлен минимальный размер взноса в компенсационный фонд СРО на одного члена СРО (ч. 6 ст. 55.16, ч. 7 ст. 55.16);

11) устанавливается, что может быть создано только одно Национальное объединение СРО соответствующего вида (ч. 2.1 ст. 55.20);

12) дополнены функции Всероссийского съезда СРО. Он избирает президента Национального объединения СРО сроком на 2 года, определяет его полномочия. При этом одно и то же лицо не может занимать должность президента Национального объединения СРО два срока подряд (п. 2.1 ч. 3 ст. 55.21);

13) введена статья, посвященная государственному контролю за деятельностью Национальных объединений СРО (ст. 55.23);

14) СРО является членом Национального объединения СРО соответствующего вида со дня внесения сведений о такой организации в государственный реестр СРО. В течение 30 дней со дня внесения сведений о СРО в государственный реестр СРО она обязана уплатить вступительный взнос в Национальное объединение СРО соответствующего вида, а также осуществлять иные отчисления на нужды Национального объединения СРО соответствующего вида в порядке и в размерах, которые установлены Всероссийским съездом СРО (ч. 5.1 ст. 55.20).

Во IIгруппу входят законы, принятые уже после Федерального закона «О СРО». Это такие Федеральные законы, как «О патентных поверенных», «Об аудиторской деятельности», «О кредитной кооперации», «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности», «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях», «О процедуре медиации» и «О теплоснабжении».

Общим для них является то, что нормы о СРО были приняты вместе с самими законами. Изменения в указанные нормы не вносились, а если и вносились, то не носили существенного характера. Так, например, в Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» были внесены изменения от 1 июля 2010 г., согласно которым: • каждая СРО аудиторов принимает одобренные советом по аудиторской деятельности

правила независимости аудиторов и аудиторских организаций. СРО аудиторов впра-

ве включить в принимаемые ею правила независимости аудиторов и аудиторских организаций дополнительные требования (п. 2.1 ст. 8); • требованиями к членству для индивидуального аудитора в СРО являются наличие и соблюдение правил осуществления внутреннего контроля качества работы (подп. 5 п. 3 ст. 18, подп. 4.1 п. 6 ст. 18).

Изменениями от 28 декабря 2010 г. уточняется, что квалификационный аттестат аудитора выдается СРО аудиторов (п. 1 ст. 11). СРО аудиторов не вправе выдвигать какие-либо требования или условия при выдаче квалификационного аттестата аудитора. СРО аудиторов вправе взимать плату за выдачу квалификационного аттестата аудитора, размер которой не должен превышать затраты на его изготовление и пересылку. Датой выдачи квалификационного аттестата аудитора считается дата принятия СРО аудиторов решения о выдаче аттестата аудитора (п. 7 ст. 11).

Отдельную группу III представляют Федеральные законы, действие Федерального закона «О СРО» на которые не распространяется.

В Федеральных законах «О рынке ценных бумаг», «Об инвестиционных фондах» и «О жилищных накопительных кооперативах» нормы о СРО были с момента принятия этих законов. И если нормы о СРО в последних двух законах в последующем не претерпевали существенных изменений, то в Федеральном законе «О рынке ценных бумаг» изменениями от 15 апреля 2006 г. к правам СРО добавилась возможность осуществлять обучение граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также в случае, если СРО является аккредитованной федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, принимать квалификационные экзамены и выдавать квалификационные аттестаты (ст. 49).

В редакции от 11 июля 2011 г. появляется ст. 51.5 «Примерные условия договоров и генеральное соглашение (единый договор) на финансовом рынке», также устанавливающая некоторые права СРО.

В Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» нормы о СРО были включены только 10 января 2003 г. Редакцией от 6 декабря 2007 г. сделано уточнение, что СРО теперь являются СРО фондов и организаций, которые по договорам с фондами осуществляют ведение пенсионных счетов (ст. 36.26).

6.5.4. Перспективы развития законодательства о СРО

Очевидно, что реализация общей политики снижения роли государства в экономике обусловит и активный процесс частичной передачи функций контроля и надзора за различными сферами деятельностями, отраслями и рынками СРО.

Так, только за 2010-2011 гг. Государственной Думой СФ РФ были рассмотрены в первом чтении законопроекты, предусматривающие создание СРО в следующих сферах:

1) в области охраны здоровья;

2) в деятельности по охране животных;

3) в сфере водоснабжения и канализации;

4) в области пожарной безопасности;

5) в сфере актуарной деятельности.

Существуют предложения по введению саморегулирования также в сфере кадастровых инженеров, патентных поверенных, экспертизы в области промышленной безопас-

ности, управления недвижимостью. Рассматривается также законопроект, обязывающий создавать СРО в ЖКХ.

Помимо этого, рассматривается возможность введения требований по обязательному членству в СРО для части профессиональных участников рынка ценных бумаг (брокеров, а также лиц, осуществляющих деятельность по управлению ценными бумагами, оказывающих услуги тем, кто не является квалифицированными инвесторами). Все СРО поддерживают идею обязательного членства профессиональных участников и управляющих компаний, однако нечлены СРО имеют другое мнение. Средние и мелкие компании видят в идее обязательного членства в первую очередь дополнительную финансовую нагрузку, и их опасения обоснованны, что подтверждает опыт СРО с обязательным членством. Однако при принятии окончательного решения должны быть учтены и интересы инвесторов, уровень защиты которых мог бы существенно повыситься за счет создания компенсационных фондов, из которых выплачиваются суммы причиненных убытков.

При этом есть сферы, где первоначально предложенные ко введению положения о СРО в 2011 г. не стали нормами законов. Среди них можно назвать СРО управляющих многоквартирными домами (вопреки активной деятельности партии власти по их продвижению); СРО центров обязательного технического осмотра.

Вопросом, поставленным во главу углу при введении и развитии саморегулирования, должен стать вопрос определения уровня готовности рынка/сферы деятельности ко введению такого своего рода «самоуправления». Одного лишь решения задач правительства о необходимости снижения уровня государственного регулирования, сокращения расходов бюджета и пр. явно недостаточно для последующей эффективной работы СРО. Перед введением СРО необходимо:

- проанализировать рынок/сферу деятельности на предмет готовности к «самостоятельной и инициативной деятельности», возможности эффективного контроля органами СРО деятельности его членов, последствия введения СРО для рынка/сферы деятельности;

- определить меры присутствия государственного контроля и надзора на переходный период и далее в целях компенсации неэффективной реализации функций саморегулирования некоммерческими организациями.

Как показывает практика, в таких сферах, как оценочная деятельность, контрольные и надзорные функции осуществляются неэффективно, «вымывание» слоя непрофессионалов и недобросовестных участников посредством привлечения к ответственности не происходит, что требует соответствующей коррекции законодательства и деятельности контрольных и надзорных органов в этой сфере.

Особо негативными представляется практика введения СРО в сфере теплоснабжения и перспективы введения СРО в сфере водоснабжения и канализации в стране, где водопроводом оборудовано 42% сельских жилых помещений, центральным отоплением -44%, канализацией - 32%, горячим водоснабжением - 20% сельских жилых помещений. Масштаб задачи (уровень требуемых капиталовложений), которую предстоит решить, до сих пор не по силам даже государству, а рассчитывать в таких условиях на эффективность СРО - утопия.

В феврале 2011 г. был принят в первом чтении законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и иные законодательные акты Россий-

ской Федерации» № 469229-5. До конца 2011 г. закон не был принят. Новый законопроект предусматривает:

1) обязанность быть членами СРО профессиональных участников, осуществляющих брокерскую деятельность и деятельность по управлению ценными бумагами, если они оказывают услуги лицам, не являющимся квалифицированными инвесторами;

2) обязанность быть членами СРО управляющих компаний, правила доверительного управления которых предусматривают выдачу паев неквалифицированным инвесторам;

3) обязанность СРО, объединяющих брокеров и (или) управляющих, управляющих компаний паевых инвестиционных фондов, создать компенсационные фонды в целях возмещения убытков физическим лицам, не являющимся квалифицированными инвесторами, причиненных им в результате несостоятельности (банкротства) указанных профессиональных участников рынка ценных бумаг и управляющих компаний;

4) требования к содержанию стандартов (правил) СРО, объединяющих брокеров, управляющих и дилеров.

Предлагаемые меры представляются обоснованными и способствующими повышению уровня эффективности работы СРО и защиты интересов неквалифицированных инвесторов на рынке ценных бумаг.

Помимо этого, можно выделить ряд идей, обсуждение и реализация которых могут быть вполне плодотворными.

1. Предложения представителей профессионального сообщества арбитражных управляющих о повышении уровня ответственности арбитражных управляющих в целях обеспечения действенного механизма возмещения убытков, причиненных в процессе процедуры банкротства, представляются обоснованными. Так, некоторые участники сообщества предлагают поднять уровень минимального размера компенсационного фонда до 20 млн руб. В этом случае размер выплат по одному случаю может составить 5 млн руб.

2. Идея о принятии нормативных актов о развитии механизма внесудебного урегулирования споров и третейских судов, отсутствующая в законодательстве, однако получившая свое воплощение на практике в ряде СРО, на уровне Национального объединения СРО АУ представляется вполне плодотворной.

3. Сегодня Национальное объединение СРО арбитражных управляющих не имеет функций контроля и надзора за СРО арбитражных управляющих, которые предлагается ввести, сделав основной регулирующую функцию.

4. Необходима замена на законодательном уровне в сфере строительства права на разработку стандартов и правил на обязанность, с соответствующими требованиями к содержанию таких документов и ответственностью за ее неисполнение. Возможно, в связи со сложностью структуры СРО, с разнородностью ее членов, многочисленностью видов работ такая обязанность будет установлена на уровне НОСТРОЙ1.

5. В сфере строительных СРО представляется необходимым повышение активности контрольных функций Ростехнадзора за СРО в связи с неудовлетворительным уров-

1 НОСТРОЙ - Национальное объединение строителей, представляет собой негосударственную некоммерческую организацию, основанную на обязательном членстве саморегулируемых организаций строительной отрасли. 542

нем их реализации в настоящее время и значительным количеством правонарушений, совершаемых СРО.

6. Введение помимо/вместо специальной административной ответственности для каждой сферы деятельности общей - за правонарушения СРО и ее руководителей, что существенно расширит сферу их применения, в том числе в отношении вновь урегулированных законом видов СРО.

7. Необходимо сократить перечень работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства в связи с присутствием в нем работ, не являющихся влияющими на безопасность объектов, а также в связи с дублированием работ в общем и специальном (для особо опасных и технически сложных объектов) перечнях.

8. Разрешить неопределенность в полномочии СРО и правительства - праве выдачи свидетельства о допуске к работам, влияющим на безопасность объектов капитального строительства (возникла после 30 декабря 2009 г. - после принятия Приказа Минрегиона России № 624).

9. Необходимым является повышение прозрачности деятельности СРО на финансовом рынке путем публикации годового отчета СРО на их сайтах и сайте ФСФР. Кроме того, для оценки результативности саморегулирования МЭР РФ предлагает повысить требования к СРО по раскрытию информации компаниями-членами, в том числе по публикации отчетности всех компаний-членов на сайте СРО.

10. В связи с неурегулированностью на законодательном уровне вопроса об административной ответственности для лиц, осуществляющих профессиональную деятельность, и должностных лиц СРО оценщиков (что зачастую повышает коррупционную составляющую, количество недобросовестных оценщиков и приводит к «произволу» и «самоуправству» со стороны должностных лиц СРО оценщиков в отношении своих членов) необходимо внесение изменений в законодательство РФ в части установления ответственности для лиц, осуществляющих профессиональную деятельность, и должностных лиц СРО.

11. Сегодня в целом можно говорить об отсутствии специальной ответственности для саморегулируемых организаций за злоупотребления в отношении членов СРО в сфере их внутренней деятельности, а также об еще более узкой специальной ответственности в отдельных сегментах - оценочной деятельности1 (например, деятельности сельскохозяйственных и финансовых кооперативов и др.).

1 Минэкономразвития, например, выделяет следующие группы пробелов правового регулирования в сфере СРО по оценке, требующие устранения:

1) отсутствие законодательного закрепления обязанности СРО оценщиков направлять в уполномоченный орган документы и информацию, предусмотренные законом об оценочной деятельности;

2) отсутствие законодательного закрепления понятия и видов экспертизы отчетов об оценке, требований к экспертам СРО оценщиков;

3) отсутствие утвержденного порядка осуществления надзора за деятельностью СРО оценщиков, а также перечня оснований для проведения Росреестром внеплановых проверок;

4) отсутствие законодательного закрепления полномочий по разработке и утверждению порядка осуществления мониторинга деятельности СРО оценщиков, а также по осуществлению мониторинга деятельности СРО оценщиков за соответствующими органами исполнительной власти.

6.6. Российский рынок недвижимости

Состояние рынка недвижимости в России в 2011 г. подобно остальным секторам экономики определялось динамикой макроэкономических и финансовых показателей, которая имела противоречивый характер.

С одной стороны, в минувшем году большинство показателей социально-экономического развития страны (ВВП, промышленное производство, инвестиции в основной капитал) демонстрировало положительную динамику.

Наметившаяся еще во 2-м полугодии 2010 г. тенденция повышения мировых цен на нефть получила свое продолжение в течение I квартала 2011 г., усилившись вследствие событий на Ближнем Востоке. После своего пика в апреле нефтяные цены несколько снизились. Это оказывало соответствующее влияние на динамику обменного валютного курса. Если в начале года рубль по отношению к доллару укреплялся, то в последнем квартале 2011 г. российская валюта ослабла и вернулась к показателям годичной давности, слегка превысив их к концу года.

С другой стороны, как и в предыдущие три года, из страны продолжался отток капитала, величина которого оказалась существенно большей, чем в 2009-2010 гг. Отток капитала продолжался весь год, причем во 2-м полугодии в нарастающей поквартально динамике.

Еще более значимое влияние на рынок недвижимости оказала негативная динамика реальных располагаемых доходов населения. По данным Росстата, в 2011 г. их прирост в среднем по РФ составил всего 0,8% (против 5,1% в 2010 г. и 2,3% в 2009 г.).

При этом в 1-м полугодии в целом по стране реальные доходы вообще не росли, в Москве наблюдалось их падение на 7,3%, в Подмосковье - рост на 1%. Во 2-м полугодии, в условиях начавшейся избирательной кампании, наметился рост доходов населения. По данным за 11 месяцев 2011 г., прирост реальных денежных доходов населения составил в Московской области 4%, в Санкт-Петербурге - менее 2%, в Москве было отмечено снижение на 2,5%1.

Несмотря на незначительные темпы роста доходов населения, в условиях стабильности основных макроэкономических и финансовых показателей ранее накопленный отложенный платежеспособный спрос в 2010 г. начал реализовываться, что положительно сказалось на динамике рынка недвижимости. В 2011 г. действие фактора отложенного спроса в основном оказалось исчерпано, а в условиях снижения темпов роста доходов населения наметившееся в 2010 г. оживление рынка получило незначительное развитие.

6.6.1. Рынок земельных участков

По данным Росреестра, площадь земель, находящихся в собственности граждан, имеет тенденцию к снижению и на 1 января 2011 г. составила 121,4 млн га, или 7,1% земель Российской Федерации, против 124,3 млн га (7,3%) в 2009 г. (табл. 23). Площадь земель в собственности юридических лиц, напротив, прирастает и составила 12,1 млн га, или 0,7% земель РФ, что на 02 п.п. больше, чем в 2009 г., и на 01 п.п. больше, чем в 2010 г.

1 Социально-экономическое положение России в 2011 г., www.gks.ru. 544

Таблица 23

Распределение земель Российской Федерации по формам собственности

Форма собственности На 01.01.2009 На 01.01.2010 На 01.01.2011

млн га % к итогу млн га % к итогу млн га % к итогу

Государственная и муниципальная собственность 1576,9 92,2 1576,3 92,2 1576,4 92,2

Собственность граждан, В том числе 124,3 7,3 123,2 7,2 121,4 7,1

земельные доли граждан 107,4 6,4 104,3 6,1 100,8 5,9

Собственность юридических лиц 8,6 0,5 10,3 0,6 12,1 0,7

Частная собственность 132,9 7,8 133,5 7,8 133,4 7,8

Итого 1709,8 100,0 1709,8 100,0 1709,8 100,0

Источник: по данным Росреестра.

По результатам приватизации большая часть земель на 1 января 2011 г. находится в общей долевой собственности, включая невостребованные доли (табл. 24).

Таблица 24

Распределение приватизированных земель по формам собственности и собственникам на 1 января 2011 г.

тыс. га %

Общая долевая собственность (земельные доли в собственности граждан) 76 131,3 57,1

Земли в собственности граждан (КФК, ЛПХ, ИЖС, садоводство, дачное строительство и др.) 20 546,5 15,4

Общая совместная собственность 698,7 0,5

Земли в собственности юридических лиц 12 064,1 9,0

Невостребованные земельные доли в собственности граждан 24 005,5 18,0

Итого 133 446,1 100,0

Источник: по данным Росреестра.

Из земель, находящихся в собственности граждан (20 546,5 тыс. га), под индивидуальное жилищное строительство предоставлено на 1 января 2011 г., по данным Росста-та, 2,1%, или 434,1 тыс. га (табл. 25), а на 1 января 2010 г. - 439,3 тыс. га.

Таблица 25

Земли, находящиеся в собственности граждан

На 01.01.2011

тыс. га %

Собственники земельных участков 8 374,5 40,80

Личные подсобные хозяйства 5 414,6 26,30

Крестьянские (фермерские) хозяйства 4 809,1 23,40

Садоводство 797,9 3,90

Индивидуальное жилищное строительство 434,1 2,10

Индивидуальные предприниматели, занимающиеся производством сельскохозяйственной продукции 532,8 2,60

Для других целей 183,5 0,90

Итого 20 546,5 100,0

Источник: по данным Росреестра.

Наибольшее количество земель в собственности граждан на тысячу человек населения в 2010 г. в Ненецком автономном округе - 20,7 га на человека (табл. 26). Среди федеральных округов первое место по этому показателю занимает Сибирский федеральный округ при 0,85 га на человека, а последнее - Северо-Западный округ с показателем 0,32 га на человека.

Таблица 26

Распределение земель Российской Федерации по формам собственности по субъектам Российской Федерации и федеральным округам, га на 1000 чел. (на 1 января 2011 г.)

Земли в собст- Земли в собст- Земли в собствен- Место, занимаемое по

Общая площадь, тыс.га венности граждан, га на венности граждан, % к общей ности юридических лиц, % к общей величине площади земли в собственности

1000 чел. площади площади граждан на 1000 чел.

Российская Федерация 12048,3 855,3 7,10 0,71

Ненецкий автономный 341727,9 20696,1 6,06 0,59 1

округ

Республика Калмыкия 26391,2 4603,7 17,44 0,05 2

Забайкальский край 38666,3 3805,9 9,84 0,17 3

Оренбургская обл. 5854,6 3453,7 58,99 2,26 4

Курганская обл. 7544,4 3253,4 43,12 2,59 5

Республика Алтай 44087,3 2917,5 6,62 1,44 6

Алтайский край 6744,9 2572,6 38,14 1,36 7

Новгородская обл. 8647,8 2425,2 28,04 1,15 8

Волгоградская обл. 4358,4 2418,6 55,49 2,83 9

Омская обл. 7014,6 2278,3 32,48 3,66 10

Саратовская обл. 3947,2 2178,0 55,18 6,93 11

Новосибирская обл. 6708,1 2074,9 30,93 0,63 12

Ханты-Мансийский авто- 5753,8 1940,9 33,73 1,28 13

номный округ

Орловская обл. 3034,0 1698,0 55,97 4,70 14

Тамбовская обл. 3166,2 1692,6 53,46 8,74 15

Республика Хакасия 11419,6 1633,3 14,30 0,11 16

Ставропольский край 2440,2 1479,5 60,63 5,39 18

Ростовская обл. 2387,2 1461,6 61,23 4,11 19

Республика Бурятия 36464,7 1448,9 3,97 0,17 20

Кировская обл. 8653,4 1438,6 16,62 3,53 21

Курская обл. 2611,6 1428,9 54,71 8,59 22

Рязанская обл. 3439,6 1390,0 40,41 6,11 23

Амурская обл. 42048,8 1382,3 3,29 0,10 24

Московская обл. 678,2 112,2 16,54 11,13 71

Сибирский федеральный 26302,0 1559,2 5,93 0,28 17

округ

Южный федеральный 3069,1 1313,5 42,80 2,94 25

округ

Приволжский федераль- 3444,0 1062,0 30,84 3,73 33

ный округ

Уральский федеральный 14808,5 757,1 5,11 0,32 42

округ

Центральный федераль- 1751,7 558,5 31,88 5,93 55

ный округ

Северо-Кавказский феде- 1841,6 463,1 25,15 2,15 63

ральный округ

Дальневосточный феде- 95791,3 345,3 0,36 0,03 69

ральный округ

Северо-Западный феде- 12554,6 324,3 2,58 0,31 70

ральный округ

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Россий-

ской Федерации в 2010 году».

Количество продаж государственных и муниципальных земель устойчиво растет и в 2010 г. составило 384,6 тыс. сделок площадью 1124,68 тыс. га при увеличении средней площади участка до 2,92 га (рис. 15). В сравнении с 2009 г. количество проданных земельных участков увеличилось на 33 894 участка, а их площадь - на 513,94 тыс. га.

Количество сделок по продаже земельных участков на торгах в сравнении с 2009 г. в целом по России уменьшилось с 41 868 до 25 185 участков, а по площади - со

133 028,02 до 79 044,77 га. Количество сделок на торгах достигло наибольшего значения в 2009 г. (11,94% общего количества сделок) и снизилось до 6,55% в 2010 г. Средняя площадь земельных участков, проданных на торгах, напротив, уменьшается, сближаясь со средней площадью продаж государственных и муниципальных земель (рис. 15). Под индивидуальное жилищное и дачное строительство на торгах продано 14 369 участков площадью 7204,54 га, а для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства - 5864 участка площадью 1139,08 га. Цены на землю по результатам торгов в подавляющем большинстве случаев выше, чем по результатам выкупа их по нормативам из государственной и муниципальной собственности.

