Раздел 4. Институциональные и микроэкономические проблемы Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Раздел 4. Институциональные и микроэкономические проблемы

4.1. Политика в сфере имущественных отношений

4.1.1. Приватизация и управление федеральным имуществом: некоторые итоги 2004 г.

Начавшаяся в 2003 г. постепенная реализация ключевых элементов новой «Концепции управления федеральным имуществом»1 в 2004 г. приобретала все более фрагментарный характер. Очевидной объективной причиной для этого стала реорганизация структуры исполнительной власти, включающая ликвидацию Минимущества РФ, создание Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ, или Росимущество) и его подчинение Минэкономразвития РФ с наделением последнего нормотворче-скими функциями в сфере приватизации2. Необходимость относительно длительного адаптационного периода в процессе и после реорганизации, сопутствующие кадровые изменения (прежде всего уход значительного числа работников Минимущества РФ), усложнение структуры администрирования в данной сфере с вытекающими проблемами координации (одновременно с сохранением РФФИ, хотя у последнего остались лишь функции продавца), возможность нового переподчинения ФАУФИ (например, напрямую в ведение председателя правительства РФ) привели к тому, что деятельность государства в сфере управления собственным имуществом носила в 2004 г. в большой степени инерционный и спонтанный характер.

По сути, единственным компонентом новой «Концепции управления федеральным имуществом», который так или иначе реализовывался в 2004 г., стала 3-летняя программа приватизации. Впервые такой документ («Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2004 г. и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г.») был утвержден распоряжением правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1165-р. Предполагалась, в частности, следующая последовательность действий:

• 2003 г. - приватизация принадлежащих государству пакетов акций до 2% уставного капитала;

• 2004 г. - выход государства из всех акционерных обществ, где доля государства менее 25%;

1 «Концепция» была одобрена на заседании правительства РФ 6 февраля 2003 г., однако в течение 2003-2004 гг. так и не получила статус официального документа (в отличие от «Концепции» 1999 г.). Подробно см.: Радыгин А., Мальгинов Г. Приватизация и управление федеральным имуществом // Российская экономика в 2003 году. Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2004. С. 327-339.

2 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

• 2005 г. - выход государства из всех акционерных обществ, где доля государства составляет от 25 до 50% (в частности, выход из капиталов компаний энергостроительного комплекса, рыболовства, внешнеэкономических компаний, машиностроения и кинематографии);

• 2006 г. - прекращение участия государства в компаниях, в которых государство владеет более 50% акций и которые не относятся к числу стратегических (в частности, компании гражданской авиации, чья деятельность не связана с обеспечением безопасности государства и полетов, химической, нефтехимической промышленности, геологии, ряда отраслей сельского хозяйства), в том числе продажа акций акционерных обществ, созданных в процессе преобразования ФГУПов;

• к 2008 г. - завершение приватизации федерального имущества, которое не используется для выполнения государственных функций Российской Федерации, окончательное формирование системы управления имуществом государственного сектора, удвоение доходов от использования имущества.

По оценке, которую давало в 2003 г. Минимущество РФ, для реализации данной программы необходимо было ежегодно осуществлять продажи акций 4000 акционерных обществ (включая реорганизованные ФГУПы). Для реорганизации около 6000 ФГУПов к 2006 г. (что предполагалось) следовало одновременно внести изменения в нормативно-правовые акты, снимающие ограничения на приватизацию по более чем 3000 существующих ФГУПов. К концу 2008 г. в собственности государства должно остаться не более 2000 ФГУПов и 500 различных пакетов акций. Таким образом, можно говорить о весьма радикальном сценарии завершения реформы собственности в России.

Тем не менее нереальность обозначенных сроков была очевидна уже на момент принятия данной программы, и практика 2004 г. стала лишь дополнительным подтверждением этому (табл. 1). Сохраняют свое значение основные ограничения для реализации столь масштабной программы в указанные сроки:

• спрос на подавляющее большинство приватизируемых объектов остается крайне низким, причем «переходящие» из года в год остатки непроданных объектов лишь возрастают;

• риски привнесения нестабильности на фондовый рынок и продажи государственного имущества дешевле, чем это могло бы происходить при спокойной, растянутой во времени приватизации;

• высокая вероятность постоянной корректировки списков пакетов акций и предприятий в силу объективных и субъективных факторов;

• организационные возможности органов управления по быстрому реформированию государственного сектора находятся в серьезном противоречии с количественным ограничением - его масштабом;

• количество миноритарных пакетов в собственности государства так или иначе в течение последних 10 лет сокращалось, однако темпы такого со-

кращения отнюдь не позволяют прогнозировать полное решение проблемы в течение 3 лет3;

• спрос на новые механизмы реализации малопривлекательных миноритарных пакетов (в частности, отказ от оценки выставляемых миноритарных пакетов и определение стартовой цены по номиналу продаваемых акций)

4

пока не получил практического подтверждения ;

• сопротивление отраслевых министерств, прежде всего в отношении реформирования ГУПов (прежде всего по финансовым и административным мотивам);

• резкое сокращение числа унитарных предприятий всех уровней с перспективой их преобразования в открытые акционерные общества (ОАО) заметно увеличит нагрузку на органы государственного управления, которые отнюдь не демонстрируют эффективность в качестве государственных представителей и в настоящее время;

• создание на базе имущества унитарных предприятий заметного сектора казенных предприятий, действующих на праве оперативного управления, предполагает и увеличение финансовых рисков государства в связи с субсидиарной ответственностью по обязательствам этих предприятий;

• сохраняет свою актуальность проблема оформления полноценных прав собственности предприятий на земельные участки (завышаемая стоимость выкупа и аренды, методы кадастровой оценки и определения рыночной цены, административные барьеры, региональная политика и др.)5;

• общие и весьма непростые проблемы качественного нормативно-правового обеспечения.

3 Фактические продажи пакетов акций в последние годы составляли 10-30% запланированных на год. В 2003 г., например, было запланировано к продаже 1965 пакетов акций, однако по 571 так и не были объявлены аукционы, по 103 не было принято решение об исключении предприятия из «стратегического» списка, по 158 предприятиям началась процедура банкротства (хотя последнее можно рассматривать как спонтанную приватизацию).

4 В качестве радикального средства можно, видимо, предложить уменьшение уставных капиталов в размере государственной доли в тех АО, где в течение нескольких попыток не удается реализовать государственный пакет, а управление им не имеет финансовой, управленческой или стратегической перспективы. Этот шаг потребует тем не менее серьезного законодательного обеспечения. Позитивным стимулом для потенциальных покупателей может стать, к примеру, консолидация остаточных государственных и муниципальных пакетов для единовременной продажи.

5 В декабре 2003 г. президент РФ подписал закон (поправки к Закону «О введении в действие Земельного кодекса РФ»), продлевающий срок обязательного переоформления права пользования земельными участками под приватизированными предприятиями в право собственности или аренды с 1 января 2004 г. до 1 января 2006 г. Что касается вопроса оплаты участков, в 2004 г. продолжалось лишь рассмотрение соответствующих проектов.

Таблица 1

Основные объекты федеральной собственности и приватизационная программа 2000-х гг.

1999* 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Общее число ФГУПов** 13 786 11 200 9394 9846 9275 8820 -

Приватизировано ФГУПов за год: - прогноз - факт - 2 5 1652 78 970 571 1063 455 1325

Акционерные общества, пакеты акций которых находятся в собственности РФ** 3611 3524 4407 4 222 4 035 3905 -

В том числе по доле в уставном капитале: - 100% - 50-100% - 25-50% - менее 25% - золотая акция 382 470 1601 863 580 61 506 1211 1 746 90 646 1401 2270 750 99 589 1 382 2152 958 124 552 1308 2051 640 273 499 1183 1950 -

Продано федеральных пакетов акций за год: - прогноз 1126 1965 71 9 566

- факт*** - 87 216 185 638 около 150 -

* На конец каждого года. 1999 г. взят за базу с учетом принятия «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» (утверждена постановлением правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024).

** В начале 2000-х гг. общее количество унитарных предприятий составляло около 85 000, в том числе государственных - около 20 000, муниципальных - около 65 000. В 1995 году в собственности государства находилось не менее 15 000-17 000 пакетов акций различного размера, в 1999 г. - около 3100 «закрепленных» пакетов и 7000-8000 непроданных (на балансе региональных фондов имущества). В 1995 г. в 1004 акционерных обществах имелась «золотая акция».

*** Данные о ежегодной приватизации пакетов акций не поддаются корректной интерпретации по целому ряду причин: 1) отсутствие регулярной информации Минимущества РФ и РФФИ; 2) передача пакетов из Минимущества РФ в РФФИ и его отделения для продажи, которая затем не происходит (как правило, состоявшимися являются 10-20% сделок); 3) «встречный» процесс корпоратизации ФГУПов и иные способы роста числа пакетов в собственности государства. В отношении ФГУПов данные о приватизации весьма условны, так как официальные цифры, видимо, включают число ФГУПов, прошедших лишь первичную корпо-ратизацию. В январе 2005 г. Минэкономразвития предложило дополнительно включить в план приватизации на 2005 г. 42 ФГУПа и 63 АО. Источник: Данные Минэкономразвития РФ, ФАУФИ.

Значимым фактором, как отмечалось выше, стала административная реформа 2004 г., влияние которой на процессы управления государственной

собственностью неоднозначно. С одной стороны, к примеру, пересмотр и перераспределение функций и полномочий между министерствами и ведомствами создают благоприятные условия для радикального сокращения сектора ФГУПов. Тем не менее наблюдается и общее ослабление контроля за ФГУПа-ми в силу отсутствия четкого разделения функций и полномочий между ФАУФИ и агентствами при отраслевых министерствах. С другой стороны, реорганизация системы управления федеральным имуществом создает весьма серьезные проблемы для текущего представительства государства в органах управления АО с государственным пакетом, включая список из 27 крупнейших стратегических АО. По имеющимся данным, собрания акционеров в большинстве этих компаний в 2004 г. проходили без обязательных предписаний и директив, утвержденных правительством, или позиции, сформулированной Росимуществом. Другой проблемой являются длительные судебные споры, связанные с управлением государственным имуществом, где важна преемственность позиции государства6.

Указанные выше проблемы обусловили необходимость корректировки сроков завершения приватизации федерального имущества, предусмотренных в «Прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества на 2004 г. и основных направлениях приватизации федерального имущества до 2006 г.». Согласно «Прогнозному плану (программе) приватизации федерального имущества на 2005 г. и на период до 2007 г.»7 предусмотрены следующие коррективы в основные направления приватизации федерального имущества на среднесрочный период (2005-2007 гг.):

• продление перспективы приватизации федерального имущества на 2007 г.;

• завершение приватизации находящихся в федеральной собственности пакетов акций ОАО, составляющих менее 25% уставного капитала, в 2005 г.;

• изменение структуры приватизируемого федерального имущества в отраслевом разрезе;

• введение понятия «перспективный финансовый план» в планирование приватизации федерального имущества.

Предполагается также, что принятие решений в соответствии с рассматриваемыми направлениями государственной политики в сфере приватизации позволит в 2007 г. ввести полностью в действие план, предусматривающий максимально возможное разгосударствление экономики путем приватизации всего федерального имущества, не требующегося для обеспечения функций государства.

Фактический провал планов массового сброса остаточных миноритарных пакетов в 2000-е гг. обусловил поиск дополнительных (к действующему закону о приватизации 2002 г.) решений - это модернизация приватизационной инфраструктуры, снятие ряда ограничений на приватизацию стратегических предпри-

6 Русский фокус. 2004. 5-11 июля. С. 8.

7 Проект для 2005-2007 гг. рассматривался на заседании правительства РФ 29 июля 2004 г., «Прогнозный план на 2005 г.» утвержден распоряжением правительства РФ от 26 августа 2004 г. № 1124-р.

ятий, модификация процедур проведения спецаукционов и системы продаж в целом, наделение ФАУФИ правами по контролю за сделками и правом увольнения менеджмента соответствующих предприятий и др. Отдельной задачей является сокращение списка стратегических предприятий (см. ниже) и пересмотр иных законодательных ограничений на приватизацию8.

Неудачи с продажей остаточных пакетов акций привели также к некоторому пересмотру акцентов - происходит усиление внимания к реформе ФГУ-Пов. В количественном плане (данные на октябрь 2004 г.) число сохраняемых ФГУПов в перспективе должно составить около 1000, число федеральных учреждений - около 10 000, т.е. 1/2 от существующих (примерно 5500 должно быть приватизировано или ликвидировано, около 4000 передано в регионы). В качественном плане вновь реанимируются идеи введения института частных управляющих для государственных унитарных предприятий, которые оказались неработоспособными в 90-е - 2000-е гг. Возросший интерес Минэкономразвития к этому институту можно связывать, видимо, с неудачей 2004 г. по радикальному сокращению числа ГУПов, остающихся в стратегических списках. Тем не менее данное решение весьма спорно. Во-первых, происходит подмена понятий (проблема ГУПов - не уровень эффективности менеджмента, а порочность самой конструкции права хозяйственного ведения). Во-вторых, трудности возникают при решении проблем оплаты частного менеджмента и контроля за ним. Последнее не менее трудно организовать, чем контроль за деятельностью государственных управленцев.

Новацией по сравнению с «Концепцией» 2003 г. стало предложение трансформировать унитарные предприятия по трем направлениям: открытые акционерные общества, казенные предприятия (при условии выполнения государственных функций), некоммерческие организации. Одним из возможных способов ускорения приватизации может стать отказ от обязательного преобразования ГУПов в ОАО со 100%-м участием государства (что занимает в среднем от 9 месяцев до 2 лет) и продажа ГУПов без преобразования - в виде имущественного комплекса в расчете на одного покупателя. Минэкономразвития РФ предусматривает подготовку Закона «О некоммерческих государственных организациях» (т.е. создание новых правовых рамок для государственных учреждений), модификацию законодательства об оценочной деятельности (для уточнения процедур передачи прав на интеллектуальную собственность), ликвидацию такого одиозного института, как право хозяйственного ведения федеральных ГУПов. Вновь поставленный вопрос о создании качественного реестра федеральной собственности (включая информацию о балансах и показателях эффективности) свидетельствует о состоянии дел в данной сфере.

Несмотря на имеющиеся проблемы и ограничения, план по доходам 2004 г. был выполнен со значительным превышением. Тем не менее здесь нет никакого противоречия с приведенным выше тезисом об инерционности и спонтанности деятельности государства в приватизационной сфере в 2004 г.

8 Материалы к заседанию правительства РФ 29 июля 2004 г.

Во-первых, как и в предыдущие годы, победный рапорт о превышении «факта над планом» был обеспечен единичными крупными сделками. Во-вторых, предусмотренная для 2004 г. сумма порядка 35-40 млрд руб. была традиционно занижена с учетом возможного срыва конкретных продаж и/или создания благоприятных условий для последующего «перевыполнения» плана по доходам.

С точки зрения доходов бюджета позитивные тенденции 2001-2003 гг., связанные с увеличением доли доходов от использования государственной собственности (т.е. возобновляемых доходов), сохраняли свое значение и в 2004 г. По данным ФАУФИ, совокупные поступления в федеральный бюджет от приватизации и использования государственного имущества за 2004 г. составили, по предварительным оценкам, 118 млрд руб. (без учета дохода от продажи акций Магнитогорского металлургического комбината, которые поступают в бюджет 2005 г.).

Победитель аукциона по продаже последнего государственного пакета нефтяной компании «ЛУКОЙЛ» (7,59%, стартовая цена 1,928 млрд долл.), по всей видимости, заручился априорным одобрением со стороны государственной власти и был фактически известен заранее. Им стала 29 сентября 2004 г. СопосоРЫШрБ (США), заплатившая 1,988 млрд долл. и объявившая затем тендер на приобретение акций, необходимых для доведения ее доли до 10% уставного капитала. Последнее позволяет СопосоРИИИрБ получить в соответствии с условиями соглашения права блокирующего акционера и 1 место в совете директоров. Были установлены также определенные ограничения - запрет на продажу акций в течение 4 лет и лимит участия в акционерном капитале компании 20%.

Другой крупной сделкой 2004 г., традиционно отнесенной на конец года, стал аукцион по продаже единым лотом 17,82% акций крупнейшего сталеплавильного предприятия России - Магнитогорского металлургического комбината (ММК) (по сути, последнего крупного актива государства в отрасли). В отличие от сделки с акциями «ЛУКОЙЛа», на пакет претендовали несколько конкурирующих групп, причем исход борьбы оставался неясным вплоть до завершения аукциона. Приватизация этого пакета так или иначе обсуждалась с 1997 г. В течение нескольких последних лет этот пакет присутствовал одновременно в «стратегическом» и приватизационных списках, и острейшая борьба между несколькими крупными металлургическими группами сводилась к вопросу блокирования продажи. В августе 2004 г. предприятие было исключено из стратегического перечня, и борьба перешла в новую фазу. Ситуация осложнялась весьма аморфной структурой собственности и контроля.

По некоторым оценкам, острота конкуренции была вызвана тем, что продажа пакета акций ММК - это первый в истории российской приватизации абсолютно открытый конкурс в сырьевых отраслях9. Тем не менее следует отметить несколько приемов, которые были использованы в процессе борь-

9 Обострение предаукционной конкуренции // Эксперт. 2004. № 47. С. 8.

452

бы. В ноябре 2004 г. РФФИ потребовал от ММК выплатить промежуточные дивиденды за 9 месяцев по приватизируемому пакету. Данное решение выгодно прежде всего менеджменту ММК, который может использовать эти средства для финансирования сделки (напрямую или для погашения соответствующего кредита). После аукциона, завершившегося победой менеджмента, было принято решение не выплачивать промежуточные дивиденды (формальный повод - отсутствие такого положения в уставе). Менеджментом были подготовлены два варианта инвестиционной стратегии на 2005 г., выбор между которыми должен был быть сделан уже после аукциона. Оптимистический вариант (победа менеджмента) предполагал инвестиции около 800 млн долл. в развитие сырьевых и угольных проектов. Пессимистический вариант (победа «Мечел») предусматривал направление до 70% свободных средств на дивиденды и, видимо, иные варианты вывода прибыли ММК10. В декабре в офисах «Мечел» прошли обыски, хотя официальные обвинения против группы не выдвигались. Менеджмент ММК развернул также массированную PR-кампанию, включая организацию визитов президента РФ (формальный повод - чемпионат по дзюдо) и экс-мэра Нью-Йорка Р. Джулиани (формальный повод - road-show в связи с выпуском ADR). В качестве средства психологического давления можно указать неофициальную информацию о готовности менеджмента ММК заплатить за пакет до 2,5 млрд долл. По-видимому, административные и финансовые позиции менеджмента оказались в действительности наиболее сильными, поэтому участие группы «Ме-чел» в аукционе интерпретировалось, помимо прочего, как стремление не столько приобрести пакет, сколько максимально подорвать финансовые возможности ММК в других конкурирующих проектах. По имеющимся данным, группа «Мечел» в итоге отказалась от борьбы и на рубеже 2004-2005 гг. продала свой пакет структурам, аффилированным с менеджментом.

Ожидаемый доход от продажи пакета должен был составить, по оценкам, около 0,5-0,6 млрд долл. Окончательная схема предусматривала продажу пакета единым лотом на открытом аукционе 22 декабря 2004 г. при стартовой цене 790,15 млн долл. (нормативная цена пакета на основе чистой прибыли за 3 года была установлена в 320 млн долл.). Хотя сделка состоялась в 2004 г., доход от нее поступит в бюджет уже в 2005 г., поэтому, как и для ряда крупных сделок прошлых лет, возникает возможность «двойной» отчетности по результатам приватизации за год.

Качественным итогом данного аукциона стала не только победа менеджмента во главе с генеральным директором ММК. В феврале 2005 г. поступила информация, что фактический владелец и бенефициар ММК В. Раш-ников, доведя контроль над почти 100% акций, намерен оставить свой пост, сохранив место в совете директоров и сконцентрировав усилия на сырьевых проектах, которые остаются наиболее слабым звеном ММК. Эта ситуация показательна с точки зрения реальных предпосылок разделения собственности

10 Молина М. Магнитка не оставит денег конкурентам // Коммерсантъ. 2004. 22 декабря.

и управления применительно к российской практике корпоративного управления.

Ожидаемый доход федерального бюджета от приватизации в 2005 г. должен составить не менее 42,7 млрд руб. Не строя финансовых иллюзий от продажи подавляющего большинства пакетов акций, правительство рассчитывает обеспечить эту сумму прежде всего за счет продажи акций холдинга «Связьинвест».

Продажа пакета акций телекоммуникационного холдинга «Связьинвест» предполагалась все последние годы, поэтому включение этого объекта в список для приватизации 2005 г. отнюдь не означает принятия окончательных решений. Во-первых, дальнейшая приватизация прямо связана с завершением процессов реорганизации в холдинге, тарифной реформой, решением проблем социальной нагрузки региональных компаний и обеспечением связью силовых ведомств. Во-вторых, с учетом роста привлекательности телекоммуникационных акций срочная продажа ценных бумаг холдинга вообще имеет мало смысла. Тем не менее есть и встречная тенденция. По оценке Минэкономразвития РФ, хотя холдинг владеет контрольными и блокирующими пакетами акций региональных операторов проводной связи, оперативность управления последними утрачена. В-третьих, серьезной проработки требует конкретный вариант продажи. В 2001-2003 гг. стандартно предполагались к приватизации 25% минус 2 акции. В 2004 г. среди прочих обсуждался вариант продажи на аукционе пакетов акций региональных компаний холдинга (по крайней мере 4 межрегиональных дочерние компании были включены в список 2004 г.). В середине 2004 г. ФАУФИ рассматривало 3 основных варианта продажи: 25; 50 или 75% минус 1 акция. Тем не менее одновременная продажа пакетов акций дочерних компаний (со всеми вытекающими последствиями по аналогии с «двойной» приватизацией нефтяной отрасли 1990-х гг.) не исключается. В частности, возможна продажа 28% акций МГТС нынешнему мажоритарному владельцу - АФК «Система», что означает уход холдинга с московского рынка и скажется на его капитализации. Условия продажи холдинга будут зависеть также от количества претендентов, их взаимоотношений с властью и остроты конкуренции между ними.

В базовый список объектов, запланированных к приватизации в 2005 г., в августе 2004 г. включены 1325 ФГУПов и 566 пакетов акций АО (табл. 1). Крупнейшими приватизационными проектами будущего года могут стать, помимо «Связьинвеста», преобразование в акционерное общество ФГУП «Росспирт-пром» и продажа его акций (200 предприятий, 80% российского рынка), «Домодедовские авиалинии» (25% акций), Новороссийский и Туапсинский морские грузовые порты (около 20% акций), «Росгосстрах» (25% плюс 1 акция) и др. Дальнейшая приватизация ОАО «Аэрофлот - Российские авиалинии» (контрольный пакет акций 51,2%) переносится из года в год. В 2004 г., в частности, были приняты аргументы Минтранса о необходимости предварительного урегулирования проблемы т.н. «пролетных денег» (сбор платежей за пролет самолетов иностранных авиакомпаний над территорией России), что

требует пересмотра около 100 договоров. Другой проблемой являются финансовые и лизинговые контракты на сумму около 1,5 млрд долл., которые при приватизации могут быть расторгнуты.

Значительное оживление приватизационного процесса в последние годы связывалось с перспективами приватизации оптовых генерирующих компаний (ОГК), создаваемых в ходе реорганизации РАО «ЕЭС России». В ноябре 2004 г., согласно заявлению главы Минпромэнерго В. Христенко, стало известно, что ближайший возможный срок начала приватизации ОГК - 2006 г. К этому времени, по всей видимости, заинтересованные стороны (государство, менеджмент РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром», алюминиевые и другие группы) должны выработать компромиссные варианты, причем не только продажи на аукционах, но и возможности передачи государственных ОГК в частное управление или приватизации через распределение акций ОГК среди существующих акционеров РАО «ЕЭС России». В длительной перспективе предполагается реформирование атомной энергетики. Федеральное агентство по атомной энергии («Росатом») признает невозможность привлечения адекватных инвестиций при существующей форме собственности, которая закреплена законодательно. Соответственно, неизбежной является трансформация ФГУПа «Росэнергоатом» в корпорацию со 100%-м участием государства, а в дальнейшем - привлечение частных миноритарных акционеров и управляющих компаний.

4.1.2. Изменения в нормативно-правовой базе и практика управления федеральным имуществом

Прошедший 2004 г. ознаменовался принятием новых нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность хозяйственных обществ с участием государства в капитале и государственных унитарных предприятий.

Участие в акционерных и иных обществах. Прежде всего, необходимо упомянуть Указ Президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ». В качестве таковых в нем были определены 514 ФГУПов и 549 ОАО с различными долями государства в уставном капитале11.

Напомним, что утверждения такого списка требуют нормы Закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Статья 6 этого закона устанавливает, что в целях реализации единой государственной политики в сфере приватизации правительство РФ представляет президенту РФ для утверждения предложения о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, включающего федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУП), осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Фе-

11 По данным Минэкономразвития РФ за июль 2004 г., первоначальный список стратегических предприятий был сокращен с 3000 до 200, затем вновь возрос до 1200 (672 АО и 528 ФГУПов).

455

дерации (далее - стратегические предприятия) и открытые акционерные общества (ОАО), акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы государства, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ (далее -стратегические акционерные общества)12.

Аналогичным образом президенту РФ представляются предложения о внесении в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ изменений, касающихся состава ФГУПов из числа стратегических предприятий, в том числе для их последующей приватизации (преобразования в ОАО), а также необходимости и степени участия Российской Федерации в ОАО из числа стратегических акционерных обществ, в том числе для последующей приватизации акций указанных акционерных обществ.

После принятия президентом РФ решения об уменьшении степени участия государства в управлении стратегическими акционерными обществами или об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических предприятий объекты этих категорий могут включаться в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества.

Изданный параллельно с принятием закона Указ Президента РФ № 1514 устанавливал, что впредь до утверждения президентом в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» перечней стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ внесение изменений и дополнений в перечень акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже, утвержденный постановлением правительства РФ от 17 июля 1998 г. № 784, осуществляется постановлениями правительства РФ, изданными на основании указов президента РФ. правительству РФ было поручено до 1 марта 2002 г. представить на утверждение президента РФ перечни стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ. Однако этот вопрос, как и многие другие, в установленный срок решен не был.

Для ликвидации этого достаточно важного пробела в законодательстве потребовалось более двух лет с момента вступления в силу упомянутого закона. В указе говорится о том, что правительство РФ может включать в программу приватизации указанные в данных перечнях предприятия и пакеты акций ОАО после принятия президентом РФ решения об их исключении из

12 Ранее в качестве таких предприятий обычно рассматривались включенные в один из перечней, утвержденных постановлениями правительства РФ от 12 июля 1996 г. № 802 «О перечне предприятий и организаций оборонного комплекса, приватизация которых запрещена» и от 17 июля 1998 г. № 784 «О перечне акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности, пакеты акций которых не подлежат досрочной продаже» (в многочисленных последующих редакциях). При этом критерии и принципы включения (исключения) предприятий в тот или иной перечень отсутствовали. 456

соответствующих списков13. Документом фактически определяется единственный способ приватизации стратегических ФГУПов - их преобразование в ОАО, 100% акций которых находятся в федеральной собственности. В указе также содержалось поручение правительству РФ обеспечить включение указанных предприятий и АО в перечень стратегических предприятий и организаций, утвержденный в январе 2004 г. в целях эффективного правоприменения закона о банкротстве.

Речь идет об еще одном перечне стратегических предприятий и организаций, утвержденном распоряжением правительства РФ от 9 января 2004 г. № 22-р. Принятие этого документа вытекает из ст. 190 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)». В этой связи необходимо напомнить, что весь п. 5 (ст. 190-196) третьего закона о банкротстве посвящен регулированию банкротства стратегических предприятий и организаций14. Закон требует утверждения перечня стратегических предприятий и организаций правительством при условии его обязательного опубликования.

Упомянутое распоряжение правительства РФ предписывало заинтересованным федеральным органам исполнительной власти представлять ежегодно в феврале в Минэкономразвития России обоснованные предложения о внесении изменений в перечень стратегических предприятий и организаций. Минэкономразвития России, в свою очередь, ежегодно - в марте - должно представлять в установленном порядке в правительство РФ согласованные с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти предложения о внесении изменений в указанный перечень. В настоящий момент в него входят 591 ФГУП, 494 ОАО и 46 иных предприятий и организаций (включая 37 государственных предприятий и объединений15, 8 закрытых акционерных обществ и 1 общество с ограниченной ответственностью). Из документа не ясна степень участия государства в капитале входящих в данный перечень стратегических предприятий и организаций, за исключением унитарных предприятий федеральной собственности.

С принятием двух указанных перечней нормативно-правовая база имущественной политики государства в отношении хозяйственных обществ с его участием в капитале закономерно обновилась, что давно требовали сделать

13 Буквальное прочтение текста указа президента РФ наводит на мысль о появлении правовой коллизии, поскольку исходя из нового закона о приватизации 2001 г. акции компаний и предприятий, действующих в секторе естественных монополий, могут включаться в программу приватизации только на основании специального закона, как это произошло, например, с принятием пакетов законов по реструктуризации электроэнергетики и железнодорожного транспорта.

14 Указанные статьи содержат правовые нормы, выводящие указанные предприятия за рамки стандартных процедур, применяемых в случае несостоятельности хозяйствующих субъектов, повышающие требования к участникам банкротства, допускающие повторное вмешательство государства в его ход.

15 Не вполне ясны причины, по которым эти предприятия и объединения не были включены в перечень ФГУПов, хотя в отношении 21 предприятия указано, что они являются ГУПами. Возможно, речь идет о казенных предприятиях или унитарных предприятиях собственности субъектов Федерации, но прямого указания на это нет.

нормы законов о приватизации и банкротстве. В то же время произошло увеличение количества различных перечней хозяйственных обществ с участием государства в капитале, в отношении которых действуют различные правовые нормы, и используется различный регулирующий инструментарий.

Напомним в этой связи, что «Регламент по реализации прав Российской Федерации как акционера», утвержденный приказом Министерства имущественных отношений РФ от 26 ноября 2001 г. № 260, помимо общих положений и схем, применяемых в отношении всех акционерных обществ, где Российской Федерации принадлежат голосующие акции, имеет 5 приложений, каждое из которых включает различные списки акционерных обществ (табл. 2).

Таблица 2

Структура и содержание приложений к «Регламенту по реализации прав Российской Федерации как акционера» 2001 г.

Направление регулирования

Номер приложения

Конкретные регламентирующие нормы

Порядок внесения Российской Федерацией вопросов в повестки дня годовых собраний акционеров и кандидатур в органы управления и контроля обществ (ст. 2)

1. Кандидатуры генеральных директоров и членов ревизионных комиссий требуют согласования только правительства РФ.

2. В графиках отправки в общества писем с вопросами в повестку и кандидатурами, утверждаемых заместителями министра, наряду с датами направления писем в общества указываются даты направления предложений в Министерство имущественных отношений РФ* (далее - министерство) и в правительство РФ.

1. Кандидатуры членов советов директоров требуют согласования только правительства РФ.

2. В графиках отправки в общества писем с вопросами в повестку и кандидатурами, утверждаемых заместителями министра, наряду с датами направления писем в общества указываются даты направления предложений в министерство и в правительство РФ.

1. Кандидатуры членов советов директоров требуют согласования как правительства РФ, так и администрации президента РФ.

2. В графиках отправки в общества писем с вопросами в повестку и кандидатурами, утверждаемых заместителями министра, наряду с датами направления писем в общества указываются даты направления писем в администрацию президента РФ и правительство РФ.

3. Письмо в правительство РФ должно содержать копию согласования администрацией президента РФ кандидатур членов совета директоров.

1

2

3

Порядок инициации Российской Федерацией внеочередных собраний акционеров и выдвижения в таких случаях кандидатур от Российской Федерации в органы управления и контроля обществ (ст. 4)

Для выдвижения кандидатур членов совета директоров, ревизионных комиссий и генеральных директоров необходимо согласование правительства РФ и (или) администрации президента РФ (помимо мнения федеральных 1-3 органов исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование в соответствующих отраслях (далее - федеральные органы) и органов исполнительной власти субъектов Федерации, на территории которых расположены общества).

Порядок обеспечения участия представителей Российской Федерации в собра-нияхакционеров (ст. 5)

Доверенность министерства на голосование на собраниях акционеров выдается на основании отдельных решений правительства РФ о назначении представителей. Проекты таких решений направляются министерством в правительство РФ, как правило, в пятидневный срок с момента назначения даты собрания акционеров, но не позднее 10 дней до даты его проведения.

Доверенность министерства на голосование на собрании акционеров выдается в день решения правительства РФ при условии, что оно было принято менее чем за 5 дней до даты собрания акционеров.

1. Если повестка дня собрания акционеров содержит вопрос избрания генерального директора, одновременно с проектом директив правительства РФ направляется письмо министерства в администрацию президента РФ с предложением по порядку голосования по данному вопросу и указанием на то, что в данном случае директивы утверждаются правительством РФ.

2. Согласованию с правительством РФ и администрацией президента РФ подлежат директивы министерства представителям Российской Федерации по вопросу избрания генеральных директоров обществ. Соответствующие проекты директив направляются за 15 дней до даты собрания в правительство РФ и администрацию президента РФ. При этом к проектам директив прилагаются анкета кандидата, в случае повторного выдвижения - данные о его деятельности в качестве генерального директора общества в предыдущий период, краткое обоснование выбора кандидатуры, указывается дата собрания акционеров, а также сведения о количестве принадлежащих Российской Федерации голосующих акций общества.

В случаях, когда за неделю до даты собрания акционеров согласование правительства РФ и (или) администрации президента РФ не получено, директивы министерства по вопросу избрания генерального директора выдаются в день поступления в министерство согласований правительства РФ и администрации президента РФ - отдельно от директив министерства по остальным вопросам.

2

3

Порядок голосования утверждается на основании директив правительства РФ._

Порядок обеспечения участия Российской Федерации в собра-нияхакционеров в форме заочного голосования (ст. 6)

Не допускается заочное голосование министерства на внеочередных собраниях акционеров, созванных по требованию министерства либо непосредственно министерством при условии, что избранная форма их проведения наряду с очным участием допускает заочное голосование.

Порядок действий

по ежегодному прогнозированию результатов деятельности общества в предстоящем году (ст. 8)

1. Представленные федеральными органами показатели экономической эффективности в трехдневный срок направляются отраслевыми структурными подразделениями министерства на рассмотрение в структурное подразделение министерства, отвечающее за мониторинг финансового состояния предприятий и АО, которое рассматривает их с учетом ряда материалов**.

2. В случае возникновения разногласий с федеральными органами по итогам совещаний на предмет их снятия заместителями министра по согласованию с первым заместителем министра принимаются окончательные решения, на основании которых они утверждают показатели экономической эффективности обществ.

3. Структурные подразделения министерства ежегодно обеспечивают до 1 апреля направление в общества писем с запросами на предоставление до 1 июня в федеральные органы и министерство ряда документов***._

Порядок действий

по подготовке ежегодных предложений по доходам от дивидендов в проект бюджета Российской Федерации на будущий год (ст. 9)

1. Ежегодно до 15 апреля на основе поступивших до 1 марта предложений федеральных органов составляется прогноз дивидендных поступлений в будущем году. Прогнозные дивиденды указываются федеральными органами раздельно по каждому обществу, включенному в приложение 5.

2. В случаях наличия замечаний к размерам дивидендов по отдельным обществам, включенным в приложение 5, отраслевые структурные подразделения министерства уточняют позицию федерального органа. При обнаружении принципиальных разногласий курирующие заместители министра ставятся в известность в однодневный срок. В дальнейшем отраслевые структурные органы руководствуются их указаниями. Окончательное решение в указанных случаях принимается курирующими заместителями министра по согласованию с первым заместителем министра._

4

3

5

5

1. Ежегодно до 1 декабря на основе поступивших до 1 ноября предложений федеральных органов уточняется про-П°ряд°к действий Гноз дивидендных поступлений на будущий год. Прогноз-

по подготовке к ные дивиденды указываются раздельно по каждому

реализации зада- обществу, включенному в приложение 5.

ния по доходам от 2. По итогам рассмотрения предложений федеральных

дивидендов, пре- 5 органов отраслевые структурные подразделения мини-

дусмотренного стерства составляют уточненные прогнозы дивидендных

бюджетом Рос- поступлений на будущий год и до 20 ноября направляют их

сийской Федера- в структурное подразделение министерства, отвечающее

ции (ст. 10) за мониторинг финансового состояния предприятий и АО.

Прогнозные дивиденды указываются раздельно по каж-_дому обществу, включенному в приложение 5._

Порядок действий 1. Ежегодно до 1 марта на основе поступивших до 1 фев-

по реализации раля предложений федеральных органов заместителями

ежегодного зада- министра утверждаются по отраслям планы-графики ди-

ния по доходам от видендных поступлений в текущем году и направляются в

дивидендов, пре- 5 федеральные органы.

дусмотренного 5 2. В случае наличия замечаний к дивидендным поступле-

бюджетом Рос- ниям по отдельным обществам, включенным в приложе-

сийской Федера- ние 5, применяются положения, используемые в ситуациях

ции текущего года наличия замечаний к размерам дивидендов по отдельным

(ст. 11) обществам на стадии подготовки прогноза ежегодных ди-

_видендных поступлений._

* В ходе крупномасштабной реорганизации правительства РФ весной 2004 г. функции Минимущества перешли к Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ). ** 1. Формы 1-5, утвержденные приказом Минфина РФ «О формах бухгалтерской отчетности организаций» от 13 января 2000 г. № 4н (за последние 3 года), - с расшифровкой отдельных счетов и строк (счетов 26, 58, 73, 84, 99; строки 480), а в случае наличия дочерних компаний -и ежегодные консолидированные балансы группы (за последние 3 года). 2. Плановые показатели деятельности на текущий год, включая размер чистой прибыли. 3. Прогнозы финансово-экономического развития на предстоящий год (прогноз по доходам от основных видов деятельности, прогноз по расходам, включая уже намеченные инвестиционные проекты с расчетами их рентабельности и сроков окупаемости, описание источников финансирования, ожидаемая годовая чистая прибыль) с приложением обосновывающих материалов. 4. Среднесрочные цели управления пакетами акций обществ (разрабатываются федеральными органами и согласовываются Министерством). 5. Прогноз социально-экономического развития российской экономики в целом и ее соответствующих отраслей на среднесрочную перспективу.

*** 1. Формы 1-5, утвержденные приказом Минфина РФ «О формах бухгалтерской отчетности организаций» от 13 января 2000 г. № 4н (за последние 3 года), - с расшифровкой отдельных счетов и строк (счетов 26, 58, 73, 84, 99; строки 480), а в случае наличия дочерних компаний -и ежегодные консолидированные балансы группы (за последние 3 года). 2. Плановые показатели деятельности на текущий год, включая размер чистой прибыли. 3. Прогнозы финансово-экономического развития на предстоящий год (прогноз по доходам от основных видов деятельности, прогноз по расходам, включая уже намеченные инвестиционные проекты с расчетами их рентабельности и сроков окупаемости, описание источников финансирования, ожидаемая годовая чистая прибыль) с приложением обосновывающих материалов.

В связи с тем что указанные выше приложения к регламенту не публиковались, весьма интересным и остающимся без ответа является вопрос о том, насколько пересекаются списки ОАО, которые содержатся в них.

После принятия нового Закона о приватизации, вступившего в силу с 26 апреля 2002 г., дополнительные новации были внесены и в процесс управления принадлежащими государству пакетами акций.

Постановлением правительства РФ от 23 января 2003 г. № 44 было утверждено Положение о порядке управления находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использования специального права Российской Федерации на участие в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»). Оно заменило постановление правительства Российской Федерации от 7 марта 2000 г. № 195 «О порядке назначения и деятельности представителей Российской Федерации в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, акции которых находятся в федеральной собственности, а также в отношении которых принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении ими ("золотой акции")». В тексте этого документа содержится упоминание еще о двух перечнях акционерных обществ.

Во-первых, это специальный перечень отдельных акционерных обществ, утверждаемый правительством РФ, в отношении которых позиция государства как акционера определяется решением самого правительства, его председателем или по его поручению заместителем председателя правительства по следующим вопросам:

• внесение вопросов в повестку дня общего собрания акционеров и выдвижение кандидатов для избрания в органы управления, ревизионную и счетную комиссии акционерного общества;

• предъявление требования о проведении внеочередного общего собрания акционеров и созыв внеочередного общего собрания акционеров;

• голосование по вопросам повестки дня общего собрания акционеров и назначение представителя для голосования на общем собрании акционеров.

Из документа не вполне ясно, тождественен ли этот перечень перечню ОАО, в отношении которых выдвижение кандидатов в совет директоров, ревизионную комиссию, а также в исполнительные органы ОАО, если решение этого вопроса отнесено его уставом к компетенции общего собрания акционеров, назначение представителей Российской Федерации для голосования на общих собраниях акционеров акциями, находящимися в собственности Российской Федерации, замена членов совета директоров (наблюдательного совета), представляющих интересы Российской Федерации, осуществлялись правительством РФ по его постановлению от 7 марта 2000 г. № 195, утратившему силу с принятием анализируемого постановления.

Помимо этого перечня, в документе упоминается утверждаемый правительством РФ специальный перечень акционерных обществ с учетом оценки основных финансово-экономических показателей акционерных обществ, в том числе объема выручки, стоимости основных фондов, балансовой прибыли за отчетный период, их доли на рынке товаров (услуг), имеющих стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности госу-

дарства, других экономических показателей. Предусматривалось, что Мини-мущество по согласованию с федеральными органами исполнительной власти и РФФИ направляет в правительство РФ предложения о внесении изменений и дополнений в него. При этом остается не вполне ясным, как этот, еще один упоминаемый в правительственном постановлении от 23 января 2003 г. перечень должен соотноситься с перечнем стратегических акционерных обществ, который по закону о приватизации 2001 г. должен утверждаться президентом РФ, что произошло только в августе 2004 г. Информация об утверждении российским правительством перечней акционерных обществ в соответствии с указанным постановлением 2003 г. отсутствовала.

По сообщению пресс-службы Минимущества РФ от 3 февраля 2004 г.16, государство выдвинуло кандидатов в советы директоров (наблюдательные советы) и ревизионные комиссии 43 российских компаний с государственным участием: ЗАО «Акционерная компания "АЛРОСА"», ОАО «Ильюшин Фи-нанс Ко», ОАО «КамАЗ», ОАО «Финансовая лизинговая компания», ОАО «Ар-сеньевская авиационная компания "Прогресс" им. Н. И. Сазыкина», ОАО «Вятско-Полянский машиностроительный завод "Молот"», ОАО «Ковровский электромеханический завод», ОАО «Красногорский завод им. С. А. Зверева», ОАО «Межгосударственная акционерная корпорация "Вымпел"», ОАО «Чебоксарское научно-производственное приборостроительное предприятие "ЭЛА-РА"», ОАО «Прибалтийский судостроительный завод "Янтарь"», ОАО «Амурский судостроительный завод», ОАО «Иркутскэнерго», ОАО «Научно-техническая компания «Российский межотраслевой научно-технический комплекс "Нефтеотдача"», ОАО «Межгосударственная авиастроительная компания "Ильюшин"», ОАО «Корпорация "Аэрокосмическое оборудование"», ОАО «Московский вертолетный завод им. М.Л. Миля», ОАО «Туполев», ОАО «Авиадвигатель», ОАО «Улан-Удэнский авиационный завод», ОАО «НПО "Энерго-маш имени академика В.П. Глушко"», ОАО «Научно-производственное объединение "Сатурн"», ОАО «Автодизель» (Ярославский моторный завод), ОАО «Москвич», ОАО «Тверской вагоностроительный завод», ОАО «Моторостроитель» (Самара), ОАО «Химпром» (Волгоград), ОАО «Кольчугинский завод по обработке цветных металлов имени С. Орджоникидзе», ОАО «Новороссийский комбинат хлебопродуктов», ОАО «Новороссийское морское пароходство» («Новошип»), ОАО «Мурманское морское пароходство», ОАО «Енисейское речное пароходство», ОАО «Судоходная компания «Волжское пароходство» («Волга-флот»), ОАО «Новороссийский морской торговый порт», ОАО «Мурманский морской торговый порт», ОАО «Туапсинский морской торговый порт», ОАО «Авиакомпания "Красноярские авиалинии"» («КрасЭйр»), ОАО «Авиакомпания "Домодедовские авиалинии"», ОАО «Аэропорт Кольцово», ОАО «Росагролизинг», ОАО «Росгосстрах», ОАО «Россельхозбанк», ОАО «Российский банк развития».

После реорганизации российского правительства весной 2004 г. место Министерства имущественных отношений РФ в системе органов государст-

16 www.rosim.ru.

венного управления заняло Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество). В целом же в рамках административной реформы на федеральном уровне произошел переход к трехуровневой системе органов власти: министерства - агентства - службы. Росимущество стало подведомственно Министерству экономического развития и торговли (МЭРТ) РФ. Все это стимулировало новый виток нормотворчества в сфере управления государственным имуществом.

Постановлением правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738 было утверждено новое Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ (ОАО) и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»). Этот документ заменил аналогичное положение, утвержденное прежним составом кабинета министров (постановление правительства РФ от 23 января 2003 г. № 44), но мало отличался от своего предшественника. Основные его положения состоят в следующем.

Права акционеров ОАО, акции которых находятся в федеральной собственности Российской Федерации, от имени России должно осуществлять Росимущество. Именно этот орган осуществляет в отношении ОАО, за исключением тех, все голосующие акции которых находятся в федеральной собственности17, внесение вопросов в повестку дня собрания, выдвижение кандидатов в органы управления, выдвижение требования проведения внеочередного собрания и созыв внеочередного общего собрания акционеров, назначение представителя (выдача доверенности) для голосования на общем собрании акционеров, определение позиции государства как акционера по вопросам повестки дня общего собрания акционеров.

Позиция акционера - Российской Федерации по вопросам повестки дня общего собрания акционеров отражается в письменных директивах, выдаваемых Росимуществом представителю для голосования на общем собрании акционеров, который действует на основании письменных директив и доверенности Росимущества.

