6.1. Государственный сектор и приватизационная политика Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Раздел 6. Институциональные изменения

6.1. Государственный сектор и приватизационная политика1

6.1.1. Масштабы государственной собственности

С 2016 г. началась публикация данных по «Системе показателей для оценки эффективности управления государственным имуществом». Она была утверждена Постановлением Правительства РФ от 29 января 2015 г. № 72 взамен показателей мониторинга государственного сектора экономики, проводившегося Росстатом еще с конца 90-х годов прошлого столетия на основании Постановления Правительства РФ от 4 января 1999 г. № 1 (в последующей редакции от 30 декабря 2002 г.). В «Системе показателей» содержатся также определенные сведения о количестве федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов) и акционерных обществ с участием РФ в капитале, которые ранее обычно публиковались в приватизационных программах на очередной срок (с 2011 г. - на 3 года, до того - на год). Некоторые данные имеются также в реестре федерального имущества и в новом «Прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества и основных направлениях приватизации федерального имущества на 2017-2019 гг.», утвержденных уже в начале 2017 г. (табл. 1).

Таблица 1

Общества и организации в федеральной собственности, учтенные в реестре федерального имущества и «Системе показателей для оценки эффективности управления государственным имуществом в 2010-2016 гг.»

Хозяйственные общества с федеральным Другие правообладатели объектов учета

участием, ед. федерального имущества, ед.

Дата пакет акций (доля) в капитале/из них АО специальное право на участие в управлении «золотая акция» при отсутствии долиа ФГУП ФКП ФГУ

На 1 января 2010 г. 3066/2950б 3517б

На 1 января 2013 г. 2356/2337б 1800/1795б 72 20458

На 1 января 2016 г. 1557/1704б 88/64в 1488/1247б 48 16194

На 7 апреля 2016 г. в 1683/1620г 1236 48 16726

На 1 июля 2016 г. 1571 82 1378 47 16990

а Специальное право не является объектом учета в реестре, но упоминается в различных материалах Роси-мущества в контексте данных по участию государства в капитале.

1 Авторы раздела: Г. Мальгинов - ИЭП имени Е.Т. Гайдара, РАНХиГС при Президенте РФ; А. Радыгин -ИЭП имени Е.Т. Гайдара, РАНХиГС при Президенте РФ.

б Количество АО и ФГУПов по данным приватизационных программ на 2010-2013 гг., 2014-2016 гг. и 2017-2019 гг. (в последней в данных по распределению по ОКВЭД речь идет об обществах, акции (доли) которых находятся в федеральной собственности). в По данным реестра федерального имущества.

г В числителе - всего юридических лиц, включая ЗАО и ООО, в знаменателе - количество пакетов акций и долей (можно предположить, что разница представляет число АО, где имеется «золотая акция», но прямое указание на это отсутствует).

Источник: Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг.; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 20142016 гг., URL: www.economy.gov.ru, 23 апреля 2013 г.; Статистические данные по «Системе показателей для оценки эффективности управления государственным имуществом», URL: www.gks.ru, 20 марта 2016 г., 5 сентября 2016 г.; Отчет о деятельности Росимущества за 2015 г.; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2017-2019 гг.

На 1 января 2016 г. Российская Федерация являлась собственником имущества 1247 ФГУПов и акционером 1704 АО. Сопоставляя эти показатели с аналогичными данными, публиковавшимися в предыдущих приватизационных программах, можно отметить уменьшение количества ФГУПов более чем на 30% по сравнению с началом 2013 г. и почти на 65% с началом 2010 г., а числа АО - на 27% и более чем на 42% соответственно. Количество ФГУПов в результате их опережающего сокращения стало меньше количества АО с долей РФ в капитале, что впервые и было зафиксировано в завершившейся приватизационной программе на 2014-2016 гг. Таким образом, среди коммерческих организаций, имеющих отношение к федеральной собственности, с 2012-2013 гг. количественно стали преобладать хозяйственные общества с различными формами государственного участия, которые более весомы с точки зрения их значимости в экономике.

Далее обратимся к изменениям, произошедшим в этой совокупности после 2010 г. на основании данных, содержащихся в трехлетних приватизационных программах, т.е. на начало 2010, 2013, 2016 гг. (табл. 2).

Таблица 2

Динамика количества и структура хозяйственных обществ (АО и ООО) по размеру доли государства в капитале (без АО с использованием специального права «золотая акция» при отсутствии доли) в 2010-2016 гг.

Дата Хозяйственные общества (АО и ООО), где РФ является акционером (участником)

всего, ед. доля, % из них с размером доли государства в уставном капитале

100% 50-100% 25-50% менее 25%

ед. % ед. % ед. % ед. %

На 1 января 2010 г. а 2950 100,0 1757 59,6 138 4,7 358 12,1 697 23,6

На 1 января 2011 г. 2957 100,0 1840 62,2 136 4,6 336 11,4 645 21,8

На 31 декабря 2011 г. 2822 100,0 1619 57,4 112 4,0 272 9,6 819 29,0

На 1 января 2013 г.6 2337/ 2356 100,0 1256/ 1257 53,7/53,3 100/ 106 4,3/4,5 227/ 228 9,7/9,7 754/ 765 32,3/ 32,5

На 1 января 2014 г. 2113 100,0 1000 47,3 95 4,5 224 10,6 794 37,6

На 1 января 2015 г. 1928 100,0 861 44,7 90 4,7 203 10,5 774 40,1

На 1 января 2016 г.в 1704 100,0 765 44,9 93 5,4 172 10,1 674 39,6

На 1 января 2016 г.д 1557 100,0 816д 52,4д 174 11,2 567е 36,4е

На 1 июля 2016 г.д 1571 100,0 711д 45,3д 189 12,0 671е 42,7е

а Количество АО по данным приватизационной программы на 2010-2013 гг.

б В числителе - количество АО по данным приватизационной программы на 2014-2016 гг., в знаменателе - количество АО и ООО по отчету об итогах деятельности Росимущества за 2013 г. в Количество АО по данным приватизационной программы на 2017-2019 гг. (в данных по распределению по ОКВЭД речь идет об обществах, акции (доли) которых находятся в федеральной собственности). г Количество АО, акции которых находятся в федеральной собственности, по данным Росстата.

д Общее количество АО с долей акций, находящихся в федеральной собственности, свыше 50% (без выделения АО с полными (100%) федеральными пакетами акций) и их удельный вес.

е Расчетная величина по данным об общем количестве АО, акции которых находятся в федеральной собственности, и количестве таких АО по другим категориям исходя из доли в уставном капитале. Источник: Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг.; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 20142016 гг.; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2017-2019 гг.; Отчеты о деятельности Росимущества за 20102015 гг., URL: www.rosim.ru; Статистическая информация по показателям эффективности управления государственным имуществом, URL: www.gks.ru, 20 марта 2016 г., 5 сентября 2016 г.; расчеты авторов.

В наибольшей степени уменьшилось количество АО с полными (100% уставного капитала) госпакетами акций: на 39% - по сравнению с 2013 г. и на 56,5% - с 2010 г. Близкий к этому показатель сокращения (на 52%) по сравнению с началом 2010 г. наблюдался в группе АО с блокирующими (от 25 до 50% уставного капитала) госпакетами, хотя по сравнению с началом 2013 г. оно было существенно меньшим (примерно на 24%). Количество АО с контрольными (от 50 до 100% уставного капитала) госпакетами уменьшилось на 7% по сравнению с 2013 г. и на 1/3 - с началом 2010 г. В наименьшей же степени сократилась группа АО с миноритарными (25% и менее уставного капитала) госпакетами: на 10,6% по сравнению с началом 2013 г. и на 3,3% - с началом 2010 г.1

В результате существенно изменилась структура АО по размеру федерального пакета акций в уставном капитале. Если на 1 января 2010 г. и 1 января 2013 г. на долю компаний, где государство в качестве акционера могло осуществлять полноценный корпоративный контроль2, приходилось более 64 и 58% всех АО с участием РФ, то к началу 2016 г. их удельный вес снизился почти до половины таких компаний. Доля АО с блокирующими госпакетами за 6 лет (2010-2015 гг.) сократилась примерно с 12 до 10% (в начале 2013 г. -9,7%). Удельный вес АО с миноритарными госпакетами, напротив, постоянно рос: с 23,6% в 2010 г. до более чем 32% в 2013 г. и почти 40% в начале 2016 г. А наиболее благоприятная структура АО по размеру федерального пакета акций отмечалась на начало 2011 г., т.е. в момент перехода к реализации приватизационных программ со сроком действия 3 года. При этом нельзя не отметить различия в данных по общему количеству АО с участием РФ в капитале и по группам в зависимости от размера госпакета, содержащихся в новой приватизационной программе и представленных Росстатом по «Системе показателей для оценки эффективности управления государственным имуществом на начало 2016 г.».

Для характеристики хозяйственных обществ с государственным участием важное значение имеют отчеты об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО и использовании специального права на участие РФ в управлении ОАО («золотая акция») по итогам очередного года, публикуемые Росимуществом с 2012 г.

По данным Федеральной государственной информационно-аналитической системы «Единая система управления государственным имуществом» (ФГИАС ЕСУГИ), по состоянию на 1 августа 2016 г. в реестре федерального имущества содержались сведения о 1593 АО, акции которых находятся в федеральной собственности, включая 72 АО, в от-

1 К началу 2013 г. абсолютное количество АО с миноритарными госпакетами по сравнению с началом 2010 г. не только не сократилось, но и выросло на 8%.

2 Исходя из совокупного количества АО с полными и мажоритарными госпакетами акций.

ношении которых используется специальное право на участие в управлении «золотая ак-ция»1. При этом из этих 1593 компаний Росимущество могло полноценно осуществлять права акционера в отношении всего лишь 735 АО (или 46,1% всех АО против 52,6% по состоянию на лето 2015 г., 54,7% - на лето 2014 г. и 57,7% - на лето 2013 г., 52,1% - на лето 2012 г.)2. Начиная с 2014 г. удельный вес компаний, где Росимущество не ограничено в осуществлении прав акционера, неуклонно сокращался и впервые за 5 лет к лету 2016 г. составил менее половины.

Оставшиеся 858 компаний включали:

- общества с долей государства в уставном капитале менее 2%, где в соответствии с п. 1 ст. 53 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» предложения акционера в повестку общего собрания акционеров не принимаются (349 ед., или 21,9% всех АО);

- общества, где права акционера от имени государства переданы иным федеральным органам исполнительной власти (ФОИВам) и госкорпорациям (например, Минобороны России, ГК «Ростехнологии», «Росатом», либо по таким АО заключен договор доверительного управления) (297 АО, или 18,65% всех АО)3;

- общества, в отношении которых осуществляются процедуры банкротства в стадии конкурсного производства (150 АО, или 9,4% всех АО);

- общества, находящиеся в стадии ликвидации, реорганизации (48 АО, или 3,0% всех АО);

- общества, пакеты акций которых фактически отсутствуют в собственности Российской Федерации (например, приватизированы, переданы в уставные капиталы вертикально-интегрированных структур (далее - ВИС)) (14 АО, или 0,9% всех АО).

В табл. 3 представлены данные о том, как в последние годы изменялись масштабы совокупности АО, где Росимущество ограничено в осуществлении прав акционера наряду с основаниями таких ограничений.

Прежде всего необходимо отметить, что по сравнению с 2012 г. количество АО, в отношении которых права Росимущества как акционера являлись ограниченными, сократилось почти на 1/3 (или на 400 ед.). Основной причиной такого изменения стало сокращение (более чем в 16 раз) группы АО, пакеты акций которых фактически отсутствуют в собственности Российской Федерации. Это можно объяснить большим вниманием, уделяемым процессу учета федерального имущества, и повышением уровня его технологичности, хотя в 2016 г. их количество оказалось почти в 5 раз большим, чем в 2013 г. (3 ед. - абсолютный минимум). Примерно на 23% сократилось количество обществ, где

1 Отчет об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО и использовании специального права на участие РФ в управлении ОАО («золотая акция») по итогам 2015 г.

2 Отсутствие ограничений на осуществление прав акционера для Росимущества не означает полное отстранение от управления соответствующими компаниями отраслевых ФОИВов, которые вовлекаются в этот процесс на общих основаниях, исходя из распределения полномочий, определенных в Положении об управлении находящимися в федеральной собственности акциями АО и использовании специального права на участие РФ в управлении АО («золотая акция») (утверждено Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738).

3 Объединение в одну группу АО, где права акционера от имени государства переданы отличным от Росимущества ФОИВам, госкорпорациям (ГК) и доверительным управляющим, представляется не вполне корректным ввиду того, что одной из базовых характеристик ГК как юридических лиц, отнесенных в российском законодательстве к категории некоммерческих организаций, является собственность ГК на свое имущество, что, вообще говоря, должно распространяться и на госпакеты акций, передаваемые им в качестве имущественного взноса.

права акционера переданы другим субъектам, на 20% - АО с долей государства менее 2%. При этом количество обществ, находящихся в стадии конкурсного производства, уменьшилось всего на 4%, а находящихся в стадии ликвидации - почти на 13%1. В результате доля АО, где Росимущество ограничено в правах акционера, по отношению ко всем обществам, акции которых находятся в федеральной собственности, выросла по всем причинам, кроме фактического отсутствия в собственности РФ. Наиболее многочисленной группой таких обществ являются АО с долей государства в капитале менее 2%, их удельный вес вырос с 16,5% в 2012 г. до почти 22% в 2015 г., что превысило их долю в конце 2011 г. (20%).

Таблица 3

Динамика количества и структура акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, где Росимущество ограничено в осуществлении прав акционера, в 2012-2016 гг.

Причина ограничения прав акционера На 1 августа 2012 г. На 1 августа 2013 г. На 7 июля 2014 г. На 1 августа 2015 г. На 1 августа 2016 г.

ед. % ко всем АО ед. % ко всем АО ед. % ко всем АО ед. % ко всем АО ед. % ко всем АО

Всего АО Из них: 1258 47,9 988 42,3 949 45,3 884 47,4 858 53,85

доля государства в капитале менее 2%а 434 16,5 465/134б 19,95 436/78б 20,8 373/75б 20,0 349/61б 21,9

права акционера переданы другим субъектам" 387 14,75 316 13,55 302 14,4 291 15,6 297 18,65

осуществление процедуры банкротства в стадии конкурсного производства 156 5,95 145 6,2 146 7,0 151 8,1 150 9,4

стадия ликвидации 55 2,1 59 2,5 57 2,7 60г 3,2 48г 3,0

отсутствие в собственности РФд 226 8,6 3 0,1 8 0,4 9 0,5 14 0,9

а В соответствии с п. 1 ст. 53 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных

обществах» предложения акционера в повестку общего собрания акционеров не принимаются.

б В знаменателе - количество АО, в отношении которых параллельно используется специальное право на

участие Российской Федерации в управлении данными обществами («золотая акция»).

в Прочие органы исполнительной власти, госкорпорации. Либо заключены договора доверительного

управления.

г Включая АО в стадии реорганизации.

д Пакеты акций которых де-факто отсутствуют в федеральной собственности (ранее приватизированы, переданы в уставные капиталы вертикально-интегрированных структур, не зарегистрирован выпуск акций, прекращение деятельности в связи с ликвидацией или реорганизацией), но информация об этом находится в стадии внесения в реестр.

Источник: Отчеты Росимущества об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО и использовании специального права на участие РФ в управлении ОАО («золотая акция») по итогам 2011-2015 гг.; расчеты авторов.

Снижение удельного веса компаний, где доля государства не позволяет осуществлять полноценный корпоративный контроль, происходит не только в связи с повышением доли АО с долей государства в капитале менее 2%, но и вследствие избираемых приоритетов в приватизации в отношении тех обществ, где Росимущество не ограничено в правах акционера (табл. 4).

1 Правда, для 2015-2016 гг. в эту группу попали и АО, находящиеся в стадии реорганизации.

Таблица 4

Динамика количества и структура хозяйственных обществ по размеру доли государства в капитале и включению в прогнозные планы приватизации

в 2012-2016 гг.

Дата Хозяйственные общества (АО и ООО), где РФ является акционером (участником)

всего, ед. доля, % из них с размером доли государства в уставном капитале

100% 1 50-100% 25-50% 2-25%

ед. | % | ед. | % ед. | % ед. | %

На 1 августа 2012 г.

по АО, где Росимущество не ограничено в осуществлении права акционера* 1371/ 2629** 100,0 886 64,6 76 5,55 211 15,4 198 14,45

На 1 августа 2013 г.

по АО, где Росимуще-ство не ограничено в осуществлении права акционера* 1345/ 2333** 100,0 874 65,0 83 6,15 185 13,75 203 15,1

по АО, включенным в прогнозные планы приватизации *** 975 100,0 716 73,4 41 4,2 116 11,9 102 10,5

На 7 июля 2014 г.

по АО, где Росимуще-ство не ограничено в осуществлении права акционера* 1147/ 2096** 100,0 709 61,8 66 5,8 171 14,9 201 17,5

по АО, включенным в прогнозные планы приватизации *** 842 100,0 596 70,8 36 4,3 113 13,4 97 11,5

На 1 августа 2015 г.

по АО, где Росимуще-ство не ограничено в осуществлении права акционера* 980/ 1864** 100,0 589 60,1 55 5,6 142 14,5 194 19,8

по АО, включенным в прогнозные планы приватизации *** 668 100,0 469 70,2 18 2,7 90 13,5 91 13,6

На 1 августа 2016 г.

по АО, где Росимуще-ство не ограничено в осуществлении права акционера* 735/ 1593** 100,0 469 63,8 48 6,5 91 12,4 127 17,3

по АО, включенным в прогнозные планы приватизации *** 478 100,0 336 70,3 14 2,9 56 11,7 72 15,1

* Без учета 1) АО с долей государства менее 2%; 2) АО, где права акционера от имени РФ осуществляют другие субъекты (прочие органы исполнительной власти, госкорпорации, либо с заключением договоров доверительного управления); 3) АО, находящиеся в состоянии банкротства (на стадии конкурсного производства); 4) АО, находящиеся в стадии ликвидации; 5) АО, пакеты акций которых де-факто отсутствуют в федеральной собственности (ранее приватизированы, переданы в уставные капиталы вертикально-интегрированных структур).

** В знаменателе - общее количество АО по данным реестра федерального имущества.

*** Только из числа тех, где Росимущество может осуществлять права акционера без ограничений. Источник: Отчеты Росимущества об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО и об использовании специального права на участие РФ в управлении ОАО («золотая акция») по итогам 2011-2015 гг.; расчеты авторов.

Представленные в табл. 4 данные позволяют определить причину роста удельного веса компаний, где государство из-за размера своей доли в капитале не в состоянии осуществлять полноценный корпоративный контроль. Дело в том, что в рамках совокупности хозяйственных обществ, где Росимущество не ограничено в осуществлении права

акционера, доли хозяйственных обществ с полными, контрольными и блокирующими госпакетами акций, включенными в приватизационные программы 2011-2013 гг. и 2014-2016 гг., как правило, превышали доли компаний с миноритарными госпакетами. Среди последних в прогнозные планы приватизации включались не более половины, тогда как среди компаний с полными госпакетами - 80% и более, среди компаний с контрольными госпакетами - около 50% и более1, среди компаний с блокирующими госпакетами - более 60% (табл. 5).

Таблица 5

Доля АО, включенных в прогнозные планы приватизации, в общем количестве хозяйственных обществ, где Росимущество не ограничено в правах акционера, по размеру государственного пакета акций

в 2012-2016 гг., %

Дата Полные (100%) Контрольные (50-100%) Блокирующие (25-50%) Миноритарные (2-25%)

На 1 августа 2013 г. 81,9 49,4 62,7 50,2

На 7 июля 2014 г. 84,1 54,5 66,1 48,3

На 1 августа 2015 г. 79,6 32,7 63,4 46,9

На 1 августа 2016 г. 1,6 29,2 61,5 56,7

Источник: Отчеты Росимущества об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО и использовании специального права на участие РФ в управлении ОАО («золотая акция») по итогам 2012-2015 гг.; расчеты авторов.

В 2016 г. наблюдалась небольшая коррекция указанной тенденции: доля компаний с миноритарными госпакетами, включенных в приватизационную программу, превысила половину (около 57%), уступая тем не менее величине аналогичного показателя для компаний с полными (около 72%) и блокирующими (61,5%) госпакетами, хотя для компаний с контрольными госпакетами она составила менее 30%.

Если рассматривать первые данные «Системы показателей для оценки эффективности управления государственным имуществом» за 2016 г. более широко, не ограничиваясь только федеральным уровнем, то при сопоставлении с данными по мониторингу состава государственного сектора, который проводился Росстатом до 2015 г., получается следующая картина (табл. 6).

Общее количество хозяйствующих субъектов, относящихся к государственной собственности, по данным новой «Системы», к середине 2016 г. составило около 65,2 тыс. ед., что превышает аналогичную величину по данным мониторинга госсектора двумя годами ранее примерно на 1,6 тыс. ед., но меньше показателя на начало 2013 г. примерно на 1,8 тыс. ед. Для сопоставимых категорий хозяйствующих субъектов можно отметить увеличение по сравнению с последними имеющимися данными, полученными при мониторинге госсектора на середину 2014 г.2, числа госучреждений примерно на 2,7 тыс. ед. (или на 5%) при уменьшении количества унитарных предприятий примерно на 250 ед. (или на 6%). При этом число госучреждений к середине 2016 г. оказалось даже большим, чем 3 годами ранее. В отношении хозяйственных обществ делать какие-либо выводы затруднительно ввиду несопоставимости этой категории в старой и новой системах учета. Можно лишь сказать, что их общее количество к середине 2016 г. (около

1 Исключением явился 2015 г., когда доля компаний с контрольными госпакетами, включенными в приватизационную программу, не превысила 1/3.

2 Последний бюллетень о развитии госсектора экономики выпущен за январь-сентябрь 2014 г., но для среднесрочного анализа вполне подходят и полугодовые данные на 1 июля 2014 г.

3,7 тыс. ед.) превышало число хозяйственных обществ, где государству принадлежал контрольный пакет, к началу 2013 г. (3,5 тыс. ед.).

Таблица 6

Число организаций государственного сектора экономики, учтенных Росимуществом, его территориальными управлениями и органами по управлению государственным имуществом субъектов РФ в 2013-2014 гг., и количество хозяйствующих субъектов, относящихся к государственной собственности, на 1 января и 1 июля 2016 г. (по данным государственной регистрации) по организационно-правовым формам

Дата Всего ГУПы, включая казенные предприятия Государственные учреждения Хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся

в государственной собственности в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики

На 1 января 2013 г. 67003* 4891 56247 3501 2364

На 1 июля 2013 г. 66131* 4589 56100 3201 2241

На 1 января 2014 г. 64616* 4408 54699 3097 2412

На 1 июля 2014 г. 63635* 4236 54173 2988 2238

На 1 января 2016 г. 65587** 4284 56693/56649*** 3888****

На 1 июля 2016 г. 65218** 3982 56893/56856*** 3718****

* Включая организации, у которых в учредительных документах, прошедших государственную регистрацию, не указаны конкретные виды, но без акционерных обществ, у которых более 50% акций (долей) находится в совместной государственной и иностранной собственности.

** Включая хозяйствующие субъекты, имеющие организационно-правовую форму, отличную от унитарных предприятий, госучреждений и хозяйственных обществ (производственные (артели) и потребительские кооперативы, ассоциации (союзы), товарищества собственников недвижимости, фонды, публично-правовые компании и др.).

*** Без учета государственных академий наук и частных учреждений, которые в новой «Системе» отнесены к учреждениям, но должны быть исключены для обеспечения корректности сопоставления. **** Общее количество хозяйственных обществ безотносительно размера госпакета (доли), данные о числе хозяйственных обществ с контрольным пакетом акций, принадлежащим государству, имеются только для АО, акции которых находятся в федеральной собственности.

Источник: О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации в 2012 г. (с. 7-11), в 1-м полугодии 2013 г. (с. 7-11), в 2013 г. (с. 7-11), в 1-м полугодии 2014 г. (с. 7-11). М.: Росстат, 20132014 гг.; Статистическая информация по показателям эффективности управления государственным имуществом, URL: www.gks.ru, 20 марта 2016 г., 5 сентября 2016 г.

Если рассматривать динамику на более коротком временном отрезке, то в течение 1-го полугодия 2016 г. произошло уменьшение числа унитарных предприятий более чем на 7%, хозяйственных обществ - на 4,4%, тогда как количество госучреждений незначительно (менее чем на 0,5%) выросло.

6.1.2. Приватизационная политика

2016 г. стал завершающим для реализации «Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2014-2016 гг.», утвержденных Распоряжением Правительства РФ от

1 июля 2013 г. № 1111-р. Это уже вторая трехлетняя приватизационная программа, разработанная с учетом увеличения планового периода действия прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества (от одного года до трех лет), исходя из изменений, внесенных в действующий закон о приватизации весной 2010 г.

Как и в случае с предыдущей приватизационной программой, в действовавший документ стали вноситься многочисленные изменения и дополнения. Всего с момента утверждения «Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2014-2016 гг.» было принято 90 соответствующих нормативно-правовых актов (НПА), из которых 37 было издано в 2015 г., 22 - в 2014 г., а еще 3 - в декабре 2013 г. Таким образом, по интенсивности корректировок (принятие 28 НПА) уходящий год уступал прошлому, но превзошел предшествующие полтора года (2014 г. вместе со 2-м полугодием 2013 г.).