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году».

Рис. 15. Динамика продажи государственных и муниципальных земель

Согласно Государственному (национальному) докладу за 2010 г., граждане России выкупили для индивидуального жилищного и дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства 268 736 земельных участков площадью 49,21 тыс. га, что на 25 736 участков больше, чем в 2009 г., при том что средняя площадь участка, приобретенного в собственность, изменилась с 0,66 га до 0,18 га.

В среднем по Российской Федерации в сравнении с 2009 г. цены на участки в населенных пунктах, предназначенные для индивидуального жилищного и дачного строительства, остались практически неизменными - снижение на 0,09%. Однако по федеральным округам различия существенны: в Центральном выросли на 140%, а в Уральском снизились на 62% (табл. 27). Цены на участки, предназначенные для индивидуального жилищного и дачного строительства вне населенных пунктов, по Российской Федерации снизились на 54,62%. Снизились также средние по России цены на земельные участки для промышленного строительства, но выросли для сельскохозяйственного производства (табл. 27).

Таблица 27

Средние цены на государственные и муниципальные земельные участки, проданные гражданам и юридическим лицам в 2010 г. (руб./кв.м)

Федеральные округа Гражданам и их объединениям для: Юридическим лицам для использования в целях промышленности и иного специального назначения Крестьянским (фермерским) хозяйствам, другим сельскохозяйственным организациям

индивидуального жилищного и дачного строительства личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства

в нас. пунктах вне нас. пунктов в нас. пунктах вне нас. пунктов в нас. пунктах вне нас. пунктов в нас. пунктах вне нас. пунктов

Российская Федерация 58,05 2,9 14,14 6,09 74,78 12,18 11,03 4,76

изменение за год, % -0,09 -54,62 -58,59 31,82 -54,00 -9,64 181,38 230,56

Центральный 94,56 0 20,27 15,08 255,57 17,53 74,82 1,2

изменение за год, % 140,30 н/д -64,36 129,53 -73,48 28,33 1262,84 -4,76

Северо-Западный 21,53 8,43 7,91 9,68 38,31 22,6 0,85 1,61

изменение за год, % -82,79 2,68 -83,44 137,25 153,54 -23,70 -14,14 71,28

Южный 26,5 0,55 12,27 1,28 41 10,29 2,96 1,18

изменение за год, % 0,04 25,00 -26,35 -50,58 152,62 17,20 218,28 -83,81

Северо-Кавказский 101,58 0 18,93 0,14 138,85 10,62 0,8 1,28

изменение за год, % -7,04 н/д -81,93 -17,65 -3,90 477,17 -40,30 265,71

Приволжский 28,43 8,92 12,19 6,71 30,58 18,09 2,02 11,85

изменение за год, % 24,97 -52,45 27,91 -29,52 -7,14 -54,83 81,98 2135,85

Уральский 19,66 0,41 4,33 2,62 46,82 9,66 5,53 2,6

изменение за год, % -62,39 -79,90 -19,07 12,45 5,90 74,68 276,19 1633,33

Сибирский 43,92 3,59 5,79 8,04 23,69 6,94 1,27 6,9

изменение за год, % 15,18 -79,74 -5,24 53,14 -38,96 15,28 111,67 702,33

Дальневосточный 128,23 1,33 31,46 5,15 23,39 1,7 0,02 11,48

изменение за год, % 149,23 н/д 20,63 -19,91 -48,02 -28,27 -99,90 6652,94

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году».

Удельный вес передачи в аренду государственных и муниципальных земель в общем объеме земельного рынка составляет по количеству сделок 64,0%, а по площади -87,1%. В 2010 г. количество действовавших различных видов арендных соглашений по сравнению с 2009 г. уменьшилось с 3514,6 тыс. ед. (113 081,8 тыс. га) до 3403,6 тыс. ед. (138 576,7 тыс. га). Средняя арендная плата за государственные и муниципальные земельные участки для жилищного и дачного строительства в населенных пунктах в 2010 г. выросла на 28,6% по сравнению с 2009 г. и составила 17,27 руб./кв.м, а вне населенных пунктов снизилась на 32,3% - до 0,86 руб./кв.м (табл. 28).

Таблица 28

Средний размер арендной платы за использование государственных и муниципальных земель в Российской Федерации (руб./кв.м)

2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.

Арендаторы в нас. вне нас. в нас. вне нас. в нас. вне нас. в нас. вне нас.

пунктах пунктов пунктах рунктов пунктах пунктов пунктах пунктов

1 2 3 4 5 6 7 8 9

1.Предприятия, организации, учреждения:

промышленности, транспор- 20,59 3,45 19,62 10,36 29,48 40,40 58,81 4,75

та, связи, строительства

торговли, общественного 74,19 9,69 719,2 22,08 200,52 14,85 131,20 24,73

питания, бытового и сервис-

ного обслуживания

Сельскохозяйственные пред- 0,33 0,03 3,76 0,22 2,76 2,23 10,42 0,8

приятия

2. Граждане, их объединения, использующие земельные участки для:

жилищного и дачного строи- 3,68 1,03 7,47 5,95 13,43 1,27 17,27 0,86

тельства

Окончание таблицы 28

1 2 3 4 5 6 7 8 9

личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества 0,36 0,15 0,66 0,07 1,49 0,17 2,02 1,07

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году».

Оборот земельных участков, находящихся в частной собственности, в 2010 г. составил 917 354 сделки (рис. 16) общей площадью 4 706 821 га, что превысило данные за 2009 г. по сделкам на 76,3%, а по площади - на 49,0%. Средняя площадь земельного участка в сделке в 2010 г. составила 5,13 га против 6,07 га в 2009 г.

1000

750

500

250

7

5

3

1

2006

2007

2008

2009

2010

'Количество сделок кушш-пр о дажи земли гражданами и юридическими лицами, тыс. ед.

■Средняя площадь земельного участка, га

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году».

Рис. 16. Динамика купли-продажи гражданами и юридическими лицами земельных участков, находящихся в частной собственности

Число залоговых операций с земельными участками (количество ипотек) в 2010 г. превысило количество ипотек за 2009 г. в 1,9 раза (рис. 17) при общей заложенной площади в 1 786 079 га. Средняя площадь залогового участка за 2010 г. составила 21,3 га, что несколько больше, чем в 2009 г.

Доля площади заложенных земельных участков в общей площади федерального округа, находящейся в собственности граждан и организаций, варьирует от 0,24% в Дальневосточном федеральном округе до 2,44% в Центральном федеральном округе. По Российской Федерации этот показатель составил за 2010 г. 1,33%, что почти в два раза больше, чем за 2009 г. (табл. 29). Доля ипотек земель сельскохозяйственного назначения в общей площади заложенных земель за 2010 г. уменьшилась до 79,54% против 86,88% за 2009 г.

2006 2007 2008 2009 2010

Количество земельных ипотек, тыс. ед.

Средняя площадь заложенного земельного участка, га

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году».

Рис. 17. Динамика залога земельных участков гражданами и юридическими лицами

Таблица 29

Характеристика залога земель в Российской Федерации в 2010 г.

Федеральные округа Земли в собственности граждан и юридических лиц Из них заложено В том числе земель сельскохозяйственного назначения

(по государственному учету), тыс. га га % га %

Российская Федерация 133446,1 1 786 079,51 1,33% 1 420 645,88 79,54

Центральный 24582,2 598 936,52 2,44 577 217,34 96,37

Северо-Западный 4873,8 30 892,23 0,63 16 500,46 53,41

Южный 19249,5 76 375,36 0,40 45 668,32 59,79

Северо-Кавказский 4652,3 25 207,41 0,54 22 196,90 88,06

Приволжский 35847,8 554 631,38 1,55 531 866,40 95,90

Уральский 9874,5 204 812,89 2,07 37 661,23 18,39

Сибирский 31959,6 289 376,52 0,91 185 963,30 64,26

Дальневосточный 2406,4 5 847,23 0,24 3 571,94 61,09

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году».

По данным Росреестра, объем зарегистрированных прав на земельные участки в 2011 г. снизился по сравнению с соответствующими периодами 2010 г. (рис. 18), что может свидетельствовать о снижении оборота земельных участков. В частности, снижение составило за I квартал 2011 г. относительно I квартала 2010 г. -15,8% , за полугодие - 11,1% и за три квартала - 8,4%.

7.55

6.89

1

1

1

4,64

IV кв 2009 I ке 2010 II кв 2010 Ш кв2010IV кв2010 I кв 2011 II кв 2011 III кв2011 ■ Объем зарегистрированных прав, млн ед.

Источник: данные Росреестра.

Рис. 18. Объем зарегистрированных прав на земельные участки

Если объем государственных регистраций права собственности физических лиц на земельные участки за 3 квартала 2011 г. по отношению к соответствующему периоду 2010 г. снизился на 9,7%, то объемы регистраций аренды и ипотек земельных участков физическими лицами за этот же период выросли на 49,5 и 88,5% соответственно (рис. 19).

Источник: данные Росреестра.

Рис. 19. Динамика регистрации прав физических лиц на земельные участки

По данным Росреестра, объемы государственных регистраций права собственности и аренды земельных участков юридическими лицами снизились на 1 октября 2011 г. на 7,4 и 47,1% соответственно по отношению к 1 октября 2010 г., а объем регистраций ипотек земельных участков вырос за этот же период времени на 29,7% (рис. 20).

Источник: данные Росреестра.

Рис. 20. Динамика регистрации прав юридических лиц на земельные участки

Из распределения объема государственных регистраций прав на земельные участки (рис. 21) следует, что по количеству регистраций 90% оборота земельных участков осуществляется физическими лицами. На 1 октября 2011 г. доля регистраций прав на земельные участки физическими лицами снизилась на 1,35 п.п. по сравнению с 1 октября 2010 г. и составила 90,82%, а доли юридических лиц и государственных и муниципальных образований выросли на 0,2 и 1,15 п. п. соответственно.

94,0 6,0

IV КБ I КБ 2010II КБ 2010 III КБ IV КБ I КБ 2011 I КБ 2011 III КБ

2009 2010 2010 2011

Госуд. имуницип. образований, правая шкала Юридические лица, правая шкала * Физические лица, левая шкала

Источник: данные Росреестра.

Рис. 21. Динамика распределения зарегистрированных прав на земельные участки между физическими и юридическими лицами и государственными и муниципальными образованиями

1 февраля 2011 г. Росреестр предоставил территориальным органам ФНС России сведения обо всех земельных участках, подлежащих налогообложению. Налоговой базой для исчисления земельного налога является кадастровая стоимость земельного участка, в процентах от которой задается ставка земельного налога и, следовательно, определяется фактический размер налога. В частности, средневзвешенная по России кадастровая стоимость сельскохозяйственных угодий, оцененная за 2006 г., увеличилась по сравнению с 2003 г. на 8067 руб. в расчете на 1 га площади. Наибольшее увеличение удельного показателя кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий произошло в Центральном, Северо-Кавказском и Южном федеральных округах, где в среднем стоимость 1 гектара сельскохозяйственных угодий увеличилась более чем в 1,8 раза. В среднем в 1,7 раза увеличилась стоимость 1 гектара сельскохозяйственных угодий в Северо-Западном и Приволжском федеральных округах. По результатам оценочных работ самые ценные сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых составляет 8,39 руб./кв. м, расположены в Краснодарском крае.

Большинство представительных органов муниципальных образований (около 60%) приняли решения об установлении на подведомственной территории максимальных ставок земельного налога от кадастровой стоимости. Согласно Налоговому кодексу Российской Федерации для земельных участков, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения, а также для земельных участков жилищного фонда и инженерной инфраструктуры, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства, а также дачного хозяйства максимальный размер налоговой ставки составляет 0,3% кадастровой стоимости земель, а в отношении прочих земель, не освобожденных от уплаты налога, - в размере 1,5% их кадастровой стоимости.

По данным ФНС России, за 2010 г. сбор земельного налога на основе кадастровой стоимости земельных участков составил 109,414 млрд руб., что на 18% больше, чем за соответствующий период 2009 г. (92,244 млрд руб.).

С 1 января 2012 г. при оформлении права собственности на земельные участки под промышленными предприятиями прекращается действие льготного выкупа, 2,5% от кадастровой стоимости, и вступают в действие рыночные цены. Не более 70% предпринимателей, по оценкам Минэкономразвития, прошли переоформление.

6.6.2. Ценовая ситуация на рынке жилья1

В 2009 г. падение цен на рынке жилья носило повсеместный характер. В 2010 г. в Москве началось плавное повышение цен (прирост 10%), но в большинстве городов выборки продолжалась колебательная стабильность. Наблюдался прирост цен в номи-

1 Все расчеты проведены по ежемесячным данным о средней удельной цене предложения жилья в городах России, представленным сертифицированными РГР аналитиками рынка недвижимости С.Г. Стерни-ком (ООО «Sternik's Consulting»), А.Г. Бекетовым (все - Москва и Московская область), С.В. Бобаше-вым, М.А. Бент, ГК «Бюллетень недвижимости» (Санкт-Петербург), М.А. Хорьковым, А.А. Антасюком, Г.Т. Тухашвили (все - РИЦ УПН, Екатеринбург), Е.Г. Сосницким, «Титул» (Ростов-на-Дону), А.Л. Че-модановым, «Индикаторы Нижегородской недвижимости» (Нижний Новгород), Е.А. Ермолаевой, К.А. Салминой, RID Analitics (Новосибирск, Кемерово, Барнаул, Красноярск), С. Молодкиной, Ассоциация АЛКО (Тюмень), Э.Д. Епишиной, Ю.В. Епишиной, ГК «Камская долина» (Пермь), Н.А. Хайрулли-ной, «Объединенные регионы» (Уфа), Г.Н. Зыряновой, «КузбассИнвестСтрой» (Кемерово), А.А. Москалёвым, ООО «ИнвестОценка» (Воронеж), Н.И. Ковальчук, РК «Служба недвижимости» (Челябинск), М.Ю. Савиной, Агентство печати и информации, Р. Казаковым, газета «Недвижимость Рязани» (все -Рязань), А.М. Черемных, УК «АССО-Строй» (Ижевск), А. С. Трофимовым, Центр «Илекта» (Ставрополь), Е.Р. Гамовой, «Центр недвижимости» (Ульяновск), А.В. Трушниковым, «Б.И.Н.-ЭкспертЪ» (Стерлитамак), Г.Ю. Эйдлиной, «Риэлти» (Шахты).

нальном выражении (кроме Нижнего Новгорода, Ставрополя и Шахт), но в реальном выражении (т.е. с поправкой на инфляцию) они практически повсеместно снизились, за исключением Москвы и Новосибирска.

В 2011 г. динамика номинальных цен на жилье по выборке из 20 городов и Московской области складывалась следующим образом (табл. 30).

Таблица 30

Динамика средней удельной цены предложения квартир на вторичном рынке жилья

Город (регион) Тыс. руб./кв. м Индекс относительно Москвы Прирост к 2010, %

декабрь 2009 г. декабрь 2010 г. декабрь 2011 г. декабрь 2010 г. декабрь 2011 г. номинальный реальный

Москва 153,0 168,5 185,5 1 1 10,1 3,8

Санкт-Петербург 81,1 82,3 88,3 0,488 0,476 7,3 1,1

Московская область 71,5 73,0 80,0 0,433 0,431 9,6 3,3

Екатеринбург 53,0 55,5 63,8 0,329 0,344 15,0 8,3

Ростов-на-Дону 48,4 50,5 55,8 0,300 0,300 10,5 4,1

Нижний Новгород 46,4 45,8 49,58 0,272 0,267 8,3 2,0

Новосибирск 45,5 49,7 50,8 0,295 0,274 2,2 -3,7

Тюмень 43,1 45,4 53,0 0,269 0,286 16,7 10,0

Пермь 42,4 44,1 48,4 0,262 0,261 9,8 3,4

Красноярск 40,3 43,5 48,8 0,258 0,263 12,2 5,7

Уфа 41,0 43,9 49,2 0,261 0,265 12,1 5,6

Кемерово 40,3 40,6 44,4 0,241 0,239 9,4 3,1

Воронеж Н/д 35,8 41,3 0,212 0,223 15,4 8,7

Челябинск 36,8 37,2 39,9 0,221 0,215 7,3 1,1

Рязань 35,4 37,7 40,8 0,224 0,220 8,2 2,0

Барнаул 34,4 35,1 40,2 0,208 0,217 14,5 7,9

Ижевск 33,3 34,9 39,6 0,207 0,213 13,5 6,9

Ставрополь 32,1 30,5 31,6 0,181 0,170 3,6 -2,4

Ульяновск 31,0 31,8 34,2 0,188 0,184 7,5 1,4

Шахты (Ростовская область) 27,0 26,3 27,6 0,156 0,149 4,9 -1,1

Стерлитамак (Башкортостан) 22,9 23,7 28,5 0,141 0,154 20,3 13,3

В 2011 г. во всех городах выборки номинальные цены выросли, при этом наблюдался щирокий диапазон прироста: от 2,2% в Новосибирске до более чем 20% в Стерлита-маке. В Москве рост цен составил около 10%, как и годом ранее. Выше столичного прирост цен оказался в основном в городах Урала и Сибири (Тюмень, Екатеринбург, Барнаул, Ижевск, Красноярск, Уфа), а также в Воронеже и Ростове-на-Дону.

Группа городов с приростом цен ниже столичного, напротив, расположена в основном в Европейской части России (Подмосковье, Нижний Новгород, Рязань, Ульяновск, Санкт-Петербург, Шахты, Ставрополь), включая также Пермь, Кемерово, Челябинск, причем в Перми и Кемерове, как и в Подмосковье, рост цен лишь ненамного уступил имевшему место в Москве.

Москва оставалась абсолютным лидером по уровню цен на жилье. Более чем в половине городов выборки они составили от 20 до 30% столичного уровня. Несколько меньше отставали от Москвы цены в Екатеринбурге (0,344), в Московской области (0,431) и в Санкт-Петербурге (0,476). Группу аутсайдеров (от 15 до 20% столичного уровня) составили Ульяновск, Ставрополь, Стерлитамак и Шахты.

В большинстве городов выборки в декабре 2011 г. уровень цен относительно Москвы оказался меньше, чем в декабре 2010 г. Исключение составили несколько городов

Урала и Сибири (Екатеринбург, Уфа, Ижевск, Стерлитамак, Красноярск, Барнаул), а также Воронеж, но все эти изменения были весьма незначительны.

Цены на жилье в реальном выражении (с исключенной годовой инфляцией на потребительском рынке 6,1%) (индекс ЮБ)1 в 2011 г. в отличие от предыдущего года выросли в большинстве указанных городов. Исключение составили Новосибирск, Ставрополь и Шахты, где реальные цены на жилье упали (на 1-4%). Группу лидеров по росту реальных цен на жилье составили Стерлитамак (13,3%), Тюмень (10%), Воронеж, Екатеринбург, Барнаул, Ижевск, Красноярск, Уфа (от 5 до 9%).

Что касается соотношения цен на вторичном и первичном рынках жилья, то здесь прежде всего выделяется Москва, где средняя удельная цена жилья на вторичном рынке ниже, чем на первичном (в 2011 г. - на 12-17%) (рис. 22).

руб./! 250 и ,в. м соотн ошение Г 1,5

♦ Первичный рынок —А—Вторичный рынок —■—Соотношение

200 -150 -100 -50 0 - 1,4 - 1,3 - 1,2 - 1,1

дек.06 , мар.07 I июн.07 \ сен.07 ; дек.07 I мар.08 \ июн.08 I сен.08 : дек.08 : мар.09 I июн.09 \ сен.09 : дек.09 ; мар.10 ; июн.10 I сен.10 \ дек.10 I мар.11 ; июн.11 I сен.11 \ дек.11 ;

Рис. 22. Сопоставление цен на первичном и вторичном рынке жилья Москвы

В большинстве же других городов, напротив, цены на вторичном рынке жилья, как правило, были выше, чем на первичном: в Ижевске - на 2-7%, Рязани - на 5-15, в Санкт-Петербурге - на 13-16,3, в Ставрополе - на 16,5-20, в Перми - на 13-21, в Подмосковье - на 15-20, в Новосибирске - на 17-25,5, в Тюмени - на 22-27%.

Особняком стоят Челябинск, Уфа, где величины этих показателей довольно близки, и Нижний Новгород, где на протяжении большей части 2011 г. цены на вторичном рынке, как и в большинстве городов, были выше, чем на первичном, но в последние его месяцы превысили цены вторичного рынка или достигли его уровня.

Основной причиной таких различий является дифференциация количественно-качественной структуры жилого фонда на этих рынках. Так, в Москве на первичном рынке около половины предложения составляют квартиры в домах повышенной комфортности (бизнес-класса и элитного класса), а в других городах подавляющее количество предложений - в домах массового класса (эконом-класс и средний класс). К тому же в разных городах различается состав новостроек по наличию/отсутствию отделки и

1 Расчет индекса ЮБ производится по следующей формуле: ЮБ = 1цр/1ир, где 1цр - индекс цены на жилье, руб., 1ир - индекс потребительских цен.

ее качеству, по стадиям строительства (а соответственно и цены) на момент оплаты договора долевого участия. Соотношение цен меняется также во времени, в зависимости от изменения не только качества строящегося жилья, но и состояния рынка, определяемого различиями ценовой политики застройщиков в ответ на изменение спроса во время кризиса.