Права государства как акционера осуществляются Росимуществом, исходя из классификации всех ОАО с федеральной долей в капитале на 3 категории: • в акционерных обществах, входящих в специальный перечень, - по согласованию с федеральным министерством либо федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по управлению государственным имуществом, руководство деятельностью которого

17 В этом случае полномочия общего собрания акционеров осуществляются Росимуществом. Решение общего собрания акционеров оформляется его распоряжением. При этом не применяются нормы, касающиеся порядка и сроков подготовки, созыва и проведения общих собраний акционеров. Если такое ОАО включено в специальный перечень, утверждаемый правительством РФ, то позиция государства как акционера определяется решением правительства РФ, председателем правительства РФ или по его поручению заместителем председателя правительства РФ. 464

осуществляет президент РФ или правительство РФ (далее - федеральный орган)18;

• в акционерных обществах, входящих в перечень стратегических акционерных обществ, утверждаемый президентом РФ (далее - стратегический перечень)19, за исключением акционерных обществ, входящих в специальный перечень, - на основании предложений федерального агентства, находящегося в ведении федерального министерства (далее - федеральное агентство), либо федерального органа;

• в иных акционерных обществах - самостоятельно, а в случае представления федеральным агентством или органом в установленном порядке предложений по вопросам определения позиции акционера - с учетом указанных предложений.

Если федеральные министерства, агентства или другие федеральные органы имеют предложения о проведении внеочередных собраний акционеров, то они должны направить в Росимущество свои предложения не позднее чем за 20 дней до предполагаемой даты. Если в повестку дня будут включены вопросы о переизбрании членов совета директоров или наблюдательного совета АО, то сроки составят соответственно 30 и 40 дней.

Указанные предложения должны содержать формулировки вопросов, подлежащих внесению в повестку дня внеочередного общего собрания акционеров, и формулировки решений по ним, а также предложения о форме проведения общего собрания акционеров. Предложения представляются с пояснительной запиской, содержащей обоснование внесения в повестку дня предлагаемого вопроса, а также с приложением материалов, необходимых для принятия решения. При внесении в повестку дня внеочередного общего собрания акционеров вопроса об изменении состава органов управления, ревизионной и счетной комиссий представляется также информация о кандидатах для избрания в органы управления, ревизионную и счетную комиссии акционерного общества (справки кадровых служб места работы кандидата).

Процедура подготовки к годовому общему собранию акционеров предполагает, что федеральное министерство (орган, агентство) направляет в Росимущество свои предложения по внесению вопросов в повестку дня собрания и выдвижению кандидатов для избрания на указанном собрании в органы управления, ревизионную и счетную комиссии до 1 декабря года, предшествующего году проведения годового общего собрания акционеров.

Предложения должны содержать позицию, касающуюся голосования по предлагаемым вопросам, формулировки решений по ним с приложением пояснительной записки и необходимых материалов, а также информацию о кандида-

18 В отношении акционерных обществ, входящих в специальный перечень, в случае если федеральное министерство имеет подведомственные ему федеральные агентства, представленные в Росимущество предложения по каждому вопросу должны отражать консолидированную позицию федерального министерства и подведомственного ему федерального агентства.

19 Утвержден Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009.

тах для избрания в органы управления, ревизионную и счетную комиссии акционерного общества (справки кадровых служб места работы кандидата).

После получения сообщения о проведении общего собрания акционеров федеральное министерство (орган, агентство) направляет в Росимущество свои предложения, касающиеся голосования по вопросам повестки дня общего собрания акционеров и назначения представителя для голосования на общем собрании акционеров (в отношении акционерных обществ, входящих в специальный перечень), в течение 3 дней, но не позднее 15 дней до даты проведения общего собрания акционеров, а если повестка дня общего собрания акционеров содержит вопрос о реорганизации общества -не позднее 20 дней до указанной даты.

При неполучении в соответствующий срок сообщения о проведении общего собрания акционеров предложения могут быть сформулированы на основании повестки дня общего собрания акционеров, утвержденной советом директоров.

Предложения представляются с пояснительной запиской, содержащей обоснование предлагаемых решений, а также с приложением необходимых материалов.

Предложения могут быть подготовлены и направлены в Росимущество заблаговременно на основании протокола заседания совета директоров, на котором определена повестка дня общего собрания акционеров.

Количество кандидатов, предлагаемых к включению в список для избрания в совет директоров, направляемый Росимуществом в ОАО, должно превышать на 3 число кандидатов, соответствующее доле государства в уставном капитале общества. Количество кандидатов, предлагаемых к включению в список для избрания в совет директоров, ревизионную и счетную комиссии акционерного общества, не может превышать количественного состава этих органов, определенного общим собранием акционеров.

• В отношении акционерных обществ, не входящих в специальный или стратегический перечни, федеральное агентство (орган) вправе направить в Росимущество свои предложения (в том числе в отношении кандидатов, предлагаемых для включения в список для избрания в совет директоров).

• Директивы представителям государства для голосования на общих собраниях акционеров оформляются Росимуществом.

Порядок определения позиции государства как акционера в ОАО, входящих в специальный перечень (ст. 12-15 Положения), предусматривает, что предложения о выдвижении кандидатов для избрания в органы управления, ревизионную и счетную комиссии акционерного общества, а также о внесении иных вопросов в повестку дня годового общего собрания акционеров, кроме вопросов, указанных в п. 1 ст. 47 Федерального закона «Об акционерных обществах»20, вносятся Министерством экономического развития и тор-

20 Имеются в виду обязательные для годовых общих собраний акционеров вопросы об избрании совета директоров (наблюдательного совета) общества, ревизионной комиссии (ревизо-466

говли РФ в правительство РФ не позднее 1 декабря года, предшествующего году проведения годового общего собрания акционеров (в случае проведения внеочередного собрания акционеров - не позднее чем за 10 дней до окончания срока их представления в акционерное общество), с приложением необходимых материалов. К ним относятся:

• предложения, полученные от федерального министерства (органа);

• информация о кандидатах для избрания в органы управления, ревизионную и счетную комиссии ОАО (справки кадровых служб места работы кандидата);

• информация об ОАО (доля государства в уставном капитале, состав органов управления, ревизионной и счетной комиссий, основные финансово-экономические показатели и другие необходимые сведения);

• заверенные нотариально или МЭРТ копии учредительных документов, бухгалтерской отчетности акционерного общества за последний год.

Предложения о предъявлении требования о проведении внеочередного общего собрания акционеров вносятся МЭРТом в правительство РФ не позднее чем за 10 дней до предполагаемой даты предъявления указанного требования с приложением необходимых материалов.

Предложения по голосованию по вопросам повестки дня общего собрания акционеров вносятся МЭРТом в правительство РФ не позднее чем за 10 дней до даты его проведения с приложением материалов, представленных акционерным обществом при подготовке к проведению общего собрания акционеров, а также иных необходимых материалов.

Предложения по вопросам повестки дня общего собрания акционеров акционерных обществ, входящих в специальный перечень, все голосующие акции которых находятся в федеральной собственности, вносятся МЭРТом в правительство РФ не позднее чем за 30 дней до даты проведения годового общего собрания акционеров, а в случае проведения внеочередного общего собрания акционеров - не позднее чем за 10 дней до предполагаемой даты принятия соответствующего решения.

ра) общества, утверждении аудитора общества, годовых отчетов, годовой бухгалтерской отчетности.

Таблица 3

Некоторые процедуры, применяемые государством в отношении акционерных обществ, входящих в специальный и стратегический перечни, по Положению, утвержденному постановлением правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738

Направление регулирования В отношении ОАО, входящих в специальный перечень В отношении ОАО, входящих в стратегический перечень

Порядок волеизъявления акционера -Российской Федерации В целях подготовки позиции акционера - Российской Федерации Росимущество направляет сообщение о проведении общего собрания акционеров с приложением повестки дня и материалов, полученных от акционерного общества, в 3-дневный срок с даты его получения, но не позднее чем за 20 дней до даты проведения общего собрания акционеров, а если повестка дня общего собрания акционеров содержит вопрос о реорганизации общества - не позднее чем за 25 дней до указанной даты:

- в федеральное министерство (орган) - в федеральное агентство (орган)

федеральное министерство (орган, агентство) направляет в Ро-симущество свои предложения по внесению вопросов в повестку дня собрания и выдвижению кандидатов для избрания на указанном собрании в органы управления, ревизионную и счетную комиссии до 15 ноября года, предшествующего году проведения годового общего собрания акционеров.

После получения сообщения о проведении общего собрания акционеров федеральное министерство (орган, агентство) направляет в Росимущество свои предложения, касающиеся голосования по вопросам повестки дня общего собрания акционеров и назначения представителя для голосования на общем собрании акционеров, в течение 3 дней, но не позднее 20 дней до даты проведения общего собрания акционеров, а если повестка дня общего собрания акционеров содержит вопрос о реорганизации общества - не позднее 25 дней до указанной даты.

Заблаговременное представление предложений в Росимущество на основании протокола заседания совета директоров, на котором определена повестка дня общего собрания акционеров, обязательно при направлении их не позднее 25 дней до даты проведения общего собрания акционеров.

При наличии разногласий у федерального министерства (органа) в отношении ОАО, включенных в специальный перечень, либо у федерального агентства (органа) в отношении ОАО, включенных в стратегический перечень, и Росимущества руководитель (заместитель руководителя) Росимущества обеспечивает проведение согласительного совещания относительно: а) предъявления требования о проведении внеочередного общего собрания акционеров - не позднее чем за 15 дней до даты его предъявления (в случае если в повестку дня внеочередного общего собрания акционеров включается вопрос об избрании членов совета директоров, указанный срок составляет 25 дней); б) внесения в повестку дня годового общего собрания акционеров предложений о выдвижении кандидатов для избрания в органы управления, ревизионную и счетную комиссии акционерного общества и иных вопросов - не позднее чем до 10 декабря года, предшествующего году проведения годового общего собрания акционеров, в отношении акционерных обществ, входящих в специальный перечень, - до 25 ноября года, предшествующего году проведения годового общего собрания акционеров (в случае проведения внеочередного собрания акционеров - не позднее чем за 15 дней до окончания срока их представления в акционерное общество); в) голосования по вопросам повестки дня общего собрания акционеров - не позднее чем за 15 дней до даты его проведения. В случае если на указанном совещании не выработана согласованная позиция, руководитель Росимущества не позднее дня, следующего за днем проведения совещания, представляет необходимые материалы, включая перечень разногласий с обоснованиями позиций сторон и предложения федерального министерства (органа, агентства), в Министерство экономического развития и торговли РФ. В этом случае позиция акционера - Российской Федерации в ОАО, входящих в стратегический перечень, либо предложения по позиции акционера - Российской Федерации в ОАО, входящих в специальный перечень, представляемые в правительство РФ в соответствии с пп. 12-15 настоящего Положения, формируются МЭРТом РФ по согласованию с федеральным министерством (органом).

Порядок деятельности представителей интересов Российской Федерации в совете директоров Росимущество направляет повестку дня заседания совета директоров акционерного общества с приложением необходимых материалов в федеральное министерство (орган) не позднее 15 дней до даты его проведения. Если информация о проведении заседания совета директоров поступила в Росимущество позже этого срока, указанная повестка направляется в день ее поступления. Росимущество направляет повестку дня заседания совета директоров акционерного общества, с приложением необходимых материалов в федеральное агентство (орган) и в МЭРТ РФ не позднее 15 дней до даты его проведения. Если информация о проведении заседания совета директоров поступила в Росимущество позже этого срока, указанная повестка направляется в день ее поступления.

Заблаговременное направление в Росимущество предложений федерального министерства (органа, агентства) на основании сведений, полученных от представителей государства в совете директоров, обязательно.

При наличии разногласий в отношении директив представителям интересов Российской Федерации в совете директоров ОАО, входящих в специальный и стратегический перечни, руководитель (заместитель руководителя) Росимущества обеспечивает проведение согласительного совещания не позднее чем за 12 дней до даты проведения заседания совета директоров. В случае если на указанном совещании не выработана согласованная позиция, руководитель Росимущества представляет в МЭРТ РФ необходимые материалы, включая перечень разногласий с обоснованиями позиций сторон и предложения федерального министерства (органа, агентства), в целях согласования директив представителям интересов Российской Федерации в совете директоров. В этом случае директивы представителям интересов Российской Федерации в совете директоров, представляемые в правительство РФ, формируются МЭРТом РФ по согласованию с федеральным министерством (органом).

Интересы Российской Федерации в совете директоров ОАО представляют лица, избранные в установленном порядке в совет директоров из числа кандидатов, выдвинутых государством.

Предусмотрено, что представители интересов государства в совете директоров осуществляют голосование по вопросам повестки дня заседания совета директоров на основании письменных директив Росимущества, которое обязано выдавать эти директивы по вопросам, указанным в подп. 1 (определение приоритетных направлений деятельности общества), подп. 2 (созыв годового и внеочередных собраний акционеров, за исключением случаев, когда нарушены сроки созыва внеочередного собрания или отказано в его проведении), подп. 3 (утверждение повестки дня общего собрания акционеров), подп. 5 (увеличение уставного капитала общества путем размещения обществом дополнительных акций в пределах количества и категорий (типов)

объявленных акций, если уставом общества в соответствии с законом это отнесено к компетенции совета директоров), подп. 6 (размещение обществом облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг в случаях, предусмотренных законом), подп. 7 (определение цены (денежной оценки) имущества, цены размещения и выкупа эмиссионных ценных бумаг в случаях, предусмотренных законом), подп. 9 (образование исполнительного органа общества и досрочное прекращение его полномочий, если уставом общества это отнесено к компетенции совета директоров), подп. 11 (рекомендации по размеру дивиденда по акциям и порядку его выплаты) и подп. 15 (одобрение крупных сделок) п. 1 ст. 65 Федерального закона «Об акционерных обществах», а также по вопросу избрания (переизбрания) председателя совета директоров21. Роси-мущество вправе выдавать представителям интересов государства в совете директоров директивы по иным вопросам.

С учетом указанной классификации всех ОАО с федеральной долей в капитале формируются директивы представителям интересов государства в совете директоров:

• акционерных обществ, входящих в специальный перечень, - по согласованию с федеральным министерством (органом);

• акционерных обществ, входящих в стратегический перечень, - на основании предложений федерального агентства (органа);

• иных акционерных обществ - самостоятельно, а в случае представления федеральным агентством (органом) в установленном порядке предложений - с учетом указанных предложений.

В отношении акционерных обществ, входящих в специальный перечень, в случае если федеральное министерство имеет подведомственные ему федеральные агентства, представленные в Росимущество предложения по каждому вопросу должны отражать консолидированную позицию федерального министерства и подведомственного ему федерального агентства.

Федеральное министерство (орган, агентство) направляет в Росимуще-ство свои предложения в течение 3 дней с даты получения необходимых материалов, но не позднее 12 дней до даты заседания совета директоров. Указанные предложения могут быть подготовлены и направлены в Росимущество заблаговременно на основании сведений, полученных от представителей интересов государства в совете директоров. Федеральное агентство (орган) вправе направить в Росимущество предложения по повестке дня заседания совета директоров иных акционерных обществ.

Директивы представителям интересов государства в совете директоров акционерных обществ, входящих в специальный перечень, по вопросам, указанным в подп. 1, 3, 5, 6, 7, 9, 11, 15 п. 1 ст. 65 Закона об акционерных обществах, утверждаются председателем правительства РФ или по его поручению заместителем председателя правительства РФ.

21 Для представителей интересов государства в совете директоров ОАО, входящих в специальный перечень, вопрос, указанный в подп. 2 п. 1 ст. 65 Федерального закона «Об акционерных обществах», в списке вопросов, по которым выдаются директивы, отсутствует.

Проекты директив представителям интересов Российской Федерации в совете директоров, подготовленные в соответствии с настоящим Положением, вносятся МЭРТом РФ в правительство РФ не позднее чем за 7 дней до даты заседания совета директоров.

Порядок назначения и деятельности представителей государства в совете директоров и ревизионной комиссии ОАО, в отношении которого принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении им («золотой акции»), предполагает, что данные лица назначаются правительством РФ по представлению МЭРТа РФ, подготовленному Росимуществом по согласованию с федеральным агентством (органом). При этом мнение федерального агентства должно быть согласовано с федеральным министерством, в ведении которого оно находится. Представители государства в совете директоров и ревизионной комиссии таких ОАО осуществляют свои полномочия на основании письменных директив Росимущества. Как и в случае с ОАО, входящими в специальный перечень, по вопросам, указанным в подп. 1, 3, 5, 6, 7, 9, 11, 15 п. 1 ст. 65 Закона об акционерных обществах, они утверждаются председателем правительства РФ или по его поручению заместителем председателя правительства РФ.

Кроме того, согласно постановлению находящиеся в федеральной собственности акции АО, переданные для продажи в РФФИ, подлежат передаче в Росимущество в месячный срок со дня внесения соответствующих изменений в устав РФФИ, за исключением акций, подлежащих передаче покупателям в соответствии с заключенными договорами купли-продажи. МЭРТ РФ обязано ежегодно, до 31 марта, представлять в правительство РФ отчет об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО и об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении ОАО («золотая акция»).

Унитарные предприятия. В отношении унитарных предприятий новое руководство Росимущества весной 2004 г. выступило с инициативой добиться перечисления половины зарабатываемой ими чистой прибыли в бюджет, мотивируя это тем, что многие предприятия имитируют модернизацию производства, используя прибыль не по профилю основной деятельности22. Эта инициатива лежит в русле прежних предложений Счетной палаты 2001-2002 гг. о необходимости перечисления унитарными предприятиями в бюджет даже 95% чистой прибыли.

Альтернативная точка зрения, высказанная по этому вопросу руководителями отраслевых органов управления и представителями директорского корпуса, сводится к тому, что норматив отчисления прибыли надо дифференцировать по отраслям (либо индивидуально по предприятиям). В сегодняшних условиях стабильного профицита бюджет не испытывает острой потребности в этом источнике доходов, а высокие нормативы отчислений при отсутствии централизованных инвестиций могут поставить под вопрос модернизацию производства, создать стимулы к искусственному занижению

22

www.rosim.ru. 472

прибыли, фиктивному банкротству и т. п. В этой связи необходимо напомнить, что доведение до каждого ФГУПа суммы перечисляемой в бюджет прибыли и утверждение его программы деятельности федеральным органом по управлению имуществом (до весны 2004 г. - Минимуществом) по согласованию с курирующим предприятие министерством или ведомством стало осуществляться относительно недавно. Соответствующее положение было принято постановлением правительства РФ от 10 апреля 2002 г. № 228.

Новым руководством Росимущества также была подтверждена ориентация на что, что такая организационно-правовая форма, как ФГУП, должна сохраниться только в единичных случаях (например, когда предприятие работает в интересах безопасности или обороны).

На практике основным новшеством имущественной политики государства в отношении унитарных предприятий стало постановление правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия».

Было установлено, что федеральные органы исполнительной власти в отношении федеральных государственных унитарных предприятий, подлежащих сохранению в федеральной собственности или включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, в случае, если акции созданных посредством их преобразования акционерных обществ предполагается внести в уставный капитал других акционерных обществ или сохранить в федеральной собственности, осуществляют23:

• утверждение устава предприятия (за исключением федерального казенного предприятия);

• назначение на должность руководителя предприятия, заключение, изменение и прекращение в установленном порядке трудового договора с ним;

• мероприятия по обеспечению проведения аттестации руководителя предприятия;

• согласование приема на работу главного бухгалтера предприятия, заключение, изменение и прекращение трудового договора с ним;

• утверждение программы деятельности предприятия, определение подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли предприятия;

• согласование совершения крупных сделок, а также сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, осуществлением заимствований;

• согласование совершения сделок, в которых имеется заинтересованность руководителя предприятия;

• согласование сделок, связанных с распоряжением вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ или товариществ, а также принадлежащими предприятию акциями;

23 В отношении иных предприятий указанные полномочия осуществляются Росимуществом с учетом предложений, поступивших от федеральных органов исполнительной власти.

• согласование создания филиалов и представительств;

• утверждение бухгалтерской отчетности и отчетов руководителя предприятия;

• согласование решения об участии предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях, а также о заключении договора простого товарищества.

Решения по вопросам согласования сделок, связанных с распоряжением вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ или товариществ, а также принадлежащими предприятию акциями, решения об участии предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях, а также о заключении договора простого товарищества должны приниматься федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Росимуществом. Оно также должно уведомляться о решениях, принятых по вопросам согласования совершения крупных сделок, а также сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, осуществлением заимствований, в течение суток со дня их принятия.

Программа деятельности ФГУПа, а также отчет его руководителя направляются в 3-дневный срок со дня их утверждения в Росимущество, которое осуществляет в их отношении:

• утверждение аудитора и определение размера оплаты его услуг;

• согласование с учетом предложений федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится предприятие, сделок, связанных с недвижимым имуществом;

• формирование уставного фонда предприятий;

• утверждение передаточного акта или разделительного баланса при реорганизации предприятия и ликвидационного баланса при ликвидации предприятия;

• заключение, изменение и прекращение в установленном порядке трудового договора с руководителем предприятия с даты включения предприятия в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, за исключением случаев, если акции созданного посредством его преобразования акционерного общества предполагается внести в уставный капитал других акционерных обществ или сохранить в федеральной собственности.

Решение о создании, реорганизации в форме разделения, выделения ФГУПов, основанных на праве хозяйственного ведения, и преобразования их в федеральные государственные учреждения, а также об изменении вида указанных предприятий на федеральные казенные предприятия принимается правительством РФ. Проект его о создании или реорганизации предприятия должен предусматривать цели, предмет и виды его деятельности. Проект указанного решения вносится в правительство РФ федеральным министерством, федеральным агентством или федеральной службой, руководство деятельностью которых осуществляет президент РФ или правительство РФ, по согласованию с Министерством экономического развития и торговли РФ.

Реорганизация ФГУПов, основанных на праве хозяйственного ведения, в форме слияния и присоединения, а также их ликвидация осуществляются по решению Росимущества на основании предложения федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится соответствующее предприятие.

Ликвидация и реорганизация ФГУПов, включенных в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009, осуществляются правительством РФ на основании решения президента РФ.

При проведении аттестации руководителей ФГУПов, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет президент РФ или правительство РФ, образование аттестационных комиссий осуществляют указанные органы. В отношении ФГУПов, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, находящимся в ведении федеральных министерств, указанные комиссии создаются соответствующими министерствами.

МЭРТу РФ поручалось утвердить в 3-месячный срок со дня издания настоящего постановления примерный трудовой договор с руководителем ФГУПа и примерный устав ФГУПа, основанного на праве хозяйственного ведения24, а также представить в установленном порядке в 2-месячный срок в правительство РФ предложения по приведению нормативных правовых актов правительства РФ в соответствие с настоящим постановлением.

Последующие изменения. С практической стороны в имущественной политике государства в отношении своей собственности стоит отметить тот факт, что уже вскоре после утверждения перечня стратегических предприятий и акционерных обществ в августе 2004 г. в него стали вноситься изменения.

Наиболее заметным из них стало исключение из этого списка по Указу Президента РФ от 7 декабря 2004 г. № 1502 ОАО «Нефтяная компания "Роснефть"» в связи с принятием предложения правительства РФ о внесении находящихся в федеральной собственности 100% акций этого акционерного общества в качестве вклада Российской Федерации в уставный капитал открытого акционерного общества «Роснефтегаз», которое пополнило перечень стратегических ОАО. Напомним, что изначально государство собиралось обменять «Роснефть» на 10,7% акций ОАО «Газпром», необходимых для консолидации контрольного пакета газового холдинга в своей собственности, что, в свою очередь, позволяло либерализовать рынок акций «Газпрома» без утраты мажоритарного контроля над компанией. «Роснефтегаз» же предполагалось создать в качестве временного хозяйственного субъекта, в рамках которого можно было провести обмен активами. В ходе подготовки к такому маневру в позиции руководства «Газпромом» появился новый момент, который сводился к тому, что для приобретения государством пакета акций «Газ-

24 Следует отметить, что действующие в настоящее время Примерный трудовой договор с руководителем ФГУПа и Примерный устав ФГУПа были утверждены совсем недавно - распоряжениями Минимущества РФ от 11 декабря 2003 г. № 6946-р и 6945-р.

прома» искомой величины недостаточно 100% акций «Роснефти», требуется прибавка к ним каких-либо активов, например, ФГУП РВО «Зарубежнефть», акционирование которого было начато весной 2004 г. Дальнейшие перспективы «Роснефтегаза» после покупки «Роснефтью» «Юганскнефтегаза» выглядят неопределенно.

Наряду с «Роснефтью» согласно Указам Президента РФ от 29 ноября 2004 г. № 1483 и от 19 января 2005 г. № 41 из перечня стратегических предприятий были исключены 12 унитарных предприятий и 8 акционерных обществ машиностроительной отрасли и оборонной промышленности. Включенным в перечень стратегических предприятий по Указу Президента РФ от 22 ноября 2004 г. № 1470 оказалось Российское агентство международной информации - РИА «Новости».

Помимо проекта возможного слияния «Газпрома» и «Роснефти» на основе маневра принадлежащими государству активами этих корпораций, который в силу их масштаба имел общенациональное значение, стоит отметить обнародованные планы в феврале 2004 г. российского правительства объединить к концу года ФГУАП «Пулково» (третий авиаперевозчик в стране) и Государственную транспортную компанию (ГТК) «Россия» в одно унитарное предприятие, занимающееся воздушными перевозками. Однако вследствие административной реформы проект объединения застопорился. Подтверждение тому, что слияние состоится, появилось только осенью. Планируется, что практически весь парк ГТК (за исключением имущества, необходимого для обеспечения перевозок первых лиц государства) будет передан в новую компанию. В нее же войдут активы «Пулково», не связанные с аэропортовым бизнесом. Это может привести к появлению второго по величине авиаперевозчика после ОАО «Аэрофлот - Российские авиалинии». В начале 2004 г. говорилось о возможности подключения в перспективе к объединению «Кав-минводыавиа», «Дальавиа» и других унитарных авиапредприятий.

Таким образом, анализ имущественной политики государства в области управления федеральным имуществом в 2004 г. позволяет сделать следующие выводы.

Существенно обновилась нормативно-правовая база. Ликвидированы пробелы в законодательстве, находящиеся на стыке с приватизационным законодательством и законодательством о банкротстве. Наличие как минимум трех перечней (специального, который пока не публиковался, стратегического и особого режима несостоятельности) компаний с различной степенью имущественного контроля (хозяйственные общества и унитарные предприятия), в отношении которых государство применяет специальное регламентирование, по сути, означает начало формирования особого правового поля для предприятий государственного сектора экономики. В свете этого остается не вполне ясным место списков акционерных обществ, содержащихся в приложениях к «Регламенту по реализации прав Российской Федерации как акционера» (2001 г.).

В качестве нового субъекта имущественной политики в отношении предприятий государственного сектора экономики стало выступать МЭРТ РФ, которое по многим вопросам управления хозяйственными обществами с долей государства в капитале и унитарными предприятиями призвано выступать арбитром между Росимуществом и отраслевыми органами управления. В практическом плане можно говорить о продолжении возникшей с начала 2000 г. тенденции к укрупнению предприятий госсектора путем их интеграции. Тем не менее реализация такого рода проектов, как показывает практика (например, планы укрупнения ВПК, поглощение «Роснефти» «Газпромом» и др.), является весьма проблемной.

4.2. Гибель «ЮКОСа» и проблемы защиты прав собственности

Доминирующими тенденциями 2000-х гг. стали усиление имущественной экспансии государственной власти, попытки установления (расширения) контроля за основными финансовыми потоками российской экономики и, более широко, обеспечение зависимости бизнеса от государственных институтов, несмотря на решения по дерегулированию, административную реформу и планы дальнейшей приватизации25. Вероятным итогом такой политики может стать формирование модели «государственного капитализма» (с учетом условности применяемого термина), особенностью которой является сочетание следующих элементов:

• значительное усиление (расширение сферы применения) стандартных элементов государственного предпринимательства, что, видимо, рассматривается как компонент (весьма дискуссионный) обеспечения национальных интересов России;

• создание благоприятных (или, по крайней мере, нейтральных) условий функционирования для узкого круга лояльных, в том числе частных, компаний, заслуживших репутацию «государственников» и опирающихся на поддержку высокоцентрализованного и подконтрольного президенту государственного аппарата (включая законодательные структуры и судебную власть);

• применение показательных (селективных) репрессивных мер (административного и уголовного характера) в отношении тех влиятельных экономических субъектов, которые не вписываются в выстраиваемую модель;

• асимметричность целей и методов воздействия. Поставленные и часто обоснованные цели - возврат активов, достижение прозрачности структур собственности, возврат центров прибыли в Россию, ликвидация определенных налоговых схем и т.п. - реализуются не посредством реформ в данных конкретных областях, а с помощью иных мер воздействия, формально не имеющих отношения к данным вопросам;

• разделение представлений о национальных интересах России и принципе неприкосновенности частной собственности.

25 Подробно см.: Радыгин А. Россия в 2000-2004 годах: на пути к государственному капитализму? // Вопросы экономики. 2004. № 4. С. 42-65.

Хотя указанные тенденции так или иначе развивались одновременно с самоутверждением новой власти в течение всех 2000-х гг., дело «ЮКОСа» 2003-2005 гг. стало этапным для понимания всего комплекса происходящих процессов. Естественно, в данном случае речь идет о наиболее широкой интерпретации - не только об уничтожении империи опального олигарха («ЮКОС»), но и о формировании государственных «центров силы» в стратегических отраслях («Газпром» - «Роснефть» - «Юганскнефтегаз» - электроэнергетика), о государственном контроле над ресурсами Восточной Сибири, где у «ЮКОСа» ранее были весьма сильные позиции26, о геополитических аспектах (выбор вариантов трубопроводов между Китаем и Японией) и др. В каком-то смысле данная интерпретация дает представление и о реальных критериях, по которым должна реализовываться сегодня столь популярная в среде высших чиновников идея «государственно-частного партнерства».

Более четкие контуры формирующейся модели можно увидеть, если обратиться к ряду «точечных» эффектов, которые проявились в деле «ЮКОСа», но стали общим сигналом для крупного российского бизнеса. Если в 2003 г. основным вопросом дела «ЮКОСа», который интересовал экспертов, были реальные мотивы государственной власти, то в 2004 г. акценты несколько сместились. Уже почти очевидно, что компания «ЮКОС» в том виде, в каком она существовала до конца 2004 г., невозможна, и, скорее всего, продолжится дальнейший распад группы в 2005 г. В отношении М. Ходорковского и других акционеров и сотрудников компании, находящихся в заключении в России, речь, по всей вероятности, уже не идет о компромиссах типа «собственность в обмен на свободу»27. Основные уголовные дела, при всех процессуальных издержках, будут так или иначе доведены до приговора суда, степень жесткости которого вряд ли будет определяться только положениями Уголовного кодекса РФ, а потому непредсказуема. В глобальном плане наибольшее значение теперь имеет, по-видимому, не столько дальнейшая судьба самой компании и ее основного владельца28, сколько непредвзятая оценка стратегических последствий дела «ЮКОСа» для российских экономической и правовой систем. Это тем более важно, что потенциальные эффекты дела «ЮКОСа» только начинают сказываться.

26 Только в начале 2005 г. - после продажи «Юганскнефтегаза» госкомпании - зашла речь о многократном увеличении бюджетных ассигнований в геологоразведку и о ее переориентации с запада на восток России. В перспективе намечается также серия аукционов по продаже лицензий на разработку природных ресурсов этого региона, однако фаворитами должны стать государственные компании.

27 В отношении сотрудников, возможно, еще остается реальным компромисс «свобода в обмен на информацию».

28 При этом с самого начала необходимо формально разделять дело «ЮКОСа» на две составляющие: претензии к компании и судебное преследование ее владельцев как физических лиц.

4.2.1. Продажа «Юганскнефтегаза»

Наиболее важное, на наш взгляд, значение с точки зрения сигналов бизнесу имеет история продажи основного нефтедобывающего актива «ЮКОСа» -«Юганскнефтегаза» - в декабре 2004 г. (см. Приложение 3).

Как показывает развитие истории с «Юганскнефтегазом», для перехвата контроля в компании оказалось вполне достаточно норм законодательства об исполнительном производстве29. В частности, в Федеральном законе «Об исполнительном производстве» не установлен запрет на первоочередной арест и продажу акций компании, входящей в холдинг. Очередность обращения взыскания на имущество должника определяется в одностороннем порядке судебным приставом-исполнителем, который при этом вправе по своему усмотрению воспринимать указания должника относительно имущества, на которое следует обратить взыскание в первую очередь. Все это создает условия для произвола службы судебных приставов-исполнителей в процессе проведения исполнительного производства, а также ситуацию, когда фактически один человек по своему усмотрению либо усмотрению кого-либо иного (в том числе и государства) вправе решать судьбу крупной компании. Продажа «Юганскнефтегаза» также показала, что существующая система законодательства об исполнительном производстве, а также система правоприменения является не только далекой от совершенства, но и избирательной, чем нарушается один из основных фундаментальных принципов, закрепленных в Конституции РФ, а именно принцип равенства всех перед законом и судом.

Продажа акций «Юганскнефтегаза» вызвала неоднозначную реакцию. Как видно из приведенной в Приложении 3 хроники событий, фондовый рынок ответил некоторым конъюнктурным ростом. Более того, как показано в разделе 4, эмпирические данные не подтверждают весьма распространенное мнение, что российский рынок акций переместился в Лондон под влиянием рисков, порожденных делом «ЮКОСа», а также политическими и экономическими неопределенностями в России. Конфликт вокруг нефтяной компании «ЮКОС» действительно породил опасения нерезидентов по поводу защищенности их прав собственности на акции российских компаний. Однако данный фактор не вызвал бегства капитала с рынка ММВБ в Лондон, поскольку доля нерезидентов, торгующих акциями российских АО на ММВБ, незначительна. Дело «ЮКОСа» сказалось, скорее, на волатильности объемов торгов депозитарными расписками на ЛФБ, которые существенно изменялись от месяца к месяцу.

Тем не менее практически все аналитики фондового рынка отмечают усиление негативного восприятия России внешними инвесторами и деловыми кругами в целом. В этой связи следует также принять во внимание, во-первых, наиболее распространенную оценку современного состояния «внутреннего» фондового рынка России как сугубо спекулятивного и мало привязанного к фундаментальным характеристикам российской экономики, во-вторых, тот факт, что

29 Как и было обещано на высшем уровне осенью 2004 г., банкротства «ЮКОСа» пока не произошло.

основные риски в связи с делом «ЮКОСа» были заложены инвесторами еще в 2003 г. Последний факт наиболее наглядно подтверждается данными о сравнительной динамике фондовых индексов. Так, при общем росте сводного фондового индекса развивающихся рынков в 2004 г. на 18% индексы РТС и ММВБ возросли только на 7%, тогда как в 2003 г. сводный фондовый индекс развивающихся рынков, индекс РТС и индекс ММВБ выросли примерно одинаково - на 52, 58 и 61% соответственно (табл. 4).

Таблица 4

Изменение приоритетов иностранных портфельных инвесторов

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Сводный фондовый ин-

декс развивающихся -13 -28 +64 -32 -5 -4 +52 +18

рынков, %

Фондовый индекс РТС, % +98 -85 +197 -20 +98 +34 +58 +7

Фондовый индекс ММВБ, % - - +77,6 -4,7 +65,5 +34 +61,6 +7,3

Примечание. Если в России прирост фондового рынка в 2004 г. оказался близок к нулю, то в других странах - сырьевых экспортерах ситуация выглядела иначе: Венесуэла +52%, Индонезия +47%, Мексика +36%, ЮАР +35%. По данным IIF (январь 2005 г., 21 страна), приток частных инвестиций на развивающиеся рынки увеличился на 32%, достигнув в 2004 г. наивысшего уровня с 1997 г. (279 млрд долл.).

Источники: Данные аналитической лаборатории «Веди» (семинар «Изменения в российской экономике», ГУ-ВШЭ, 26 января 2005 г.); Institute of International Finance (IIF); расчеты авторов.

Весьма двойственными являются также оценки возможного «вклада» сделки с акциями «Юганскнефтегаза» и дела «ЮКОСа» в целом в общее состояние инвестиционного процесса 2004 г. Здесь явно прослеживается разница в подходах, характерная для представителей разных социально-экономических институтов. С одной стороны, практически все либеральные комментаторы, включая отдельных высших чиновников исполнительной власти, в различной форме выразили свое негативное отношение к сделке - в контексте нарушения прав собственности, удара по инвестиционному климату, кризиса доверия к власти, движения к автократическому режиму и т.д. Арест и продажа акций «Юганскнефтегаза» прямо связывались с (резким) ухудшением инвестиционного климата в России и усилившимся оттоком (экспортом) капитала30 в 2004 г. Очередной опрос 50 топ-менеджеров западных инвестиционных банков, компаний и фондов, ведущих бизнес в России, проведенный аналитическим центром «Эксперт», зафиксировал снижение оценок таких факторов инвестиционной привлекательности, как правоприменение, защита прав собственности в целом и миноритариев в частности, усиление административного давления на бизнес и коррупции31.

30 Советник президента РФ А. Илларионов по итогам 2004 г. указывает цифру 27 млрд долл. «экспорта капитала» против 10 млрд долл. в 2001 г. Заместитель министра экономического развития и торговли РФ А. Шаронов отмечает 4-кратный рост «оттока капитала» в 2004 г., однако абсолютную цифру указывает существенно более скромную - 8 млрд долл.

31 Шохина Е. Инвесторам некомфортно в России // Эксперт. 2005. № 4. С. 43. 480

Ежемесячный опрос Ассоциации менеджеров России (январь 2005 г.)32 показал следующее распределение ответов на вопрос о причинах увеличения вывоза капитала из России в 2004 г.: 47% - слабая защита прав собственности, 38,6% - дело «ЮКОСа», 14,5% - поиск новых объектов инвестирования, 1,2% -ослабление доллара США, 1,2% - летний (2004 г.) банковский кризис.

С другой стороны, уже в начале 2005 г. прозвучали некоторые позитивные оценки. Так, в феврале 2005 г. наиболее консервативное в своих оценках рейтинговое агентство 51а^а^&Роогз присвоило России инвестиционный рейтинг «В-« с прогнозом «стабильно» (но с оговоркой о непредсказуемости политических решений и действий регулирующих органов), что предполагает возможность инвестиций со стороны долгосрочных консервативных инвесторов. Минэкономразвития РФ, несмотря на отмечаемое ухудшение инвестиционного климата для определенной части бизнеса, прогнозирует на 2005 г. инвестиционный спрос, который потенциально может формироваться в высокотехнологичных отраслях и авиационной отрасли. Тем не менее для 2005 г., как и для 2004 г., предполагается отрицательное сальдо чистого притока иностранного капитала33. Аналитики «Эксперта» также предложили весьма оптимистический прогноз новой волны экономического роста, основанный на интерпретации данных Росстата о росте инвестиций в основные фонды в 2004 г. По их мнению, в пользу оживления инвестиций в 2004 г. работали два основных фактора: появившаяся определенность намерений властей в отношении «ЮКОСа» и экономики в целом (государство хочет контролировать экспортно-сырьевой комплекс - и получить «компенсацию» с олигархов «первого призыва», завладевших активами на волне дикой приватизации, соответственно четко определились зоны максимального политического риска и сферы экономики, где такой риск минимален: малый и средний бизнес, технологически сложные производства, потребительский сектор) и наличие значительных свободных средств в экономике34.

Необходимо указать еще один существенный аспект. Сделка с акциями «Юганскнефтегаза» наиболее выпукло продемонстрировала наличие, мягко скажем, внеэкономической составляющей (или сверхзадачи) во всем деле «ЮКОСа». Об этом свидетельствует прежде всего крайне противоречивый и слабо спланированный процесс создания государственной нефтяной компании на базе ОАО «Газпром».

Идея создания государственной нефтяной компании (условно «Госнефть») так или иначе обсуждалась еще в начале 2000-х гг. Помимо консолидации всех оставшихся у государства активов отрасли, данная компания (в случае создания) должна была бы стать плацдармом для дальнейшего расширения прямого участия государства в отрасли. Уже в 2003 г. гипотетическая «Госнефть» (наравне с «Роснефтью» и «Сургутнефтегазом») рассматри-

32 Данные ассоциации менеджеров России (www.amr.ru).

33 Пресс-конференция начальника Департамента макроэкономического прогнозирования Минэкономразвития РФ А. Клепача 1 февраля 2005 г. (www.economy.gov.ru).

34 Худшее позади. Редакционная статья // Эксперт. 2005. № 4. С. 11.

валась аналитиками как будущий кандидат на управление от имени государства национализированным пакетом акций «ЮКОСа».

В 2004 г. эта идея получила свое практическое воплощение. Несмотря на относительно большой диапазон вариантов по увеличению доли государства в капитале ОАО «Газпром», был сделан выбор в пользу объединения активов ряда компаний, в которых государство присутствует в качестве акционера. В сентябре 2004 г. было объявлено о будущем поглощении ОАО «НК "Роснефть"» - обмене 100% акций ОАО «Роснефть» на 10,47% «казначейских» акций ОАО «Газпром», находящихся на балансе ее дочерних структур (предположительно 4,83% акций «Газпрома» на балансе «Газпроминвестхолдинга», 3,64% - Газпромбанка, 1,5% - газодобывающих предприятий, а также 1,74% из 4,58% акций, принадлежащих Gazprom Finance BV). 1 ноября 2004 г. председатель правления ОАО «Газпром» подписал решение учредителя о создании ООО «Газпромнефть» со 100%-м участием «Газпрома», генеральным директором которого назначен глава «Роснефти» С. Богданчиков35. Основными видами деятельности новой компании должны были стать добыча нефти и газового конденсата, а также их транспортировка и хранение.

К середине декабря 2004 г., насколько нам известно, получила официальное одобрение следующая схема:

• РФ в лице уполномоченного органа учреждает ОАО «Роснефтегаз» и вносит в его уставный капитал 100% акций ОАО «НК "Роснефть"», находящихся в федеральной собственности;

• дочерние общества ОАО «Газпром» передают принадлежащие им 10,74% акций ОАО «Газпром» на баланс ООО «Газпромнефть»;

• ОАО «Роснефтегаз» передает ООО «Газпромнефть» 100% акций ОАО «НК "Роснефть"» в обмен на 10,74% акций ОАО «Газпром».

Реализация данной схемы началась в конце 2004 г. Российская Федерация учредила ОАО «Роснефтегаз». Президент РФ своим Указом от 7 декабря 2004 г. исключил из перечня стратегических предприятий и акционерных обществ ОАО «НК «Роснефть»36, включил в него ОАО «Роснефтегаз», а также постановил принять предложение правительства РФ о внесении в качестве вклада Российской Федерации в уставный капитал ОАО «Роснефтегаз» находящихся в федеральной собственности 100% акций ОАО «НК «Роснефть».

Завершающим аккордом в этой схеме формирования государственного энергетического гиганта со всей очевидностью должно было бы стать приобретение «Газпромнефтью» выставленного на аукцион 19 декабря 2004 г. па-

35 Данные официального web-сайта ОАО «Газпром» www.gazprom.ru. Проблема корпоративных рисков и оценки объединяемых активов не рассматриваются.

36 ОАО «НК «Роснефть» Указом Президента РФ «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» от 4 августа 2004 г. № 1009 было включено в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ. При этом приватизация стратегических предприятий и акционерных обществ возможна только в случае, если они будут исключены из данного перечня, что следует из Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ.

кета акций «Юганскнефтегаза» (и соответственно превращение последней во «внучку» ОАО «Газпром»). Тем не менее сопротивление акционеров «ЮКОСа» внесло заметные коррективы (см. Приложение 3), и утвержденная схема практически рухнула: во избежание потенциальных судебных рисков за рубежом ОАО «Газпром» продало 100% участия в ООО «Газпромнефть» «неизвестным лицам, не аффилированным с ОАО "Газпром"». Победителем аукциона через посредника, взявшего на себя все риски участия в аукционе, стало ОАО «Роснефть», которое тем самым в несколько раз увеличило собственную капитализацию.

Дальнейшие перспективы объединения нефтяных активов «Газпрома» и «Роснефти», равно как и доведения до мажоритарной доли государства в ОАО «Газпром», пока остаются весьма неопределенными. Несмотря на возникшие в связи с расчетами по сделке крупные финансовые обязательства (помимо имеющихся собственных долгов, долги в связи с финансированием сделки и долги «Юганскнефтегаза»), ОАО «Роснефть» может самостоятельно стать теперь одним из ведущих игроков нефтяной отрасли (крупные контракты на поставки нефти в Китай до 2010 г. усиливают такую позицию). Тем не менее возможны самые различные варианты: 100%-е вхождение «Роснефти» в ОАО «Газпром» без пакета «Юганскнефтегаза», обмен акциями между ОАО «Газпром» и «Роснефтью» с учетом новой стоимости последней (причем доля ОАО «Газпром» может стать миноритарной), формирование прямого контроля «Газпром»-«Роснефть»-«Байкалфинансгруп»-«Юганскнефтегаз», полный отказ от объединения.

Так, по версии Минпромэнерго РФ, целесообразны выделение активов «Юганскнефтегаза» из соответствующего АО и передача их в самостоятельную компанию со 100%-м государственным участием (возможно, ранее учрежденная компания «Роснефтегаз»). 20% акций новой компании могут быть проданы затем китайской CNPC. Поглощение «Роснефти» «Газпромом» должно произойти без участия активов «Юганскнефтегаза». В этой схеме достаточно очевидны мотивы избежания судебных рисков за рубежом: новая государственная компания может стать поставщиком нефти на внутренний рынок, «Роснефть» после вхождения в «Газпром» станет основным государственным нефтеэкспортером37. 19 января 2005 г. председатель правления ОАО «Газпром» А.Миллер заявил о завершении разработки схемы слияния «Газпрома» и «Роснефти», которая, по имеющимся данным, не предполагает включения активов «Юганскнефтегаза», и о готовности к обмену пакетами акций в конце января 2005 г. Тем не менее в начале февраля 2005 г. была вновь реанимирована идея самостоятельности «Роснефти» (с сохранением в ее со-

37 Этот вариант также озвучил 30 декабря 2005 г. глава администрации президента РФ Д. Медведев (см.: «Юганскнефтегазу» прочат большое государственное будущее // Коммерсантъ. 2005. 11 января). Вариант Минэкономразвития, озвученный в январе 2005 г. Г. Грефом (приватизация «Роснефти» и «Юганскнефтегаза»), равно как и вариант советника президента РФ А. Илларионова (возврат «Юганскнефтегаза» «ЮКОСу»), вряд ли получит прикладное оформление.

ставе «Юганскнефтегаза») и ее превращения в крупную государственную нефтяную компанию-экспортера. При этом варианте 100-процентного поглощения «Роснефти» «Газпромом» не происходит, однако «казначейские» акции «Газпрома» передаются государству в обмен на миноритарную долю в независимой «Роснефти»38.