Наиболее существенной из них стало внесение в мае 2016 г. в перечень крупнейших компаний, приватизируемых на основании отдельных решений президента и правительства РФ, компании «Башнефть», продажа контрольного пакета которой в середине октября стала одной из трех наиболее крупных приватизационных сделок года.

В двух из них основным действующим лицом стала «Роснефть», в отношении которой в приватизационной программе 2014-2016 гг. указывалось, что до 2016 г. планируется сокращение доли участия ОАО «Роснефтегаз» в уставном капитале ОАО «Нефтяная компания «Роснефть» до 50% плюс 1 акция. Эта сделка состоялась в самом конце 2016 г. -19,5% акций «Роснефти» перешли к альянсу зарубежных инвесторов в лице швейцарской компании Иепсоге и суверенного фонда Катара за 10,5 млрд евро.

Однако в отличие от сделки по продаже «Башнефти» эти средства поступили в бюджет не напрямую, а в виде дивидендов самого «Роснефтегаза», выступающего по отношению к «Роснефти» в роли материнской компании, что позволяет охарактеризовать сделку, скорее, как квазиприватизационную, находящуюся на стыке с проблематикой управления государственным сектором экономики. Поправками в закон о федеральном бюджете на минувший 2016 г., принятыми в конце ноября, ст. 21 была дополнена ч. 17, предусматривающей, что в случае отчуждения АО «Роснефтегаз» акций ПАО «Нефтяная компания «Роснефть» вся сумма средств, полученных «Роснефтегазом» от продажи указанных акций, подлежит перечислению в 2016 г. в федеральный бюджет в счет выплаты дивидендов по акциям АО «Роснефтегаз» в 2017 г. по итогам 2016 г.

Сделка по продаже пакета акций «Роснефти» должна была принести в федеральный бюджет 710,8 млрд руб. Данная величина по Распоряжению Правительства РФ от 3 ноября 2016 г. № 2330-р была определена как стоимость пакета (748,26 млрд руб.), скорректированная на поправочный коэффициент 0,95, рекомендованный привлеченным АО «Роснефтегаз» инвестиционным консультантом. Последующим Распоряжением Правительства РФ от 7 декабря 2016 г. № 2613-р в предыдущий документ в части определения цены сделки были внесены изменения. Выданные после этого директивы от 7 декабря 2016 г. № 93688п-П13 представителям государства в совете директоров «Рос-нефтегаза» предусматривали отчуждение акций «Роснефти» по цене организованных торгов на Московской бирже 6 декабря с применением прежнего поправочного коэффициента, что опускало цену продаваемого пакета до 692,39 млрд руб.1

1 иКЬ: www.rosim.ru, 12.12.2016.

Источником же покрытия разницы между данной величиной и 710,8 млрд руб. стала выплата в федеральный бюджет по итогам трех кварталов 2016 г. промежуточных дивидендов в размере более 18,4 млрд руб. Такое решение было принято в соответствии с директивами правительства РФ от 12 декабря 2016 г. № 9488п-2016 и распоряжением Росимущества «О решениях внеочередного общего собрания акционеров АО «Роснеф-тегаз» от 12 декабря 2016 г. № 1000-р, изданным в соответствии с решением совета директоров АО «Роснефтегаз»1.

В случае же сделки по продаже контрольного пакета акций «Башнефти» (50,08% уставного капитала) «Роснефть» стала его покупателем за 329,69 млрд руб. Эта цена была определена на основании прошедшего экспертизу со стороны СРО оценщиков отчета АО «ВТБ Капитал», являвшегося единственным исполнителем госзаказа на организацию отчуждения акций компании (агентом). Условия сделки были одобрены Распоряжением Правительства РФ от 10 октября 2016 г. № 2130-р, где в числе прочего указывался источник средств для оплаты услуг агента - дополнительные бюджетные ассигнования после внесения изменений в федеральный бюджет минувшего года или принятия нового трехлетнего бюджета на 2017-2019 гг.2

Две указанные сделки в нефтяной отрасли, состоявшиеся в IV квартале, предваряла продажа пакета акций АК «АЛРОСА» (10,9% акций) в июле 2016 г. После февраля 2014 г. она стала первой приватизационной сделкой в стране, когда объектом являлись компании из первого раздела прогнозного плана (программы) приватизации, приватизируемые на основании отдельных решений.

На официальном уровне она характеризуется как успешная ввиду того, что ее реализация проходила в условиях неблагоприятной финансово-экономической конъюнктуры, в ее подготовке принимали участие исключительно российские специалисты, имел место минимальный дисконт (менее 4%) к цене закрытия3. В Распоряжении Правительства РФ от 11 июля 2016 г. № 1479-р прямо указаны покупатель (компания «ВТБ Капитал ПЛС») и цена продажи акций (65 руб./шт.), а также то, что вознаграждение агенту («Сбербанк КИБ») выплачивается за счет дополнительных бюджетных ассигнований после внесения изменений в федеральный бюджет текущего года или принятия нового трехлетнего бюджета на 2017-2019 гг. Государство взяло обязательство в дальнейшем воздержаться от дополнительной продажи своих акций на протяжении полугода.

Бюджетный эффект этой сделки можно оценить в 52,18 млрд руб., т.е. существенно больше того, что принесло проведенное осенью 2013 г. размещение акций акционерной компании «АЛРОСА» путем публичного предложения широкому кругу инвесторов по международным стандартам (организатор сделки - частная компания с неограниченной ответственностью «Голдман Сакс»). Тогда на Московской бирже предлагались 7% акций АК «АЛРОСА», находившихся в федеральной собственности, и 7% акций, принадлежавших Республики Саха (Якутия), а также 2% квазиказначейских акций, которые контролировала сама компания (всего 16% акций). Общая сумма сделки составила 41,3 млрд руб., включая 18 млрд руб. за отчуждаемые из федеральной собственности 7% акций. Вместе с тем нельзя не отметить весьма ограниченный период сбора заявок (с 6 по

1 Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 20142016 гг. в 2016 г.

2 URL: www.economy.gov.ru, 10.10.2016.

3 URL: www.rosim.ru, 12.07.2016.

11 июля) и изначальную ориентацию на аффилированные с госкомпаниями структуры, что нашло свое выражение и в характеристике покупателя.

Таким образом, по итогам реализованных в 2016 г. 3 крупнейших сделок в бюджет Российской Федерации поступило 1092,675 млрд руб., а с учетом еще 2 таких сделок 2014 г. (продажа пакетов акций ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС» за 18,796 млрд руб. и «Архангельский траловый флот» за 2,2 млрд руб.) полученная за весь период действия второй трехлетней приватизационной программы1 сумма составит около 1113,7 млрд руб.

Заметим, что в первой трехлетней приватизационной программе на 2011-2013 гг. содержалась оценка возможных бюджетных доходов от крупнейших сделок в размере 1 трлн руб. При этом за 2011-2013 гг. было реализовано 13 сделок с акциями крупнейших акционерных обществ, осуществленных с привлечением инвестиционных консультантов, что в 2,6 раза больше, чем в 2014-2016 гг. Однако их общая сумма оказалась почти вдвое меньшей (585 млрд руб.). Без сделки по «Роснефти», состоявшейся в конце 2016 г., соотношение было бы в пользу первой трехлетней приватизационной программы, ибо при таком раскладе общая сумма крупнейших сделок за 2014-2016 гг. составит около 402,9 млрд руб.

Радикально поменялось и их содержание. В 2011-2013 гг. из 13 сделок 3 не имели прямого бюджетного эффекта, поскольку носили характер сокращения доли государства или контролируемых им компаний в капитале: 2 являлись размещением дополнительной эмиссии акций (ОАО «Объединенная зерновая компания» (ОЗК) в 2012 г. на 5,951 млрд руб. и «Банк ВТБ» в 2013 г. на 102,5 млрд руб.), еще в одной состоялась продажа «Рос-нефтегазом» 5,66% акций ОАО «Роснефти» в пользу ВР на общую сумму 148,1 млрд руб. в рамках сделки по приобретению акций ТНК-ВР самой «Роснефтью». В совокупности (256,6 млрд руб.) на их долю пришлось около 44% всей суммы по крупнейшим сделкам.

В 2014-2016 гг. бюджетообразующими являлись все крупнейшие сделки, включая и сделку по «Роснефти» конца 2016 г., которая по формальным признакам сходна со сделкой 2013 г., но благодаря особому нормативному обеспечению стала важным подспорьем для пополнения федерального бюджета в весьма непростой ситуации в экономике. Некоторым аналогом выступает здесь перечисление в бюджет средств, полученных Центробанком РФ от продажи пакета акций Сбербанка в 2012 г. (159,3 млрд руб.), в размере, определенном как разница между суммой выручки от продажи и их балансовой стоимостью, за вычетом расходов, связанных с продажей указанных акций, с соответствующим уменьшением подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли, полученной ЦБ РФ по итогам 2012 г.

Не принесла поступлений в бюджет реализация проекта консолидации аэропортовых активов во «Внуково» и «Шереметьево». Напомним, что приватизационной программой 2014-2016 гг. предусматривалось прекращение участия государства в капитале ОАО «Международный аэропорт «Шереметьево», «Аэропорт «Внуково», «Международный аэропорт «Внуково» в соответствии с решением президента и правительства РФ в отношении стратегического развития Московского авиационного узла.

После выхода в августе 2015 г. указов президента РФ в феврале 2016 г. были приняты соответствующие распоряжения правительства РФ и подписаны акционерные соглашения между государством и негосударственными акционерами, которые призваны обес-

1 В 2015 г. такие сделки не проводились ввиду неблагоприятной финансово-экономической ситуации.

печить сохранение за государством необходимого контроля за деятельностью объединенных операторов и принятием ключевых решений. С учетом проведенной оценки вносимого сторонами имущества доля государства в капитале учреждаемого АО «Аэропорт «Шереметьево» должна составлять около 31,6%, а в капитале АО «Международный аэропорт «Внуково» - 25,1%, т.е. будет иметь небольшое превышение над заранее определенными порогами корпоративного контроля в размере блокирующего пакета1.

Применительно к АО «Международный аэропорт «Внуково» (МАВ) состоялась оплата Росимуществом и негосударственными акционерами уставного капитала общества. Доля государства оплачивалась пакетом акций АО «Аэропорт «Внуково» (74,74% акций), а доля 4 негосударственных акционеров - имуществом, указанным в Распоряжении Правительства РФ от 13 февраля 2016 г. № 217-р2. К числу условий акционерного соглашения данным правительственным распоряжением отнесены право РФ на избрание 3 представителей в совет директоров и согласование вариантов голосования негосударственного акционера по определенным соглашением вопросам компетенции общего собрания акционеров, права и обязательства сторон по возможному отчуждению акций с указанием вариантов определения их цены и перечня событий, наступление которых влечет возникновение таких прав. Согласно решению Банка России от 10 ноября 2016 г. осуществлена государственная регистрация отчета об итогах дополнительного выпуска обыкновенных акций АО «Международный аэропорт «Внуково» с долей государства в капитале в 25,12%, как и было намечено3.

Реализация мероприятий по учреждению Российской Федерацией и ООО «Шереметьево холдинг» нового АО «Аэропорт «Шереметьево» проходила следующим образом. В его уставный капитал ООО «Шереметьево холдинг» внесено имущество, предусмотренное Распоряжением Правительства РФ от 11 февраля 2016 г. № 201-р4, а государством внесен пакет акций АО «Международный аэропорт «Шереметьево» (МАШ) в размере 83,038% от общего количества размещенных акций.

Между ООО «Шереметьево холдинг» и Российской Федерацией заключено акционерное соглашение от 15 февраля 2016 г., предусматривающее дополнительные права государства на участие в управлении деятельностью учрежденного АО «Аэропорт «Шереметьево» и АО «МАШ», включая избрание представителей в составы советов директоров и согласование вариантов голосования негосударственного акционера по определенным соглашением вопросам компетенции общих собраний акционеров АО «Аэропорт «Шереметьево» и «МАШ» К числу условий соглашения вышеуказанным правительственным распоряжением отнесены права и обязательства сторон по отчуждению акций с указанием вариантов определения их цены и перечня событий, наступление которых влечет возникновение этих прав. В реорганизуемых обществах осуществлена оценка акций, проводилась подготовка внеочередных общих собраний акционеров по вопросам осуществления мероприятий по реорганизации.

1 URL: www.rosim.ru, 15.02.2016, 29.02.2016.

2 Различные активы, включая доли, составляющие в сумме контрольную и полную величину в уставных капиталах 2 хозяйственных обществ (АО и ООО), деятельность которых связана с функционированием аэропортового комплекса, денежные средства в совокупности более 5,6 млрд руб., нежилые здания во «Внуково».

3 URL: www.rosim.ru, 31.12.2016.

4 9 различных активов, представляющих в основном доли контрольной и полной величины в уставных капиталах хозяйственных обществ (АО и ООО), деятельность которых так или иначе связана с функционированием аэропортового комплекса в «Шереметьево».

При этом в отличие от МАВ завершение всех мероприятий ожидается только в 2017 г. Речь идет о реорганизации АО «МАШ» в форме присоединения к нему АО «Аэропорт «Шереметьево», об увеличении уставного капитала АО «МАШ» путем дополнительного выпуска акций в связи с его реорганизацией и о внесении изменений в перечень стратегических акционерных обществ по размеру доли государства в уставном капитале АО «МАШ» по итогам его реорганизации. К тому же условия акционерного соглашения, предусмотренные указанным правительственным распоряжением, более сложны по исполнению, что связано, в частности, с обязательствами негосударственного акционера по строительству объектов недвижимого имущества.

Всего по данным отчета об исполнении федерального бюджета на 1 января 2017 г. (по источникам внутреннего финансирования дефицита), представленного на сайте Федерального казначейства, средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, составили 406 795,2 млн руб., что обеспечило символическое перевыполнение бюджетных назначений (на 0,4%).

Эта величина, включающая все средства от сделок с пакетами акций, превосходит прогноз доходов от приватизации текущего года, содержавшийся в пояснительной записке к законопроекту о федеральном бюджете на 2017-2019 гг., где они оценивались в 381,6 млрд руб. (против 33,2 млрд руб. при ссылке на Закон № 359-ФЗ1). Она включает и приватизационные поступления помимо выручки от крупнейших сделок. В этой части в ходе реализации приватизационной программы 2014-2016 гг. Росимуществу год от года устанавливались повышенные плановые задания. Если в первый год действия его величина совпадала с прогнозом поступлений, содержавшимся в самом прогнозном плане (программе) (3 млрд руб.), то во втором она увеличилась до 5 млрд руб. В 2016 г. такая сумма была получена уже к середине года (5,046 млрд руб. по итогам 1-го полуго-дия)2, что обусловило перевыполнение и более высокого годового задания (8,5 млрд руб.).

Последний год действия второй приватизационной программы оказался наиболее успешным и в других аспектах. В 2016 г. был обеспечен кратный (примерно втрое) рост общего числа проведенных торгов по сравнению с предыдущим годом. Общее количество реализованных сделок выросло со 141 до 461, или примерно в 3,3 раза (в 2014 г. -119 сделок).

В 2016 г. было реализовано 179 пакетов акций (долей) хозяйственных обществ (АО) на сумму 9,47 млрд руб., а в отношении 60 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов) приняты решения об условиях приватизации. Количество проданных пакетов акций (долей) хозяйственных обществ выросло по сравнению с 2015 г. почти на 3/4, превысив величину докризисного 2013 г. По сумме сделок (9473,3 млн руб.) прирост оказался более скромным (менее 30%), хотя эта величина и превысила показатель 2014 г. (8020,12 млн руб.).

Сделки, когда конечная стоимость пакетов акций превышала начальную цену активов, были немногочисленными. В качестве такого примера можно назвать продажу 100%

1 Между тем в самом Законе «О федеральном бюджете на 2016 год» от 14 декабря 2015 г. № 359-Ф3 (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом от 22 ноября 2016 г. № 397-Ф3) данные по величине средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, отсутствуют. Величина в 33,2 млрд руб. упоминалась в пояснительной записке к правительственному законопроекту о федеральном бюджете на 2016 г.

2 URL: www.rosim.ru, 11.07.2016.

акций ОАО «Издательско-полиграфическое предприятие «Кузбасс», в ходе которой она увеличилась с 67 млн до 153 млн руб. при участии 9 претендентов. Также с превышением начальной цены посредством публичного предложения были проданы федеральные пакеты акций АО «Научно-исследовательский институт металлургической теплотехники», ряда дорожно-эксплуатационных предприятий. Независимым продавцом во всех этих сделках выступало АО «Российский аукционный дом» (РАД)1.

Таким образом, была прервана сложившаяся с 2012 г. практика постоянного уменьшения количества проданных пакетов акций (долей участия) и относительной стабильности приватизации унитарных предприятий, если исходить из численности тех, в отношении которых были изданы распоряжения об ее условиях. Их ежегодное количество в 2013-2015 гг. колебалось в интервале 25-35 ед. (табл. 7).

Таблица 7

Сравнительные данные по динамике приватизации федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных пакетов акций

в 2008-2016 гг.

Период Количество приватизированных предприятий (объектов) федеральной собственности (по данным Росимущества)

приватизировано ФГУПов1, ед. продано пакетов акций АО, ед. продано объектов казны, ед.

2008 213 2092

2009 316+2563 522

2010 62 1342

2008-2010 591+2563 3952 4

2011 143 3115/3592 3

2012 476 2655 40

2013 26 1485 22

2011-2013 216 7305 65

2014 33 1015 12

2015 357 1035 38

2016 607 1195 282

2014-2016 1251 3895 332

1 Завершены все подготовительные мероприятия и приняты решения об условиях приватизации.

2 С учетом пакетов акций, объявление о продаже которых состоялось в предыдущем году.

3 Количество ФГУПов, по которым решение об акционировании принято Минобороны РФ, в дополнение к тем, где аналогичное решение принято Росимуществом.

4 Имеющаяся информация о продаже объектов иного имущества в указанный период сводится к продаже

4 объектов высвобождаемого недвижимого военного имущества с октября 2008 г. по январь 2009 г., а также о принятии решении об условиях приватизации и публикации информационных сообщений о продаже объектов в конце 2010 г., по которым итоги торгов подводились уже в 2011 г.

5 Без учета продаж акций, осуществленных с помощью инвестиционных консультантов.

6 Расчетная величина, исходя из данных отчета Росимущества о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2011-2013 гг. об общем количестве ФГУПов, в отношении которых в 2011-2013 гг. изданы распоряжения об условиях приватизации посредством преобразования в ОАО (216 ед.), и данных по итогам 2011 г. и 2013 г.

7 В отношении нескольких предприятий решения об условиях приватизации были отменены в 20152016 гг. и приняты повторно, поэтому общее количество ФГУПов, по приватизации которых приняты решения за 3 года в отдельности, несколько больше, чем следует из табличных данных по итогам 20142016 гг. (125 ед.).

Источник: Отчет о деятельности Росимущества в 2008 г.; Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества за 2009 г., М., 2010; Доклад Минэкономразвития России об итогах приватизации федерального имущества в 2010 г.; Доклад Минэкономразвития России об итогах приватизации федерального имущества в 2011 г.; Отчет о выполнении прогнозного плана (программы)

1 иКЬ: www.economy.gov.ru, 30.11.2016.

приватизации федерального имущества 2011-2013 гг.; Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2014-2016 гг. в 2014 г., URL: www.rosim.ru, 19.02.2015; Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 20142016 гг. в 2015 г., URL: www.rosim.ru, 08.02.2016; Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2014-2016 гг. в 2016 г.

Всего в рамках выполнения прогнозного плана приватизации на 2014-2016 гг. проведено 1529 торгов по продаже приватизируемых акций и 974 процедуры торгов по продаже объектов недвижимого имущества. За 3 года от продажи пакетов акций (долей) хозяйственных обществ, не относящихся к крупнейшим, поступило более 24,8 млрд руб., из которых 8020,12 млн руб. - в 2014 г., 7342,29 млн руб. - в 2015 г. и 9473,3 млн руб. -в 2016 г.

Наибольшую лепту в полученный результат внесла продажа 88 пакетов акций (из переданных для реализации 213 пакетов1) на сумму 12,3 млрд руб. (49,6% всей выручки) АО «Российский аукционный дом» (РАД). Сумма сделок по итогам 2016 г. (6,1 млрд руб.) сопоставима с совокупным итогом за 2 предыдущих года (2014 г. - 0,9 млрд руб., 2015 г. - 5,3 млрд руб.), а количество проданных пакетов (48 ед.) превысило его (2014 г. - 6,

2015 г. - 34). Еще 3 сделки (из переданных для реализации 11 пакетов акций на 623,2 млн руб. (2,5% всей выручки)) провело ООО «ВЭБ Капитал».

Таким образом, независимые продавцы обеспечили более половины всех поступлений (52%), хотя реализовали менее 1/4 всех проданных пакетов. Территориальные управления (ТУ) Росимущества реализовали больше пакетов акций (118 ед.), но выручили всего 1,32 млрд руб. (или 5,3%). Остальные продажи осуществил Центральный аппарат (ЦА) Росимущества. Но его роль в продажах постепенно снижалась. Так, в 1-м полугодии

2016 г. из 75 проданных пакетов акций АО на сумму 5,046 млрд руб. ЦА реализовал всего 5 пакетов акций на 210,8 млн руб. (4,2%)2.

По сути, сложился новый организационный механизм продаж приватизируемого имущества, когда большая и всевозрастающая доля поступлений обеспечивается независимыми продавцами, хотя и при большем количестве активов, проданных ТУ, которым в 2014 г. были делегированы полномочия по продаже большого количества пакетов акций и объектов иного имущества.

Реализация программы приватизации в 2014-2016 гг. осуществлялась в условиях существенного сокращения платежеспособного инвестиционного спроса, обусловленного увеличением волатильности мировых рынков, замедлением темпов роста и последовавшим спадом в российской экономике, повышением стоимости кредитных ресурсов, используемых для финансирования инвестиций. Сохранялись характерные для процесса типовой приватизации явления, заключающиеся в низком спросе на приватизируемые активы. Так, в 2016 г. каждые 9 из 10 объявляемых аукционов признавались несостоявшимися в связи с отсутствием каких-либо заявок.

Однако системные мероприятия, реализованные Росимуществом и его территориальными управлениями в 2014-2016 гг., включая предпродажную подготовку приватизируемых объектов, их маркетинг среди потенциальных покупателей, совершенствование си-

1 Пакеты акций 6 АО, которые передавались для реализации, затем были исключены из приватизационной программы. Наряду с пакетами акций РАДу для реализации был передан и 81 объект недвижимого имущества, из которых проданы 12 ед. на символическую сумму 39,9 млн руб.

2 URL: www.rosim.ru, 11.07.2016.

стемы продаж (привлечение независимых продавцов и активизация использования региональных площадок ТУ, запуск продаж в электронной форме), расширение информационного обеспечения приватизации на фоне снижения инвестиционной активности позволили увеличить объемы продаж акций (долей в уставных капиталах), обеспечить дополнительные поступления доходов от приватизации, что способствовало перевыполнению растущих год от года бюджетных заданий.

Несмотря на существенное сокращение инвестиционного спроса, удалось повысить качество, прозрачность и открытость приватизационных процедур, что нашло выражение в уровне конкуренции за активы. Всего за 3 года (2014-2016 гг.) в торгах на право приобретения приватизируемых акций (долей в уставных капиталах) обществ приняло участие 1740 физических лиц и организаций, в том числе в 2016 г. - 1021 участник. Среднее количество участников торгов в расчете на каждую состоявшуюся приватизационную сделку в 2016 г. увеличилось примерно вдвое по сравнению с 2015 г. и приблизилось к 6 участникам. Величина этого показателя (5,7) оказалась наибольшей за весь период действия трехлетних программ приватизации, предыдущий максимум отмечался в 2012 г. (4,5).

Настоящий прорыв произошел в части приватизации имущества казны РФ. Многократное увеличение числа таких приватизируемых объектов по сравнению с первоначальной версией приватизационной программы (с 94 ед. до почти 1,6 тыс.), произошедшее в основном в 2015-2016 гг., существенным образом изменило всю структуру приватизируемого имущества, что означало переход от приватизации акций хозяйственных обществ, выступающих собственниками имущественных комплексов, к приватизации отдельных объектов недвижимого имущества.

В 2016 г. количество проданных объектов казны (282 ед.) выросло по сравнению с 2015 г. (38 ед.) примерно в 7,4 раза (в 2014 г. - 12 ед.). Впервые оно превысило число проданных пакетов акций (долей) хозяйственных обществ, хотя в целом за 2014-2016 гг. последних было больше. Подведение итогов продажи 172 объектов казны запланировано в I квартале 2017 г.

Сумма сделок, подлежащих заключению по итогам торгов по продаже приватизируемого имущества казны РФ, выросла почти в 26 раз (до 1,27 млрд руб.). В предыдущие два года она не достигала и 50 млн руб. Отчасти такой результат объясняется продажей на аукционе самого крупного объекта, реализованного за 6 лет (земельный участок в столице площадью 1,27 га с расположенными на нем объектами недвижимости). Сумма сделки составила 602,316 млн руб. (или более 47% от совокупной суммы сделок), хотя начальная цена выросла менее чем на 1% (или всего на 5 млн руб.)1.