6.6.3. Активность на рынке жилой недвижимости

Восстановление активности на рынке жилой недвижимости началось еще в конце 2009 г., а в 2010 г., когда произошло возвращение на него отложенного спроса, она вернулась к докризисному уровню. В 2011 г. отличительной чертой развития рынка жилой недвижимости стал его рост за счет не только отложенного спроса, но и отложенного предложения (инвестиционные квартиры, залоги банков и др.), вследствие чего объем предложения значительно вырос и обеспечил бездефицитность жилищного рынка.

Эту тенденцию хорошо иллюстрируют данные по Москве. Если в 2009 г. число сделок купли-продажи квартир, заключенных в столице, составило 55,68 тыс. (опустившись до исторического минимума за всю новейшую историю рынка), то в 2010 г. объем сделок вырос на 54% и составил 85,7 тыс., практически соответствуя историческому максимуму 2003 г. (87,5 тыс.). В 2011 г. он был превышен: количество сделок выросло еще на 6,4%, составив 91,2 тыс. (рис. 23).

ШОбъем продаж ППрирост, %

Рис. 23. Ежегодный объем продаж квартир на вторичном рынке Москвы

Такое сочетание динамики показателей рынка (невысокие темпы роста цен при высокой активности) показывает, что рынок находится в стадии оживления с тенденцией перехода к стадии роста: в результате восстановления спроса наступило равновесие

спроса и предложения, при дальнейшем росте доходов населения возможно повышение темпов роста цен.

В 2011 г. в Москве продолжался рост объема ипотечных сделок. Их число составило 24 тыс. против 20 тыс. в 2010 г. (рис. 24). Конечно, этот прирост (примерно на 20%) несопоставим с почти четырехкратным увеличением числа ипотечных сделок в предшествующем 2010 г. Но тогда речь шла о посткризисном восстановлении ипотечного кредитования с весьма низкого исходного уровня 2009 г.

шт. 12000

10000

8000 - -

6000

4000

2000

0

(Сделки, шт.

] Ипотечные сделки, шт.

-Доля ипотечных сделок, %

ШШШ

% 40

Г"

/--30

' 25 20 15 10 1 5 0

и &

Ч 8

нн

е

я °

нн

е

я

и &

Ч 8

.н н

е

я °

нн

е

я

и &

Ч 2

нн

е

я °

Рис. 24. Динамика оборотов рынка жилья и ипотеки в Москве

Рост доли ипотечных сделок в общей массе совершенных затормозился в 2010— 2011 гг. на уровне 23-26% (в отдельные месяцы 2011 г. - 26-29%), что приблизительно соответствует доле прямых покупок квартир (остальные - альтернативные сделки, финансируемые за счет продажи имеющейся квартиры).

6.6.4. Динамика ввода жилья и перспективы институционального развития механизмов жилищного обеспечения

В жилищном строительстве в прошедшем 2011 г. впервые с момента начала финансово-экономического кризиса отмечен прирост объемов ввода жилья (на 6,6% по сравнению с уровнем 2010 г.). Всего в 2011 г. введено в эксплуатацию 788,2 тыс. квартир общей площадью 62,3 млн кв. м (табл. 31), причем прирост произошел только во 2-м полугодии.

Таким образом, в 2011 г. превзойден объем ввода жилья в предкризисном 2007 г., который, в свою очередь, был вдвое больше, чем в 2000 г. Это создает неплохие предпосылки для достижения исторического максимума 2000-х годов, достигнутого в 2008 г. (несмотря на наступление острой фазы кризиса осенью того года, последствия наступившего инвестиционного коллапса сказались в жилищном строительстве только в 2009 г.).

Таблица 31

Ввод жилья в России в 1999-2011 гг.

Год Млн кв. м общей площади Темпы )оста,%

к предыдущему году к 2000 г.

1999 32,0 104,2 105,6

2000 30,3 94,7 100,0

2001 31,7 104,6 104,6

2002 33,8 106,6 111,5

2003 36,4 107,7 120,1

2004 41,0 112,6 135,3

2005 43,6 106,3 143,9

2006 50,6 116,0 167,0

2007 61,2 120,9 202,0

2008 64,1 104,7 211,5

2009 59,9 93,4 197,7

2010 58,4 97,5 192,7

2011 62,3 106,6 205,6

Источник: Российский статистический ежегодник. 2007: Стат. сб. М.: Росстат, 2007. С. 507; Российский статистический ежегодник. 2011: Стат. сб. М.: Росстат, 2011. С. 461; О жилищном строительстве в 2011 году, www.gks.ru, расчеты авторов.

Доля индивидуального жилищного строительства в общей площади завершенного строительством жилья составила в 2011 г. в целом по России 42,9%. По показателю темпов ввода жилья (4,6%) индивидуальное домостроение примерно соответствовало уровню 2009 г., а по показателю своего удельного веса - уровню 2008 г. В целом ряде регионов (Республика Алтай, Башкортостан, Ингушетия, Дагестан и Тыва, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Чечня, Астраханская и Белгородская области) индивидуальное жилищное строительство преобладало, обеспечивая от 73,3 до 94,5% общей площади завершенного строительством жилья.

Позитивная динамика жилищного строительства наблюдалась в подавляющем большинстве регионов страны, включая все регионы, где совокупные объемы ввода жилья превысили 1 млн кв. м (табл. 32).

Таблица 32

Динамика ввода жилья в регионах России в 2011 г. (упорядочено по темпам ввода)

Регион Темпы ввода жилья, % к 2010 г.

Самарская область 127,8

Челябинская область 122,6

Татарстан 118,2

Ставропольский край 115,1

Тюменская область 113,9

Кемеровская область 108,0

Дагестан 107,7

Красноярский край 106,3

Башкортостан 105,1

Белгородская область 104,3

Ростовская область 104,0

Московская область 103,5

Ленинградская область 103,0

Свердловская область 102,7

Краснодарский край 102,3

Москва 102,1

Саратовская область 102,1

Санкт-Петербург 101,9

Нижегородская область 101,4

Источник: О жилищном строительстве в 2011 году, www.gks.ru.

Как следует из табл. 32, динамика ввода жилья, существенно превышающая среднероссийскую (более 10%), имела место в Самарской, Челябинской, Тюменской (включая Ханты-Мансийский - Югра и Ямало-Ненецкий автономные округа1) областях, в Татарстане и Ставропольском крае. В то же время в Москве и Санкт-Петербурге прирост объемов жилищного строительства составил всего около 2%. Более высокий темп продемонстрировало Подмосковье (3,5%), однако и оно почти вдвое уступал среднему по стране.

При этом необходимо иметь в виду, что Московская область по абсолютной величине ввода жилья является общероссийским лидером еще с 2004 г., тогда как Москва в ходе последнего кризиса стала уступать по этому показателю целому ряду регионов страны, включая уже второй год подряд Санкт-Петербургу. Удельный вес столичного региона в совокупном объеме жилищного строительства по стране составил всего 16,1% (годом ранее - 16,4%), из них основная часть (13,2%) приходится на Московскую область, доля собственно Москвы - 2,9%2.

Такая ситуация является достаточно закономерной. На протяжении всего года новое столичное руководство активно занималось ревизией ранее заключенных более чем 1000 инвестиционных контрактов на строительство, включая, разумеется, и жилищную сферу. В результате из примерно 600 рассмотренных инвестконтрактов было расторгнуто около 200, преимущественно в центре города и местах точечной застройки. Сам факт пересмотра контрактов, естественно, сказывается на темпах строительства в городе3.

Мощным инструментом расчистки городского пространства столицы для реализации новых подходов в градостроительной политике послужат нормы Федерального закона от 12 декабря 2011 г. № 427-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающие следующие важные поправки.

Заключенный до 1 января 2011 г. для целей строительства, реконструкции объекта недвижимого имущества договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в границах Москвы или Санкт-Петербурга, может быть расторгнут досрочно в одностороннем порядке соответствующим органом государственной власти или органом местного самоуправления в случае существенного нарушения условий договора аренды такого земельного участка

1 При этом Ямало-Ненецкий автономный округ оказался одним из 13 регионов, где имело место снижение объемов ввода жилья.

2 При этом необходимо отметить, что в данных Росстата также указывается, что на территории города Москва, включая территорию Люберецких полей, в 2011 г. введено 2107,3 тыс. кв. м общей площади жилых домов (106,9% к 2010 г.), что примерно на 300 тыс. кв. м больше, чем в сводной таблице по всем регионам России (1805,2 тыс.кв. м). Публиковавшиеся ранее на протяжении многих лет данные о совокупном вводе жилья, включая жилые дома, построенные по программе правительства Москвы вне территории города, в 2011 г. отсутствуют.

3 Бойкова М. Эпоха строительного минимализма // Прямые инвестиции. 2011. № 12 (116). С. 99.

4 Договор аренды такого земельного участка считается расторгнутым по истечении одного месяца со дня направления органом государственной власти или органом местного самоуправления уведомления о расторжении данного договора. До истечения указанного месячного срока сторона по договору вправе направить им письменные возражения по вопросу расторжения договора. В этом случае договор считается расторгнутым со дня направления уведомления о подтверждении ранее принятого решения.

и (или) существенного изменения обстоятельств, из которых стороны данного договора исходили при его заключении.

Существенным нарушением условий данного договора, по которому допускается его расторжение в одностороннем порядке органом государственной власти или органом местного самоуправления, является: (1) неисполнение обязательств по строительству, реконструкции объекта недвижимого имущества в срок, предусмотренный данным договором, или (2) при отсутствии такого срока в данном договоре в срок, на который выдано разрешение на строительство, реконструкцию этого объекта, в случае если строительная готовность объекта недвижимого имущества на последний день такого срока составляет менее чем 40% общего объема его строительства, реконструкции, предусмотренного утвержденной в установленном российским законодательством порядке проектной документацией, (3) отсутствие по истечении 5 лет со дня заключения данного договора разрешения на строительство, реконструкцию объекта недвижимого имущества, строительство которого предусмотрено данным договором, в случае если в данном договоре не предусмотрен срок окончания строительства, реконструкции этого объекта.

Существенным изменением обстоятельств, из которых стороны данного договора исходили при заключении договора аренды земельного участка, по которому допускается его расторжение в одностороннем порядке органом государственной власти или органом местного самоуправления, является расторжение иного договора, заключенного с ними (государственным или муниципальным учреждением или унитарным предприятием) и предусматривающего строительство, реконструкцию объекта недвижимого имущества на таком земельном участке, арендованном в соответствии с данным договором.

Нормы, введенные в отношении инвестиционных договоров, аналогичны, за исключением несколько иной формулировки существенного изменения обстоятельств, из которых стороны данного договора исходили при заключении договора, по которому допускается его расторжение в одностороннем порядке со стороны государства. Таковым является невозможность исполнения обязательств по осуществлению строительства, реконструкции объектов недвижимого имущества в связи с невозможностью предоставления земельного участка в соответствии с требованиями законодательства, а также в связи с наличием обременений земельного участка или расположенного на нем объекта недвижимого имущества правами третьих лиц, препятствующих его строительству, реконструкции.

Утвержденная в конце сентября 2011 г. Государственная программа города Москва «Жилище» на среднесрочный период (2012-2016 гг.) предусматривает строительство в течение 5 лет 12,7 млн кв. м за счет всех источников финансирования, в том числе 3,8 млн кв. м - за счет бюджета. Таким образом, среднегодовые показатели составят около 2,5 млн и 0,8 млн кв. м, что меньше уровня даже кризисного 2009 г., не говоря уже о докризисных показателях второй половины 2000-х годов.

Наряду с продолжением прежних программ улучшения жилищных условий (бесплатное предоставление, социальная ипотека, купля-продажа с рассрочкой платежа, расселение ветхого и аварийного, сносимого морально устаревшего жилья) новыми акцентами в жилищной политике города должны стать развитие сектора сдаваемого в аренду жилищного фонда (строительство доходных и бездотационных домов) и капитальный ремонт жилья в размере, почти вдвое превышающем объемы нового строи-

тельства (23,5 млн кв. м). Город должен выполнить обязательства по обеспечению жильем (с учетом различных выплат) перед 88 тыс. семей (208 тыс. человек)1.

Дальнейшие перспективы развития жилищного строительства во всем столичном регионе во многом будут определяться последствиями принятого на федеральном уровне летом 2011 г. решения о расширении Москвы в юго-западном направлении.

Анонсированы весьма амбициозные планы создания так называемой «Новой Москвы», предполагающие появление на новых территориях около 60 млн кв. м жилья и 45 млн кв. м административных площадей (в том числе для возможного переноса многочисленных государственных учреждений и создание финансового центра). Комплексное развитие присоединяемых территорий предусматривает формирование более 1 млн новых высококвалифицированных рабочих мест и предоставление жилья 2 млн москвичей, возведение наряду с ним офисных помещений и объектов социально-культурного и бытового назначения. При этом предполагается существенно более низкая плотность новой застройки, чем в пределах МКАД, за счет осуществления мало- и среднеэтажных проектов жилищного строительства, реализуемых по современным технологиям. Под проект обустройства «Новой Москвы» планируется выделение больших средств из бюджета.

Фактор расширения границ Москвы уже оказал сильное влияние на состояние рынка недвижимости столичного региона. Объявление об изменении границ столицы сразу же спровоцировало всплеск небывалой активности на рынке недвижимости и большой ажиотаж со стороны всех участников рынка, подогреваемый СМИ.

Несмотря на период летних отпусков и традиционного затишья во всех секторах деловой деятельности, июль и август 2011 г. стали рекордными за долгое время по объему спроса на квартиры на первичном рынке жилья. Компании-застройщики во второй половине лета - начале осени испытывали значительную нагрузку на свои отделы продаж, причем это относилось к проектам, расположенным не только на территории «Новой Москвы», но и по другим направлениям Подмосковья. За летний период и начало осени на рынке новостроек ближнего Подмосковья уровень спроса на квартиры вырос в 2,5 раза, а количество сделок с новостройками на территориях, присоединяемых к Москве, увеличилось единовременно в 4 раза и сохранялось на достаточно высоком уровне вплоть до октября 2011 г. Сейчас уровень активности потребителей несколько ниже, чем летом, однако по-прежнему остается довольно высоким. Некоторый спад ажиотажного спроса наблюдается на рынке новостроек как «Новой Москвы», так и на других направлениях ближнего Подмосковья.

В связи с изменением границ Москвы путем включения в ее состав значительного количества площадей, расположенных на юго-западном направлении Московской области, и последовавшим рекордным ростом уровня спроса первоначально на рынке жилья столичного региона доминировали ожидания:

(1) бурного спекулятивного роста цен на недвижимость на первичном и вторичном рынках на присоединяемых территориях с целью заработать как можно больше на слухах о включении тех или иных территорий в состав города Москвы;

(2) массового увеличения числа новых инвестиционно-строительных проектов на территории «Новой Москвы» с их скорым выходом на рынок;

1 Постановление Правительства Москвы от 27 сентября 2011 г. № 454-ПП.

(3) некоторой коррекции цен на рынке жилья Москвы, особенно на территории, расположенной рядом с присоединяемыми землями.

Однако сильного подорожания жилья на присоединяемых территориях и удешевления его в сопредельных районах Москвы по итогам лета и начала осени отмечено не было. Например, в некоторых проектах комплексного жилого строительства прирост среднего уровня цен составил всего 5-7% за 3-4 месяца. При этом необходимо отметить, что практически все проекты, расположенные здесь, характеризуются аналогичными темпами удорожания. Исключение составляют несколько проектов, расположенных на присоединяемых территориях, где единовременно были подняты цены на 2030%. Однако это единичные случаи, не отражающие тенденцию.

В дальнейшем именно от того, каким образом будет развиваться этот проект, зависят во многом атмосфера на рынке недвижимости, уровень доверия и спроса со стороны потребителей. Разочарование тех, кто уже вложил под влиянием обсуждений о расширении границ свои собственные средства в покупку недвижимости на новых территориях, может стать значительным фактором обвала рынка и появления массовых требований по возврату денежных средств, что приведет к значительным убыткам застройщиков, ведущих проекты на землях «Новой Москвы».

Что касается ситуации в России в целом, то в 2011 г. руководством страны были озвучены предложения по повышению доступности ипотеки для некоторых групп граждан за счет снижения процентной ставки и размера первоначального взноса. Все больше внимания к себе стали привлекать альтернативные по отношению к ипотеке подходы к решению жилищной проблемы: жилищно-строительные (ЖСК) и жилищно-накопительные (ЖНК) кооперативы, стройсберкассы (ССК).

Одним из первых шагов в этом направлении стали принятые в минувшем году поправки в Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства».

Заметно расширен за счет работников региональных и муниципальных учреждений образования, здравоохранения и культуры перечень групп граждан1, которые при создании ЖСК могут обратиться в Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства (РЖС) для получения земельного участка под строительство на безвозмездной основе. Такая схема создает определенные предпосылки для снижения себестоимости строительства, поскольку основным инструментом фонда РЖС являются все-таки аукционы по продаже земельных участков, где действуют закономерности спроса и предложения, которые явно не способствуют повышению доступности жилья. К тому же ЖСК имеет некоторые налоговые преференции. Члены кооператива обладают потенциальными возможностями влиять на ход строительства (голосование при выборе руководства, доступ к документации и т.п.).

Оценивая данную новацию, прежде всего необходимо указать на то, что очевидным препятствием на пути распространения жилищно-строительной кооперации является проблема низкой (относительно стоимости жилья) оплаты труда в российской экономике вообще и в бюджетной сфере особенно, которая неизбежно будет проявляться при

1 Ранее такое право имели только госслужащие (включая военных), сотрудники федеральных госучреждений и унитарных предприятий, образовательных и научных академических учреждений федерального уровня. 562

любой организационно-правовой схеме (будь то паевой взнос при вступлении в ЖСК или размер первоначального взноса при получении ипотечного кредита).

Вместе с тем в альтернативных механизмах заложены и сопутствующие риски. Так, участие в жилищно-строительной кооперации по сравнению со схемой долевого строительства не сопровождается являющимися обязательными опубликованием проектной декларации и получением разрешения на строительство, регистрацией всех сделок. Участники ЖСК могут столкнуться с исключением из его членов, необходимостью нести субсидиарную ответственность по обязательствам кооператива в пределах невне-сенной части дополнительного взноса каждого из его членов и покрывать образующиеся убытки путем сбора дополнительных взносов под угрозой ликвидации ЖСК по требованию кредиторов1.

Весьма вероятно, что жилищно-строительной кооперации придется пройти тернистым путем совершенствования механизмов своего функционирования подобно тому, что с середины 2000-х годов наблюдалось при осуществлении долевого строительства. Пока стоит отметить, что доля жилья, введенного ЖСК, в общем вводе в 2008-2010 гг. не превышала и 1% (2000 г. - 2,4%, 2005 г. - 1,4%)2.

Сохраняют актуальность и проблемы административных барьеров и монополизации жилищного строительства, хотя продолжается выстраивание новой конфигурации строительного рынка по результатам кризиса. Так, в начале осени было подписано соглашение о приобретении ЗАО «Интеко», «Паритет» и всех принадлежащих им структур одним из совладельцев БИН-банка и дочерней компанией Сбербанка - ООО «Сбербанк Инвестиции», правда, участие последней носит символический характер (всего 5% акций). Стоимость приобретаемых активов, которые не ограничивались строительством и девелопментом, составляла 1,2 млрд долл.

6.6.5. Жилищное кредитование

За 11 месяцев 2011 г., по данным ЦБ РФ, 656 кредитных организаций предоставили 449 210 ипотечных жилищных кредитов (ИЖК) на сумму 613,4 млрд руб., что в 1,95 раза превышает объем ИЖК, предоставленных на 1 декабря 2010 г. По количеству ИЖК на 1 ноября 2011 г. уже превзойден 2008 г., в котором 602 кредитные организации выдали за год 349 502 ИЖК объемом 655,8 млрд руб., и в III квартале 2011 г. по объему предоставленных ИЖК практически достигнут уровень III квартала 2008 г. (рис. 25).

В III квартале 2011 г. доля ИЖК в объеме потребительского кредитования выросла на 3,13 п.п. по сравнению с III кварталом 2010 г. и достигла 13,25% (рис. 26). Объем потребительского кредитования в III квартале 2011 г. составил 1466,78 млрд руб. (доля ИЖК - 13,25% ), превысив максимальное докризисное значение в 1275,46 млрд руб. (доля ИЖК- 14,77%) во II кв. 2008 г. (рис. 26). Рост соответствующей доли ИЖК отстает от увеличения объема потребительского кредитования. Не достигнуты также и наибольшие докризисные значения доли ИЖК и ЖК в объеме потребительского кредитования, зафиксированные в IV квартале 2008 г. (18,5 и 22,24% соответственно).

1 Санжиев Д. Конкуренцию ипотеки способны составить кооперативы // Экономика и жизнь. № 01 (9417). 13 января 2012 г. С. 19.

2 Российский статистический ежегодник. 2011: Стат. сб. М.: Росстат, 2011. С. 461.

3 «Интеко» продана // Прямые инвестиции. № 10 (114). 2010. С. 72.

Источник: данные ЦБ РФ.

Рис. 25. Динамика выдачи кредитов физическим лицам за квартал

Источник: данные ЦБ РФ.

Рис. 26. Динамика доли ИЖК, предоставленных физическим лицам за квартал, в объеме потребительского кредитования, %

Объем предоставленных на 1 октября 2011 г. ИЖК составил 1,22% соответствующего ВВП против 0,85% ВВП за 2010 г. и наибольшего предкризисного значения за 2007 г. в 1,67% ВВП (рис. 27). Задолженность по ИЖК на 1 октября 2011 г. составила 3,54% ВВП, что на 1,03 п. п. превышает значение за 2010 г. и на 0,93 п. п. превышает наибольшее предкризисное значение 2008 г.

*Январь-сентябрь 2011 г. Источник: данные ЦБ РФ.