В конечном счете, три основных критерия оказываются значимыми при выборе дальнейших вариантов: необходимость доведения доли государства до контрольной в ОАО «Газпром»; защита основных участников событий вокруг «Юганскнефтегаза» (со стороны покупателя) от судебных рисков; баланс влияний и интересов в администрации президента РФ и его проекция на «Газпром» и «Роснефть». Данный баланс, видимо, является определяющим для принципиального решения - будет «Роснефть» самостоятельным нефтяным игроком или нет. В этом, на наш взгляд, и состоит основная проблема, обусловливающая, во-первых, доминирование внеэкономических критериев при планировании поглощения в ущерб корпоративным интересам (как для ОАО «Газпром», так и для «Роснефти»), во-вторых, некомпетентность захвата, проявляющуюся не в правовых приемах, а в способности просчитать сугубо экономические последствия и риски, в-третьих, необходимость принятия ответственных решений (цена которых - миллиарды долларов и репутация) в режиме «пожарной команды». Серьезные стратегические решения, к которым стороны в обычной мировой практике готовятся годами, принимаются и отменяются в течение нескольких часов в зависимости от текущей политической конъюнктуры и весьма подвижного баланса административных влияний.

4.2.2. Природная рента, лицензирование и налоговая политика

Принципиальное значение имеют проблемы природной ренты и налоговой политики. Дело «ЮКОСа» 2003-2004 гг., по всей видимости, призвано сыграть свою роль и при расстановке акцентов в этой сфере. Здесь можно выделить две взаимосвязанные тенденции.

С одной стороны, имеют место почти единодушная толерантность (безусловно, сугубо демонстративная) крупного российского бизнеса к разнообразным новациям государства и изъявление «актов доброй воли» в отношении налогового бремени (в 2003 г. декларирование рядом нефтяных компаний полного отказа от любых схем минимизации налогов, в 2004 г. «добровольное» 5%-е снижение «ЛУКОЙЛом» цен на бензин и т.п.). Крайне модными стали рассуждения на тему «корпоративной социальной ответственности», смысл которой для коммерческой организации, исправно платящей законом установленные налоги, весьма неясен.

Одновременно в 2003-2004 гг. предельно четко проявились реальные возможности бизнес-сообщества отстаивать свои интересы перед государством. Существующие объединения предпринимателей (РСПП, «ОПОРА Рос-

38 Пресс-конференция руководителя Федерального агентства по энергетике С. Оганесяна (член совета директоров «Роснефти», ранее - вице-президент) 1 февраля 2005 г. (www.lin.ru). 484

сии», «Деловая Россия» и др.) фактически приняли правила игры и выступают в роли просителей, а не самостоятельной политической силы.

В 1990-е гг. определяющим признаком системы взаимоотношений крупного бизнеса и власти была возможность прямого участия крупнейших финансово-промышленных групп в выработке или навязывании важнейших политических решений, имеющих и безусловные коммерческие выгоды. Для 2000-х гг. все более очевидной становится обратная ситуация, когда власть подчеркнуто демонстрирует все большее пренебрежение интересами частного бизнеса в целом, навязывая свои правила игры и принуждая к их выполнению с помощью широкого спектра методов воздействия. Дело «ЮКОСа» подвело окончательную черту под эпохой «олигархов». Тем не менее нельзя не учитывать и то обстоятельство, что логическим продолжением политики «государственного капитализма для своих» может стать возврат к ситуации 90-х гг. Проблема состоит в том, что выстраиваемая модель означает также появление новых потенциальных «олигархов».

«Сейчас в стране есть две силы, каждая из которых зависит от другой и каждая из которых стремится к власти. Первая - это сторонники госкапитализма, партия аппаратной буржуазии. Она сейчас у власти. И она - единственная. Очевидно, что должна быть также и партия второй силы - то есть независимой буржуазии, бизнеса»39. Наиболее цивилизованным вариантом действительно могла бы стать политическая партия, отражающая интересы независимой российской буржуазии (причем не только крупной), однако независимо от спроса вероятность ее появления в настоящее время минимальна. Кроме того, предварительно необходимо понять, есть ли в современной России действительно независимый от власти бизнес и каковы возможности появления политической партии, не имеющей бутафорского оттенка. Существующие объединения предпринимателей на эту роль, по всей вероятности, не годятся.

С другой стороны, государство продолжало в 2004 г. - начале 2005 г. политику ужесточения «правил игры» для крупного бизнеса. Апробирование на практике вне-банкротных схем «компенсации налоговой недоимки»40 сопровождалось в конце 2004 г. - начале 2005 г. выдвижением ряда налоговых новаций в отношении бизнеса. Отнюдь не все они вызывают однозначно негативную реакцию, однако проблема не в этом. На наш взгляд, обсуждаемые в начале 2005 г. меры (упорядочивание системы налоговых проверок, регулирование трансфертных цен в Налоговом кодексе РФ, конфискационные поправки в Уголовный кодекс РФ, ограничения для офшоров на участие в аукционах по природным ресурсам и др.) слишком противоположны по своим

39 Родионов И. Нужны качели // Эксперт. 2004. № 35. С. 42.

40 Тем не менее, как нам представляется, другие известные к середине февраля 2005 г. крупные претензии ФНС против крупных компаний («Сибнефть», «Вымпелком», «Дальсвязь») ставить в один ряд с делом «ЮКОСа» пока не следует. В этих и ряде других случаев речь может идти о самых разнообразных мотивах - от добросовестного исполнения своих ведомственных функций до сведения счетов между крупным чиновником и компанией, тривиальной некомпетентности или стремления продемонстрировать политическую лояльность.

возможным ожидаемым эффектам, чтобы их можно было воспринимать как осознанную комплексную систему мер.

По сути, единственным благоприятным для частного бизнеса предложением стала инициатива Минфина, озвученная 8 февраля 2005 г. на совещании у президента РФ, об упорядочивании режима налоговых проверок. Это предполагает: утверждение исчерпывающего списка документов, запрашиваемых для налоговой проверки, фиксированное количество проверок за определенный период, необходимость утверждения крупных сумм недоимки у вышестоящих органов, возможность дополнительных проверок только в исключи-

41

тельных случаях41, создание специальной структуры для рассмотрения конфликтов по проверкам.

Вопросы налоговой амнистии (прежде всего установление предельного количества лет, по которым возможно доначисление налогов) на официальном уровне не рассматриваются. Напротив, президентская поправка в Налоговый кодекс РФ (январь 2005 г.) предусматривает возможность для ФНС взыскивать налоговые штрафы (с юридических и физических лиц) без судебного решения.

В январе 2005 г. (после 5 лет обсуждения данного вопроса на разных уровнях) Минфин внес в правительство проект поправок в ст. 20 и 40 НК РФ, касающихся регулирования рыночных цен в целях налогообложения (трансфертное ценообразование). В частности, устанавливаются признаки взаимозависимых лиц и принципы определения цены товаров, работ и услуг для целей налогообложения, условия, при которых возможно доначисление налогов в случае отклонения трансфертных цен от рыночных, и т.д.

Существует точка зрения, что смысл такого регулирования в настоящее время минимален в связи с введением фиксированных рублевых ставок налогообложения нефтяных компаний, использованием экспортных пошлин и иных методов изъятия сверхприбыли, ликвидацией внутренних офшоров. Тем не менее данная идея не вызывает отторжения в силу как известной мировой практики, так и использования трансфертных цен в целом ряде других отраслей. Серьезная проблема, которую невозможно урегулировать на уровне законодательства, состоит в том, трансфертные цены применяются не только для уклонения от налогов, но и для элементарной оптимизации систем управления в рамках группы компаний. Другая объективная проблема, которая возникнет в дальнейшем, состоит в том, что, с одной стороны, установить все варианты взаимозависимости законодательно невозможно, поэтому такая возможность предоставлена судам. С другой стороны, как показывает практика, суды не обладают достаточной квалификацией для рассмотрения столь специфических вопросов, а для определения признаков взаимозависимости «по иным основаниям» критичным является не только наличие прецедентов, но и эффективная и некоммерциализированная судебная система в целом. Указанная проблема в равной степени будет характерна и для решений налоговых органов по доначислению налогов, так как про-

41 Основные налоговые доначисления по делу «ЮКОСа» были сделаны именно на основании

дополнительных (повторных) налоговых проверок.

блема выявления ценовых «отклонений» является исключительно сложной. В контексте рассматриваемых взаимоотношений государства и бизнеса, таким образом, возникает значимый новый риск субъективизма в отношении второй стороны. Другим значимым риском является появление нового инструмента давления на конкурентов с использованием административных ресурсов.

Еще одной серьезной новацией могут стать поправки в Уголовный кодекс РФ (ст. 104.1), предложенные президентом РФ в начале 2005 г. Фактически речь идет о восстановлении «конфискационных» норм, исключенных по инициативе президента РФ из Уголовного кодекса РФ только лишь в 2003 г. Предполагается, что конфискация должна распространяться на все виды уголовных преступлений и предусматривать изъятие любого имущества в пользу государства. Сюда могут быть отнесены также:

• доходы и прибыль, полученные от преступно нажитого имущества (достаточно будет доказать преступное происхождение «первого миллиона» или незаконность приватизационных сделок, чтобы затем конфисковать все активы компании);

• имущество, предназначенное для финансирования организованных преступных групп или преступлений (создание такой группы, как известно, является одним из обвинений, предъявленных основным акционерам «ЮКОСа»);

• имущество, переданное осужденным другому лицу, если у этого лица имелись основания полагать, что оно получено в результате преступных действий (Как известно, в январе 2005 г. М. Ходорковский заявил о передаче прав на 59,9% акций Group MENATEP другому акционеру - Л. Невзлину42. По оценкам, такая новация позволяет изымать даже заработную плату сотрудников компании, если последние догадывались о преступных действиях руководства)43.

Важным показателем реальной позиции властей в отношении природной ренты и сопутствующих вопросов ужесточения государственного контроля должно стать принятие нового варианта закона «О недрах»44. Среди ключевых вопросов, обсуждавшихся в 2004 г., - возможность местных властей участвовать в распределении прав на недра (что на данный момент предполагается Конституцией РФ), поиск альтернативы лицензиям (например, «исключительное право пользования участком недр», приобретаемое на аукцио-

42 50% акций гибралтарской компании Group MENATEP находится в специальном трасте. Его распорядителем и бенефициаром до начала дела «ЮКОСа» был М. Ходорковский. После ареста М. Ходорковского в октябре 2003 г. бенефициаром траста стал Л. Невзлин (по условиям траста). Право распоряжения 50% акций, находящихся в специальном трасте, перешло к Л. Невзлину по условиям траста после утраты основного актива - «Юганскнефтегаза» - 19 декабря 2004 г. Определенные права на 9,5% акций, которыми М. Ходорковский владеет непосредственно, перешли к Л. Невзлину в дополнение к акциям траста.

43 См.: Ужесточение // Секрет фирмы. 2005. 7-13 февраля. С. 8-9.

44 В настоящее время действует Закон «О недрах» от 21 февраля 1992 г. № 2395-1. Последние редакции от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ и от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ были связаны с изменениями, вызванными принятием ряда других законодательных актов, и не меняли принятые ранее подходы.

не), условия предоставления прав на недра, проблемы геологоразведки. Весьма вероятным является введение концессионного механизма недропользования, предполагающего сужение возможностей частного сектора в этой сфере. В 2004 г. тем не менее такой инструмент государственного регулирования, как лицензирование в нефтегазовом секторе, использовался весьма активно (и для прямого перераспределения контроля, и для тривиального давления), однако при отсутствии прозрачных процедур и требований. По данным Министерства природных ресурсов, в 2004 г. из 110 изученных лицензионных соглашений было отозвано 50.

Новацией начала 2005 г. стало предложение Министерства природных ресурсов45 ужесточить режим допуска добывающих компаний к аукционам на разработку месторождений. В мягком варианте речь идет об исключении офшорных компаний из перечня возможных участников будущих аукционов, в жестком варианте - об отзыве у них уже имеющихся лицензий46. В качестве единственной альтернативы предполагается безусловная регистрация в Российской Федерации как минимум дочерних предприятий иностранных (действительно иностранных и фактически российских) офшорных и иных холдингов, а в качестве позитивного эффекта - прозрачность структуры собственности, налоговая и судебная юрисдикции РФ. Данная инициатива также вызывает весьма двойственное ощущение.

Исторически (конец 1980-х гг. с отменой монополии внешней торговли -первая половина 1990-х гг.) офшорные компании были записаны на самих реальных владельцев, на родственников, подставных лиц и т.п. Наиболее распространенная схема не была изощренной: российская компания - офшорный холдинг. Тем не менее сам факт владения этими акциями (зарубежных компаний) означал и нарушение российского законодательства. В определенном смысле современное российское законодательство об аффилированных лицах (группах лиц) инерционно исходит из простейших схем 1990-х гг., которые фактически устарели. Затем акции многих офшоров были переданы в «безликие» трасты (простота этого решения была оценена относительно поздно). Данная схема типична в настоящее время для подавляющего большинства крупных предприятий (групп). Эта «новация» в создании непрозрачных структур собственности и безналогового извлечения доходов от собственности связана с постепенным (для многих российских мажоритарных акционеров) осознанием многоплановых преимуществ: налоговых, защиты от политических рисков, обеспечения наследования, манипулирования (переброски) активов/пакетов акций для строительства (реорганизации) своих корпоративных групп и др. По имеющимся оценкам, именно «непрозрачность» офшора для правоохранительных органов нерезидента (т.е. «ненадеж-

45 Выступление министра природных ресурсов РФ Ю. Трутнева в Государственной Думе 11 февраля 2005 г.

46 Под иностранными (офшорными) компаниями, группами, группами лиц (в терминологии Министерства природных ресурсов) в данном случае понимаются такие, в которых доля российских резидентов составляет менее 51%.

ность» по рейтингу Financial Stability Forum) является наиболее важным критерием для выбора юрисдикции.

Основной бум в создании офшорных компаний российскими гражданами (компаниями) пришелся на 1992-1995 гг. К концу 1990-х гг. число российских офшорных компаний за рубежом составляло уже десятки тысяч (точных данных нет). Ежегодно учреждалось около 2000 компаний. География зарубежных офшоров, используемых российскими гражданами и компаниями, чрезвычайно обширна. Тем не менее, есть явные фавориты. Так, по состоянию на 2002 г. 8% ВВП Кипра приходилось на офшоры, в том числе 60% этого числа - российского происхождения. Всего на Кипре было в тот период зарегистрировано свыше 52 тыс. компаний, среди которых, по разным оценкам, резидентам России принадлежит 18-25 тыс. компаний (т.е. до 40%). Помимо защиты активов и выстраивания в этих целях сложных структур, услугами кипрских офшоров активно пользовались участники рынка ценных бумаг, страховые и торговые компании. Многие крупные российские компании связаны с офшорами Гибралтара, Британских Виргинских островов, холдингами Дании, Люксембурга, Нидерландов и др. Известны и скандалы с офшорами, учрежденными специально для отмывания денег. Офшорная система владения характерна и для банковского сектора России.

Вопросы ужесточения режима для деятельности офшорных компаний обсуждаются отнюдь не первый год47. В качестве последних примеров можно указать попытки интерпретации понятия «реальный владелец» применительно к банкам и поправки в Закон РФ «О банках и банковской деятельности» в части ограничения доли офшорных компаний в уставном капитале российских банков до 10% (2003-2004 гг.). В начале 2005 г. с инициативой о доначислении налогов компаниям, управляемым из офшоров (т.е. при наличии управляющей компании группы в офшорных зонах за рубежом), выступило Министерство финансов РФ (соответствующие поправки были внесены в Налоговый кодекс РФ). Последние новации Министерства природных ресурсов будут, бесспорно, позитивны с точки зрения раскрытия информации о структуре собственности и бенефициарах. Однако, как показывает мировая и российская практика, только законодательные требования в этой сфере, не подкрепленные «отношениями доверия» (данный классический термин новой институциональной теории здесь как нигде уместен) и эффективным международным сотрудничеством, не дадут позитивных общеэкономических результатов.

47 См., например: Апель А., Гунько В., Соколов И. Обналичивание и офшорный бизнес в схемах. Спб.: ПИТЕР, 2002; Кабир Л.С. Организация офшорного бизнеса. М.: Финансы и статистика, 2002; Ушаков Д.Л. Офшорные зоны в практике российских налогоплательщиков. М.: Юрист, 1999; Радыгин А. Раскрытие информации о бенефициарной собственности // Материалы «круглого стола» ОЭСР по корпоративному управлению. Москва. 2-3 октября 2003 г.; Behind the Corporate Veil. Using corporate entities for illicit purposes. Paris: OECD, 2001.

4.2.3. Границы международной экспансии

В деле «ЮКОСа» проявилась еще одна значимая тенденция: весьма недвусмысленно определены границы международной экспансии российских корпоративных групп, прежде всего тех, ядром которых являются добывающие отрасли экономики. Водоразделом, видимо, является транс- или муль-тинациональный характер возможных стратегических международных бизнес-альянсов.

Резкая активизация имущественной экспансии самих крупнейших российских групп за рубежом, характерная для 2004-2005 гг., пока не вызывает ответных рестрикционных мер. В качестве примеров можно привести активность ряда крупнейших нефтяных компаний в «замыкании» отраслевой вертикали на потребителя (приобретение нефтеперерабатывающих заводов и бензозаправочных сетей за рубежом и др.), «Норильского никеля» в сфере золотодобычи, «Северстали» в отношении канадской Stelco и итальянской Lucchini и других компаний черной металлургии, «Базового элемента» в отношении глиноземных предприятий, «СУАЛа» в ряде проектов цветной металлургии, телекоммуникаций и алмазного бизнеса и т.д.

Напротив, любые варианты появления в составе основных акционеров крупнейших добывающих групп России иностранных корпораций требуют согласования с государственной властью. В последнее время все крупные сделки по покупке иностранными компаниями российских активов обязательно предварительно обсуждаются с президентом РФ (ТНК-BP в 2003 г., «Силовые машины» - Siemens и «ЛУКОЙЛ» - ConocoPhillips в 2004 г.). Возможно, такое согласование было необходимо и для получения «Роснефтью» кредита синдиката китайских банков на сумму 6 млрд долл., который будет погашаться поставками нефти китайской нефтяной компании CNPC (48,4 млн т до 2010 г.). По оценкам, данный кредит был получен для расчетов по «Юганскнефтегазу»48, хотя сама «Роснефть» официально не считает данную сделку кредитом, а в качестве назначения данных средств указывает «инвестиции в производственно-хозяйственную деятельность и реализацию капиталоемких стратегических проектов».

4.2.4. Пересмотр итогов приватизации

Важнейшим фактором психологического давления на крупный бизнес остается вопрос о пересмотре итогов приватизации. Хотя практически все высшие чиновники хотя бы раз заявляли о неприемлемости этого процесса в массовом порядке, лучшим свидетельством реальных намерений власти остается неопределенность в данной сфере. Ни одно из выдвигавшихся в 19992004 гг. относительно конструктивных решений (публичное политическое решение о моратории на пересмотр итогов в целом, снижение сроков давности, дифференциация возможных подходов к пересмотру сделок в зависимо-

48 ИД «Коммерсант» (www.kommersant.ru). 22 июля 2004 г.; Финанс. 2005, № 5. С. 52. По некоторым данным, цена барреля нефти в рамках данного соглашения существенно отличается от текущей рыночной в сторону понижения.

сти от наличия уголовной составляющей, принятие детальных правил национализации и т.п.) не было принято.

Широкую дискуссию в этой связи вызвал доклад Счетной палаты РФ «Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 гг.», подготовленный в 2004 г. и намеченный (после нескольких переносов) к обсуждению в Государственной Думе на весенней сессии 2005 г. На наш взгляд, сам по себе доклад не содержит каких-либо открытий и новаций в отношении российской приватизации, которые так или иначе не анализировались бы российскими и зарубежными исследователями в 1990-е - 2000-е гг. (соответствующая литература насчитывает уже тысячи монографий и статей). Десятки - если не сотни -фактов непрозрачных или сомнительных приватизационных сделок неоднократно приводились в общероссийских и региональных СМИ (в данном случае не важно, имели или нет эти материалы заказной характер). Практически общепризнано, что почти в любой приватизационной сделке 1990-х - 2000-х гг. можно найти по крайней мере формальные (процедурные) поводы для того, чтобы ее оспорить. Более того, сама Счетная палата с момента своего создания в 1995 г. неоднократно занималась проверками в сфере приватизации - как по отдельным предприятиям и объектам, так и применительно к конкретным отраслям и регионам. До середины 2000-х гг., насколько нам известно, ее выводы не получали (в ряде случаев -совершенно необоснованно) сколько-нибудь значимого резонанса.

Анализируя три очевидные стадии российской приватизации - массовая 1993-1994 гг., денежная 1994-1999 гг., современная с момента принятия «Концепции» 1999 г., - авторы доклада справедливо выделяют некоторые отрицательные стороны этого процесса:

• потери от инвестиционных конкурсов;

• необъективность оценки (в сторону занижения) приватизируемых объектов и пакетов акций;

• отсутствие разделения активов на материальные и финансовые;

• оценка стоимости предприятий без учета нематериальных активов;

• превышение исполнительной властью ее полномочий в ходе приватизации;

• продажа запрещенных к приватизации объектов в обход законодательства;

• «размывание» государственных пакетов акций;

• отсутствие порядка расторжения сделок и возмещения ущерба в связи с невыполнением покупателем инвестиционных условий и др.

Среди наиболее спорных вопросов можно выделить три: во-первых, «негативный» вклад собственно приватизации в структурную перестройку и эффективность предприятий, привлечение инвестиций, сохранение конкурентных преимуществ и, более широко, в увеличение реальных доходов граждан (последнее наиболее сомнительно в контексте только приватизации); во-вторых, отстранение Государственной Думы от принятия решений в сфере приватизации (известная проблема прогнозного плана приватизации) на денежном этапе; в-третьих, залоговые аукционы.

В первом случае однозначные выводы просто невозможны (это подтверждается и рядом эмпирических исследований по взаимосвязи приватизации и эффективности 2000-х гг.). Во втором случае правительство оправданно уклонялось, на наш взгляд, от сотрудничества с Думой в интересах продолжения приватизации, а в 2002 г. - с принятием нового закона о приватизации - вопрос был снят в принципе. С залоговыми аукционами ситуация наиболее сложна. Практически все осознают одиозность и непрозрачность залоговых аукционов, однако их формальная юридическая конструкция выдержала не одно судебное разбирательство. Общественные (но опять же не правовые) претензии, таким образом, могут быть предъявлены скорее не к прикладным пользователям нормативно-правовой базы залоговых аукционов, а к ее формальным творцам.

Большинство недостатков российской приватизации авторы доклада в значительной степени связывают с пробелами в законодательстве. Политический контекст, проблема системной коррупции и использования пресловутого «административного ресурса» в процессе приватизации должного отражения, на наш взгляд, не получили49. Тем не менее ключевые выводы Счетной палаты бесспорны: «В результате приватизации была решена задача изменения форм собственности - почти 60% предприятий стали частными, сформировались новые рыночные институты - акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании, а сами приватизационные мероприятия прошли при относительном минимуме социальных конфликтов», «многие предприятия работают весьма эффективно», «недостаточность и неполнота законодательной базы не являются основанием для отмены либо пересмотра итогов приватизации 1993-2003 гг.», изучение недостатков прежних этапов наиболее полезно для предотвращения ошибок в будущем - при приватизации недр, земли, энер-

50

гетики, железных дорог .

Очевидно, что Счетная палата как орган, ответственный в первую очередь за контроль над расходованием государственных средств и использованием государственного имущества, свое внимание акцентирует прежде всего именно на проблемах потерь для государства в связи с приватизацией (то же самое, впрочем, она обязана сделать, анализируя проблемы использования бюджетных средств, экспорта вооружений, деятельности государственных банков и т.п., - дело в данном случае не в приватизации). Хотя представленные Счетной палатой совокупные оценки возможных потерь от приватизации (около 45 млрд руб. за 10 лет) весьма условны и с трудом поддаются корректному обоснованию, выявлены те

49 Об этом наиболее наглядно свидетельствуют такие данные Счетной палаты: 89% (выявленных Счетной палатой) нарушений при приватизации были вызваны действиями государственных органов и только 11% - представителей частного бизнеса.

50 Интервью председателя Счетной палаты РФ С. Степашина // Российская газета. 2004. 20 декабря.

хорошо известные зоны, где регулирование до сих пор остается наиболее слабым. Это:

• законодательное урегулирование вопросов, связанных с восстановлением законных прав государства как собственника (соответствующая рекомендация отнюдь не нова - необходимо принятие Федерального закона «О

51

процедурах национализации и муниципализации») ;

• законодательное установление критериев стратегически значимых предприятий, связанных с обеспечением национальной безопасности государства, а также отсутствие механизмов, запрещающих или ограничивающих участие иностранного капитала в приватизации стратегических предприятий;

• неэффективность существующего института унитарных предприятий, несмотря на принятие (с почти 10-летней задержкой) Закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»;

• неэффективность управления остающимися в собственности государства пакетами акций;

• отсутствие правовой базы для приватизации зарубежных объектов собственности Российской Федерации и отсутствие реальных механизмов контроля за их текущим использованием государственными структурами и иными организациями.

Фактически данные «проблемные зоны» представляют собой и содержательные рекомендации Счетной палаты на будущее, которые также бесспорны за некоторым исключением. Так, сам по себе тезис о продолжении «тщательного изучения приватизационной практики» и о «восстановлении нарушенных прав законного собственника - государства в судебном порядке на основании выявленных и доказанных фактов» не может вызывать отторжения. Другое дело, что такие факты - незаконная приватизация, недооценка имущества при приватизации, невыполнение инвестиционных условий и др. -могут быть при необходимости «выявлены» в любой приватизационной сделке для любого российского предприятия. Ссылка на ст. 301 ГК РФ (право законного собственника истребовать имущество из чужого незаконного владения) используется здесь, видимо, для того, чтобы решить проблему срока давности по приватизационным сделкам.

В конечном счете, необходимость публичного политического моратория на пересмотр итогов приватизации становится все более очевидной. Данный

51 Формально законодательства о национализации в России нет, несмотря на значительное количество законопроектов, вносившихся в Государственную Думу за последние годы. Возможность национализации допускается Конституцией РФ - на основе пока не принятого федерального закона и с возмещением собственнику активов их стоимости и других убытков согласно ст. 235 Гражданского кодекса РФ. Цивилизованный закон о национализации объективно необходим. Известно, что за всю историю национализационных программ, осуществлявшихся во многих странах мира во второй половине XX в., сам факт национализации не приводил к судебным разбирательствам в силу признания за государством права на такие действия. Большинство судебных исков со стороны бывших собственников национализированных активов были связаны только с ценой выкупа.

мораторий должен распространяться на все приватизационные сделки, за исключением тех, где присутствуют явное нарушение действовавших в тот момент законодательных актов (как признак в том числе коррупции) и признаки уголовного преступления. Перечень последних следует предельно четко определить в специальном нормативно-правовом акте. При условии объективности правоприменительной практики такое решение стало бы серьезным ограничением для попыток псевдолегального перераспределения собственности в значительных масштабах.

Сомнение вызывает также эффективность наиболее активно проводимой Счетной палатой прикладной рекомендации для исправления ситуации: более широкое привлечение к решению данных проблем органа «независимого, т.е. внешнего государственного финансового контроля». Настораживает в данном случае не столько факт усиления «независимого контроля», сколько диапазон возможных интерпретаций такого усиления. Можно привести один показательный пример. В 2004 г. на встрече с британскими топ-менеджерами ТНК-BP руководитель Счетной палаты РФ С. Степашин предельно прозрачно разделил крупный бизнес на компании, инвестирующие в российскую экономику и выполняющие налоговые обязательства, и все прочие. Применительно к ТНК-BP это могло означать недовольство как самой сделкой 2003 г. по слиянию, так и наличием центров прибыли за пределами России (созданная в ходе слияния TNK-BP Ltd. была зарегистрирована в известной офшорной зоне - на Британских Виргинских островах). На этой же встрече глава Счетной палаты сообщил о проведении оценки итогов приватизации за 10 лет52. Первой реакцией ТНК-BP стало заявление об «оптимизации корпоративной структуры» - об объединении ТНК, «СИДАНКО» и «ОНАКО», однако план реструктуризации был объявлен в 2005 г. (двухэтапная консолидация 17 основных российских активов в тюменском ОАО «ТНК-BP Холдинг»).

В конечном счете, негативную реакцию вызывает не оценка результатов российской приватизации, которые в определенном смысле объективны и характерны не только для России, но и для целого ряда других стран с пере-

53

ходной экономикой . В содержательном плане, как уже отмечалось выше, данный доклад не может претендовать на какие-либо открытия в сфере российской приватизации.

Проблема является комплексной и состоит в том, кто является его официальным автором (частная или государственная структура), неофициальным заказчиком (если доклад не был политкорректной инициативой самой Счетной палаты), в какой социально-политической атмосфере он тиражируется и соответственно кто уже в прикладном плане предъявит спрос на данные выводы. Как показывает практика середины 2000-х гг., прикладной спрос на не-

52 См.: Русский фокус. 2004. № 3. С. 9.

53 Хорошо известны, например, скандалы, связанные с выводом активов из чешских приватизированных предприятий (схема, получившая название «туннельный эффект»), хотя Чехия в свое время считалась эталоном с точки зрения массовой приватизации.

гативную оценку итогов приватизации существует. Однако, как нам представляется, наименования предприятий, упоминаемые в докладе Счетной палаты, еще не являются поводом для утверждения о наличии конкретных и скорых кандидатов на деприватизацию.

Основной политической сверхзадачей доклада (возможно, без всякого желания его авторов) является, по всей видимости, априорное усиление фактора неопределенности для всех субъектов, тогда как определенные санкции будут применяться к избранным, причем отнюдь не аудиторами Счетной палаты. Очевидно, что в отношении крупного бизнеса речь может идти сегодня лишь о «точечных» акциях, где имеют значение лишь три критерия: уровень «государственности»/«космополитичности» существующих владельцев, их политическая благонадежность и интерес к объекту со стороны кандидатов в «новые олигархи». В свою очередь, сделка с акциями «Юганскнефтегаза» продемонстрировала весьма эффективные и легальные способы изъятия собственности любого уровня внесудебными методами и практически вне

норм законодательства о компаниях, банкротстве, национализации.

* * *

В целом, таким образом, можно предположить, что хроническая для современной России проблема защиты прав собственности в целом вышла, видимо, на качественно новый уровень. Как видно из анализа в Приложении 3, основная проблема сделки с акциями «Юганскнефтегаз» состоит не в незаконности продажи, а в прямо противоположной ситуации - собственно продажа была осуществлена, скорее всего, на формально законных основаниях. И, как ни парадоксально, именно это создает основные риски с точки зрения защиты прав собственности бизнеса в России.

Во-первых, дело «ЮКОСа» и, в частности, продажа основного добывающего актива компании - «Юганскнефтегаза» показали, что действующих норм российского законодательства вполне достаточно, чтобы формально законными методами захватить контроль практически над любой компанией. Во-вторых, легитимность перевода «Юганскнефтегаза» под контроль государственной компании является показательным примером того, как можно, избегая применения процедур банкротства и корпоративных войн, осуществить передел собственности. Все изложенное выше говорит об одном: на настоящем этапе развития российского законодательства и системы правоприменения частная собственность в полной мере не охраняется государствам. Наконец, продажа «Юганскнефтегаза» и, как следствие, разрушение одной из крупнейших российских компаний - нефтяной компании «ЮКОС» может стать лишь преддверием нового этапа передела собственности в России.

В-третьих, весьма характерны в этой связи указанные выше последние новации российского законодательства, предложенные в 2005 г. Позитивный эффект от ограничения активности ФНС в сфере налоговых проверок (а это, по сути, единственная новация, благоприятная для бизнеса) будет многократно компенсирован новыми мерами, ужесточающими условия ведения бизнеса и создающими новые возможности для субъективного государст-

495

венного вмешательства в частный сектор. В этом, видимо, хорошо отдают себе отчет даже наиболее либеральные представители власти. Выступая в феврале 2005 г. в Совете Федерации, глава Минэкономразвития РФ Г. Греф признал, что не стоит ожидать ни смягчения налогового режима (прежде всего налоговой амнистии), ни отказа от ревизии приватизационных сделок. Как отметил председатель комитета Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам В. Резник, «права между бизнесом и государством у нас распределены с ущербом для делового сообщества, и либеральная риторика отдельных представителей правительства сочетается с жестким администрированием, несовместимым с принципом свободной экономики. При этом государственное вмешательство носит не положительный характер, ...а разрушительный. Государство не способствует развитию производства, а старается держать в страхе собственников»54.

Для конца 1990-х - начала 2000-х гг. была характерна ситуация, когда в стране сформировалось относительно развитое хозяйственное законодательство, а наиболее критичной сферой являлось состояние правоприменения (ин-форсмент). В середине 2000-х гг., по всей видимости, акценты сменились: хотя болезни российской системы правоприменения сохраняют свою остроту55, происходит определенный сдвиг в рамках хозяйственного законодательства (и его интерпретаций), который, с одной стороны, значимо повышает неопределенность последствий тех или иных хозяйственных решений для бизнеса с точки зрения ответных действий государства, а с другой - заметно ужесточает режим взаимоотношений государства и частного бизнеса. Проблемы правоприменительной системы России, дополненные тенденцией к восстановлению жестких законодательных норм, заметно расширяют зону риска в сфере прав собственности. Соответственно, ревизия законодательства Российской Федерации на предмет удаления двойственных толкований в сфере прав частной собственности, неприемлемость восстановления карательных норм, изъятых уже в посткоммунистический период, отказ от подмены цивилизованного правоприменения силовыми решениями - это и единственный нетупиковый путь, и внятный сигнал о намерениях государственной власти.

54 Резник В. Угроза административных штурмов нависает над всеми предпринимателями // Коммерсантъ. 2005. 2 февраля.

55 Типичные оценки состояния судебной системы (за исключением мнений официальных представителей судебной власти России) в основном варьируют в диапазоне от «неэффективная и коррумпированная» (в системном плане) до «рынок судебных услуг» и «катастрофическое состояние». Об этом говорят и высшие чиновники различных ветвей российской власти. В частности, о системной коррупции говорил председатель Конституционного суда РФ В. Зорькин (2004 г.), о катастрофической и угрожающей ситуации в судебной системе - представитель Президента РФ в Южном федеральном округе Д. Козак (2005 г.), ранее курировавший судебную реформу.

Приложение 3

Продажа ОАО «Юганскнефтегаз»: некоторые правовые аспекты

Как известно, в мае 2004 г. ФНС выиграла иск против НК «ЮКОС» о взыскании с компании 99,4 млрд руб. (3,4 млрд долл.), которые, согласно позиции ФНС, были получены незаконно на основе использования схем уклонения от налогов в 2000 г. В июле ФНС предъявила «ЮКОСу» налоговые претензии за 2001 г. на сумму 98 млрд руб. (из них недоплаченные налоги - 50,8 млрд руб., штрафы - 20,3 млрд руб., пени - 27,2 млрд руб.). К концу декабря 2004 г. налоговые претензии к «ЮКОСу» и его дочерним обществам превысили 23 млрд долл., из которых на долю «Юганскнефтегаза» приходилось 8,6 млрд долл. Впоследствии служба судебных приставов наложила арест на 76,79% акций «Юганскнефтегаза», принадлежащих «ЮКОСу», с целью их последующей продажи в счет погашения налогового долга. Далее хроника подготовки этой сделки выглядела следующим образом56.

12 октября 2004 г. Минюст РФ принял решение о продаже за долги НК «ЮКОС» ее основной «дочки» - «Юганскнефтегаза». Стартовая стоимость актива была обозначена суммой 10,4 млрд долл., которая фигурировала в качестве минимальной при оценке банком Dresdner Kleinwort Wasserstein.

17 октября Минюст направил в РФФИ поручение о реализации акций «Юганскнефтегаза» и проект договора с описанием условий реализации.

19 ноября на основании решения судебных приставов РФФИ объявил о проведении аукциона по продаже арестованных акций «Юганскнефтегаза», составляющих 76,79% уставного капитала, аукцион назначен на 19 декабря.

30 ноября глава «Газпромнефти» С. Богданчиков заявил об участии его компании в аукционе.

5 декабря Международное энергетическое агентство (IEA) заявило, что покупка «Газпромом» «ЮНГ» нанесет ущерб энергетической безопасности Европы.

7 декабря агентство Reuters сообщило о подготовке группой 6 западных банков под руководством Deutsche Bank синдицированного кредита до 10 млрд долл. АО «Газпром» для участия в аукционе.

7 декабря президент РФ исключил своим указом из перечня стратегических предприятий и акционерных обществ ОАО «НК "Роснефть"», включил в него ОАО «Роснефтегаз», а также постановил принять предложение правительства РФ о внесении в качестве вклада РФ в уставный капитал ОАО «Рос-нефтегаз» находящихся в федеральной собственности 100% акций ОАО «НК "Роснефть"».

8 декабря совет директоров «Газпрома» одобрил участие «Газпромнефти» в аукционе.

10 декабря ФАС сообщила о получении трех ходатайств на получение контроля над «Юганскнефтегазом»: от «Газпромнефти», ООО «Первая венчурная компания» и ЗАО «Интерком».

Использованы материалы ИД «Коммерсант» (www.kommersant.ru, декабрь 2004 г. - февраль 2005 г.) и российских информационных агентств 2004-2005 гг.

13 декабря Group MENATEP заявила, что займется судебным преследованием не только покупателей арестованных акций «Юганскнефтегаза», но и банков, которые готовы кредитовать победителя торгов.

15 декабря «ЮКОС» подал заявление в суд по банкротству в Хьюстоне (США) с просьбой приостановить все операции по активам компании и отменить аукцион.

16 декабря группа банков отказалась подписывать договор с «Газпром-нефтью» о предоставлении кредита до решения суда Хьюстона.

16 декабря на участие в аукционе подана заявка ООО «Байкалфинансгруп».

17 декабря поступила заявка на участие в аукционе от «Газпромнефти». В этот же день суд Хьюстона принял решение ввести временный запрет на все операции с активами «ЮКОСа», в том числе и аукцион по «Юганскнефтегазу».

18 декабря группа банков окончательно отказала «Газпрому» в синдицированном кредите. 100% участия в ООО «Газпромнефть» проданы неизвестным лицам, не являющимся аффилированными с ОАО «Газпром».

19 декабря к аукциону по продаже 76,79% уставного капитала «Юганскнефтегаза» или 100% голосующих акций, принадлежащих «ЮКОСу», допущены «Газпромнефть» и «Байкалфинансгруп». ООО «Первая венчурная компания» так и не подало заявку на участие в аукционе, ЗАО «Интерком» не внесло требовавшийся задаток 1,7 млрд долл. Стартовая цена указанного пакета акций составляла 246,75 млрд руб. Шаг аукциона составлял 2,8 млрд руб. Победителем аукциона стало ООО «Байкалфинансгруп», сразу предложившее 260,7 млрд руб. за акции «Юганскнефтегаза». Оставшаяся (после внесения задатка) сумма в 7,65 млрд долларов должна была быть перечислена до 18 января 2005 г. «Газпромнефть» предложений не выдвигала.

В ночь 22/23 декабря 2004 г. НК «Роснефть» заявила о том, что выкупила у собственников «Байкалфинансгруп» 100%-ю долю в компании, став владельцем 76,6% «Юганскнефтегаза» (приобретя право на покупку «Юганскнефтегаз» вместе с победителем торгов). «Покупка пакета акций ООО «Юганскнефтегаз» осуществлена в рамках реализации планов развития «Роснефти», предусматривающих преобразование ее в национальную энергетическую корпорацию за счет развития производственных мощностей». Информация об условиях и сумме сделки не раскрывалась.

23 декабря 2004 г. президент РФ В.В. Путин на пресс-конференции заявил: «По сути, "Роснефть" - 100%-я государственная компания приобрела известный актив "Юганскнефтегаза"...На мой взгляд, все сделано абсолютно рыночными способами... Все вы прекрасно знаете, как у нас происходила приватизация в начале 90-х годов, и как, используя различные уловки, в том числе нарушающие даже тогда действовавшее законодательство, многие участники рынка тогда получали многомиллиардную государственную собственность. Сегодня государство, используя абсолютно легальные рыночные механизмы, обеспечивает свои интересы. Что касается той сделки,.. то полагаю, что она проведена в строгом соответствии с российским законодательством и с соблюдением всех норм международного права и международ-

ных обязательств, которые взяла на себя Российская Федерация в рамках тех документов, которые мы с нашими коллегами на международной арене подписываем».

23 декабря 2004 г. индекс РТС к середине дня вырос более чем на 2% и подошел вплотную к отметке 600 пунктов. Акции дочерних компаний «Роснефти» подорожали примерно на 10%, акции «Газпрома» - на 3% (при том, что стоимость самой «Роснефти» оценивается в пределах 6-8,5 млрд долл., тогда как поглощенный «Юганскнефтегаз» стоит, по оценкам, не менее 9,35 млрд долл. и имеет долг около 8 млрд долл., необходимость расчетов по сделке с акциями «Юганскнефтегаза» также значительно увеличивает долги «Роснефти»).

В конце декабря 2004 г. «Роснефть» получила кредит синдиката китайских банков 6 млрд долл. По официальной версии, кредит получен для осуществления «инвестиций в производственно-хозяйственную деятельность и реализацию капиталоемких стратегических проектов», которые не называются.

30 декабря 2004 г. руководитель администрации президента РФ и председатель совета директоров ОАО «Газпром» Д. Медведев заявил, что слияние «Газпрома» и «Роснефти» произойдет без активов «Юганскнефтегаза».

6 января 2005 г. министр промышленности Италии А. Марзани заявил агентству Reuters о сохранении интереса к активам «ЮКОСа».

7 января 2005 г. опубликована информация СМИ Китая о том, что государственная нефтяная компания CNPC считает возможным приобретение 20% акций «Юганскнефтегаза».

10 января 2005 г. индийская нефтяная компания ONGC при поддержке правительства Индии намерена приобрести пакет акций «Юганскнефтегаза».

8 февраля 2005 г. группа «МЕНАТЕП» подала иск на 28 млрд долл. на Российскую Федерацию в Международную комиссию по разрешению торговых споров в связи с экспроприацией собственности группы - компании «Юганскнефтегаз». Финансовые претензии предъявляются в соответствии с Договором к Энергетической хартии, членами которой являются в основном европейские страны (подписан Россией в 1994 г., но не ратифицирован).

9 февраля 2005 г. заместитель министра финансов Т. Голикова заявила, что доходы от продажи «Юганскнефтегаза» в объеме 213 млрд руб. поступили в консолидированный бюджет (138 млрд - в федеральный бюджет, остальные -в бюджет субъектов).

9 февраля 2005 г. Арбитражный апелляционный суд № 9 (Москва) подтвердил законность решения Межрегиональной инспекции ФНС по крупнейшим налогоплательщикам № 1 о доначислении «ЮКОСу» 115,4 млрд руб. налогового долга за 2001 г.

Негативная юридическая оценка сделки опиралась, в частности, на установление факта незаконности продажи акций, так как «Юганскнефтегаз» является основным добывающим активом холдинговой компании «ЮКОС». Сходная аргументация приводилась и ранее - арест акций «Юганскнефтегаза» не имел под собой оснований, поскольку НК «ЮКОС» надо рассматривать

как холдинговую компанию, а по действующему законодательству ценные бумаги «дочек», которые принадлежат холдинговой компании, не являются имуществом, на которое в первую очередь обращается взыскание. Сначала

57

приставы должны арестовать имущество, не участвующее в производстве .

На наш взгляд, основная проблема сделки с акциями «Юганскнефтегаза» состоит не в незаконности продажи, а в прямо противоположной ситуации -продажа была осуществлена действительно на абсолютно формально законных основаниях. И, как ни парадоксально, именно это создает основные риски с точки зрения защиты прав собственности бизнеса в России. Попробуем более подробно проанализировать продажу акций «Юганскнефтегаза» с точки зрения ее легитимности58.

1. Порядок наложения ареста на имущество должника

Порядок наложения ареста на имущество должника-организации и его реализации определен Федеральным законом «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г. ФЗ-119. В частности, ст. 59 этого закона установлено, что арест и реализация имущества должника-организации должны осуществляться в следующей очередности: в первую очередь - имущество, непосредственно не участвующее в производстве (ценные бумаги, денежные средства на депозитных и иных счетах должника, валютные ценности, легковой автотранспорт, предметы дизайна офисов и иное); во вторую очередь - готовая продукция (товары), а также иные материальные ценности, непосредственно не участвующие в производстве и не предназначенные для непосредственного участия в нем; в третью очередь - объекты недвижимого имущества, а также сырье и материалы, станки, оборудование, другие основные средства, предназначенные для непосредственного участия в производстве.

Таким образом, в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» ценные бумаги (в данном случае акции «Юганскнефтегаза»), принадлежащие НК «ЮКОС», не являются имуществом, непосредственно участвующим в производстве, и подлежат аресту и реализации в первую очередь. Тем не менее, как следует из п. 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 3 марта 1999 г. № 4 «О некоторых вопросах, связанных с обращением взыскания на акции», «при решении вопроса об очередности обращения взыскания на имущество должника в случае, когда им является холдинговая или иная компания, созданная в процессе привати-

57 Егорова Т., Тутушкин А. Дочки «ЮКОСа» остались под арестом // Ведомости. 2004. 10 августа.

58 Следует тем не менее отметить, что основным вопросом относительно продажи акций «Юганскнефтегаза» является вопрос об обоснованности налоговых претензий, предъявленных как «Юганскнефтегазу», так и его головной компании - «ЮКОСу». По очевидным причинам авторы не имеют возможности провести детальный анализ налоговых претензий к указанным и другим компаниям группы «ЮКОС». Заметим также, что при рассмотрении дела «ЮКОСа» суды опирались только на материалы ФНС, отказывая защите во включении в материалы дела актов независимой экспертизы налоговых претензий, подготовленных по заказу обвиняемой стороны. По-видимому, право безусловного включения в материалы дел о налоговой недоимке как минимум данных независимой экспертизы (оценки) должно быть бесспорным. 500

зации государственного имущества на основании Указа Президента Российской Федерации или решения Правительства Российской Федерации, уставный капитал которой сформирован за счет внесения в него принадлежащих государству контрольных пакетов акций дочерних обществ, необходимо иметь в виду следующее.