В течение 2016 г. из предложенных к продаже 517 объектов недвижимого имущества было продано около 55% (282 ед.). По итогам приватизационной программы 20142016 гг. успешность продаж объектов казны оказалась большей, чем при продаже пакетов акций (долей). Если последних было реализовано 389 ед. при 1529 проведенных торгах (т.е. для продажи 1 пакета требовалось проведение примерно 4 торгов), то для продажи 332 объектов казны понадобилось 974 торга (т.е. для продажи 1 объекта требовалось проведение примерно 3 торгов).

1 иКЬ: www.rosim.ru, 01.12.2016. 354

В 2014-2016 г. в рамках реализации 31 указа президента РФ и 10 решений правительства РФ о создании/расширении вертикально-интегрированных структур (ВИС) Росиму-ществом осуществлялись мероприятия по созданию и расширению 19 ВИС, по 14 из которых мероприятия по формированию были полностью завершены. Всего в трехлетнюю программу приватизации в этой части были включены 52 ФГУПа, акции 158 АО и 764 объекта казны. На конец 2016 г. соответствующие решения об условиях приватизации были приняты в отношении 30 ФГУПов, 141 АО и 702 объектов казны.

Важным событием минувшего года можно считать начало продаж приватизируемого имущества в электронном виде.

Для реализации данной технологической новации, предусмотренной поправками, внесенными в закон о приватизации еще весной 2010 г., в итоге потребовалось более 6 лет. В 2012 г. были утверждены Положение об организации и проведении продажи государственного или муниципального имущества в электронной форме, в 2013 г. - «Требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования сайтом в сети Интернет, на котором будет проводиться такая продажа», а в конце 2015 г. - «Перечень электронных площадок» (6 организаций).

В 2016 г. Росимуществом с каждой электронной площадкой заключены договоры на оказание безвозмездных услуг по организации и проведению продаж государственного имущества в электронной форме.

В ходе мероприятий по подготовке и организации продаж в электронной форме Роси-муществом были проведены ряд консультаций с ФАС и Минэкономразвития РФ для выработки решений, отвечающих высоким стандартам в сфере защиты конкуренции и доступности продаж приватизируемого имущества в электронном виде. Распределение лотов между электронными площадками проходит на заседаниях профильной комиссии, на которых с целью повышения прозрачности присутствуют уполномоченные представители каждой электронной площадки, а также представители Минэкономразвития РФ и ФАС. Лоты распределяются открыто, в случайном порядке между всеми площадками, включенными в «Перечень».

С ноября 2016 г. Росимущество перешло на реализацию приватизируемого имущества в электронной форме с привлечением всех электронных площадок. В конце месяца начался прием заявок претендентов на 8 объектов казны (земельные участки с объектами недвижимости, нежилые помещения), находящихся в Москве, Подмосковье и Пермском крае1. А уже в начале текущего года состоялись первые продажи имущества на электронных аукционах. В этом формате были проданы 2 земельных участка в Перми за 2,579 млн и 4,992 млн руб. и нежилое помещение в Москве, итоговая стоимость которого выросла на 1/3 - с 19,841 млн до 26,441 млн руб. Росимущество исходит из того, что первый опыт продаж на электронных площадках показал их эффективность с точки зрения организации и проведения торгов, их удобство и доступность для участников, находящихся в различных регионах страны2.

Электронная форма касается основных способов приватизации (аукцион, продажи посредством публичного предложения и без объявления цены). В начале 2017 г. на электронные торги выставлено 97 лотов, в том числе 42 объекта недвижимого имущества

1 иКЬ: www.rosim.ru, 18.11.2016, 25.11.2016.

2 иКЬ: www.rosim.ru, 23.01.2017.

(из них по 25 объектам полномочия продавца осуществляет АО «РАД») и акции 55 акционерных обществ1.

Тем не менее итоги второй трехлетней приватизационной программы (2014-2016 гг.) по большинству параметров оказались существенно скромнее результатов первой (20112013 гг.).

Если в 2014-2016 гг. были проданы пакеты акций (доли в уставных капиталах) 389 хозяйственных обществ и 332 объекта казны РФ, а в отношении 125 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов) приняты решения об условиях приватизации, то в 2011-2013 гг. эти показатели составляли 730 пакетов акций (долей) хозяйственных обществ (без учета пакетов, объявление о продаже которых состоялось в 2010 г.), 65 объектов казны и 216 ФГУПов. Произошло уменьшение количества проданных пакетов акций (долей) на 47%, приватизируемых ФГУПов - на 42%. Сумма поступлений от продажи пакетов акций (долей) хозяйственных обществ, не относящихся к крупнейшим (более 24,8 млрд руб.), оказалась меньше, чем в 2011-2013 гг. (около 25,7 млрд руб.), не говоря уже о влиянии инфляции.

В то же время число проданных объектов казны выросло более чем в 5 раз. Можно говорить о некоторых успехах в части привлечения к приобретению приватизируемых компаний преимущественно профильных стратегических инвесторов, заинтересованных в их дальнейшем развитии («Архангельский траловый флот» (АТФ), столичные аэропорты), хотя для позитивной оценки этих примеров требуется дальнейший мониторинг хода выполнения взятых инвесторами обязательств и развития активов на протяжении определенного времени.

Менее результативной оказалась и деятельность по формированию вертикально-интегрированных структур (ВИС). Число ВИС, мероприятия по формированию которых полностью завершены, сократилось в 2,5 раза: 14 по итогам 2014-2016 гг., тогда как в 2011-2013 гг. их было 34. По количеству интегрируемых активов увеличение (в 1,5 раза) наблюдается только по объектам казны (702 ед. против 457 ед.) при резком сокращении числа ФГУПов, приватизируемых в рамках формирования ВИС (30 ед. против 148 ед.). Количество АО, акции которых подлежат внесению в их уставный капитал, выросло с 85 до 141 ед. Однако необходимо учесть, что в 2011-2013 гг. дополнительно были приняты решения об условиях приватизации акций еще 76 ОАО, преобразованных из ФГУПов, уже включенных в первую трехлетнюю программу приватизации.

Разумеется, во многом такие результаты объясняются влиянием новой экономико-политической ситуации, сложившейся уже в 2014 г. В 2011-2013 гг. в экономике отсутствовали явно выраженные кризисные явления.

Более корректным является сопоставление с аналогичным по продолжительности периодом до перехода к трехлетним приватизационным программам (2008-2010 гг.), который характеризовался схожей с 2014-2016 гг. экономической траекторией (2008 г. -начало кризиса при резком падении темпов роста, который в силу известной инерции все же был зафиксирован по итогам года в целом, 2009 г. - собственно спад, 2010 г. - начало посткризисного восстановления).

Количество проданных в 2008-2010 гг. (395 ед.)2 и в 2014-2016 гг. (389 ед.) пакетов акций сопоставимо. Причем в 2008-2010 гг. на миноритарные пакеты пришлось более

1 Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 20142016 гг. в 2016 г.

2 Включая пакеты, объявление о продаже которых состоялось в 2007 г.

1/4 всех продаж (в 2014-2016 гг. - менее 16%), а негосударственные продавцы в проведении приватизации не участвовали вовсе. Число же приватизированных ФГУПов (125 ед.) оказалось в 4,7 раза меньше, чем в 2008-2010 гг. (591 ед.), даже без учета предприятий, решение по которым в 2009 г. принималось Минобороны РФ (256 ед.). Это явно свидетельствует о весьма ограниченной результативности второй трехлетней приватизационной программы.

Уже в наступившем году утверждена новая приватизационная программа на 20172019 гг., третья по счету, разработанная с учетом увеличения планового периода действия прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества (от 1 года до 3 лет), исходя из изменений, внесенных в действующий закон о приватизации весной 2010 г. Подготовка документа затянулась. К началу текущего года такой документ отсутствовал, несмотря на принятие федерального бюджета на 2017-2019 гг.

После принятия проекта соответствующего распоряжения на заседании правительства 2 февраля 2017 г. окончательно «Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2017-2019 гг.» были утверждены Распоряжением Правительства РФ от 8 февраля 2017 г. № 227-р.

Основные параметры приватизационной программы на 2017-2019 гг. выглядят следующим образом.

Структурно она, как и прежде, состоит из двух разделов. В первом изложены основные установки правительства, прогнозы влияния приватизации на структурные изменения в экономике, объемов поступлений в федеральный бюджет доходов от продажи федерального имущества, планы по приватизации крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях.

Задачи государственной политики в сфере приватизации в документе напрямую не сформулированы. Их заменяет отсылка на достижение целей и задач, предусмотренных государственной программой Российской Федерации «Управление федеральным имуществом», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 327, включая сокращение участия государства в экономике, повышение эффективности продаж акций крупных хозяйственных обществ, акции (доли) в уставных капиталах которых находятся в федеральной собственности, в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, а также модернизации и технологического развития экономики.

Упоминавшийся в предыдущей приватизационной программе Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», которым предусмотрено завершение до 2016 г. выхода государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса, присутствует наряду с законом о приватизации в качестве исходного документа для разработки новой программы и в контексте обеспечения непрерывности процесса приватизации в части включения в план приватизации объектов федерального имущества, приватизация которых не завершена в предыдущем плановом периоде.

В качестве дополнительных исключений в отношении массива компаний, из капитала которых намерено выйти государство, в «Прогнозном плане приватизации на 20172019 гг.» отнесены (1) акционерные общества и предприятия, включенные в перечень

стратегических организаций, (2) миноритарные госпакеты акций АО, являющихся дочерними обществами головных компаний вертикально-интегрированных структур, в целях их последующего внесения в уставные капиталы головных обществ соответствующих интегрированных структур, а также (3) организации, зарегистрированные за пределами территории Российской Федерации. Если первые две группы совпадают с теми, что упоминались в приватизационной программе 2014-2016 гг., то третья является новой, поскольку ранее в числе дополнительных исключений значились находящиеся в федеральной собственности «единичные» акции АО, по которым бюджетные затраты на подготовку к приватизации превышают возможные бюджетные доходы от нее.

Как и в предыдущей приватизационной программе, прогноз влияния приватизации имущества на структурные изменения в экономике носит довольно общий характер.

Де-факто он сводится к представлению количественного распределения относящихся к государственной собственности и планируемых к приватизации субъектов хозяйственной деятельности в разрезе видов экономической деятельности, отсутствует даже общая оценка по ожидаемому изменению доли госсектора, не говоря уже о влиянии приватизации на динамику выпуска, занятости, инвестиций и инноваций, размеры бюджетной нагрузки, связанной с государственным имуществом, состояние налоговой дисциплины и т. п.

Перечень крупнейших компаний, приватизируемых на основании специальных решений президента РФ и правительства РФ с учетом конъюнктуры рынка и рекомендаций ведущих инвестиционных консультантов, включает всего 4 компании, где планируется прекращение участия государства в капитале (АО «Новороссийский морской торговый порт» (НМТП), «Объединенная зерновая компания» (ОЗК), «Приокский завод цветных металлов» (ПЗЦМ), «Производственное объединение «Кристалл»), и 3 компании с сокращением его доли: в одной («АЛРОСА») - до 29% плюс 1 акция, в двух («Совкомфлот» и «Банк ВТБ (ПАО)») - до 25% плюс 1 акция. Предыдущая приватизационная программа на 2014-2016 гг. включала 20 таких компаний, не считая «Роснефти», в капитале которой предполагалось сокращение доли ее материнской компании, АО «Роснефтегаза», состоявшееся в конце 2016 г.

К числу принципиально новых активов, которые отсутствовали в двух предыдущих приватизационных программах, относятся лишь ПЗЦМ и «Кристалл». В «Прогнозном плане приватизации на 2014-2016 гг.» значились ОЗК (с выходом государства из капитала), «АЛРОСА» и «Совкомфлот» (с сокращением доли государства до 25% плюс 1 акция) и «Банк ВТБ (ПАО)» (с сокращением доли государства до 50% плюс 1 акция). Почти все эти компании являлись объектами приватизационных сделок в недалеком прошлом (допэмиссии акций ОЗК в 2012 г. и ВТБ в 2013 г., публичные размещения акций «АЛРОСА» в 2013 и 2016 гг.). Сделка с акциями «Совкомфлота» была отложена в 2015 г. в связи с ухудшением макроэкономической ситуации, низкой инвестиционной активностью в стране, введением ограничительных мер в отношении ряда российских компаний за рубежом. Неоднократно включался в приватизационные программы и НМТП, а единственным исполнителем государственного заказа на организацию и осуществление от имени РФ отчуждения федерального пакета его акций (агентом) еще в 2012 г. было определено ООО «Ю Би Эс Банк».

В отношении пакетов акций «Банка ВТБ» (ПАО) (10,9% минус 1 акция) и «Совкомфлота» (25% минус 1 акция) Распоряжениями Правительства РФ от 15 июня 2016 г. № 1223-р и от 3 августа 2016 г. № 1649-р в качестве агентов на отчуждение указанных

федеральных пакетов акций определены ООО «Ренессанс Брокер» и АО «ВТБ Капитал» соответственно. Последнее сменило предыдущих агентов по сделке с акциями «Совком-флота», которыми ранее являлись ООО «Морган Стэнли Банк» (2011 г.) и «Дойче Банк» (2012 г.).

Относительно бюджетных доходов от приватизации (без учета стоимости акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики) можно констатировать их примерное совпадение с оценкой таких доходов, содержавшейся в первой трехлетней приватизационной программе на 2011-2013 гг. В 2017-2019 гг. они ожидаются в размере 5,6 млрд руб. ежегодно (суммарно - 16,8 млрд руб.) против 6 млрд руб. для 2011 г. и по 5 млрд руб. - для 2012 и 2013 гг. (суммарно 16 млрд руб.). В предшествующей приватизационной программе на 2014-2016 гг. прогноз составлял 3 млрд руб. ежегодно (суммарно 9 млрд руб.). Что же касается прогноза основных поступлений от приватизации за счет акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность, в случае принятия правительством РФ отдельных решений, то он в количественном выражении отсутствует, как и в предыдущей приватизационной программе 2014-2016 гг. (в приватизационной программе 20112013 гг. фигурировала величина в 1 трлн руб.).

Новая приватизационная программа, как и предыдущая, содержит также упоминание

0 возможности принятия президентом РФ и правительством РФ решений о приватизации путем снижения доли государства в уставном капитале общества за счет дополнительной эмиссии и направления вырученных средств на докапитализацию акционерных обществ при учете аспектов долгосрочного развития и их инвестиционных потребностей, необходимых для реализации стратегий развития компаний, а также нормативов достаточности капитала (применительно к банкам). К последним имеет отношение и оговорка о том, что возможное сокращение доли государства в ПАО «Банк ВТБ» ниже 50% плюс 1 акция от общего количества обыкновенных акций будет осуществляться с координацией мероприятий по сокращению государственного участия в ПАО «Сбербанк России». Между тем обнародованная позиция главы Банка России по данному вопросу исходит из признания факта взаимосвязи доверия вкладчиков к банкам с участием государства в их капитале и рисков для банковской системы, проистекающих из возможной продажи государственных долей в кредитных организациях ввиду утраты доверия клиентов1.

Во втором разделе новой приватизационной программы содержится перечень активов, планируемых к приватизации в обычном порядке (298 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов), 477 АО, 10 ООО и 1041 объект иного имущества казны РФ) подобно тому, как это происходило в последние несколько лет. По сравнению с начальными версиями предыдущих программ число предлагаемых к приватизации активов занимает промежуточное положение по количеству унитарных предприятий (114 ед. в прогнозном плане на 2011-2013 гг. и 514 ед. - на 2014-2016 гг.) и хозяйственных обществ (854 ед., включая 35 ЗАО и 10 ООО, в прогнозном плане на 2011-2013 гг. и 440 ед., включая 4 ЗАО, - на 2014-2016 гг.), но радикально отличается в большую сторону по количеству объектов иного имущества (73 ед. в прогнозном плане на 20112013 гг. и 94 ед. - на 2014-2016 гг.).

В отношении ряда приватизируемых активов в документе указывается на их передачу различным интегрированным структурам, включая преобразование группы унитарных

1 URL: https://news.rambler.ru/business/35718619-nabiullina-rasskazala-o-perspektivah-privatizatsii-bankov/, 28.12.2016.

предприятий в АО с последующей передачей 100% акций государственным корпорациям (ГК) «Роскосмос», «Росатом», «Ростех» и внесение в уставный капитал АО «Российские ипподромы» и «ГЛОНАСС» некоторых объектов казны РФ. Относительно возможности приватизации других объектов установлены оговорки в части проведения приватизации после передачи объектов в казну РФ (включая объекты культурного наследия), определения сроков приватизационных процедур по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим координацию и регулирование деятельности (по ряду АО), и принятия решений об условиях приватизации после снятия в установленном порядке ограничений на нее (по группе унитарных предприятий). В этом ключе находится и данное по итогам рассмотрения правительством проекта новой приватизационной программы поручение Минкомсвязи о продолжении работы над законопроектом об особенностях реорганизации ФГУП «Почта России», хотя этот актив, безусловно, относится к крупнейшим.

В комментарии Минэкономразвития России в связи с рассмотрением в начале февраля текущего года российским правительством проекта новой трехлетней приватизационной программы отмечается, что в настоящее время, в отличие от 2016 г., отсутствует острая необходимость в бюджетных поступлениях, что позволяет не форсировать события, действовать с учетом готовности компаний к приватизации и изменения ситуации в экономике в целом. Кроме того, по мнению Минэкономразвития, приватизация всегда должна преследовать цель улучшения качества корпоративного управления или развития конкуренции на отдельных рынках1.

Между тем Закон о федеральном бюджете на 2017-2019 гг. от 19 декабря 2016 г. № 415-ФЗ, как и аналогичный документ годичной давности, не содержит информации о конкретной величине доходов от приватизации ни в основной части, ни в приложениях.

При этом в пояснительной записке к вносившемуся правительством законопроекту средства, поступающие от приватизации федеральной собственности, указывались наряду с государственными заимствованиями в качестве отдельного источника финансирования дефицита федерального бюджета. Подобно проекту бюджета на завершившийся 2016 г., в отличие от аналогичных документов за предшествующие годы, в ряду сопроводительных материалов к законопроекту присутствовали данные по прогнозному плану (программе) приватизации федерального имущества, где имелось обоснование прогноза поступления в федеральный бюджет средств от приватизации, содержащееся также в тексте пояснительной записки и расчете по статьям классификации источников финансирования дефицита бюджета.

Поступления в федеральный бюджет от приватизации федерального имущества в 2017 г. прогнозируются в объеме 138,2 млрд руб., в 2018 г. - 13,6 млрд, в 2019 г. -13,9 млрд руб. Для финансирования дефицита федерального бюджета они будут играть сугубо подчиненную роль: в 2017 г. ожидаемая величина приватизационных доходов составит 13,6% от средств, предполагаемых к привлечению по государственным заимствованиям, а в 2018-2019 гг. - на порядок меньше (1,4%).

Предполагаемая структура прогнозируемых приватизационных поступлений в 2017 г. включает средства от отчуждения находящихся в федеральной собственности пакетов акций ПАО «Банк ВТБ» и «Совкомфлота», по которым летом 2016 г. приняты соответ-

1 иКЬ: www.economy.gov.ru, 03.02.2017.

ствующие решения правительства РФ, а также средства от продажи федерального имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний (18,7 млрд руб.). Если предполагаемые поступления от продажи пакета акций ПАО «Банк ВТБ» (10,9% минус 1 акция,

95.5 млрд руб.) практически совпадают с поступлениями от первой продажи пакета сопоставимой величины в 2011 г., то для пакета акций «Совкомфлота» (25% минус 1 акция, 24 млрд руб.) они почему-то оказываются вдвое больше, чем ожидалось при планировании доходов на 2016 г. (12 млрд руб.).

Для 2018-2019 гг. в бюджетные проектировки заложены только средства из последнего источника (без учета стоимости акций крупнейших компаний). Этот прогноз приватизационных доходов представляется излишне оптимистичным. Предполагаемая к получению бюджетом в 2017-2019 гг. сумма приватизационных доходов (без учета крупнейших сделок) (46,2 млрд руб.) без малого вдвое превышает аналогичную величину предыдущих приватизационных программ 2011-2013 гг. (25,7 млрд руб.) и 2014-2016 гг. (24,8 млрд руб.), а погодовые оценки приватизационных доходов (18,7 млрд руб. - в 2017 г.,

13.6 млрд руб. - в 2018 г., 13,9 млрд руб. - в 2019 г.) в 2-3 раза больше прогнозной величины (5,6 млрд руб. ежегодно), содержащейся в новой приватизационной программе на 2017-2019 гг.

Следует отметить также, что «Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества», утвержденные постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2005 г. № 806, не предусматривают оценку стоимости объектов федерального имущества, включенных в проект программы приватизации, на стадии ее подготовки. В связи с этим расчет по каждому приватизируемому объекту на 2017-2019 гг. Росимуществом представлен не был.

В 2016 г. продолжалось активное совершенствование приватизационного законодательства. В июне и июле 2016 г. четырьмя федеральными законами были внесены некоторые изменения и дополнения в действующий закон о приватизации 2001 г.

Во-первых, появившаяся в рамках пакета новаций 2010 г. возможность поручать выполнение функций продавца федерального имущества юридическим лицам (ст. 6) была дополнена нормой о том, что сумма их вознаграждения не входит в цену продажи и подлежит выплате за счет средств победителя аукциона либо средств победителя продажи посредством публичного предложения, уплачиваемых сверх цены продажи приватизируемого федерального имущества. Соответственно, сведения о размере и порядке выплаты вознаграждения юридическому лицу, которое осуществляет функции продавца федерального имущества и (или) которому решением правительства РФ поручено организовать от имени Российской Федерации продажу приватизируемого федерального имущества, пополнили перечень информации, которая должна содержаться в сообщении о продаже имущества.

Во-вторых, изменились критерии для применения появившейся еще в 2011 г. возможности преобразования унитарных предприятий в общества с ограниченной ответственностью (ООО) (ст. 13).

По общему правилу, если размер уставного капитала хозяйственного общества, создаваемого в процессе приватизации, ниже минимального размера уставного капитала АО, установленного законодательством РФ, то унитарное предприятие преобразуется в ООО, если он равен или превышает указанную величину, то следует акционирование унитарного предприятия. Однако в случае, если один из показателей его деятельности не превышает предельное значение, установленное в соответствии с Федеральным законом от

24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» для субъектов малого предпринимательства, приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия может быть осуществлена также путем его преобразования в ООО.

В редакции, действовавшей до середины 2016 г., такими показателями являлись (1) средняя численность работников, (2) выручка от реализации товаров (работ, услуг) без учета налога на добавленную стоимость, определенные за предшествующие приватизации три календарных года, (3) сумма остаточной стоимости его основных средств и нематериальных активов на последнюю отчетную дату. Внесенными изменениями последний показатель был исключен, второй получил иную формулировку: доход от осуществления предпринимательской деятельности, определяемый в порядке, установленном законодательством РФ о налогах и сборах, за предшествующие приватизации три календарных года1.

В-третьих, произошли изменения в части информационного обеспечения приватизации (ст. 15).

Официальный сайт Российской Федерации в Интернете для размещения информации о проведении торгов, определенный правительством РФ, на котором должна размещаться информация о приватизации всего государственного и муниципального имущества, получил статус официального. Это означает, что сайт torgi.gov.ru должен стать единственной площадкой федерального значения, специализирующейся на размещении информации о торгах, а остальные сайты станут дополнительными источниками данных о приватизации. Соответственно, в тексте закона термин «официальный сайт» заменил понятие «сайты», касаясь в числе прочего информационных сообщений о проведении конкурса по передаче акций АО в доверительное управление (ст. 26).

В отношении продажи посредством публичного предложения (ст. 23) было сделано важное дополнение, состоящее в том, что информационное сообщение о продаже имущества данным способом размещается в установленном ст. 15 порядке в срок не позднее трех месяцев со дня признания аукциона несостоявшимся.

В-четвертых, дальнейшее развитие получили правовые нормы по особенностям приватизации отдельных видов имущества. После введения в закон отдельных статей, касающихся объектов коммунальной инфраструктуры (ст. 30.1, 2013 г.) и концессионного соглашения (ст. 30.2, 2014 г.), в нем появилась таковая и по особенностям приватизации речных портов (ст. 30.3).

Как и в ст. 30.1, в ней установлена возможность приватизации портовых гидротехнических сооружений (в том числе причалов), перегрузочных комплексов и иного расположенного в речном порту федерального имущества, за исключением не подлежащего приватизации, при условии обременения обязательством по использованию в целях обслуживания пассажиров и судов, погрузки, выгрузки, приема, хранения и выдачи грузов, взаимодействия с другими видами транспорта. Прекращение такого обременения и изменение его условий допускается в случаях и в порядке, которые установлены правительством РФ, по решению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере внутреннего водного транспорта.

1 Несколько видоизменилась формулировка и первого показателя: среднесписочная численность.