Рис. 27. Динамика ипотечного жилищного кредитования в долях ВВП, %

В 2011 г. продолжились рост остаточной задолженности по предоставленным в рублях ИЖК и снижение доли просроченной задолженности в остаточной (рис. 28). На 1 декабря 2011 г. задолженность по ИЖК в рублях увеличилась на 37,3% по сравнению с 1 декабря 2010 г. и составила 1 261,878 млрд руб. Просроченная задолженность уменьшилась на 0,78 п. п. относительно 1 декабря 2010 г. и составила 2,06% остаточной. В эти же сроки остаточная задолженность по ИЖК в иностранной валюте уменьшилась на 12,4% и составила 163,357 млрд руб., а просроченная задолженность увеличилась на 1,74 п.п. и достигла величины в 11,72%. В денежном выражении просроченная задолженность по ИЖК в рублях на 1 декабря 2011 г. увеличилась до 26,006 млрд руб., а по ИЖК в иностранной валюте выросла до 19,152 млрд руб.

На 1 октября 2011 г., по данным Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, в Едином государственном реестре прав зарегистрировано физическими лицами 683 032 обременения жилых помещений ипотекой.

В 2011 г. продолжилось увеличение как остаточной задолженности по ИЖК, не имеющей просроченных платежей, так и ее доли в общей сумме задолженности (рис. 29). На 1 декабря 2011 г. доля такой задолженности (1 324,185 млрд руб.) в общей сумме задолженности составила 92,91%, что на 5,08 п.п. меньше, чем на 1 января 2011 г. Доля задолженности по ИЖК с просроченными платежами свыше 180 дней (задолженность дефолтных кредитов) в общей сумме задолженности уменьшилась также на 1,27 п.п. на 1 декабря 2011 г. относительно 1 января 2011 г. В 2011 г. прослеживается тенденция уменьшения как доли задолженности по ИЖК с просроченными платежами свыше 180 дней в общей задолженности, так и доли просроченной задолженности по ИЖК в общей задолженности.

Источник: по данным ЦБ РФ.

Рис. 28. Динамика остаточной и просроченной задолженностей по ипотечным жилищным кредитам

Источник: по данным ЦБ РФ.

Рис. 29. Динамика задолженности по ипотечным жилищным кредитам и просроченной задолженности по срокам задержки платежей

В 2011 г. средневзвешенная ставка по выданным с начала года ИЖК в рублях снизилась с 13,1% на 1 января 2011 г. до 11,9% на 1 декабря 2011 г. (рис. 30). Средневзвешенная ставка по выданным с начала года ИЖК в иностранной валюте также снизилась с 11,0 до 9,5%.

Средневзвешенный срок кредитования по выданным с начала года ИЖК в рублях уменьшился с 16,36 года на 1 января 2011 г. до 15,02 года на 1 декабря 2011 г., а по ИЖК в иностранной валюте составил на 1 декабря 2011 г. 12,98 года (рис. 30).

у

а

::оо>

т ■1 т ■1 С1 т ■1 т ■1 т

5 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Средневзвешенная ставка, по выданным с начала года кредитам в рублях. %. левая шкала

■Средневзвешенная ставка, по выданным с начала года кредитам в иностранной валюте. %. левая шкала

■Средневзвешенный срок кредитования, по выданным с начала года кредитам в рублях, лет. правая шкала

■Средневзвешенный срок кредитования, по выданным с начала года кредитам в иностранной валюте, лет. правая шкала

* На 1 декабря 2011 г. Источник: данные ЦБ РФ.

Рис. 30. Средневзвешенные ставки и срок кредитования по ипотечным жилищным кредитам, выданным с начала года, в рублях и иностранной валюте

Снижение в 2010 г. доли пяти кредитных организаций с наибольшими активами в общем объеме предоставленных за год ИЖК до 54,02% сменилось в январе - ноябре 2011 г. ее увеличением до 61,88% и перераспределением объемов между остальными группами (рис. 31). В 2009 г. наибольшую долю просроченной задолженности имела третья группа (4,56%), в 2010 и в 2011 гг. наиболее рискованный портфель ИЖК у второй группы (4,65% в 2010 г. и 5,12% в 2011 г.). По объемам кредитования в 2011 г. вторая и третья группы оказались близки, однако портфель ИЖК третьей группы (2,80% просроченной задолженности) менее рискованный, чем у второй группы (5,1% просроченной задолженности).

Источник: данные ЦБ РФ.

Рис. 31. Количественное и качественное развитие ИЖК по группам кредитных организаций, ранжированных по величине активов

По сравнению со II кварталом 2011 г. доля предоставленных в иностранной валюте ИЖК в общем объеме ИЖК увеличилась на 0,35 п.п. и составила 3,2%, а доля остаточной задолженности ИЖК в иностранной валюте в общей задолженности увеличилась на 0,02 п.п. - до 12,79%. Доля просроченной задолженности ИЖК в иностранной валюте в 2010 и 2011 гг. варьирует между 39,06 и 43,4%, составив на 1 ноября 2011 г. величину в 43,36% (рис. 32).

По данным ЦБ РФ, в 1-м полугодии 2011 г. 131 организация, 19 из них кредитные, рефинансировала ИЖК с продажей пула (прав требования по ипотечным жилищным кредитам) на сумму 25,9 млрд руб. (рис. 33), что составило 9,5% объема предоставленных за 1-е полугодие ИЖК. На долю 102 специализированных организаций - резидентов пришлось 86,4% объема рефинансирования при отсутствии рефинансирования со стороны организаций-нерезидентов.

*На 1 декабря 2011 г. Источник: данные ЦБ РФ.

Рис. 32. Соотношение ипотечных жилищных кредитов в рублях и иностранной валюте

Источник: данные ЦБ РФ.

Рис. 33. Динамика рефинансирования ИЖК (прав требования)

На 1 июля 2011 г. досрочно погашено ИЖК на 100,3 млрд руб., что составило 36,75% объема предоставленных в 1-м полугодии кредитов. Собственными средствами заемщика погашено 80,401 млрд руб. За 1-е полугодие 2010 г. было досрочно погашено 67,6 млрд руб., или 50,67% объема предоставленных ИЖК (рис. 34).

Источник: данные ЦБ РФ.

Рис. 34. Динамика досрочного погашения ИЖК

За 2011 г. ОАО «АИЖК» рефинансировало 40 255 ипотечных кредитов на сумму 51,3 млрд руб. (табл. 33).

Таблица 33

Выкуп ОАО АИЖК закладных в 2011 г.

По всем продуктам Стандартный продукт Военная ипотека Материнский капитал Новостройка Прочие

Выкуп закладных, шт. 40 225 22 719 9 829 3 053 4 437 162

Выкуп закладных, млн руб. 51 255 23 827 18 575 3 632 5 005 185

Средняя стоимость закладной, тыс. руб. 1 274,2 1 048,8 1 889,8 1 189,7 1 128,2 1 147,2

Источник: данные ОАО АИЖК.

6.6.6. Перспективы развития рынка жилья

Прогнозирование динамики ценообразования на российском рынке жилья в предшествующие годы1 исходило из того, что в 2010 г. на нем наступила стабилизация цен, а начало роста цен ожидалось в 2011-2012 гг., причем рост ожидался не столь быстрым, как в 2000-2001 гг. (форма тренда - Ь).

1 См. годовые обзоры состояния российской экономики в 2009 и 2010 гг., выполненные в ИЭП. 570

Прогноз на 2011 г. и далее выполнялся по методике, построенной на использовании математической модели зависимости темпов роста цен от темпов роста среднедушевых доходов для различных типов рынка1.

Данные по темпам роста реальных доходов населения и ожидаемой инфляции были взяты из Среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ на 2011 г. и на 2012-2013 гг. и соответствующих региональных прогнозов, в которых динамика основных социально-экономических показателей была близка к среднероссийской, за исключением Пермского края3. Тип рынка на 2011 г. был принят: для Москвы - развивающийся, для Санкт-Петербурга, Московской области - стабильный в 1-м полугодии и развивающийся во 2-м полугодии, а для Перми (с учетом пониженного роста реальных доходов, а также повышенной инфляции) - стабильный на протяжении всего года.

Сопоставление фактических данных и прогноза на 2011 г. показывает, что он подтвердился лишь отчасти.

В Москве имело место отклонение от прогноза в меньшую сторону, связанное с меньшим по сравнению с правительственным прогнозом ростом доходов населения. В Перми, Подмосковье и Санкт-Петербурге реальные цены на вторичном рынке жилья, напротив, несколько превысили прогнозные, что обусловлено некоторым опережением фактического роста доходов по отношению к прогнозной величине.

Прогноз на 2012 г. рассчитан по той же методике и при исходных данных о темпах роста доходов населения, заложенных в правительственной Среднесрочной программе (рис. 35).

Исходя из неустойчивости и влияния текущей социально-политической и макроэкономической ситуации (сравнительно высокие цены на нефть, укрепляющийся рубль, несколько снижающаяся инфляция), в 2012 г. можно ожидать небольшое повышение доходов населения, что является основным фактором, влияющим на динамику цен на рынке жилья. Темпы их роста могут увеличиться при дальнейшем повышении доходов населения. Согласно прогнозу рост цен составит в Москве и остальных городах от 11 до 14%.

1 Стерник Г.М., Стерник С.Г. Типология рынков недвижимости по склонности к образованию ценовых пузырей // Имущественные отношения в РФ. 2009. № 8 (95). С. 18-28; Стерник Г.М. Методика прогнозирования цен на жилье в зависимости от типа рынка // Имущественные отношения в РФ. 2011. № 1. С. 43-47.

2 Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов. - http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/macro/prognoz/doc20100923_07. Показатели уточненного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 20112013 годы. - http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/macro/prognoz/doc20101217_03.

3 Исходные условия для формирования вариантов развития экономики Пермского края на период до 2012 г. (основные сценарные условия). - http://www.gorodperm.ru. В них предусматриваются замедленный темп прироста реальных доходов населения (2%) и более высокая инфляция на региональном уровне (12,5%).

300

250

0 I 11 11 11 I 11 11 11 I 11 11 I 11 11 11 I 11 11 11 I 11 11 11 I 11 11 11 I 11 11 11 I 11 11 I 11 11 11 I 11 11 11

о 3

-Москва, факт —•—Пермь, факт —*—Моск. обл., факт —■—СПб, факт -прогноз на 2012

Рис. 35. Прогноз цен предложения на вторичном рынке жилья

6.7. Военная экономика и военная реформа в России

Начатый в 2008 г. и продолжавшийся в 2011 г. переход к «новому облику» Вооруженных сил (ВС) Российской Федерации, как утверждалось нашими высшими военными руководителями, был четко спланирован. Однако на деле планы оказались сырыми, их пришлось корректировать на ходу, устраняя различные недочеты.

Подобным образом происходило и финансово-экономическое обеспечение военного строительства. Прозвучавшие обнадеживающе заверения министра финансов А. Кудрина в канун 2011 г. в том, что «в полное распоряжение министерств и ведомств будет представлено 98% бюджетных расходов»1, так и остались только словами. А подписанная в последний день 2010 г. президентом Д. Медведевым новая государственная программа вооружения (ГПВ) на 2011-2020 гг., как теперь выясняется, оказалась не согласована с так и не принятой в 2011 г. очередной федеральной целевой программой по модернизации оборонно-промышленного комплекса. Естественно, это самым негативным образом сказалось на качестве планирования и исполнения государственного оборонного заказа (ГОЗ) на 2011 г.

Результаты 2011 г. в военной экономике и военной реформе дают более чем достаточно оснований говорить о серьезных проблемах и противоречиях, обнаружившихся на новом этапе военной реформы в РФ при решении пяти ее основных задач, поставленных президентом Д. Медведевым три с лишним года тому назад .

1 Петров В. В недельный срок // Российская газета. 2010. 2 декабря (№ 272).

2 Российская экономика в 2009 г. Тенденции и перспективы (Выпуск 31). М.: Институт Гайдара, 2010. С. 637-638.

6.7.1. Структурные преобразования Вооруженных сил

Даже краткое перечисление организационно-структурных перемен в ВС РФ за прошедшие три года впечатляет. На протяжении 2009 г. был произведен переход от диви-зионно-полковой структуры соединений всех видов ВС к бригадной (за исключением Воздушно-десантных войск и Ракетных войск стратегического назначения)1. Опыт функционирования ВС в новой структуре в 2010 г. продемонстрировал наличие проблем с обеспечением постоянного высокого уровня их боевой готовности при сохранении смешанной, принудительно-добровольной системы комплектования рядовым и младшим командным составом (РМКС). В конце 2010 г. было установлено новое военно-административное деление РФ: четыре военных округа вместо шести и, соответственно, четыре объединенных стратегических командования (ОСК), которым подчинены все военные силы на территории округов, исключая стратегические. В результате этого на верхних ярусах войсковой иерархии получилась трехзвенная система управления: ОСК в округе - оперативные командования (армии) - бригады и другие воинские части.

Важнейшая организационно-структурная новация 2011 г. - создание Войск воздушно-космической обороны (ВКО) как самостоятельного рода войск. В некотором смысле это можно рассматривать как возрождение в миниатюре бывшего вида ВС СССР, называвшегося Войсками противовоздушной обороны (ПВО) страны.

Исключительно важным структурным нововведением следует считать произошедшее за предыдущие три года разделение управленческих функций в Минобороны по двум «стволам»: первый - отвечающий за всестороннее обеспечение деятельности ВС, второй - отвечающий за строительство ВС, планирование применения войск (сил) и их боевую подготовку. Первый ствол комплектуется, по опыту цивилизованных государств, в основном гражданскими специалистами, второй - военными. Отметим, что путь к такой структуре, которая была признана наиболее рациональной для РФ еще в мае 1992 г., занял почти 20 лет. Тогда она была объявлена на конференции в Генштабе как установка Президента РФ Б. Ельцина тогдашними высшими должностными лицами: министром обороны П. Грачевым и его первым заместителем А. Кокошиным. Очевидно, что российский генералитет не поддержал такую перестройку и всячески препятствовал ей, стараясь не выпустить из своих рук финансово-экономические рычаги со связанными с ними возможностями. На что ушли многие годы и ресурсы.

Теперь на первый управленческий «ствол» легли две важнейшие задачи: финансово-экономическое обеспечение всех видов деятельности Минобороны и ВС РФ, а также взаимодействие с оборонно-промышленным комплексом (ОПК) в целях обеспечения поставок вооружения и военной техники (ВВТ).

Новые службы материально-технического обеспечения (МТО) ВС РФ объединили в структуре второго управленческого ствола тыловое и военно-техническое обеспечение войск, что опять-таки соответствует положительному опыту многих цивилизованных государств. А произошедшее снижение объема задач позволило вчетверо сократить численность военнослужащих-управленцев и переключить оставшихся на решение сугубо военных задач. Многие конкретные виды хозяйственно-экономической деятельности вообще выведены из Минобороны и переданы в ОАО «Оборонсервис», обеспечи-

1 Российская экономика в 2009 г. Тенденции и перспективы (Выпуск 31). М.: Институт Гайдара, 2010. С. 640.

вающее решение следующих задач: сервисное обслуживание ВВТ, модернизацию, ремонт, ликвидацию излишков, утилизацию ВВТ; эксплуатацию всех объектов недвижимости; производство и поставку сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров; торгово-бытовое обслуживание и организацию питания; производство полиграфической продукции; предоставление гостиничных услуг и др. Что же касается других функций МТО, то часть их передана (полностью или частично) сторонним организациям через новый для нас вид обеспечения посредством аутсорсинга. Это охватило такие виды обеспечения, как продовольственное, банно-прачечное - для военнослужащих; аэродромно-эксплуатационное обслуживание, автоперевозки, заправка топливом, техническое обслуживание и ремонт - для содержания войск и ВВТ. При этом «Оборонсервис», как правило, выполняет роль генерального агента Минобороны, распределяя его контракты через систему торгов.

В целом таких радикальных структурных преобразований Минобороны и ВС еще не знали. И опыт их функционирования в 2011 г., естественно, вскрыл как достоинства, так и недостатки. Однако есть и ценные результаты, в частности, по дислокации войск. Достаточно отметить, что количество охраняемых военных городков сократилось с 22 тыс. до 4 тыс., а в скором времени их останется менее тысячи. Для их охраны оказалось достаточным иметь всего лишь около 7 тыс. чел. Аэродромная сеть ВВС, в которую входило 356 аэродромов, сведена в 7 авиационных баз с мощной инфраструктурой, при этом входящие в них аэродромы лучше эксплуатируются и ремонтируются. Высвобождаемые жилые городки и другие объекты передаются в собственность местных органов власти.

6.7.2. Военно-техническая политика РФ и ее реализация

В начале осени 2011 г. выяснилось, что Минобороны не удается согласовать контракты на строительство двух подводных атомных ракетоносцев типа «Борей» и одной многоцелевой атомной подводной лодки типа «Ясень» с ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» (ОСК). По заявлению министра обороны А. Сердюкова, речь шла о последних 20 млрд руб. из 581 млрд общего объема ГОЗ Минобороны на 2011 г. ОСК отказывалась раскрыть структуру цены на свою продукцию в соответствии с требованиями заказчика.

Хотя эта скандальная ситуация непосредственно и не влияла на боевой потенциал Российских морских ядерных сил сдерживания (для новых лодок попросту нет ракет), она весьма настораживала, т.к. обещания правительственных чиновников урегулировать ее раздавались практически всю вторую половину лета. Сейчас уже становится понятно, что попытки личного вмешательства президента страны и председателя правительства лишь помогали им сохранить лицо. Несмотря на это, они оба сделали тогда весьма важные заявления, затрагивающие как военные расходы, так и военно-техническую политику России.

Так, президент Д. Медведев, выступая 27 сентября 2011 г. в Челябинской области перед участниками стратегических учений «Центр-2011»1, заявил, что «расходы на оборону, на новые вооружения, на денежное довольствие для военнослужащих, на их

1 Встреча с командирами воинских частей, принимавших участие в учениях «Центр-2011» (Стенограмма). 27 сентября 2011 г. http://news.kremlin.ru/transcripts/12836. 574

нормальный быт, на их квартиры будут высшим приоритетом деятельности государства. Иного быть не может».

К сожалению, это высказывание президента прямо противоречит статьям 23 и 112 утвержденной Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года (СНБ-2020)1, ни в коей мере не включающим военные расходы в качестве одного из основных приоритетов национальной безопасности или одной из основных характеристик ее состояния. Игнорирование концепции оптимального баланса, выраженной в СНБ-2020, означают попросту традиционное предпочтение достижения великодержавного статуса росту благосостояния граждан своей страны, омертвление инвестиционных ресурсов и сокращение темпов экономического роста в долгосрочной перспективе.

В свою очередь, председатель правительства РФ В. Путин во вступительном слове на совещании по вопросам ОПК 7 октября 2011 г.2 заявил, что у «нас стоит большая, масштабная задача: практически полностью перевооружить нашу армию и флот в ближайшие 10 лет». Хотя ранее президентом А. Медведевым целью Государственной программы вооружения на период 2011-2020 гг. (ГПВ-2020) называлось 70-процентное перевооружение (к 2016 году - 30-процентное), а не 100-процентное.

Полное или 70-процентное перевооружение за 10 лет полностью игнорирует зарубежный и собственный опыт, демонстрируя непонимание разработчиками ГПВ-2020 принципа равновесия. Обоснованность ГПВ-2020 и, соответственно, возможность ее выполнения выглядят весьма сомнительно, если учесть прозвучавшие в июне 2010 г. обвинения в отсутствии необходимых обоснований в адрес Минобороны со стороны В. Путилина, тогда еще первого заместителя председателя Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации, и точку зрения бывшего заместителя министра обороны В. Поповкина, который заявил в своих интервью3 в марте прошлого года, что в России «[д]оля современных средств в парке вооружения и военной техники по стратегическим ядерным силам составляет около 20%, а по силам общего назначения не превышает 10%. Для сравнения: в армиях ведущих зарубежных государств эта доля составляет 30-50%».

Если приведенные данные о ситуации в армиях ведущих стран мира верны, то выходит, что уже к 2016 г. Россия должна будет достигнуть их уровня, а к 2020 г. - существенно превзойти его. Судя по всему, ни у кого из разработчиков российской программы вооружения на 2011-2020 гг. не возник вопрос: почему все-таки в ведущих странах мира доля новых вооружений и военной техники не превосходит 50%? Заявленные планы перевооружения 70% к 2020 г. недостижимы в силу возможностей отечественной промышленности, что подтверждается результатами первого года выполнения программы. И что будет с предприятиями ОПК, когда после 2020 г. армия и флот вдруг окажутся полностью перевооруженными: не придется ли им, предприятиям, на долгие годы -ведь образцы вооружения и военной техники рассчитываются на срок службы до 2530 лет - полностью переориентироваться на зарубежный рынок?

1 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537.

2 Вступительное слово В. Путина на совещании по вопросам развития ОПК (Стенограмма). 7 октября 2011 г. http://premier.gov.ru/events/news/16656/.

3 Мы не можем себе позволить закупать плохое вооружение // Военно-промышленный курьер. 2011. 28 марта (№ 8); Литовкин Д. «Триумф» и «Циркон» уходят в войска // Известия. 2011. 11 марта; Национальная оборона. 2011. Март.

Показательным примером является утверждение Д. Медведевым госпрограммы вооружения на 2011-2020 гг. Известно о самом этом факте стало лишь в конце февраля 2011 г., когда заместитель министра обороны В. Поповкин заявил на встрече с журналистами, что программа утверждена президентом еще 31 декабря 2010 г. Это стало неожиданностью для большинства из них, т.к. достоверные источники в Минобороны на протяжении всего января утверждали, что этого не произошло.

Опыт предыдущих программ вооружения показал, что попытки за счет оттягивания момента их подписания улучшить качество их разработки ни к чему не приводят - лихорадочно «доработанные» программы все равно не выполняются. Российские государственные программы вооружения в принципе невыполнимы.