Названные компании создаются государством как единые экономические комплексы в целях координации и кооперации производственно-хозяйственной деятельности входящих в их состав дочерних обществ, и исключение из состава компании одного или нескольких таких обществ в результате обращения взыскания на соответствующие пакеты акций может привести к нарушению или прекращению деятельности компании в целом. Статья 59 Федерального закона «Об исполнительном производстве» устанавливает очередность обращения взыскания на имущество должника-организации таким образом, чтобы без крайней необходимости не лишать его возможности продолжать свою основную деятельность (производственную либо иную, для осуществления которой создана данная организация) и после погашения долга за счет наложения ареста и реализации принадлежащего имущества (в том числе и акций). В связи с этим на пакеты акций дочерних обществ, вносимые государством в уставный капитал названных компаний, не может быть обращено взыскание в первую очередь. Исходя из подп. 3 ст. 59 Федерального закона «Об исполнительном производстве» такие пакеты акций следует рассматривать в качестве имущества, от которого непосредственно зависит производственная деятельность компании, и взыскание, на которое обращается в третью очередь».

Таким образом, Пленум ВАС указывает следующие условия, при наличии которых на пакеты акций дочерних обществ не может быть обращено взыскание в первую очередь:

• уставный капитал соответствующей холдинговой или иной компании, созданной в процессе приватизации государственного имущества, сформирован за счет внесения в него принадлежащих государству контрольных пакетов акций дочерних обществ;

• материнская компания создавалась государством как единый экономический комплекс в целях кооперации производственно-хозяйственной деятельности входящих в ее состав дочерних обществ, и исключение из состава компании одного или нескольких таких обществ в результате обращения взыскания на соответствующие пакеты акций может привести к нарушению или прекращению деятельности компании в целом.

В какой степени указанные выше исключения из Федерального закона «Об исполнительном производстве» могут быть распространены на «ЮКОС» и «Юганскнефтегаз»? В 1993 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 17 ноября 1992 г.59 в уставный капитал нефтяной компании «ЮКОС» было

59 Указ Президента № 1403 «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно-производственных

внесено 38% акций акционерного общества «Юганскнефтегаз», созданного при преобразовании ПО «Юганскнефтегаз». Впоследствии доля «ЮКОСа» в уставном капитале «Юганскнефтегаза» была увеличена до 100%. С одной стороны, компания «Юганскнефтегаз» действительно вошла в состав «ЮКОСа» при приватизации. «Юганскнефтегаз» является частью компании «ЮКОС», и исключение ее из состава «ЮКОСа» может привести к нарушению или прекращению деятельности холдинга в целом60. С другой стороны, как было указано выше, на пакеты акций дочерних обществ, находящихся в собственности основного общества, не обращается взыскание в первую очередь в случае, если уставный капитал соответствующего основного общества создается за счет внесения в него контрольных пакетов акций дочерних обществ. Указанную формулировку, которая содержится в постановлении Пленума ВАС, можно толковать как ограничительно, так и расширительно. В случае применения ограничительного толкования можно предположить, что уставный капитал соответствующей компании должен быть сформирован исключительно из контрольных пакетов акций дочерних обществ. Если же толковать данное положение расширительно, вывод состоит в том, что уставный капитал соответствующей холдинговой компании может быть сформирован как из контрольных, так и не из контрольных пакетов акций дочерних обществ. При этом, как было указано выше, в уставный капитал «ЮКОСа» первоначально было внесено лишь 38% акций «Юганскнефтегаза» (т.е. первоначально доля «ЮКОСа» в уставном капитале «Юганскнефтегаза» была меньше контрольного пакета акций «Юганскнефтегаза»).

Из изложенного следует, что указанное выше положение, закрепленное в постановлении Пленума ВАС относительно исключения из порядка очередности наложения взыскания на холдинговые компании применительно к продаже пакета акций «Юганскнефтегаза», принадлежащего «ЮКОСу», можно толковать двойственно. Следует также отметить, что фактически указанным положением постановления Пленума ВАС установлено исключение из п. 1 ст. 59 Федерального закона «Об исполнительном производстве». Однако в соответствии с действующим законодательством Пленум ВАС не наделен функциями законотворчества. В частности, как следует из п. 1 ст. 13 Закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации»61, к полномочиям Пленума ВАС РФ относится рассмотрение материалов изучения и обобщения практики применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами и дача разъяснений по вопросам судебной практики. При этом согласно

объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообес-печения».

60 В в 2003 году добыча «Юганскнефтегаз» составила 49,7 млн т нефти, или 62% всей добычи «ЮКОСа» За 6 месяцев 2004 г. добыча составила 25,6 млн т нефти. Компании принадлежит 26 лицензий на добычу нефти и газа на месторождениях Нефтеюганского, Сургутского и Ханты-Мансийского районов с запасами (по методологии SPE) 16,2 млрд т нефти, или 73% доказанных запасов «ЮКОСа» (см.: Резник И., Бушуева Ю. Дешевле некуда. «Юганскнефтегаз» могут продать примерно за $3 млрд // Ведомости. 2004. 15 октября).

61 Федеральный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФЗ. 502

п. 2 ст. 13 Закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» по вопросам своего ведения Пленум ВАС РФ принимает постановления, обязательные для арбитражных судов в Российской Федерации. Кроме того, по юридической силе нормы федерального закона выше, чем положения постановления Пленума ВАС РФ.

Из изложенного следует, что, руководствуясь буквой закона применительно к продаже акций «Юганскнефтегаза», принадлежащих «ЮКОСу», служба судебных приставов-исполнителей на законных основаниях отнесла акции, принадлежащие компании-должнику, к имуществу, арест и реализация которого согласно Закону «Об исполнительном производстве» должны быть проведены в первую очередь.

2. Первоочередная продажа акций «Юганскнефтегаза»

Неоднозначные оценки также вызвало и то, что служба судебных приставов-исполнителей приняла решение о первоочередной продаже акций именно «Юганскнефтегаза» - основной добывающей дочерней компании «ЮКОСа». В частности, высказывались мнения, что выбор именно акций «Юганскнефтегаза» для продажи говорит о том, что конечная цель правительства РФ - разрушить «ЮКОС»62.

Согласно ст. 46 Закона «Об исполнительном производстве» при отсутствии у должника денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя, взыскание обращается на иное принадлежащее должнику имущество, за исключением имущества, на которое в соответствии с федеральным законом не может быть обращено взыскание. При этом должник вправе указать те виды имущества или предметы, на которые следует обратить взыскание в первую очередь.

ОАО «ЮКОС», как следует из доступных публичных материалов, такое право было предоставлено. В частности, компанией был составлен список предприятий, которые могут быть проданы (акции «Юганскнефтегаза» в этот список не вошли). Тем не менее, поскольку в соответствии со ст. 46 Закона «Об исполнительном производстве» окончательно очередность обращения взыскания на имущество должника определяется судебным приставом-исполнителем, судебные приставы-исполнители в деле «ЮКОСа» не превысили законных полномочий, определив, что в первую очередь продаже подлежат акции именно «Юганскнефтегаза», принадлежащие «ЮКОСу». Из изложенного следует, что формально судебные приставы-исполнители были вправе обратить взыскание в первую очередь на акции «Юганскнефтегаза», принадлежащие «ЮКОСу».

3. Участие в аукционе de facto подставной компании

Победителем аукциона по продаже акций «Юганскнефтегаза», принадлежащих «ЮКОСу», стало практически неизвестное ООО «Байкалфинансг-руп». Ни в официальных базах данных и реестрах, ни на сайте Федеральной

62 Резник И. Начали с главного // Ведомости. 21 июля 2004 г.

службы по налогам эта компания не упоминалась. Из документов, поданных в РФФИ, было лишь известно, что ООО «Байкалфинансгруп» зарегистрировано в Твери. В связи с этим у многих экспертов возникли вопрос, каким образом никому не известную компанию могли допустить к участию в аукционе, а также вопрос о законности результатов такого аукциона.

В соответствии с Законом «Об исполнительном производстве» порядок проведения торгов в процессе исполнительного производства, определяется Гражданским кодексом РФ. Согласно ст. 447 ГК РФ, выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену. При этом в открытом аукционе может участвовать любое лицо. В Распоряжении РФФИ от 29 ноября 2001 г. № 418 «Об утверждении порядка организации и проведения торгов по продаже арестованного и изъятого имущества, а также конфискованного, бесхозяйного и иного имущества, обращенного в собственность Российской Федерации» также не содержится каких-либо специальных требований к лицам - участникам аукциона, на который для продажи выставляется пакет акций.

В соответствии с Законом «О недрах» изменения в структуре акционерного капитала, как и смена контролирующего акционера, не являются основаниями для переоформления лицензии, досрочного прекращения и прекращения права пользования недрами на основании лицензии, выданной соответствующей компании. Таким образом, в законодательстве отсутствуют специальные требования к лицам, участвующим в аукционе по купле-продаже акций. Из изложенного следует, что участие в аукционе никому не известного, но при этом выполнившего все формальные условия ООО «Байкалфинансгруп» является законным и не противоречит российскому законодательству.

4. Судебный иск в США

Как известно, компания «ЮКОС» в связи с взысканием с нее задолженности по уплате налогов обратилась в суд США с иском о банкротстве. При этом «ЮКОС» ходатайствовал о запрете проведения аукциона по продаже «Юганскнефтегаза» в качестве меры по обеспечению иска. 16 декабря 2004 г. суд США по делам о банкротстве Южного округа штата Техас (г. Хьюстон) вынес временный судебный запрет по запросу компании «ЮКОС» о приостановлении проведения аукциона по продаже акций «Юганскнефтегаза». При этом суд предписал временно не предпринимать никаких действий в отношении акций «Юганскнефтегаза», включая, но, не ограничиваясь проведением аук-

63

циона по продаже указанных акций .

Впоследствии 30 декабря 2004 г. компания «ЮКОС» в средствах массовой информации разместила уведомление о том, что, «согласно § 541 Раздела 11 Свода законов США, акции являются имуществом, входящим в конкурсную массу НК «ЮКОС», согласно главе 11. Суд США по делам о банкротстве имеет эксклюзивную юрисдикцию согласно § 1334(е) Раздела 28 Свода зако-

63 Notice concerning the automatic stay. Case № 04-47742-H3-11. Chapter 11. 20.12.2004

(www.yu kosbankruptcy.com).

нов США в отношении имущества, составляющего конкурсную массу НК «ЮКОС», согласно главе 11 «где бы оно ни находилось». При этом «ЮКОС» уведомил заинтересованные стороны о том, что «если продажа акций будет завершена, это нанесет НК «ЮКОС» ущерб в размере свыше 20 млрд долларов США». Также компания указала на то, что она «будет использовать все доступные правовые средства для требования возмещения ущерба от любых физических или юридических лиц, которые: 1) принимают участие в продаже или покупке акций, способствуют такой продаже или покупке или их финансируют; 2) вмешиваются в отношения НК «ЮКОС» с ее служащими; 3) оспаривают имущество НК «ЮКОС», составляющее конкурсную массу согласно главе 11; 4) пытаются взыскать с НК «ЮКОС» претензии, возникшие до подачи компанией заявления о банкротстве»64.

Очевидно, что в данном случае сразу возникает вопрос о правомерности распространения указанным американским судом своей юрисдикции на дело о банкротстве российской компании. В одном из документов по делу «ЮКОСа», рассматриваемом в американском суде, приведено следующее обоснование юрисдикции американского суда по данному делу. «ЮКОС» представляет собой открытое акционерное общество, созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации. Как указал финансовый директор компании Б.Мизамор, дочерняя компания Должника разместила около 2 млн. долларов США в фонды на счета в юго-западном банке Техаса, расположенном в южном округе Техаса. Также Должник разместил примерно 6 млн долл. на трастовом счете (trust account) его юристов компании Fubright & Ja-worsky L.L.P в качестве предварительного гонорара в оплату юридических услуг и административных расходов, которые возникнут в связи с рассмотрением данного дела. Указанные фонды являются основными активами Должника в США. Дополнительно Б. Мизамор заявил о том, что держателями около 15% акций Должника являются американские институциональные инвесторы. В итоге американским судом было принят временный судебный запрет по запросу компании «ЮКОС» о приостановлении проведения аукциона по продаже акций «Юганскнефтегаза» 65.

Согласно ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса РФ к подведомственности арбитражных судов Российской Федерации относятся в том числе дела с участием российских организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Согласно нормам АПК РФ дело о банкротстве «ЮКОСа» относится к исключительной компетенции российских ар-

64 Названное «Уведомление НК "ЮКОС"» размещено в частности, в газете «Известия» от 30 декабря 2004 г.

65 В соответствии с 28 & U.S.C. &1334 (а) окружные суды обладают первичной и исключительной подсудностью по рассмотрению дела согласно Title 11. Для того чтобы иностранная компания расценивалась в качестве должника в соответствии с 11 U.S.C. & 109 (а), необходимо, чтобы определенная собственность находилась на территории США. См. также «Memorandum opinion» United States Courts Southern District of Texas. 16.12.2004.

битражных судов. При этом международный договор Российской Федерации, устанавливающий иное, в настоящее время отсутствует.

Фактически в данном случае имеет место формальный конфликт юрис-дикций. С одной стороны, в соответствии с российским законодательством дело о банкротстве «ЮКОСа» относится к компетенции российских арбитражных судов. С другой стороны, поскольку определенная собственность компании находится на территории США, согласно американскому законодательству компания имеет право обратиться в соответствующий американский суд. Тем не менее для того, чтобы указанный акт был исполнен на территории России, необходимо, чтобы соответствующее решение о его исполнении было принято российским арбитражным судом в соответствии с процедурой, установленной главой 31 АПК РФ. При этом согласно ст. 244 АПК РФ арбитражный суд отказывает в признании и приведении в исполнение решения иностранного государства полностью или в части в случае, если рассмотрение дела в соответствии с международным договором Российской Федерации или федеральным законом относится к исключительной компетенции суда в Российской Федерации. Однако, как было отмечено выше, дела о банкротстве российских юридических лиц согласно российскому законодательству относятся к исключительной компетенции российских арбитражных судов, при этом между Россией и США не заключен никакой международный договор, в котором бы предусматривалось обратное. Кроме того, отсутствует публичная информация о том, обращалась ли компания «ЮКОС» в российский арбитражный суд с заявлением о признании и приведении в исполнение указанного выше решения американского суда. Следовательно, названный выше судебный акт, устанавливающий временный запрет на продажу акций «Юганскнефтегаза», в настоящее время фактически действует только на территории США.

4.3. Третий закон о несостоятельности: первые результаты и перспективы улучшения

К настоящему времени в России сформировались все основные элементы института несостоятельности. Тем не менее институт банкротства в России пока нельзя рассматривать как стабильный и эффективный механизм, направленный на оздоровление управления и финансов компаний. Существующий институт несостоятельности, несмотря на рост количества дел о признании должников банкротами, по масштабам своего применения носит «точечный» характер и не решает на макроуровне задачу вывода неэффективных предприятий с рынка и возврата долгов кредиторам. В целом институт банкротства не обеспечивает предсказуемого распределения рисков для кредиторов. Более того, институт банкротства в России на протяжении 1990-х - начала 2000-х гг. использовался либо как способ перераспределения (захвата, удержания, приватизации) собственности либо как высокоселективный способ политического и экономического давления на предприятия со стороны государства. Одновременно наблюдается существенное отставание в разви-

тии инфраструктуры применения законодательства о банкротстве. В то же время, несмотря на все издержки применения института несостоятельности, нельзя разделить «катастрофический» тон высказываний именно о банкротстве как об источнике всех бед. В рамках, к примеру, корпоративного права нарушений и злоупотреблений в абсолютном выражении многократно больше. Почти нет сомнений в позитивном влиянии института банкротства уже сейчас в сфере малого и среднего бизнеса. Основной объем критики в России связан с практикой банкротства крупных предприятий.

4.3.1. Законодательство о банкротстве 1990-2000-х гг.: особенности становления

Регулирование несостоятельности является наиболее динамично развивающейся областью права в развитых зарубежных странах, при этом экономика государства диктует постоянное обновление соответствующих норм. Теоретически правовые нормы регулирования несостоятельности предприятий могут быть направлены на решение следующих задач:

• на макроуровне - снижение уровня хозяйственных рисков в экономике путем ликвидации неэффективных производств, обеспечение перераспределения промышленных активов в пользу эффективно хозяйствующих предприятий, развитие конкурентной среды;

• на микроуровне - защита прав кредиторов, обеспечение финансовой дисциплины, повышение надежности кредитного обращения, проведение реорганизации предприятий и их финансовой реструктуризации, повышение качества корпоративного управления, перераспределение собственности в пользу «эффективных» владельцев, смена неквалифицированных менеджеров, внедрение рациональной системы управления на предприяти-ях66.

Опыт развитых зарубежных стран не позволяет однозначно утверждать, что регулирование несостоятельности должно строиться исходя из приоритета только кредиторов, есть примеры, когда оно в первую очередь направлено на защиту интересов должника или государства. Все определяется конкретной экономической политикой того или иного государства и во многом связано с масштабами существующего в его экономике госсектора и отношением к необходимости его наличия. Характерной чертой большинства современных развитых систем регулирования несостоятельности является наличие и развитие реабилитационных процедур по сохранению бизнеса в дополнение к такому классическому механизму банкротства, как распродажа активов должника в ходе конкурсного производства.

Роль банкротства как средства давления на менеджеров корпораций в рыночной экономике хорошо известна и во всех аспектах (как позитивных, так и негативных) описана в обширной литературе. Угроза банкротства корпорации при ошибочной политике менеджеров на рынках (и в наиболее жестком

66 Подробно см.: Радыгин А., Свейн Х., Симачев Ю., Энтов Р. и др. Институт банкротства: становление, проблемы, направления реформирования. М.: ИЭПП-СЕРРА, 2005.

варианте - переход контроля к кредиторам) стандартно рассматривается как важнейший внешний инструмент корпоративного управления. Очевидным ожидаемым итогом применения такого механизма (независимо от плюсов и минусов применяемых в разных странах конкретных моделей - прокредитор-ских или продолжниковских) должно быть оздоровление финансов и повышение эффективности деятельности корпорации, ставшей объектом соответствующих процедур.

В принципе, все системы несостоятельности и банкротства можно разделить на две крайние группы: ориентированные на должника (США, Франция) и ориентированные на кредитора (Великобритания, Германия)67.

Так, модель, сложившаяся в Германии, ориентирована на повышение эффективности удовлетворения требований кредиторов, при этом реабилитационные процедуры направлены на максимизацию активов должника для последующего распределения среди кредиторов. Модель, характерная для Великобритании, направлена на защиту кредитного обращения, на создание эффективных и оперативных механизмов распределения активов должника среди кредиторов. В течение процедуры банкротства контроль над предприятием получает третья сторона, действующая от имени кредиторов. Очевидным недостатком этой модели является тот факт, что в ее рамках отдается явное предпочтение ликвидации предприятия, а не его оздоровлению, поскольку кредиторы заинтересованы в первую очередь в продаже активов попавшей в трудное положение компании, а не в ее спасении.

Принятые в США и особенно во Франции модели базируются на сочетании решения макроэкономических задач по обеспечению стабильности и устойчивого роста экономики и задач по созданию эффективных механизмов распределения активов должника. Во Франции, в частности, институт несостоятельности в существенной мере направлен на защиту интересов должника, проведение его реструктуризации. Законодательство США позволяет должнику сохранять контроль над неплатежеспособным юридическим лицом и обеспечивает должника исключительным правом предоставить свой план реорганизации компании в течение определенного периода времени. Распределение прав в пользу должника является во многом политическим выбором, поскольку приоритетным признается сохранение компаний, против которых возбуждено дело о банкротстве в качестве функционирующих предприятий, а не прекращение их деятельности путем ликвидации. Существенным недостатком этой модели является возможность злоупотребления должником своими правами.

Все промежуточные модели различаются прежде всего с точки зрения того или иного соотношения (баланса) между степенью ущемления интересов кредиторов и сохранением действующих предприятий.

67 См., например: Телюкина М. Основы конкурсного права. М.: Волтерс Клувер, 2004; Степанов В. Несостоятельность (банкротство) в России, Франции, Англии, Германии. М.: Статут, 1999.

По оценкам ЕБРР, законодательство стран с переходной экономикой, посвященное процедуре банкротства, развито слабее, чем законодательство в других сферах коммерческого права68. Особенно это касается эффективности применения этого законодательства. Быстрая процедура банкротства помогает избежать задержек, которые могли бы навредить как должнику, так и кредиторам, а также перегрузить судебную систему. Тем не менее слушания по делам о банкротстве часто оказываются затянутыми и безрезультатными. Вызывает определенные сомнения и квалификация назначаемых внешних управляющих, а также их полномочия. Несмотря на то что в последние годы в странах Центральной и Восточной Европы, Балтии и СНГ предпринимались серьезные шаги по усовершенствованию как законодательства, так и практики в сфере банкротств компаний, значимых улучшений не наблюдается.

Вместе с тем хорошо известны и те специфические объективные ограничения, которые в условиях России и ряда других стран переходной экономики затрудняют эффективное и массовое применение данного механизма. Среди них:

• неблагоприятное финансовое состояние значительной доли вновь созданных корпораций;

• традиции мягких бюджетных ограничений;

• сохранение значительного количества корпораций с долей государства;

• отсутствие адекватной и квалифицированной исполнительной и судебной инфраструктуры;

• социально-политические преграды для проведения реальных процедур банкротства убыточных корпораций, особенно в случае крупнейших или градообразующих предприятий;

• технические трудности, связанные с объективной оценкой финансового состояния потенциальных банкротов;

• коррупция и прочие криминальные аспекты проблемы, в том числе связанные с процессами перераспределения собственности.

Конкурсное законодательство, имеющее продолжниковскую направленность, характерно для Узбекистана, Молдовы, Литвы, Украины (хотя в последнем случае общая продолжниковская направленность сочетается с серьезными отдельными прокредиторскими положениями). Как прокредиторская может быть охарактеризована система конкурсного права Азербайджана, Казахстана и Грузии. Сильные прокредиторские элементы присутствуют в законодательстве Латвии, Эстонии и Украины. Изначально перед странами Центральной и Восточной Европы и СНГ стоял выбор между этим двумя моделями. Однако поскольку большинство развитых стран применяет смешанную модель, включающую элементы как американской, так и английской, стараясь найти баланс между правами кредиторов и должников (так, управление предприятием, находящимся в процедуре банкротства, обычно возлагается

68 См.: EBRD Transition Reports. 1999-2003. EBRD. См. также: Радыгин А., Гонтмахер А., Меже-раупс И., Турунцева М. Экономико-правовые факторы и ограничения в становлении моделей корпоративного управления. М.: ИЭПП, 2004.

на управляющего, нейтрального по отношению как к кредиторам, так и к должнику), то и многие страны с переходной экономикой попытались идти по этому же пути. Современную (с 2002 г.) систему российского конкурсного права можно назвать нейтральной, но имеющей значительный продолжни-

69

ковский уклон .

Справедливости ради следует отметить, что правовая история банкротства в современной России началась еще до обозначенного начала первого этапа70. Тем не менее на сегодняшний день можно выделить 3 основных этапа в развитии института несостоятельности в России:

• с конца 1992 г. по начало 1998 г. - период действия Закона РФ от 19 ноября 1992 г. № 3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» (далее - первый закон о банкротстве);

• с начала 1998 г. по конец 2002 г. - период действия Федерального закона от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее -второй закон о банкротстве);

• с конца 2002 г. по настоящее время - период действия Федерального закона № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее - третий или новый закон о банкротстве).

Первый закон о банкротстве был принят в России примерно в то же время, что и в других странах с переходной экономикой. Хотя за 1995-1997 гг. число исков о банкротстве, поданных в арбитражные суды, заметно возросло, однако процедура банкротства не получила широкого распространения в России по сравнению с другими странами с переходной экономикой. В основу данного закона был положен принцип неоплатности, базирующийся на рассмотрении соотношения стоимости активов и стоимости пассивов, при этом если сумма кредиторской задолженности превышает стоимость имущества предприятия, то оно является неплатежеспособным на балансовой основе.

На данном этапе наиболее существенными внешними факторами, определяющими интересы сторон в сфере несостоятельности, были следующие:

• в качестве условия для объявления предприятия банкротом устанавливалось превышение суммы его долга над стоимостью имущества, что определяло существенные трудности в инициировании процедур банкротства;

• в государственной или смешанной собственности сохранялось значительное число крупных привлекательных предприятий;

• для экономики был характерен высокий уровень бартеризации расчетов, острой была проблема неплатежей, в том числе государству по налогам и обязательным платежам.

69 Телюкина М. Основы конкурсного права. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 77-79.

70 Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 623 «О мерах по поддержке и оздоровлению несостоятельных государственных предприятий (банкротов) и применении к ним специальных процедур»; распоряжение Госкомимущества РФ от 5 ноября 1992 г. № 717-р «Об утверждении типового положения о проведении конкурса по продаже предприятия-банкрота и его имущества».

Первый закон о банкротстве, как правило, характеризуется как весьма несовершенный. Подавляющее большинство авторов сходится на том, что этот закон был излишне лоялен по отношению к должникам. В нем под несостоятельностью (банкротством) понималась неспособность должника удовлетворить требования кредитора по оплате товаров (работ, услуг), включая неспособность обеспечить обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды, в связи с превышением обязательств должника над его имуществом или в связи с неудовлетворительной структурой баланса должника. Практика применения этого закона показала, что права кредиторов существенно ограничивались в силу трудности оценки реальной стоимости имущества арбитражным судом и соответственно затягивания решений о признании должника несостоятельным. Действовавшие в этот период легальные понятия и признаки банкротства защищали недобросовестных должников и тем самым разрушали принципы имущественного оборота71.

В числе причин недостаточно активного применения первого закона о банкротстве назывались также отсутствие систематической практики применения процедур банкротства со стороны государства как налогового кредитора и его ориентация на использование таких инструментов, как наложение штрафов за просрочку. Обычным кредиторам было бессмысленно инициировать процедуру банкротства, так как все ликвидные активы при этом шли в погашение задолженности государству как привилегированному кредитору.

Существенные недостатки первого закона о банкротстве стали причиной того, что данный закон не оказал сколько-нибудь значимого воздействия на российскую экономику72. В итоге в данный период банкротство не стало ни серьезной угрозой для неэффективных руководителей большинства российских предприятий, ни способом обеспечения прав внешних кредиторов.

В качестве основной причины принятия второго закона о банкротстве чаще всего называется недостаточная эффективность ранее действовавшего закона, ставшая следствием его чрезмерной лояльности к должникам, а в качестве основного новшества - кардинальное изменение подхода к определению критериев несостоятельности (банкротства) должников - юридических лиц, существенно усиливающее позиции кредиторов. В основу второго закона был положен принцип неплатежеспособности: рассматривается неспособность предприятия выполнять свои обязательства по мере наступления сроков погашения, в этом случае предприятие считается неплатежеспособным на кассовой основе. Это обеспечило существенное снижение барьеров для инициирования процедур банкротства.

В результате масштаб применения в экономике процедур несостоятельности стал динамично расти (рис. 1). Рост количества случаев банкротства

71 Витрянский В. Новое законодательство о несостоятельности (банкротстве) // Хозяйство и право. 1998. № 3.

72 См.: Сонин К., Журавская Е. Банкротство в России: ни защиты кредиторов, ни реструктурирования. Специальный доклад. Обзор экономики России. Основные тенденции развития. 2000 г. Пер. с англ. М.: РЕЦЭП, 2000.

рассматривался, в частности, как следствие ужесточения бюджетных ограничений для российских предприятий в связи с вступлением в действие второго закона. Другими словами, резкое увеличение количества банкротств было связано с тем, что большинство российских фирм вследствие отсутствия вплоть до 1998 г. эффективных постановлений об осуществлении банкротства накопили значительную задолженность перед федеральным и региональными бюджетами и перед частными кредиторами.

В то же время опыт применения второго закона продемонстрировал легкость инициирования процедур банкротства в отношении крупных предприятий при небольшом уровне задолженности последних по отношению к масштабам бизнеса. Согласно второму закону, кредитор мог обратиться в арбитражный суд с заявлением о банкротстве должника, когда последний не исполнил свои обязательства в течение 3 месяцев, а сумма задолженности превышает 500 МРОТ. В итоге оказалось, что принцип неплатежеспособности в заметно большей степени служит решению задачи обеспечения платежной дисциплины, создает равные возможности для кредиторов по инициированию процедуры банкротства, в принципе не требует наличия специальной высокопрофессиональной подготовки для принятия решения в суде по существу иска. Однако он не учитывает масштабы бизнеса и возможные кассовые разрывы, не свидетельствующие о неэффективности предприятия.

Рис. 1. Динамика количества принятых к производству заявлений о признании должника банкротом (первый и второй законы о банкротстве)

Второй этап развития института несостоятельности, особенно после финансового кризиса 1998 г., характеризуется существенным изменением состава основных факторов, влияющих на реализацию процедур банкротства:

• резко снизился «порог» для начала проведения процедур банкротства;

• интенсифицировались процессы промышленной интеграции, при этом активизировалась законотворческая деятельность по защите интересов миноритарных акционеров;

• кризис фондового рынка конца 1990-х гг. обусловил поиск альтернативных низкозатратных инструментов перехвата корпоративного контроля;

• на значительном числе предприятий начался рост производства, но сохранился высокий уровень задолженности предприятий по налоговым

73

платежам ;

• государство лишено права голоса при принятии важнейших решений на собраниях кредиторов;

• обострились проблемы подготовки арбитражных управляющих, их аффи-лированности с отдельными кредиторами.

Если институт банкротства в период действия первого закона имел скорее имитационный характер, то второй закон еще более исказил ситуацию, превратив институт банкротства из способа обеспечения финансовой дисциплины в инструмент перераспределения собственности и вывода активов74. Наблюдалась парадоксальная ситуация: те предприятия, которые имеют достаточный запас прочности, вовлекаются в процедуры банкротства (так как существует благоприятная возможность для захвата контроля над ними со стороны конкурентов), а безнадежные предприятия избегают этой процедуры (так как не находится желающих захватить эти предприятия, а шансы получить долги в ходе процедуры банкротства невелики).

Фактически возбуждение процедуры банкротства в 1998-2002 гг. стало низкозатратной (при наличии потенциального сговора арбитражного управляющего с кредиторами, арбитражными судьями и чиновниками ФСФО) альтернативой враждебному поглощению посредством скупки акций на вторичном рынке. В этой связи интересно предположение о том, что существует прямая связь между вступлением в силу в 1998 г. Закона «О несостоятельности (банкротстве)» и низким уровнем сопротивления российского фондового рынка в 1998-2000 гг.75 Существенно при этом, что Закон «Об акционерных обществах» содержит многочисленные легальные возможности для эффективного отражения корпоративного агрессора в рамках корпоративного права, тогда как действовавшая в 1998-2002 гг. процедура банкротства при должной организации была для агрессора почти беспроигрышной.

По результатам анализа 100 дел о банкротстве, проведенного ФСФО, примерно на 1/3 предприятий кредиторы были заинтересованы не в возврате своих средств, а в смене собственника. В 2000 г. ФСФО и ее территориальными органами было проведено 388 экспертиз на наличие признаков преднамеренного и фиктивного банкротства, при этом в 156 случаях такие признаки были выявлены76. Это прямо касалось и ситуации с налоговыми

73 Бюджетные ограничения стали системно ужесточаться только во второй половине 2001 г. в связи с предпринятой кампанией по реструктуризации задолженности предприятий по обязательным платежам.

74 См.: Радыгин А., Симачев Ю. Банкротства // Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России. 1998-2002. М.: Дело, 2003. С. 498-512.

75 См.: Волков А., Привалов А. А ну-ка, отниму! // Эксперт. 2001. № 1-2. С. 28-29.

76 Отчет ФСФО по итогам работы за 2000 г.

платежами. По оценкам ФСФО77, каждое пятое банкротство имело признаки преступных преднамеренных действий (в частности, банкротство для списания долгов). В то же время, по данным 2002 г., из 2000 дел, возбужденных по факту преднамеренного банкротства, только 5 были завершены вынесением обвинительного заключения78.

Необходимо признать, что и государство, в свою очередь, иногда использует угрозу банкротства как инструмент давления на предприятие с тем, чтобы принудить его погасить долги по налогам, или в иных, в том числе внеэкономических, целях. В целом же институт банкротства в 2000-е гг. был востребован государством. Государство в лице налоговых органов решало задачу «расчистки поля» от брошенных предприятий, а в лице ФСФО - задачу устрашения должников по платежам в бюджеты и по иным обязательным платежам. В 2002 г. более 90% заявлений о признании должника банкротом было подано государственными органами. Налоговые органы, вероятно, поспешили воспользоваться сохранявшимися в 2002 г. возможностями использования процедур банкротства по ликвидации «пустых» предприятий.

Роль ФСФО в инициировании процедур банкротства оставалась весьма существенной. Если исключить из рассмотрения заявления от налоговых органов, то доля заявлений ФСФО в общем количестве заявлений в отношении «содержательных» должников составила в 2002 г., по нашим оценкам, около 30%.

Со стороны негосударственных структур институт несостоятельности оказался востребованным больше как инструмент перераспределения собственности, реорганизации предприятий и перехвата управления. Первое и второе обусловлены динамично идущими интеграционными процессами, необходимостью проведения организационной реструктуризации предприятий и меньшими издержками (по сравнению с другими способами) применения процедур банкротства для решения этих задач. Третье больше связано с существующими возможностями фальсификаций и махинаций в рамках процедур управления. Произошедшие значительные сдвиги в усилении защиты прав миноритарных акционеров дополнительно стимулировали спрос на банкротства как эффективный инструмент решения различных корпоративных проблем: от обеспечения защиты менеджеров от собственников до осуществления враждебного поглощения.

В целом же, хотя российский Закон «О несостоятельности (банкротстве)», действовавший в 1998-2002 гг., был формально вполне прогрессивен с точки зрения мировой практики и предполагал определенный баланс интересов должников и кредиторов, использование его норм на практике стало одним из наиболее одиозных проявлений дискриминации прав отдельных уча-

77 С сентября 1993 г. в России действовало Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) (ФУДН) при Госкомимуществе РФ, в марте 1997 г. была создана Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (ФСДН), а в июне 1999 г. она преобразована в Федеральную службу России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО). С марта 2004 г. функции ФСФО распределены между несколькими государственными органами.

78 Слияния и поглощения // Журнал для акционеровъ. 2002. № 6. С. 15. 514

стников процесса (в зависимости от конкретной ситуации, собственников предприятия и различных кредиторов, включая государство). Основная содержательная критика российского института несостоятельности в последние годы была связана с практикой банкротства крупных, экономически и социально значимых предприятий, с расширением масштабов использования процедур банкротства в недобросовестных целях, с нарушением интересов государства как кредитора и собственника.

Со всей очевидностью необходимо было, с одной стороны, обеспечить защиту прав кредиторов в процессе банкротства предприятия, но, с другой -оградить предприятие-должника от упрощенных схем недобросовестного перехвата контроля над ним (над частью его активов) посредством процедур банкротства. В течение всего периода действия второго закона о несостоятельности предпринимались попытки скорректировать его положения79. Значительная часть предложений по реформированию законодательства стала следствием не столько несовершенства действующего регулирования, сколько недостаточно развитой инфраструктуры его применения (зависимость арбитражных судов от местных органов власти, уровень квалификации судей и др.).

Во второй половине 2001 г. сложились предпосылки для коренной реформы института (законодательства) несостоятельности. На правительственном уровне в качестве наиболее актуальных были зафиксированы следующие проблемы в сфере несостоятельности (банкротства):

• нарушение прав должника и учредителей должника (возбуждение процедуры банкротства по фиктивным документам, по незначительной сумме задолженности без предоставления возможности должнику расплатиться по таким суммам, отсутствие возможности для учредителей должника провести оздоровление под контролем кредиторов при уже возбужденном деле о банкротстве);

• нарушение прав государства как кредитора по налоговым платежам;

• вывод активов должника в интересах определенного круга кредиторов в процедурах внешнего управления и конкурсного производства;

• недостаточная защищенность прав обеспеченных кредиторов;

• широкое распространение практики использования преднамеренных банкротств как инструмента нецивилизованного захвата собственности;

• непрозрачность, недостаточная урегулированность процедур банкротства, позволяющая арбитражным управляющим и иным участникам процесса о банкротстве злоупотреблять их недостатками;

• отсутствие эффективных механизмов ответственности недобросовестных и не эффективных арбитражных управляющих;

• недостаточно определенный статус саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, условий членства, гарантийных фондов;

79 См., например: Радыгин А. Сопротивление корпоративному агрессору. Банкротства в России // Журнал для акционеровъ. 2002. № 4. С. 26-28.

• возможность конфликта интересов уполномоченных государственных органов, правомерность и последствия предлагаемых расширенных полномочий;

• рассмотрение вопроса о полном отстранении арбитражного суда (который не несет ответственности) от каких-либо решений о выборе и квалификации арбитражного управляющего и решений (одобрения решений) в отношении активов предприятия;

• рассмотрение вопроса об исключении процедур «внешнего управления» и «финансового оздоровления» в принципе;

• наличие неоправданных особенностей банкротства всех предприятий топливно-энергетического комплекса при отсутствии законодательно закрепленных особенностей банкротства;

• отсутствие разумных особых механизмов банкротства предприятий оборонно-промышленного комплекса и естественных монополий.

Вместе с тем представления о возможных способах решения перечисленных выше проблем оказались во многих случаях прямо противоположными. Говорить о сколько-нибудь единой позиции государственных органов по трансформации регулирования несостоятельности не приходилось.

Острота дискуссии вокруг нового - уже третьего - закона о банкротстве была связана прежде всего с недостатками данного (как и любого иного) закона в общем институциональном контексте проблем коррупции, передела собственности, произвола и некомпетентности со стороны различных государственных структур. В итоге новый - третий - Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) № 127-ФЗ, принятый 26 октября 2002 г., содержит следующие принципиальные новации.

1. Снижение риска злоупотребления правом со стороны кредиторов. Возбуждение процедуры банкротства по заявлению кредитора возможно только после предъявления последним исполнительного листа, который доказывает, что кредитором предпринималась попытка получения долга в рамках процедуры исполнительного производства и все попытки судебного пристава в течение 30 дней с момента вынесения судом решения о взыскании задолженности оказались бесполезными, так что только процедура банкротства должника является последним для кредитора средством возвратить свои деньги.

2. Предоставление равных прав государству и конкурсным кредиторам, консолидация требований государства. Закон уравнял государство в правах с остальными конкурсными кредиторами. Через свой уполномоченный орган государство получило право голосовать на всех собраниях кредиторов и участвовать в заседаниях комитета кредиторов, при этом требования государства переведены в одну очередь с требованиями конкурсных кредиторов.

3. Расширение механизмов защиты прав добросовестных собственников. В процедуру банкротства в качестве участника процесса введены собственники предприятия-должника. Закон устанавливает право представителя собственников должника опротестовывать в суде требования кредиторов, а также право должника, его собственников и любых третьих лиц на любой ста-

дии с согласия арбитражного управляющего прекратить процедуру банкротства, расплатившись по долгам предприятия.

4. Определена новая реорганизационная процедура - финансовое оздоровление. Эта процедура должна при определенных условиях позволить учредителям (участникам) должника сохранить контроль за судьбой предприятия даже в условиях возбужденного дела о банкротстве. Расширены механизмы сохранения бизнеса должника, в частности, предусмотрены возможность возврата из конкурсного производства во внешнее управление при наличии реальной возможности восстановления платежеспособности, проведение дополнительной эмиссии акций в ходе внешнего управления при условии согласия собственника должника.

5. Защита добросовестных участников процедур банкротства от недобросовестных действий иных лиц. Предусмотрены следующие нововведения: установлена невозможность возбуждения в отношении должника нового дела о банкротстве в течение 3 месяцев после заключения мирового соглашения, определена возможность обжалования определений, вынесенных в процедурах банкротства по результатам рассмотрения разногласий между лицами, участвующими в деле, усовершенствована процедура продажи имущества должника, предусмотрена обязательность проведения публичных торгов по продаже имущества должника в случае, если балансовая стоимость имущества, подтвержденная независимым оценщиком, превышает определенный пороговый уровень.

6. Повышение эффективности контроля за деятельностью арбитражных управляющих. Одной из основных задач является создание эффективного надзора за деятельностью арбитражных управляющих в связи с отказом от лицензирования деятельности арбитражных управляющих. Кардинально изменена вся система ответственности и надзора за деятельностью арбитражных управляющих. Функции надзора за деятельностью арбитражных управляющих переданы от государства в лице ФСФО к некоммерческим саморегулируемым организациям (СРО). Закон наделяет СРО правом применять в отношении своих членов меры дисциплинарной ответственности вплоть до исключения из числа членов СРО, а также заявлять в арбитражный суд ходатайства об отстранении своих членов от участия в процедурах банкротства в качестве арбитражных управляющих. Введен имущественный ценз для арбитражных управляющих - денежная сумма, которую каждый арбитражный управляющий при вступлении в СРО обязан внести в качестве единовременного взноса в компенсационный фонд этой организации. Законом вводится обязательность страхования гражданской ответственности арбитражных управляющих страховыми организациями, аккредитованными СРО.

7. Установление особенностей банкротства для отдельных категорий должников в едином законе. Законом предусмотрены некоторые особенности банкротства для организаций оборонной промышленности и субъектов естественных монополий. Закон, отменив действующий (в отношении субъектов естественных монополий) критерий неоплатности, не устанавливает специального критерия несостоятельности для организаций военно-

промышленного комплекса, субъектов естественных монополий и иных организаций, имеющих важное социально-экономическое и стратегическое значение. Таким образом, в отношении последних будет применяться единый для всех остальных категорий должников критерий несостоятельности, основанный на принципе неплатежеспособности. Особенность заключается во внешних признаках неплатежеспособности: для возбуждения дела о банкротстве указанных организаций достаточно иметь сумму задолженности 500 тыс. рублей, выплата которой просрочена на 6 месяцев. Кроме того, в отношении стратегических предприятий предусмотрено право государства приостанавливать реализацию имущества на определенный срок с целью выработки предложений по восстановлению платежеспособности организации, в том числе по переходу в процедуру финансового оздоровления.

8. Ограничения для слишком широкого использования процедур банкротства для ликвидации отсутствующих должников. Законом установлено, что процедуры банкротства применяются в отношении отсутствующих должников только при наличии соответствующих средств в бюджете.

В 2004 г. принципиально изменилась «расстановка сил» между органами власти в сфере регулирования и практического осуществления процедур банкротства80. Соответственно, актуальной стала также проблема дальнейшего разделения (координации) функций различных ведомств в сфере несостоятельности. Распределение основных функций и полномочий по регулированию и практической реализации института банкротства между органами исполнительной власти представлено в табл. 581. Наиболее заметными при этом стали две тенденции 2004-2005 гг.: 1) к сокращению числа «полюсов» регулирования в данной сфере после их «распыления» при ликвидации ФСФО82; 2) к усилению полномочий ФНС.

Принятие нового закона о банкротстве, определившего весьма существенную модификацию института несостоятельности, обусловило и необхо-

80 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в частности, предусматривал упразднение ФСФО и Минимущества России, образование Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (Ро-симущество) и передачу ему части функций ФСФО, передачу Минэкономразвития России функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности ФСФО, преобразование Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в Федеральную налоговую службу, передачу Федеральной налоговой службе функций ФСФО по представлению интересов Российской Федерации перед кредиторами в процедурах банкротства.

81 Подготовлена М.Г. Кузыком.

82 В определенном смысле эту ситуацию можно интерпретировать в терминах теоремы о минимальном производстве энтропии И.Пригожина (1945 г.), в соответствии с которой любая система всегда стремится к «стационарному состоянию, соответствующему минимальному производству энтропии, компенсирующему воздействие внешних связей, производящих отрицательную энтропию». (Подробно см., например: Алексеев Н.С. Теория управления «Эпохи без закономерностей» // Менеджмент в России и за рубежом. 2000. № 3.) Иными словами, каждая система (в данном случае - система регулирования института банкротства) по принципу экономии внутренних ресурсов стремится к равновесному состоянию с максимальным уровнем дезорганизации, допустимыми внешними разрушающими воздействиями, которым система вынуждена противостоять.

димость пересмотра подзаконной нормативной базы в данной сфере. В 2002-2005 гг. различными органами государственной власти был издано свыше 20 разного рода подзаконных актов в сфере банкротства, однако «настройка» новых законодательных механизмов продолжается. При этом после принятия нового закона о банкротстве требуется время для формирования соответствующей инфраструктуры и ее адаптации к новым законодательным нормам. Очевидно также, что такая «настройка» требует учета особенностей спроса на институциональные новации, адекватные сложившимся экономическим реалиям83. Тем не менее уже практика 2003-2004 гг. свидетельствует о заметных изменениях в динамике соответствующих дел, о появлении ряда новых значимых тенденций в сфере банкротства, о переоценке определенных проблем предшествующего периода.

Таблица 5

Модификация функций и полномочий органов исполнительной власти в сфере несостоятельности, 2004-2005 гг.

Функции 01.01.2004 г. 01.01.2005 г.

Осуществление регулирования в сфере несостоятельности организаций ФСФО России Минэкономразвития России

Принятие решения о подаче заявления о признании должника банкротом В отношении должника категории А - правительство РФ, председатель правительства РФ или по его поручению заместитель председателя правительства РФ, в отношении должников категорий Б-Г -ФСФО России на основании решения межведомственной комиссии ФНС России Порядок принятия решения о признании банкротом должника, включенного в перечень стратегических предприятий и организаций, устанавливается Минэкономразвития России

Выбор СРО при подаче заявления о признании должника банкротом ФСФО России ФНС России в порядке, установленном Минэкономразвития России

Голосование на собраниях кредиторов ФСФО России по вопросу о выборе процедуры банкротства - с учетом мнения органа исполнительной власти субъекта РФ и органа местного самоуправления ФНС России в порядке, установленном Минэкономразвития России по вопросу о выборе процедуры банкротства, - с учетом мнения органа исполнительной власти субъекта РФ и органа местного самоуправления

Осуществление полномочий собственника имущества должника - ФГУП при проведении процедур банкротства Минимущество России Росимущество

Осуществление контроля за деятельностью СРО Минюст России* Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация)

* К 2005 г. у Минюста России остались лишь весьма скромные полномочия по формированию комиссий по организации и проведению теоретического экзамена по единой программе подготовки арбитражных управляющих.