Однако в отличие от приватизации объектов электросетевого хозяйства, источников тепловой энергии, тепловых сетей, централизованных систем горячего водоснабжения по аналогии со ст. 30.2 в отношении объектов речного порта установлено преимущественное право покупки, которое может быть реализовано лицом при условии, что на момент подачи заявления о намерении заключить договор купли-продажи: (1) объект речного порта находится у лица на праве аренды или в безвозмездном срочном пользовании непрерывно в течение двух лет и более в соответствии с договором или договорами аренды либо безвозмездного срочного пользования, (2) у лица отсутствует задолженность по арендной плате, неустойкам (штрафам, пеням) и иным платежам в связи с владением и (или) пользованием объектом речного порта, (3) лицом получено заключение о наличии неразрывной связи объектов порта и об обеспечении технологического процесса оказания услуг в порту, предусмотренное законодательством в области внутреннего водного транспорта Российской Федерации.

В случае включения объекта речного порта в приватизационную программу лицо, обладающее преимущественным правом его покупки, направляет в орган, уполномоченный на осуществление функций по приватизации, заявление о намерении заключить договор купли-продажи данного объекта.

При его получении орган, уполномоченный на осуществление функций по приватизации объекта речного порта, обеспечивает заключение договора на проведение оценки его рыночной стоимости в двухмесячный срок с даты получения заявления, принимает решение об условиях приватизации такого объекта в двухнедельный срок с даты принятия отчета о его оценке и направляет лицу, обладающему преимущественным правом покупки объекта речного порта, проект договора купли-продажи объекта речного порта и копию решения об условиях приватизации объекта речного порта в 10-дневный срок с даты принятия указанного решения.

Если лицо, обладающее преимущественным правом покупки объекта речного порта, согласно на использование такого права, договор купли-продажи должен быть заключен не позднее 30 календарных дней со дня получения таким лицом предложения о его заключении. При отказе лица воспользоваться преимущественным правом либо при неподписании договора купли-продажи в указанный срок приватизация объекта речного порта осуществляется путем проведения конкурса.

В случае существенного нарушения предусмотренных решением об условиях приватизации обязательств лицом, с которым заключен договор купли-продажи объекта речного порта, орган, уполномоченный на осуществление функций по приватизации, вправе обратиться в суд с иском об изъятии посредством его выкупа, стоимость которого определяется по результатам проведения оценки в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности. Обязательства в отношении такого объекта сохраняются в случае перехода права собственности на него к другому лицу.

Редакционные изменения претерпела формулировка одной из категорий имущества, на которые не распространяется действие приватизационного закона, - земельные участки и иные объекты недвижимости, используемые для содействия развитию жилищного строительства посредством деятельности соответствующего федерального фонда

(РЖС), в отношении которого стала использоваться формулировка «единый институт развития в жилищной сфере, выполняющий функции агента Российской Федерации»1.

Многочисленные изменения и дополнения, вносившиеся в закон о приватизации на протяжении последних нескольких лет, обусловили необходимость корректировки прикладных нормативно-правовых актов, регулирующих приватизационный процесс, что было сделано постановлением Правительства РФ от 16 мая 2016 г. № 423. В их числе принятые еще в 2002 г. «Правила подготовки и принятия решения об условиях федерального имущества» и «Положения о продаже государственного и муниципального имущества на аукционе, специализированном аукционе, посредством публичного предложения, без объявления цены», а также «Правила разработки прогнозного плана (программы) федерального имущества» 2005 г.

6.1.3. Присутствие государства в экономике и вопросы управления субъектами государственного сектора

Некоторые изменения претерпел в 2016 г. перечень стратегических предприятий и акционерных обществ.

По состоянию на начало декабря 2016 г. в него было внесено всего 1 АО («Гознак»). За тот же период из перечня стратегических организаций были исключены 5 ФГУПов и 5 АО, включая компанию «Башнефть», которая после возвращения в федеральную собственность основной доли капитала находилась в нем менее года. Изменения в перечне стратегических организаций во многом связаны с формированием интегрированных структур.

Указом Президента РФ от 12 мая 2016 г. № 221 определена новая схема реорганизации ракетно-космической отрасли. Она предусматривает акционирование 16 ФГУПов, включая 1 казенное предприятие, с последующей передачей акций государственной корпорации (ГК) «Роскосмос» в качестве имущественного взноса государства, как и пакетов акций 46 АО разной величины (включая 9 полных (100%), 6 контрольных, 7 блокирующих, 15 миноритарных и 9 единичных акций). Большинство указанных пакетов подлежат внесению в уставные капиталы 8 интегрированных структур, передаваемых «Рос-космосу». Из названных активов по 3 ФГУПа и АО подлежат исключению из перечня стратегических.

ГК «Ростех» передаются федеральные пакеты акций 11 ОАО, в том числе полный пакет (100%) исключаемой из перечня стратегических научно-производственной корпорации «Уралвагонзавод», и миноритарные пакеты еще 10 АО, связанных с ней по профилю производственной деятельности. Помимо этого, 1 ФГУП, исключаемое из перечня стратегических организаций, подлежит акционированию с передачей 100% акций «Ростеху» в качестве имущественного взноса, что дополняется передачей контрольного пакета еще 1 АО (вне перечня стратегических).

Особо следует сказать об изменениях в перечне стратегических организаций, связанных с уменьшением порога государственного корпоративного контроля в 2 ПАО («АЛРОСА» и «Банк ВТБ»). Если для первого из них оно не было принципиальным

1 С этим связано и недавнее - сделанное уже в 2017 г. - изменение ГП «Управление федеральным имуществом» 2014 г., где вместо Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства стало упоминаться АО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (АИЖК), которое и является единым институтом развития в жилищной сфере.

(с 37% уставного капитала до 33%), то для второго имело более ощутимый характер. Порог государственного корпоративного контроля в уставном капитале ВТБ в течение 2016 г. снижался дважды: в феврале (с 50% плюс 1 акция до 45%) и в мае (с 45% до 42,83%). В комментарии Росимущества по поводу сокращения в феврале 2016 г. доли государства в капитале ПАО «Банк ВТБ», зафиксированной в перечне стратегических организаций, указывалось на необходимость ее приведения к текущей доле владения после приобретения ГК «Агентство по страхованию вкладов» (АСВ) крупного пакета привилегированных акций ВТБ при сохранении корпоративного контроля со стороны государства за счет доли в голосующих акциях1. По данным «Отчета об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО и использовании специального права на участие РФ в управлении ОАО («золотая акция») по итогам 2015 г.», содержащего информацию по состоянию на лето 2016 г., доля государства в голосующих акциях составляет 60,93% при доле в капитале 12,13%.

Переходя к проблематике управления хозяйственными обществами с государственным участием, можно отметить высокую исполнительскую дисциплину проведения годовых общих собраний акционеров 2016 корпоративного года, которая составила 90,75%, в том числе 94,34% среди общего количества АО, входящих в специальный перечень, утвержденный Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 января 2003 г. № 91-р, где позиция государства как акционера по ряду важнейших вопросов определяется на правительственном уровне (далее - Спецперечень), 91,97% - среди АО, не включенных в Спецперечень, единственным акционером в которых является РФ, и 87,85% - среди АО, не включенных в Спецперечень, где государство владеет долей более 2%, но менее 100% капитала.

В соответствии с решениями правительства РФ, принятыми на общих собраниях акционеров, в 2016 корпоративном году в составы советов директоров (наблюдательных советов) АО Спецперечня2 утверждены 404 кандидата, включая 189 профессиональных поверенных (из 191 чел., рекомендованного к избранию по итогам работы Комиссии по отбору независимых директоров, представителей интересов РФ и независимых экспертов для избрания в органы управления и контроля акционерных обществ, функционирующей при Росимуществе), 79 независимых директоров (вместо 86 чел. по рекомендации) и 136 госслужащих (вместо 130 чел. по рекомендации)3.

За последние годы в структуре представительства государства в органах управления АО Спецперечня произошли следующие изменения (табл. 8).

В период 2015-2016 гг. отмечался рост доли госслужащих. После минимума, имевшего место в 2014 г. (26,4%), их удельный вес вырос до более чем 1/3. Причем если в 2015 г. это произошло за счет уменьшения представительства профповеренных (до 45,6%), то в 2016 г. сократилась доля независимых директоров. Она стала минимальной за все 7 лет, оказавшись практически той же, что и в 2010 г. (менее 20%). В рамках пятилетнего периода (2012-2016 гг.) по группе АО, входящих в Спецперечень, произошло

1 URL: www.rosim.ru, 08.02.2016.

2 Без учета ОАО «Роскартография» и АО «Роснефтегаз» (решение правительства РФ задерживалось) и ПАО «Государственная транспортная лизинговая компания» (ГТЛК, права акционера осуществляет Минтранс).

3 Итоговые решения по утверждению кандидатов в органы управления и контроля АО Спецперечня принимает правительство РФ.

увеличение численности госслужащих в расчете на 1 компанию с 2,47 до 2,72 чел., профдиректоров - с 5,14 до 5,36 чел.1.

Таблица 8

Динамика и структура представителей государства в органах управления и контроля АО, входящих в Спецперечень, в 2009-2016 гг.

Год АО, ед. Представители государства в советах директоров (наблюдательных советах) В ревизионных комиссиях: независимые эксперты, чел.

всего госслужащие професс] пове| ональные ренные независимые директора

чел. % чел. % чел. % чел. %

2009 36 342 100,0 163 47,7 120 35,1 59 17,2

2010 49/ 59* 386 100,0 193 50,0 117 30,3 76 19,7

2011 51 416 100,0 181 43,5 150 36,1 85 20,4

2012 57 434 100,0 141 32,5 205 47,2 88 20,3 15

2013** 63 452 100,0 127/ 122*** 28,1 228/ 245*** 50,4 97/ 102*** 21,5 27

2014 51 402 100,0 106/ 104*** 26,4 199/ 197*** 49,5 97/ 90*** 24,1 45

2015** 50 390 100,0 118 30,3 178 45,6 94 24,1 54

2016** 50 404 100,0 136 33,7 189 46,8 79 19,5 65

* Встречаются данные об избрании профессиональных директоров в органы управления 59 АО.

** С учетом АО «Новороссийский морской торговый порт» (НМТП), в совет директоров и ревизионную комиссию которого были избраны только госслужащие.

*** Встречаются иные данные (в знаменателе) о составе представителей государства по категориям (вероятно, носят предварительный характер, хотя для 2014 г. совокупное количество профессиональных директоров (профповеренных и независимых директоров), публикуемое в материалах Росимущества (287 чел.), соответствует сумме лиц по данным группам, указанным в знаменателе).

Источник: Отчеты об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО и использовании специального права на участие РФ в управлении ОАО («золотая акция») по итогам 2011-2015 гг., расчеты авторов.

В структуре ревизионных комиссий в 2016 г. представительство госслужащих хотя и осталось преобладающим, все же несколько сократилось - примерно до 2/3 против 70% годом ранее (или 128 чел. против 65 независимых экспертов). Однако общая численность последних за 4 года увеличилась более чем вчетверо, а их количество в расчете на 1 компанию выросло с 0,26 чел. в 2012 г. до 1,32 чел. в 2016 г.

Что касается формирования структуры составов органов управления компаний, не включенных в Спецперечень (табл. 9), то по 479 АО, где наличие контрольного и блокирующего пакета акций обеспечивало государству 2636 мест в советах директоров (наблюдательных советах) АО2, более половины заняли профессиональные директора (1535 чел., или 58,2%), а госслужащие (1101 чел.) - соответственно 41,8%. По 38 АО с долей РФ в уставном капитале менее 25% состав представителей интересов государства в советах директоров (наблюдательных советах) сформирован на 100% из госслужащих (56 мест). Однако даже с учетом этого фактора представительство госслужащих в советах директоров (наблюдательных советах) АО, не включенных в Спецперечень, уменьшилось по сравнению с 2015 г., когда их насчитывалось 1571 чел.

1 По тексту отчета Росимущества, тогда как при использовании графических данных получается величина - 5,28 чел. на 1 компанию.

2 Без учета (1) АО, где участие государства в капитале не является блокирующим (38 ед.), и (2) АО, где государству принадлежит контрольный или блокирующий пакет акций, но решения по утверждению профдиректоров и независимых экспертов не были приняты по различным объективным причинам (123 ед.).

Таблица 9

Динамика и структура представительства профессиональных директоров, представляющих государство в органах управления и контроля АО, не входящих в Спецперечень, в 2009-2016 гг.

Год АО, ед. Представители государства в советах директоров (наблюдательных советах) (кроме госслужащих) В ревизионных комиссиях: независимые эксперты, чел.

всего профессиональные поверенные независим то ые дирек-ра

чел. % чел. % чел. %

2009 233 431 100,0 310 71,9 121 28,1

2010 389 707 100,0 493 69,7 214 30,3

2011 512 1109 100,0 830 74,8 279 25,2

2012 822 1860/1869* 100,0 1350 72,6 510/519* 27,4 23**

2013 637/ 245*** 1715 100,0 1092 63,7 623 36,3 335

2014 683/ 159*** 2094 100,0 1382 66,0 712 34,0 498

2015 527/ 151*** 1660 100,0 1267 76,3 393 23,7 330

2016 479/ 123*** 1535 100,0 1346 87,7 189 12,3 353

* Встречаются данные об избрании 1869 профессиональных директоров, включая 519 независимых директоров.

** Встречаются данные об избрании 21 представителя из числа негосударственных служащих в составы ревизионных комиссий.

*** В знаменателе количество АО, где государству принадлежит контрольный или блокирующий пакет акций, но в отношении которых решения по утверждению профдиректоров и независимых экспертов в органы управления и контроля не были приняты по различным объективным причинам. Источник: Отчеты об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО и использовании специального права на участие РФ в управлении ОАО («золотая акция») по итогам 2011-2015 гг.; расчеты авторов.

Как следует из табл. 9, в 2015-2016 гг. изменения в структуре представительства профдиректоров имели заметный характер. При сокращении их количества примерно на 27% гораздо сильнее (почти в 4 раза) уменьшилась численность независимых директоров, которая, как и доля среди представителей государства (помимо госслужащих), оказалась минимальной с 2009-2010 гг. (189 чел., или 12,3%). При этом собственно в 2016 г. при увеличении количества профповеренных, ставшего близким к максимумам 2012 и 2014 гг., число независимых директоров сократилось более чем вдвое.

Количество независимых экспертов в ревизионных комиссиях в 2016 г. по сравнению с 2015 г. несколько выросло, тем не менее оказалось много меньшим, чем в 2014 г. В расчете на 1 компанию количество профдиректоров в советах директоров (наблюдательных советах) выросло с 3,15 до 3,20 чел. при увеличении числа независимых экспертов в ревизионных комиссиях с 0,63 до 0,73 чел. (т.е. до уровня 2014 г.).

В части нормативно-правовых новаций 2016 г., касающихся управления АО с госучастием, можно отметить изменения, внесенные в «Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотая акция»)», утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738. Оно дополнено нормами, обязывающими представителя интересов государства при возникновении обстоятельств, препятствующих осуществлению своих полномочий, а также при увольнении с государственной должности или должности государственной службы в течение 5 рабочих дней ставить в известность соответствующие

федеральные органы власти. Они, в свою очередь, направляют в Росимущество предложения о целесообразности прекращения полномочий такого лица или о заключении договора с ним как с профессиональным поверенным. Также регламентированы нормы о взаимодействии представителей государства в АО, где используется «золотая акция», с органами власти на предмет подготовки к проведению совета директоров, общего собрания акционеров, выдачи директив для голосования и последующего информирования органов власти.

Продолжалась интенсивная работа по разработке типовых документов, направленных на стандартизацию процессов управления деятельностью компаний с участием государства. В 2016 г. были утверждены методические рекомендации (указания, материалы) по целому ряду вопросов, включая организацию и проведение обязательного аудита финансовой (бухгалтерской) отчетности, организацию управления рисками и внутреннего контроля в области предупреждения и противодействия коррупции в АО с госучастием, расчет снижения расходов АО с долей государства в капитале более 50%, разработку и корректировку программ инновационного развития АО с госучастием, государственных корпораций, компаний и ФГУПов. Отдельно следует выделить новые «Методические указания по выявлению и реализации непрофильных активов», одобренные поручением Правительства Российской Федерации от 7 июля 2016 г. №№ ИШ-П13-4065. В связи с этим прежняя «Методология определения профильности активов», утвержденная Росимуще-ством в 2014 г., признана утратившей силу.

В части практического внедрения внутренних нормативных документов госкомпаниями можно отметить следующее.

К началу августа 2016 г. из 53 компаний, входящих в Спецперечень, в 46 АО на заседаниях советов директоров (наблюдательных советов) утверждены проекты долгосрочных программ развития (ДПР) (в 2 АО проекты ДПР находились на рассмотрении правительства РФ и еще в 4 АО - на стадии разработки и согласования), а в 43 АО - системы ключевых показателей эффективности (КПЭ) (еще в 7 АО системы КПЭ находились на различных стадиях межведомственного согласования)1.

Из 46 АО с утвержденными ДПР представили материалы и результаты проведения аудита ДПР за 2015 г. 38 компаний, по которым Росимущество располагает информацией о подготовке необходимых отчетов о реализации ДПР. По достижению КПЭ она имеется в отношении 39 компаний.

Более проблематично выглядит этот аспект применительно к обширному массиву компаний, не включенных в Спецперечень, где совокупная доля государства превышает 50%, а права акционера осуществляет Росимущество (374 ед.). На указанную дату из них только в 188 была утверждена ДПР (еще в 58 АО проекты программы находились в стадии разработки), а системы КПЭ - в 204 (еще в 31 АО они находились в стадии разработки).

Помимо формирования системы среднесрочного планирования развития компаний (через ДПР и КПЭ), большие усилия были направлены на внедрение мероприятий по обеспечению повышения производительности труда.

1 ОАО «Государственная транспортная лизинговая компания» (ГТЛК, права акционера осуществляет Минтранс), ОАО «НМТП» и «МАШ» (с долей государства в капитале менее 50%) обеспечили решение этих вопросов, как и ГТЛК в части утверждения систем ДПР.

Из 50 АО Спецперечня в 44 компаниях был разработан комплекс мер по повышению производительности труда, в 42 - значения этого показателя и соответствующих мероприятий по его повышению включены в ДПР, в 45 - в КПЭ менеджмента, в 36 - внесены изменения в трудовые договора с единоличными исполнительными органами, в 40 - заполнена годовая форма федерального статистического наблюдения «Сведения о производительности труда по предприятиям сектора нефинансовых корпораций с государственным участием»1.

Для более обширной группы из 374 АО, не включенных в Спецперечень, с совокупной долей государства более 50% охват этими мерами оказался ниже. Лишь в 135 компаниях был разработан комплекс мер по повышению производительности труда, в 149 - значения этого показателя и соответствующих мероприятий по его повышению включены в ДПР, в 142 - в КПЭ менеджмента, в 99 - внесены изменения в трудовые договора с единоличными исполнительными органами, в 154 - заполнена годовая форма указанного выше статистического наблюдения.

Более 3/4 компаний Спецперечня разработали и утвердили внутренние нормативные документы: регламент повышения инвестиционной и операционной эффективности и сокращения расходов, положения о внутреннем аудите, о системе управления качеством, о системе управления рисками, о порядке разработки и выполнения программ инновационного развития. Последний является относительно более проблемным, он имеется в 40 компаниях.

В 2016 г. серьезная работа проводилась по внедрению норм нового Кодекса корпоративного управления (ККУ) 2014 г. В целях организации максимальной открытости в части внедрения норм и принципов ККУ публичными АО Центральным банком Российской Федерации (ЦБ РФ) разработаны «Рекомендации по составлению отчета о соблюдении принципов и рекомендаций кодекса». Росимуществом как акционером проведен анализ годовых отчетов 12 крупнейших госкомпаний 2015 корпоративного года, утвержденных годовым общим собранием акционеров в 2016 г., в части соблюдения данными АО принципов и рекомендаций ККУ.

По итогам их рассмотрения, а также информации, представленной госкомпаниями в соответствии с запросом Росимущества, следует отметить, что все эти 12 АО отразили в своих годовых отчетах информацию о ходе внедрения норм и принципов кодекса. Из них в 9 компаниях информация о ходе внедрения норм и принципов ККУ соответствует формату, предусмотренному «Рекомендациями» Банка России.

На основе анализа полученных от АО отчетных данных об итогах проведения работы по реализации ими своих «дорожных карт» по внедрению кодекса к концу лета 2016 г. реализация положений ККУ в целом составляет 77%.

Наиболее интенсивными темпами идет внедрение положений кодекса по следующим 5 разделам:

- права акционеров и равенство условий для них при осуществлении ими своих прав (86%);

- система управления рисками и внутреннего контроля (85%);

- система вознаграждения членов совета директоров, исполнительных органов и иных ключевых руководящих работников общества (83%);

1 ОАО «Государственная транспортная лизинговая компания» (ГТЛК, права акционера осуществляет Минтранс), ОАО «НМТП» и «МАШ» (с долей государства в капитале менее 50%) обеспечили исполнение этих мероприятий.

- раскрытие информации об обществе, информационная политика общества (77%);

- совет директоров общества (76%).

Степень внедрения еще по 2 разделам ККУ составляет около 60%: корпоративный секретарь общества и существенные корпоративные действия.

Среди 12 компаний в части внедрения ключевых разделов кодекса наиболее высокие позиции занимают ПАО «Совкомфлот» (99%), АК «АЛРОСА» (ПАО) и ПАО «Банк ВТБ» (по 90%), ПАО «Аэрофлот» (81%).

Напряженность бюджетной ситуации вынудила правительство РФ принять специальный документ по вопросам дивидендной политики именно в 2016 г.1

По распоряжению № 705-р от 18 апреля 2016 г. по вопросам выплаты дивидендов по итогам работы за 2015 г. федеральным органам власти, в первую очередь Росимуществу, следовало руководствоваться такими положениями:

- направляемая на выплату дивидендов сумма не может быть меньше большей из двух величин: 50% чистой прибыли акционерного общества (без учета доходов и расходов от переоценки обращающихся на рынке ценных бумаг, акций дочерних обществ и относящегося к ним налога на прибыль), определенной по данным бухгалтерской (финансовой) отчетности акционерного общества, или 50% чистой прибыли акционерного общества, определенной по данным консолидированной финансовой отчетности акционерного общества;

- направляемая на выплату дивидендов акционерными обществами, являющимися субъектами естественных монополий, сумма не может быть меньше большей из двух величин: не менее 50% чистой прибыли акционерного общества, учтенной ФАС России при утверждении соответствующего тарифа, или суммы, определенной в соответствии с вышеизложенными положениями;

- направление чистой прибыли, не распределенной на финансирование инвестиционных проектов и иные цели, на выплату дивидендов;

- соответствие инвестиционных проектов установленным в акционерном обществе требованиям доходности.

Общий объем доходов федерального бюджета, администрируемых Росимуществом, в виде начисленных дивидендов по акциям, принадлежащим государству, с учетом решений, принятых на годовых общих собраниях акционеров по итогам 2015 г. по состоянию на 1 августа 2016 г., превысил 188,82 млрд руб., что существенно ниже, чем годом ранее (237,73 млрд руб.), и примерно соответствует уровню, сложившемуся по итогам 2012 г. (184 млрд руб.).

По прогнозу поступления дивидендов в федеральный бюджет 99% всех начисленных дивидендов по акциям, принадлежащим РФ, по итогам 2015 г. приходится на АО Спецперечня (против 59% годом ранее). В группу 12 наиболее крупных компаний - плательщиков дивидендов в федеральный бюджет (с суммой выплат более 1 млрд руб.) вошли ПАО «Газпром», АО «Роснефтегаз», ПАО «АНК «Башнефть», ОАО «АК «Транснефть», ПАО «РусГидро», ПАО «Банк ВТБ», ПАО «Ростелеком», ПАО «Совкомфлот», АК «АЛРОСА» (ПАО), АО «Зарубежнефть», АО «АИЖК», ОАО «СО ЕЭС».

18 АО, входящих в Спецперечень, направили на выплату дивидендов не менее 50% чистой прибыли общества по итогам работы в 2015 г. По 15 АО Спецперечня правительством РФ были приняты решения о невыплате по итогам 2015 г. дивидендов, в том числе

1 Напомним, что до того эти вопросы регулировались правительственным Распоряжением № 774-р от 29 мая 2006 г., действующим в редакции конца 2012 г.

в 11 компаниях по причине убытков, полученных АО по итогам работы. По итогам 2015 г. по 5 АО Спецперечня («Башнефть», «АЛРОСА», АИЖК, ОЗК, НК «Роснефть») начисление дивидендов в федеральный бюджет производилось на основании финансовой отчетности, составленной по Международным стандартам финансовой отчетности (МСФО)1.

6.1.4. Бюджетный эффект имущественной политики государства

В 2016 г. в отличие от 2015 г. динамика доходов федерального бюджета, так или иначе связанных с государственным имуществом, носила поступательный характер. По формальным признакам можно констатировать рост поступлений как от использования государственного имущества (из возобновляемых источников), так и от приватизации и продажи имущества (из невозобновляемых источников). Последний раз такая динамика наблюдалась в 2011-2012 гг. Однако такая оценка может измениться в зависимости от трактовки бюджетных доходов от продажи пакета акций «Роснефти».

В табл. 10 и 11 представлены данные о доходах, содержащиеся (за исключением 2015-2016 гг.) в законах об исполнении федерального бюджета за 2000-2014 гг., в части использования государственного имущества и его продажи только по определенному кругу материальных объектов2.