Часто звучит мнение, что новая программа вооружения принята вследствие провала старой. Это совершенно неверно - новая программа принимается потому, что пришло время ее принять - в России положено принимать программу вооружения раз в пять лет. А так как разработка новой программы начинается за несколько лет до окончания первой половины предшественницы, то разработчики фактически не имеют возможности учесть результаты ее исполнения. Результаты невыполнения российских программ вооружения, несмотря на традиционную завесу государственной тайны, очевидны. Возможно, и поэтому наши власти сочли целесообразным не привлекать внимание к факту утверждения новой госпрограммы вооружения.

Результаты выполнения ГОЗ в первый год действия программы пока лишь подтверждают подобный скептицизм.

Так, вместо ожидавшегося Минпромторгом России1 прироста военного производства в рамках ГОЗ в судостроении на 14% произошло его падение на 15,7%, а ввод в строй уже якобы заступающих, по некоторым оптимистичным заявлениям3, на боевое дежурство подводных ракетных крейсеров стратегического назначения «Борей» отстает от графика на 6-12 месяцев и ожидается к концу 2012 г.

Выпуск продукции судостроения в рамках ГОЗ в 2010 и 2011 гг. составил 126 млрд 649 млн и 106 млрд 765 млн руб. соответственно, что позволяет рассчитывать на освоение заложенных в государственную программу вооружения на переоснащение Военно-морского флота 4,7 трлн руб.4 лишь при условии ежегодного прироста производства в военном судостроении со среднегодовым темпом в 30,6% на протяжении оставшихся 9 лет. Выпуск продукции судостроения по ГОЗ в 2020 г. при этом будет в десять раз превышать выпуск 2011 г.

При более реалистичной оценке прироста производства - максимум 10% ежегодно -необходимые ассигнования на судостроительную часть государственной программы вооружения не превышают 1,7 трлн руб., т.е. расходы бюджета на морские вооружения могут быть сокращены на 64%, или почти в 3 раза. В этой связи совершенно логичным шагом (в логике израсходования отведенного бюджета, а не экономии) выглядит закупка импортной техники типа универсальных кораблей класса «Мистраль» во Франции.

1 Отчет о деятельности Министерства промышленности и торговли Российской Федерации: 2004-2011. М.: Минпромторг России, 2011. С. 91.

2 Корабелы не заржавеют // Красная звезда. 2012. 4 февраля (№ 19).

3 См., например: Быть сильными: гарантии национальной безопасности для России // Российская газета. 2012. 20 февраля.

4 Наращивание мощи // Взгляд. 2012. 6 февраля. 576

Вот только необходимость последующего размещения всех четырех закупленных единиц на Тихоокеанском флоте представляется пока крайне сомнительной1.

Прогноз выполнения ГОЗ судостроителями на 2012 г., с одной стороны, не очень радужный: в момент подготовки предложений по определению объемов ассигнований для проекта федерального бюджета на 2012 г. в июле-августе 2011 г. не были известны даже цены на продукцию отрасли. Контракты по ГОЗ 2011 г. на атомные подводные крейсера, строящиеся и проходящие испытания в Белом море, были подписаны Минобороны и ОСК лишь 9 ноября 2011 г. в присутствии премьер-министра В. Путина -ровно за две недели до установленного срока сдачи продукции. И даже после подписания контрактов ОСК продолжало всячески противиться раскрытию информации о структуре цен на свою продукцию, что можно понять, если учесть аномальный характер скачков цен в судостроении, наблюдавшихся в косвенном измерении российской статистикой национальных счетов в предшествующие годы.

С другой стороны, усилия Минобороны на протяжении 2011 г. по реализации решения президента РФ от 25 ноября 2010 г. № Пр-3443 к концу года дали вполне ощутимые результаты. Так, по данным начальника Генштаба генерала армии Н. Макарова2, Минобороны удалось сократить контрактные цены дизельной подводной лодки на 34%, корвета - на 15% и фрегата - на 26%.

Во многом аналогичная ситуация, к сожалению, складывается и с вооружением ВВС:

- закупленный еще в 2008 г. бомбардировщик Су-34 лишь в сентябре 2011 г. официально принят на вооружение государственной комиссией;

- уже закупленный истребитель Су-35М еще испытывается;

- зенитно-ракетный комплекс С-400 «Триумф», принятый на вооружение в 2007 г., до сих пор не имеет ракеты с дальностью 400 км, по которой, собственно, и получил свой индекс, - разработку ее только планируется завершить в текущем году, но тем не менее ассигнования на строительство двух новых заводов для серийного производства комплексов С-400 в федеральном бюджете выделяются уже с 2010 г.

Всего за 2011 г. ВВС не получили новые бомбардировщик Су-34, истребитель Су-35М, три Су-27СМ, два вертолета «Ансат-У». Кроме того, из ремонта не получены стратегический бомбардировщик Ту-95МС и перехватчик МиГ-31Б.

В отсутствие готовых к производству перспективных образцов руководители Сухопутных и Воздушно-десантных войск практически прекратили закупки бронетанковой техники, сосредоточившись на глубокой ее модернизации. Закупки ракетно-артиллерийских систем также незначительны по той же причине.

В целом за 2011 г. российская оборонная промышленность не выполнила ГОЗ по 84 контрактам на сумму в 42 млрд руб.3

Результат многолетней политики наращивания расходов бюджета на ГОЗ Минобороны в условиях тотальной их секретности показан на рис. 36 (использован дефлятор расходов на конечное потребление коллективных услуг государственного правления).

1 Флот: приоритеты и перспективы // Красная звезда. 2012. 15-21 февраля (№ 26).

Военная реформа как она есть. Выступление начальника российского Генштаба Н. Макарова в Общественной палате. М., 17 ноября 2011. http://www.oprf.ru/files/Prezentaciya_mioboroni.ppt. Литовкин В. Узкое место гособоронзаказа // Независимое военное обозрение. 2012. 3-10 февраля (№ 3).

2

Годы

Источники: Новый оборонный заказ. Стратегии. 2008. № 2; Военно-промышленный курьер. 2009. 2228 апреля (№ 15); ТС ВПК URL: http://www.vpk.ru/cgi-bin/uis/w3.cgi/CMS/Item/2540032. Дата обращения: 01.06.2010 г.; Красная звезда. 2012. 25 января (№ 11); Росстат.

Рис. 36. Государственный оборонный заказ Минобороны России в 2000-2011 гг.

Уверенность российского руководства в том, что гарантирование государством минимальной рентабельности производства в оборонно-промышленном комплексе на уровне 20% обеспечит переход к его инновационному развитию и необходимому росту выпуска продукции1, ни на чем не основана и является результатом пропаганды со стороны российского военно-промышленного лобби, заинтересованного в перераспределении нефтяной ренты. По данным PwC (бывшего «ПрайсуотерхаусКуперс»)2, средняя рентабельность в 100 ведущих западных аэрокосмических и оборонных фирмах составила 7,8% и 9,0% в 2010 и 2011 гг. соответственно, что не мешало им инновационно развиваться, наращивать выпуск и выплачивать дивиденды акционерам.

6.7.3. Совершенствование нормативно-правовой базы функционирования ВС

На данном этапе преобразований ВС РФ потребовалось совершенствование нормативно-правовой базы. Во-первых, пришлось пересмотреть совокупность программно-уставных документов, определяющих систему взглядов на порядок и правила ведения современных военных действий с учетом их межвидового характера, управления войсками и силами.

Во-вторых, потребовалась значительная деятельность по переработке документов, необходимых для функционирования ВС РФ в мирное время. В их числе уставы (внутренней службы, дисциплинарный, строевой), различные наставления. Но особенно важным направлением деятельности стало участие специалистов Минобороны в разра-

1 «Мы исходим из того, что минимум 13-15%, а то и больше должна быть рентабельность предприятий, 20% пускай будет» (В. Путин) // Стенограмма начала совещания в Комсомольске-на-Амуре 20 февраля 2012 г. на http://premier.gov.ru/events/news/18194/.

2 Aerospace & Defence 2010 year in review and 2011 forecast. PwC, 2011. http://www.pwc.com/aerospaceanddefence/.

ботке законопроектов по денежному довольствию (ДД) военнослужащих и военным пенсиям (ВП) граждан, уволенных с военной службы.

Основные замечания к законопроекту о ДД, разработанному в Минфине и Минобороны, состояли в том, что новая система ДД углубляет раскол между государственными служащими: военными и гражданскими; между военными, принадлежащими к различным ведомствам внутри силового блока. Не введена привязка ДД к средней зарплате по стране и к бюджетному процессу, что могло бы упорядочить индексацию ДД. Использованы коррупциогенные формулировки отдельных законоположений. Главное же - не установлен должный уровень ДД для военнослужащих нижних уровней войсковой иерархии, что затруднит добровольное комплектование армии.

Еще больше замечаний к тем положениям законов, которые определили уровни ВП. Они явно несправедливы по отношению к пенсионерам старших возрастов. Это может вызвать вал обращений с жалобами сразу же после начала выплат новых пенсий.

К сожалению, на вполне обоснованные замечания не последовало никакой реакции, и недостатки законопроектов перекочевали в законы.

6.7.4. Изменения в военно-кадровой политике

В начале 2011 г. прошла первая ведомственная научно-практическая конференция Минобороны по теме «Формирование инновационного образовательного пространства в системе образовательных учреждений МО РФ». По давней традиции, речь шла только о подготовке офицерских кадров при одновременном сокращении количества академий и училищ, что вызывало резкое недовольство военнослужащих. Тем не менее преобразования осуществлены. Сейчас в ВС РФ имеются 3 военных учебно-научных центра, 11 военных академий, возглавляемых академией Генштаба, и два университета (Военный и Военный авиационный инженерный). Академии охватили потребности подготовки кадров для таких родов войск, как РВСН, войска связи, сухопутные, радиационной, химической и биологической защиты, инженерные, артиллерии, войсковой ПВО, военно-космические, тыла и транспорта, ВКО. Акцентировано внимание также на обучении войск в перспективных центрах боевой подготовки, где кроме индивидуального обучения будет осуществляться подготовка подразделений.

Однако должного внимания к подготовке рядового и младшего командного состава не было. Основная часть личного состава ВС РФ комплектовалась и продолжает комплектоваться по призыву. Признание руководством ВС, в частности Сухопутных войск, что сохранившаяся система пятимесячной подготовки специалистов, служащих по призыву, не соответствует современным требованиям, запоздало. Напомним, что сокращение срока службы до 1 года было записано в постановлении Правительства РФ, принятом еще в 2003 г., и соответствующие поправки в законодательную базу внесены в 2007 г. Но только в 2011 г. начались «испытания новой программы подготовки младших специалистов», рассчитанной на 3 месяца «в связи с переходом на 1 год службы»1.

Необходимость отказа от комплектования ВС РФ преимущественно по призыву (еще осенью 2010 г. начальником Генштаба заявлялось о 700 тыс. призывников) в начале года замалчивалась, хотя невозможность набора такой численности была очевидной. Пограничная служба и Служба исполнения наказаний отказались от комплектования по призыву давно. А в последнее время, осознав трудности комплектования по призыву, и

1 Герасимов А. Спецкурсы младших специалистов // Красная звезда. 2011. 3 февраля (№ 17).

Внутренние войска МВД взяли курс на ускоренное комплектование по контракту с повышением привлекательности такой службы1.

Понимание истинной ситуации с комплектованием в Минобороны сформировалось к марту 2011 г. Об этом можно судить по материалам доклада на заседании Академии военных наук РФ2. В докладе было сказано, что количество воинов, проходящих службу по призыву, следует сократить до 10-15% от общей численности. И конечно же добавлены слова о повышении привлекательности добровольной службы по контракту. В качестве примера были названы некоторые страны НАТО, в частности Польша. И оказалось, что уже к 2017 г. численность военнослужащих РМКС по контракту должна достигнуть 425 тыс. человек вместо нынешних 184 тыс.

В войсках была развернута деятельность по «гуманизации» военной службы: введены новый распорядок дня военнослужащих (с послеобеденным отдыхом) и пятидневная рабочая неделя с возможностями увольнения на выходные дни; ограничено или даже исключено привлечение солдат к хозяйственным работам; улучшены рацион и качество питания; разрешено пользование мобильными телефонами. По возможности реализуется принцип «служба рядом с домом». Но тем не менее конкурса на службу по призыву в военкоматах нет, а уклонистов много.

Новыми для войск остаются вводимые в последние годы институты священнослужителей и военной полиции, в 2011 г. так и оставшиеся по большей части обещаниями.

Неизбежность отказа от призыва вроде бы очевидна, но признать это военачальники не решаются, хотя президент Д. Медведев признал, но только для очень далекой перспективы.

6.7.5. Проблемы социального обеспечения военнослужащих и членов их семей

Наглядный пример решения социально-экономических проблем ВС - обеспечение военнослужащих жильем. В этой сфере ранее скопился столь большой груз проблем, что в течение многих лет руководители государства отодвигали осуществление реальных мероприятий «на потом». Была безуспешная попытка переложить эту функцию федеральной власти на плечи регионов. Военно-политическое руководство страны наконец отказалось от политики отодвигания проблемы. После перерегистрации всех потребностей и задолженностей по жилью в 2009 г. выяснилось: для решения проблемы надо заселить 175 600 семей военнослужащих и отставников.

В начале 2011 г. руководство Минобороны, говоря о планах обеспечения военнослужащих жильем, заявило о грандиозной цели, «чтобы в 2012 году очереди на жилье в армии не осталось»3. Заметим, что это высказывание было очень смелым, поскольку в наступившем году еще не было отлажено функционирование Единого реестра военнослужащих, признанных нуждающимися в получении жилья, доступного через Интернет для каждого, т. е. система учета и контроля только выстраивалась. Но все же к октябрю 2011 г. очередь сократилась до 63 800 семей, а к концу года, по докладу начальника Генштаба в Общественной палате, она сократится до 41 600.

1 Внутренние войска приглашают // Красная звезда. 2011. 4 февраля (№ 18).

2 Макаров Н. В ногу со временем // Красная звезда. 2011. 29 марта (№ 51).

Семенов Д., Мохов В. Очередей остаться не должно // Красная звезда. 2011. 14 января (№ 2).

Тем не менее проблемы остаются: это и квартирные мошенники, и коррупционеры, пропал архив документов очередников, автоматизированная система учета и контроля барахлит, а квартиры куплены там, где люди не желают жить.

Второе важнейшее направление решения социальных проблем военнослужащих -увеличение их денежного довольствия с января 2012 г. Остановимся на конкретных размерах нового ДД. Основные составляющие ДД, а именно оклады по воинской должности (ОВД) и воинскому званию (ОВЗ), приведены в табл. 34.

Таблица 34

Сравнение званий, должностей и размеров денежного довольствия военнослужащих ВС РФ после 1 января 2012 г.

Тариф. разряд Проектная должность* Проект ОВД* Утвержд. ОВД** Типовая воинская должность (по Пост. 922)** Ориентировочные воинские звания Проект ОВЗ* Утвержд. ОВЗ**

1 2 3 4 5 6 7 8

50 Первый заместитель министра 45 000 45 000 Первый заместитель министра обороны РФ Генерал армии 27000

49 Заместитель министра 44 000 44 000 Заместитель министра обороны РФ Генерал армии 27000

48 42 000 42 000 Главнокомандующий видом ВС РФ Генерал-полковник 20 000 |25000

47 Командующий военным округом (ВО) 40 000 40 000 Начальник Главного управления (ГУ), руководитель (директор) департамента, командующий родом войск ВС РФ; командующий войсками военного округа Генерал-полковник 20 000 |25000

46 38 000 Генерал-лейтенант 17 000 |22000

45 Зам. командующего ВО 37 500 Генерал-лейтенант 17 000 |22000

44 Командующий армией 37 000 37 000 Заместитель: начальника ГУ, руководителя (директора) департамента, командующего общевойсковой армией Генерал-лейтенант 17 000 |22000

43 36 500 Генерал-лейтенант 17000 |22000

42 36 000 36 000 Начальник: ГУ, департамента Минобороны Генерал-лейтенант 17 000 |22000

41 35 500 Генерал-лейтенант 17 000 |22000

40 35 000 Генерал-лейтенант 17 000 |22000

39 34 500 Генерал-лейтенант 17 000 |22000

38 34 000 34 000 Зам. начальника управления: Главного управления, департамента Генерал-лейтенант 17 000 |22000

37 Зам. командующего армией 33 500 Генерал-лейтенант 17 000 |22000

36 33 000 Генерал-лейтенант 17 000 |22000

35 Командир корпуса 32 500 32 500 Командир мотострелкового (танкового) корпуса, начальник управления в управлении ОСК, ВО Генерал-лейтенант 17 000 |22000

34 32 000 Генерал-майор 20000

33 31 500 Генерал-майор 20000

32 Зам. командира корпуса 31 500 31 500 Начальник отдела: в ГУ, департаменте Генерал-майор 20000

31 Командир дивизии 30 500 30 500 Командир мотострелковой (танковой) дивизии Генерал-майор 20000

30 30 000 30 000 Зам. начальника отдела: в ГУ, департаменте Полковник 13 000 13000

29 Зам. командира дивизии 29 500 29 500 Начальник отдела в управлении ОСК, ВО Полковник 13 000 13000

Окончание таблицы 34

1 2 3 4 5 6 7 8

28 Командир бригады 29 000 29 000 Командир мотострелковой (танковой) бригады, начальник отдела в управлении общ. армии Полковник 13 000 13000

27 28 500 29 000 Начальник группы в управлении (отделе главного управления, департамента) Минобороны РФ Полковник 13 000 13000

26 28 000 28 000 Ст. офицер в управлении (отделе ГУ, департамента) Полковник 13 000 13000

25 Зам. командира бригады 27 500 Полковник 13 000 13000

24 27000 26 500 Офицер в управлении (отделе ГУ, департамента) Полковник 13000 13000

23 Командир полка 26 500 26 500 Командир мотострелкового (танкового) полка Полковник 13 000 13000

22 26 000 26 000 Старший офицер в управлении ОСК, ВО Подполковник 12000

21 25 500 25 500 Ст. офицер в управлении общевойсковой армии Подполковник 12000

20 Зам. командира полка 25 000 25 000 Офицер в управлении ОСК, ВО Подполковник 12000

19 24 500 24 500 Офицер в управлении общевойсковой армии Подполковник 12000

18 Командир батальона 24 000 24 000 Командир: мотострелкового (танкового) батальона, ракетного (артиллерийского) дивизиона Майор 11500 11500

17 23 500 Майор 11500 11500

16 Зам. командира батальона 23 000 Майор 11500 11500

15 22 500 Капитан 11000

14 Командир роты 22 000 22 000 Командир: мотострелковой (танковой) роты, зенитно-ракетной батареи Капитан 11000

13 21 500 Ст. лейтенант 10500

12 Зам. командира роты 21 000 Ст. лейтенант 10500

11 20 500 Лейтенант 10000

10 Командир взвода 20 000 20 000 Командир мотострелкового (танкового) взвода Лейтенант*** 10 000 10000

9 17 000 Ст. прапорщик 8500

8 16 500 Ст. прапорщик 8500

7 Зам. командира взвода 16 000 Прапорщик 8000

6 15 000 Старшина 7500

5 Командир отделения 14 500 |15 000 Командир отделения в мотострелковом (танковом) взводе Старший сержант 7000

4 12 500 Сержант 6500 6500

3 11 500 Младший сержант 6000

2 10 500 Ефрейтор 5500

1 Стрелок 10 000 10 000 Первичные воинские должности солдат и матросов, проходящих военную службу по контракту Рядовой 5000 5000

* Наименования званий, должностей, тарифные разряды по должности и размеры окладов по должности и по званию см.: Государство определило цену ратного труда // Военно-промышленный курьер. 2011. 13 апреля (№ 14).

** Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2011 г. № 992 «Об установлении окладов денежного содержания военнослужащих, проходящих военную службу по контракту».

*** Звание «младший лейтенант» в таблице отсутствует. Оно редко встречается и присваивается лишь в исключительных случаях (например, сержантам, окончившим краткосрочные курсы повышения квалификации, либо лейтенантам, которых за совершенные ими проступки понижают в звании).

Отметим, что ДД высокопоставленных военачальников и военных чиновников было поднято даже сверх того уровня, который обсуждался при рассмотрении законопроектов о ДД. А вот нижние уровни войсковой иерархии остались в проигрыше. Например, как понять то, что шаг по ОВЗ от полковника до генерал-майора составил 7000 руб. -такую же величину, какая соответствует разнице в ОВЗ между младшим сержантом и полковником?

Еще хуже ситуация с обещаниями, которые давались солдату-контрактнику. На старте службы ему в 2012 г. предложат отнюдь не обещанные 28 000 руб., а меньше: от 15 000 до 20 000 руб./мес. Обещанного придется дожидаться пару-тройку лет, да и то многое будет зависеть от благосклонности начальников. Напомним, что средняя зарплата в РФ выросла к концу 2011 г. до 22 тыс. руб. Так что на рынке труда привлекательность добровольной военной службы повысилась мало.

А российские военачальники с оптимизмом заявляют о планах набора (и даже конкурсного отбора) контрактников по 50 тыс. человек ежегодно (на самом деле при учете восполнения уходящих нужно будет набирать до 70 тыс.), не учитывая ситуацию на рынке труда и демографические реалии.