83 См.: Голикова В., Долгопятова Т., Кузнецов Б., Симачев Ю. Спрос на право в области корпоративного управления: эмпирические свидетельства // Развитие спроса на правовое регулирование корпоративного управления в частном секторе. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ». № 148. М.: МОНФ, 2003; Симачев Ю. Институт несостоятельности в России: спрос, основные тенденции и проблемы развития // Вопросы экономики. 2003. № 4.

4.3.2. Практика применения третьего закона о банкротстве (2003-2004 гг.)

По результатам применения процедур банкротства в 2003 г. можно сделать некоторые предварительные замечания о проблемах применения нового закона о несостоятельности. Конечно, в силу отсутствия сложившейся судебной практики применения положений третьего закона о несостоятельности можно считать, что его потенциал еще далеко не реализован. Однако уже сейчас можно судить как о наиболее явных просчетах в оценке ситуации в сфере применения процедур несостоятельности, так и об определенных изъянах в нормах нового закона. Некоторые общие тенденции представлены в табл. б84.

Таблица 6

Динамика дел о банкротстве в России, 1998-2003 гг. (второй и третий законы)

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Общее количество заяв-

лений о признании долж- 12 781 15 583 24 874 55 934 106647 14 277

ника банкротом

Общее количество заяв-

лений о признании долж-

ника банкротом - без заявлений, поданных в 11 604 12 367 15 523 21 170 25 396 12 148

отношении отсутствующе-

го должника

Общее количество дел о

банкротстве, принятых к 10 000 11 000 19 000 48 000 94 531 9 695

производству

В том числе с введением наблюдения 4 893 5 940 7 959 8 548 10 739 5 351

Источник: Данные ВАС РФ, ФСФО.

В 2003 г. произошло резкое сокращение масштабов применения процедур несостоятельности: количество заявлений о признании должников банкротами снизилось в 7,5 раза - со 106 647 в 2002 г. до 14 277 в 2003 г. (рис. 2). Еще более значимым - в 9,8 раза - было снижение количества принятых к производству заявлений: с 94 531 в 2002 г. до 9695 в 2003 г. (рис. 3).

Столь кардинальное - примерно на 85% - сокращение числа подаваемых заявлений было обусловлено тем, что налоговые органы практически перестали подавать заявления о банкротстве отсутствующих должников. В 2003 г. поступило только 2129 заявлений в отношении отсутствующих должников против 81 251 в 2002 г. Здесь «эффектно» проявилось действие норм третьего закона о несостоятельности, устанавливающих, что процедуры банкротства применяются в отношении отсутствующих должников только при наличии соответствующих средств в бюджете, однако, как и следовало предположить, в бюджете на 2003 г. такие средства не были предусмотрены.

84 К моменту завершения работы с данным материалом официальная статистика за 2004 г.

(ВАС РФ и др.) отсутствовала.

В целом данный результат можно оценить как позитивный, обеспечивающий снятие нерациональной нагрузки на систему арбитражных судов. Тем не менее сама по себе проблема отсутствующих должников пока не нашла внебанкротного законодательного решения. Соответственно руководство ВАС РФ оценивает ближайшие перспективы весьма пессимистично, предполагая, что в скором времени могут быть возобновлены действия по ликвидации примерно 1,5 млн фактически отсутствующих предприятий и организаций путем применения упрощенных процедур банкротства85.

120000

100000

80000

60000

40000

20000

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Общее

количество

заявлений

•Количество заявлений при исключении поданных в отношении отсутствующих должников

0

Рис. 2. Динамика количества заявлений о признании должника банкротом

На фоне масштабного сокращения числа заявлений в отношении отсутствующих должников не столь существенным выглядит снижение числа заявлений в отношении «содержательных» должников, однако реально число таких заявлений сократилось примерно вдвое. Количество принятых к производству дел с введением наблюдения в 2003 г. составило 5351 против 10 739 в 2002 г. Это, по всей видимости, стало следствием ужесточения условий подачи заявлений о несостоятельности. Тем не менее данный эффект будет, скорее всего, весьма краткосрочным - вероятно, многие кредиторы еще не успели «провести» своих должников через исполнительное производство.

85 Яковлев В.Ф. Итоги работы арбитражных судов в 2003 г. Основные задачи на 2004 г. Стенограмма совещания председателей арбитражных судов Российской Федерации (11 февраля 2004 г.).

100000 90000 80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000

0 -, , , , , ,

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Рис. 3. Динамика количества принятых к производству дел о банкротстве

На первый взгляд более резкое сокращение числа принятых к производству заявлений по сравнению с сокращением числа поданных заявлений о признании должника банкротом может быть интерпретировано как более высокая «взыскательность» судов к подаваемым заявлениям (рис. 4). Однако наблюдавшийся в 1999-2002 гг. рост уровня принятия к производству заявлений был связан с увеличением удельного веса числа заявлений в отношении отсутствующих должников, поэтому в 2003 г. при резком сокращении активности по инициированию дел по упрощенным процедурам возросла доля заявлений, по которым отказано в принятии.

В целом «исключительность» применения процедур банкротства существенно усилилась. Внешне (по числу поданных заявлений, по доле в них исков в отношении отсутствующих должников) применение процедур несостоятельности в 2003 г. напоминает по масштабам то, что было в 1998-1999 гг.

Закон о несостоятельности продолжает довольно успешно «конкурировать» с Законом о приватизации в ликвидации унитарных предприятий86. Хотя количество принятых к производству дел в отношении «содержательных» должников в 2003 году по сравнению с 2002 г. сократилось вдвое, количество ГУПов, в отношении которых было принято решение об открытии конкурсного производства, снизилось не столь существенно - с 643 в 2002 г. до 511 в 2003 г. (рис. 5). По мнению руководства Федерального агентства по управлению федеральным имуществом87, как только планируется акционировать ГУП, его активы размываются, а банкротят его, как правило, сами руководители.

Принято к производству

В том числе, с

введением

наблюдения

86 В 2000-2003 гг. было приватизировано около 500 ФГУПов.

87 Интервью с руководителем Федерального агентства по управлению федеральным имуществом В.Назаровым // Ведомости. 2004. 18 мая.

120000 100000 80000 60000 40000 20000 0

100 -- 90 80

68 70 60

50

40

30

20

5

10 0

1998 1999 2000 2001 2002 2003

I I Количество поступивших заявлений о признании должника банкротом (левая шкала)

I I Количество принятых к

производству дел о банкротстве (левая шкала)

Д Степень принятия к производству заявлений, % от общего числа поданных заявлений (правая шкала)

□ Удельный вес заявлений в отношении отсутствующих должников, % в общем числе заявлений (правая шкала)

Рис. 4. Уровень принятия к производству заявлений о несостоятельности

должника

Рис. 5. Динамика конкурсных производств в отношении унитарных

предприятий

Практика применения третьего закона о несостоятельности в 2003 г. не позволяет говорить о наличии сколько-нибудь позитивных сдвигов в решении санационных и реабилитационных задач в ходе процедур банкротства (рис. 6-7). Примерно в 70% случаев процедуры наблюдения завершались открытием конкурсного производства. Сохранилась тенденция к снижению и числа, и доли решений о введении внешнего управления (547 в 2003 г. против 931 в 2002 г.). Значительно сократилось число утвержденных мировых соглашений -со 145 в 2002 г. до 54 в 2003 г.

В то же время заметно расширились доля отказов в признании должника банкротом и доля решений о прекращении производства по делу, что свидетельствует о повышении роли арбитражных судов в защите интересов потенциально платежеспособных предприятий. Только благодаря этим факторам конкурсная в целом направленность процедур наблюдения несколько ограничилась.

Процедуры внешнего управления еще в меньшей степени оказались пригодными как для заключения мировых соглашений, так и для восстановления платежеспособности предприятий. Более 90% процедур внешнего управления в 2003 г. завершилось принятием решения об открытии конкурсного производства. Сохранилась тенденция к сокращению числа заключенных мировых соглашений (53 в 2003 г. против 121 в 2002 г.), а восстановления платежеспособности предприятий удалось добиться, как и прежде, в единичных случаях (в рамках только 28 дел).

□ О прекращении производства по делу

□ Об отказе в признании должника банкротом

□ О введении внешнего управления

□ О признании банкротом и об открытии конкурсного производства

Рис. 6. Наблюдение: структура принятых решений

В целом с учетом всех «стадий» процедуры несостоятельности в 2003 г. завершились «реабилитацией» бизнеса должника примерно в 230 случаях: 170 дел были прекращены в связи с заключением мирового соглашения и 56 дел - в связи с восстановлением платежеспособности и погашением требований кредиторов.

□ Производство прекращено в связи с восстановлением платежеспособности

□ Производство прекращено в связи с утверждением мирового соглашения

□ Принято решение о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства

Рис. 7. Внешнее управление: структура принятых решений

Таким образом, несмотря на расширение механизмов сохранения бизнеса должника (третьим законом о несостоятельности предусмотрена, в частности, возможность возврата компании из конкурсного производства во внешнее управление при наличии реальной возможности восстановления платежеспособности, проведение дополнительной эмиссии акций в ходе внешнего управления при условии согласия собственника должника), о позитивных сдвигах говорить сложно. Практика применения процедур несостоятельности в 2003 г. свидетельствует о сохранении и даже об усилении направленности процедур несостоятельности на конкурсное производство.

При разработке норм третьего закона о несостоятельности явно были переоценены мотивации собственников к санации и развитию бизнеса должников. Предполагалось, что значительная часть банкротств не завершается «мирно» только из-за того, что собственник не имеет возможности погасить задолженность предприятия, осуществить его оздоровление. Нормами третьего закона о несостоятельности в качестве участника процесса были введены собственники предприятия-должника. Помимо этого, закон определил право должника, его собственников и любых третьих лиц на любой стадии с согласия арбитражного управляющего прекратить процедуру банкротства, расплатившись по долгам предприятия. Законом определена новая реорганизационная процедура - финансовое оздоровление, которая, по замыслу, должна была позволить, при определенных обстоятельствах, сохранить учредителям (участникам) должника контроль за судьбой предприятия даже в условиях возбужденного дела о банкротстве. Однако все эти новации, судя по всему, оказались маловостребованными. Процедура финансового оздоровления вводилась лишь в 10 случаях. Процедуры внешнего управления лишь в

28 случаях завершились удовлетворением требований кредиторов. Только в 19 случаях был осуществлен переход от процедур конкурсного производства к внешнему управлению.

По нашему мнению, практика применения третьего закона о несостоятельности в 2003 г. свидетельствует об ошибочности активно обсуждавшегося в 2001-2002 гг. тезиса о том, что в рамках процедур банкротства происходит массовое нарушение прав должников, их собственников, которым в ходе процедур банкротства «мешают» оздоровить предприятие и расплатиться по его долгам.

I IУдельный вес споров, % к общему числу рассматриваемых дел (левая шкала)

I IУдельный вес споров, % к числу

рассматриваемых дел при исключении реализуемых по упрощенным процедурам дел (левая шкала) ~ "Количество поданных в течение года заявлений, жалоб и требований (правая шкала)

Рис. 8. Оценка уровня спорности процедур банкротства

В 2003 г. произошел резкий рост числа заявлений и жалоб в рамках дел о несостоятельности, возрос и уровень «спорности» дел о несостоятельности, причем это следствие не только «новизны» закона о несостоятельности (рис. 8). Нормами третьего закона существенно расширены возможности для подачи протестов в ходе рассмотрения дел о банкротстве - например, введено право представителя собственников должника опротестовывать в суде требования кредиторов, определена возможность обжалования определений, вынесенных в процедурах банкротства по результатам рассмотрения разногласий между лицами, участвующими в деле.

В то же время представляется необходимым отметить, что из общего числа поданных в 2003 г. заявлений и жалоб в рамках дел о банкротстве более 60% связано с установлением размера требований кредиторов. Таким образом, несмотря на декларировавшиеся намерения, третий закон о несостоя-

100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0

60000 50000 40000 30000 20000 10000 0

1998 1999 2000 2001 2002 2003

тельности сохранил весьма широкое поле для различных трактовок принципов определения требований кредиторов.

Отмеченные тенденции были характерны и для 2004 г. По данным Минэкономразвития РФ на 1 сентября 2004 г., количество дел о банкротстве, находящихся на рассмотрении в российских арбитражных судах, по сравнению с 2002 г. сократилось в 2 раза (до 48 833). Также существенно снизилось количество дел такой категории, как подача заявлений о банкротстве отсутствующего должника. Как уже отмечалось выше, резкое снижение (в том числе и в 2004 г.) количества подаваемых заявлений о признании должников банкротами связано в значительной степени с «замораживанием» активности государства в инициировании банкротства в 2004 году - из-за административной реформы и по причине отсутствия в бюджете в 2003-2004 гг. средств на оплату издержек по осуществлению процедуры банкротства (по новому закону). С марта 2004 г. государство ни разу не инициировало процедуру банкротства. Вместе с тем около 50-60% консолидированной задолженности предприятий, находящихся в процедуре банкротства, приходится на государство. Изменение данной ситуации (в том числе после урегулирования административных, правовых и финансовых вопросов) приведет к резкому росту числа банкротств.

В частности, это означает также, что в обозримом будущем основным «заказчиком» банкротства станет государство, и вопросы критериев инициирования таких дел уже сегодня приобретают исключительную остроту. Осенью 2004 г., к примеру, весьма острый характер приобрела дискуссия касательно намерений ФНС инициировать банкротство 170 «стратегических» предприятий, имеющих отношение к оборонно-промышленному комплексу и технологиям двойного назначения. При этом в процессе передачи полномочий в сфере банкротства от ФСФО к ФНС последняя не приняла на себя функции по подготовке заключения о наличии или отсутствии признаков преднамеренного банкротства. В наиболее резкой постановке вопрос ставится о попытке ФНС инициировать искусственное банкротство в целях передела собственности88.

Вопросы фиктивных и преднамеренных банкротств оставались актуальными в 2003-2004 гг. По данным ФСФО, в 2002 г. выявлено 457 фактов преднамеренного и фиктивного банкротства, в 2003 г. - 417. При этом в 20022004 гг. было возбуждено около 300 уголовных дел по данным признакам, однако только 20 были доведены до суда, в том числе 12 завершились осуждением. В связи с усложнением процедуры возбуждения дел о банкротстве и ограничением самостоятельности арбитражных управляющих с 2003 г. число «заказных» банкротств (по оценке ФСФО) в 2003-2004 гг. заметно уменьши-лось89, однако вступили в действие корпоративные процедуры (вывод имуще-

88 Банкротства и скандалы // Слияния и поглощения. 2004. № 12. С. 15.

89 По данным ФСФО за 2001 г., к примеру, после «отсева» дел отсутствующих должников оставалось около 21 000 «содержательных», в том числе треть из них (т.е. 7000) носила «заказной» характер (Интервью Т. Трефиловой // Коммерсантъ. 2004. 13 февраля).

ства осуществляется до банкротства). Весьма актуальной данная проблема является и для государственных унитарных предприятий, особенно для той их части, которая вносится в ежегодные планы приватизации. По некоторым оценкам, до 10% предполагаемых к приватизации ГУПов в течение года становятся банкротами, а 70-80% активов выводится до банкротства90.

В итоге, как показывает практика 2003-2004 гг., с началом применения норм нового закона о банкротстве роль этого института в сфере захвата активов заметно снизилась. Тем не менее это означает лишь перенесение соответствующей «нагрузки» на традиционный рынок корпоративного контроля (враждебные поглощения через покупку акций или иные действия, связанные с акциями компании) и в сферу исполнительного производства. По нормам нового закона, кредитор может подать заявление о банкротстве должника только в том случае, если судебные приставы не смогли взыскать долг. Складывается ситуация, когда все имущество предприятия можно купить через приставов, не инициируя процедуру банкротства91.

Приведем также некоторые общие оценки влияния института несостоятельности на демографию организаций (табл. 7)92. Всего в период с 1 июля 2002 г. по 1 июля 2004 г. прекратило свою деятельность около 145 тыс. организаций, при этом было вновь создано почти 600 тыс. организаций. Прекращение деятельности юридических лиц в этот период было связано в 77% случаев с их ликвидацией и только в 20% случаев с их реорганизацией. Ликвидация организаций в большинстве случаев (72% их числа) была связана с применением процедур банкротства. В целом за 2 года в порядке банкротства было ликвидировано 4,7% общего числа организаций, имевшихся на 1 июля 2002 г.

В отраслевом разрезе (данные за 10 месяцев 2004 г.) наибольшее количество банкротств зафиксировано в секторе торговли, общественного питания и бытового обслуживания (что неудивительно с учетом абсолютного количественного доминирования этих предприятий), на втором и третьем местах соответственно - сельскохозяйственные и промышленные предприятия. Значимость процедур банкротства в ликвидации организаций существенно различается в зависимости от их организационно-правовых форм: более интенсивно эти процессы протекали среди производственных кооперативов и акционерных обществ. Наблюдаемое снижение значимости процедур банкротства в ликвидации предприятий в период с 1 октября 2003 г. по 1 июля 2004 г. связано как с меньшим периодом наблюдения, так и с тем, что этот период (в отличие от первого) целиком относится к действию третьего закона о несостоятельности. Соответственно, в этот период в полной мере

90 Первый год действия нового закона о банкротстве: результаты и перспективы. Материалы конференции Торгово-промышленной палаты РФ, ВАС РФ и Государственной Думы ФС РФ. 24 февраля 2004 г.

91 См.: Вышегородцев И. Что будет с банкротствами // Слияния и поглощения. 2005. № 1. С. 59.

92 Для оценок использовались данные МНС России о работе по государственной регистрации юридических лиц России в Едином государственном реестре юридических лиц в 2002-2004 гг. 528

проявилось резкое ограничение практики подачи заявлений в отношении отсутствующих должников. Можно отметить, что данное снижение роли процедур банкротства в ликвидации предприятий оказалось непропорциональным по группам юридических лиц в зависимости от их организационно-правовой формы. Снижение интенсивности применения процедур банкротства стало наиболее значимым для обществ с ограниченной ответственностью (где больше всего «брошенных» фирм и фирм-однодневок) и наименее существенным для производственных кооперативов и унитарных предприятий.

Таблица 7

Ликвидация с применением процедур банкротства

Количество ликвидированных в порядке банкротства юридических лиц за период

Доля ликвидированных в порядке банкротства организаций от числа организаций, в %, на начало пе-_риода_

1 июля 2002 г. - . , 0Г1Г10 1 июля 2002 г. - . , 0Г1Г10 __ 1 октября 2003 г. - 1 октября 2003 г.

30 сентября . опл. 30 сентября . ^

оппо ^ 1 июля 2004 г. ^ 1 июля 2004 г.

2003 г. 2003 г.

Все юридические лица

Общества с ограниченной идополнитель-ной ответственностью Акционерные общества (открытые, закрытые)

Производственные кооперативы Унитарные предприятия

47 531

14 035

3 760

1 346 241

32 729

9 575

3 223

1 302 228

2,8

1,6

2,5

5,5 1,7

1,6

0,8

1,9

5,1 1,4

4.3.3. Перспективы модификации института банкротства

Проблема защиты прав как должника, так и кредиторов при осуществлении процедур банкротства имеет принципиальное значение для стимулирования инвестиционной активности российских предприятий. Эта проблема должна решаться комплексно в рамках способов обязательственно-правовой защиты (косвенная защита прав собственности), корпоративного права, процедур банкротства, налогового регулирования, исполнительного производства.

Необходимо тем не менее заметить, что не бывает совершенных законов, которые закрывали бы проблему в один момент, сразу. Специалисты в области права отмечают, что регулирование несостоятельности является наиболее динамично развивающейся областью права в развитых зарубежных странах, при этом экономика государства диктует постоянное обновление соответствующих норм. Аналогичный подход является тем более объективно неизбежным для переходной экономики России.

Спустя приблизительно год после принятия нового закона о банкротстве была начата работа по его совершенствованию и, что не менее важно, приведению в соответствие с ним положений других законодательных актов. Так, в

529

2003-2004 гг. правительством РФ были одобрены в целом представленные Минэкономразвития России и Минюстом России следующие направления модификации законодательства о банкротстве:

• совершенствование уголовного, административного законодательства и законодательства о банкротстве в части ответственности за правонарушения и преступления при банкротстве;

• определение порядка и условий участия уполномоченного органа в процедурах финансового оздоровления и мирового соглашения в делах о банкротстве;

• модификация закона о банкротстве в части уточнения понятия текущих платежей, требований к арбитражному управляющему, последствий освобождения или отстранения арбитражного управляющего, статуса компенсационных фондов и обществ взаимного страхования, порядка продажи имущества в процедурах финансового оздоровления и внешнего управления, развития саморегулирования;

• создание правовых оснований для проведения процедур банкротства, финансового оздоровления и мирового соглашения;

• обеспечение возможности заключения мирового соглашения в деле о банкротстве, в котором основным кредитором является Российская Федерация;

• расширение круга юридических лиц, в отношении которых допускается применение процедур банкротства;

• приведение в соответствие с действующим законодательством о банкротстве вопросов очередности удовлетворения требований кредиторов;

• охрана собственности от преступных посягательств и правонарушений, предупреждение преступлений и правонарушений путем увеличения эффективности положений Уголовного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях, устанавливающих ответственность за правонарушения в процедурах банкротства и при предвидении банкротства.

Эти же направления нашли свое отражение в «Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2005-2008 гг.)», подготовленной Минэкономразвития РФ и находившейся в ноябре 2004 г. - январе 2005 г. в стадии доработки. В январе 2005 г. правительство РФ одобрило пакет законопроектов, направленных на совершенствование законодательства о банкротстве и вносящих изменения в Закон «О несостоятельности (банкротстве)», Уголовный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Налоговый и Бюджетный кодексы. Среди одобренных новаций необходимо выделить:

• уточнение статей Уголовного кодекса РФ о преднамеренных (умышленное создание неплатежеспособности руководителем или собственником предприятия в личных интересах) и фиктивных банкротствах и о неправомерных действиях при банкротстве (например, утаивание информации об и мущественных обязательствах должника);

• ужесточение уголовной ответственности руководителей (срок лишения свободы за преднамеренное банкротство увеличен с 3 до 6 лет);

• введение ответственности за препятствование деятельности арбитражных управляющих;

• внесение в Налоговый кодекс нормы, разрешающей ФНС при заключении мирового соглашения предоставлять должнику отсрочку или рассрочку по налоговой задолженности на срок до 1 года (в настоящее время государство предоставлять такие отсрочки не вправе, что сводит возможность начать процедуру финансового оздоровления на нет);

• установление ответственности саморегулируемых организаций (СРО) арбитражных управляющих, в том числе материальной, за добросовестность управляющих и правильность процесса банкротства.

В перспективе (2005-2006 гг.) предполагаются такие новации, как привлечение менеджеров должника к субсидиарной имущественной ответственности и возложение бремени доказывания своей невиновности на самих менеджеров (например, в том случае, если вывод активов с предприятия-банкрота осуществлялся по распоряжению собственников). В настоящее время доказывать в суде незаконность сделок, спровоцировавших банкротство, должны кредиторы. Среди других проблем, требующих решения, следует указать оспаривание сделок в делах о банкротстве, выявление взаимозависимых лиц в процедурах банкротства, банкротство сельхозорганизаций, брокерских компаний, страховых фирм и негосударственных пенсионных фондов93 и др.

Отдельной проблемой является банкротство так называемых стратегических предприятий. Хотя официальные перечни стратегических предприятий интенсивно меняются из года в год, общее число таких предприятий традиционно остается высоким, и вряд ли оно адекватно реальным потребностям в ограничениях такого рода. По оценке Минэкономразвития РФ, некоторые из этих предприятий представляют собой «фантомы», отсутствующие даже в реестре юридических лиц, а доля государства в ряде таких предприятий составляет 4%. Основной задачей в этой связи является сокращение данного списка. Тем не менее уточнение списков стратегических предприятий и детализация процедур их банкротства традиционно откладываются, хотя отсутствие внятных процедур со всей очевидностью не позволяет применять к этой группе предприятий меры, предусмотренные законодательством о банкротстве.

Особое место занимают так называемые субъекты естественных монополий топливно-энергетического комплекса. Согласно действующему Закону о банкротстве с 1 января 2005 г. Закон «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса» прекратил свое действие, и в силу вступают нормы п. 6 главы IX Закона о банкротстве, определяющие соответствующие процедуры для

93 Использованы материалы официального сайта Минэкономразвития РФ (www.economy.gov.ru), ИД «Коммерсантъ» от 20 января 2005 г. (www.kommersant.ru) и проекта LIN.RU (www.lin.ru).

субъектов естественных монополий. В декабре 2004 г. Комитет Госдумы по собственности рекомендовал продлить срок действия Закона «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса» до 1 июля 2009 г. Данный временной горизонт, по мнению комитета, обусловлен вероятными сроками реорганизации в электроэнергетике и газовой отрасли.

Предусмотренные изменения, на наш взгляд, охватывают весьма широкий спектр недостатков и пробелов Закона о банкротстве и в случае их принятия позволят существенно повысить качество нового закона. Тем не менее возможности для дальнейшей модификации остаются весьма значительными.

Во-первых, в правовом поле третьего закона весьма высоким остается риск расширения коррупции за счет «торговли» голосами государства при принятии решений на собраниях кредиторов, а также риск усиления активности местных органов в скрытой национализации и перераспределении собственности предприятий в пользу третьих сторон. Целесообразно, на наш взгляд, при участии государства в процедурах банкротства крупных экономически и социально значимых предприятий предусматривать создание Коллегий уполномоченных представителей государства для обеспечения сбалансированного представления различных интересов государства.

Во-вторых, прямое участие государства в мировом соглашении может существенно повысить риск неравного подхода к различным предприятиям. В этой связи необходимо прозрачное и исчерпывающее законодательное (Налоговый и Бюджетный кодексы) определение, по крайней мере, рамочных условий, на которых государство может идти на заключение мировых соглашений.

В-третьих, в настоящее время принципы, которыми руководствуется государство (его органы управления) в инициировании дел о банкротстве, непрозрачны не только для участников рынка, но и для самих органов управления, что резко усиливает инвестиционные риски ввиду непредсказуемости применения процедур банкротства в отношении конкретных предприятий. Необходима выработка государством собственных критериев инициирования банкротства предприятий-должников, которые затрагивали бы лишь ограниченную часть промышленных предприятий и соответственно могли бы неукоснительно применяться на практике.

В-четвертых, не решенной в полной мере остается проблема встречной задолженности государства перед предприятиями, к примеру, по оплате государственного заказа. Это в ряде случаев стало причиной возникновения задолженности предприятий по платежам в бюджеты. Представляется целесообразным дополнить Закон о банкротстве положениями, устанавливающими, что уполномоченные органы или органы местного самоуправления не вправе подавать в арбитражный суд заявления кредитора от имени Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования в случае, если у должника имеется дебиторская задолженность перед бюджетом соответствующего уровня. Это возможно тем не менее лишь при условии исполнения обязательств по межбюджетным отношениям. В противном случае

неизбежны конфликты, когда местные органы власти будут утверждать, что они были лишены возможности расплатиться с предприятием ввиду несвоевременных и (или) неполных трансфертов из федерального бюджета.

В-пятых, в новом Законе о несостоятельности, как и в предыдущем, присутствуют пока не работающие на практике нормы досудебной санации (ст. 31). Отсутствие в рамках нового Закона о несостоятельности упоминаний о необходимости для государства предусмотреть соответствующие расходы в федеральном бюджете не означает, что они не должны быть предварительно определены в бюджете. Таким образом, возникают задачи оценки минимального объема расходов, которые следует предусмотреть в бюджетах на проведение досудебной санации, и включения таких расходов в проект бюджета. Кроме того, следует определить ограниченную совокупность предприятий, в отношении которых при неблагоприятном развитии событий государство пойдет на досудебную санацию, и (это очень важно) предварительно определить необходимое содержание обязательств должников перед государством при проведении досудебной санации.

В-шестых, новым Законом о несостоятельности вводится новая процедура банкротства - финансовое оздоровление (глава 5, ст. 76-92). Данная процедура может стать важным инструментом санации и реформирования предприятия под контролем его собственников (в том числе государства как акционера). В то же время следует обратить внимание на то, что данная процедура может быть введена арбитражным судом без согласия кредиторов (пп. 2, 3 ст. 75, п. 1 ст. 80). Однако при этом подготовленные собственником должника план финансового оздоровления и график погашения задолженности должны утверждаться собранием кредиторов. Необходимо устранить следующий принципиальный пробел закона: не определено, каковы возможные решения в случае отказа собрания кредиторов утвердить план финансового оздоровления (что весьма вероятно в случае, если собрание кредиторов выступает против введения данной процедуры).

В-седьмых, одним из достаточно эффективных механизмов сохранения бизнеса крупных, экономически и социально значимых предприятий мог бы стать обмен в ходе процедур банкротства долгов предприятия на акции, передаваемые кредиторам. Ранее действовавшим Законом о несостоятельности вопросы проведения дополнительной эмиссии акций не определялись. Тем не менее данный механизм применялся на практике, причем кредиторам в одних случаях передавались акции вновь созданного предприятия (которому передавались активы предприятия-должника без долгов), а в других случаях - акции дополнительной эмиссии предприятия-должника. В части регулирования проведения дополнительной эмиссии в ходе внешнего управления акционеры в соответствии с новым Законом о несостоятельности имеют преимущественное право на приобретение размещаемых акций, размещение проводится только по закрытой подписке, оплата дополнительных акций допускается только денежными средствами. Тем не менее осталась без должного внимания ситуация, когда одним из акционеров является государство.

В-восьмых, важно обратить внимание на следующее положение нового Закона о несостоятельности, касающееся продажи стратегических предприятий в ходе реализации процедур банкротства: в соответствии с п. 8 ст. 195 к участию в торгах не допускаются конкурсные кредиторы и их аффилированные лица. Данная норма, будучи по своей идее рациональной, в условиях российской специфики в случае банкротства крупных предприятий может привести к ряду существенных проблем. В частности, выявление аффилиро-ванности лиц, как показывает практика деятельности антимонопольных органов, - процесс крайне трудоемкий, спорный и длительный.

В-девятых, пока остались без решения проблемы комплексного финансового оздоровления нескольких предприятий в рамках технологических цепочек, отрасли, региона. Успешное оздоровление одного предприятия в ряде случаев может дать лишь краткосрочный эффект, так как неэффективность деятельности конкретных предприятий может быть обусловлена в первую очередь не его внутренними проблемами, а состоянием его контрагентов.

В-десятых, одной из действенных форм сохранения бизнеса может быть продажа предприятия (единого имущественного комплекса) градообразующей организации. В предыдущем законе (ст. 137) условия продажи были слишком обременительны для покупателя, поэтому такая форма не получила распространения. Смягчение требований к покупателю в ст. 175 нового Закона о несостоятельности (снижение требований по сохранению рабочих мест с 70 до 50%, установление срочности такого требования (три года), расширение возможности изменения профиля предприятия) позволит сделать градообразующие предприятия более привлекательными для покупки в виде единого комплекса.

В то же время сохранилась формальность (внеэкономичность) требований к покупателю. В самом деле, недобросовестный покупатель может незначительно сократить численность персонала и при этом резко снизить среднюю заработную плату на предприятии. Фактически это может привести лишь к сохранению или даже расширению масштабов «скрытой безработицы». Представляется необходимым установить также определенные рамки по изменению общего фонда оплаты труда на предприятии, расширив при этом возможности сокращения персонала.

Наконец, необходимо уточнение особенностей банкротства градообразующих предприятий (ст. 168-176). Проведенная «модификация» критериев отнесения предприятий к числу градообразующих является весьма спорной. Хотя критерий определения градообразующих предприятий ужесточен, сохранилась формальность определения категории градообразующих предприятий. Целесообразно использовать такие критерии, как доля налоговых платежей предприятия в общем объеме собираемых в соответствующем населенном пункте налогов, наличие доминирующего положения предприятия на товарном рынке и т.п. Кроме того, в новом Законе о банкротстве резко ограничены возможности санации градообразующих предприятий в силу того, что продление финансового оздоровления или внешнего управления допус-

кается не более чем на год (ст. 172), причем условия даже такого небольшого продления стали жестче. В то же время градообразующие предприятия - это, вероятно, самый сложный объект для финансового оздоровления.

Отдельного регулирования требует проблема защиты интересов миноритарных акционеров при проведении процедур банкротства. Это тем более актуально в тех случаях, когда крупнейшим кредитором предприятия выступает государство.

Целый спектр новаций в отношении банкротства необходим, на наш взгляд, и в сфере правоприменения и технических процедур реализации дел о банкротстве. Это касается процедуры возбуждения дел о банкротстве, порядка назначения и деятельности арбитражных управляющих, порядка проведения финансового оздоровления, внешнего управления и конкурсного производства, регулирования порядка заключения мирового соглашения, порядка банкротства отсутствующего и ликвидируемого должника. Целесообразно внести изменения в ст. 224 Закона «О банкротстве», дополнив ее положением, в соответствии с которым кредитор также вправе обращаться в суд с заявлением о банкротстве ликвидируемого должника. При этом, как показала практика привлечения к гражданской, административной и уголовной ответственности за нарушения законодательства о банкротстве, соответствующие нормы, закрепленные в ст. 10 Закона «О банкротстве», а также в ст. 14.12, 14.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях и в ст. 195197 Уголовного кодекса РФ, практически не применяются на практике, в связи с чем все указанные нормы подлежат не фрагментарному, а кардинально-

94

му и концептуальному пересмотру .

Необходимо также отметить, что, несмотря на ряд несомненных достижений, новый закон в принципе не может решить ряд принципиальных проблем, лежащих за рамками технических процедур.

Во-первых, наделение государства равными правами с другими кредиторами потребует соответствующей инфраструктуры для представления его интересов. Маловероятно, что для этого будут выделены соответствующие ресурсы. По этой причине на нескольких сотнях предприятий будет действительно улучшены ход и контроль за процедурами банкротства, но на большинстве других предприятий это скорее породит дополнительную коррупцию и интерес к скупке «административного ресурса». Последнее весьма вероятно и потому, что легче всего будет возбудить процедуру банкротства государству: ему не требуется подтверждать свои требования в суде.

Во-вторых, ужесточение условий, при которых могут возбуждаться процедуры банкротства, не приведет к существенному ограничению процессов передела собственности. Это объективный процесс, и если он не нашел своего разрешения в рамках закона об акционерных обществах, то он все равно будет идти, только теперь в рамках исполнительного производства.

94 Подробно см.: Радыгин А., Свейн Х., Симачев Ю., Энтов Р. и др. Институт банкротства: становление, проблемы, направления реформирования. М.: ИЭПП-CEPRA, 2005.

В-третьих, при установлении особенностей несостоятельности в отношении определенных секторов создаются предпосылки к сбрасыванию долгов на эти сектора. Если же этого не сделать, то велики социальные издержки. Помимо этого, весьма неоднозначен вопрос об отнесении тех или иных предприятий к сфере «естественных монополий», к градообразующим или стратегическим предприятиям.

В-четвертых, значительная часть предложений по реформированию законодательства стала следствием не столько несовершенства действующего регулирования, сколько недостаточно развитой инфраструктуры его применения. Одна из главных проблем в этой сфере - зависимость арбитражных судов от местных органов власти, недостаточный уровень квалификации судей для рассмотрения сложных хозяйственных споров.

В-пятых, значительная часть изменений в законодательстве о несостоятельности стала следствием переоценки определенных проблем, поэтому некоторые нормы нового Закона о несостоятельности оказались пока маловос-требованными.

Значительные - хотя, видимо, весьма отдаленные - перспективы связаны с совершенствованием судебной практики в целом. Например, в интересах защиты предприятий от недобросовестного перехвата контроля над ними (частью их активов) посредством процедур банкротства необходимо расширять практику применения ст. 10 Гражданского кодекса РФ (злоупотребление правом) и предусматривать как прозрачность судебной процедуры, так и ответственность судебного корпуса. Дополнительные усилия необходимы для развития саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и негосударственных институтов правоприменения, в том числе в сфере банкротства.

Соответственно потребуется время для формирования адекватной инфраструктуры и ее адаптации к новым законодательным нормам. Институт несостоятельности оказался востребованным как инструмент перераспределения собственности. В связи с этим, если говорить о крупных предприятиях, он чаще применяется в отношении потенциально привлекательного бизнеса. В последнее время произошли значительные сдвиги в усилении защиты прав миноритарных акционеров. Вследствие этого банкротство еще длительное время будет оставаться инструментом решения различных корпоративных проблем: от обеспечения защиты менеджеров от собственников до осуществления враждебного поглощения. По этой причине нельзя исключить возможность дальнейшего расширения практики банкротства крупных, потенциально привлекательных предприятий. Скорее всего, в ближайшие годы неоднозначность влияния банкротства на экономическое развитие станет еще более очевидной.

4.4. Проблемы конкурентоспособности российского фондового рынка

Неотъемлемым условием конкурентоспособной экономики является конкурентоспособность ее рыночных институтов. При этом под конкурентоспособностью институтов понимается «соответствие формальных и нефор-

мальных институтов страны - законодательства, норм и традиций поведения, распоряжения властью, степени свободы, радиуса доверия требованиям производства конкурентоспособных товаров и услуг»95. Фондовый рынок можно рассматривать как один из институтов рыночной экономики, от конкурентоспособности которого зависит эффективность экономики страны в целом.

Фондовый рынок может рассматриваться как совокупность специфических сегментов, за доминирование на которых конкурируют различные структуры. Под рыночной нишей понимается спрос на ценные бумаги со стороны различных групп инвесторов или предложение ценных бумаг со стороны определенных групп эмитентов. Анализ проводится на примере бирж, играющих ключевую роль среди инфраструктурных организаций, - группы компаний Московской межбанковской валютной биржи (ММВБ), Российской торговой системы (РТС) и иностранных организаторов торговли акциями российских АО в форме депозитарных расписок - это Лондонская фондовая биржа (ЛФБ), немецкие фондовые биржи и Нью-Йоркская фондовая биржа.

Заметим, что само наличие конкуренции на рынке услуг организаторов торговли как на международных рынках капиталов, так и на внутреннем фондовом рынке является важным инструментом, способствующим повышению качества данных услуг и снижению операционных издержек участников рынка.

4.4.1. Рынок акций российских эмитентов

Рынок акций российских эмитентов охватывает два основных сегмента: обращение непосредственно акций, выпускаемых российскими компаниями, и рынок депозитарных расписок на указанные акции, эмитируемые депозитариями за рубежом. Для анализа внутренних механизмов развития рынка акций российских эмитентов можно выделить три этапа его эволюции, в течение которых происходили существенные перемены положения конкурентов на данном рынке (рис. 9)96.

Первый период охватывает 1998-2001 гг. Для этого периода характерен рост доли ММВБ как организатора торговли акциями российских АО с 5,4% в 1998 г. до 52,0% в 2001 г. Данный рост происходил на фоне сокращения рыночной доли РТС с 30,4% в 1998 г. до 9,3% в 2001 г., а также доли Лондонской фондовой биржи с 64,2% в 1998 г. до 37,3% в 2001 г.

Второй период относится к 2002-2003 гг. Его можно охарактеризовать как период временного равновесия сил конкурентов. В эти годы доля ММВБ как организатора торговли акциями российских эмитентов снизилась, но незначительно - с 52,0 до 45,8%, а доля ЛФБ увеличилась с 37,3% в 2002 г. до 46,9% в 2003 г.

95 Ясин Е.Г. Доклад на V Международной конференции Государственного университета-Высшая школа экономики «Конкурентоспособность и модернизация экономики». 6 апреля 2004 г. Интернет. www.hse.ru.

96 Здесь и далее общий объем биржевых торгов рассчитывается путем суммирования оборотов акций на российских биржах и оборотов депозитарных расписок на зарубежных биржах (в млн долл.).

В то же время на рынке акций заметно ослабли конкурентные позиции РТС, доля биржи на рынке сократилась с 9,3% в 2002 г. до 3,2% в 2003 г.

□ Лондонская фондовая биржа

□ ФБ "Санкт-Петербург"

□ РТС

□ ММВБ

Источник: Данные фондовых бирж.

Рис.9. Удельный вес бирж в объемах торгов акциями российских АО

Третий период эволюции рынка акций российских АО начался с конца 2003 г. и ознаменовался качественными изменениями соотношения сил на рынке услуг организаторов торговли акциями российских эмитентов. В 2004 г. доля ЛФБ на рынке акций российских АО достигла 75,4%, доля ММВБ снизилась до 21,4%. Удельный вес РТС как организатора торгов достиг критического уровня 1,2% объема биржевых торгов.

Причины столь глубоких изменений соотношения сил на рынке акций российских эмитентов необходимо искать в переменах приоритетов эмитентов и инвесторов на рынке капиталов, вызвавших изменения баланса спроса и предложения на акции российских АО.

Опережающий рост объемов биржевых торгов акциями российских компаний на ММВБ в течение первого периода объясняется появлением интереса новых собственников крупнейших российских компаний, получивших контроль над ними в процессе приватизации, к созданию ликвидного биржевого рынка акций данных компаний как инструмента наращивания их капитализации до рыночного уровня, приходом на российский рынок акций волны спекулятивных внутренних инвесторов после кризиса 1998 г. и внедрением современных технологий биржевой торговли и расчетов на ММВБ.

0,0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

По данным «Российского экономического барометра», с середины 1990-х гг. в структуре собственности приватизированных компаний обозначились 3 устойчивые тенденции: переход прав собственности от рабочих к менеджерам, от инсайдеров (того же менеджмента) к аутсайдерам (финансовым группам и нерезидентам) и от государства к частным лицам. В 19952003 гг. доля инсайдеров сократилась с 54,8 до 46,6%, а доля аутсайдеров возросла с 35,2 до 44,0%97.

Приватизация вызвала активное развитие внебиржевой торговли акциями, в рамках которой осуществлялась скупка акций приватизированных компаний в регионах у их работников и у других граждан, получивших акции в обмен на ваучеры, финансовыми посредниками, действовавшими в интересах менеджмента компаний и аутсайдеров. Развитие внебиржевого рынка придало импульс росту объемов биржевой торговли акциями, где каждая биржа заняла свою нишу. На ММВБ брокеры приобретали мелкие пакеты акций и после их консолидации продавали через РТС за валюту нерезидентам, в том числе офшорным компаниям, созданным российскими участниками рынка.

В 1999 г. между расчетными депозитариями ММВБ и РТС было организовано междепозитарное взаимодействие («мост»), позволившее заметно облегчить встречные потоки акций между российским и зарубежными рынками. «Приливы» и «отливы» акций на российском рынке стали следовать явно выраженным закономерностям. Рост цен на акции, включая депозитарные расписки российских эмитентов, на глобальных рынках порождал дополнительный спрос на акции российских эмитентов. В целях удовлетворения данного спроса российские брокеры приобретали «голубые фишки» на ММВБ и с помощью «моста» уводили данные пакеты из расчетного депозитария ММВБ в расчетный депозитарий РТС. После этого акции продавались в РТС или на внебиржевом рынке и уходили за рубеж. Наоборот, при падении цен на глобальных рынках акции российских эмитентов тем же путем возвращались в расчетный депозитарий ММВБ и продавались мелкими пакетами на данной бирже.

Развитию внутреннего рынка капиталов в России способствовали также изменения в поведении крупного бизнеса, последовавшие после приватизации. В течение 2000-х гг. по мере роста эффективности хозяйствования усиливался интерес крупнейших приватизированных компаний к формированию долгосрочной стратегии развития и вхождению в стратегический альянс с транснациональными корпорациями98. Условием формирования таких альян-

97 Из доклада Р. Капелюшникова «Влияние концентрации собственности на экономическую деятельность промышленных предприятий» на международной конференции «Социально-экономическая трансформация в странах СНГ: достижения и проблемы», организованной ИЭПП 13-14 сентября 2004 г.

98 В настоящее время такие альянсы стали реализовываться, а в конце 1990-х - начале 2000-х гг. данные планы находились на стадии подготовки. В качестве примера альянсов российского и иностранного бизнеса можно привести «Северсталь-Групп», генеральный директор которой А. Мордашов в интервью «Ведомостям» заявил о стремлении «создать на базе "Северстали" глобальную горно-металлургическую компанию...» «с российским контролем» (Ведомости. 21 октября 2004 г.). Другим примером является приобретение крупного пакета

сов на равноправных условиях для российского бизнеса было доведение рыночной капитализации принадлежащих ему компаний до уровня, соответствующего внутренней стоимости акций. Олигархам стали нужны российские биржи. Допуск к обращению на ММВБ и в РТС пакетов акций компаний, составлявших несколько процентов от общего объема выпуска, позволял добиться стремительного роста капитализации компаний. В последующем продажа по рыночным ценам крупных пакетов акций внешним инвесторам приносила бы владельцам контрольных пакетов акций реальную компенсацию за «приватизационные риски» и возможность трансформации относительно «фиктивного» акционерного капитала в его более реальные и ликвидные формы. Отметим, что применение подобных стратегий не следует расценивать как негативное явление. Это закономерный и типичный для стран с переходной экономикой процесс поэтапного создания эффективного частного бизнеса.

В качестве иллюстрации стратегий ускоренного наращивания капитализации на рис. 10 приводятся данные о соотношении капитализации и доле обращаемых на биржах «голубых фишек» в общем объеме их выпуска по состоянию на 2003 г.

Размер эффективной капитализации наиболее ликвидных акций, за исключением акций РАО «ЕЭС России», находился в 2003 г. в обратно пропорциональной зависимости от доли свободно обращаемых акций (в данном случае зарезервированных для торгов в расчетном депозитарии ММВБ). Наиболее капитализированными оказываются эмитенты (прежде всего нефтяные компании), у которых в свободном обращении на бирже находились незначительные пакеты акций: например, у «ЮКОСа» - 0,7% акций, у «Сургутнефтегаза» - 1,2%, у «ЛУКОЙЛа» - 2,2% и у ГМК «Норильский никель» - 1,4% акций.

ОАО «ЛУКОЙЛ» компанией СопосоРИИИрэ. Иллюстрацией стремления российского крупного бизнеса к равноправию в таких альянсах, являются слова вице-президента и члена правления «ЛУКОЙЛа» Л. Федуна о том, что «менеджеры "ЛУКОЙЛа" никуда не должны продавать свои акции, чтобы не потерять контроль над компанией» (Ведомости. 25 октября 2004 г.). 540

20 1 19 18 -17 -16 -15 14 -13 -12 11 10 9

Кривая зависимости, построенная методом наименьших квадратов:

100 000 200 000

О РАО "ЕЭС России" НГМК "Норильский никель" ДОАО "АвтоВАЗ"

■ ОАО "ЛУКОЙЛ"

ОАО "Сургутнефтегаз" ♦ ОАО "Ростелеком"

800 000 900 000 1 000 000 А ОАО "Мосэнерго"

+ ОАО "ЮКОС"

Рис. 10. Капитализация акций и их доля, находящаяся в свободном обращении (по данным ММВБ за январь-сентябрь 2003 г.)