1 Отчет об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО и использовании специального права на участие РФ в управлении ОАО («золотая акция») по итогам 2015 г.

2 За пределом рассмотрения оставлены доходы федерального бюджета, полученные в качестве платежей за природные ресурсы (включая водные, биологические, доходы от использования лесного фонда и при пользовании недрами), возмещения потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельскохозяйственных угодий, в результате финансовых операций (доходы от размещения средств бюджета (доходы по остаткам средств федерального бюджета и от их размещения, с 2006 г. также доходы от управления средствами Стабилизационного фонда РФ (с 2009 г. - Резервного фонда и Фонда национального благосостояния), доходы от размещения сумм, аккумулируемых в ходе проведения аукционов по продаже акций, находящихся в собственности РФ), проценты, полученные от предоставления бюджетных кредитов внутри страны за счет средств федерального бюджета, проценты по государственным кредитам (поступления средств от правительств иностранных государств и их юридических лиц в уплату процентов по кредитам, предоставленным РФ, поступления средств от юридических лиц (предприятий и организаций), субъектов РФ, муниципальных образований в уплату процентов и гарантий по кредитам, полученным РФ от правительств иностранных государств и международных финансовых организаций)), от оказания платных услуг или компенсации затрат государства, перечисление прибыли ЦБ РФ, некоторые платежи от государственных и муниципальных предприятий и организаций (патентные пошлины и регистрационные сборы за официальную регистрацию программ для ЭВМ, баз данных и топологий интегральных микросхем и прочие доходы, которые до 2004 г. включительно были составной частью платежей от государственных организаций (помимо доходов от деятельности совместного предприятия «Вьетсовпетро» с 2001 г. и перечисления части прибыли ФГУПов с 2002 г.)), доходы от реализации соглашений о разделе продукции (СРП), доходы от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства (включая перешедшее в государственную собственность в порядке наследования или дарения, или кладов), доходы от проведения лотерей, прочие доходы от использования имущества и прав, находящихся в федеральной собственности (доходы от распоряжения правами на результаты интеллектуальной деятельности (НИОКР и технологических работ) военного, специального и двойного назначения, доходы от распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности, находящимися в собственности РФ, доходы от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог, сбор от проезда по ним автотранспортных средств, зарегистрированных на территории других государств, распоряжения исключительным правом РФ на результаты интеллектуальной собственности в области геодезии и картографии и прочие поступления от использования имущества, находящегося в собственности РФ), а также от разрешенных видов деятельности организаций, зачисляемые в федеральный бюджет, поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней.

Таблица 10

Доходы федерального бюджета от использования государственного имущества (возобновляемые источники) в 2000-2016 гг., млн руб.

Год Всего Дивиденды по акциям (2000-2016 гг.) и доходы от прочих форм участия в капитале (2005-2016 гг.) Арендная плата за земли, находящиеся в государственной собственности Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности Доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей ФГУПов Доходы от деятельности совместного предприятия «Вьетсов-петро»

2000 23244,5 5676,5 - 5880,7 - 11687,3а

2001 29241,9 6478,0 3916,7б 5015,7в 209,6г 13621,9

2002 36362,4 10402,3 3588,1 8073,2 910,0 13388,8

2003 41261,1 12395,8 10276,8д 2387,6 16200,9

2004 50249,9 17228,2 908,1е 12374,5ж 2539,6 17199,5

2005 56103,2 19291,9 1769,2з 14521,2и 2445,9 18075,0

2006 69173,4 25181,8 3508,0з 16809,9и 2556,0 21117,7

2007 80331,85 43542,7 4841,4з 18195,2и 3231,7 10520,85

2008 76266,7 53155,9 6042,8з 14587,7" 2480,3 -

2009 31849,6 10114,2 6470,5з 13507,6 и 1757,3 -

2010 69728,8 45163,8 7451,7з 12349,2к 4764,1 -

2011 104304,0 79441,0 8210,5з 11241,25к 4637,85 773,4

2012 228964,5 212571,5 7660,7л 3730,3м 5002,0 -

2013 153826,25 134832,0 7739,7л 4042,7м +1015,75н 6196,1 -

2014 241170,6 220204,8 783 8,7л 3961,6м +1348,5н 7817,0 -

2015 285371,1 259772,0 9032,3 л 5593,8 м +1687,8 н 9285,2 -

2016 946721,95/ 254326,95° 918968,3/ 226573,3о 9412,4л 5843,25 м +3026,1 н 9471,9 -

а По данным Минимущества РФ, в законе об исполнении федерального бюджета за 2000 г. Отдельной строкой не выделялись, указывалась сумма платежей от государственных предприятий (9887,1 млн руб.) (без конкретных составляющих).

б Сумма арендной платы (1) за земли сельскохозяйственного назначения и (2) за земли городов и поселков. в Сумма доходов от сдачи в аренду имущества, закрепленного за (1) научными организациями, (2) образовательными учреждениями, (3) учреждениями здравоохранения, (4) государственными музеями, государственными учреждениями культуры и искусства, (5) архивными учреждениями, (6) Министерством обороны РФ, (7) организациями Министерства путей сообщения РФ, (8) организациями научного обслуживания академий наук, имеющий государственный статус и (9) прочих доходов от аренды имущества, находящегося в государственной собственности.

г По данным Минимущества РФ, в законе об исполнении федерального бюджета за 2001 г. Отдельной строкой не выделялись, величина совпала с величиной прочих доходов в платежах от государственных и муниципальных организаций.

д Общая величина доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности (без выделения арендной платы за землю).

е Сумма арендной платы (1) за земли городов и поселков и (2) за земли, находящиеся в федеральной собственности после разграничения государственной собственности на землю.

ж Сумма доходов от сдачи в аренду имущества, закрепленного за (1) научными организациями, (2) образовательными учреждениями, (3) учреждениями здравоохранения, (4) государственными учреждениями культуры и искусства, (5) государственными архивными учреждениями, (6) почтовыми учреждениями федеральной почтовой связи Министерства РФ по связи и информатизации, (7) организациями научного обслуживания академий наук, имеющих государственный статус, и (8) прочих доходов от аренды имущества, находящегося в федеральной собственности.

В отличие от предыдущих лет закон об исполнении федерального бюджета за 2015 г. не содержит агрегированных данных по кодам видов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета (они даются только по кодам классификации в разрезе администраторов поступлений). Поэтому использовались данные отчета об исполнении федерального бюджета на 1 января 2016 г. (годового).

з Арендная плата после разграничения государственной собственности на землю и средства от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных (2008-2011 гг.) и бюджетных (2011 г.) учреждений). и Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении ФГУПов: переданного в оперативное управление имеющим государственный статус (1) научным учреждениям, (2) учреждениям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, (3) образовательным учреждениям, (4) учреждениям здравоохранения, (5) учреждениям федеральной почтовой связи Федерального агентства связи, (5) государственным учреждениям культуры и искусства, (6) государственным архивным учреждениям, и (7) прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении ФГУПов1 (для 2006-2009 гг. без доходов от разрешенных видов деятельности и использования федерального имущества, расположенного за пределами территории РФ, получаемых за рубежом, которые в предыдущие годы вообще не выделялись2).

к Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением автономных и бюджетных): переданного в оперативное управление имеющим государственный статус (1) научным учреждениям, (2) учреждениям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, (3) образовательным учреждениям, (4) учреждениям здравоохранения, (5) государственным учреждениям культуры и искусства, (6) государственным архивным учреждениям, (7) находящегося в оперативном управлении Минобороны и подведомственных ему учреждений (2010 г.), (8) находящегося в федеральной собственности, функции по распоряжению которым осуществляет Управление делами Президента РФ (2010 г.), и (9) прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (без доходов от разрешенных видов деятельности и использования федерального имущества, расположенного за пределами территории РФ, получаемых за рубежом).

л Арендная плата после разграничения государственной собственности на землю и средства от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных бюджетных и автономных учреждений), а также (1) арендная плата за земельные участки, расположенные в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения, находящихся в федеральной собственности (2012-2016 гг.), (2) плата от реализации соглашений об установлении сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения в целях строительства (реконструкции), капитального ремонта и эксплуатации объектов дорожного сервиса, прокладки, переноса, переустройства и эксплуатации инженерных коммуникаций, установки и эксплуатации рекламных конструкций (2012 г. и 2014-2016 г.) и (3) плата по соглашениям об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности (2015-2016 гг.).

м Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением бюджетных и автономных): переданного в оперативное управление имеющим государственный статус (1) научным учреждениям, (2) образовательным учреждениям, (3) учреждениям здравоохранения, (4) государственным учреждениям культуры и искусства, (5) государственным архивным учреждениям, (6) прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных казенных учреждений, (7) федеральные государственные органы, Банк России и органы управления государственными внебюджетными фондами РФ,

1 В 2008-2009 гг. ФГУПы как источник доходов от сдачи в аренду находящегося в их хозяйственном ведении имущества не упоминаются, а сдача в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений, исключает имущество федеральных автономных учреждений.

2 По данным Минимущества РФ, доходы от использования федерального имущества, находящегося за рубежом (помимо доходов на долю российского участника в СП «Вьетсовпетро»), составили 315 млн руб. в 1999 г. и 440 млн руб. в 2000 г. В дальнейшем основную роль в организации коммерческого использования федеральной недвижимости за рубежом стало играть ФГУП «Предприятие по управлению собственностью за рубежом».

(8) федеральные казенные учреждения (только 2015 г.) (без доходов от использования федерального имущества, расположенного за пределами территории РФ, получаемых за рубежом)1.

н Доходы от сдачи в аренду имущества, составляющего казну РФ (за исключением земельных участков). о Без учета средств, полученных от продажи акций «Роснефти» (692,395 млрд руб.) (без учета выплаты промежуточных дивидендов).

Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2014 гг.; Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2016 г. (годовой); Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2017 г. (ежемесячный); URL: www.roskazna.ru; расчеты авторов.

В 2016 г. совокупные доходы из возобновляемых источников увеличились по сравнению с предыдущим годом в 3,3 раза, главным образом за счет дивидендных поступлений, которые выросли в 3,5 раза (до 919 млрд руб.), что, разумеется, обусловлено влиянием сделки по продаже пакета акций «Роснефти», схема которой предусматривала выплату этих средств в федеральный бюджет в форме дивидендов «Роснефтегаза», выступающего по отношению к «Роснефти» в роли материнской компании. Без учета данной суммы (692,395 млрд руб.)2 выплата дивидендов в бюджет составила всего 226,6 млрд руб., что почти на 13% уступает показателю предыдущего года, но все же несколько больше, чем в 2014 г. (220,2 млрд руб.).

Перечисления части прибыли унитарными предприятиями выросли всего на 2%, а ее абсолютная величина составила около 9,5 млрд руб. и оказалась наибольшей за весь период с начала 2000-х гг. Два года подряд (2015-2016 гг.) бюджетные поступления из этого источника превышают бюджетные доходы от аренды земли, которые, хотя и выросли несколько больше (на 4,2%), составили около 9,4 млрд руб.3 Также два года подряд наблюдается опережающий (почти на 22%) рост совокупных поступлений от сдачи в аренду федерального имущества (около 8,9 млрд руб.). Однако в отличие от 2015 г. такой результат обеспечен за счет увеличения (в 1,8 раза) доходов от сдачи в аренду имущества, составляющего казну РФ (за исключением земельных участков) (более 3 млрд руб.), тогда как доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением бюджетных и автономных), выросли всего на 4,5% (более 5,8 млрд руб.).

В структуре доходов федерального бюджета из возобновляемых источников подавляющую часть доходов, как и годом ранее, обеспечили дивиденды (более 97% против 91% годом ранее). На долю каждого из трех других источников пришлось примерно по 1%. Картина существенно меняется, если не учитывать средства от продажи пакета акций

1 Данные за 2016 г. приведены в укрупненном виде без выделения групп учреждений по отраслевому признаку. Обобщенная классификация включает всего две категории доходов в зависимости от получателя доходов от сдачи в аренду (федеральные государственные органы, Банк России и органы управления государственными внебюджетными фондами РФ и федеральные казенные учреждения).

2 Для корректности сопоставления взята именно сумма от продажи акций «Роснефти» без учета промежуточных дивидендов (18,4 млрд руб.), которые в любом случае подлежали выплате в бюджет.

3 В величину доходов от арендной платы за землю, как и годом ранее, включены доходы от выплаты за земельные участки, которые расположены в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения, находящихся в федеральной собственности, плата от реализации соглашений об установлении сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения в целях строительства (реконструкции), капитального ремонта и эксплуатации объектов дорожного сервиса, прокладки, переноса, переустройства и эксплуатации инженерных коммуникаций, установки и эксплуатации рекламных конструкций, а также плата по соглашениям об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, которая впервые появилась в бюджетной отчетности за 2015 г.

«Роснефти». В этом случае абсолютная величина доходов от использования государственного имущества (254,3 млрд руб.) оказывается на 11% ниже, чем в 2015 г. (285,4 млрд руб.). А их структура близка к тому, что сложилась по его итогам: удельный вес дивидендов - 89%, прибыли, перечисленной ФГУПами, и арендных платежей за землю - по 3,7%, арендных платежей за имущество - 3,5%. Доли поступлений из трех последних источников несколько выросли по сравнению с 2015 г.

Переходя к анализу доходов федерального бюджета от приватизации и продажи государственного имущества (табл. 11), необходимо отметить, что с 1999 г. поступления от реализации основной части таких активов (акций, а в 2003-2007 гг. еще и земельных участков1) относятся к источникам финансирования его дефицита.

Таблица 11

Доходы федерального бюджета от приватизации и продажи имущества (невозобновляемые источники) в 2000-2016 гг., млн руб.

Год Всего Продажа акций, находящихся в федеральной собственности (20002016 гг.), и иных форм участия в капитале (2005-2016 гг.)а Продажа земельных участков Продажа различного имущества

2000 27167,8 26983,5 - 184,3б

2001 10307,9 9583,9 119,6в 217,5+ 386,5+0,4 (НМА)г

2002 10448,9 8255,9д 1967,0е 226,0ж

2003 94077,6 89758,6 3992,3з 316,2+10,5и

2004 70548,1 65726,9 3259,3к 197,3+1364,6+0,04 (НМА)л

2005 41254,2 34987,6 5285,7м 980,9н

2006 24726,4 17567,9 5874,2м 1284,3°

2007 25429,4 19274,3 959,6п 5195,5р

2008 12395,0 6665,2+29,6 1202,0с 4498,2+0,025 (НМА)т

2009 4544,1 1952,9 1152,5с 1438,7т

2010 18677,6 14914,4 1376,2с 2387,0+0,039 (НМА)т

2011 136660,1 126207,5 2425,2с 8027,4т

2012 80978,7 43862,9 16443,8с 20671,7+0,338 (НМА)т

2013 55288,6 41633,3 1212,75с 12442,2+0,310 (НМА)т

2014 41155,35 29724,0 1912,6с 9517,7+1,048 (НМА)т

2015 18604,1 6304,0 1634,55с 10665,5+0,062 (НМА) т

2016 416470,5 406795,2 2112,7 с 7562,6+0,012 (НМА) т

а Относятся к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, сумма в 29,6 млн руб. за 2008 г. (по данным отчета об исполнении федерального бюджета на 1 января 2009 г.) отнесена к доходам федерального бюджета, но в законе об исполнении федерального бюджета за 2008 г. она отсутствует.

б Поступления от приватизации организаций, находящихся в государственной собственности, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

в Доходы от продажи земельных участков и прав аренды земельных участков, которые находятся в государственной собственности (с выделением тех, на которых расположены приватизированные предприятия), относимые к доходам федерального бюджета.

г Сумма поступлений от (1) продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, (2) доходов от продажи квартир, а также от продажи государственных производственных и непроизводственных фондов, транспортных средств, иного оборудования и других материальных ценностей, и (3) от доходов от продажи нематериальных активов (НМА), относимых к доходам федерального бюджета. д Включая 6 млн руб. от продажи акций, находящихся в собственности субъектов РФ. е Доходы от продажи земли и нематериальных активов, величина поступлений от которых отдельно не выделялась, относимые к доходам федерального бюджета.

1 В 2003-2004 гг. с учетом продажи права аренды.

ж Поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности (включая 1,5 млн руб. от продажи имущества, находящегося в собственности субъектов РФ), относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

з Включает поступления: (1) от продажи земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, зачисляемые в федеральный бюджет, (2) от продажи иных земельных участков, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, (3) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, зачисляемые в федеральный бюджет, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

и Сумма (1) поступлений от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, и (2) доходов от продажи нематериальных активов, относимых к доходам федерального бюджета.

к Включает поступления: (1) от продажи земельных участков до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, зачисляемые в федеральный бюджет, (2) от продажи иных земельных участков, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, (3) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, зачисляемые в федеральный бюджет, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

л Сумма (1) поступлений от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, (2) доходов (а) от продажи квартир, (б) от продажи оборудования, транспортных средств и других материальных ценностей, зачисляемых в федеральный бюджет, (в) от реализации продуктов утилизации кораблей, (г) от реализации имущества ГУПов, учреждений и военного имущества, (д) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (3) доходов от продажи нематериальных активов (НМА), относимых к доходам федерального бюджета.

м Включает поступления: (1) от продажи земельных участков до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, (2) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, зачисляемые в федеральный бюджет, (3) от продажи иных земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю и не предназначенных для жилищного строительства (последнее уточнение касается только 2006 г.), относимые к источникам финансирования дефицита федерального бюджета.

н Доходы от продажи материальных и нематериальных активов (за вычетом средств федерального бюджета от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства) включают доходы (а) от продажи квартир, (б) от реализации имущества ФГУПов, (в) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (г) от реализации военного имущества, (д) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (е) от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, (ж) от продажи нематериальных активов, относимые к доходам федерального бюджета.

о Доходы от продажи материальных и нематериальных активов (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции (СРП) и средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства) включают доходы (а) от продажи квартир, (б) от реализации имущества ФГУПов, (в) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (г) от реализации военного имущества, (д) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (е) доходы от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, относимые к доходам федерального бюджета.

п Поступления от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, находившихся в федеральной собственности, относимые к источникам финансирования дефицита федерального бюджета.

р Доходы от продажи материальных и нематериальных активов (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции (СРП) и средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства, средств от реализации секвестрованной древесины) включают доходы (а) от продажи

квартир, (б) от реализации имущества ФГУПов, (в) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (г) от реализации высвобождаемого движимого и недвижимого военного и иного имущества федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, (д) от реализации продукции военного назначения из наличия федеральных органов исполнительной власти в рамках военно-технического сотрудничества, (е) доходы от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, относимые к доходам федерального бюджета.

с Доходы от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных и бюджетных (2011-2012 гг.) учреждений), относимые к доходам федерального бюджета, а также для 2015 г. еще и плата за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности в результате перераспределения таких земельных участков и земельных участков, находящихся в федеральной собственности.

т Доходы от продажи материальных и нематериальных активов (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции (СРП), средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства, средств от реализации секвестрованной древесины (2008-2011 гг.), доходов от выпуска материальных ценностей из госзапаса специального сырья и делящихся материалов (в части доходов от реализации, от предоставления во временное заимствование и иного использования), а также для 20122016 гг. средств от реализации древесины, полученной при проведении мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов при размещении государственного заказа на их выполнение без продажи лесных насаждений для заготовки древесины, а также древесины, полученной при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со ст. 43-46 Лесного кодекса РФ, доходов от проведения товарных интервенций из запасов федерального интервенционного фонда сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, от выпуска материальных ценностей из государственного резерва, от привлечения осужденных к оплачиваемому труду (в части реализации готовой продукции), от реализации продукции особого хранения)), включают доходы: (а) от продажи квартир, (б) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений (за исключением автономных и бюджетных (2011-2016 г.), за вычетом средств, поступающих от деятельности, осуществляемой загранучре-ждениями (2015-2016 гг.)), (в) от реализации высвобождаемого движимого и недвижимого военного и иного имущества федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, (г) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (д) от реализации продукции военного назначения из наличия федеральных органов исполнительной власти в рамках военно-технического сотрудничества (2008 г. и 2010-2016 гг.), (е) от реализации продуктов утилизации вооружения и военной техники в рамках федеральной целевой программы «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005-2010 гг.)», (ж) доходы от реализации недвижимого имущества бюджетных и автономных учреждений (2014-2016 гг.), (з) доходы от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, а также доходы от продажи нематериальных активов (НМА), относимые к доходам федерального бюджета.

Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2014 гг.; Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2016 г. (годовой); Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2017 г. (ежемесячный); URL: www.roskazna.ru; расчеты авторов.

По своему абсолютному значению доходы федерального бюджета имущественного характера из невозобновляемых источников в 2016 г. выросли многократно (более чем в 22 раза).

В еще большей мере (в 64,5 раза) увеличились поступления от продажи акций (до 406,8 млрд руб.). Эта величина более чем втрое превышает предыдущий максимум 2011 г. (126,2 млрд руб.).

На 29% выросли доходы от продажи земельных участков, составив 2,1 млрд руб. против 1,6 млрд руб. годом ранее, что превосходит показатели 2008-2010 гг. и 2013-2014 гг., но уступает итоговой величине за 2011 г., не говоря уже о максимуме 2012 г. При этом, напротив, на те же 29% сократились доходы от продажи различного имущества, а их абсолютная величина (около 7,6 млрд руб.) оказалась наименьшей с 2011 г.

Поступления от продажи акций обеспечили в 2016 г. подавляющую часть совокупных доходов из невозобновляемых источников (97,7%), тогда как годом ранее - менее 34%. Соответственно, на долю доходов от продажи различного имущества пришлось 1,8% (в 2015 г. - более 57%), а от продажи земли - всего 0,5% (в 2015 г. - 8,8%).

Совокупный же объем доходов федерального бюджета от приватизации (продажи) и использования государственного имущества в 2016 г. (табл. 12) увеличился по сравнению с предшествующим годом в 4,5 раза. Их абсолютная величина (1363,2 млрд руб.) почти втрое превзошла прежний максимум, достигнутый в 2012 г.

Таблица 12

Структура доходов федерального бюджета имущественного характера из различных источников в 2000-2016 гг.

Год Совокупные доходы от приватизации (продажи) и использования государственного имущества Доходы от приватизации и продажи имущества (невозобновля-емые источники) Доходы от использования государственного имущества (возобновляемые источники)

млн руб. % к итогу млн руб. % к итогу млн руб. % к итогу

2000 50412,3 100,0 27167,8 53,9 23244,5 46,1

2001 39549,8 100,0 10307,9 26,1 29241,9 73,9

2002 46811,3 100,0 10448,9 22,3 36362,4 77,7

2003 135338,7 100,0 94077,6 69,5 41261,1 30,5

2004 120798,0 100,0 70548,1 58,4 50249,9 41,6

2005 97357,4 100,0 41254,2 42,4 56103,2 57,6

2006 93899,8 100,0 24726,4 26,3 69173,4 73,7

2007 105761,25 100,0 25429,4 24,0 80331,85 76,0

2008 88661,7 100,0 12395,0 14,0 76266,7 86,0

2009 36393,7 100,0 4544,1 12,5 31849,6 87,5

2010 88406,4 100,0 18677,6 21,1 69728,8 78,9

2011 240964,1 100,0 136660,1 56,7 104304,0 43,3

2012 309943,2/ 469243,2* 100,0 80978,7/ 240278,7* 26,1/51,2* 228964,5 73,9/48,8*

2013 209114,85 100,0 55288,6 26,4 153826,25 73,6

2014 282325,95 100,0 41155,35 14,6 241170,6 85,4

2015 303975,2 18604,1 6,1 285371,1 93,9

2016 1363192,45/ 416470,5 30,6/62,1** 946721,95/ 69,4/

670797,45** 254326,95** 37,9**

* С учетом средств, полученных ЦБ РФ от продажи акций Сбербанка (159,3 млрд руб.), что, возможно, несколько завышает оценку совокупного удельного веса невозобновляемых источников ввиду того, что в бюджет указанные средства попали не целиком, а за вычетом их балансовой стоимости и суммы расходов, связанных с продажей указанных акций. Соответственно, доля возобновляемых источников, вероятно, несколько занижена.

** Без учета средств, полученных от продажи акций «Роснефти» (692,395 млрд руб.) (за вычетом выплаты промежуточных дивидендов).

Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2014 гг.; Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2016 г. (годовой); Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2017 г. (ежемесячный); URL: www.roskazna.ru; расчеты авторов.

В 2016 г. соотношение между невозобновляемыми и возобновляемыми источниками в структуре совокупных доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества сдвинулось в сторону первых. Их удельный вес вырос в 5 раз, достигнув 30,6%. Соответственно, доля доходов от использования государственного имущества уменьшилась с примерно 94% до 69,4%. Близкие к этому пропорции наблюдались в 2012 г., когда был продан пакет акций Сбербанка, но вырученные средства были получены федеральным бюджетом в составе прибыли, перечисленной Центробанком РФ.