6.7.6. Военно-финансовая политика

Последовательным сторонником сокращения военных расходов выступило в 2011 г. Министерство финансов. На майском совещании в Правительстве РФ, посвященном плану работы над бюджетом РФ на 2012-2014 гг., министр финансов высказал1 предложения по сокращению ключевых дополнительных расходов, возникших из предвыборных обязательств Кремля и Белого дома в части госрасходов на военную организацию государства. Самым весомым предложением был отказ от увеличения численности офицеров и контрактников Минобороны, что сулило экономию около 160 млрд руб. ежегодно до 2014 г. включительно. Кроме того, Минфин предлагал не только не увеличивать армию, но и продолжить сокращение ее на 15% за три года. Также в ближайшую трехлетку Минфин предложил сократить расходы бюджета на ГОЗ - по 100 млрд руб. ежегодно. Предложено было отказаться и от увеличения финансового обеспечения накопительно-ипотечной системы для военных, что дало бы 78,2 млрд руб. экономии в 2012 г. Кроме того, Минфин предлагал урезать расходы также и МВД - на 97 млрд руб. в 2012 г. и по 99,1 млрд руб. в последующие два. Тогда инициативы Минфина не нашли понимания у военно-политического руководства страны.

В отношении уже принятого к тому моменту федерального бюджета можно было бы утверждать, что практика его исполнения в 2011 г. вернулась к докризисной схеме с

2 3 4

двумя внутригодовыми корректировками первоначальной версии - летом и осенью , если бы не было дополнительной июльской корректировки5, при которой изменения

1 Нетреба П. Бюджет избавляется от расходных подразделений // Коммерсант. 2011. 25 мая (№ 92).

2 Федеральный закон от 13 декабря 2010 года № Э57-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».

3 Федеральный закон от 1 июня 2011 года № 105-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов"».

4 Федеральный закон от 6 ноября 2011 года № 302-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов"».

5 Федеральный закон от 20 июля 2011 года № 251-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов"».

затронули в основном секретные и совершенно секретные приложения, связанные с ГОЗ, без изменения общего объема расходов федерального бюджета. Сам факт июльской корректировки можно считать еще одним проявлением необычайного ажиотажа, царившего в российской военно-технической политике на протяжении всего 2011 г.

В результате всех указанных изменений к концу года ассигнования федерального бюджета по разделу «Национальная оборона» возросли на 1,3% - с 1 трлн 517 млрд 91 млн в 2010 г. до 1 трлн 537 млрд 444 млн руб. в 2011 г. при приросте общего объема расходов бюджета на 4,3%. По сравнению с 2010 г. ассигнования по этому разделу в реальном выражении увеличились на 4,2% (номинальный прирост - 20,3%) при сохранении их размера относительно ВВП неизменным на уровне 2,8%.

Следует напомнить, что указанные выше показатели военных расходов невозможно определить непосредственно из публикуемого закона о бюджете, т. к. резкое снижение прозрачности российского федерального бюджета после 2007 г. допускает его более-менее удовлетворительный анализ лишь с использованием дополнительных источников, в качестве которых при подготовке обзора использованы материалы правительственного проекта федерального бюджета, ежемесячный отчет Федерального казначейства об исполнении бюджета в январе 2011 г. и материалы Госдумы1. Подобный вынужденный подход, безусловно, влияет на точность получаемых оценок.

Уровень секретности расходов федерального бюджета в 2011 г. по сравнению с предыдущим годом возрос на 1,4 п.п. (см. табл. 35), и его секретные ассигнования достигли 1 трлн 302 млрд 839 млн руб. Секретные ассигнования вернулись в подраздел расходов «Среднее профессиональное образование» и в раздел межбюджетных трансфертов. Уровень секретности выделенных с 2011 г. в самостоятельные разделы «Физическая культура и спорт» и «Средства массовой информации» остался прежним, причем доля секретных расходов на физическую культуру превысила половину (53,31% по нашей оценке), обойдя по этому показателю раздел «Национальная оборона» и приближаясь к показателям, характерным для органов безопасности. Традиционно секретны часть ассигнований по подразделам «Дошкольное образование» и «Культура». Продолжился рост долей секретных ассигнований по разделу «Национальная экономика», приближаясь к 2%, и по подразделу «Жилищное хозяйство», превысив 25,03%.

Таблица 35

Доля секретных ассигнований в расходах федеральных бюджетов 2005-2011 гг., %

Код и наименование раздела (подраздела), содержащего секретные расходы 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г.

1 2 3 4 5 6 7 8

Расходы федерального бюджета в целом 11,33 11,80 10,33 11,92 10,01 10,46 11,82

0100 ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ 3,67 6,28 5,52 8,66 5,05 4,75 8,56

0108 Международные отношения и международное сотрудничество - 0,01 < 0,01 3,66 - - -

0109 Государственный материальный резерв 82,86 89,23 92,18 90,17 85,01 85,08 88,15

0110 Фундаментальные исследования 2,13 1,22 1,12 0,97 0,78 0,32 0,66

0114 Другие общегосударственные вопросы 0,05 0,72 0,28 4,42 1,56 1,05 0,27

0200 НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА 42,06 42,77 45,33 46,14 48,09 46,42 47,56

0201 Вооруженные силы Российской Федерации 33,07 35,59 37,11 39,04 40,21 39,03 41,41

1 Решение Комиссии Государственной Думы по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности Российской Федерации, в проекте Федерального закона № 607158-5 «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2014 и 2014 годов». М., 19 октября 2011. 584

Продолжение^ таблицы 35

1 2 3 4 5 6 7 8

0204 Мобилизационная подготовка экономики 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

0205 Подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности 100,0 100,0 100,0 - - - -

0206 Ядерно-оружейный комплекс 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

0207 Реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества 45,22 46,90 50,65 100,0 100,0 100,0 100,0

0208 Прикладные научные исследования в области национальной обороны 98,37 93,94 93,69 93,20 92,85 91,32 92,47

0209 Другие вопросы в области национальной обороны 2,49 8,79 24,38 29,21 34,64 42,03 37,64

0300 НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 28,52 31,64 31,07 31,84 30,82 32,12 31,91

0302 Органы внутренних дел 4,76 6,31 5,16 4,97 3,70 4,30 3,39

0303 Внутренние войска 11,76 10,31 9,80 10,25 8,19 8,28 5,58

0306 Органы безопасности 97,80 95,49 97,31 99,05 99,61 97,05 99,57

0307 Органы пограничной службы 100,00 98,97 97,62 100,00 99,47 98,61 99,15

0309 Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона 59,02 62,39 50,65 51,39 51,00 51,28 49,08

0313 Прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности 73,95 66,41 64,43 75,49 79,35 92,09 87,20

0314 Другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности 8,26 50,71 39,95 56,32 68,37 67,94 88,40

0400 НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА 0,05 0,02 0,44 0,64 0,55 1,56 1,96

0411 Прикладные научные исследования в области национальной экономики - - 5,23 5,84 4,49 5,61 12,07

0412 Другие вопросы в области национальной экономики 0,12 0,06 < 0,01 0,31 0,72 4,47 2,18

0500 ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО - 3,42 0,85 6,96 10,09 19,26 17,87

0501 Жилищное хозяйство - 4,22 5,69 15,97 12,91 20,79 25,03

0700 ОБРАЗОВАНИЕ 2,76 2,69 2,39 2,55 3,06 3,59 4,33

0701 Дошкольное образование 2,03 2,17 2,44 2,48 2,45 3,91 5,34

0702 Общее образование 1,51 1,91 2,14 2,00 2,75 3,45 0,70

0704 Среднее профессиональное образование 1,06 1,03 1,02 0,86 0,99 - 0,01

0705 Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации 16,85 15,78 17,22 1,80 2,54 9,40 18,16

0706 Высшее и послевузовское профессиональное образование 3,15 2,93 2,53 3,08 3,64 4,08 5,34

0709 Другие вопросы в области образования 0,30 0,33 0,28 0,29 0,48 0,61 0,27

0800 КУЛЬТУРА, КИНЕМАТОГРАФИЯ, СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ 0,17 0,17 0,21 0,17 0,18 0,17 -

0800 КУЛЬТУРА И КИНЕМАТОГРАФИЯ - - - - - - 0,12

0801 Культура 0,14 0,10 0,16 0,10 0,14 0,09 0,14

0804 Периодическая печать и издательства 13,46 7,45 2,57 2,62 3,14 3,59 -

0806Другие вопросы в области культуры, кинематографии, средств массовой информации 0,02 0,15 - - - - -

0900 ЗДРАВООХРАНЕНИЕ, ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ 4,30 3,99 2,57 4,14 3,54 3,01 -

0900 ЗДРАВООХРАНЕНИЕ - - - - - - 8,29

0901 Стационарная медицинская помощь 5,61 4,66 2,94 3,24 2,77 2,41 2,71

0902 Амбулаторная помощь н/п1 н/п н/п 13,94 4,34 3,75 21,38

0905 Санаторно-оздоровительная помощь н/п н/п н/п 14,07 15,88 10,73 11,98

0907 Санаторно-эпидемиологическое благополучие н/п н/п н/п 2,09 0,63 0,64 0,73

0908 Физическая культура и спорт 0,28 0,26 0,24 0,42 0,32 0,62 -

0910 Другие вопросы в области здравоохранения, физической культуры и спорта - - - 1,74 1,07 1,01 -

0910 Другие вопросы в области здравоохранения - - - - - - 0,43

1000 СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА - - - 0,01 0,01 - -

1003 Социальное обеспечение населения - - - 0,02 0,02 - -

1100 ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ - - - - - - 0,26

1101 Физическая культура - - - - - - 53,31

1 Неприменимо вследствие изменения бюджетной классификации.

Окончание таблицы 35

1 2 3 4 5 6 7 8

1200 СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ - - - - - - 0,27

1202 Периодическая печать и издательства - - - - - - 3,38

1400 МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ БЮДЖЕТАМ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА 0,16 0,14

1401 Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 0,50

1403 Прочие межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований общего характера 1,74

Источник: расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара по данным федеральных бюджетов 2005-2011 гг. (данные 2003-2007 гг. приведены к соответствующим разделам и подразделам бюджетной классификации, вступившей в силу с января 2008 г.). Курсивом выделены недействующая с 2011 г. классификация и предварительные оценки.

Абсолютные и относительные значения основных компонентов прямых военных ассигнований РФ в федеральном бюджете и их изменение относительно 2010 г. в соответствии с окончательным, ноябрьским, вариантом федерального закона о бюджете на 2011 г. показаны в табл. 36. Пересчет в цены 2010 г. выполнен с использованием первой оценки1 Росстатом индекса-дефлятора ВВП за 2011 г. (115,4%).

Таблица 36

Прямые военные ассигнования федерального бюджета по разделу «Национальная оборона»

2011 г., млн Изменение в 2011 г. Доля ассигнований, % / изменение по

Наименование раздела руб. / то же по сравнению сравнению с 2010 г., п.п.

и подразделов в ценах 2010 г. с 2010 г., млн руб. / прирост, % в федеральном бюджете 2011 г. в ВВП

НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА 1 537 444 54 247 13,82 2,83

1 332 274 4,24 1,36 -

Вооруженные силы Российской Фе- 1 140 915 29 098 10,26 2,10

дерации 988 661 3,03 0,90 -0,03

Мобилизационная и вневойсковая 6 700 3199 0,06 0,01

подготовка 5 806 122,73 0,03 0,01

Мобилизационная подготовка эконо- 4 895 -653 0,04 0,01

мики 4 242 -13,34 - -

Подготовка и участие в обеспечении 421 -10 722 <0,01 <0,01

коллективной безопасности и миро- 365 -96,71 -0,10 -0,02

творческой деятельности

Ядерно-оружейный комплекс 29 968 4614 0,24 0,05

23 369 24,60 0,06 0,01

Реализация международных обяза- 4 447 -357 0,04 0,01

тельств в сфере военно-технического 3 854 -8,47 - -

сотрудничества

Прикладные научные исследования в 161 346 -8866 1,45 0,30

области национальной обороны 139 815 -5,96 - -0,03

Другие вопросы в области нацио- 191 752 37 934 1,72 0,35

нальной обороны 166 163 29,58 0,47 0,07

Источник: расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Военные ассигнования из других разделов федерального бюджета приведены в табл. 37 (курсивом выделены оценки объемов секретных ассигнований, выполненные на основе проекта закона о федеральном бюджете). Обращаем внимание, что для по-

1 О производстве и использовании валового внутреннего продукта (ВВП) за 2011 год. М.: Росстат, 21

февраля 2011 г. См.: http://www.gks.ru/bgd/free/b04_03/Isswww.exe/Stg/d03/20vvp31.htm.

вышения сопоставимости данных о российских военных расходах в соответствии с международной практикой начиная с 2011 г. расходы на органы безопасности более не учитываются как военные, соответствующие исправления внесены также в публикуемые нами многолетние динамические ряды.

Таблица 37

Прямые и косвенные военные ассигнования по другим разделам

федерального бюджета

Наименование подраздела или 2011 г., млн руб. / то же Изменение в 2011 г. по сравнению с Доля ассигнования, % / изменение по сравнению с 2010 г., п.п.

характера ассигнований в ценах 2010 г. 2010 г., млн руб. / прирост, % в федеральном бюджете 2011 г. в ВВП

1 2 3 4 5

В разделе «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность»

Внутренние войска 73 225 -2980 0,66 0,13

63 454 -4,49 0,01 -0,01

Органы пограничной службы 82 153 -6237 0,74 0,15

71 190 -8,06 -0,02 -0,02

Войска МЧС и гражданская обо- 51 018 -1930 0,46 0,09

рона 44 210 -4,18 0,01 -0,01

В разделе «Национальная экономика»

Организация альтернативной граж- 6 -1 <0,01 <0,01

данской службы 5 -13,34 - -

Президентская программа «Унич- 768 -404 0,01 <0,01

тожение запасов химического 666 -37,74 - -

оружия в РФ»

Субсидии организациям транспорта, осуществляющим приобретение 55 48 -7 -13,34 <0,01 <0,01

автотехники для пополнения под-

вижного состава автоколонн вой-

скового типа

Субсидии на функционирование 33 7 <0,01 <0,01

координационного центра Россия-НАТО 28 34,85 - -

Строительство специальных и 11 433 -5 224 0,10 0,02

военных объектов 9907 -34,53 -0,04 -0,01

ФЦП «Промышленная утилизация 91 42 <0,01 <0,01

вооружения и военной техники 79 116,91 - -

(2005-2010 годы)»

Взносы в уставные капиталы и 31 328 3962 0,28 0,06

субсидии организациям оборонно- 27 147 17,09 0,06 0,01

промышленного комплекса

Стипендии молодым работникам 234 - - -

организаций оборонно- 221 - - -

промышленного комплекса

Секретные расходы 33 998 7 179 0,31 0,06

29 461 32,22 0,09 0,01

В разделе «Жилищно-коммунальное хозяйство»

Президентская программа «Унич- 659 -847 0,01 -

тожение запасов химического 571 -59,70 -0,01 -

оружия в РФ»

Обеспечение военнослужащих 126 344 -16 433 1,14 0,23

служебным и постоянным жильем 109 483 -13,05 -0,09 -0,05

Секретные расходы 42 749 1335 0,38 0,08

37 044 3,74 0,04 -

В разделе «Образование»

Расходы Минобороны 47 798 -3092 0,43 0,09

41 419 -6,95 - -0,01

Секретные расходы 22 465 4891 0,20 0,04

19 468 33,56 0,06 0,01

Окончание таблицы 37

1 2 3 4 5

В разделе «Культура и кинематография»

Расходы Минобороны 2491 -1535 0,02 <0,01

2158 -41,56 -0,01 -

Секретные расходы 208 -28 <0,01 <0,01

189 -13,34 - -

В разделе «Здравоохранение»

Расходы Минобороны 38 940 922 0,35 0,07

33 744 2,81 0,03 -

Секретные расходы 40 993 25 337 0,37 0,08

35 523 248,74 0,27 0,05

В разделе «Социальная политика»

Пенсионное обеспечение Минобо- 149 598 15 090 1,35 0,28

роны 140 998 11,98 0,12 -

Пенсионное обеспечение погранич- 28 143 3861 0,25 0,05

ной службы, внутренних войск 26 525 17,03 0,03 -

МВД и войск МЧС

Материальное обеспечение специа- 5095 637 0,05 0,01

листов ядерного оружейного ком- 4802 15,29 0,01 -

плекса РФ

Приобретение жилья уволенным и 19 770 -916 0,18 0,04

увольняемым военнослужащим 17 132 -5,08 - -

Дополнительное ежемесячное ма- 1 041 336 0,01 <0,01

териальное обеспечение инвалидов 981 52,04 - -

вследствие военной травмы

Обеспечение проведения ремонта 307 -135 <0,01 <0,01

индивидуальных жилых домов, 266 -33,72 - -

принадлежащих членам семей

военнослужащих, потерявшим

кормильца

Компенсации членам семей погиб- 1245 198 0,01 <0,01

ших военнослужащих 1174 20,35 - -

Пособия и компенсации во- 8644 -3079 0,08 0,02

еннослужащим, приравненным к 8147 -27,43 -0,03 -0,01

ним лицам, а также уволенным из

их числа

Единовременное пособие беремен- 2 238 133 0,02 <0,01

ной жене военнослужащего, прохо- 2 109 6,72 - -

дящего военную службу по призы-

ву, а также ежемесячное пособие на

ребенка военнослужащего, прохо-

дящего военную службу по призыву

В разделе «Средства массовой информации»

Расходы Минобороны 1500 100 0,01 <0,01

1300 8,32 - -

Секретные расходы 168 - - -

146 - - -

В разделе «Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

общего характера»

Дотации бюджетам ЗАТО 8876 -1185 0,08 0,02

7692 -13,34 -0,01 -

Развитие и поддержка социальной 2690 -359 0,02 >0,01

и инженерной инфраструктуры 2331 -13,34 - -

ЗАТО

Переселение граждан из ЗАТО 527 -70 >0,01 <0,01

457 -13,34 - -

Секретные расходы 820 - - -

711 - - -

Источник: расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара. Пенсии, пособия, компенсации и стипендии дефлированы с использованием ИПЦ.

Проанализируем динамику федерального бюджета и его внутригодовых корректировок.

Ассигнования на строительство жилья в 2011 г. в Минобороны по разделу «Национальная оборона» (17 млрд 639 млн руб.) возросли по сравнению с предыдущим годом в реальном выражении на 140%, в т.ч. и за счет перераспределения 12 млрд руб. в течение бюджетного года с целевой статьи расходов «Строительство военных и специальных объектов», а по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» (95 млрд 82 млн руб.) сократились на 23%. Ассигнования федерального бюджета на накопительно-ипотечную систему жилищного обеспечения военнослужащих Минобороны возросли в реальном выражении на 21%, достигнув 29 млрд 740 млн руб.

Ассигнования на горюче-смазочные материалы (ГСМ) в 2011 г. относительно предыдущего года сократились в реальном выражении на 10% (до 51 млрд 57 млн руб.), что объясняется значительными переходящими остатками ГСМ текущего снабжения. Так, по данным Счетной палаты1, на 1 июня 2011 г. стоимость излишних запасов ГСМ оценивалась в 13 млрд 287 млн руб., при этом на протяжении последних трех лет не расходуется от 15 до 20% от установленных годовых лимитов. Дефицит ГСМ уже не является причиной низких показателей боевой подготовки - фактический средний налет в военной авиации в 2011 г. оказался около 90 ч при планировавшихся 100 ч.

Ассигнования федерального бюджета на продовольственное обеспечение Минобороны по сравнению с 2010 г. продолжили рост и увеличились в реальном выражении на 27%. В отличие от предшествующего года, возросли в 2011 г. в реальном выражении на 12,4% и ассигнования на вещевое обеспечение Минобороны. Интересную динамику продемонстрировали ассигнования Минобороны на здравоохранение, сократившись в июне на 2 млрд 901 млн руб. и вновь увеличившись в ноябре на 2 млрд 991 млн руб., что составляет около 7,7% от общей их суммы.

В 2011 г. ассигнования Минобороны на денежное довольствие и дополнительное стимулирование военнослужащих в реальном выражении сократились по сравнению с предшествующим годом на 12,5%, до 262 млрд 578 млн руб., несмотря на проведенное повышение денежного довольствия на 6,5% с 1 апреля. При этом ассигнования на военный персонал в системе здравоохранения Минобороны в течение года сократились в номинальном выражении на 58%.

Ассигнования на пенсионное обеспечение в Минобороны в 2011 г. по сравнению с 2010 г. возросли на 12% в реальном выражении, что обеспечило повышение военных пенсий с 1 апреля на 6,5% и выплату пенсий новым военным пенсионерам.

В итоге в 2011 г. прямые военные ассигнования (см. табл. 38) российского федерального бюджета, рассчитанные в соответствии со стандартом ООН для военных расходов, составили 4,0% ВВП, а общие военные ассигнования с учетом расходов, связанных с прошлой военной деятельностью (военные пенсии, уничтожение химического оружия и т.п.), - 4,4% ВВП.

Исполнение федерального бюджета в 2011 г. в части военных расходов было значительно более равномерным, чем в 2010 г. Превышение лимита расходов по сводной бюджетной росписи федерального бюджета над его ассигнованиями по разделу «На-

1 Заключение Счетной палаты на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» № ЗАМ-23/1. М., 7 октября 2011. С. 129-130.

2 Независимое военное обозрение. 2012. 16-23 марта (№ 8).

циональная оборона» достигло в июле максимума в 5 млрд 866 млн руб., по нашей оценке, не превысив установленного ч. 7 ст. 24 закона о федеральном бюджете на 2011 г. ограничения в 7 млрд 58 млн руб. на прирост военных ассигнований за счет сверхплановых доходов бюджета в рамках сводной бюджетной росписи. После чего указанное превышение с ноября сошло на нет, и к концу года по расходам раздела «Национальная оборона» сводной росписью предусматривалась экономия в 13 млрд руб. относительно ассигнований закона о бюджете.

Таблица 38

Суммарные показатели военных и связанных с ними ассигнований федерального бюджета

Наименование ассигнований Сумма ассигновании, млн руб. Доля ассигнований, % / ее изменение по сравнению с 2010 г., п.п.