На рис.11 показаны данные о росте капитализации российских компаний и объемах торгов на российских биржах.

250 т

200 -

0,048

150

100 -

50

] Капитализация

] Объем торгов акциями на российских биржах

■Волатильность (ср.квадратическое откл.доходности индекса РТС)

0,050

-- 0,045

-- 0,040

124,4

к

0,035 §

0,030 8

0,025

0,020

Источник: Рассчитано по данным ММВБ, РТС, фондовой биржи «Санкт-Петербург».

Рис.11. Капитализация, ликвидность и волатильность российского

рынка акций

0

300 000

400 000

500 000

600 000

700 000

0

Повышение капитализации российских компаний и увеличение объемов торгов на биржевом рынке акций происходили одновременно. Однако капитализация росла быстрее объемов торгов, что соответствовало потребностям крупнейших эмитентов, заинтересованных в наращивании стоимости их бизнеса. В 1998-2004 гг. капитализация российских компаний возросла с 17 млрд до 230 млрд долл., или в 13,5 раза. Объем торгов акциями на российских биржах (на ММВБ, РТС и фондовой бирже «Санкт-Петербург») увеличился с 10 млрд долл. в 1998 г. до 101,2 млрд долл. в 2004 г., т.е. в 10 раз. Росту российского рынка акций, особенно в начале 2000-х гг., во многом способствовало уменьшение рисков, изменяемых показателем стандартного отклонения относительных изменений цен активов.

Стремление крупного бизнеса к наращиванию капитализации означало появление на российских биржах, прежде всего на ММВБ, дополнительного спроса на «голубые фишки» со стороны приватизированных компаний и связанных с ними финансовых посредников. Обслуживание данных сделок привело к повышению доли ММВБ на рынке акций российских компаний.

Третьим фактором роста спроса на внутреннем рынке акций в 19982001 гг. был приход на рынок внутренних мелких инвесторов, склонных к спекулятивным и краткосрочным вложениям в акции в условиях повышенных рисков. Этому способствовал стремительный рост доходности вложений в акции российских эмитентов, последовавший в 2000 г. после двух лет отрицательной реальной доходности акций в результате кризиса 1998 г. Если в 1998 г. индекс РТС исходя из своего среднегодового значения принес отрицательную доходность в размере -54,0% годовых и в 1999 г. -46,2% годовых, то в 2000 г. доходность вложений в данный индекс составила +99,9%.

Важным фактором роста в 1998-2001 гг. доли ММВБ на рынке по сравнению с РТС и ЛФБ стало внедрение новых технологий биржевой торговли и расчетов. На бирже был реализован проект, направленный на расширение круга участников биржевых торгов за счет использования интернет-технологий. С помощью Интернета мелкие инвесторы, являющиеся клиентами брокеров, получили возможность участвовать в биржевых торгах в режиме реального времени, получать информацию о ходе торгов и самостоятельно формировать заявки на покупку и продажу ценных бумаг, которые оперативно через интерфейс с брокером попадали в торговую систему. По данным ММВБ, через Интернет совершается 70% биржевых сделок на бирже. В настоящее время системы интернет-торговли развиты на РТС и ММВБ примерно одинаково, но в более выигрышном положении оказалась структура, которая успела занять нишу ранее.

ММВБ стала лидером по развитию электронного документооборота между участниками фондового рынка. После кризиса значительным спросом со стороны инвесторов на рынке акций стали пользоваться представляемые ММВБ гарантии расчетов на условиях «поставка против платежа» (ППП) с предварительным депонированием ценных бумаг и резервированием денежных средств участниками торгов. Все это помогло ММВБ занять новую нишу

на рынке акций, где преобладают инвесторы с рублевым спросом на акции, заинтересованные в расчетах по сделкам на условиях ППП.

Таким образом, в течение первого этапа развития биржевого рынка акций успех ММВБ был достигнут за счет более оперативной реакции на появление дополнительного спроса на акции российских АО со стороны менеджмента компаний, финансовых групп, заинтересованных в росте капитализации их компаний, и внутренних мелких инвесторов, склонных к

99

краткосрочным спекулятивным сделкам .

Однако по своей природе новые источники спроса на акции российских компаний имели краткосрочный характер. Скупка акций менеджментом не могла длиться вечно, объемы данных сделок сокращались по мере концентрации у данных лиц контрольных пакетов акций. Финансовые группы и другие крупные собственники, заинтересованные в первоначальном наращивании капитализации, рано или поздно реализуют пакеты акций стратегическим инвесторам. При этом акционерные общества, ставшие транснациональными корпорациями, для поддержания конкурентоспособности неизбежно уйдут на глобальные рынки капиталов. Ресурсы же внутренних спекулятивных инвесторов, как правило, ограничены и сами по себе не могут поддерживать высокий спрос на акции российских компаний.

На втором этапе развития рынка акций - с начала 2002 г. по октябрь 2003 г. - на внутреннем рынке акций наметился период временного равновесия. Он выражался в отсутствии заметного притока на биржевой рынок новых категорий внутренних инвесторов, прежде всего физических лиц и коллективных инвесторов. Число участников биржевой торговли за этот период практически не росло, их круг на рынке акций ограничивался внутренними инвесторами, склонными к краткосрочным спекулятивным стратегиям.

Биржа РТС продолжает конкурировать с ММВБ за организованный рынок акций с расчетами на условиях ППП, однако зримых результатов данная конкуренция пока не принесла. В то же время РТС сумела найти более результативные решения на срочном рынке и рынке акций ОАО «Газпром», сумев первой занять новые рыночные ниши. Урок из данного опыта состоит в том, что наиболее эффективными на рынке оказываются такие стратегии, которые направлены на формирование новых рыночных ниш, а не на борьбу за уже занятые сегменты рынка.

В это время рынок акций российских компаний и рынок депозитарных расписок на данные акции развивались параллельно, взаимно дополняя друг друга. Однако российский фондовый рынок выполнял функции центра ценообразования и ликвидности, в то время как внешний рынок позволял через

99 По признанию главы ФСФР О. Вьюгина, в 2005 г. «по составу инвесторов рынок ... за последние пять лет существенно не изменился»; «по разным оценкам, около половины участников рынка - это иностранные инвесторы, вслед за ними идут российские инвесторы, которые зарабатывают деньги на краткосрочных операциях», «доля консервативных институциональных инвесторов невелика - процентов 10» (см.: Вьюгин О. Неопределенность мешает принимать решения // Ведомости. 2005. 31 января).

депозитарные расписки инвестировать в акции иностранным портфельным инвесторам, не готовым нести «рублевые» риски и правовые риски страны регистрации эмитентов. Арбитраж между внутренним и внешним рынками акций повышал привлекательность обоих сегментов рынка в глазах финансовых посредников и инвесторов.

Третий этап развития рынка акций начался с октября 2003 г. Присвоение России инвестиционного рейтинга агентством Moody's привело к формированию новой ниши на рынке акций российских компаний, связанной с дополнительным спросом на акции российских эмитентов со стороны нерезидентов. Это открыло возможности инвестирования в акции российских компаний большего объема средств консервативными иностранными инвесторами, которым по закону разрешается формировать портфели только за счет ценных бумаг с инвестиционным рейтингом. Однако данный круг инвесторов не готов был приобретать акции с расчетами в рублях, поскольку рубль не является признанной инвестиционной валютой.

На данном этапе российский фондовый рынок нуждался в принятии согласованных решений участниками рынка и регулирующими органами, что позволяло сформировать конкурентоспособную стратегию российских бирж в отношении дополнительного спроса на акции российских АО со стороны зарубежных консервативных инвесторов. Проблемы создания на базе московских бирж международного финансового центра за много лет до этого поднимались практиками фондового рынка и представителями научной общественности100. Идея создания такого центра предполагала формирование в России биржевого рынка ценных бумаг с расчетами в иностранной валюте между его участниками.

К сожалению, российский фондовый рынок не сумел выработать адекватного решения. Вместо этого в России был принят новый Федеральный закон о валютном контроле и валютном регулировании, который сохранил для всех без ограничения нерезидентов возможность приобретения акций российских АО за рубли и репатриации выручки от их продажи, а также ограничения для резидентов в приобретении ценных бумаг с расчетами в иностранной валюте. Не готовой к обслуживанию консервативных иностранных инвесторов оказалась российская инфраструктура, которая по величине рисков и операционным издержкам существенно проигрывала конкурентам за рубежом.

В результате новая ниша, связанная с дополнительным спросом на акции российских эмитентов в валюте, была освоена Лондонской фондовой биржей. На рис.12 показано, как резко изменилось соотношение сил между конкурентными рынками акций российских АО с октября 2003 г.

100 См., например: Миркин Я.М. Рынок ценных бумаг России: воздействие фундаментальных факторов, прогноз и политика развития. М.: Альпина Паблишер, 2002.

Источник: По данным фондовых бирж.

Рис.12. Объемы вторичных биржевых торгов акциями российских АО (млн долл.)

Данные рис. 12 опровергают весьма распространенное мнение, что российский рынок акций переместился в Лондон под влиянием рисков, порожденных делом «ЮКОСа», политическими и экономическими неопределенностями в России. По объему биржевых торгов акциями рынок ММВБ сохранил позитивную динамику. По данным ММВБ, в 2004 г. объем торгов акциями на ММВБ увеличился на 35% по сравнению с уровнем прошлого года. Вместе с тем объем торгов расписками на акции российских компаний в Лондоне за тот же период возрос в 4,7 раза, что связано с приходом на рынок новых инвесторов-нерезидентов в результате улучшения инвестиционного положения России.

Конфликт вокруг нефтяной компании «ЮКОС» породил опасения нерезидентов в защищенности их прав собственности на акции российских компаний, однако данный фактор не вызвал бегства капитала с рынка ММВБ в Лондон, поскольку доля нерезидентов, торгующих акциями российских АО на ММВБ, незначительна. Дело «ЮКОСа» сказалось, скорее, на волатильности объемов торгов депозитарными расписками на ЛФБ, которые, как видно на рис.12, существенно изменялись от месяца к месяцу.

Более детально доля бирж на рынке акций российских компаний и депозитарных расписок на них в 2003-2004 гг. показана на рис. 13.

100 -| 90 -80 70 60 -50 -40 30 20 -10

"I

0

Нью-Йоркская фондовая биржа

ФБ "С

ТетербУ

ММВБ

^ТС

янв. фев. мар. апр. май июн. июл. авг. сент. окт. ноя. дек. янв. фев. мар. апр. май июн. июл. авг. сент. окт. ноя. дек.

2003

□ ММВБ ПРТС, классический рынок Офондовая биржа РТС

□ Лондонская фондовая биржа □ Немецкие биржи □ Нью-Йоркская фондовая биржа

Источник: По данным ММВБ, РТС, Фондовой биржи «Санкт-Петербург», Лондонской, Нью-Йоркской, Немецкой и Берлинской фондовых бирж.

Рис. 13. Удельный вес бирж в объемах вторичных торгов акциями российских АО (%)

В 2004 г. доля ММВБ в объемах торгов акциями российских АО колебалась в диапазоне от 14 до 26%, доля Лондонской фондовой биржи - от 58 до 80%. В декабре 2004 г. по объему торгов к ММВБ вплотную приблизилась Нью-Йоркская фондовая биржа, где обращаются депозитарные расписки на акции лишь 6 российских АО; доля НЙФБ в объемах торгов финансовыми инструментами на акции российских эмитентов достигла 12% рынка, тогда как доля ММВБ за этот месяц составляла 18,2%. Основными участниками сделок с ADR на НЙФБ являются институциональные портфельные инвесторы, прогресс НЙФБ по сравнению с ММВБ объясняется повышением их интереса к распискам на акции российских компаний.

Важную роль в создании ликвидного рынка депозитарных расписок на акции российских компаний сыграла успешная маркетинговая политика Лондонской фондовой биржи, которая предложила участникам данного рынка новую электронную систему заключения сделок на анонимной основе. Однако влияние данного фактора вряд ли стоит переоценивать, поскольку он не объясняет того обстоятельства, что из всех развивающихся экономик бурный рост объемов торгов депозитарными расписками на ЛФБ пришелся именно на акции российских эмитентов, объемы торгов с которыми в настоящее

2004

□ ФБ " Санкт-Петербург"

время составляют около 70% объемов всех сделок с депозитарными расписками на акции эмитентов из развивающихся стран на данной бирже.

Депозитарные расписки на акции российских компаний оказались более удобным финансовым инструментом, чем сами акции, выпуск и обращение которых регулируется законодательством Российской Федерации. Приобретение депозитарных расписок снижает риски частных инвесторов, обусловленные владением базисными акциями российских компаний в условиях, когда законодательство Российской Федерации и правоприменение не обеспечивают надежной защиты прав собственности. В схеме депозитарных расписок нарушителю прав акционеров противостоит не разрозненный мелкий инвестор, который часто просто не знаком с российским законодательством, а один из нескольких крупнейших в мире глобальных кастодианов, которые представляют коллективные интересы владельцев депозитарных расписок. Права владельцев депозитарных расписок находятся под защитой уже не российского, а американского законодательства, которое, помимо всего прочего, предусматривает уголовную ответственность должностных лиц российских акционерных обществ перед США за преступления, совершенные против владельцев депозитарных расписок. Кроме того, участники рынка депозитарных расписок совершают сделки с ними в соответствии с законодательством и биржевыми правилами иностранного государства, не подвергаясь ограничениям, накладываемым в соответствии с российским законодательством о валютном контроле и валютном регулировании на участников внутреннего рынка ценных бумаг.

Проблемы ослабления конкурентных позиций российских бирж на рынке акций отчетливо осознаются регулирующим органом - ФСФР. По мнению главы этого ведомства, преодолению негативных тенденций на рынке будет способствовать реорганизация инфраструктуры фондового рынка, в частности, создание Центрального депозитария, что поможет повысить экономическую эффективность операций и снизить операционные риски инвесторов101. ФСФР обещает упростить процедуры IPO акций на российских биржах, в том числе существенно сократить сроки между государственной регистрацией выпусков акций и проведением аукционов по их размещению102.

Однако данные меры вряд ли могут радикально изменить сложившиеся тенденции. Уход крупнейших российских компаний на глобальные рынки носит объективный характер, и изменение процедур эмиссии акций в российском законодательстве существенного значения здесь не имеет. Глобальные биржи удобнее для нерезидентов, поскольку позволяют совершать сделки с ценными бумагами эмитентов разных стран, не принимая на себя рисков расчетов в национальных валютах. Да и по опыту победить конкурентов в уже занятой нише значительно сложнее. Поступательное развитие внутреннего фондового рынок и его инфраструктуры возможно лишь в том случае, если

101 Вьюгин О. Неопределенность мешает принимать решения // Ведомости. 2005. 31 января.

102 Козицын С. Приглашение регулятора. ФСФР хочет облегчить проведение IPO в России // Ведомости. 2005. 28 января.

оно будет опираться на долгосрочные инвестиционные ресурсы внутренних инвесторов - инвестиционных и пенсионных фондов, страховых организаций, домохозяйств и нефинансовых компаний. Для этого требуется решить проблемы выхода российских портфельных инвесторов на международные рынки капиталов и создания эффективных систем дистрибуции их финансовых продуктов внутри России. В данном направлении каких-либо заметных движений регулятора пока не наблюдается.

Таким образом, с октября 2003 г. произошло качественное сокращение доли местных бирж как организаторов торгов российскими «голубыми фишками», что ставит вопрос о перемещении центров ценообразования акций российских эмитентов на глобальные рынки капиталов. Главной проблемой российских бирж на рынке акций остается отсутствие достаточного числа внутренних инвесторов, ориентированных на долгосрочные вложения. В условиях, когда основными инвесторами на рынке российских «голубых фишек» являются нерезиденты, российским биржам сложно удержать позиции в конкуренции с глобальными рынками. Борьба за привлечение нерезидентов на внутренний фондовый рынок осложняется тем, что данная ниша уже занята глобальными биржами. Для того чтобы убедить нерезидентов уйти с глобальных рынков акций российских эмитентов, нужны весьма сильные аргументы, которых пока нет.

4.4.2. Проблемы развития рынка рублевых облигаций

В отличие от российского рынка акций, на котором с 2002 г. российские биржи не сумели сформировать новые значимые ниши, рынок рублевых облигаций с 2001 г. переживает период бурного роста. Развитие рынка корпоративных и региональных облигаций признается одним из главных успехов ММВБ за последние годы. С помощью рынка корпоративных облигаций российские биржи впервые проявили свой потенциал по финансированию реального сектора экономики. В 2000-2004 гг. с помощью размещения корпоративных облигаций российские компании привлекли с рынка более 10 млрд долл. инвестиционных ресурсов.

Масштабы нового сегмента российского рынка достигли, а по некоторым параметрам и превысили показатели рынка ГКО-ОФЗ в период его расцвета, что видно из рис. 14, 15.

По объему размещений в 2004 г. рынок рублевых облигаций составил 387,5 млрд руб. и почти достиг исторического максимума размещенных за год облигаций, который был зафиксирован в 1996 г. по ГКО-ОФЗ в сумме 415,1 млрд руб. (с учетом деноминации). Однако в отличие от потерпевшего крах рынка ГКО-ОФЗ рынок рублевых облигаций в настоящее время растет не только за счет размещений федеральных ценных бумаг, но прежде всего за счет эмиссии корпоративных и региональных облигаций. В 2004 г. на ММВБ было размещено ОФЗ на сумму 192 млрд руб.; объемы эмиссии корпоративных и региональных облигаций составили соответственно

140,4 млрд и 55,1 млрд руб., т.е. суммарно немногим больше эмиссии федеральных ценных бумаг.

□ ГКО-ОФЗ □ Региональные облигации □ Корпоративные облигации

Источник: По данным ММВБ.

Рис. 14. Объем размещений облигаций

Объем вторичных биржевых торгов облигациями на ММВБ в 2004 г. превысил максимальные показатели ликвидности рынка ГКО-ОФЗ в 1995-1997 гг., что видно из рис. 15.

Максимальный объем вторичных торгов ГКО-ОФЗ на ММВБ был зафиксирован в 1997 г. и составил 876,1 млрд деноминированных рублей. Общий объем вторичных торгов рублевыми облигациями в 2004 г. составил 1169,8 млрд руб., из которых 408,6 млрд руб. приходится на рынок ОФЗ, 338,0 млрд руб. - на региональные облигации и 423,2 млрд руб. - на рынок корпоративных облигаций.

Несмотря на стремительный рост объемов рынка рублевых облигаций, ситуация на данном сегменте рынка пока отличается от той, которая сложилась на рынке ГКО-ОФЗ накануне дефолта. Основные отличия состоят в том, что нынешние эмитенты осуществляют заимствования по разумным ставкам, которые часто оказываются ниже уровня инфляции. Рост объемов погашений корпоративных и региональных облигаций пока отстает от объемов размещений облигаций. Кроме того, надзорные функции за рынком рублевых облигаций осуществляются ФСФР, т.е. органом, независимым от эмитентов и участников рынка.

□ ГКО-ОФЗ □ Региональные облигации □ Корпоративные облигации

Источник: По данным ММВБ.

Рис. 15. Объемы вторичных торгов облигациями на ММВБ

Однако столь стремительный рост рублевых заимствований порождает ряд проблем. Основная проблема заключается в том, что спрос на рынке облигаций формируется за счет краткосрочных ресурсов, главным образом излишков банковской ликвидности в виде остатков на корреспондентских счетах банков и на их депозитах в Банке России. Излишек данных ресурсов позволяет финансировать долги государства, корпоративных и региональных эмитентов под отрицательную реальную ставку процента. Это, в свою очередь, отталкивает от рынка рублевых облигаций негосударственные пенсионные фонды, паевые инвестиционные фонды и граждан, которые в отличие от банков не располагают излишками денежных ресурсов и не могут позволить себе вложения под процентные ставки ниже уровня инфляции.

Структура инвесторов на рынке корпоративных и региональных облигаций приводится на рис. 16, 17.

На рынке региональных облигаций 76% ценных бумаг принадлежат коммерческим банкам, доля банков на рынке корпоративных облигаций составляет около 50%. С учетом того что часть банков осуществляет вложения в облигации через дочерние небанковские структуры, фактическая доля банковских групп на рынке корпоративных и региональных облигаций является еще выше.

ПИФы 8%

Прочие

4%

НПФ 12%

Коммерческие банки

76%

Источник: Расчеты по данным Банка России, ФСФР и НЛУ.

Рис. 16.Структура инвесторов региональных облигаций в России

в середине 2004 г. (оценка)

Рис. 17. Структура инвесторов на рынке корпоративных облигаций в России в середине 2004 г. (оценка)

В условиях низколиквидного рынка государственных ценных бумаг и отсутствия системы рефинансирования банков со стороны Банка России корпоративные и региональные облигации начали играть несвойственную им роль регулирования объема денег в обращении и обслуживания рынка межбанковского кредитования. Однако вовлечение на рынок долгосрочных дол-

ПП**4 ЛППР

6%

НПФ

7%

гов компаний и регионов краткосрочных излишков банковской ликвидности

103

существенно повысило риски данного сегмента рынка в глазах инвесторов . Спады банковской ликвидности из-за изменений в экономической ситуации, банковский кризис или появление нового финансового инструмента, более приспособленного для регулирования излишков ликвидности у банков (например, облигаций банка России или ликвидных ГКО), могут ограничить новые размещения облигаций и существенно уменьшить ликвидность их вторичного рынка. Невозможность рефинансирования внутренних долгов создаст проблемы платежеспособности отдельных эмитентов, а при неблагоприятном сценарии спровоцирует волну дефолтов по облигациям компаний и регионов.

Таким образом, несмотря на различия структуры инвесторов на внутренних рынках акций и облигаций, оба рынка испытывают дефицит внутренних инвесторов, готовых вкладывать средства в облигации российских эмитентов на долгосрочной основе. Основным препятствием появления таких инвесторов на рынке внутреннего долга является отрицательная реальная доходность основной массы рублевых эмитентов.

Существенное конкурентное давление внутренний облигационный рынок начинает испытывать со стороны глобальных рынков, где имеются не только более солидные кредиторы, но и кредиты в условиях падения реального курса доллара оказываются намного дешевле рублевых заимствований. Объемы внешних заимствований российскими компаниями уже сейчас существенно превышают объемы средств, привлекаемых ими на рынке рублевых облигаций.

В условиях острой конкуренции с глобальными рынками капиталов российский фондовый рынок нуждается в поиске новых ниш, позволяющих ему сохраниться и проявить свою полезность для различных групп инвесторов.

4.4.3. Новые ниши для российского фондового рынка

Для российского фондового рынка становится особенно актуальной проблема привлечения на рынок массового внутреннего инвестора. Несмотря на свертывание централизованных социальных программ и провал пенсионной реформы, большинство населения России пока не проявляет интереса к формированию сбережений на будущее. Склонность населения к сбережениям в финансовых активах, по нашим расчетам, уже много лет снижается - с 16,1% в 1997 г. до 8,7% в 2004 г.

Причины, по которым население не вкладывает средства в финансовые активы в России, связаны с их низкой доходностью и повышенными рисками.

103 По мнению аналитиков МДМ-банка, «именно использование коротких дешевых пассивов для покупки длинных ... облигаций и генерирует прибыль инвесторам на рынке»; однако это крайне рискованная модель, которая уже не первый раз в России в 2004 г. вновь наказала многих инвесторов (банковский кризис), поскольку в условиях «кризиса доверия» на межбанковском рынке многие инвесторы не смогли финансировать свои позиции в рублевых облигациях и были вынуждены продавать их на дне рынка. (См.: МДМ-банк Investment Banking. Долговой рынок. Итоги 2004 г. Стратегия 2005. Январь 2005 г. С. 31. www.invest.mdmbank.ru.) 552

Основная масса банковских депозитов и рублевых облигаций предполагает отрицательную реальную доходность. Вложения в акции российских компаний, хотя и приносят позитивную реальную доходность, часто неприемлемы для консервативных инвесторов по причине повышенных рисков в виде значительной волатильности их цен. Услуги российских финансовых посредников часто недоступны для населения из-за отдаленности мест проживания людей и высокой стоимости таких услуг.

Серьезной проблемой для роста схем коллективного инвестирования в России является переизбыток денежных средств, сконцентрированный в банках, в валютном резерве Банка России и Стабилизационном фонде. Вложение данных ресурсов в финансовые инструменты российских эмитентов невозможно без повышенных рисков и отрицательной реальной доходности. В такой среде не могут успешно развиваться схемы коллективных инвестиций, аккумулирующие ресурсы частных инвесторов.

Недостаток качественных финансовых инструментов на внутреннем фондовом рынке, необходимых для построения диверсифицированных портфелей, может быть восполнен допуском российских инвестиционных фондов и других портфельных инвесторов к приобретению ценных бумаг иностранных эмитентов. Расчеты показывают, что увеличение доли ценных бумаг эмитентов с развитых финансовых рынков в портфелях российских инвестиционных фондов до 80% позволяет значительно снизить риски при незначительном уменьшении доходности вложений. Такой подход требует принятия конкурентоспособных решений в сфере валютного регулирования, в частности, разрешения российским портфельным инвесторам беспрепятственной купли-продажи и хранения иностранных активов под надзором банков как агентов валютного контроля. На подобные сделки не должны распространяться требования по резервированию ресурсов при совершении сделок в иностранной валюте.

Преимущество такого подхода в том, что он обеспечивает условия для конкурентоспособности российских финансовых посредников путем расширения их возможностей инвестировать в активы на глобальных рынках. Финансовые посредники в Европе или США не ограничены в возможностях приобретения надежных финансовых активов за рубежом, поэтому ограничивать права российских инвестиционных или пенсионных фондов в приобретении иностранных активов неразумно.

Другим направлением прорыва в развитии инвестиционных фондов и других форм коллективного инвестирования может стать создание современных централизованных систем дистрибуции финансовых продуктов, например инвестиционных паев паевых инвестиционных фондов. Достичь этого можно путем ориентации расчетной инфраструктуры российского фондового рынка (депозитариев, регистраторов, клиринговых организаций и расчетных палат) на прием заявок на приобретение и погашение инвестиционных паев паевых инвестиционных фондов и расчеты по сделкам с паями на условиях «поставка против платежа».

Перспективным направлением развития биржевого рынка в России может стать вторичный рынок инвестиционных паев биржевых индексных фондов, закрытых и интервальных паевых инвестиционных фондов. На Среднеамериканской фондовой бирже в США объем сделок с ценными бумагами инвестиционных фондов составляет 85% общего объема ведущихся на ней торгов. На Токийской и Осакской биржах в Японии, Гонконгской бирже, общеевропейской торговой системе Euronext, немецких фондовых биржах и на других крупнейших зарубежных торговых площадках сделки с ценными бумагами инвестиционных фондов являются заметным сегментом обслуживаемых ими рынков. Темпы роста рынка ценных бумаг биржевых индексных фондов и акций закрытых инвестиционных фондов на Нью-Йоркской фондовой бирже и в NASDAQ многократно опережают темпы роста оборотов по сделкам с другими ценными бумагами.

В России на ММВБ объем сделок с паями паевых инвестиционных фондов составляет всего 0,003% общих объемов торгов с ценными бумагами. В то же время возрождение внутреннего инвестора с помощью эффективных форм коллективных инвестиций, ориентированных на потенциал биржевой инфраструктуры, привело бы к формированию дополнительного спроса внутренних инвесторов на ценные бумаги, обращаемые на биржах.

Таким образом, будущее российского фондового рынка связано с его интеграцией в глобальные рынки капиталов. Для сохранения внутреннего рынка ценных бумаг как самостоятельного конкурентоспособного института его следует переориентировать на потребности населения страны и других российских инвесторов. Привлечь данные категории инвесторов на рынок можно лишь при условии всемерного использования российскими финансовыми посредниками преимущества международной диверсификации портфельных инвестиций и создания организованного рынка ценных бумаг инвестиционных фондов.

4.5. Функционирование накопительной составляющей пенсионной системы

В марте 2004 г. Пенсионный фонд Российской Федерации впервые передал управляющим компаниям в доверительное управление средства пенсионных накоплений. Это были средства страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии по итогам 2002 г. и доход от их инвестирования. По данным Пенсионного фонда Российской Федерации, в 2002 г. в накопительную пенсионную систему в виде страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии поступило около 38 млрд руб., в 2003 г. - 50 млрд руб.104 В конце I кв. 2004 года Пенсионный фонд Российской Федерации передал управляющим компаниям 47,2 млрд руб.105, состоящих из взносов, поступивших в 2002 г., и 13,5 млрд руб. инвестиционного дохода от их инвестирования.

Если исходить из данных о доходах, полученных от временного размещения страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии в 2002 г., составивших 1,5 млрд руб. приведенных в Федеральном законе «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2002 год», то подавляющая часть доходов от инвестирования взносов, собранных в 2002 г., приходится на 2003 и начало 2004 г. Но судить об этом с большей степенью уверенности невозможно из-за отсутствия информации о применяемых Пенсионным фондом Российской Федерации методах учета. В частности, не понятно, учитывался ли в 2002 г. нереализованный курсовой рост ценных бумаг или все эти доходы были показаны только по итогам продажи ценных бумаг, а учет велся по ценам приобретения, и доход от временного размещения в 2002 г. отражен не полностью.

Доход от инвестирования взносов, собранных в 2003 г., по итогам года был оценен Пенсионным фондом Российской Федерации в 2,015 млрд руб.106, но, можно предположить, что, как и в случае со страховыми взносами за 2002 г., итоговая доходность их инвестирования будет существенно отличаться от промежуточных данных.

Довольно значительную часть суммы взносов, полученных Пенсионным фондом Российской Федерации в 2002 г., он не смог разнести по счетам застрахованных лиц и отнес к неидентифицированным (из общей суммы в 37,85 млрд руб. по индивидуальным лицевым счетам застрахованных лиц разнесено 33,68 млрд руб.107).

Доходность инвестирования страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, собранных Пенсионным фондом Российской Федерации в 2002 г., составила 40%. Этот высокий показатель вполне объясним, учитывая динамику цен на еврооблигации Российской Федерации, в которые была ин-

104 Данные за 2003 г. носят предварительный характер.

105 1,66 млрд долл. США в пересчете по курсу на конец марта 2004 г.

106 Коммерсантъ, 16.04.2004.

107 Российская газета, 31.03.2004.

вестирована значительная часть собранных взносов. Только за 2003 г. цены по выпускам, находящимся в портфеле Пенсионного фонда Российской Федерации, выросли:

• по выпуску ЯР10 - на 5,7%,

• по выпуску ЯР28 - на 20,3%,

• по выпуску ЯР30 - на 21,2%.

Период, как для приобретения, так и для продажи еврооблигаций был очень удачный. Начать инвестировать средства Пенсионный фонд Российской Федерации мог летом-осенью 2002 г., когда цены самого ликвидного выпуска ЯР30 были на уровне 70% номинала, а продавал по цене, близкой к номиналу, т.е. доходность только за счет курсового роста за этот период по выпуску ЯР30 составила около 43% в долл. США.

Информация об инвестировании пенсионных накоплений управляющими компаниями после получения средств от Пенсионного фонда Российской Федерации тоже носит эпизодический характер. В 2003 г. управляющие компании выбрали 704 тыс. человек. Соответственно, они получили 1,6 млрд руб. из более чем 47 млрд руб. общей суммы накоплений. Остальные средства получил Внешэкономбанк, назначенный государственной управляющей компанией (ГУК).

Если рассматривать распределение средств только среди частных управляющих компаний, то следует отметить, что 37% переданных в доверительное управление средств пенсионных накоплений приходится всего на две управляющие компании - «Капиталъ» и управляющая компания Росбанка.

Выбор инструментов для инвестирования средств пенсионных накоплений

В апреле 2004 г. управляющие компании, прошедшие конкурс на заключение договоров доверительного управления средствами пенсионных накоплений, начали инвестировать денежные средства, переведенные им Пенсионным фондом России согласно заявлениям застрахованных лиц.

Агрегированная структура инвестиционных портфелей негосударственных управляющих компаний по состоянию на конец мая того же года представлена на рис. 18. По данным на 25 мая 2004 г., управляющие компании вложили в государственные ценные бумаги 78,3% переданных им в управление накоплений граждан. В акции российских компаний вложено 0,53% средств, в облигации субъектов РФ - 0,5%, в корпоративные облигации -0,57%. В денежных средствах и на депозитах находится 12,9% объема пенсионных накоплений, в том числе 9,67% вложены в рублях, 3,01% - в валюте. Еще 7,14% пришлось на иные активы.

□ гос. ценные бумаги

□ акции

□ субфедеральные

облигации □ корпоративные

облигации □ депозиты в рублях

□ депозиты в валюте

□ иные активы

0,57 0,5 0,53

Рис. 18. Инвестирование средств пенсионных накоплений управляющими компаниями на 25 мая 2004 г.

Таким образом, доля акций и корпоративных облигаций значительно ниже, чем максимальные разрешенные значения.

Конечно, решающее влияние на осторожность управляющих компаний в отношении этих инструментов оказала негативная ситуация на фондовом рынке (см. рис. 19 и 20). В начале апреля рынок выглядел перегретым, а затем начался спад, продолжившийся в мае. Наибольшее снижение испытали «голубые фишки» и наиболее ликвидные выпуски корпоративных и субфедеральных облигаций. На динамику цен на фондовом рынке оказал негативное влияние и пониженный уровень рублевой ликвидности в банковской системе, вызванный сокращением остатков на корсчетах банков и высокими ставками межбанковского кредита.

В странах с длительными традициями коллективного инвестирования пенсионные фонды, как и инвестиционные, в таких ситуациях играют стабилизирующую роль, поскольку их инвестиционные горизонты ориентированы на долгосрочную перспективу. Например, в США в 80-х - начале 90-х гг., когда частные лица активно продавали акции и чистые покупки домохозяйств имели отрицательное значение, чистые покупки пенсионных фондов в течение всего периода носили положительный характер и оказывали сглаживающее влияние на общую динамику фондового рынка (см. рис. 21).

2000 -

1600 - -

х 800

-- 750

-- 700

650

600

- 550

1200

IIIIIIIIIIIII

500

1 - RusIndex Titans 10 (USD) (левая ось)

2 - Индекс РТС (USD) (правая ось)

Источники: www.rts.ru,www.djindexes.com

Рис. 19. Динамика долларовых значений индексов РТС и RusIndex Titans 10

110 Т

105 --

100 Н-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1

IIIIIIIIIIIII

Источник: www.micex.ru

Рис. 20. Динамика индекса корпоративных облигаций ММВБ

20 0 -20 -40 -60 -80 -100 -120 -140

-....................................................1-1.....

1...... ll'ini'LT '-г

L-I . .. . ........................

L-f L-I

-........................

□ Домохозяйства

I Пенсионные

фонды

□ Всего

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1991 1992

Источник: Federal Reserve Bulletin, November 1993.

Рис. 21. Чистая покупка акций в США в 1980-1992 гг.

Российские управляющие активами пока настроены более конъюнктурно, что в определенной степени провоцируется и самой моделью накопительной пенсионной системы, в которой раз в год застрахованное лицо может перевести формируемые в его пользу накопления в другую управляющую компанию или негосударственный пенсионный фонд, и неопределенностью дальнейшей судьбы самих этих средств в свете объявленных Правительством мер по финансированию прогнозируемого дефицита бюджета ПФР. Да и общая сумма переведенных в частные управляющие компании средств не могла оказать заметного влияния на динамику рыночных показателей. Совокупный объем торгов акциями на фондовых биржах РТС и ММВБ составил в апреле 353,4 млрд руб., в мае 211,5 млрд руб. (по данным, публикуемым ММВБ и РТС). Таким образом, сумма пенсионных накоплений, переданных управляющим компаниям, в размере 1,6 млрд руб. даже будучи полностью проинвестированной в акции в апреле, составила бы 0,4% оборота. В мае этот показатель составил бы 0,7% от общего объема торгов. Поскольку Постановлением Правительства РФ №379 от 30.06.2003108 установлено, что в акции может быть инвестировано не более 40% пенсионных накоплений, то показатели сокращаются еще более чем вдвое. Подобная ситуация складывается и с облигациями. В апреле 2004 г. суммарный объем торгов в сегменте облигаций на ММВБ и РТС составил 15,4 млрд руб., из которых 6,2 млрд

млрд.долл

Кроме того, Министерством финансов РФ был издан приказ № 27Н от 5 марта 2004 г. «Об установлении критериев размещения средств пенсионных накоплений в активы, указанные в подпунктах 2-4 и 6 п. 1 ст. 26 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», но никаких дополнений к требованиям, изложенным в Постановлении Правительства №379, он не содержит.

руб. пришлось на корпоративные облигации, 9,1 - на субфедеральные и 0,1 -на муниципальные. В мае 2004 г. суммарный объем торгов облигациями на ММВБ и РТС составил 8,2 млрд руб., из которых 2,3 млрд руб. пришлось на корпоративные облигации, 5,8 - на субфедеральные и 0,1 - на муниципальные. Таким образом, исходя из предположения, что частные управляющие компании разместили бы в облигации максимально разрешенный объем пенсионных накоплений (50%), то они составили бы в апреле 2004 г. 5,2%, в мае -9,8%. Поскольку вероятность инвестирования средств пенсионных накоплений по максимальным лимитам мала, то доли пенсионных накоплений в объемах торгов акциями и облигациями будут меньше, и они не окажут заметного влияния на рынки акций и корпоративных облигаций.

В то же время, как показывает анализ публикаций на тему начальной стадии инвестирования пенсионных накоплений негосударственными управляющими компаниями, далеко не все они оказались готовы к работе на новом сегменте рынка. Так, часть управляющих компаний столкнулась с проблемой самостоятельного отбора инструментов для инвестирования, исходя из ограничений, установленных Федеральным законом «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», инвестиционной декларацией и дополнительных количественных ограничений для эмитентов ценных бумаг, установленных Постановлением Правительства РФ №379. Прежде всего, это касается вопросов информационной поддержки инвестирования в ценные бумаги негосударственных эмитентов.

Форма, в которой в указанном Постановлении сформулированы некоторые из требований к ценным бумагам для инвестирования пенсионных накоплений, действительно оказалась не самой удачной. Как отмечают управляющие компании, процесс отбора ценных бумаг требует от них значительных временных затрат и весьма трудоемок.

Согласно Постановлению инвестирование средств пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении у управляющих компаний, в акции ограничено теми эмитентами, акции которых включены в биржевые котировальные списки. Рыночная стоимость акций должна быть не менее 300 млн руб., стоимость чистых активов эмитента ценных бумаг должна составлять для акций не менее 500 млн руб., среднемесячная сумма рыночных сделок с акциями ОАО, рассчитанная по итогам последних 6 месяцев, должна составлять не менее 2 млн руб. Кроме того, эмитент должен иметь не менее 1000 акционеров и работать без убытков как минимум 2 последних года.

Возникает несколько вопросов, на которые Постановление Правительства РФ №379 не дает ответа. Например, с какой периодичностью управляющие компании должны отслеживать соответствие эмитентов, чьи акции они приобрели в свои портфели, установленным требованиям. Кроме того информация о стоимости чистых активов не находится в свободном доступе, и ее оценка затруднительна для управляющих. Помимо этого весьма трудоемок процесс сбора такой необходимой информации об эмитентах, в ценные бу-

маги которых частные управляющие компании размещают пенсионные накопления, как количество акционеров, периодичность публикации и состав отчетности.

В целом, требования, изложенные в Постановлении Правительства РФ №379, очень близки к требованиям, установленным для включения ценных бумаг в котировальный список «А» первого уровня109. Так, согласно Постановлению ФКЦБ от 4 января 2002 г. №1-пс «Об утверждении положения о требованиях, предъявляемых к организаторам торговли на рынке ценных бумаг»110 рыночная стоимость акций должна составлять не менее 300 млн руб., стоимость чистых активов эмитента ценных бумаг должна составлять для акций не менее 500 млн руб., рассчитанная по итогам последних 6 месяцев средняя сумма сделок с ценными бумагами за месяц должна быть для акций - не менее 2 млн руб. Список акций, в которые разрешено инвестирование пенсионных денег, может быть шире, чем котировальный список «А» первого уровня, поскольку эмитент может отвечать требованиям, установленным для включения в котировальный список «А» первого уровня, но не входить в него. К числу акций, вошедших в эту категорию, судя по спискам, составленным управляющими компаниями на основании собственных аналитических исследований, относятся акции крупнейших компаний таких, как Аэрофлот, Норильский никель, Северсталь, Сибирьтелеком, Сургетнефтегаз. Совокупная капитализация этих эмитентов на 31 марта составляла примерно 53 млрд долл. С другой стороны, обыкновенные акции Стойленского ГОК включены в котировальный список «А» первого уровня на ММВБ, однако объем торгов по ним меньше установленной Постановлением Правительства №379 среднемесячной суммы рыночных сделок с акциями ОАО. Но, тем не менее, из листинга их не исключают.

По нашим оценкам, по состоянию на 31 марта 2004 г. капитализация эмитентов, в акции которых разрешено инвестирование пенсионных накоплений, составляла 208 млрд долл. США или порядка 83% от суммарной капитализации (по данным информационного агентства Ре^31аг8/Р1папс1а! капитализация российских эмитентов на 30 марта составила 250,2 млрд долл.). Суммарный объем торговли акциями, входящими в котировальный список «А» первого уровня, за 5 месяцев 2004 г. составил 85% от общего объема торговли акциями на ММВБ за этот период.

Требования, установленные в Постановлении Правительства РФ №379 к облигациям, совпадают с требованиями для включения облигаций в котировальный список «А» первого уровня согласно Постановлению ФКЦБ №1-пс. Так, рыночная стоимость облигаций, в которые разрешено инвестирование пенсионных накоплений, должна составлять не менее 30 млн руб. Среднемесячная сумма рыночных сделок с государственными ценными бумагами субъ-

109 Позднее в указанное Постановление были внесены изменения, прямо указывающие на необходимость включения ценных бумаг в котировальные списки «А» первого уровня для их приобретения на средства пенсионных накоплений.

110 С 1 июля 2004 г. вступило в силу Постановление ФКЦБ от 26 декабря 2003 г. № 03-54/пс.

екта РФ, муниципальными облигациями и облигациями российских хозяйственных обществ, рассчитанная по итогам последних 6 месяцев, - не менее 400 тыс. руб.

По состоянию на начало апреля на ММВБ в котировальный список «А» первого уровня входили облигации 9 эмитентов. Но объем торгов облигациями ОАО «ММК», которые включены в высший листинг, не удовлетворяет ограничению, установленному Постановлением Правительства РФ №379 для средней суммы сделок с облигациями российских хозяйственных обществ. Суммарный объем в обращении выпусков корпоративных облигаций, в которые негосударственные управляющие компании могут разместить часть пенсионных накоплений, составлял, по нашей оценке, на конец первого квартала 2004 г. примерно 14% от общего объема в обращении корпоративных облигаций по номиналу. Объем торгов за январь-май по данным выпускам на ММВБ составил около 30% от совокупного объема вторичных торгов в сегменте корпоративных облигаций на ММВБ111.

Субфедеральные и муниципальные облигации торгуются в основном на двух биржевых площадках - ММВБ и СПВБ. В котировальный список «А» первого уровня на ММВБ входят облигации 11 субъектов РФ, общий объем выпуска которых составляет 88,7 млрд руб., и муниципальные облигации одного эмитента (объем эмиссии 0,7 млрд руб.). Доминируют облигации, выпущенные Правительством Москвы. На СПВБ в котировальный список «А» первого уровня входят только облигации, выпущенные Комитетом финансов Администрации Санкт-Петербурга (ряд выпусков общим объемом в обращении на 1 марта 2004 г. 10,6 млрд руб.), но управляющие компании, участвовавшие в обсуждении вопросов инвестирования в прессе, их проигнорировали.

Среди субфедеральных облигаций, выделенных частными управляющими компаниями, как соответствующие критериям, установленным Постановлением Правительства РФ №379, но не входящих в котировальный список «А» первого уровня, присутствуют облигации Иркутской, Костромской, Томской, Ярославской областей и Чувашской Республики. В качестве разрешенных для инвестирования бумаг управляющие компании также отметили муниципальные облигации Новосибирска. Общий объем эмиссии этих облигаций составляет 4,1 млрд руб. Эти облигации удовлетворяют требованиям к объему выпуска и обороту торгов для размещения в них пенсионных накоплений, но включены в котировальный список «Б» на ММВБ.

В целом, даже с учетом дополнительных требований, список разрешенных инструментов для инвестирования предоставляет управляющим компаниям достаточный выбор инструментов для инвестирования тех сумм пенсионных накоплений, которые они смогли получить в свое управление. Да и перспектива значительного увеличения этой суммы в ближайшем будущем

111 Список эмитентов корпоративных облигаций, не входящих в котировальный список высшего уровня, но приобретение которых не исключают негосударственные управляющие компании, включает Башкирэнерго, Башинформсвязь, Мечел, Центртелеком. Совокупный объем выпуска облигаций этих эмитентов составляет 2,25 млрд руб. 562

представляется туманной, исходя из одобренных Государственной Думой поправок в Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», согласно которым граждане, родившиеся до 1967 г., исключаются из накопительной пенсионной системы, что ведет к сокращению взносов в накопительную пенсионную систему примерно на 23% в 2005 г.

* * *

Осенью 2004 г. еще 376 тыс. человек из 42 млн застрахованных решили перевести свои пенсионные накопления в частные управляющие компании и негосударственные пенсионные фонды. Основное количество заявлений -256 тыс. - подано гражданами в пользу негосударственных пенсионных фондов (НПФ). Лидером по количеству клиентов - более 60 тыс. - стал фонд «Лукойл-гарант», 38 фондам не удалось заключить ни одного договора, 22 фондам - менее 1 тыс.112 (право привлекать пенсионные накопления по данным Пенсионного фонда Российской Федерации имеет 81 фонд). Реальное число граждан, сделавших выбор в пользу негосударственных форм управления своими пенсионными накоплениями, за 2 года меньше, чем сумма поступивших в Пенсионный фонд Российской Федерации заявлений. Судя по информации, публиковавшейся в средствах массовой информации, часть клиентов, выбравших в прошлом году частные управляющие компании, в этом году перешла в НПФ.

4.6. Рынок жилья Московского региона: итоги и прогноз

Итоги 2004 г.: перелом тенденции

В 2004 г. на рынке недвижимости России самым существенным образом отразились процессы, протекающие в российской экономике в целом113.