Если же для 2016 г. исключить средства от продажи пакета акций «Роснефти» из суммы доходов из возобновляемых источников, то в структуре совокупных доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества станут преобладать первые (62,1%), что сопоставимо с показателями 2004 и 2011 гг. При таком раскладе доля доходов из возобновляемых источников составит менее 38%. По своей абсолютной величине (254,3 млрд руб.) они уступят только уровню 2015 г., уверенно опережая показатели 2012 г. (229 млрд руб.) и 2014 г. (241,2 млрд руб.). Для доходов от приватизации и продажи государственного имущества итоги 2016 г. оказываются рекордными даже без

учета средств от продажи пакета акций «Роснефти».

* * *

Подведем некоторые итоги. Завершилась реализация трехлетней приватизационной программы на 2014-2016 гг. После годичного перерыва, связанного с неблагоприятными макроэкономическими условиями, возобновились продажи крупнейших активов, общая величина которых за все 3 года превысила 1,1 трлн руб., что было достигнуто в основном за счет сделок, проведенных именно в 2016 г., когда особо важную роль сыграла сделка по продаже пакета акций «Роснефти». Только благодаря ей величина крупнейших сделок превысила аналогичный показатель в период действия предыдущей приватизационной программы 2011-2013 гг., причем в отличие от него все такие сделки в 2014-2016 гг. являлись бюджетообразующими, за исключением консолидации активов столичных аэропортов с привлечением профильных стратегических инвесторов из частного бизнеса.

По большинству других параметров итоги приватизационной программы 20142016 гг. оказались существенно скромнее, несмотря на то что в 2016 г. по сравнению с 2015 г. заметно увеличились продажи пакетов акций и количество акционируемых унитарных предприятий в рамках стандартных приватизационных процедур. Явное исключение представляет продажа объектов казны РФ, масштабы которой в 2016 г. увеличились многократно.

Новый прогнозный план приватизации на 2017-2019 гг. содержательно выстроен аналогично двум предыдущим трехлетним программам. При сопоставлении с ними по количеству активов, приватизируемых в обычном порядке (унитарных предприятий и хозяйственных обществ), он занимает промежуточное положение, радикально отличаясь в большую сторону по количеству объектов иного имущества казны. Прогноз бюджетных доходов от приватизации (помимо крупнейших сделок) примерно совпадает с оценкой таких доходов, содержавшейся в первой трехлетней приватизационной программе на 2011-2013 гг. Перечень крупнейших компаний, приватизируемых по индивидуальным схемам, существенно сократился по сравнению с программой 2014-2016 гг., к тому же отсутствует прогноз поступлений от них.

Данные о количестве унитарных предприятий и акционерных обществ с долей государства в капитале на начало 2016 г., содержащиеся в новой приватизационной программе, подтверждают сохранение многолетней тенденции уменьшения числа хозяйствующих субъектов, относящихся к федеральной собственности. Детальный анализ указывает на такие негативные тренды, как сокращение доли компаний, где государство в качестве акционера могло осуществлять полноценный корпоративный контроль, за счет увеличения удельного веса миноритарных пакетов и сокращение доли компаний,

где Росимущество может полноценно осуществлять права акционера, в рамках всей совокупности акционерных обществ с долей государства.

В управлении компаниями с госучастием в последние годы вновь обозначилась тенденция к снижению представительства независимых директоров в их органах управления за счет увеличения роли госслужащих и профповеренных. К особенностям 2016 г. можно отнести интенсивную работу по внедрению норм нового кодекса корпоративного управления (ККУ) в крупнейших акционерных компаниях с долей государства в капитале и ужесточение подходов к дивидендной политике.

Оценка структуры доходов федерального бюджета от приватизации (продажи) и использования государственного имущества находится в зависимости от трактовки сделки по продаже акций «Роснефти». Если формально следовать в русле действующей бюджетной классификации, то, как и в 2015 г., преобладали поступления из возобновляемых источников, хотя доля доходов от приватизации и продажи имущества существенно выросла. При исключении же итогов сделки по «Роснефти» из рассмотрения можно говорить о преобладании доходов из невозобновляемых источников, чего не наблюдалось с 2011-2012 гг.

6.2. Рынок корпоративного контроля: этапы, особенности, регулирование1

6.2.1. Российский рынок слияний и поглощений: этапы развития

Российский рынок слияний и поглощений начал формироваться в начале 1990-х гг. -одновременно с массовой приватизацией государственного имущества. В строгом смысле о слияниях и дружественных поглощениях можно говорить лишь после кризиса 1998 г. До этого момента имели место «поглощения через приватизацию», которые можно считать ключевым явлением первого этапа развития рынка корпоративного контроля (1992 г. - начало кризиса 1998 г.). В 1/3 случаев реорганизация проходила до начала приватизации, в 1/3 - одновременно с приватизацией и в 1/3 - после завершения приватизации. С середины 1990-х гг. начались и процессы консолидации российских активов как путем проведения слияний и поглощений, так и через приобретение компаниями долей и акций других компаний. В 1998 г. около 40% исследуемых предприятий имели в составе акционеров другие предприятия, а более 13% были интегрированы с поставщиками или потребителями2.

Именно в этот период формировались первые крупнейшие российские финансово-промышленные группы, которые активно расширяли поле своей деятельности. На этом этапе были заложены и предпосылки для высококонцентрированной корпоративной собственности в России, которая предопределяет ключевые особенности корпоративного рынка и в настоящем.

1 Авторы раздела: Е. Апевалова - РАНХиГС при Президенте РФ, Н. Полежаева - РАНХиГС при Президенте РФ, А. Радыгин - ИЭП имени Е.Т. Гайдара, РАНХиГС при Президенте РФ.

2 Подробно о теоретических проблемах рынка корпоративного контроля, особенностях эволюции российского рынка слияний и поглощений в 1990-2000-е гг. см.: Радыгин А.Д., Энтов Р.М., Апевалова Е.А. и др. Современные тенденции развития рынка слияний и поглощений. М.: Дело, 2010.

Второй этап развития рынка слияний и поглощений (1999-2002 гг.) - «посткризисный бум» в период восстановительного роста экономики - был связан с перераспределением собственности после кризиса 1998 г. Для него были характерны как высокая активность на рынке недружественных поглощений, так и значительная доля спекулятивных сделок слияний и поглощений в общем объеме соответствующего рынка.

В этот период происходит процесс консолидации активов вокруг существующих и вновь создаваемых бизнес-групп. Примерно к 2003 г. формирование большинства интегрированных структур частного сектора закончилось, активность крупного капитала на рынке слияний и поглощений значительно снизилась, а наиболее активными его участниками стали компании второго и третьего эшелонов.

Процесс слияний и поглощений, первоначально инициированный крупнейшими нефтяными компаниями, происходил в черной и цветной металлургии, химии, угольной промышленности, машиностроении, лесной, фармацевтической промышленности. Особым видом слияния стал переход на единую акцию в нефтяных компаниях.

Именно в этот период, когда многие компании пострадали от кризиса 1998 г., активизировались враждебные поглощения, при которых применялись процедуры банкротства компаний, использовались пробелы в законодательстве о юридических лицах и т. п. Именно в этот период распространение получило рейдерство, иначе именуемое как «жесткие враждебные поглощения» или «захваты» корпоративной собственности. Ключевой его особенностью, помимо нарушения законов, являлось использование административного ресурса1. Очевидно, что целью рейдеров при поглощении компании являлось не ее развитие, а вывод и реализация наиболее ценных активов, прежде всего объектов недвижимости.

Что касается методов поглощений, то за недолгую историю слияний и поглощений в России (за 20 с лишним лет) они практически не изменились и сводятся к 7 основным группам:

- скупка различных пакетов акций на вторичном рынке;

- лоббирование приватизационных сделок с государственными пакетами акций;

- административное вовлечение в вертикально-интегрированные структуры (холдинги или иные группы);

- скупка и трансформация долгов в имущественно-долевое участие;

- захват контроля через процедуры банкротства;

- инициирование судебных решений (для признания ранее заключенных сделок недействительными, ограничения прав голосования или владения пакетами акций, проведения общих собраний и др.);

- применение внеэкономических методов принуждения к переуступке активов.

В начале 2000-х гг. наблюдалось снижение темпов экспансии крупнейших сложившихся корпоративных групп. Это было связано с тем, что наиболее привлекательные активы были распределены, и начался реорганизационный спад, связанный с экономической и юридической реорганизацией, легализацией и закреплением прав собственности на эти активы.

1 См.: РадыгинА.Д. Слияния и поглощения в корпоративном секторе: основные подходы и задачи регулирования // Вопросы экономики. 2002. № 12. С. 85-109.

Третий этап (2004-2008 гг.) - этап экономического роста - до начала кризиса характеризовался высокой долей участия государства в процессах слияний и поглощений, возрастанием доли применения «цивилизованных» форм сделок и прозрачных механизмов реструктуризации собственности, в том числе инструментов фондового рынка.

С 2004 г. наблюдается существенный и стабильный рост активности на рынке слияний и поглощений, при этом росли как количество проводимых сделок, так и их объемы. Процесс консолидации капиталов в этот период имел свои существенные отличия от западной практики, такие как:

- слабость прямого контроля регулирующих государственных органов за происходящими процессами слияний и поглощений;

- низкая вовлеченность инструментов организованного фондового рынка в процесс слияний и поглощений;

- невозможность миноритарных акционеров оказывать существенное влияние на деятельность компании;

- в большинстве случаев основной собственник компании являлся и ее генеральным менеджером;

- отсутствие прозрачной структуры собственности компаний (конечных бенефициаров);

- значительно более высокий уровень концентрации акционерного капитала.

Наиболее распространенными в 2004-2008 гг. стали полная покупка компании-цели

и скупка долей и акций компании до контрольного пакета, поскольку иначе невозможно оказывать сколько-нибудь существенное влияние на деятельность компании.

Проблема рейдерства в общем объеме сделок этого периода не выглядит значимой. По данным МВД РФ, в 2005 г. объем спорных активов составил около 200 млрд руб., или примерно 12% общего объема сделок слияний и поглощений 2005 г.

В целом существенными особенностями сложившегося к 2008 г. российского рынка слияний и поглощений стали1:

- быстрый (семикратный) рост объемов сделок на рынке слияний и поглощений на протяжении 2003-2007 гг.;

- преобладание на российском рынке сделок в размере 30-40 млн долл. с активами предприятий, которые в западной градации считаются средними. По оценкам, это обусловлено тем, что наиболее ликвидные и привлекательные активы уже обрели своих хозяев, в каждой отрасли сформировались группы основных игроков;

- значительная доля сделок слияний и поглощений с иностранным (формально) участием. В 2007 г. она составила примерно 22% в общем объеме российского рынка, снизившись с 35% в 2006 г. При этом покупки иностранных инвесторов превышали вложения российских инвесторов за рубежом;

- существенный рост, более чем вдвое, за 2005-2007 гг. средней стоимости компаний, приобретаемых на мировом рынке слияний и поглощений (в 2005 г. - 142 млн долл., в 2006 г. - 167 млн, в 2007 г. - более 300 млн долл.), и количества сделок по покупке зарубежных активов на протяжении 2003- 2008 гг. (с 5 в 2003 г. до 70 в 2007 г.);

- высокий уровень сделок слияний и поглощений, совершаемых с использованием офшоров. Общее число офшоров, созданных российскими резидентами, составляло в

1 См.: Радыгин А.Д. Российский рынок слияний и поглощений: этапы, особенности, перспективы // Вопросы экономики. 2009. № 10. С. 23-45.

этот период, по некоторым оценкам, 3,5-4% (около 100 тыс.) от всех имеющихся в мире1. Начиная с 2000-х гг. использование офшоров в качестве элементов российских холдингов, аккумулирующих основные доходы компаний, стало широко использоваться;

- массовая распространенность враждебных (недружественных) поглощений, а также криминальных захватов активов предприятий;

- закрытость значительной части сделок по слияниям и поглощениям, обусловленная стремлением к сохранению конфиденциальности как в целях неразглашения данных о бенефициарах, так и во избежание нежелательных транзакций конкурентов, в том числе недружественных поглощений и захватов активов компаний. По некоторым оценкам, как минимум 30-40% от общего объема публичных сделок являлись теневыми;

- использование административного ресурса и внерыночных методов (включая правоприменительную практику) для возврата активов в собственность государства и их приобретения государственными корпорациями.

Такие факторы, как высокая концентрация собственности, слабый уровень развития рыночных институтов и низкая эффективность работы судебной системы, непрозрачность прав собственности и коррупция, оказывали системное влияние на все аспекты деятельности на российском рынке слияний и поглощений.

С осени 2008 г. до 2014 г. можно говорить о четвертом этапе развития рынка слияний и поглощений. Финансовый кризис 2008 г., выразившийся в обвале фондовых рынков и дефиците ликвидности, в начавшемся спаде производства, а также в значительном снижении мировых цен на ряд значимых сырьевых товаров, обусловил существенное снижение числа сделок на мировом рынке слияний и поглощений.

В 2008 г. начались дефолты по долговым корпоративным обязательствам. К началу ноября 2008 г. совокупная сумма эмиссий, по которым возникли дефолты, составляла около 30 млрд руб. В этот период резко сократилось количество сделок по продаже менеджментом пакетов своих акций компании. При этом наблюдался обратный процесс -менеджмент (они же в России крупные акционеры) стал покупать акции своей компании. Большинству компаний удалось удержать свои активы, несмотря на распространенное в этот период кредитование под залог акций компании. К началу 2009 г. стали известны случаи передачи активов банку-кредитору (прежде всего в строительстве, ритейле и др.). Начиная с 2010 г. наблюдается последовательное снижение числа трансграничных сделок: в 3,4 раза - сделок российских инвесторов за рубежом (с 19,76 млрд долл. в 2010 г. до 5,85 млрд долл. в 2013 г.). Более чем в 2 раза сократился объем сделок с российскими активами с участием иностранных покупателей (с 10,14 млрд долл. в 2010 г. до 4,92 млрд долл. в 2013 г.)2.

Пятый этап - с 2014 г. по настоящее время - можно охарактеризовать как спад и стагнацию. Падение рынка слияний и поглощений становится рекордным, достигая более 60% - со 120 млрд долл. в 2013 г. до 46,8 млрд долл. в 2014 г. (подробно см. ниже).

1 См.: Хейфец Б. Зарубежная экспансия российского бизнеса и национальные интересы России // Слияния и поглощения. 2007. № 9. С. 56.

2 Рынок М&А: по числу сделок Россия побила антирекорд 2009 г. URL: www.akm.ru/rus/ma/stat/2015/12.htm.

Причинами этого стали взаимное наложение нескольких кризисов1 - глобального и российского, внешнеэкономический шок от предпринятых в отношении России санкций, от падения цен на нефть и др.

В целом, по имеющимся данным базы сделок российского рынка слияний и поглощений 2001-2017 гг., в стадии завершения зафиксировано 16 569 сделок на общую сумму 1 010 211,36 млн долл.2

6.2.2. Динамика рынка слияний и поглощений: Россия в антитренде с миром

Общая динамика рынка

В 2010-2016 гг. суммарный годовой объем сделок на российском рынке менялся разнонаправленно. Максимальный объем приходится на 2013 г., когда после спада 2012 г. -до уровня 1,55 трлн руб. - он достиг 3,82 трлн руб., превысив показатели предыдущего года более чем вдвое (рис. 1).

4,5 140

2010 2011 2012 2013 2014 2015

По сумме, млрд дол. По сумме, трлн руб.

Рис. 1. Динамика сделок на российском рынке слияний и поглощений

Источник'. ИА AK&M3.

1 См. подробнее: Мау В. Глобальный кризис и дискуссия о посткризисной экономической повестке // Российская экономика в 2014 г. М.: ИЭП, 2015. С. 2-27.

2 См.: URL: http://mergers.ru/deals/

3 Здесь и далее используются следующие источники статистических данных: Информационно-аналитическое агентство PREQVECA (URL: http://mergers.ru); Рынок М&А: по числу сделок Россия побила антирекорд 2009 г. (URL: www.akm.ru/rus/ma/stat/2015/12.htm.); Рейтинг: Топ-30 сделок слияний и поглощений 2016 г. (URL: http://mergers.akm.ru/rates/9; http://investorschool.ru/vvp-rossii-po-godam]; Кириллова О.Ю., Усков А.В. История и тенденции развития российского рынка корпоративного контроля // Вестник университета (Государственный университет управления). 2015. №7; Сделки слияния и поглощения: итоги в России и мире (URL: http://www.kpi.ru/pressroom/analytics/sdelki_sliyaniya_i_pogloweniya_ma_itogi_2015_ g_v_rossii_i_mire.,18.04.16); Рынок растет за счет множества мелких сделок (URL: www.akm.ru/rus/ma/stat/2016/07). В статистике ИА AK&M учитываются сделки по купле-продаже пакетов

В долларовом эквиваленте максимум также приходится на 2013 г. - 120,70 млрд долл. (для сравнения: максимум 2007 г. составил 124 млрд долл.), за которым последовали резкий спад почти в 2,6 раза (до 46,86 млрд долл.) и сохранение этого уровня в 2015 г. (47,15 млрд долл.).

Если можно говорить о рынке слияний и поглощений 2003-2007 гг. как о быстрорастущем (в 6,5 раза - с 19 млрд до 124 млрд долл.), то рынок 2010-2015 гг. - скорее, рынок, который пережил в 2014 г. шок, превосходящий шок 2008-2009 гг. (падение в 2008 г. емкости рынка на 36% относительно предыдущего года - со 120-122 млрд до 75,5 млрд долл.)1, и значительно свернулся: более чем на 60% - со 120 млрд до 46,8 млрд долл. (табл. 13).

Таблица 13

Соотношение рынка слияний и поглощений и ВВП России,

2007-2015 гг.

Год Размер ВВП России в ценах 1990 г., млрд долл. Объем рынка слияний и поглощений России, млрд долл. Соотношение рынка слияний и поглощений и ВВП, %

2007 606 124 20,46

2008 637,8 60 9,4

2009 587,9 41,91 7,14

2010 614,4 61,12 9,9

2011 640,6 75,17 11,73

2012 662,6 49,79 7,5

2013 671,3 120,7 17,98

2014 675,3 46,86 6,94

2015 649,64 47,15 7,26

Источник: Росстат; ИА «АК&М»; URL: http://investorschool.ru/vvp-rossii-po-godam

Как видно из табл. 13, максимальный уровень соотношения рынка слияний и поглощений и ВВП России составил почти 20,46% в 2007 г., после которого последовал спад до 7,14% в 2009 г. Также достаточно высоким этот уровень был в 2013 г. - почти 18%, после которого в 2014 г. был зафиксирован спад до минимума (6,94%), несколько повысившийся в 2015 г. (до 7,26%). С 2013 г. существенно затормозилось трансграничное движение капитала (с 18,5% ВВП между странами «большой двадцатки» в 2007 г. до 4,5% в 2013 г.)2. Важно отметить, что до 2010 г. российский рынок корпоративного контроля развивался в одном тренде с мировым. Однако начиная с 2011 г. тенденция изменилась, в 2010-2011 гг. рост совокупной стоимости сделок слияний и поглощений на мировом рынке соответствует спаду совокупной стоимости сделок слияний и поглощений на российском рынке корпоративного контроля. И наоборот, спад в 2012-2013 гг. в

акций/долей не менее 50% или консолидации таковых либо покупка крупнейших пакетов в размере менее 50% (при отсутствии акционера/участника с пакетом 50% и более) в компаниях с участием российского капитала либо активов на территории России, стоимостью от 1 млн долл., о которых стало известно в течение периода. Критерии для включения сделки в статистику: сообщение о завершении сделки; сообщение об одобрении сделки советом директоров компании, собранием акционеров, антимонопольными органами; сообщение о подписании соглашения о намерениях. Не учитываются сделки с пакетами менее 50%, если речь не идет о консолидации контрольного пакета или о покупке мажоритарного пакета при отсутствии контролирующего участника; стоимостью менее 1 млн долл.; совершенные в рамках холдинга либо единой группы лиц, являющихся конечными бенефициарами компаний - участников сделки (См.: URL: www.akm.ru/rus/ma/stat/2015/12.htm).

1 Радыгин А.Д. Российский рынок слияний и поглощений: этапы, развития и перспективы // Вопросы экономики. 2009. № 10.

2 См. подробнее: Мау В. Экономика России в ожидании новой модели роста: перестройка или ускорение? // Российская экономика в 2013 г. М.: ИЭП, 2014. С. 11-16.

мире соответствует росту на российском рынке. Пику 2013 г. на российском рынке в 118,12 млрд долл. (с 43,61 млрд в 2011 г. - прирост 170%) соответствует мировой спад с 3100 млрд долл. в 2011 г. до 2310 млрд долл. в 2013 г. (на 25,5%)1 (рис. 2).

Динамика сделок на мировом рынке M&A Динамика сделок на российском рынке M&A

Рис. 2. Динамика сделок на мировом и российском рынках слияний и поглощений, млрд долл.

Источник: Кириллова О.Ю., Усков А.В. История и тенденции развития российского рынка корпоративного контроля // Вестник университета (Государственный университет управления, г. Москва). 2015. № 7; Сделки слияния и поглощения: итоги в России и мире, URL: http://www.kpi.ru/pressroom/analyt-ics/sdelki_sliyaniya_i_pogloweniya_ma_itogi_2015_g_v_rossii_i_mire.,18.04.16.

В 2015 г. мировой рынок слияний и поглощений переживает бум: сумма сделок превышает 5 трлн долл., что выше рекордного уровня 2007 г. (4,6 трлн долл.). Год стал рекордным по количеству мегасделок (свыше 5 млрд долл.)2. На российском рынке же, наоборот, наблюдается спад (рис. 3). Если говорить о причинах роста мирового рынка, то среди них можно назвать спрос на инновационные лекарства и методы лечения. Так, крупнейшей сделкой в этой отрасли (160 млрд руб.) и второй по величине за всю историю стало слияние американского гиганта Pfizer, Inc. и ирландской Allergan Plc. Другим «мотором» роста мирового рынка является технологический сектор: объем сделок с участием компаний из этой сферы превысил 713 млрд долл. Крупнейшей сделкой за всю историю рынка IT стало поглощение корпорацией Dell и фондом прямых инвестиций Silver Lake производителя систем хранения данных EMC. Сумма сделки составила 67 млрд долл.

1 Кириллова О.Ю., Усков А.В. История и тенденции развития российского рынка корпоративного контроля // Вестник университета. 2015. № 7.

2 Здесь и далее использованы данные: Сделки слияния и поглощения: итоги в России и мире, URL: http://www.kpi.ru/pressroom/analytics/sdelki_sliyaniya_i_pogloweniya_ma_itogi_2015_g_v_rossii_i_mire.,18,0 4.16

25

20

15

10

Сделки российских инвесторов за рубежом

Сделки иностранных покупателей с российскими активами

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Рис. 3. Динамика трансграничных сделок по сумме, млрд долл. Источник: ИА AK&M.

Говоря о трансграничных сделках, важно отметить, что среди них в основном доминируют сделки российских инвесторов за рубежом (2010-2014 гг.). Исключение составляет 2015 г., когда сделки иностранных покупателей с российскими активами превзошли сделки российских инвесторов за рубежом.

В 2010-2013 гг. наблюдается последовательное снижение числа трансграничных сделок:

- в 3,4 раза - сделок российских инвесторов за рубежом (с 19,76 млрд долл. в 2010 г. до 5,85 млрд долл. в 2013 г.);

- более чем в 2 раза - сделок иностранных покупателей с российскими активами (с 10,14 млрд долл. в 2010 г. до 4,92 млрд долл. в 2013 г.).

В 2014 г. на рынке слияний и поглощений отмечен всплеск активности более чем в 2 раза как сделок российских инвесторов за рубежом (с 5,85 млрд долл. в 2013 г. до 12,32 млрд долл. в 2014 г.), так и сделок иностранных покупателей с российскими активами (с 4,92, млрд долл. в 2013 г. до 10,99 млрд долл. в 2014 г.). Напротив, в 2015 г. наблюдалось общее уменьшение объема совершенных трансграничных сделок: почти на 84% - сделок российских инвесторов за рубежом и почти на 26% - иностранных покупателей с российскими активами.

Говоря о трансграничных сделках, важно отметить также тенденцию снижения интереса к старым офшорам, прежде всего к Кипру. В 2015 г. из 500 крупнейших российских компаний Кипр использовала каждая третья - 136 организаций. При этом рост прямых инвестиций в Россию показали Багамы, Бермуды, Британские Виргинские острова, острова Кайман. Из этих стран в Россию за первых 3 месяца года поступило более 2 млрд долл., что на 40% больше, чем годом ранее1.

5

0

1 Бизнес перенаправляет денежные потоки в другие юрисдикции: деньги вначале уходят в компании, зарегистрированные на Кипре (так как официально именно они владеют российскими активами), потом переводятся в новые организации в других странах и только после этого возвращаются в Россию. См.: Марке-лова Е. Бизнес бежит с Кипра // life.ru. 23.09.2016.

Слияния и поглощения в России в 2015—2016гг.: отраслевая динамика

По имеющимся данным, наибольший удельный вес на российском рынке слияний и поглощений в 2015 г. занимают строительство и девелопмент (28%), на втором месте -ТЭК (19%), на третьем месте - добыча полезных ископаемых (11%). Транспорту принадлежит 8%, 7% - финансам. Данные по удельному весу отраслей на российском рынке слияний и поглощений в 2015 г. представлены на рис. 4.