в федеральном бюджете 2011 г. в ВВП

Общие прямые военные ассигнования 2 157 078 19,40 1,70 3,97 -0,05

Суммарные прямые и косвенные военные ассигнования, связанные с нынешней и прошлой военной деятельностью 2 375 205 21,36 1,82 4,37 -0,07

Суммарные ассигнования по разделам «Национальная оборона» и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» 2 779 552 24,99 1,92 5,11 -0,13

Источник: расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Динамика помесячного исполнения расходов по самым крупным подразделам раздела «Национальная оборона» федерального бюджета в 2009-2011 гг. представлена на рис. 37-39. Расходы подраздела «Вооруженные силы Российской Федерации», за счет которого финансируется в т.ч. и основная часть ГОЗ Минобороны, в 2011 г. исполнялись более равномерно, но авансирование ГОЗ вновь не уложилось в двухмесячный норматив, а декабрьский бюджетный «навес» сократился совершенно незначительно (рис. 37). Ситуация с расходами по двум другим разделам (рис. 38 и 39) ухудшилась, причем в последнем случае достаточно выраженно.

30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

□ 2009 □ 2010 в 2011

_ JF <р<?

Источник: расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара по данным Федерального казначейства.

Рис. 37. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу «Вооруженные силы Российской Федерации» в 2009-2011 гг.

Источник: расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара по данным Федерального казначейства.

Рис. 38. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу «Прикладные научные исследования в области национальной обороны» в 2009-2011 гг.

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

□ 2009 П2010

□ 2011 п

П П 1-1

^гм г з 1 Ьа 1Ти ги_ Г я ГТтя П-ст Г 5

Источник: расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара по данным Федерального казначейства.

Рис. 39. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу «Другие вопросы в области национальной обороны» в 2009-2011 гг.

В табл. 39 приведены военные расходы правительств субъектов Российской Федерации, которые сохраняют многолетние тенденции.

Таблица 39

Военные расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2004-2011 гг., млн руб.*

Подраздел классификации расходов 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Вооруженные силы Российской Федерации _ _ 3,5 0,1 05 0,3 03 0,3 _ _ _

Модернизация Вооруженных сил Российской Федерации и воинских формирований _ _ 10 0,5

Окончание таблицы 39

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Мобилизационная и вневойсковая подготовка _ 65,6 65,6 899,3 808,6 1 351,9 1 245,6 1 797,9 1 702,2 2 116,0 2 021,6 2 003,7 1 958,4 2 250,0 2 187,3

Мобилизационная подготовка экономики** 532,4 500,6 485,4 468,6 708,3 692,8 861,2 840,9 1 137,2 1 063,9 1 045,4 989,7 1 298,4 1 247,8 1 351,2 1 266,3

Другие вопросы в области национальной обороны _ 109,6 97,5 32,8 32,1 55 5,7 07 0,5 44 4,4 <0,1 <0,1 27 2,7

Внутренние войска 12,4 12,2 9,9 9,9 3,5 1,4 1,0 0,3 0,3 _ _

Органы безопасности 67 6,5 0,3 0,3 16,5 16,5 01 0,1 00 0,0 60,0 60,0 <0,1 <0,1 14,5 14,4

Органы пограничной службы _ 0,1 0,1 _ _ _ _ _ _

Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона 7 968,2 7 281,3 11 184,6 10 958,9 15 636,4 14 367,0 19 118,4 18 292,6 23 895,8 21 456,7 23 865,0 21 712,6 27 218,0 25 527,4 34 678,1 32 122,9

*Числитель - ассигновано, знаменатель - фактически исполнено. ** До 2005 г. подраздел не входил в раздел «Национальная оборона». Источник: Федеральное казначейство.

В табл. 40 представлены российские военные расходы в период 1999-2011 гг., не включающие для избежания двойного счета военные расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, показанные в табл. 39.

Таблица 40

Основные показатели военных расходов Российской Федерации в 1999-2011 гг.

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

1. В номинальном выражении (в текущих ценах), млрд руб.

Исполнение рас- 115,6 191,7 247,7 295,4 355,7 430,0 581,1 681,8 831,9 1 040,8 1 188,2 1 276,5 1 516,0

ходов ФБ по раз-

делу «Националь-

ная оборона» в

текущей бюджет-

ной классифика-

ции8

Ассигнования ФБ 93,7 209,4 214,7 284,2 354,9 427,4 578,4 686,1 839,1 1 031,6 1 192,9 1 278,0 1 537,4

по разделу «На-

циональная обо-

рона»:

в текущей бюджетной классифи-

кации

выведены в дру- - - - - - - 44,3 77,7 91,3 126,5 202,4 270,8 324,4

гие разделы бюд-

жетной классифи-

кацииб

в сравнимой 93,7 209,4 214,7 284,2 354,9 427,4 622,6 763,9 930,4 1 158,1 1 395,3 1 548,8 1 861,9

бюджетной клас-

сификации

Военные расходы, - 202,6 294,4 325,9 447,0 499,0 665,0 822,1 850,2 1 127,2 1 176,4 1 179,3 -

по данным ООНв

Общие прямые 120,9 256,1 262,2 321,3 408,4 490,9 692,1 899,7 1 085,4 1 356,5 1 652,7 1 819,1 2 157,1

военные ассигно-

вания1.

Продолжение таблицы 40

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Суммарные пря- 137,5 294,3 313,4 429,1 556,2 586,6 788,2 1 000,1 1 263,3 1 502,4 1 822,3 2 006,7 2 375,2

мые и косвенные

военные ассигно-

вания, связанные

с текущей и про-

шлой военной

деятельностью"

2. В реальном выражении (в ценах 2011 г.)е, млрд руб.

Исполнение рас- 1 202,9 1 285,6 1 247,9 1 265,4 1 250,0 1 289,3 1 413,2 1 343,6 1 407,2 1 434,9 1 491,9 1 517,8 1 516,0

ходов ФБ по раз-

делу «Националь-

ная оборона» в

текущей бюджет-

ной классифика-

ции

Ассигнования ФБ 975,1 1 404,4 1 081,5 1 217,3 1 247,3 1 281,5 1 406,5 1 352,2 1 419,4 1 422,1 1 497,7 1 519,6 1 537,4

по разделу «На-

циональная обо-

рона»:

в текущей бюд-

жетной классифи-

кации

выведены в дру- - - - - - - 107,6 153,2 154,5 174,4 254,1 321,9 324,4

гие разделы бюд-

жетной классифи-

кации

в сравнимой 975,1 1 404,4 1 081,5 1 217,3 1 247,3 1 281,5 1 514,1 1 505,4 1 573,9 1 596,5 1 751,9 1 841,5 1 861,9

бюджетной клас-

сификации

Военные расходы, - 1 358,8 1 483,3 1 396,2 1 570,9 1 496,1 1 617,1 1 620,1 1 438,2 1 554,0 1 477,1 1 402,1 -

по данным ООН

Общие прямые 1 257,6 1 717,0 1 320,9 1 376,5 1 435,1 1 471,9 1 683,0 1 773,1 1 836,1 1 870,1 2 075,1 2 162,9 2 157,1

военные ассигно-

вания

Суммарные пря- 1 431,0 1 973,4 1 578,9 1 838,3 1 954,7 1 758,8 1 916,7 1 970,8 2 137,0 2 071,3 2 288,0 2 385,9 2 375,2

мые и косвенные

военные ассигно-

вания, связанные

с текущей и про-

шлой военной

деятельностью

3. В реальном выражении (в ценах 1999 г.), млрд руб.

Исполнение рас- 115,6 123,5 119,9 121,6 120,1 123,9 135,8 129,1 135,2 137,9 143,4 145,8 145,7

ходов ФБ по раз-

делу «Националь-

ная оборона» в

текущей бюджет-

ной классифика-

ции

Ассигнования ФБ 93,7 135,0 103,9 117,0 119,8 123,1 135,2 129,9 136,4 136,7 143,9 146,0 147,7

по разделу «На-

циональная обо-

рона»:

в текущей бюджетной классифи-

кации

выведены в дру- - - - - - - 10,3 14,7 14,8 16,8 24,4 30,9 31,2

гие разделы бюд-

жетной классифи-

кации

в сравнимой 93,7 135,0 103,9 117,0 119,8 123,1 145,5 144,7 151,2 153,4 168,3 177,0 178,9

бюджетной клас-

сификации

Продолжение таблицы 40

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Военные расходы, - 130,6 142,5 134,2 151,0 143,8 155,4 155,7 138,2 149,3 141,9 134,7 -

по данным ООН

Общие прямые 120,9 165,0 126,9 132,3 137,9 141,4 161,7 170,4 176,4 179,7 199,4 207,8 207,3

военные ассигно-

вания

Суммарные пря- 137,5 189,6 151,7 176,6 187,8 169,0 184,2 189,4 205,4 199,0 219,9 229,3 228,2

мые и косвенные

военные ассигно-

вания, связанные

с текущей и про-

шлой военной

деятельностью

4. Военное обременение экономики, % ВВП

Исполнение рас- 2,40 2,62 2,77 2,73 2,69 2,53 2,69 2,53 2,50 2,52 3,06 2,87 2,79

ходов ФБ по раз-

делу «Националь-

ная оборона» в

текущей бюджет-

ной классифика-

ции

Ассигнования ФБ 1,94 2,87 2,40 2,63 2,69 2,51 2,68 2,55 2,52 2, 50 3,06 2,83 2,79

по разделу «На-

циональная обо-

рона»:

в текущей бюджетной классифи-

кации

выведены в дру- - - - - - - 0,20 0,29 0,27 0,31 0,52 0,60 0,60

гие разделы бюд-

жетной классифи-

кации

в сравнимой 1,94 2,87 2,40 2,63 2,69 2,51 2,88 2,84 2,80 2,81 3,60 3,43 3,42

бюджетной клас-

сификации

Военные расходы, - 2,77 3,29 3,01 3,38 2,93 3,08 3,05 2,56 2,73 3,03 2,61 -

по данным ООН

Общие прямые 2,51 3,51 2,93 2,97 3,09 2,88 3,20 3,34 3,26 3,29 4,26 4,03 3,97

военные ассигно-

вания

Суммарные пря- 2,85 4,03 3,50 3,97 4,21 3,44 3,65 3,72 3,80 3,64 4,70 4,44 4,37

мые и косвенные

военные ассигно-

вания, связанные

с текущей и про-

шлой военной

деятельностью

5. По паритету покупательной способности (в текущих ценах), млрд долл.

Исполнение рас- 21,9 26,8 30,2 31,9 34,2 36,2 45,6 54,0 59,5 72,6 82,0 79,9 93,3

ходов ФБ по раз-

делу «Националь-

ная оборона» в

текущей бюджет-

ной классифика-

ции

Ассигнования ФБ 17,7 29,3 26,2 30,7 34,1 35,9 45,4 54,3 60,1 71,9 82,3 80,0 94,7

по разделу «На-

циональная обо-

рона»:

в текущей бюджетной классифи-

кации

выведены в дру- - - - - - - 3,5 6,2 6,5 8,8 14,0 16,9 20,0

гие разделы бюд-

жетной классифи-

кации

Окончание таблицы 40

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

в сравнимой 17,7 29,3 26,2 30,7 34,1 35,9 48,9 60,5 66,6 80,8 96,3 96,9 114,6

бюджетной клас-

сификации

Военные расходы, - 28,3 35,9 35,2 42,9 42,0 52,2 65,1 60,9 78,6 81,2 73,8 -

по данным ООН

Общие прямые 22,8 35,8 32,0 34,7 39,2 41,3 54,3 71,2 77,7 94,6 114,1 113,8 132,8

военные ассигно-

вания

Суммарные пря- 26,0 41,2 38,3 46,3 53,4 49,3 61,9 79,2 90,4 104,8 125,8 125,6 146,3

мые и косвенные

военные ассигно-

вания, связанные

с текущей и про-

шлой военной

деятельностью

Сп равочно

Дефлятор валово- 172,5 137,6 116,5 115,5 113,8 120,3 119,3 115,2 113,8 118,0 101,9 111,4 115,4

го внутреннего

продукта, % к

предыдущему го-

ду

Дефлятор расхо- 140,1 155,2 133,1 117,6 121,9 117,2 123,3 123,4 116,5 122,7 109,8 105,6 118,9

дов на конечное

потребление кол-

лективных услуг

государственного

управления*,

% к предыдущему

году

Паритет покупа- 5,29 7,15 8,19 9,27 10,41 11,89 12,74 12,63 13,97 14,34 14,49 15,98 16,24

тельной способ-

ности5, руб./долл.

США

а Для 2011 гг. - предварительные данные Федерального казначейства об исполнении федерального бюджета.

б Суммарно расходы Минобороны и секретные расходы по разделам 05-09 и 11 федеральных бюджетов 2005-2011 гг., для 2011 г. - дополнительно по разделу 12.

в За 2011 г. - будут представлены правительством РФ в ООН в 2012 г., включают в т.ч. расходы на содержание внутренних войск, пограничников и гражданскую оборону. г В т.ч. на содержание внутренних войск, пограничников и войск гражданской обороны. д С пенсиями военнослужащим.

е Дефлированы посредством дефлятора расходов на конечное потребление коллективных услуг государственного управления.

ж з Для 2011 г. - оценки ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Источник: Федеральные законы о федеральных бюджетах на 1999-2011 гг. и об исполнении федеральных бюджетов 2000-2010 гг.; Национальные счета России в 1997-2010 годах: Стат. сб./ Росстат. М., 2005-2011; Объективная информация по военным вопросам, включая транспарентность военных расходов. Доклады Генерального секретаря ООН 2001-2011 гг.; Росстат; Федеральное казначейство.

* * *

Поставленные в государственной программе вооружения на 2011-2020 гг. цели довести долю современных средств в имеющемся парке к 2020 г. до 70%, а по стратегическим ядерным силам - до 100% нереалистичны и контрпродуктивны, т.к., во-первых, недостижимы в силу возможностей отечественной промышленности, что подтверждается результатами первого года выполнения программы, а во-вторых, обрекают ту же

промышленность в случае гипотетического достижения указанных целей на не менее чем двукратное сокращение производства стратегических ядерных средств после 2020 г., а после 2025 г. - и обычных вооружений для собственных Вооруженных сил. На существенную компенсацию этого сокращения за счет роста оружейного экспорта рассчитывать не следует, особенно в отношении стратегических ядерных средств.

По данным Минобороны России1, в армиях ведущих зарубежных государств доля современных средств составляет 30-50%, что, очевидно, обеспечивает необходимую ритмичность работы их военной промышленности на внутренние рынки.

Поэтому, полагая, что оптимальное значение указанного целевого показателя для России лежит в тех же пределах, что и в других странах с достаточно развитым собственным военным производством, и исходя из заявленной стоимости государственной программы вооружения на 2011-2020 гг. в 20 трлн руб., получаем оценку возможной экономии расходов бюджета за счет программы вооружения до 2020 г. включительно в пределах 5,3-14,8 трлн руб. (с учетом достигнутых к началу 2012 г. уровней целевого показателя программы вооружения в 25% и 16% для стратегических и обычных вооружений соответственно).

Преодоление нынешнего бюрократического ступора, вызванного борьбой между Минобороны и российским ОПК, возможно только при возвращении военно-технической политики на курс, указанный В. Путиным еще в 2004 г. в его президентском послании Федеральному Собранию в виде тезиса о «прозрачной военной экономике» как необходимом условии реформ. Это, безусловно, потребует отказа от практикуемого в последние годы бездумного накачивания ОПК бюджетными ресурсами, повышения дисциплины во всех звеньях государственного аппарата и решения проблемы политической безответственности власти в целом. Директивные и финансовые методы управления ОПК в условиях сложившейся модели властной вертикали оказались неэффективными ни в краткосрочной, ни в долгосрочной перспективе, о чем свидетельствует 12-летний опыт.

Без качественной публичной статистики, прозрачного федерального бюджета, политики гласности в военных вопросах и без борьбы с коррупцией на деле невозможно повысить эффективность, в том числе и военных расходов. Насколько большой путь России предстоит пройти в этом направлении, видно из табл. 35.

Устаревший по форме и содержанию иррациональный институт программного планирования вооружения фактически остается инструментом шантажа политиков и общества, заставляющим их каждые пять лет соглашаться с постоянно возрастающими аппетитами российского военно-промышленного комплекса без всякой ответственности за результаты. Это создает опасный эффект храповика, ведущий не только к постоянному росту военных расходов, но и к милитаризации общества поддержанием мнения о возрастающей беззащитности России.

В пятерку ведущих армий современности Вооруженные силы России не вошли, и перспектив достижения этой цели, поставленной руководством Минобороны перед собой, пока не видно. Среди государств 08 Россия остается единственной, армия которой более чем на половину комплектуется принудительно, по призыву. При установленной общей миллионной численности укомплектовать все воинские части постоянной готовности на 100% не удалось из-за ошибочных представлений о численности призыв-

1 Интервью заместителя министра обороны В. Поповкина // Национальная оборона. 2011. Март. 596

ного контингента и низкой привлекательности военной службы. Осуществляемая «гуманизация» военной службы по призыву - безусловно, полезная - не решит проблемы эффективной военной службы по призыву.

Программа перехода воинских частей постоянной готовности исключительно на контракт в период 2004-2007 гг. была провалена ради сохранения призыва и связанной с ним коррупционной составляющей. До сих пор виновники провала не наказаны, уроки из него не извлечены, а намерения увеличить количество контрактников натыкаются не только на прежние коррупционные факторы, но и на отсутствие понимания чиновниками потребностей военнослужащих и членов их семей, а также реальных трудностей военной службы. В результате такой политики начальное денежное довольствие рядовых контрактников даже после произошедшего его повышения будет меньшим средней зарплаты по стране. Хотя превышение денежного довольствия над средней заработной платой закреплено в Стратегии социального развития, утвержденной Минобороны России, на уровне 25%. Следует ожидать, что конкурентоспособность армии на рынке труда останется невысокой. Предпринятая после 2004 г. попытка решить проблему комплектования армии за счет добровольцев из СНГ, желающих получить российское гражданство, оказалась неэффективной. Во-первых, их предполагаемое стремление получить гражданство РФ парируется общедоступной информацией о том, что сами россияне (наиболее инициативная часть молодёжи, уверенная в своих способностях и умениях) стремятся выехать за пределы страны как для получения образования, так и для трудоустройства с достойной оплатой труда. Во-вторых, тяготы и лишения военной службы, характерные даже в мирных условиях, не компенсируются уровнем оплаты и усугубляются реальным риском участия в боевых действиях.

Для объявленного увеличения численности военнослужащих по контракту ежегодно на 50 тыс. необходимы экономические стимулы, обеспечивающие не только комплектование новых должностей контрактниками, но и восполнение их естественного ухода, что означает потребность ежегодного набора до 70 тыс. человек. Этого будет трудно достичь в нынешней численности ВС, не подняв в ближайшей перспективе стартовую сумму денежного довольствия рядового контрактника. По нашим оценкам, при переходе на исключительно добровольное комплектование по контракту и соответствующей организации боевой подготовки войск наши ВС могут быть сокращены без ущерба для обороноспособности страны на 200-250 тыс. человек. Объявленные начальником Генштаба предложения по внедрению системы непрерывного военного образования военнослужащих, которое охватывает пока что только офицерский состав, должны быть распространены на рядовой и младший командный состав.

6.8. Стратегия социально-экономического развития СКФО - первые шаги

Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа СКФО до 2025 г. утверждена более года назад. Реализация Стратегии началась. Но уже на первых этапах проявились те риски, о которых заранее предупреждали эксперты: механизмы реализации Стратегии могут вести к обострению свойственных северокавказским регионам конфликтов и возникновению новых. Содержащая четкие правила и процедуры политика, направленная на предотвращение конфликтов, должна стать неотъемлемой частью Стратегии СКФО.

Суть Стратегии

Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 г. была утверждена Распоряжением Правительства РФ № 1485-р от 6.09.2010 г. Главной целью Стратегии является «обеспечение условий для опережающего развития реального сектора экономики субъектов округа, создание новых рабочих мест, повышение уровня жизни населения». В рамках оптимального сценария развития СКФО к 2025 г. планируется:

• создать не менее 400 тыс. рабочих мест, сократить уровень безработицы с 16 до 5%;

• долю населения с доходами ниже прожиточного минимума сократить с 16,5 до 9,2%;

• увеличить среднюю заработную плату с 9,6 до 23,8 тыс. руб.;

• достичь ежегодных темпов роста ВРП в 7,7% (рост за весь период - в 2,7 раза), промышленности - в 10,1%;

• повысить в 4 раза доходы консолидированных региональных бюджетов на душу населения.

Добиться подобного прорыва предполагается за счет стимулирования развития реального сектора экономики, в том числе агропромышленного комплекса, туристско-рекреационной сферы, энергетики, добывающей и обрабатывающей промышленности, транзитных функций. Планируются также развитие инновационно-образовательной деятельности, создание федерального университета.

В период 2010 и 2011 гг. Стратегия в основном «обрастала» необходимыми атрибутами - нормативной базой, организационной структурой и т. п. Начала функционировать Комиссия правительства РФ по Северному Кавказу под председательством премьер-министра Владимира Путина. Для реализации Стратегии сформированы ОАО «Корпорация развития Северного Кавказа» в форме дочерней структуры Внешэкономбанка с уставным капиталом 500 млн руб. и ОАО «Курорты Северного Кавказа» в форме дочерней структуры ОАО «Особые экономические зоны» с участием Внешэкономбанка и Сбербанка России с уставным капиталом 5,35 млрд руб. В отбор проектов включились Министерство регионального развития РФ, региональные органы управления экономическим развитием. Создан ряд общественных консультативных органов: Совет при полномочном представителе, Общественный совет округа, Совет по противодействию коррупции, Совет старейшин, Совет по молодежной политике, Совет алимов, окружная Комиссия по делам казачества, Экспертный совет и др.