Начало 2004 г. не предвещало никаких изменений на рынке жилья Москвы: сохранялись рекордные темпы роста цен на жилье, в точности соответствующие полученной ранее регрессионной зависимости этих темпов от уровня мировых цен на нефть114. Напомним в этой связи, что в течение 2002-2003 гг. при цене нефти 18-20 долл./барр. темпы роста цен на жилье были незначительны, при 25-26 долл./барр. они увеличивались до 2% в месяц, при 29-30 долл./барр. достигали 3,5-4,0%. В среднем рост цен на нефть на 1 долл./барр. обеспечивал увеличение месячных темпов роста цен на жилье на 0,35%. За 2003 г. это соответствовало половине общего прироста цен, составившего 45%. Аналогичные закономерности наблюдались на рынке жилья

112 Финанс. 08.11.2004. Частникам доверия нет.

113 В настоящем разделе использованы данные мониторинга рынка жилья Москвы, проводившегося компаниями «МИЭЛЬ-Недвижимость» (Стерник Г.М., Луцков В.М. Сертифицированный аналитик рынка недвижимости (САРН)), РМЛС (Сапожников А.Ю. САРН), «ИК "ДМ Фонд"» (Колокольников Д.А. САРН), независимого аналитика Бекетова А.Г. (САРН).

114 Стерник Г.М. Прогноз развития рынка жилья Москвы до 2005 года. Отчет АЭКСИП. Апрель 2003 г. www.realtymarket.org.

Московской области (рис. 22), Санкт-Петербурга. К осени 2003 г. рост цен вышел за пределы Европейской части России и стал повсеместным.

2000 1800 1600 1400

а

а

1200 й 1000 800 600 400

■Москва

■ Московская область

Рис. 22. Динамика средней удельной цены предложения квартир в Москве и Московской области в 2002-2004 гг.

В связи с этим прирост цен на жилье в Москве и в 2004 г. прогнозировался115 на уровне 2003 г., т.е. 35-45% (с 1594 до 2100-2300 долл./кв. м). Рассматривались два возможных сценария. По первому из них, наиболее вероятному, ожидался плавный асимптотический переход к стабилизации на уровне 21002200 долл./ кв. м с повышением в последующие 2-3 года на «инфляционные» 510%. По второму сценарию уровень цен мог составить в 2004 г. 2100-2200 долл./кв. м, а затем должны были последовать «откат» цен на жилье на 20-25% и колебательная стабилизация (сценарий «ценового пузыря»).

На практике в течение первых 5 месяцев 2004 г. фактическая динамика цен в Москве соответствовала второму прогнозному сценарию. Однако в июне-июле произошел перелом тенденций - переход от роста оборотов и цен, продолжавшегося более 3 лет, к стабилизации. При этом 1-е полугодие на рынке жилья характеризовалось снижением продаж квартир и продолжением роста цен (средняя удельная цена предложения квартир на вторичном рынке в Москве выросла с декабря 2003 г. по июнь 2004 г. с 1594 до 1950 долл./кв. м, или на 22,3%), а 2-е полугодие - медленным восстановлением объема продаж и стабильными ценами предложения, колебавшимися в интервале 19441953 долл./кв. м. В Московской области средняя удельная цена за первые 7 месяцев выросла с 748 до 908 долл./кв.м (на 21,3%) и далее сохранялась на уровне 903-915 долл./кв.м (табл. 8, рис. 22).

115 Стерник Г.М. Рынок жилья Москвы в 2003 году: итоги года. - www.realtymarket.org. Январь 2004; Российская экономика в 2003 году. Тенденции и перспективы. Вып. 25. М.: ИЭПП. Февраль 2004, С.383-393. 564

Таблица 8

Динамика темпов прироста и индексов роста цен на жилье в Москве в 2002-2004 гг. (декабрь 2001 г. - базовый период)

Москва Московская область

Месяц, Средняя удельная цена предложения квартир, долл./кв.м Индекс роста к базовому Темп прироста (к Средняя удельная цена предложения квартир, долл./кв.м Индекс роста к ба- Темп прироста (к

год периоду (номинальный) предыдущему периоду), % зовому пе-риоду(номинальный) предыдущему периоду), %

12.01 940 1,00 - 471 1,00 -

12.02 1096 1,166 16,6 559 1,187 18,7

12.03 1594 1,696 45,4 748 1,588 33,8

06.04 1950 2,074 22,3 898 1,906 20,1

12.04 1953 2,078 0,15 908 1,928 1 ,1

12.04* 1953 2,078 22,5* 908 1,928 21,4*

* Величины, характеризующие прирост в декабре 2004 г. по сравнению с декабрем 2003 г.

В целом же за 2004 г. по сравнению с декабрем 2003 г. номинальные долларовые цены выросли в Москве на 22,5% (в 2002 г. - на 17%, в 2003 г. -на 45%), в Московской области - на 21,4% (в 2002 г. - на 18,7%, в 2003 г. - на 33,8%). По сравнению с декабрем 2001 г. рост составил в Москве 2,07 раза, в Московской области - 1,93 раза.

Влияние макроэкономических параметров на рынок жилья и предпосылки изменения ценового тренда на рубеже двух полугодий

Динамика макроэкономических параметров в 2004 г. характеризуется следующими показателями. Январский всплеск инфляции (1,8%) в канун президентских выборов усилиями ЦБ РФ был погашен до 1% в месяц, одновременно было остановлено укрепление рубля к доллару, вызвавшее обесценение сбережений населения. Однако к ноябрю поддержка доллара привела к новому разгону инфляции (1,3%), и денежные власти отпустили его курс. Тем не менее годовой прирост инфляции составил 11,57% (превысив прогнозную величину правительства РФ более чем на 1,5%).

Средний номинальный курс доллара в декабре 2004 г. составил 27,92 руб., тогда как годом ранее - 29,44 руб. Следовательно, индекс девальвации рубля к доллару составил в 2004 г. 0,948. Соответственно индекс инфляции доллара в России за 2004 г. составил 1,178. Таким образом, в истекшем году доллар в России продолжал медленно обесцениваться, как и в 2003 г., его покупательная способность за год снизилась на 15,1%.

Ниже для оценки индекса реальных (очищенных от инфляции, как рубля, так и доллара) цен на жилье (индекс ЮБ)116 приведены показатели макроэко-

116 Расчет индекса ЮБ производится по следующей формуле: ЮБ = 1цр/1ир = 1цд/1ид,

где 1цр - индекс цены на жилье, руб.; 1ир - индекс потребительских цен, 1цд - индекс цены жилья, долл.; 1ид = 1ир/ 1дрд - индекс инфляции доллара в России (относительно динамики потребительских цен); 1дрд - индекс девальвации рубля относительно доллара.

номической динамики в России за последние 3 года (2002-2004 гг.) относительно декабря 2001 г. и за отдельные периоды (табл. 9).

Таблица 9

Динамика макроэкономических параметров в 2002-2004 гг. (декабрь 2001 г. - базовый период)

Месяц, год

Индекс потребитель-ских цен (относительно базового периода)

Темп инфляции (относительно предыдущего периода), %

Средне-месячный обменный

курс, руб./долл

Индекс девальвации рубля к доллару

Индекс инфляции доллара в России

Индекс покупательной способности доллара относительно потребитель-

1 2.2001 1,0 18,6 30,09 1,000 1,000 1,0

2002 1,1 51 15,1 1 ,058 1,088 0,919

1 2.2002 1,151 15,1 31,84 1,058 1,088 0,919

2003* 1,1 20 12,0 0,925 1,211 0,826

1 2.2003 1,289 12,0 29,44 0,978 1,318 0,759

1-е п/г 2004* 1,061 6,1 0,986 1,076 0,929

06.2004 1,368 6,1 29,03 0,965 1 ,41 8 0,705

2004* 1,117 1 1 ,7 0,948 1 ,1 78 0,849

12.2004 1 ,44 1 1 ,7 27,92 0,928 1,552 0,644

* Показатели за период (год, полугодие).

Расчеты по данным табл. 8 и 9 показывают, что прирост индекса ЮБ в Москве, который за 1-е полугодие вырос на 14 пунктов, по итогам 2004 г. в целом составил всего 4,0% (в результате снижения за последующие месяцы). По сравнению же с базовым периодом (декабрем 2001 г.) рост составил 34%. В Московской области индекс реальных цен вырос за 2004 г. на 3%, а за 3 года (2002-2004 гг.) - на 24% (табл. 10).

Из всего этого следует очевидный вывод о том, что в столице России реальная стоимость жилья росла быстрее, чем в Подмосковье. Однако такой результат был достигнут за счет итогов 2003 г., когда величина годового индекса ЮБ в Москве вдвое превосходила аналогичный показатель для Московской области. В 2001 и 2003 гг. темпы роста реальной стоимости жилья в обоих субъектах РФ были примерно одинаковыми.

В целом волатильность макроэкономических параметров не оказала никакого влияния на долларовый рынок недвижимости Московского региона, хотя при продолжении этой тенденции возможно возобновление сценария «бегства населения от доллара в недвижимость».

Последовательность событий, приведших к смене тенденций последних лет на рынке жилья Москвы, была следующей.

Первые тревожные признаки проявились еще в феврале-марте 2004 г. в период подготовки к президентским выборам и сразу после них. В марте ряд руководителей отделов продаж девелоперских и брокерских компаний отмечал уменьшение потока клиентов, в апреле крупные компании зафиксировали снижение объемов продаж в новостройках на 20-40%, в мае и июне - еще на 10-

20%. В условиях высоких и растущих цен на нефть на мировых рынках были неясны возможные причины таких событий на рынке жилья Москвы (аналогично -Московской области, Санкт-Петербурга). Начавшийся в июне-июле банковский кризис также представлялся аналитикам неожиданным и необъяснимым.

Таблица 10

Динамика среднего уровня предложения жилья в Московском регионе

в 2002-2004 гг.

Индексы номинальной Индексы реальной

стоимости жилья стоимости жилья (ЮБ)

Период Москва Московская область Москва Московская область

12.2001 1 ,0 1,0 1 ,0 1 ,0

12.2002/2001 1,166 1,187 1 ,07 1,09

12.2003/2002 1,454 1,338 1 ,20 1 ,1 0

12.2003/2001 1,696 1,588 1 ,29 1,20

1 2 3 4 5

06.2004/ 12.2003 1,223 1,201 1 ,1 4 1 ,1 2

06.2004/ 12.2001 2,074 1,906 1 ,46 1,34

12.2004/2003 1,225 1,214 1 ,04 1,03

12.2004/2001 2,078 1,928 1 ,34 1,24

В начале июля ЦБ РФ объявил о том, что с февраля в стране начался отток валюты за рубеж (5,5 млрд долл. за полугодие), вызванный ухудшением инвестиционного климата, что традиционно связывается с событиями вокруг нефтяной компании «ЮКОС» и усилиями по снижению инфляции. Следствием этого явился кризис ликвидности в банковской системе и у предприятий. С этого момента стало понятно, что именно данный факт стал фундаментальной причиной негативных процессов в банковском секторе и на рынке недвижимости117.

Оба эти процесса по цепочке усиливали друг друга. Снизившийся приток инвестиций от частных покупателей жилья в новостройках затруднял финансирование строительства, обслуживание банковских кредитов, выкуп ранее выпущенных векселей. Наряду с общим кризисом ликвидности в стране это затрудняло для банков выдачу новых кредитов застройщикам, усиливая их проблемы. Начала снижаться доходность строительства (по официальным данным, чистая прибыль в строительной отрасли за полгода снизилась на 20%), замедлились темпы строительства (вплоть до замораживания отдельных объектов), некоторые крупные застройщики оказались не в состоянии выполнять свои обязательства перед контрагентами и кредиторами, а главное - перед частными инвесторами. В результате привлекательность квартир в строящихся домах для населения снизилась, и даже деньги, изъятые из проблемных банков (около 2 млрд долл.), не спешили перетекать на рынок

117 Стерник Г.М. Влияние банковского кризиса на рынок недвижимости (доклад на конференции). - www.realtymarket.org.

недвижимости. К этому добавились неосторожные (или целенаправленные) заявления отдельных чиновников (торопящихся отрапортовать президенту о выполнении поставленной им задачи повышения доступности жилья) о снижении в июле цен на жилье в Москве на 10-15%, о наличии списков недобросовестных застройщиков, проблемных банков и т.п.

Таким образом, описанная выше цепочка негативных событий начала реализовываться не с падения цен на энергоносители, как предполагалось в прогнозе на 2004 г., а с усиления чистого оттока валюты из страны по причинам, лежащим внутри российской экономики. В дальнейшем снижение активности рынка недвижимости и кризис в банковском секторе начали усиливать и поддерживать друг друга.

В результате прирост цен на жилье в Москве в июне был минимальным и обозначил перелом трехлетнего ценового тренда. В июле окончательно прояснилось, что перелом тенденции на рынке недвижимости был вызван событиями в макроэкономической сфере. Он проходил синхронно в различных отраслях экономики, и поддерживался усилиями властей по стерилизации денежной массы (с целью снижения инфляции).

Вначале уверенное заявление председателя ЦБ РФ Сергея Игнатьева (от 3 июля) о том, что отток валюты и кризис ликвидности преодолены, давало надежду на быстрое восстановление роста спроса и цен на рынке жилья Москвы. Однако по итогам июля оказалось, что отток валюты достиг рекордного значения (1,1 млрд долл.), в августе он тоже не снизился. Уводить капиталы за рубеж начали не только отечественные предприниматели, но и иностранные инвесторы - в условиях политической нестабильности они не готовы были вкладывать деньги в российскую экономику.

Есть и другие факторы прекращения роста цен. Прежде всего, речь идет о снижении доступности жилья для групп покупателей со средними доходами. В 2002-2003 гг. заметный рост цен обеспечивался превышением платежеспособного спроса над уровнем цен предложения, в результате чего продажи рекордно росли. В начале 2004 г. объем продаж резко упал. Сокращение спроса затронуло не только высокодоходные группы населения (как следствие оттока валюты), но и менее состоятельных граждан. Это свидетельствовало о том, что рост цен на жилье стал обгонять возможности населения в целом. Большое число покупателей не выдержало гонку за ценами и ушло с рынка. Развертывание ипотечного кредитования запаздывает относительно этих процессов. Цены аренды жилья росли гораздо медленнее цен продажи, вследствие чего инвестиционная привлекательность покупки квартир снизилась.

По этим причинам цены на рынке недвижимости прекратили свой рост. Несмотря на то что 5 месяцев подряд события развивались по сценарию «схлопывания пузыря», с июня начал реализовываться сценарий постепенной стабилизации, причем стабилизация началась на полгода раньше и на уровне около 90% ранее прогнозируемого уровня. На сегодняшний день рынок не-

движимости от серьезного обвала удерживают в основном высокие мировые цены на нефть при рекордных объемах экспорта.

В связи с этим ранее выполненный прогноз роста цен во 2-м полугодии 2004 г. был скорректирован (см. рис. 25). Его можно охарактеризовать как умеренно оптимистический: медленное увеличение объемов сделок при стабилизации цен. В целом предполагалась колебательная стабильность с перспективой ее сохранения на 2005 г. (колебания среднего уровня цен в диапазоне 1900-2000 долл./кв. м). В отдельных сегментах (элитное жилье, коттеджи, земля) сохранялась возможность продолжения роста цен с переходом к стабилизации в течение полугода. В то же время в отношении других объектов (низкокачественное жилье, новостройки в отдельных районах Москвы, коттеджи в некоторых неудачных коттеджных поселках) прогнозировалось снижение цен, не носящее, однако, характер обвала. Фактическая динамика цен во 2-м полугодии соответствовала сделанному прогнозу.

Тенденции 2-го полугодия

Как было показано выше (табл. 8), во 2-м полугодии 2004 г. в Москве и Подмосковья цены на жилье были стабильными, лишь в некоторых сегментах первичного и вторичного рынков наблюдалось незначительное повышение или снижение цен. Что касается его оборотов и активности, то, по данным профильных подразделений компании «МИЭЛЬ-Недвижимость», динамика количества зарегистрированных ими сделок была следующей (рис. 23).

По данным управления новостроек этой компании, объем продаж в данном сегменте столичного рынка, достигший минимума в июне, до конца года повышался и вернулся к уровню апреля - 2,92 относительно декабря 2002 г. Объем продаж квартир на вторичном рынке Москвы, по данным соответствующего управления компании «МИЭЛЬ-Недвижимость», после апреля несколько снижался, затем стабилизировался на уровне 1,25, но к концу года вырос до 2,0 относительно того же базового периода. По данным того же источника, объем продажи коттеджей с апреля до августа непрерывно снижался (с 1,43 до 0,45 к декабрю 2002 г.), но в последние месяцы вырос до июньского уровня 1,10. По данным управления аренды, активность в данном сегменте заметно превышала имевшую место в предшествующем году, максимальный (по сравнению с декабрем 2002 г.) уровень оборотов был достигнут в ноябре 2004 г. - 3,10, в декабре он снизился до 2,3, при том, что в декабре 2003 г. он составил 1,5.

Рис. 23. Динамика объема сделок на рынке жилья Москвы и на рынке коттеджей Подмосковья (по данным компании «МИЭЛЬ-Недвижимость»)

По данным управления ипотеки, объем ипотечных сделок на вторичном и первичном рынках жилья Москвы в 1-м полугодии резко вырос (в 2,5 раза относительно декабря 2002 г.), во 2-м полугодии продолжал незначительно повышаться, и в декабре индекс оборотов достиг 2,9. Совокупная (по первичному и вторичному рынкам квартир) доля ипотечных сделок выросла с 2% в 2003 г. до 8% в конце 2004 г. (рис. 24).

9,00% 8,00%

Рис. 24. Динамика доли ипотечных сделок на рынке жилья в Москве

в 2003-2004 гг. (%)

Таким образом, на рынке недвижимости столичного региона во 2-м полугодии присутствовали как положительные, так и отрицательные тенденции.

Сказывались отдаленные последствия весенне-летних негативных событий в финансовой сфере. Вчерашний кризис ликвидности (возможно, почти преодоленный) сегодня имеет своим следствием замедление темпов роста промышленного производства. Не все банки восстановили способность (тем более с учетом повышения норм резервирования средств в ЦБ) и желание кредитовать застройщиков (особенно испытывающих затруднения с обслуживанием ранее выданных кредитов). Ряд застройщиков, особенно крупных, вышедших (в порядке подготовки экспансии в регионы) на рынок заимствований, сегодня не могут рассчитаться с кредиторами и подрядчиками, хотя и тщательно скрывают свою неплатежеспособность под дымовой завесой шумной рекламы. Средние же и ряд крупных застройщиков имеют достаточно оборотных средств даже в условиях замедления темпов привлечения частных инвесторов, и это позволяет им успешно продолжать свои проекты. В целом строительная отрасль еще не преодолела падение доходности - доля убыточных предприятий остается высокой, но все же снижается.

Во внешних факторах, воздействовавших на рынок недвижимости во 2-м полугодии, также присутствовали позитивные и негативные составляющие. Тенденции по-прежнему определялись в основном неустойчивым балансом валютных потоков, т.е. соотношением уровня мировых цен на нефть и оттока валюты из страны. Цены на нефть на мировых рынках оставались достаточно высокими. Отток капитала за рубеж (чистый вывоз капитала частного сектора по данным платежного баланса России, оцениваемый ЦБ РФ), вызванный ухудшением инвестиционного климата в России, противостоянием капитала и власти, увеличился в целом за 2004 г. по сравнению с 2003 г. в 4 раза, вернувшись к уровню 2002 г., хотя в последнем квартале имел место чистый приток.

Прогноз тенденций рынка жилья

При разработке прогноза уровня цен на жилье в Москве на новый, 2005 г. (рис. 25) в первую очередь принимались во внимание факторы, способные оказать стимулирующее влияние на рынок недвижимости: уверенность аналитиков в сохранении высоких цен на нефть и объемов экспорта энергоносителей из России, потенциальная привлекательность страны для возвращения отечественных капиталов и притока иностранных инвестиций, развитие рыночного законодательства в жилищной сфере, создающее условия для развертывания ипотечного кредитования.

2400 2200 2000 1800

§

§ 1600 ^ 1400 1200 1000 800

Факт Прогноз от декабря 2003 г.

^^"Прог ноз от июля 2004 г. ноз на 2005 год

Прог

—1-------

1 2 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4 4 5 5 5 5

.0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0

.к .р .н .н .к .р .н .н .к .р .н .н .к .р .н .н .к

е а 9 е е а 9 е е а 9 е е а 9 е е

д § ю и о д § ю и и д § ю и и д § ю и и д

Рис. 25. Прогноз динамики цен на жилье в Москве

Вместе с тем макроэкономическая ситуация в стране не дает оснований к однозначно позитивным прогнозам. В 2005 г. рынок недвижимости могут ожидать серьезные потрясения. Условия деятельности бизнеса не становятся ни лучше, ни определеннее. Принятый в конце 2004 г. пакет законов, призванных согласно официальной точке зрения способствовать созданию рынка доступного жилья, при всей своей серьезности может оказать позитивное влияние на рынок жилья только спустя 3-4 года. В ближайшей же перспективе можно ожидать весьма болезненных последствий для всех субъектов жилищной сферы из-за незавершенности перевода финансирования ЖКХ на бездотационную основу и неясности перспектив полной монетизации льгот в отношении жилищно-коммунальных услуг, скороспелости и жесткости ряда норм новых Жилищного и Градостроительного кодексов с точки зрения социальных последствий, тяжести борьбы с монополизмом в строительном бизнесе (как показывают ход реструктуризации естественных монополий и сегодняшняя ситуация на российском топливном рынке, достижение реальной конкуренции не является очевидным даже спустя несколько лет после появления соответствующей нормативно-правовой базы). Неудачное начало реализации закона о монетизации льгот вызвало в стране социальную напряженность, а меры по ее преодолению приведут к непредвиденному росту инфляции.

В этих условиях склонность населения к расходованию средств, к кредитованию (в том числе к ипотеке) снизится и увеличится склонность к сбережению. Но в условиях стабильных и начинающих снижаться цен на недвижимость она перестала быть привлекательным средством сбережения накоплений и инвестирования. Застройщики, убедившись в недостаточности платежеспособного спроса на жилье, вынуждены будут начать снижение цен предложения для повышения ликвидности объектов. Однако, по нашему мне-572

нию, они уже опоздали: сочетание макроэкономических и микроэкономических факторов приведет не к повышению оборотов рынка и поддержанию уровня цен, а к затяжному падению цен весной и летом - на 15-20% до конца года. Рынок вернется на траекторию второго сценарного прогноза, рассчитанного в декабре 2003 г. К концу года средний уровень цен предложения жилья в Москве составит 1700-1750 долл./кв.м.

4.7. Проблемы практической реализации реформы местного самоуправления

4.7.1.Нормативно-правовое регулирование преобразований

Новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ) была принята в октябре 2003 г., в то время как его полное вступление в силу предусматривается с 1 января 2006 г.118 При этом глава 12 Закона «Переходные положения» раскрывает особенности осуществления местного самоуправления в переходный период, а также действия органов власти различных уровней по подготовке к полномасштабной реализации муниципальной реформы. В частности, в течение 2004 г. должны были осуществляться следующие действия по обеспечению реализации положений новой редакции Закона.

На уровне субъектов Федерации до 1 января 2005 г. предполагалось установить границы муниципальных образований и наделить их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. Данный процесс, как будет показано ниже, происходил достаточно сложно и небесконфликтно (о чем заранее предупреждали эксперты), в связи с этим понадобилось его дополнительное законодательное регулирование. В декабре 2004 г. был принят Закон № 186-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"». В нем, в частности, срок установления границ и наделения статусом муниципальных образований был перенесен на 1 марта 2005 г.

Необходимость решения ряда вопросов по перераспределению полномочий, собственности и т.п. между региональным и муниципальным уровнями в 2004 г. была связана с установлениями Закона № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"», который вступил силу с 1 января 2005 г. (на год раньше, чем законодательство о местном самоуправлении).

На уровне правительства Российской Федерации предусматривалось:

118 В двух субъектах Федерации - в Ставропольском крае и Новосибирской области - закон вступает в действие с 1 января 2005 г.

• до 1 июня 2004 г. утвердить перечень территорий с низкой и высокой плотностью населения;

• до 1 января 2005 г. утвердить порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями, а также порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между различными типами муниципальных образований;

• до 1 января 2005 г. внести в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также обеспечивающие местное самоуправление правом на судебную защиту;

• до 1 января 2005 г. утвердить порядок и сроки составления передаточного (разделительного) акта, определяющего обязательства органов местного самоуправления, возникающие в силу правопреемства.

Распоряжением правительства РФ от 3 марта 2004 г. был утвержден план подготовки правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в котором на 2004 г. предусматривалось исполнение 9 позиций, в том числе разработка проектов двух законодательных актов федерального уровня -о внесении изменений в федеральные законы в связи со вступлением в силу нового законодательства о субъектах Федерации и о местном самоуправлении и о государственной регистрации уставов муниципальных образований, а также ряда постановлений правительства РФ, посвященных квалификационным требованиям к руководителям финансовых органов муниципалитетов, взаимоотношениям между налоговыми инспекциями и муниципальными финансовыми органами, и т.п. Подготовку проекта постановления о выделении территорий с высокой и низкой плотностью населения предполагалось осуществить в апреле 2004 г., о разграничении собственности и регулировании вопросов правопреемства - в ноябре 2004 г. Аналогичные планы рекомендовалось утвердить на уровне субъектов Федерации, что в большинстве регионов было осуществлено.

Не все позиции данного плана были реализованы на практике, хотя к концу 2004 г. большинство предусмотренных нормативно-правовых актов было либо принято, либо находилось в высокой степени готовности.

Так, в августе 2004 г. был принят Федеральный закон № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"», предусматри-

вающий внесение изменений более чем в 150 законодательных актов Российской Федерации. В то же время регулирование ряда вопросов в данном законе не соответствует тем положениям, которые содержатся в законах № 95-ФЗ и 131-ФЗ. Так, например, данный закон предусматривает внесение изменений в Закон «Об образовании», в соответствии с которыми к компетенции субъектов Федерации отнесено обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, общего образования, а также дополнительного образования посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ. В то же время Законом № 131-ФЗ организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования отнесена к вопросам местного значения, причем, в отличие от начального, основного и среднего общего образования, здесь не делается оговорки о том, что полномочия по финансированию образовательного процесса исключаются из вопросов местного значения.

Кроме того, в течение года было принято 4 постановления правительства РФ: «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов» (август 2004 г.); «О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации и руководителю финансового органа местной администрации» (ноябрь 2004 г.); «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований» (декабрь 2004 г.) и «Об утверждении правил разграничения обязательств муниципальных образований и составления передаточного (разделительного) акта» (декабрь 2004 г.). Вопросы выделения территорий с высокой и низкой плотностью населения были урегулированы распоряжением правительства РФ от 25 мая 2004 г., которым утверждены перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, и перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения.

Законопроект о государственной регистрации муниципальных образований был подготовлен в 2004 г., однако на утверждение в Государственную Думу пока еще не внесен.

Наиболее негативное воздействие на ход преобразований оказывает отсутствие нормативного правового акта, регулирующего порядок перераспределения имущества между региональным и муниципальным уровнями, поскольку данный процесс в 2004 г. достаточно активно осуществлялся на практике в связи с подготовкой к реализации Закона № 95-ФЗ.

Важнейшими законодательными новациями, оказывающими существенное влияние на подготовку к полномасштабному введению в действие Закона № 131-Ф3, стало принятие поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы. Данными документами регулируются такие вопросы, как закрепление доходных источников за муниципальными образованиями различных типов (включая перечень местных налогов), возможные механизмы формирования межбюджетных отношений, введение временной финансовой администрации и т.п. Существенно меняется само понятие местного бюджета, который определяется как форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных не просто для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, а для исполнения конкретных расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Расходные обязательства возникают из нормативно-правовых актов и соглашений, принятых на муниципальном уровне. Органам местного самоуправления вменяется в обязанность вести реестр своих расходных обязательств.

В то же время не все финансовые вопросы, отраженные в Законе № 131-Ф3, были раскрыты в новой редакции Бюджетного кодекса. Так, Бюджетный кодекс не предусмотрел адекватных форм включения средств самообложения граждан в доходы местных бюджетов.

4.7.2. Установления границ и статуса муниципальных образований: практика и проблемы

При установлении границ и статуса муниципальных образований регионы столкнулись с рядом проблем, вытекающих как из недостатков регулирования данных норм в Законе № 131-Ф3, так и из объективных противоречий между различными типами муниципальных образований, которые стали проявляться уже на стадии формирования муниципалитетов. При этом в наименьшей мере преобразования коснулись системы муниципальных районов -практически везде районная структура была сохранена в неизменном виде. Проблемы в основном были связаны с формированием двух типов муниципальных образований - сельских поселений и городских округов.

К моменту начала муниципальной реформы в подавляющем большинстве российских регионов полноценных муниципалитетов на поселенческом уровне не существовало. В большей части субъектов Федерации, где сложилась районная структура муниципальных образований, на этом уровне действовали субмуниципальные структуры - поселки, сельсоветы, сельские округа, волости и т.п. При том, что глава подобной структуры назначался руководством района и финансирование ее осуществлялось по смете, реальное положение данных структур существенно различалось от региона к региону. В некоторых субъектах Федерации они занимали своеобразное промежуточное положение между подразделениями районной администрации и самостоятельными муниципальными образованиями, поскольку назначение глав субмуниципальных структур согласовывалось с населением, их полно-

мочия (достаточно широкие) были закреплены в уставах муниципальных образований, и главы имели определенную свободу в распоряжении финансовыми средствами: как частью сметы (когда в нее в той или иной форме включался резервный фонд), так и средствами самообложения (там, где последние играли существенную роль). В части субъектов Федерации на поселенческом уровне формально существовали муниципальные структуры, однако в большинстве случаев они не имели самостоятельных бюджетов и финансировались по смете.

В ходе реорганизации территориальной структуры местного самоуправления, в частности, при формировании системы сельских поселений, регионы должны были учитывать следующие вытекающие из Закона № 131-ФЗ условия и ограничения:

• вся территория субъекта Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, перечень которых устанавливается правительством РФ, разграничивается между поселениями;

• должна обеспечиваться пешеходная доступность до административного центра поселения из любого населенного пункта, входящего в его состав, в течение рабочего дня;

• как правило, численность населения в поселении должна составлять более 1000 человек, а для территорий с высокой плотностью населения -более 3000 человек, однако эти условия не распространяются на самостоятельные муниципальные образования, существовавшие на момент принятия закона;

• перечень вопросов местного значения поселений закреплен в законодательстве.

Уже на начальных этапах реформирования территориальной структуры выявилось, что закрепленные в законодательстве ориентиры являются достаточно неопределенными и плохо сочетаются друг с другом. Так, осталось не раскрытым, каким образом определять пешеходную доступность и какие категории населения при этом принимаются во внимание. Сам по себе данный критерий вызывал существенную критику как архаичный, не соответствующий современным реалиям. При этом требование пешеходной доступности во многих случаях не сочеталось с необходимостью ориентироваться на критерии, связанные с численностью населения в сельских поселениях. Предложение ряда регионов о замене применительно к поселению пешеходной доступности транспортной принято не было, однако в поправках к Закону № 131-ФЗ, принятых в декабре 2004 г., это требование было несколько смягчено.

Дополнительные трудности при формировании поселений были связаны с тем, что законодательство предельно централизовало на уровне правительства РФ определение перечня территорий с низкой плотностью населения, где не действует принцип разделения всей территории между поселениями. Причем данный перечень мог включать только субъекты Федерации в целом либо районы в рамках данных субъектов. Между тем плотность сельского населения может отличаться существенной неравномерностью не только при-

менительно к разным районам, но и в рамках территории одного и того же района. В части районов есть территории с населенными пунктами, в каждом из которых осталось всего несколько жителей. Более того, даже в густонаселенных районах есть практически незаселенные анклавы (заповедники, лесные массивы и т.п.). В этих условиях достаточно сложно обеспечить разграничение всей территории между поселенческими муниципалитетами, в то же время такое разграничение теряет смысл, поскольку большая часть территории отдельных поселений оказывается незаселенной. Однако никаких шагов по расширению возможностей регионов определять территории с низкой плотностью населения, на которых создание поселений не является обязательным, в 2004 г. предпринято не было.

Наряду с противоречиями, связанными с установленными в законодательстве ориентирами при формировании территориальной структуры, в данном процессе выявились и более глубинные проблемы. Закрепление за поселениями определенного перечня вопросов предполагало способность муниципальных образований данного уровня выполнять возложенные на них функции. Между тем ни численность, ни пешеходная доступность сами по себе не создают подобных предпосылок. Здесь необходимо учитывать другие факторы: наличие соответствующей инфраструктуры, экономической базы и т.п., хотя их обязательность и не прописана в законодательстве. Важность этих факторов усиливается еще и тем, что в стране нет опыта и традиций организации межмуниципальной кооперации и муниципальные образования достаточно настороженно относятся к данному варианту решения вопросов местного значения. Все попытки организации межмуниципальной кооперации, с которыми приходилось сталкиваться в процессе изучения данной проблемы в России, либо оказались кратковременными и безуспешными, либо отличались столь высокой конфликтностью, что стороны прилагали значительные усилия к тому, чтобы найти другие варианты обеспечения населения муниципальными услугами.

В подобных условиях при формировании территориальной структуры сельских поселений регионы в основном придерживались одной из трех основных стратегий.

Первая из них состояла в том, чтобы сохранить районную структуру муниципальных образований без изменений, несмотря на новации, вводимые новым законодательством. Решение было найдено в формировании городских округов, включающих полностью территорию района, даже в том случае, если в значительной части данный район является сельским. Не нарушая буквы закона, подобный подход, очевидно, вступал в существенное противоречие с концепцией муниципальной реформы. Поэтому в поправках к Закону № 131-ФЗ определение территории городского округа было конкретизировано таким образом, чтобы препятствовать его расширительной трактовке. В соответствии с данными поправками территория городского поселения (в том числе городского округа) может включать территории, в том числе сельские, которые в соответствии с генеральным планом предназначены для развития его социальной, транспортной

и иной инфраструктуры. В случае если город (поселок), который должен быть наделен статусом городского поселения, не имеет утвержденного в установленном порядке генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также если между городом (поселком) и другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям, состав территорий и границы соответствующего городского поселения утверждаются:

• на основании исторически сложившейся территории города (поселка), а также в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города (поселка);

• в соответствии с границами территорий и земельных участков, которые определены правовыми актами, устанавливающими принадлежность оспариваемых территорий и земельных участков к территории города (поселка).

На настоящий момент пока не ясно, какие действия предпримут регионы, придерживавшиеся данной стратегии, после принятия поправок в Закон № 131-ФЗ. Изменение подходов к формированию территориальной структуры им придется осуществлять в очень короткие сроки - до 1 марта 2005 г.

Вторая стратегия состояла в формировании сельских поселений на базе сложившихся субмуниципальных структур - сельсоветов. В этом случае обычно не возникало проблем с обеспечением пешеходной доступности, однако не всегда выполнялись ориентиры, связанные с численностью населения. Подобный подход формально соответствует законодательно закрепленным требованиям, учитывает исторически сложившиеся связи. Однако при полномасштабной реализации закона он может вызвать серьезные трудности, поскольку в его рамках не учитывается реальная способность формируемых структур решать закрепленные за ними вопросы местного значения, как не учитывается и наличие кадрового, инфраструктурного и экономического потенциала. Кроме того, данный подход при прочих равных условиях связан с наиболее существенным ростом административных расходов и административно-управленческого аппарата.

Третья стратегия исходила из необходимости учета всего комплекса факторов, которые обеспечивали бы наиболее благоприятные стартовые условия для деятельности сельских поселений. Принимались во внимание как формальные критерии, предусмотренные законодательством, так и транспортная доступность, наличие инфраструктуры, экономическая база. В результате в регионах, придерживающихся подобной стратегии, число сельских поселений оказывается существенно (иногда в несколько раз) меньше количества субмуниципальных структур, существовавших на данной территории. В таких условиях повышается потенциал поселений по решению вопросов местного значения, в меньшей мере увеличиваются расходы на административно-управленческий аппарат, однако в жертву приносится принцип пешей доступности. Расстояние от отдельных населенных пунктов до административного центра поселений может в этом случае превышать 30 км. Тем самым

возможным последствием данного подхода может быть не приближение власти к населению, как это декларировалось при принятии Закона № 131-ФЗ, а, напротив, ее отдаление. Особой задачей в таких условиях становится обеспечение муниципальными услугами населения на тех территориях, где ранее были сельсоветы, а в условиях реформы административные структуры ликвидируются.

Таким образом, очевидно, что каждая из стратегий формирования территориальной структуры в сельской местности несет в себе внутренние противоречия, которые так или иначе будут проявляться в ходе полномасштабной реализации муниципальной реформы, осложняя процессы управления в новых условиях.

Не менее остро в ходе формирования территориальной структуры во многих регионах стояла и проблема городских округов. Исходная ситуация с городами, не относящимися к региональным столицам или крупным наукоградам, в различных регионах складывалась по-разному и достаточно хаотически. В некоторых субъектах Федерации практически все они были самостоятельными городами так называемого областного подчинения, в других в подавляющем большинстве входили в состав районов. Были регионы, где города практически одинаковой численности и экономического потенциала (в том числе численностью 80-100 тыс. человек) в одних случаях являлись самостоятельными муниципальными образованиями, в других - включались в район. В то же время самостоятельными муниципалитетами могли оказаться и достаточно небольшие городские поселения до 20 тыс. жителей. В тех случаях, когда город входил в состав района, на его территории обычно не образовывались особые субмуниципальные структуры, функции городского управления напрямую выполняла районная администрация.

Положения, регулирующие создание городских округов, были одной из наиболее активно дискутируемых частей законодательства о местном самоуправлении и неоднократно менялись в процессе его разработки. В результате из текста закона было исключено какое-либо упоминание о количественных критериях формирования городских округов, связанных с численностью жителей. В то же время устанавливалось, что городское поселение, являющееся полноценным муниципальным образованием, становится городским округом, если законом субъекта РФ до 1 февраля 2005 г. (в соответствии с поправками - до 1 марта 2005 г.) не установлено иное. При этом регион при решении данного вопроса должен был руководствоваться двумя положениями. Во-первых, как городское поселение, так и территория прилегающего района должны были иметь социальную, транспортную и иную инфраструктуру, необходимую для самостоятельного решения ими вопросов местного значения, а также для исполнения отдельных государственных полномочий. Во-вторых, необходимо согласие населения на наделение статусом городского округа или на лишение данного статуса. Ситуация еще более усложнялась тем, что статья закона, в соответствии с которой необходимо осуществ-

лять выявление мнения населения, должна вступить в силу только с 1 января 2006 г.

В то же время наделение городских поселений, не являвшихся полноценными муниципальными образованиями, статусом городских округов требовало как обязательного учета инфраструктурных факторов, указанных выше, так и выявления согласия населения как самого городского поселения, так и муниципального района, в который данное поселение было включено.

В результате ситуация с наделением городских поселений статусом городских округов развивалась следующим образом. Авторам данного обзора на настоящий момент не известно ни одного случая наделения городского поселения, не являвшегося самостоятельным муниципальным образованием, статусом городского округа даже в том случае, когда развитость инфраструктуры позволяла самостоятельно решать вопросы местного значения как городу, так и окружающему его району. Связанная с подобным выделением процедура оказалась чрезмерно сложной и затратной для того, чтобы применять ее на практике. Что касается самостоятельных муниципальных образований, то здесь ситуация складывалась по-разному. В некоторых регионах они были автоматически наделены статусом городских округов. В других же происходило их массовое включение в состав районов даже в тех случаях, когда речь шла о достаточно крупных городах с длительными традициями автономии. При этом никаких попыток выявления и учета мнения населения по вопросу о статусе подобных муниципальных образований не осуществлялось.

Как и в первом случае, очевидно, что и то, и другое решение несет в себе зародыши будущих конфликтов. Создание на базе городского поселения -центра района - городского округа в большинстве случаев лишает район каких-либо серьезных источников дохода, а также неизбежно создает проблемы, связанные с совместным использованием объектов социальной инфраструктуры, находящихся на территории города. Но и вариант, связанный с включением городов в состав районов в качестве городских поселений, также далеко не свободен от проблем. Так, в этом случае можно прогнозировать неизбежные конфликты и соперничество главы района и главы районного центра, что может оказывать негативное воздействие на процессы принятия и реализации решений, требующих взаимодействия той и другой стороны.

Различные варианты решения проблемы городских поселений могут иметь противоречивые последствия для инвестиционной привлекательности муниципальных образований. Так, наличие дополнительного - районного -уровня согласований может негативно повлиять на интерес инвесторов к инвестициям в городские объекты. В то же время отсутствие культуры межмуниципальной кооперации в ряде случаев приводит к тому, что в городе отсутствует территория, необходимая для организации новых производств, а в районе - требуемая инфраструктура, но договориться между собой два субъекта муниципальной власти не могут.

Особой проблемой при решении вопроса о наделении городских поселений статусом городского округа стало представление, напрямую не выте-

кающее из текста Закона № 131-ФЗ, что городской округ не может быть административным центром района, его окружающего. В результате в некоторых регионах возникали варианты реорганизации территориальной структуры местного самоуправления, предусматривающие наделение статусом городских округов всех самостоятельных муниципальных образований городского типа, за исключением относящихся к районным центрам, т.е. наиболее крупных и имеющих реальные основания претендовать на этот статус. Специальное разъяснение на данную тему было включено в поправки к Закону № 131-ФЗ, где устанавливалось, что «административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района».

Существенное значение с точки зрения последствий введения в действие Закона № 131-ФЗ имеет тот механизм, который использовался при формировании территориальной структуры местного самоуправления. В большинстве регионов основную роль в этом процессе играли муниципалитеты районного уровня, в рамках которых разрабатывались проекты новой территориальной структуры. При этом обычно к данному процессу привлекались руководители субмуниципальных структур. Сходы населения в основном собирались в конфликтных ситуациях, однако в некоторых районах их проводили повсеместно. Затем сформированный проект представлялся в областную администрацию, где рассматривался специальной комиссией и в большинстве случаев принимался, хотя иногда отправлялся на доработку. Однако были случаи и другого подхода к данной проблеме, когда проект новой территориальной структуры разрабатывался на областном уровне совместно с руководителями районов. Субмуниципальные структуры к этому процессу не привлекались, сходы практически не собирались.

Очевидно, что в первом случае процесс формирования территориальной структуры включал взаимодействие и согласование интересов различных «игроков». При этом руководители субмуниципальных структур выступали не просто в своей формальной роли сотрудников районной администрации, но в той действительной роли, которую им в большинстве случаев приходится играть, - организаторов местного сообщества. Хотя сам по себе процесс формирования структуры муниципальных образований в этом случае мог быть более сложным и конфликтным, социальная адаптация данной структуры, при прочих равных условиях, должна проходить более безболезненно. Второй подход полностью опирается на формальную структуру власти и во многом переводит процедуру формирования территориальной структуры в сферу административных решений. Очевидно, он требует меньше временных затрат и организационных усилий, чем рассмотренный выше вариант. Однако выигрыш, который дает данный подход на стадии формирования территориальной структуры, может обернуться дополнительными трудностями и проблемами, когда в рамках этой структуры необходимо будет организовывать решение вопросов местного значения. Не прошедшая процедуру социальной адаптации среди населения, построенная без учета информации, имеющей-

ся на уровне субмуниципальных структур, новая территориальная структура может оказаться социально и политически уязвимой.

4.7.3. Другие аспекты подготовки муниципальной реформы

Очевидно, что именно установление границ и определение статуса муниципальных образований составляли основное содержание деятельности по подготовке муниципальной реформы на региональном уровне. Другие аспекты реформирования затрагивались в гораздо меньшей степени. Тем не менее нельзя обойти вниманием по меньшей мере три группы вопросов, пути решения которых будут оказывать принципиальное воздействие на функционирование муниципальных образований после 1 января 2006 г. Это перераспределение полномочий и собственности между различными уровнями власти -как между региональным и муниципальным уровнем, так и между районами и поселениями, а также формирование финансовых механизмов, соответствующих новой редакции Налогового и Бюджетного кодексов.

Перераспределение полномочий и собственности

В 2004 г. достаточно активно происходило перераспределение полномочий между региональным и муниципальным уровнями в связи с подготовкой к введению в действие Закона № 95-ФЗ. Наиболее существенным изменением в этой связи является централизация функций, связанных с социальной защитой населения, на региональном уровне. Регионы придерживаются различной тактики в управлении переданными им социальными функциями. Некоторые ориентируются на передачу их в муниципальные образования как государственных полномочий, другие же полностью централизуют их на региональном уровне, создавая в муниципалитетах подразделения областных структур.

Руководство многих муниципальных образований достаточно болезненно относится к передаче социальных функций регионам. Считается, что на местном уровне реальная ситуация и реальные нужды людей известны в большей мере, тогда как осуществление социальной помощи с регионального уровня приведет к бюрократизации данного процесса. В то же время рассматриваются варианты того, как в условиях нового законодательства сохранить определенные полномочия в области социальной политики на местном уровне. Так, ряд муниципальных программ в сфере социальной поддержки могут быть «переквалифицированы» в программы в сфере образования либо здравоохранения без существенного изменения их содержания.

Передача социальных полномочий на региональный уровень сопровождается передачей объектов собственности, необходимых для исполнения данных полномочий. Конфликты, возникающие в процессе передачи собственности, в основном обусловлены двумя причинами. Во-первых, в ряд социальных объектов муниципальные образования вкладывали значительные средства местных бюджетов (а иногда и населения), и безвозмездная передача воспринимается как несправедливая. Во-вторых, сложности возникают

при разделении помещений и ряда других объектов собственности, необходимых для администрирования социальной сферы.

Что касается распределения полномочий между районами и поселениями, то здесь необходимо учитывать, что, несмотря на жесткое разделение вопросов местного значения районного и поселенческого уровней, в законодательстве предусматривается возможность передачи полномочий как от поселений к районам, так и от районов к поселениям. Подобная передача может происходить на основе соглашений, заключаемых на определенный срок. Финансирование переданных полномочий должно осуществляться за счет субвенций, предоставляемых соответственно либо из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, либо из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений.

В большинстве регионов данный вопрос еще не перешел в стадию практического решения. На настоящий момент обсуждаются лишь подходы к разделению полномочий между двумя уровнями муниципальных образований. При этом широкое распространение получила позиция, в соответствии с которой - поскольку на поселенческом уровне нет необходимого кадрового и организационного потенциала - должна происходить массовая и повсеместная передача функций от поселений к районам вместе с соответствующими финансовыми ресурсами. Это фактически означает воспроизводство прежней - дореформенной - модели организации муниципальных образований.