Рис. 4. Удельный вес отраслей на российском рынке слияний и поглощений

в 2015 г. по сумме сделки

Источник: ИА «АК&М».

По числу сделок в 2015 г. также лидирует строительство (15%), на втором месте -финансы (11%), на третьем - торговля (10%). Данные по удельному весу отраслей на российском рынке слияний и поглощений представлены на рис. 5.

Строительство и девелопмент 15%

Рис. 5. Удельный вес отраслей на российском рынке слияний и поглощений

по числу сделок, 2015 г.

Источник: ИА «АК&М».

В 1-м полугодии 2016 г. было совершено сделок слияний и поглощений на 15,49 млрд долл., что почти на 10% меньше, чем за аналогичный период 2015 г.1, однако количество сделок слияний и поглощений выросло на 18%, достигнув 209 сделок, по сравнению со 177 за 1-е полугодие 2015 г. Средний уровень сделки остался практически на прежнем уровне, составив 45,1 млн долл., за вычетом крупнейших - свыше 1 млрд долл., против 45,6 млн в 1-м полугодии 2015 г.

Данные о средней стоимости совершаемых сделок слияний и поглощений представлены на рис. 6. 60 59 58 57 56 55 54 53

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Рис. 6. Средняя стоимость сделок по слиянию и поглощению в России, млн долл.

Источник: ИА «АК&М».

Четверть объема рынка слияний и поглощений в 2015 г. обеспечила покупка Газпромбанком и UCP группы компаний «Стройгазконсалтинг», сумма которой оценивается в 7 млрд долл., вторая - приобретение золотодобывающего гиганта Polyus Gold компанией Sacturino Ltd. за 5,3 млрд долл.

Данные о числе совершенных в год сделок по слиянию и поглощению представлены на рис. 7.

Средняя стоимость сделки М&А, млн. долл.

700 600 500 400 300 200 100 0

452

Число совершенных сделок M&A в год

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Рис. 7. Число совершенных сделок слияний и поглощений в год

Источник: ИА «АК&М».

1 См.: Рынок растет за счет множества мелких сделок. URL: www.akm.ru/rus/ma/stat/2016/07

Данные о средней стоимости сделок по слиянию и поглощению в отраслях российской экономики в 2015 г. представлены на рис. 8.

ТЭК

Строительство и девелопмент Связь Металлургия Финансы Транспорт С/х Торговля Услуги СМИ IT

Машиностроение Пищевая

2015 2014

250

Рис. 8. Средняя стоимость сделок слияний и поглощений в отраслях российской экономики в 2015 г., млн долл. (за вычетом крупнейших)

Источник: ИА «АК&М».

В средней стоимости сделок слияний и поглощений в 2015 г. произошли значимые изменения:

- более чем вдвое относительно 2014 г. сократилась стоимость сделки в топливно-энергетическом комплексе (с 221,6 млн до 101,7 млн долл.), в 1,6 раза сократилась средняя стоимость сделок в металлургии (с 99,6 млн до 61,5 млн долл.). Сокращение также демонстрируют финансы, СМИ, IT и машиностроение;

- одновременно с этим в 2015 г. наблюдался рост средней стоимости сделки слияний и поглощений в следующих отраслях: строительство и девелопмент - 148% (с 65 млн до 96,3 млн долл.), связь - 291% (с 21,2 млн до 61,7 млн долл.), транспорт - 181,7% (с 25,1 млн до 45,6 млн долл.), сельское хозяйство - почти 122,2% (с 35,6 млн до 43,5 млн долл.).

Что касается 1-го полугодия 2016 г., лидерство, как и в 2015 г., по-прежнему сохраняют строительство и девелопмент. За полугодие в этой отрасли совершено 38 сделок на 8,68 млрд долл., что составляет 56% объема рынка. Наибольший удельный вес (более четверти сделок в отрасли) приходится на покупку площадок под застройку и редеве-лопмент. Пользуясь кризисом, инвесторы скупают участки «про запас». Другим наиболее популярным направлением для вложения средств остается покупка бизнес-центров и незавершенных девелоперских проектов. На второе место вышла торговля (14% объема рынка), на третьем - финансы (7% объема рынка).

По числу сделок в 1-м полугодии 2016 г. также лидируют строительство и девелопмент, торговля, финансы и IT (18, 12, 10 и 10% соответственно).

Высокую активность на российском рынке М&А демонстрирует опять же строительство: трехкратный рост числа совершенных сделок относительно 2014 г., а также увеличение среднего размера сделки. По мнению экспертов, инвесторы рассматривают коммерческую недвижимость как способ обезопасить свои активы во время кризиса, а в дальнейшем нарастить их стоимость.

Строительство и девелопмент Финансы Торговля Транспорт СМИ Пищевая 1Т

Сельское хозяйство Услуги

1-е полугодие 2015 г. 1-е полугодие 2016 г.

20

40

60

80

100

120

Рис. 9. Средняя стоимость сделок слияний и поглощений в отраслях российской экономики, млн долл. (за вычетом крупнейших)1

Источник: ИА «АК&М».

Средняя стоимость сделок слияний и поглощений в отраслях российской экономики представлена на рис. 9. Первое место с большим отрывом (почти в 2 раза) от остальных отраслей по средней стоимости сделки по слиянию и поглощению занимает также строительство. Она составила 99,3 млн долл. в 1-м полугодии 2015 г. и 102 млн долл. в 1-м полугодии 2016 г. На втором месте по стоимости сделок слияний и поглощений - финансы (52,4 млн долл. в 1-м полугодии 2016 г. против 50,4 млн в 1-м полугодии 2015 г.). На третьем - торговля (38,3 млн в 2016 г., против 39,3 млн в 2015 г.). Более чем двукратный рост демонстрирует сектор «СМИ» (средняя стоимость сделки в нем составила 29,1 млн против 13,5 млн долл. соответственно).

В I квартале 2016 г. средняя стоимость сделок слияний и поглощений относительно аналогичного периода 2015 г. увеличилась почти во всех сегментах, за исключением торговли, транспорта и услуг.

Новацией 2016 г. стал рост количества сделок, совершенных в счет погашения долга. Так, банк «Российский капитал» стал в текущем году санатором застройщика «СУ-155» (сделка оценена по размеру обязательств «СУ-155» примерно в 4,9 млрд долл.). Сбербанк

0

1 Учитывались только отрасли с числом сделок не менее 10. Из подсчета исключены крупнейшие сделки стоимостью от 1 млрд долл.

стал владельцем московского бизнес-центра President Plaza в счет погашения долгов собственника объекта. К группе ВТБ перешла башня «Евразия» в деловом центре «Москва-сити» - также в рамках исполнения кредитных обязательств бывшего владельца. В обмен на обслуживание долга перешли к новому собственнику и доли в угольной компании «Заречная» и аффилированных с ней лицах1.

Нельзя не отметить значительную роль государства на рынке корпоративного контроля. Его структурами куплено, по оценкам, как минимум около 40% суммарной стоимости всех сделок слияний и поглощений, совершенных в 1-м полугодии 2016 г. По данным Аналитического центра при Правительстве РФ (анализ статистических данных числа зарегистрированных организаций, количества сделок слияний и поглощений с участием российских активов и интенсивности банкротств российских предприятий), наиболее явно на концентрацию рыночных долей организаций в российской экономике в периоды экономических кризисов оказывают влияние не слияния и поглощения, а именно институт банкротств. Так, и в период кризиса 2008-2010 гг., и в 2014-2015 гг. наблюдается существенное замедление рынка слияний и поглощений с участием российских активов. Данная тенденция свидетельствует о том, что в периоды экономического спада рост концентрации на российских рынках не может быть обусловлен заключением сделок M&A. При этом во время обоих кризисных периодов интенсивность банкротств российских предприятий существенно возрастает2.

В 2017 г. прогнозируются дальнейший рост активности на мировом рынке слияний и поглощений и достижение пика совокупной стоимости сделок слияний и поглощений в развитых странах, в 2018 г. - пика в развивающихся экономиках. На российском рынке более вероятно сохранение уровня 2016 г. Рост на российском рынке ожидается не ранее 2017-2018 гг.

6.2.3. Корпоративные конфликты: эволюция рейдерства 2008-2016 гг.

Рейдерство в России возникло в 1990-х гг. Первоначально им занимались в основном преступные организации, использующие насильственные методы. К концу 2000-х гг. среди рейдеров начинают преобладать лица, имеющие образование в сфере бизнеса и связи в государственных органах. В 2008-2016 гг. случаи рейдерства, спровоцированные финансовым кризисом 2008 г., активно освещаются в СМИ и рассматриваются в исследовательской литературе. После 2010 г. доминирование беловоротничковых рейдеров, применяющих более интеллектуальные методы, приводит к сокращению общедоступной информации о рейдерских захватах, число которых тем не менее продолжает расти. Анализ примеров рейдерства, широко распространенных в околокризисный период, и его более современных, но не столь многочисленных известных случаев позволяет установить типы рейдеров, объекты, стадии и методы рейдерства и что из этого главенствует сегодня, предоставляет возможность определить вектор развития рейдерства в России3.

1 Рейтинг: Топ-30 сделок слияний и поглощений 2016 г. URL: http://mergers.akm.ru/rates/9.

2 См. подробнее: Аналитический центр при Правительстве РФ. Концентрация на российских рынках: тенденции во время экономического спада // Бюллетень конкуренции. Декабрь 2015 г.

3 При подготовке данного раздела проводился анализ печатных и сетевых СМИ, в том числе таких, как «Новая газета», «BFM.ru», РИА «Новости», РБК, «Преступная Россия», «The Guardian», «Политком.ги», «Российская газета», «Известия», Деловой еженедельник «Экономика и жизнь - Черноземье», «Радио

В российском законодательстве понятие рейдерства отсутствует. В научной литературе не выработано единое определение этого явления. Его часто отождествляют с враждебным (недружественным) поглощением, разделяют на законное («белое») и незаконное («черное») рейдерство1.

Однако российское рейдерство, возникшее в 1990-х гг. и, в отличие от зарубежной практики, стойко ассоциируемое с насильственными и, следовательно, незаконными методами, не следует рассматривать как нечто легальное. Соответственно, не является рей-дерством враждебное поглощение, которое в большинстве стран означает законную покупку миноритарным акционером или инвестором доли в публичной компании2 с намерением сменить руководство и получить контроль, но всегда с целью увеличить стоимость акций. Этот процесс регулируется правилами поглощения и корпоративным зако-

3

нодательством .

Таким образом, рейдерство (захват корпоративных активов) в России - это незаконное завладение бизнесом или его частью путем использования нелегальных методов, в том числе подлога, коррупции, запугивания и насилия, для получения большой и быстрой прибыли в результате продажи активов и отмывания доходов.

Трудно найти достоверную статистику случаев рейдерства. За 2014 г. следственными органами возбуждено почти 200 тыс. уголовных дел по так называемым экономическим составам. Из 46 тыс. дел, дошедших до суда, 15 тыс. были прекращены. Таким образом, обвинительным приговором закончились лишь 15% дел. При этом около 80-83% предпринимателей, в отношении которых были возбуждены уголовные дела, полностью или частично потеряли бизнес, «их попрессовали, обобрали и отпустили»4.

Однако, по экспертным оценкам, число рейдерских захватов увеличивается. Арест владельца бизнеса по сфабрикованному обвинению в экономическом преступлении для получения контроля над компанией, пока он втянут в судебные процедуры, является одним из методов корпоративных рейдеров. На 1 апреля 2012 г. под стражей находились около 4 тыс. предпринимателей. За 1-е полугодие 2015 г. количество содержащихся в СИЗО по экономическим статьям выросло в 1,5 раза5. По данным бизнес-омбудсмена, на 1 февраля 2016 г. в СИЗО содержались 6,5 тыс. человек, проходящих по экономическим статьям6. При этом с 9 апреля 2010 г. существует запрет на применение заключения под стражу в качестве меры пресечения в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении предусмотренных статьями УК преступлений (мошенничество, присвоение и

«Свобода», «The Moscow Post», «Руспрес», «Российское предпринимательство», «Право.ги», «Коммерсанта», «Forbes».

1 См., например: Радыгин А.Д., Энтов Р.М., Апевалова Е.А. и др. Современные тенденции развития рынка слияний и поглощений. М.: Дело, 2010; Соколов И.А. Рейдерство как уголовно-правовое явление в России и за рубежом // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2014. № 5. С. 92-94; Воеводкин А.В. О понимании рейдерства в России // Российское право: Образование. Практика. Наука. 2016. № 1 (91). С. 58-59.

2 Рейдерство публичными компаниями не ограничивается.

3 Здесь и далее см.: Shelley L., Deane J. (George Mason University's Terrorism, Transnational Crime and Corruption Center). The rise of reiderstvo: implications for Russia and the West. 09.05.2016. URL: http://reider-stvo.org/

4 Послание Президента Федеральному Собранию. 03.12.2015. URL: http://kremlin.ru/events/president/ news/50864

5 См.: Челищева В. Попробуй тут не сядь. 19.10.2015. URL: http://www.novayagazeta.ru/inquests/70380.html

6 Business FM. Бизнесмены не должны сидеть в СИЗО? 03.11.2016. URL: https://www.bfm.ru/news/337845

растрата, незаконное предпринимательство и пр.), если они совершены в сфере предпринимательской деятельности (ст. 108 УПК). Суды обходят эту норму, несмотря на разъяснения Верховного суда1.

Сообщения об атаках рейдеров нечасто проверяются и еще реже доходят до суда, нет и официальной статистики рассмотренных в пользу законных владельцев уголовных дел

0 рейдерстве. Следственный комитет (СК) окончил только 104 уголовных дела о рейдер-ских захватах в 2013 г., 96 в 2014 г., 112 в 2015 г. и 45 в 1-м полугодии 2016 г.2 В СК сообщили, что за 2015 г. в ведомство поступило 368 сообщений о рейдерстве, что на 27,9% ниже показателя 2014 г. В итоге следователи приняли решение возбудить уголовные дела в 23 случаях, тогда как в 2014 г. аналогичных решений было 42. В отношении остальных жалоб были приняты решения об отказе в возбуждении уголовного дела3.

Экономические кризисы 2008 и 2014 гг. способствовали росту рейдерства в России, что связано со снижением стоимости предприятий и, как следствие, со снижением затрат на рейдерские захваты. Основными в арсенале рейдеров становятся долговой и коррупционный методы. Например, «ЦентрОбувь», пережившая экономический кризис 2008 г., в 2014 г. испытала спад обувного рынка и снижение покупательской активности, начала накапливать задолженность перед банками и поставщиками и стала легкой мишенью для рейдеров4.

Низкая степень риска судебного преследования делает рейдерство одним из самых прибыльных преступлений в современной России - банкротство средней компании стоит около 120-170 тыс. долл., прибыль рейдера же может составлять 3-4 млн долл.5

Существенная разница между числом рейдерских захватов и количеством их расследований имеет несколько объяснений. Важными способствующими факторами являются коррупция, пробелы в законодательстве и проблемы эффективности правоприменения6. Уголовный кодекс не определяет и не наказывает само рейдерство, классифицируя отдельные его составляющие как мошенничество (ст. 159), служебный подлог (ст. 292) и пр.7 «Вы-сокопоставленность» некоторых рейдеров позволяет прикрывать их незаконную деятельность и отбивает желание у жертв обращаться за помощью. Когда правоохранительный орган пытается противостоять рейдерам, он часто встречает сопротивление других

1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2013 № 41 «О практике применения судами законодательства о мерах пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста и залога» // Российская газета. 27.12.2013. № 294; Верховный суд предлагает запретить аресты бизнесменов // РИА «Новости». 03.11.2016. URL: https://ria.ru/incidents/20161103/1480597597.html

2 См.: Статистическая информация. URL: http://sledcom.ru/activities/statistic

3 См.: СКР отчитался о сокращении числа рейдерских захватов в Москве вдвое. 11.02.2016. URL: http://rbc.ru/rbcfreenews/56bc49b69a79473eb1757746

4 См.: Как «ЦентрОбувь» пережила два кризиса и не справилась с рейдерами. 20.05.2016. URL: https://crimerussia.com/raidergrabs/kak-tsentrobuv-perezhila-dva-krizisa-i-ne-spravilas-s-reyderami/

5 См.: Harding L. Raiders of the Russian Billions. 24.06.2008. URL: https://www.theguard-ian.com/world/2008/jun/24/russia.internationalcrime

6 См.: Центр политических технологий. Рейдерство как социально-экономический и политический феномен современной России (2008). URL: http://politcom.ru/tables/otchet.doc. С. 7.

7 В 2015 г. в Государственную думу внесен проект новой статьи УК об установлении уголовной ответственности за присвоение прав на владение и управление юридическим лицом и (или) его активами (или законопроект о рейдерстве). Не все однозначно поддержали новый документ, в том числе Верховный суд, уверенный в достаточности мер для борьбы с рейдерами в действующем законе. 16 марта 2016 г. законопроект был отклонен. См.: Законопроект № 816921-6. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka New%29?OpenAgent&RN=816921-6&02; Воронина Ю. Покусились на чужое. 07.07.2015. URL: https://rg.ru/2015/07/07/reyderstvo .html

государственных органов или даже собственных отделов. Большое влияние оказывает общественное мнение - сложившееся представление о том, что приватизированная частная собственность была приобретена незаконно или нечестно обусловливает безразличное отношение к случаям рейдерства.

Часто из-за крайне противоречивой информации трудно, а иногда невозможно, отнести тот или иной случай к проявлению рейдерства. Например, одни источники называют руководителя «Рудгормаша» рейдером1, другие - жертвой рейдеров2. Ясно одно: в результате продолжительного выяснения отношений занятость и производительность на предприятии существенно сократились. К другим не менее запутанным случаям можно отнести, например, дела Hermitage Capital Management (HCM) и «Евросети».

Рейдерскими целями могут быть активы физических лиц, активы корпораций, общественных и государственных организаций или же сами компании всех размеров. Основной мишенью является небольшой бизнес, не имеющий ресурсов для защиты.

Популярностью пользуются недвижимость в больших городах и близлежащие сельскохозяйственные земли. Например, рейдеры попытались захватить Детскую музыкальную школу им. Танеева вскоре после завершения 12-летней реконструкции ее здания в центре Москвы. В 2014 г. представители Роспотребнадзора нашли запах аммиака в школе. Приехавшие затем комиссии, в том числе комиссия МЧС, не нашли никаких запахов. Тем не менее Роспотребнадзор закрыл здание и подал в суд, с тем чтобы школа была закрыта. Ситуация все еще не разрешена3.

В последнее время рейдеры обратили внимание на интеллектуальную собственность (интеллектуальное рейдерство) от музыкальных произведений до изобретений. Поскольку права на интеллектуальную собственность не защищены должным образом, риски для рейдера в этой сфере минимальны.

В 1997 г. Фонд социального страхования принял решение создать ЕИИС (единую интегрированную информационную систему) «Соцстрах». Поскольку у фонда не имелось финансовых средств, компания «НИСТ» (позже «ОИТ») взяла на себя обязательство безвозмездно разработать для фонда ЕИИС «Соцстрах» и в дальнейшем обеспечивать ее авторское сопровождение. До 2010 г. «НИСТ» сопровождала и развивала ЕИИС «Соцстрах» и одновременно безвозмездно за свой счет разрабатывала ее новые подсистемы. В 2011 г. новое руководство фонда передало сопровождение ЕИИС «Соцстрах» другой компании, что привело к нарушению авторских прав, с этого же момента резко увеличились расходы на эксплуатацию системы. С этого года череда взаимных исков и судебных слушаний между компаниями практически не прекращается. Несмотря на то что спор идет между двумя коммерческими структурами, вмешательство фонда, использующего административные ресурсы, не дает возможности судам объективно разобраться в ситуации4.

1 Волошин А. Фактический руководитель «Рудгормаша» А. Чекменев стал раковой опухолью воронежского бизнес-сообщества. 18.03.2013. URL: http://www.eizh.ru/articles/konflikty/fakticheskiy-rukovoditel-rudgorma-sha-a-chekmenev-stal-rakovoy-opukholyu-voronezhskogo-biznes-soobshch/

2 Никитина С. «Рудгормаш» захватывают рейдеры. 08.02.2011. URL: http://izvestia.ru/news/371047

3 См.: Пальвелева Л. Счастье и беда школы Танеева. 04.06.2015. URL: http://www.svo-boda.org/a/27054012.html

4 См.: Хромов Н. Государственное рейдерство по захвату продуктов интеллектуальной деятельности? 08.10.2014. URL: http://www.moscow-post.com/economics/gosudarstvennoe_rejderstvo_po_zaxvatu_produk-tov_intellektualnoj_dej atelnosti15586/

Рейдерские захваты компаний в иностранной собственности или сособственности являются редкостью и привлекают большое общественное внимание. Тем не менее широко освещаемые захваты фирм с иностранным участием сыграли определенную роль в снижении иностранных инвестиций.

Из личных выгод разрушаются даже предприятия в городах, где большинство населения зависит от работы единственной фабрики. Так, энгельсская фабрика «Химволокно» была когда-то успешной текстильной компанией с выходом на рынки Германии, Южной Кореи, Турции и Швейцарии. Несмотря на успех, рейдеры за 2 года смогли захватить контроль над компанией и инициировать банкротство. Оцениваемая в 87 млрд руб., она была продана за 100 млн руб. после того, как лишилась всех ценных активов1.

Подвергаются рейдерству и стратегически важные для российской оборонной промышленности и национальной безопасности компании. Одни были умышленно обанкрочены, другим пришлось распродать самые ценные активы, уволить высококвалифицированный персонал (например, Московский вертолетный завод им. Миля, ПО «Баррикады», НПО «Гелиймаш»2). В конце 2000-х гг., со ссылкой на данные российских спецслужб, сообщалось о предполагаемых рейдерских захватах более 200 российских оборонных предприятий.

К настоящему времени на экспертном уровне принято различать четыре типа корпоративных рейдеров.

1. Преступные организации и банды, чьи рейдерские атаки начиная с 1990-х гг. включали вооруженный захват активов и часто убийство владельцев бизнеса. В них входили не только преступники, но и бывшие сотрудники правоохранительных органов и служб безопасности со связями в государственных органах.

2. Узаконенные владельцы, превратившие нелегально полученные в 1990-х гг. активы в законный бизнес в 2000-х гг. Они продолжают использовать незаконные, хотя и более сдержанные, методы и сохраняют связи с государственными органами. Эта группа включает миноритарных акционеров и бизнесменов, которые стремятся завладеть компанией, используя не предусмотренные законом средства - фиктивные уголовные дела, черный PR, ложные сведения в реестре акционеров.

3. Беловоротничковые преступники частного сектора, имеющие образование, связанное с бизнесом (право, экономика, финансы, бухгалтерское дело), которые первыми использовали квазилегальные методы захвата активов в постприватизационный период. Одни создали банки для последующего захвата активов заемщиков, другие - целые ком-

4

пании, специализирующиеся на рейдерстве .

4. Беловоротничковые преступники государственного сектора. Известно, что государственные служащие принимали участие в рейдерстве с самого его начала, но сегодня чиновники и члены их семей играют все большую роль в инициировании захватов активов и их последующем разделе.

1 См.: Beitman A. Bankruptcy Fraud in Russia. 22.07.2013. URL: http://traccc.gmu.edu/2013/07/22/bankruptcy-fraud-in-russia/

2 См.: Лазарева А. Ответ Вадима Удута на публикацию «Злой гелий Вадим Удута ворует для жены». 18.02.2015. URL: http://www.rospres.com/finance/15467/

3 См.: Рейдеры нацеливаются на оборонные предприятия? 10.04.2008. URL: https://iq.hse.ru/news/ 177682074.html

4 Так, в 2009 г. в Симоновском районном суде Москвы был вынесен приговор руководителям одной из крупнейших рейдерских структур страны - ИК «Россия». От ее действий пострадало более 50 предприятий См.: Мефодьева О. Рейдерство в России живет и процветает. 18.03.2010. URL: http://politcom.ru/9787.html

Например, Саратовский гарнизонный военный суд вынес приговор обвинявшимся в захвате крупной компании «Агрофирма «Энгельсская» бывшему директору, главному бухгалтеру, сотруднику правоохранительных органов, а также бывшему заместителю председателя комиссии по управлению имуществом Энгельсского муниципального района, а впоследствии советнику руководителя контрольного управления областного правительства. Суд посчитал доказанным, что экс-директор при поддержке сотрудника правоохранительных органов, который осуществлял силовое прикрытие операции, в 2008 г. провел незаконное собрание акционеров компании, на котором было отстранено от управления прежнее руководство. Прежнего директора в то время дважды задерживали сотрудники милиции и службы по контролю за оборотом наркотиков, сначала обнаружив у него огнестрельное оружие в машине, а затем наркотические средства при осмотре офиса. Впоследствии директор был признан невиновным. Первоначально рейдеры своего добились, завладев имуществом компании, которое оценивалось в 47,7 млн руб., похитив недвижимость ликвидируемой «Агрофирмы «Энгельсская-2» стоимостью 191 млн руб. и пр.1

Другой пример - «Агромол», фабрика средних размеров в Костроме с 300 работниками, производящая молочную продукцию. В 2008 г. два бывших сотрудника силовых структур угрожали арестовать ее владельца, если он не продаст им компанию по заниженной цене. Когда он отказался, в отношении него возбудили уголовное дело, обвинив в хищении 1,8 млн руб., которые были официально возвращены «Агромолу» в рамках рефинансирования кредита 2006 г. Несмотря на то что владелец довел до сведения суда информацию о вымогательстве, он был осужден на пять с половиной лет заключения, но после двух лет заключения решением Верховного суда был полностью оправдан2.