В то же время даже на организационном уровне не все проблемы удалось решить. Так, не была принята широко разрекламированная федеральная государственная программа «Развитие Северо-Кавказского федерального округа на период до 2025 г.», в соответствии с которой на развитие Северного Кавказа планировалось выделить 3,9 трлн руб., включая 2,6 трлн руб. из федерального бюджета. Разработанная в июле 2011 г. Министерством регионального развития РФ программа состоит из 10 подпрограмм и включает более 8300 мероприятий. Предполагается, что реализуемые в настоящее время три относящиеся к регионам СКФО федеральные целевые программы -«Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 годы», «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008-2013 годы», «Юг России (2008-2013 годы)» (в части субъектов РФ, входящих в состав СКФО) - структурно войдут в эту программу. В ближайшие годы по данной программе ежегодно планируется выделение из федерального бюджета около 400 млрд руб.

Однако программа до сих пор не утверждена, в том числе и в результате значительных разногласий с Министерством экономики РФ и Министерством финансов РФ по вопросам ее финансирования. Пока принятие программы планируется к маю 2012 г. При этом не ясно, как масштабное увеличение федерального финансирования Северного Кавказа будет сочетаться с задачами устойчивой сбалансированности бюджета и обеспечения бюджетного маневра в пользу отраслей социальной сферы, которые стоят сейчас на повестке дня в связи с достижением целей стратегического развития страны в целом.

Перспективы и риски туристического кластера

Особенно активно развернулась деятельность по формированию туристического кластера. 14 октября 2010 г. Постановлением Правительства РФ № 833 «О создании туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Адыгея» было создано 5 туристско-рекреационных особых экономических зон горнолыжной направленности, из них 4 - в Северо-Кавказском федеральном округе (Матлас в Дагестане, Эльбрус-Безенги в Кабардино-Балкарии, Архыз в Карачаево-Черкесии и Мамисон в Северной Осетии - Алании). Предполагалось, что государство инвестирует в данные проекты через ОАО «КСК» 60 млрд руб. в транспортную и коммунальную инфраструктуру, а частный бизнес будет финансировать объекты курортной инфраструктуры. При этом правительство России гарантирует инвесторам возврат до 70% вложенных средств в случае форс-мажора, а также предоставляет налоговые и таможенные льготы. Так, налоговые льготы включают освобождение от федеральной части налога на прибыль (2%), возможное снижение до нуля региональной части данного налога (сейчас - 18%), а также освобождение на срок до 10 лет от налогов на имущество и землю, от транспортного налога.

В течение всего 2011 г. предпринимались активные усилия по привлечению в проект зарубежных инвестиций. В мае 2011 г. в Довиле по итогам двусторонней российско-французской встречи президентами Российской Федерации и Французской Республики была принята совместная декларация по включению проекта развития туристического кластера на Северном Кавказе в список приоритетных направлений стратегического партнерства между двумя странами. В рамках Санкт-Петербургского международного экономического форума ОАО «Курорты Северного Кавказа» подписано соглашение с французским государственным холдингом «Кэс де Депо Консигнасьон» о намерении создать совместное предприятие по участию в проекте развития туристического кластера. В конце 2011 г. совместное российско-французское предприятие «Международное развитие Кавказа» было создано. СП начнет свою деятельность с февраля 2012 г. Согласно подписанному сторонами Акционерному соглашению, в 2012 г. СП планирует привлечь инвестиции в объеме до 1 млрд евро.

Работы по созданию горнолыжного кластера только начались (фактически строительство идет лишь в Архызе на территории Карачаево-Черкесии), но Постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 г. № 1195 «Об особых экономических зонах в СевероКавказском федеральном округе» уже принято решение о расширении территории Северо-Кавказского туристического комплекса в два раза. В частности, особые экономические зоны туристско-рекреационного типа создаются в Республике Ингушетия - на территории Джейрахского и Сунженского районов, на Каспийском побережье Дагестана и ряде других территорий. Заметим, что не все эти территории характеризуются спо-

599

койной обстановкой, отсутствием межнациональных и межконфессиональных конфликтов, террористических актов. Заявлены планы также по распространению деятельности компании на другие регионы, в том числе и не относящиеся к Северному Кавказу. Параллельно возрастают требования к государственному финансированию создания инфраструктуры. Недавно было заявлено о необходимости строительства в регионе четырех новых аэропортов и реконструкции двух старых.

Ожидаемые результаты действительно ориентированы на существенную трансформацию экономической базы развития региона: создание более 1000 км горнолыжных трасс, свыше 200 канатных дорог, строительство гостиниц, коттеджей и апартаментов различной звездности емкостью около 85 тыс. мест. Проект предполагает поэтапное создание в регионе свыше 330 тыс. рабочих мест. Планируется, что в результате на курортах Северного Кавказа, включая Каспийское побережье, единовременно смогут отдыхать 250 тыс. человек. В соответствии с озвученными оценками, после выхода проекта на полную мощность туристический поток достигнет 10 млн человек. Пик строительных работ придется на 2013-2017 гг., а в 2019 г. предполагается полностью реализовать программу.

Между тем ряд принципиальных вопросов развития туристического кластера на Северном Кавказе, поднятых еще год назад, до сих пор остаются нерешенными. Обозначим три из них.

Во-первых, вопрос заполняемости курортов. На существующих курортах Северного Кавказа заполняемость в сезон составляет 10-15 тыс. горнолыжников в день. Сезон длится 100-120 дней. Более того, еще до событий 2011 г., чрезвычайно негативно сказавшихся на северокавказской горнолыжной индустрии (о них речь ниже), отмечалось сокращение числа туристов на горнолыжных курортах1. Никакого серьезного исследования спроса на услуги тех гигантов туристического бизнеса, которые предполагается создавать на Северном Кавказе, не проводилось или, во всяком случае, не представлено публично.

Во-вторых, вопрос об уже существующих туристических центрах. На Северном Кавказе существует по меньшей мере два крупных горнолыжных центра - Приэльбру-сье в Кабардино-Балкарии и Домбай в Карачаево-Черкесии. Их судьба в условиях развития туристического кластера никак не обозначена. Очевидно, они оказываются нежелательными конкурентами строящегося горнолыжного кластера, и шансов устоять в этой конкурентной борьбе у них очень мало. А ведь они являются носителями реального бренда, причем бренд Приэльбрусья как центра не только горнолыжного, но и альпинистского спорта имеет международное значение. Они обеспечивают занятость значительного числа как местного, так и приезжего населения, и не очевидно, что это население сможет найти себя в рамках новой туристической индустрии с ее в чем-то более высокими, в чем-то просто с другими требованиями. Не очевидно также, что население туристических центров, в течение продолжительного времени находящихся на подъеме, а затем подавленных мощью государства, будет позитивно настроено по отношению к находящимся в привилегированном положении конкурентам. Скорее всего, подобная ситуация породит новые острые конфликты в регионе. И никто не застрахован от того, что эти конфликты будут иметь насильственный характер.

1 См: Северный Кавказ - модернизационный вызов. М.: Издательский дом «Дело», 2011. С. 222-223. 600

Всё это заставляет поставить третий - наверное, самый острый на настоящий момент - вопрос. Как развитие туристического кластера с 250 тыс. отдыхающих в день, включая женщин и детей (планируется также развитие семейного отдыха), сочетается с угрозой террористической деятельности? Произошедший 18 февраля 2011 г. в Кабардино-Балкарии террористический акт, в ходе которого три туриста погибли и два получили ранения1, ярко демонстрирует, что существование подобной угрозы - не пустые домыслы. Заставляет задуматься и тот факт, что первый теракт против туристов произошел после объявления масштабных планов развития туристического комплекса на Северном Кавказе, когда данные вопросы приобрели повышенную политическую и экономическую значимость2. Создание работающих механизмов антитеррористической деятельности фактически является вопросом жизни и смерти будущего туристического кластера. Между тем в ходе обсуждения планов в данной сфере эти проблемы даже не озвучиваются публично.

На практике пока силовой путь решения проблемы терроризма по-прежнему доминирует. Единственной реакцией на усиление терроризма в республике стало проведение с 20 февраля 2011 г. контртеррористической операции (КТО). В Эльбрусском районе и на части Баксанского района режим КТО был отменен только 5 ноября 2011 г., т.е. спустя более 8 месяцев. С точки зрения логики силовых действий результаты данного мероприятия можно оценить вполне положительно. Вооруженному подполью был нанесен серьезный урон. По данным республиканского МВД, за время действия КТО в республике убиты 65 боевиков, 97 членов незаконных вооруженных формирований задержаны. В то же время долгосрочная успешность подобной политики не столь очевидна.

Во-первых, данная акция, как и многие другие, сопровождалась нарушением прав человека; убийством невинных людей, объявленных боевиками; нанесением ущерба имуществу мирного населения. Так, снова усилились репрессии против «молящихся» -людей, регулярно посещающих мечеть и совершающих религиозные ритуалы. В период КТО в Эльбрусском районе мечети пустовали - жители боялись там появляться. Общество «Мемориал» приводит пример провала инициативы руководства республики по подключению семей боевиков к выводу детей из «леса». После видеообращения матерей к своим детям с призывом прекратить гражданскую войну через полтора месяца было опубликовано второе, из которого следует, что сыновья двух женщин, выступивших в видеообращении летом, были убиты буквально у них на глазах во время спецо-

1 Собственно, расстрел туристов 18 февраля был лишь первым звеном в череде террористических актов на данной территории, направленных на подрыв туристического бизнеса в Приэльбрусье. На следующую ночь была взорвана опора канатной дороги «Азау - «Старый Кругозор», на поляне Чегет был обнаружен заминированный автомобиль.

2 Эксперты выдвигают различные гипотезы. Так, директор информационного агентства Medium Orient Ислам Текушев предполагает, что теракты были инициированы силами, стремящимися к смещению президента Кабардино-Балкарии Арсена Канокова: «Неизвестно, когда кланы и местный криминал, представленный кабардино-балкарским подпольем, начали плотно работать над дестабилизацией обстановки ради достижения общей цели - смещения Канокова. ... Заказчики прекрасно понимали, что убийство туристов в зоне горнолыжного курорта федерального значения, куда приезжают любители горного отдыха со всех концов России и европейских государств, не входит в рамки допустимых рисков, определенных российскими элитами на Кавказе» (Ислам на Северном Кавказе: история и современность. Прага, Medium Orient, 2011. С. 178-179). В республике же широко распространено мнение, что данный всплеск насилия напрямую связан с борьбой за контроль над туристическим бизнесом.

перации в г. Баксан1. Именно из подобных ситуаций и возникает «замкнутый круг насилия», когда страдания и гибель невинных людей, часто родственников, друзей, знакомых, в ходе борьбы с терроризмом усиливают стремление отомстить и ведут к активизации, а не к свертыванию вооруженной борьбы.

Во-вторых, была дезорганизована хозяйственная деятельность на данных территориях. Особенно сильно пострадало Приэльбрусье. С момента введения режима контртеррористической операции приток туристов в данный район полностью прекратился. Серьезная угроза возникла для владельцев отелей и других объектов местной туристической инфраструктуры - в расчете на развитие бизнеса многие из них брали кредиты. На грани голода оказались наемные работники, а также мелкие предприниматели, в частности производители и продавцы сувенирной продукции (была вероятность того, что 1 сентября детей не отправят в школу, поскольку их не во что одеть). Неизвестными структурами активно производилась скупка земель по бросовым ценам2. И хотя режим КТО отменен в начале ноября 2011 г., очевидно, что и при этом будет достаточно сложно избежать долгосрочных негативных последствий.

С одной стороны, нарастающее недовольство населения было направлено не только против боевиков, но и против властей. Это проявилось даже на официальном уровне. На встрече с жителями поселка Эльбрус президент Кабардино-Балкарии А. Каноков специально подчеркнул: «Ни у кого не было намерения ущемить интересы жителей района, несмотря на обилие разговоров на эту тему»3. Но при этом в разговорах собеседники с возмущением цитировали фразу одного из высокопоставленных федеральных чиновников: «Будете голодать до последнего ваххабита!». Подобное автоматическое зачисление местных жителей в пособники террористов также не способствует достижению социального мира в республике, добавляя свой вклад в «замкнутый круг насилия».

С другой стороны, явно пострадали перспективы развития туризма в Приэльбрусье, а, возможно, и на всем Северном Кавказе. Сейчас еще рано оценивать размеры перспективных потерь, известны лишь краткосрочные итоги. В середине декабря курорт был загружен только на 15%, в «высокий сезон» (новогодние каникулы) в Приэльбрусье отдохнуло в два раза меньше людей, чем год назад4. Экономические потери усиливаются еще и тем, что, неся дополнительные издержки на обеспечение безопасности, по имеющейся информации, местные предприниматели не рискуют повышать цены даже в соответствии с инфляцией. При этом выплачиваемые населению компенсации экономических потерь, связанных с проведением КТО, мизерны. По имеющейся информации, всего на Эльбрусский район выделено 1,5 млн руб., наиболее нуждающимся семьям выдано по 15 тыс. руб.

1 Бюллетень Правозащитного центра «Мемориал». Ситуация в зоне конфликта на Северном Кавказе: оценка правозащитников. Лето 2011 г. Источник: Правозащитный центр «Мемориал» // «Кавказский Узел». http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/194174. 18 октября 2011 г.

2 Нам пришлось побывать в данном районе в период проведения КТО. Даже внешне картина выглядела чудовищно: стаи голодных собак, развивающиеся на ветру обрывки рекламы и полное отсутствие людей.

3 Каноков А.: режим КТО в Приэльбрусье будет отменен в начале ноября // «Кавказский узел». http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/194611. 24.10.2011, 20:57.

4 В Приэльбрусье после длительного перерыва начался горнолыжный сезон. Кавказский узел. http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/197872/ дек. 19 2011, 01:51

Официально причиной малого притока туристов в Приэльбрусье, наряду с проведением КТО, называется отсутствие снега. Будущее покажет, какой фактор является более важным. Однако ясно, что восстановление репутации Приэльбрусья, да и Северного Кавказа в целом, как привлекательного места горнолыжного отдыха может потребовать значительных издержек, в том числе и временных.

В этой ситуации очевидно, что без принципиально новых подходов к обеспечению безопасности в данном регионе успешность развития туристического кластера оказывается под большим вопросом. Фактически бесперспективность чисто силового решения проблемы уже осознали в большинстве северокавказских республик. В Дагестане, Ингушетии, в той же Кабардино-Балкарии с разной степенью последовательности и успешности предпринимаются попытки смягчения противостояния, возвращения бывших боевиков к мирной жизни. Федеральные структуры не участвуют в данном процессе, что резко снижает его эффективность. Если подобная политика будет продолжаться, это может привести к серьезным сбоям в реализации Стратегии.

Проектное финансирование

Возможность получения гарантий либо других форм поддержки для реализации инвестиционных проектов вызвала значительную заинтересованность, в первую очередь среди средних предпринимателей северокавказских регионов. Фактически все представители данного социального слоя, с которыми удалось провести интервью за последний год, готовили какие-либо проекты для получения поддержки. В то же время оценки тех предпринимателей, которые уже столкнулись с процедурой отбора, были неоднозначны. Так, отмечалось, что осуществляющие отбор структуры заинтересованы в первую очередь в отборе скорее крупных, чем мелких проектов и напрямую предлагают предпринимателям укрупнять проекты и увеличивать объемы инвестиций. Однако процесс находится лишь в начальной стадии, и оценивать его результаты пока еще явно преждевременно. Так, заложенная в бюджете 2011 г. сумма в 50 млрд руб. на предоставление государственных гарантий РФ по кредитам, привлекаемым юридическими лицами на реализацию инвестиционных проектов на Северном Кавказе, перенесена в бюджет 2012 г. (соответственно в бюджете текущего года на эти цели предусмотрено 100 млрд руб.).

Основные выявившиеся на настоящий момент технические проблемы были вполне предсказуемы: это недостаточно высокое качество проектов, низкая степень их проработанности. Данный фактор может быть одной из причин того, что большая часть проектов будет реализована в Ставропольском крае, где не только риски ниже, но и проектная культура находится на относительно более высоком уровне. Об этом говорил и полномочный представитель президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе Александр Хлопонин: «На следующий год в бюджете запланировано 6,6 млрд руб. Инвестиционного фонда - все на проекты СКФО, на развитие инфраструктуры. А готов сегодня только Ставропольский край, который уже получает 3 млрд. Остальные деньги не распределены, так как нет конкретных готовых проектов, конкретной документации, в соответствии с которой надо финансировать эти проекты»1.

1 Говердовский Ю. У Северного Кавказа есть стратегия развития // Парламентская газета. № 48 (2464). http://www.pnp.ru/newspaper/20101001/4614.html. 1.10.2010 г.

В то же время не заставили себя ждать и конфликты, связанные с реализацией поддерживаемых государством инвестиционных проектов. Особенно острая ситуация сложилась в Ногайском районе Дагестана, где предполагалось строительство сахарного завода.

Конфликтный потенциал в районе нарастал и до решения о строительстве завода. Это было связано в первую очередь с земельным вопросом. Ногайский район является территорией, где значительная часть (более 60%) земель относится к так называемым землям отгонного животноводства, т.е. используется не коренным населением, а переселенцами из горных районов (даргинцами и аварцами). Бывшие горцы также заняли большую часть пастбищ на территории района, не относящейся к землям отгонного животноводства. Фактически в распоряжении ногайцев осталась незначительная часть районных земель, в первую очередь пашня. Именно на большую часть этих земель (около 100 тыс. га) и претендовал проект, предусматривающий строительство завода. В сахарном заводе коренное население увидело угрозу с нескольких точек зрения.

Во-первых, отсутствие формальных прав собственности на выделяемые под проект земли не означает, что они по факту не закреплены за местными жителями. Неформальные права собственности получили в Дагестане широкое распространение и рассматриваются населением как легитимные. Тем самым фактически приход инвестора воспринимался как способ отобрать последние земли, еще остающиеся в районе в распоряжении ногайского народа. Тем более что, в соответствии с распространенным в районе мнением, сахарная свекла в характерных для данной территории климатических условиях расти не может.

Во-вторых, строительство завода воспринималось как способ обеспечения дальнейшей миграции горцев на территорию района. Подобные выводы делались исходя из того факта, что проект предусматривает создание 15 тысяч новых рабочих мест. Однако население района не сможет обеспечить такое количество рабочей силы. Кроме того, среди местных жителей практически отсутствуют люди нужной квалификации - выращивание сахарной свеклы не относится к традиционным сферам деятельности ногайского населения. Необходимость привлечения в район дополнительной рабочей силы была озвучена и руководством республики. Масла в огонь подлило и то обстоятельство, что инициатором проекта являлся владелец фирмы из Хасавюртовского района Дагестана, населенного аварцами.

Протесты населения достигли своей цели - строительство сахарного завода было перенесено в соседний, Тарумовский, район. Однако созданное в районе хрупкое равновесие было нарушено, политическая мобилизация населения произошла, и конфликт зажил собственной жизнью, независимой от инвестиционного проекта, сыгравшего роль спускового крючка. На съезде ногайского народа1, проходившем в конце мая 2011 г. в центре Ногайского района Дагестана - поселке Терекли-Мектеб, наряду с проблемой сахарного завода были подняты и более общие политические вопросы: необходимость объединения всех ногайцев в рамках одного административно-территориального образования, переход к прямым выборам главы района и т.п. Даже после решения о переносе места строительства завода активность жителей Ногайского

1 Основные территории компактного проживания ногайцев - Дагестан, Чечня, Карачаево-Черкесия и Ставропольский край, а также Астраханская область. В Дагестане и Карачаево-Черкесии существуют ногайские национальные районы. 604

района не снижается, нарастает противостояние с руководством района, расширяется спектр политических требований (теперь оппозиция выступает также против выбора представительного органа района по партийным спискам). По мнению СМИ, «сам район постепенно превращается в полноценную зону конфликта»1.

* * *

Проявившиеся уже на первых этапах реализации Стратегии риски, связанные с нарастанием конфликтного потенциала в северокавказских регионах, требуют дополнительной разработки в рамках Стратегии СКФО политики, направленной на предотвращение возникновения дополнительных конфликтов. Это может быть хотя бы частично достигнуто путем выработки набора правил и процедур, обеспечивающих грамотное проведение информационной кампании, учет мнения населения и отказ от проектов, последствия которых могут наиболее негативно влиять на социальную стабильность в регионе.

На последнем вопросе необходимо остановиться подробнее. Предшествующий опыт реализации инвестиционных программ на Северном Кавказе выявил чрезвычайную опасность осуществления проектов, предусматривающих вывод из хозяйственного оборота значительных площадей плодородных земель (например, в результате их затопления). Разрушая традиционные стратегии жизнедеятельности населения фактически без появления новых альтернатив, подобные проекты могут провоцировать возникновение на территориях крайних форм экстремистской деятельности. Целесообразно либо вообще отказаться от реализации подобных проектов, либо обеспечить максимально возможный учет мнения населения и идти на их реализацию только при достижении общественного согласия по данному вопросу. Поскольку в условиях Северного Кавказа мониторинг реальности подобного общественного согласия может представлять определенные проблемы и быть связанным со значительными издержками, первый вариант (запрет на проекты, связанные с масштабным выводом земель) может оказаться предпочтительнее.

Данная политика должна также затрагивать вопросы антитеррористической деятельности, предусматривая уход от чисто силового решения проблемы и активизацию механизмов достижения общественного согласия при участии федерального центра, выступающего гарантом достигнутых договоренностей и обеспечивающего координацию деятельности силовых структур в данном процессе.

1 Сухов И. Ногайский мятеж. В самом большом районе Дагестана требуют беспартийных выборов // Московские новости. http://mn.ru/blog_caucasus/20110905/304671811.html. 5 сентября 2011 г.