Но даже если отвлечься от того, что подобная система противоречит духу закона, необходимо учитывать, что она чревата глубокими конфликтами. Закон предусматривает существование выборных органов власти на уровне поселения, и эти органы будут видеть свою задачу в отстаивании интересов того населения, которое их избрало. Если власти поселенческого уровня будет фактически лишены полномочий и средств для решения насущных проблем своих жителей, основные усилия новых властей будут сосредоточены на отстаивании интересов своего поселения на районном уровне, что неизбежно будет приводить к проблемам и конфликтам. В подобной ситуации конфликтность, изначально присущая двухуровневой модели (на что многократно обращали внимание зарубежные и отечественные специалисты по муниципальным проблемам), может существенно возрасти.

Более плодотворным представляется вариант, предусматривающий более избирательный подход к вопросам распределения полномочий между районным и поселенческим уровнями. Так, с этой точки зрения, можно выделить 4 различные группы поселений.

1. Поселения, которым передаются дополнительные полномочия с районного уровня, в первую очередь в сфере образования и здравоохранения. Подобная передача позволяет обеспечить единство развития жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры на территории поселений, оптимизацию использования муниципальной недвижимости. Применительно к фельдшерско-акушерским пунктам (ФАП) такая передача представляется целесообразной практически повсеместно. Применительно к

другим полномочиям в сфере здравоохранения и образования данный вопрос в первую очередь актуален для городских поселений.

2. Поселения, самостоятельно решающие законодательно закрепленные за ними вопросы местного значения.

3. Поселения, передающие на районный уровень вопросы, связанные с организацией коммунального обслуживания населения. Именно этот комплекс вопросов местного значения поселений вызывает наибольшие проблемы, поскольку здесь во многих случаях достаточно значима экономия на масштабе. При отсутствии традиций межмуниципальной кооперации (на что уже обращалось внимание выше) на уровне отдельных поселений весьма вероятны потери, связанные с недостаточностью масштаба деятельности, что может вызвать удорожание и снижение качества предоставления соответствующих услуг. При этом вопросы организации содержания муниципального жилищного фонда целесообразно оставить на поселенческом уровне. Это позволит поселениям постепенно втягиваться в организацию предоставления услуг ЖКХ, начиная с наиболее простых (жилищных) услуг, и в то же время будет содействовать организационному разделению предоставления жилищных (потенциально конкурентных) и коммунальных (естественно-монопольных) услуг, которое в большинстве случаев на настоящий момент объединено в рамках многоотраслевых предприятий ЖКХ, действующих на районном уровне. Это приводит к недостаточной прозрачности финансовых потоков в рамках жилищно-коммунального сектора, снижению управляемости в сфере услуг, предоставляемых естественными монополистами, и к искусственной монополизации потенциально конкурентных рынков услуг.

4. Поселения, передающие большинство полномочий по решению вопросов местного значения на районный уровень. Очевидно, что в данном случае речь идет о наиболее мелких поселениях, действительно не способных выполнять даже самые простые из закрепленных за ними функций.

Несмотря на то что в соответствии с законодательством каждое поселение должно иметь свою местную администрацию, для выполнения ряда специализированных функций может оказаться целесообразным объединение усилий ряда поселений. Это может в определенной степени облегчить проблему низкого кадрового и организационного потенциала, а также уменьшить административные расходы на муниципальное управление, не прибегая к передаче основного объема полномочий поселений на районный уровень. Причем подобную кооперацию не обязательно (и, наверное, вообще нецелесообразно) организовывать на районном уровне.

Формирование новых финансовых механизмов

Основные элементы организации финансирования на муниципальном уровне отражены в новой редакции Налогового и Бюджетного кодексов. Предусматривается закрепление за муниципальными образованиями как местных налогов (налог на землю и налог на имущество физических лиц), так и от-

числений от федеральных налогов либо от налогов, устанавливаемых в рамках специальных налоговых режимов (от налога на доходы физических лиц, налога на вмененный доход, единого сельскохозяйственного налога). Перечень доходных источников, закрепленных федеральным законодательством за каждым типом муниципальных образований, представлен в табл. 11.

Таблица 11

Налоговые доходы, закрепленные за местными бюджетами (%)

_Отчисления в бюджеты

Налоговые доходы городских муниципаль- „

^ ' поселении _округов ных районов_

Местные налоги и сборы

Земельный налог, взимаемый на территориях ^^ 0 100

поселений и городских округов

Земельный налог, взимаемый на межселенных о юо 0

территориях

Налог на имущество физических лиц, взимаемый на территориях поселений и городских ок- 100 0 100 ругов

Налог на имущество физических лиц, взимае- 0 100 0

мый на межселенных территориях

Федеральные налоги и сборы, включая предусмотренные специальными налоговыми режимами

Подоходный налог 30 20 10

Единый налог на вмененный доход 90 0 0

Единый сельскохозяйственный налог 60 30 30

Государственная пошлина, подлежащая уплате Ю0 100 0

по месту регистрации_

Источник: Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 20 августа 2004 г.).

На региональном уровне возможно закрепление за бюджетами муниципальных районов либо поселений единых нормативов отчислений, установленных на постоянной основе, от региональных налогов либо от федеральных налогов, закрепленных за субъектами Федерации. Кроме того, субъект Федерации должен принять решение о том, какие инструменты межбюджетных отношений, «меню» которых предусмотрено в Бюджетном кодексе, будут использоваться в регионе.

В большинстве регионов в 2004 г. была начата проработка подходов к формированию системы межбюджетных отношений в новых условиях, проведены предварительные расчеты (в ряде регионов - включая уровень предполагаемых поселений). Обсуждаются подходы к решению отдельных вопросов нового механизма финансирования муниципальных образований, в частности:

• о возможности закреплять единые нормативы отчислений на уровне региона (в некоторых регионах закрепление дополнительных нормативов не предусматривается, в других - обсуждается, например, закрепление части налога на имущество организаций за муниципальными районами);

• об организации финансового выравнивания поселений (в одних регионах предполагается делать это с уровня региона, в других - образовывать районные фонды финансовой поддержки поселений);

• о необходимости использования отрицательного трансферта119.

Однако лишь в нескольких регионах, ставящих задачу ускоренного внедрения муниципальной реформы либо отдельных ее элементов, в 2004 г. были разработаны полноценные методики финансового выравнивания на основе новых принципов. При этом стало очевидным, что распределение финансовых средств в рамках старого и нового механизмов финансовой поддержки существенно различаются. В выигрыше оказываются в первую очередь крупные города (в частности, региональные столицы). Для смягчения процесса перехода к новому механизму финансового выравнивания практически во всех этих регионах было принято решение о формировании фонда, из которого на протяжении переходного периода происходила бы частичная компенсация (во все уменьшающихся объемах) потерь муниципальных образований от введения нового финансового механизма. В 2005 г. предусмотрена компенсация потерь на уровне 90%.

Эффективность данной меры могла бы еще более возрасти, если бы она сопровождалась формированием и реализацией на уровне муниципальных образований специальных программ, предусматривающих направления роста бюджетных доходов и повышения эффективности расходования бюджетных средств, которые позволили бы к концу переходного периода согласовать расходные обязательства с доходными источниками в условиях выравнивания бюджетной обеспеченности (а не финансирования фактических расходов) и обеспечить решение вопросов местного значения на уровне, соответствующем потребностям местного сообщества.

4.8. Реформирование системы бухгалтерского учета в России

Приближение национальных стандартов бухгалтерского учета в России к принятым в международной практике имеет длительную историю. Переход к Международным стандартам финансовой отчетности (МСФО) был обозначен как основное направление реформ в данной сфере постановлением правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 283 «Об утверждении "Программы реформирования бухгалтерского учета в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности (МСФО)"».

119 Отрицательный трансферт (субвенция, перечисляемая из бюджетов муниципальных образований в бюджеты, за счет средств которых происходит финансовое выравнивание соответствующего типа муниципалитетов) может быть установлен законом субъекта РФ для поселений, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не менее чем в 2 раза превышает средний уровень по поселениям в данном регионе. Размер отрицательного трансферта не может превышать 50% разницы между расчетной бюджетной обеспеченностью по данному поселению и двукратной средней бюджетной обеспеченностью по поселениям данного региона в последнем отчетном году. В настоящее время обсуждается целесообразность внесения поправок в Бюджетный кодекс, дающих возможность расширить практику взимания отрицательного трансферта и увеличить связанные с ним поступления.

План мероприятий по реализации данной программы включал совершенствование нормативно-правового регулирования, формирование нормативной базы, методическое и кадровое обеспечение, а также мероприятия по международному сотрудничеству в области разработки стандартов и регулирования бухгалтерского учета. Весь комплекс мер предполагалось осуществить за два года120. Так, издание перевода на русский язык Международных стандартов финансовой отчетности и соответствующего словаря терминов было намечено на март 1998 г. На 2000 г. были отложены мероприятия по окончательной доработке новых стандартов, в частности, разработка инструкций и методических рекомендаций по отдельным положениям (стандартам) бухгалтерского учета, а также связанные с подготовкой специалистов в данной области и их профессиональной аттестацией.

Согласно «Программе» ключевым элементом реформирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности в России признавались разработка новых и уточнение ранее утвержденных положений (стандартов) по бухгалтерскому учету, внедрение их в практику. Отметим, что такой подход к приближению национальных учетных стандартов к МСФО, по сути, не требовал от российского бухгалтерского сообщества ознакомления с самой системой Международных стандартов. Все, что требовалось, - это применение новых Положений по бухгалтерскому учету (ПБУ), разрабатываемых и утверждаемых Министерством финансов. Это стало одной из причин возникновения серьезных законодательных и кадровых проблем в связи с переходом российских предприятий на представление финансовой отчетности по МСФО в настоящее время121.

В то же время новые Положения по бухгалтерскому учету лишь частично соответствуют МСФО. Основополагающие принципы Международных стандартов финансовой отчетности - понятность, уместность и достоверность содержащейся в отчетности информации - до сих пор в ПБУ четко не прописаны. Принципы формирования отчетности - полнота, своевременность, осмотрительность и приоритет экономического содержания над юридической формой - зафиксированы в п. 7 ПБУ 1/98 «Учетная политика организации»122. Однако учетная политика организации отражает особенности ведения бухгалтерского учета на конкретном предприятии, что создает двусмысленную ситуацию в отношении данных основополагающих принципов.

Некоторое исключение составляет принцип нейтральности информации в финансовой отчетности. Он прописан в п. 7 ПБУ 4/99 «Бухгалтерская отчетность организации»123. Согласно данному Положению информация не является нейтральной, если посредством отбора или формы представления она

120 См. Приложение к постановлению правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 283 «Об утверждении "Программы реформирования бухгалтерского учета в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности (МСФО)"».

121 Подробнее о данных проблемах см.: Российская экономика в 2003 году. Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2004. Глава 4.5 «Реформирование системы бухгалтерского учета в России».

122 Утверждено Приказом Министерства финансов РФ от 9 декабря 1998 г. № 60н.

123 Утверждено Приказом Министерства финансов РФ от 6 июля 1999 г. № 43н. 588

влияет на решения и оценки пользователей с целью достижения предопределенных результатов или последствий. Несмотря на четкое оформление, данный принцип в настоящее время соблюдается не полностью, так как отсутствует запрет на использование бухгалтерской отчетности предприятий в целях налогового администрирования и контроля.

Реформирование российского бухгалтерского учета в соответствии с Программой 1998 г. не принесло ожидаемых результатов. Сложившаяся на сегодняшний день система бухгалтерского учета и отчетности по-прежнему не обеспечивает пользователей финансовой отчетности достоверной и полезной информацией для принятия экономических решений. Об этом свидетельствует тот факт, что большинство крупных российских предприятий, имеющих контрагентов за рубежом, помимо отчетности по национальным стандартам составляют также отчетность в соответствии со стандартами, принятыми в международной практике, - МСФО или US GAAP. Таким образом, реформа системы бухгалтерского учета в России далека от завершения.

В 2004 г. был сделан значительный шаг вперед на пути создания в России системы учетных дисциплин, соответствующей современным требованиям к качеству финансовой информации. По сравнению с «Программой» 1998 г. произошла смена подхода к осуществлению реформ в данной сфере - от приближения национальных стандартов бухгалтерского учета к международной практике наметилось движение в сторону перехода на Международные стандарты финансовой отчетности. В частности, предпринята попытка придать МСФО в России юридический статус.

Говорить о новой тенденции позволяют следующие документы:

1) «Концепция развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу»;

2) проект Федерального закона «О консолидированной финансовой отчетности».

В то же время названные документы содержат ряд положений, которые могут оказать значительное негативное воздействие на ход реформирования российской системы бухгалтерского учета.

4.8.1. «Концепция развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу»

«Концепция развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу» (2004-2010 гг.) одобрена Приказом министра финансов Российской Федерации от 1 июля 2004 г. № 180. Как говорится в самой Концепции, она направлена на повышение качества информации, формируемой в бухгалтерском учете и отчетности, и обеспечение гарантированного доступа к ней заинтересованным пользователям.

Для достижения поставленных целей развитие бухгалтерского учета и отчетности в России решено осуществлять по следующим основным направлениям:

• повышение качества информации, формируемой в бухгалтерском учете и отчетности;

• создание инфраструктуры применения МСФО;

• изменение системы регулирования бухгалтерского учета и отчетности;

• усиление контроля качества бухгалтерской отчетности;

• подготовка кадров и повышение их квалификации.

«Концепция» предполагает ведение бухгалтерского учета и составление индивидуальной (неконсолидированной) финансовой отчетности предприятий по российским стандартам учета, консолидированной финансовой отчетности групп предприятий - по Международным стандартам финансовой отчетности (МСФО), налоговой отчетности - на основе информации, формируемой в бухгалтерском учете, путем корректировки по правилам налогового законодательства.

В 2004-2007 гг. планируется обязательный перевод на МСФО консолидированной финансовой отчетности общественно значимых хозяйствующих субъектов, кроме предприятий, имеющих ценные бумаги, которые обращаются на фондовых рынках других стран, и составляющих такую отчетность по иным стандартам, признанным в международной практике. К общественно значимым отнесены хозяйствующие субъекты, в коммерческую деятельность которых прямо или косвенно вовлечены средства неограниченного круга лиц: открытые акционерные общества и иные организации, имеющие публично размещаемые (размещенные) и/или публично обращающиеся ценные бумаги; финансовые организации, работающие со средствами физических и юридических лиц; другие организации.

Кроме того, в «Концепции» указано, что в эти же сроки должен быть утвержден основной комплект российских стандартов индивидуальной бухгалтерской отчетности на основе МСФО.

В 2008-2010 гг. перейдут на обязательное представление консолидированной финансовой отчетности по МСФО те предприятия, которые в предыдущие годы применяли для ее составления другие стандарты, признанные в международной практике.

Оценка возможности составления определенным кругом хозяйствующих субъектов индивидуальной бухгалтерской отчетности по МСФО вместо российских стандартов отложена до 2008 г.

Необходимо отметить, что одобренный Министерством финансов в июле 2004 г. вариант «Концепции развития бухгалтерского учета и отчетности на среднесрочную перспективу» существенно отличается от варианта, который был внесен в Минфин Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации в марте того же 2004 г.124 Представленный Минэкономразвития проект был разработан совместно с Национальной организацией по стандартам финансового учета и отчетности (НСФО).

Данные предложения предусматривали несколько этапов реализации стратегии развития учета и отчетности, на каждом из которых будет происходить по-

124 «Минэкономразвития РФ направило в Минфин РФ предложения по концепции учета и отчетности в России на среднесрочную перспективу» - опубликовано на сайте http://www.gaap.ru 25 марта 2004 г. 590

степенное расширение круга организаций, применяющих Международные стандарты финансовой отчетности в России, и последовательная либерализация государственного регулирования в области финансового учета125.

2004-2006 гг. Обязательное представление финансовой отчетности по МСФО для предприятий, ценные бумаги которых допущены к обращению через организаторов торговли на рынке ценных бумаг, для банков126, а также для профессиональных участников рынка ценных бумаг. При этом данные предприятия освобождаются от необходимости вести учет по российским стандартам. С 2006 г. возможность не составлять бухгалтерскую (финансовую) отчетность предусмотрена для всех предприятий, не попавших в перечень общественно значимых. Для них обязательна только налоговая и статистическая отчетность.

Нормотворческие и методологические функции государства в области бухгалтерского учета и отчетности постепенно передаются негосударственному регулирующему органу.

2007 г. Финансовую отчетность по МСФО обязаны представлять страховые компании и государственные унитарные предприятия127. Они также освобождаются от ведения учета по российским стандартам.

2010 г. На Международные стандарты финансовой отчетности переходят все акционерные общества и предприятия, которые в предыдущие годы представляли отчетность по другим стандартам, признанным в международной практике. Правительство сможет влиять на формирование стандартов финансовой отчетности только через представительство в наблюдательном совете негосударственного регулирующего органа.

Таким образом, можно видеть, что в одобренном Минфином варианте «Концепции развития бухгалтерского учета и отчетности на среднесрочную перспективу» произошло существенное ужесточение порядка реформирования данной сферы, которое вряд ли пойдет на пользу российской системе бухгалтерского учета.

К отрицательным изменениям следует отнести: • сохранение обязательного бухгалтерского учета по российским стандартам для предприятий, составляющих финансовую отчетность по МСФО;

125 См., например, публикацию «От редакции газеты "Ведомости": МСФО не страшны» на сайте http://www.gaap.ru 25 марта 2004 г.

126 Согласно Указанию Центрального банка Российской Федерации от 25 декабря 2003 г. № 1363-У российские банки должны подготовить финансовую отчетность по МСФО за период, заканчивающийся 30 сентября 2004 г.

127 В бюджетной сфере направления развития бухгалтерского учета и отчетности определены «Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.» (одобрена постановлением правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249). Согласно данному документу основным инструментом реформирования бухгалтерского учета и отчетности в бюджетной сфере должны стать Международные стандарты финансовой отчетности для общественного сектора (МСФООС).

• сохранение обязательного бухгалтерского учета для предприятий, фактически не имеющих заинтересованных внешних пользователей финансовой отчетности;

• распределение нормотворческих и регулирующих функций в области бухгалтерского учета в пользу государственных органов.

Требование представлять индивидуальную отчетность по российским стандартам предполагает необходимость либо вести два вида финансового учета, либо трансформировать отчетность, в том числе для целей консолидации. Тем самым у предприятий отсутствует стимул к применению наилучшей практики в организации системы учета. Следует признать, что ведение учета по Международным стандартам даст на выходе более качественную (соответствующую МСФО) информацию, чем трансформация отчетности.

Обязательный бухгалтерский учет для предприятий, не имеющих большого круга заинтересованных внешних пользователей финансовой информации (малых и средних предприятий), приводит к росту затрат таких предприятий, тормозит их развитие. Кроме того, наличие у них бухгалтерской отчетности препятствует окончательному разделению функций бухгалтерского и налогового учета.

Вместе с тем, следует отметить, что в настоящее время бухгалтерская отчетность используется также для статистических целей. Предоставление определенному кругу предприятий возможности не составлять бухгалтерскую отчетность должно сопровождаться разработкой форм и порядка заполнения статистической отчетности в тех случаях, когда необходимые данные нельзя получить из налоговой отчетности. Такой шаг требует взвешенного подхода.

В принятом тексте «Концепции» отмечено: «Изменения в бухгалтерском учете и отчетности, в частности, переход на МСФО, должны происходить постепенно с учетом возможностей, потребностей и готовности профессиональной и другой заинтересованной общественности, а также органов государственной власти». В настоящее время большинство российских предприятий, которых можно отнести к общественно значимым, уже составляют финансовую отчетность по стандартам, признанным в международной практике (МСФО или US GAAP). Отчетность, подготовленная по российским стандартам, не вызывает доверия пользователей. Профессиональное сообщество участвует в подготовке соответствующих решений. Таким образом, к полномасштабным реформам оказались не готовы только органы государственной власти, которые по непонятным причинам отказываются принимать уже назревшие меры по либерализации сферы бухгалтерского учета.

Тем не менее «Концепция развития бухгалтерского учета и отчетности на среднесрочную перспективу» в существующем виде представляет собой значительный шаг вперед по сравнению с «Программой реформирования бухгалтерского учета» 1998 г. Прежде всего потому, что в «Концепции» признается необходимость придания юридического статуса МСФО в России. Другими положительными сдвигами являются:

• признание органами государственной власти, ответственными за реформирование бухгалтерского учета и отчетности в России, серьезных проблем в данной сфере;

• разделение регулирующих функций в области учета и отчетности между государственными органами и профессиональным сообществом.

В тексте «Концепции» обозначены следующие проблемы:

1) отсутствие официального статуса бухгалтерской отчетности, составляемой по МСФО;

2) формальный подход регулирующих органов и предприятий ко многим категориям, принципам и требованиям бухгалтерского учета и отчетности, отвечающим условиям рыночной экономики;

3) неоправданно высокие затраты предприятий на подготовку консолидированной финансовой отчетности по МСФО путем трансформации отчетности, подготовленной по российским стандартам;

4) необходимость для предприятий представлять органам государственной власти избыточную отчетность, излишние затраты на параллельное ведение бухгалтерского и налогового учета;

5) слабость системы контроля качества бухгалтерской отчетности, невысокое качество ее аудита;

6) недостаточность участия профессионального сообщества и пользователей финансовой отчетности в регулировании данной сферы;

7) низкий уровень профессиональной подготовки большей части бухгалтеров и аудиторов, недостаточность навыков использования информации, подготовленной по МСФО.

Меры по сглаживанию данных проблем лежат на поверхности. Это:

1. Законодательное признание МСФО в России;

2. 3, 5, 6, 7. Поддержка программ обучения и профессиональной аттестации на основе стандартов, признанных международным сообществом (Международная федерация бухгалтеров, Комитет по международным стандартам финансовой отчетности);

3. 4. Возможность представлять финансовую отчетность, в том числе неконсолидированную, в формате МСФО вместо российской бухгалтерской отчетности;

4. Освобождение предприятий, не имеющих большого круга заинтересованных внешних пользователей финансовой информации, от обязательного составления бухгалтерской отчетности;

5. Разумное сближение правил бухгалтерского и налогового учета;

6. Постепенная передача регулирующих функций в области бухгалтерского учета и отчетности на уровень независимых общественных организаций.

Однако в одобренном Министерством финансов варианте «Концепции» данные меры отражены лишь частично. При этом необходимо отметить, что «Концепция» содержит ряд положений, свидетельствующих о том самом формальном подходе регулирующих органов к основополагающим принципам современной системы учета и отчетности, который назван в числе серь-

езных проблем, препятствующих ее дальнейшему развитию. Это, в частности, следующие положения:

1. В пункте 2.1 «Концепции» сказано: «Главная задача в области индивидуальной бухгалтерской отчетности заключается в обеспечении гарантированного доступа заинтересованным пользователям к качественной, надежной и сопоставимой персонифицированной информации о хозяйствующих субъектах. Для решения этой задачи индивидуальную бухгалтерскую отчетность необходимо составлять по российским стандартам, разрабатываемым на основе МСФО». При этом отмечено, что индивидуальная бухгалтерская отчетность выполняет две функции - информационную и контрольную. По мнению авторов «Концепции», последнее означает, что «индивидуальная бухгалтерская отчетность предназначена для: <...> представления в надзорные органы; выявления признаков банкротства хозяйствующих субъектов; формирования единой государственной базы статистического наблюдения и макроэкономических показателей; использования в управлении хозяйствующим субъектом, судопроизводстве и при налогообложении».

Возникают вопросы:

- если бухгалтерская отчетность предназначена для всех этих целей, то зачем нужна управленческая, статистическая и налоговая отчетность?

- о каких стандартах на основе МСФО идет речь, если не соблюдаются основополагающие принципы разделения учетных дисциплин и нейтральности информации?

Попытка разработать российские стандарты учета и отчетности «на основе МСФО» представляет собой самый яркий пример формального подхода к реформированию системы бухгалтерского учета. Российские стандарты по своей сути противоречат МСФО, так как в основе их отнюдь не содержание финансовых событий и операций, а форма, а также контроль со стороны государства. Контрольная функция в отношении финансовой (бухгалтерской) отчетности в международной практике осуществляется пользователем информации путем принятия экономических решений и аудитором путем вынесения заключения. Для налогового контроля предназначена налоговая отчетность, которая существует отдельно от финансовой.

2. В пункте 2.1 «Концепции» читаем: «В отдельных случаях в российских стандартах может предусматриваться несколько альтернативных подходов к формированию и представлению информации в бухгалтерской отчетности. Однако для повышения сопоставимости бухгалтерской отчетности разных хозяйствующих субъектов количество таких случаев должно быть ограничено и в дальнейшем его следует неуклонно сокращать». В пункте 2.2 также сказано: «Механизм обобщения и распространения опыта применения МСФО важен для последовательного и единообразного использования стандартов хозяйствующими субъектами и, как результат, сопоставимости финансовой информации о них».

Данные положения также свидетельствуют о непонимании сущности Международных стандартов. Не следует добиваться единообразного исполь-

зования МСФО российскими предприятиями, МСФО основаны на экономическом содержании финансовых событий и операций, на их оценке. В то же время требование сопоставимости информации достигается не через применение плана счетов и обязательных форм отчетности, а через представление информации в сопоставимом виде по периодам с соответствующими разъяснениями в пояснительной записке к отчетности. Действительно, сравнение показателей между предприятиями может быть затруднено, но не представит серьезных трудностей, если пользователь отчетности профессионально подготовлен и имеет представление об экономическом содержании того или иного показателя.

3. В пункте 2.4 отмечено: «Как показывает отечественная и мировая практика, важнейшим элементом обеспечения качества бухгалтерской отчетности является действенный контроль качества». Далее сказано: «Система контроля качества бухгалтерской отчетности должна также включать комплекс мер финансовой, административной и уголовной ответственности хозяйствующих субъектов и их руководителей».

В «Концепции» смешаны понятия аудита финансовой отчетности и государственного контроля. В настоящее время отчетность, составленная по российским стандартам, не вызывает доверия пользователей, несмотря на наличие аудиторского заключения. Качество аудита отчетности по МСФО также невысокое. В то же время эту проблему не следует решать путем ужесточения ответственности за представление в финансовой отчетности недостоверной информации. Это неэффективно и приведет к искажению информации в отчетности при нарушении принципа нейтральности. Оценить и косвенно проконтролировать работу аудитора может заинтересованный пользователь отчетности или же профессиональные общественные объединения.

Роль государства в осуществлении реформы системы бухгалтерского учета в России завышена. В пункте 2.3 «Концепции» установлено разделение функций регулирования сферы бухгалтерского учета и отчетности между государственными органами и профессиональным сообществом. Однако оно предполагает лишь консультативное участие профессиональных организаций, кроме того, выглядит искусственным.

К ведению профессионального сообщества, в частности, отнесена разработка проектов национальных стандартов, в то же время указано, что именно органы государственной власти организуют их разработку. Таким образом, работа существующих профессиональных объединений, в состав которых входят представители власти128, будет организована государством. Более того, их инициатива ограничена административными барьерами. В таких условиях недостаточность участия профессиональных общественных объединений в регулировании бухгалтерского учета и отчетности еще долго будет оставаться серьезной проблемой на пути создания в России современной и эффективной системы учетных дисциплин.

128 В попечительский совет Национальной организации по стандартам финансового учета и отчетности (НСФО), например, входят представители Минэкономразвития и ФНС.

Необходимо подчеркнуть еще один момент. В пункте 2.2 «Концепции» отмечено: «Применению в Российской Федерации подлежит официальный текст МСФО на русском языке. В связи с этим необходим постоянно действующий негосударственный орган, который должен: подготавливать официальный текст на русском языке; отслеживать изменения в тексте на английском языке и своевременно вносить их в официальный текст на русском языке; вести глоссарий терминов МСФО на русском языке». Это действительно необходимые и полезные меры, но тот факт, что в тексте «Концепции» ни разу не сказано о взаимодействии с Комитетом по Международным стандартам финансовой отчетности (КМСФО), в том числе при подготовке авторизованного перевода, вызывает недоумение. Если российские государственные органы хотят влиять на содержание стандартов учета и отчетности, которые будут применяться на территории России после перехода на МСФО, необходимо активно включать представителей нашей страны в процедуру разработки стандартов, которая установлена КМСФО. Предлагаемая в «Концепции» процедура одобрения Международных стандартов в нашей стране в данном случае недостаточно эффективна и вместо придания юридической силы МСФО способна привести к правовому вакууму, если произойдет отказ от применения в России того или иного стандарта.

4.8.2. Проект Федерального закона «О консолидированной финансовой отчетности»

Проект Федерального закона «О консолидированной финансовой отчетности»129 в декабре 2004 г. проходил второе чтение в Государственной Думе.

В случае его принятия данный закон будет устанавливать общие требования по составлению, представлению и публикации консолидированной финансовой отчетности организацией - юридическим лицом. Консолидированная финансовая отчетность составляется группой предприятий, которые рассматриваются как единый хозяйствующий субъект в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности.

Закон предлагается распространить на кредитные организации, а также на предприятия, ценные бумаги которых допущены к обращению на торгах фондовых бирж или иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг.

Консолидированная финансовая отчетность должна составляться в соответствии с МСФО наряду с бухгалтерской отчетностью организации, составляемой в соответствии с Федеральным законом «О бухгалтерском учете» от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ.

Годовая консолидированная финансовая отчетность представляется участникам организации, в том числе акционерам, а также в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти - всеми организациями, за исключением кредитных, а кредитными организациями - в Центральный банк Российской Федерации.

129 Проект № 55792-4. 596

Годовая консолидированная финансовая отчетность подлежит обязательному ежегодному аудиту. Аудиторское заключение публикуется вместе с данной отчетностью.

Публикация консолидированной финансовой отчетности осуществляется организацией не позднее 30 дней после представления ее пользователям, предусмотренным данным законом.

Предполагается, что все организации, попадающие под действие закона «О консолидированной финансовой отчетности», начнут представлять и публиковать такую отчетность с отчетов за 2005 г.

Исключение составляют организации, ценные бумаги (в том числе облигации) которых допущены к обращению на рынке ценных бумаг и которые составляют консолидированную финансовую отчетность по другим стандартам, признанным в международной практике. Такие организации начнут представлять консолидированную отчетность по МСФО начиная с отчетов за 2008 г.

Так как сроки составления отчетности зависят, согласно требованиям данного закона, от сроков законодательного признания МСФО на территории Российской Федерации, которые еще не установлены, в законопроекте сделана оговорка: в случае их признания после 1 сентября 2005 г. организации начинают представлять и публиковать консолидированную финансовую отчетность с отчетов за 2006 г.

В целом проект Федерального закона «О консолидированной финансовой отчетности» отвечает «Концепции развития бухгалтерского учета и отчетности в России на среднесрочную перспективу», однако представляет собой наиболее проработанную ее часть.

Основой для подготовки консолидированной финансовой отчетности групп предприятий в России становятся сами Международные стандарты финансовой отчетности, а не национальные положения, разработанные на их основе. Субъект составления консолидированной отчетности также определяется в соответствии с МСФО (п. 2 ст. 1 законопроекта).

Консолидированная финансовая отчетность действительно предназначена для участников организации - субъекта отчетности (в том числе акционерам), потенциальных инвесторов и других заинтересованных пользователей, которым обычно адресована внешняя общецелевая финансовая отчетность в международной практике. В п. 3 ст. 2 законопроекта указывается, что информация, содержащаяся в консолидированной финансовой отчетности, не может быть использована в целях осуществления налогового адми-

130

нистрирования и налогового контроля .

Проект Федерального закона «О консолидированной финансовой отчетности» также устанавливает необходимость придания юридического статуса

130 Данное положение законопроекта не препятствует группе предприятий платить налоги исходя из консолидированных данных, если такая возможность (консолидированная налоговая отчетность) предусмотрена налоговым законодательством. Речь идет о запрете использования информации, содержащейся в финансовой отчетности, в целях налогового контроля, то есть о разделении задач бухгалтерского и налогового учета.

МСФО в России. В п. 3 ст. 3 законопроекта говорится: «На территории Российской Федерации применяются МСФО и Разъяснения МСФО, принимаемые фондом Комитета по Международным стандартам финансовой отчетности и признанные в порядке, установленном правительством РФ с учетом требований законодательства Российской Федерации. Признанные МСФО и Разъяснения МСФО подлежат официальному опубликованию на русском языке».

Таким образом, в случае принятия данного закона правительство РФ установит порядок законодательного признания МСФО в России и их официального опубликования, что решит одну из основных проблем на пути реформирования отечественной системы бухгалтерского учета, которая связана с отсутствием юридического статуса финансовой отчетности предприятий, подготовленной в соответствии с МСФО. Следует отметить, что официальному опубликованию должен подлежать перевод МСФО на русский язык, авторизованный Комитетом по Международным стандартам финансовой отчетности.

В то же время проект Федерального закона «О консолидированной финансовой отчетности» как часть «Концепции» содержит некоторые недостаточно ясные положения. Отметим некоторые из них.

1. «Концепция развития бухгалтерского учета и отчетности на среднесрочную перспективу» в ближайшем будущем не предполагает возможности для предприятий представлять неконсолидированную финансовую отчетность на основе МСФО вместо бухгалтерской отчетности, подготовленной по российским стандартам, что отражено в п. 2 ст. 3 законопроекта «О консолидированной финансовой отчетности». Согласно п. 1 ст. 3 законопроекта консолидированная отчетность групп предприятий составляется в соответствии с МСФО. Таким образом, предприятия вынуждены либо вести параллельно два вида финансового учета, либо трансформировать отчетность всех предприятий, входящих в группу. Так или иначе, это дополнительные затраты, которые в «Концепции» признаны серьезной проблемой в системе российского бухгалтерского учета.

Качество информации (ее соответствие МСФО) в консолидированной отчетности будет тем ниже, чем более крупной является группа, так как при трансформации большого объема данных вероятность пропусков и ошибок повышается. Кроме того, в законопроекте не упомянут порядок составления консолидированной финансовой отчетности в условиях, когда большинству российских предприятий просто невыгодно вести учет по международным стандартам.

2. Контроль качества информации, содержащейся в консолидированной финансовой отчетности, возлагается согласно законопроекту на аудиторов. В то же время надзор за представлением и публикацией такой отчетности (кроме отчетности кредитных организаций) осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, определяемый правительством РФ (п. 1 ст. 6 законопроекта).

Данные положения претерпели некоторые изменения по сравнению с текстом проекта закона «О консолидированной финансовой отчетности», подготовленным к первому чтению. Первоначально предполагалось закрепить в законе норму о необходимости ежегодной обязательной проверки консолидированной финансовой отчетности в соответствии с Международными стандартами аудита. Что же касается положения о надзорном органе, в исходном варианте он был назван более конкретно: уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере финансовых рынков. Это позволяло говорить о правомочности такого контроля в сфере отчетности, составляемой по МСФО.

4.8.3. Реформа учета в банковском секторе

В обзоре, посвященном реформированию системы бухгалтерского учета в России в 2004 г., нельзя не остановиться на реформе учета в банковском секторе.

В соответствии с требованиями Центрального банка РФ (Указание ЦБ РФ от 25 декабря 2003 г. № 1363-У) кредитные организации в обязательном порядке должны были подготовить финансовую отчетность по МСФО за период, заканчивающийся 30 сентября 2004 г., а годовую финансовую отчетность - за период, заканчивающийся 31 декабря 2004 г.

Консолидированная и неконсолидированная годовая финансовая отчетность кредитных организаций должна быть подтверждена аудиторским заключением и представлена в территориальные учреждения Банка России, осуществляющие надзор за их деятельностью, до 1 октября 2005 г.

Несмотря на то что отчетность по МСФО за период, начинающийся 1 января 2004 г. и заканчивающийся 30 сентября 2004 г., должна была быть представлена кредитными организациями в Банк России до 30 ноября 2004 г., говорить о конкретных результатах перехода банковского сектора на составление отчетности по МСФО не представляется возможным. В частности, потому, что не заверенная аудитором финансовая отчетность не может считаться надежной для анализа внешним пользователем.

К сожалению, финансовая отчетность, подготовленная по международным стандартам, в российских условиях обладает сравнительно низкой оперативностью в связи с тем, что на ее аудит, как правило, затрачивается достаточно много времени131. Учитывая сроки, установленные в документах Центробанка, более-менее полноценные данные по финансовой отчетности кредитных организаций, составленной на основе МСФО, которые снабжены аудиторским заключением, будут доступны только к концу 2005 г.

В настоящее время можно говорить только о тех результатах перехода российского банковского сектора на представление отчетности по МСФО, которые признает Центробанк.

131 Значительная часть аудиторских заключений по отчетности за 2002 г. была подписана только в III квартале 2003 г. (см.: Матовников М. Российские банки приспособили Международные стандарты финотчетности к отечественным реалиям // Компания. 2004. № 3 (64)).

22 ноября 2004 г. состоялась конференция «Переход банковского сектора Российской Федерации на подготовку финансовой отчетности по МСФО -путь к повышению конкурентоспособности российских банков». На ней обсуждались проблемы, существующие в этой области, достигнутые результаты и перспективы совершенствования учета в кредитных организациях и банковского надзора. Исходя из опубликованных в прессе132 практических материалов данной конференции, можно сделать вывод, что Международные стандарты финансовой отчетности в российском банковском секторе в настоящее время рассматриваются Центробанком, а также другими участниками прежде всего в качестве инструмента банковского надзора.

В частности, в докладе консультанта компании «ПрайсУотерхаусКуперс», посвященном проекту ТАСИС «Банковский надзор и отчетность, Российская Федерация», партнером которого является Центробанк, отмечено: основные принципы эффективного банковского надзора определяют, что финансовые отчеты банков должны составляться на основе принципов бухгалтерского учета, получивших международное признание. По мнению докладчика, с точки зрения требований банковского надзора стандарты финансовой отчетности должны соответствовать трем общим критериям: способствовать надежной практике управления и контроля за рисками в банках; повысить рыночную дисциплину через прозрачность финансовой отчетности; способствовать эффективному банковскому надзору. Отчетность, подготавливаемая по МСФО, отвечает приведенным критериям.

В докладе первого заместителя председателя Центрального банка РФ Т. Парамоновой «Международные стандарты финансовой отчетности - важнейший инструмент развития банковского сектора» представлен комплексный подход к МСФО как средству обеспечения объективности, последовательности и целостности процедур оценки, учета и подготовки финансовой отчетности. В то же время в докладе отмечено, что финансовая отчетность по МСФО рассматривается Центробанком как основа для применения соглашения «Базель II», используемого для целей регулирования и надзора. Содержащийся в нем инструментарий предназначен для оценки будущих ожидаемых и непредвиденных потерь, а значит, полезен не только для контролирующих органов, но и для самих банков.

Станет ли финансовая отчетность кредитных организаций, составляемая в соответствии с МСФО, инструментом повышения прозрачности банковского сектора в интересах потребителей банковских услуг, несмотря на то, что она призвана выполнять не свойственную ей в общепринятой практике контрольную функцию, покажет время. При оценке будущих результатов необходимо иметь в виду, что крупнейшие российские банки, совершающие до 90% всех банковских операций в стране, готовили отчетность по международным стандартам и ранее, до распоряжения Центробанка. Кроме того, отчетность кредитных организаций за 2004 г. готовилась в условиях отсутствия юридического статуса МСФО и их официального перевода на русский язык, исходя

132 http://www.gaap.ru 600

из Методических рекомендаций Банка России от 25 декабря 2003 г. № 181-Т «О порядке составления и представления кредитными организациями финансовой отчетности». Перспективы применения банками официального текста МСФО в случае его появления в России Центробанком не обозначены.

В настоящее время есть основания полагать, что финансовая отчетность кредитных организаций по международным стандартам для Центрального банка будет существенно отличаться от отчетности, подготовленной ими для зарубежных инвесторов. Обязательный аудит финансовой отчетности вряд ли станет препятствием к этому. В сложившейся ситуации, когда имеет место значительная нехватка кадров, способных качественно и ответственно вести учет и составлять отчетность по международным стандартам, российские предприятия, в том числе банки, для составления такой отчетности (или для консультаций по вопросам ее составления) нанимают специалистов международных аудиторских компаний, которые потом эту отчетность заверяют. При этом также необходимо иметь в виду, что финансовая отчетность, формируемая для контролирующего органа, в большей степени подвержена нарушениям в области нейтральности информации.

Согласно «Концепции развития бухгалтерского учета и отчетности в России на среднесрочную перспективу» до 2010 г. реформы в данной сфере будут иметь переходный характер, т.е. нормотворческие и регулирующие функции будут постепенно передаваться на уровень профессиональных и общественных объединений. В среднесрочной перспективе большинство представленных мер направлено на усиление контроля со стороны государственных органов. Какая финансовая отчетность в конечном итоге будет доступна российскому пользователю - в формате, принятом в международной практике, или в формате, адаптированном для контролирующих органов, -зависит от дальнейших действий правительства в области реформирования бухгалтерского учета и отчетности.

* * *

Таким образом, в 2004 г. в реформировании российской системы бухгалтерского учета сделан серьезный шаг вперед: признана необходимость и обозначены намерения придать Международным стандартам финансовой отчетности в России юридический статус. Тем самым возникла предпосылка к принципиальной смене подхода при осуществлении реформ в данной области. В настоящее время, хотя и с осторожностью, можно говорить не о приближении отечественной бухгалтерской практики к международным стандартам, а о возможности полноценного перехода на МСФО, т.е. о принятии данных стандартов как целостной системы учетных дисциплин.

Для достижения поставленной цели - создания в России системы учета и отчетности, отвечающей современным требованиям к качеству информации, - необходимо последовательное применение нового подхода к осуществлению реформ. Здесь важно, что в «Концепции развития бухгалтерского учета и отчетности на среднесрочную перспективу» признаны серьезные проблемы, препятствующие успешному осуществлению реформ. Среди них -

601

формальный подход и непонимание регулирующими органами основополагающих принципов системы учета и отчетности, отвечающей требованиям рыночной экономики. К сожалению, содержание «Концепции» не позволяет говорить о том, что данная проблема будет решена в ближайшем будущем.

Под последовательным применением нового подхода подразумевается комплекс мер, направленных на реализацию в России основополагающих принципов системы учета и отчетности, соответствующей международным стандартам, в том числе принципа рациональности. Эти меры должны включать:

• разделение финансового (бухгалтерского) и налогового учета, законодательное закрепление запрета использовать бухгалтерскую отчетность в целях налогового администрирования и налогового контроля;

• возможность выбора для предприятий формата представления индивидуальной (неконсолидированной) финансовой отчетности - по российским стандартам или по МСФО (вместо отчетности по российским стандартам);

• возможность для предприятий, не имеющих большого круга заинтересованных внешних пользователей финансовой информации, не составлять бухгалтерскую отчетность; для таких предприятий следует оставить только налоговую и статистическую отчетность.

Разделение бухгалтерского и налогового учета необходимо прежде всего потому, что эти дисциплины имеют разного целевого пользователя и выполняют различные функции. Метод корректировок счетов бухгалтерского учета при составлении налоговой отчетности полностью от налогового учета не освобождает. Этого можно избежать путем сближения бухгалтерского и налогового законодательства. Однако, во-первых, такие меры негативно повлияют на сам бухгалтерский учет, так как произойдет отказ от применения бухгалтерских методов и способов отражения событий и операций, которые строятся на присущих бухгалтерскому учету системном подходе и требовании полноты отражения событий и операций. Это, в свою очередь, поставит под сомнение достоверность информации в бухгалтерской отчетности.

Во-вторых, искусственное сближение налогового и бухгалтерского учета создает предпосылку для включения контрольной функции в область бухгалтерской информации, что недопустимо с точки зрения соблюдения принципа нейтральности. Таким образом, можно говорить о положительном результате сближения налогового и бухгалтерского учета только в той мере, в какой оно упрощает исчисление налога на прибыль, не смешивая при этом понятия.

По-прежнему острой остается кадровая проблема. Недостаточный уровень профессиональной подготовки российских бухгалтеров, аудиторов, пользователей отчетности, а также нехватка опыта по использованию информации, подготовленной по МСФО, создает много серьезных препятствий при реформировании отечественной системы бухгалтерского учета. К ним, в частности, относятся:

• диспропорции на рынке консультационных и аудиторских услуг в сфере МСФО;

• высокие затраты предприятий на составление и аудит отчетности, подготовленной по международным стандартам;

• недостаточность участия профессиональных организаций и заинтересованной общественности в регулировании системы учета и отчетности;

• слабая система контроля качества бухгалтерской отчетности со стороны аудиторских организаций и внешних пользователей общецелевой отчетности;

• замедление темпов развития российской системы бухгалтерского учета, формальный подход к осуществлению реформ в данной области.

Приоритетным направлением действий правительства и профессионального сообщества должна стать поддержка программ обучения и повышения квалификации специалистов в области Международных стандартов финансовой отчетности. Необходима разработка программы непрерывного образования для бухгалтеров и аудиторов по МСФО, которая соответствует требованиям Международной федерации бухгалтеров, а также система их аттестации при одобрении Комитета по Международным стандартам финансовой отчетности.

В «Концепции развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу» в числе приоритетных мер не обозначено взаимодействие с Комитетом по Международным стандартам финансовой отчетности, однако такую работу следует вести для того, чтобы играть активную роль в разработке и применении наилучшей практики в области учета и отчетности, признанной международным профессиональным сообществом.

Приложение 4

Обзор законодательства в области налогового и таможенного регулирования за 2004 г.133

В 2004 г. было продолжено реформирование налогового законодательства, приоритетными направлениями которого являются снижение налоговой нагрузки, упорядочение и совершенствование налогового законодательства в целом, в том числе налогового администрирования. В течение года были внесены поправки практически во все главы Налогового кодекса. Так, ставка НДС снижена с 20 до 18%; специфические ставки акцизов на подакцизные товары, за исключением сигарет, проиндексированы на 8%; с 35 до 13% снижены ставки НДФЛ в виде материальной выгоды при экономии на процентах за пользование кредитами при строительстве и приобретении жилья; с 6 до 9% повышена ставка НДФЛ в виде дивидендов, полученных от долевого участия в деятельности организаций.

В качестве наиболее значимых изменений в налоговой сфере следует отметить введение трех новых глав Налогового кодекса РФ: главы 25.3 «Государственная пошлина», главы 31 «Земельный налог» и главы 25.2 «Водный

133 Обзор подготовлен с помощью правовой системы «Консультант плюс».