Рейдерский захват проходит четыре стадии. Стадия подготовки включает выбор цели и сбор информации. Подавляющее большинство рейдерских атак достигает цели еще на стадии переговоров (включает покупку акций миноритарных акционеров, распространение дискредитирующей информации, шантаж и пр.), когда жертвы распродают свои активы рейдерам, осознавая бесполезность сопротивления. Если владелец отказывается от переговоров, начинается стадия исполнения. После завершения захвата наступает стадия легализации - обычно путем быстрой перепродажи активов нескольким владельцам и закрытия компании.

Методы, используемые рейдерами в процессе захвата, можно разделить на восемь категорий.

1. Подлог и мошенничество - составляющие почти каждого случая рейдерства, включают подделку документов всех видов от реестра акционеров до контрактов, решений суда и банковских документов. Для заверения этих документов требуется участие должностных лиц на всех уровнях. В случаях с мелкой собственностью рейдеры с поддельными документами забирают недвижимость силой или угрозой ее применения3.

1 См.: Куликов А. Подполковника ФСБ в Саратове осудили за рейдерство. 17.02.2012. URL: https://rg.ru/2012/02/17/reg-pfo/pomanov-anons.html

2 См.: Яковлев А.А., Соболев А.С., Казун А.П. (Высшая школа экономики). Может ли российский бизнес ограничить «силовое давление» со стороны государства? Препринт WP1/2014/01. М., 2014. С. 22-24.

3 Сотрудники налоговой службы были признаны виновными в превышении должностных полномочий, в получении и даче взяток, в покушении на мошенничество в особо крупном размере. Установлено, что должностные лица совершили хищение регистрационного дела компании «Пушкинская» и внесли незаконные изменения в учетные данные восьми юридических лиц См.: В Санкт-Петербурге вынесен приговор

2. Злонамеренное судебное преследование имеет место, когда рейдеры фабрикуют уголовные обвинения против владельцев и руководителей компании для запугивания или временного устранения руководства компании. В «заказном деле» судья выносит решение согласно приказу «сверху». Такие приказы непросто отследить, и, следовательно, сложно оценить частоту их использования.

3. Притеснение налоговыми инспекциями и другими органами. Рейдеры часто подкупают органы государственного регулирования для проведения проверок, ложных отчетов и инициирования других административных притеснений, чтобы ослабленные владельцы компаний не могли противостоять рейдерским атакам.

4. Злоупотребление акциями и защитой акционеров. В последние 15 лет рейдеры все чаще прибегают к атакам изнутри, используя базовые институты корпоративного управления для получения контроля. Рейдеры покупают миноритарную долю для доступа к конфиденциальной информации, подделывают внутреннюю документацию, распространяют ложную информацию, срывают собрания акционеров и пр.1

5. Злоупотребление банковской системой играет важную роль в облегчении рейдер-ства. В некоторых случаях банк выдает кредит компании, которой он хочет завладеть, в других - продает рейдерам конфиденциальную информацию о клиентах. Иногда банки сами становятся жертвами рейдеров, которые требуют назад займы банка для получения контроля над его клиентами.

В 2009 г. многие крупные компании были доведены до банкротства в результате «кредитного рейдерства», сформированного в результате экономического кризиса 2008 г.2, -«Амурметалл», «Серпуховский текстиль», ГП «Добрыня», «Камышинский ХБК», «Мясокомбинат «Омский», «Дальград», «Кристалл»3. В некоторых случаях традиционные банки компаний и хотели бы ссужать им деньги, но новые банки-рейдеры приняли часть долгов, чтобы потребовать их назад и ликвидировать компании.

6. Насилие (вооруженные рейдерские захваты, поджоги, убийства и пр.), уровень которого заметно уменьшился с 1990-х гг., все еще не является редкостью4.

7. Черные РЯ компании - общая черта рейдерских атак. Они уходят корнями в «ком-проматные войны» 1990-х гг. Основными целями черного РЯ являются уничтожение репутации компании, создание неуверенности в ее будущем и дезинформация акционеров о ее экономических показателях. Современные специалисты по черному РЯ активно используют Интернет, публикуя негативную информацию о бизнесе и его владельцах.

суда в отношении группы лиц, участвовавших в рейдерских захватах предприятий и организаций. 16.06.2010. URL: http://sledcom.ru/news/item/540987

1 Случай «СМАРТС», пятого по величине сотового оператора России, является хорошим примером того, как рейдеры злоупотребляют миноритарным пакетом акций для поглощения компании. После того как рейдеры приобрели такой пакет, они неоднократно срывали собрания акционеров, подавали иски против «СМАРТС», чтобы парализовать деятельность компании, используя судебную систему, заключали фальшивые контракты от имени компании в других регионах. После нескольких попыток рейдеры получили контроль над «СМАРТС» и перепродали акции со значительной прибылью. См.: Студеникин Н. PR-за-щита бизнеса в корпоративных войнах: практикум победителя. М.: Альпина Паблишерз, 2011. С. 332-339.

2 См.: Мешков С.А., Румянцева А.В. Рейдерство как проявление теневизации в национальной экономике // Российское предпринимательство. 2014. № 6 (252). С. 51-58.

3 См.: Петров С. Кредитное рейдерство. 18.06.2009. URL: http://pravo.ru/review/view/12918/

4 В качестве примера можно привести попытку рейдерского захвата компании «ОГАТ», одной из крупнейших транспортных компаний Приморского региона. См.: Чернышев А. Рейдеры не остановились перед убийствами. 23.07.2013. URL: http://kommersant.ru/doc/2238936

8. Злоупотребление международными механизмами правоприменения. Рейдеры используют «красное уведомление» или международный ордер на арест Интерпола для возвращения в Россию владельца или руководителя фирмы по сфабрикованным уголовным обвинениям. Из-за растущего количества «красных уведомлений» Интерпол не успевает выявлять подозрительные запросы, тщательно рассматривая только 3% из них1.

Рейдеры применяют методы из нескольких категорий или используют их все: подлог и мошенничество, злонамеренное судебное преследование, налоговые претензии, злоупотребление акциями и банковской системой, насилие, черный PR, злоупотребление правовыми нормами2. Одним из ярких примеров может служить дело «Тольяттиазота» (ТоАЗ), одного из крупнейших производителей аммиака в мире, которое длилось около 10 лет (2005-2015 гг.) и в рамках которого была развернута полномасштабная информационная война, возбуждались уголовные дела о нарушениях при приватизации, о неуплате налогов, направлялись заведомо ложные сведения в ФНС, подделывались документы, фальсифицировались сведения о составе акционеров, производились аресты имущества компании, направлялись запросы на международный розыск и др.

Резюмируя все сказанное, можно отметить следующее. Рейдерство не является чем-то новым для России. На смену постприватизационным захватам 1990-х гг., характеризующимся откровенно криминальными приемами и насилием, пришел систематический четырехступенчатый захват активов законного бизнеса различными государственными служащими и бизнесменами. Рейдеры пользуются слабостью государственных институтов, коррупцией, злоупотреблением правовыми нормами, СМИ. Рейдерство отличается использованием деструктивных, коррумпированных и насильственных средств, подрывая деловой климат и доверие инвесторов в национальном масштабе. Без решения этой проблемы, без поддержки и эффективной правовой защиты бизнеса рейдерство будет продолжать процветать.

6.2.4. Корпоративное законодательство о слияниях и поглощениях (2010-2016 гг.): реформа гражданского законодательства

Возможность проведения слияний и поглощений компаний возникла в начале 90-х гг. одновременно с возникновением открытых акционерных обществ. Вступившая в силу 1 января 1995 г. первая часть Гражданского кодекса РФ содержала общие нормы о реорганизации юридических лиц, об открытых акционерных обществах, о выпуске и обращении акций и стала основой регулирования корпоративных отношений в этой сфере. С принятием Федерального закона «Об акционерных обществах», вступившего в силу

1 См.: Bowcott O. Interpol Accused of Failing to Scrutinise red notice requests. 27.11.2013. URL: https://www.theguardian.com/uk-news/2013/nov/27/interpol-accused-red-notice-requests

2 Примеры применения тех или иных комбинаций рейдерских инструментов рассматриваются, например, в: Shelley L., Deane J. (George Mason University's Terrorism, Transnational Crime and Corruption Center). The rise of reiderstvo: implications for Russia and the West. 09.05.2016. URL: http://reiderstvo.org/

3 Подробно см.: ЛевинскийА. Дело с запахом аммиака: как «красный директор» «Тольяттиазота» потерял контроль над предприятием. 25.04.2016. URL: http://www.forbes.ru/kompanii/resursy/318561-delo-s-zapa-khom-ammiaka-kak-krasnyi-direktor-tolyattiazota-poteryal-kontrol; Заявление ОАО «Тольяттиазот» в связи с недостоверной информацией, содержащейся в интервью генерального директора компании «Уралхим». 05.12.2014. URL: http://www.toaz.ru/rus/press/document1715.phtml; ОАО «Тольяттиазот» выявило незаконную попытку блокировки хозяйственной деятельности предприятия, связанной с мошенническими действиями миноритарного акционера. 07.12.2015. URL: http://www.toaz.ru/rus/press/news/document1959.phtml

1 января 1996 г., правовое регулирование слияний и поглощений было существенно дополнено и расширено.

Примерно до 2002-2003 гг. процедуры слияния и поглощения - реорганизовать общество или приобрести контрольный пакет акций - не воспринимались ни законодательной властью, ни бизнес-сообществом в качестве особых инструментов развития бизнеса и потенциальных источников корпоративных проблем, требующих пристального внимания со стороны как законодателя, так и компаний.

В 2002-2003 гг. значительный рост числа недобросовестных захватов акционерных обществ, получивших широкую огласку (см. выше), обусловил более пристальное внимание государства к проблемам регулирования рынка слияний и поглощений. В октябре 2003 г в Государственной Думе РФ были проведены парламентские слушания на тему «Законодательное обеспечение прав собственности как фактор экономической стабильности России». Именно тогда впервые на федеральном уровне была признана необходимость применения специальных подходов к регулированию слияний и поглощений акционерных обществ, в первую очередь для того, чтобы ограничить возможности незаконного захвата собственности.

В настоящее время процедуры слияния и поглощений компаний достаточно подробно урегулированы Гражданским кодексом и Федеральным законом «Об акционерных обществах» (далее - ФЗ «Об АО»). Сегодня основные принципы слияний компаний в терминологии российского законодательства - реорганизации в форме слияний и присоединений хозяйственных обществ - сводятся к следующему.

1. Слияния или присоединения обществ осуществляются по решению его учредителей (участников) или по решению органа управления общества, уполномоченного на это уставом. В некоторых случаях для осуществления слияния или присоединения необходимо получение предварительного согласия уполномоченного государственного органа - Федеральной антимонопольной службы России (ФАС). Согласование сделок по слиянию и присоединению обществ в ФАС осуществляется на основании положений Федерального закона «О защите конкуренции».

2. Кредитор каждого участвующего в реорганизации юридического лица имеет право потребовать досрочного исполнения реорганизуемым юридическим лицом своих обязательств перед данным кредитором, а при невозможности досрочного исполнения - прекращения обязательств и возмещения убытков, за некоторыми исключениями, которые будут рассмотрены ниже1.

3. При слиянии и присоединении юридических лиц возникает универсальное правопреемство, т.е. все права и обязанности участвующих в реорганизации лиц переходят к вновь возникающему в результате слияния юридическому лицу либо к юридическому лицу, к которому осуществляется присоединение.

4. При слиянии юридическое лицо считается реорганизованным с момента государственной регистрации вновь возникшего юридического лица. При реорганизации в форме присоединения юридическое лицо, прекращающее свое существование, считается реорганизованным с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении деятельности присоединенного юридического лица.

1 До принятия в декабре 2008 г. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 315-ФЭ кредитор обладал правом выбора между прекращением и досрочным исполнением обязательств с возмещением убытков при реорганизации юридического лица.

5. Акционеры реорганизуемых обществ имеют право требовать от общества выкупа принадлежащих им акций (п. 1 ст. 75 ФЗ «Об АО»)1.

Помимо общих положений, законодателем предусмотрены процедура принятия решения о слиянии и присоединении, содержание и порядок заключения договоров слияния и присоединения (ст. 16 и 17 ФЗ «Об АО), порядок утверждения устава и выборов совета директоров вновь возникающего общества и некоторые другие.

На практике институт реорганизации компаний не пользуется у российского бизнеса популярностью. Одной из причин такой ситуации является возможность появления при слиянии и присоединении обществ дополнительных обязательств в отношении кредиторов по досрочному погашению долгов, в отношении миноритарных акционеров - по выкупу принадлежащих им акций. Кроме того, необходимость соблюдения сложной процедуры реорганизации влечет дополнительные издержки, а информационная открытость процесса присоединения и реорганизации создает дополнительные угрозы со стороны как конкурентов, так и потенциальных захватчиков компании.

Российские компании чаще всего используют присоединение или слияние в случае так называемого перехода на одну акцию2. Обычно это происходит по одному из следующих вариантов:

- присоединение дочерних обществ к головной компании;

- присоединение головной компании, а также дочерних обществ к одной из «дочек» основного общества;

- слияние головной компании со своими дочерними обществами;

- присоединение основной компании и дочерних обществ ко вновь созданной компании.

Фактически механизм реорганизации компаний сегодня не выполняет свою функцию на рынке слияний и поглощений в связи с ростом уязвимости компании в период реорганизации и повышением угрозы в этот период нежелательных действий конкурентов и потери контроля, с высокой формализованностью процедуры, лишающей реорганизацию экономической целесообразности, особенно в условиях быстро меняющейся рыночной конъюнктуры, с длительностью сроков реорганизации.

В 2001 г. законодателем была предпринята первая попытка создания системы правовых норм, призванных обеспечить баланс интересов различных групп лиц в связи с осуществлением поглощений, в том числе недружественных. Устранялась двусмысленность, связанная с возможностью ограничения свободного обращения акций открытых акционерных обществ. Ни само общество, ни его акционеры теперь не могли оговаривать за собой преимущественное право покупки акций, отчуждаемых другими акционерами. Данное правило позволяло полностью правомерно проводить скупку акций на вторичном рынке, в том числе для цели поглощения акционерного общества путем установления над ним полного корпоративного контроля. Дополнительные акции открытого акционерного общества теперь могли быть размещены как путем закрытой подписки, т.е. в пользу заранее известного одного приобретателя или нескольких приобретателей3, так и путем открытой подписки, что увеличивало количество акций, находящихся в свободном обращении, и, в конечном счете, упрощало их покупку на открытом рынке. Кроме

1 На практике проблемой для таких акционеров нередко становится заниженная оценка стоимости акций.

2 Здесь и далее: МолотниковА. Слияния и поглощения. М.; СПб.: Вершина, 2007. С. 20.

3 В том числе образующих между собой, по смыслу Федерального закона «О защите конкуренции», группу лиц.

того, теперь каждый акционер мог осуществить свое преимущественное право на приобретение размещаемых голосующих акций пропорционально количеству уже имеющихся у него акций данного акционерного общества. По мнению законодателя, стать противовесом в борьбе с активизировавшимися недружественными поглощениями должен был такой механизм, когда решение о проведении размещения акций могло быть принято только общим собранием акционеров большинством не менее чем в три четверти голосов владельцев голосующих акций, принимающих участие в общем собрании акционеров. В случае если размещение голосующих акций открытого акционерного общества подпадало под признаки сделки с заинтересованностью, за решение о таком размещении не имели права голосовать лица, заинтересованные в совершении сделки, в том числе акционер или группа акционеров, планирующих установить корпоративный контроль над обществом.

Период 2001-2006 гг. ознаменовался резким ростом числа криминальных захватов активов компаний, получивших широкий общественный резонанс, следствием которого стало накопление критической массы претензий к регулированию поглощений законодательством об акционерных обществах в части норм о защите прав акционеров. Слишком многие вопросы поглощений оставались неурегулированными и препятствовали дальнейшему развитию бизнеса. К числу наиболее обсуждаемых проблем относилась проблема регулирования взаимоотношений мажоритарных и миноритарных акционеров в корпоративном законодательстве в связи с выдавливанием последних из акционерных обществ и размыванием пакетов их акций.

В 2006 г. законом были сформулированы некоторые новые правила, касающиеся поглощения путем приобретения крупных пакетов акций. Было проведено различие между добровольным предложением о приобретении акций и обязательным предложением. Механизм предложенного регулирования имеет целью обеспечение соблюдения баланса интересов приобретателя акций, «старых» акционеров и менеджмента компании. При его эффективности недобросовестный захват становится более затратным и рискованным, а значит, менее выгодным мероприятием, чем правомерное, юридически чистое поглощение. Принятый в январе 2006 г. Федеральный закон1 ввел в корпоративное законодательство новые механизмы.

Добровольное и обязательное предложения. Лицо, намеревающееся приобрести более 30% общего количества обыкновенных акций и привилегированных акций открытого общества, предоставляющих право голоса (с учетом акций, принадлежащих этому лицу и его аффилированным лицам), вправе направить в открытое акционерное общество публичную оферту, адресованную акционерам о приобретении принадлежащих им акций (ст. 84.1 ФЗ «Об акционерных обществах»). После приобретения более 30% акций открытого общества (с учетом принадлежащих ему и аффилированным лицам) акционер уже обязан направить публичное предложение другим акционерам о приобретении у них акций (ст. 84.2 ФЗ «Об акционерных обществах»).

Условиями, призванными защитить права акционеров, являются:

а) приложение к добровольному и обязательному предложениям банковской гарантии, предусматривающей обязательство гаранта уплатить прежним владельцам ценных бумаг цену, в случае неисполнения лицом, направившим предложение, обязанности

1 Федеральный закон «О внесении изменений в ФЗ «Об акционерных обществах» от 5 января 2006 г. № 7-ФЗ.

оплатить приобретаемые ценные бумаги в срок. При этом срок действия банковской гарантии должен истекать не ранее чем через шесть месяцев после истечения установленного в предложении срока оплаты приобретаемых ценных бумаг.

Предложение о продаже ценных бумаг делается всем акционерам на одинаковых условиях. Установленный срок оплаты акций при обязательном предложении - не более 15 дней с момента внесения записи по счету депо лица, сделавшего предложение.

Предоставление лицом, направляющим добровольное и обязательное предложение, информации по вопросам, связанным с порядком продажи акций, данных о совершаемой им сделке (для добровольного предложения), об акциях, которыми он владеет, и о лицах, имеющих более 20% в его органах управления (для добровольного предложения) и др.;

б) запрет приобретения лицом, направившим добровольное предложение, акций на условиях, отличных от условий добровольного предложения, в период срока его действия;

в) установление срока для принятия предложения: от 70 до 90 дней с момента получения добровольного предложения акционерным обществом - для добровольного предложения и от 70 до 80 дней - для обязательного;

г) предварительное уведомление органов ФСФР, если акции обращаются на торгах организаторов торговли на рынке ценных бумаг.

Однако попытка защитить миноритариев таким способом поставила в достаточно сложное положение крупного акционера (особенно в условиях дефицита ликвидности), который, приобретя пакет акций, должен примерно в месячный срок предоставить банковскую гарантию на длительный срок на стоимость оставшегося пакета акций. При этом, возможно, его оферта не будет акцептована, и в этом случае его издержки не будут компенсированы никаким способом.

Реформа гражданского законодательства 2008-2014 гг. внесла свои коррективы и в регламентацию слияний и поглощений. В мае 2014 г. был принят Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ (ред. от 28 ноября 2015 г.) «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».

Он закрепил возможность комплексной реорганизации, т.е. реорганизации юридического лица с одновременным сочетанием различных форм реорганизации, а также реорганизации с участием более двух юридических лиц, в том числе относящихся к разным организационно-правовым формам. Представляется, что такие широкие возможности реорганизации затруднят определение правопреемства и будут способствовать злоупотреблениям со стороны реорганизуемых предприятий.

Ключевым документом при реорганизации юридических лиц является теперь только передаточный акт (ранее - еще и разделительный баланс)1.

Существенное изменение претерпела регламентация гарантий прав кредиторов при реорганизации. Ранее кредитор юридического лица, если его права требования возникли

1 Передаточный акт, помимо старых требований, должен будет теперь содержать «порядок определения правопреемства в связи с изменением вида, состава и стоимости имущества, возникновением, изменением, прекращением прав и обязанностей юридического лица, которые могут произойти после даты, на которую составлен передаточный акт» (ч. 1 ст. 59 ГК РФ). Если передаточный акт не позволит определить правопреемника или из него будет следовать, что при реорганизации недобросовестно распределены активы и обязательства юридических лиц, что привело к существенному нарушению прав кредиторов, реорганизованное юридическое лицо и созданные в результате реорганизации юридические лица несут солидарную ответственность по такому обязательству.

до опубликования уведомления о реорганизации юридического лица, вправе был потребовать досрочного исполнения соответствующего обязательства должником, а при невозможности досрочного исполнения - прекращения обязательства и возмещения связанных с этим убытков (за исключением некоторых случаев, установленных законом). Теперь на всех кредиторов распространяются условия, ранее действовавшие для акционерных обществ: кредитор может требовать досрочного исполнения обязательств, причем только в судебном порядке, в течение 30 дней после даты опубликования последнего уведомления о реорганизации юридического лица и др. Исключение составляют кредиторы, которым предоставлено обеспечение исполнение обязательств. Фактически происходит сужение прав кредиторов при реорганизации.

Помимо этого, теперь ответственность за неисполнение перед кредитором обязательств несут не только юридические лица, созданные в процессе реорганизации, но и «лица, имеющие фактическую возможность определять действия реорганизованных юридических лиц, члены их коллегиальных органов, лицо, уполномоченное действовать от реорганизованного лица», если они своими действиями способствовали невозмещению убытков, досрочному неисполнению обязательств, непредоставлению достаточного обеспечения.

Закон прямо закрепил, что признание судом недействительным решения о реорганизации не влечет ликвидации образовавшегося в результате реорганизации юридического лица и не является основанием для признания недействительными сделок, совершенных таким юридическим лицом. Представляется, что такая норма должна обеспечить неизменность в распределении имущества государственных компаний и госкорпораций, возникших в результате именно многочисленных реорганизаций.

Особую регламентацию получило признание реорганизации несостоявшейся. Оно может быть осуществлено по требованию участника корпорации, голосовавшего против принятия решения о реорганизации или не принимавшего участия в голосовании по этому вопросу, если решение о реорганизации не принималось участниками реорганизованной корпорации, а также созданных при реорганизации с использованием заведомо недостоверных данных о реорганизации.

Последствиями принятия такого решения суда являются:

- восстановление юридических лиц, существовавших до реорганизации;

- сделки юридических лиц, созданных в результате реорганизации с лицами, добросовестно полагавшимися на правопреемство, сохраняют силу для восстановленных юридических лиц, которые являются солидарными должниками и солидарными кредиторами по таким сделкам;

- участники ранее существовавшего юридического лица признаются обладателями долей участия в нем в таком размере, в котором доли им принадлежали до реорганизации, и некоторые другие.

Кроме того, введен запрет на реорганизацию хозяйственных товариществ и обществ в некоммерческие организации, а также в унитарные коммерческие организации. В целом внесенные нормы о реорганизации в наибольшей степени отражали интересы крупнейших компаний и иных структур с государственным участием (контролем), так или иначе ограничивая права кредиторов.

Механизм приобретения контрольного пакета акций компаний является значительно более востребованным и динамично развивающимся. Его развитие в 1990-2008 гг. было

подробно рассмотрено ранее1. В продолжение реформы гражданского законодательства

в акционерном законе в июне 2015 г.2 были сформулированы особенности обращения

акций публичных и непубличных акционерных обществ:

1. Уставом непубличного общества может быть предусмотрено преимущественное право приобретения акций его акционерами при условии, что акции приобретаются по возмездным сделкам по цене предложения третьему лицу или по цене, установленной уставом общества, или в порядке, определенном уставом.

2. В случае приобретения акций по иным сделкам (мена, отступное и др.) преимущественное право приобретения таких акций может быть предусмотрено уставом непубличного общества только по цене, которая или порядок определения которой установлены уставом общества.

3. Если иное не предусмотрено уставом общества, акционеры пользуются преимущественным правом приобретения отчуждаемых акций пропорционально количеству акций, принадлежащих каждому из них.

4. Кроме того, устав может предусматривать преимущественное право непубличного общества на приобретение отчуждаемых акций в случае, если его акционеры не использовали свое преимущественное право.

5. Акционер, намеренный осуществить отчуждение своих акций третьему лицу, обязан известить об этом непубличное общество, устав которого предусматривает преимущественное право приобретения отчуждаемых акций.

6. Акционер вправе осуществить отчуждение акций третьему лицу при условии, что другие акционеры общества и (или) общество не воспользуются преимущественным правом приобретения всех отчуждаемых акций в течение двух месяцев со дня получения извещения обществом, если более короткий срок не предусмотрен уставом общества.

7. При отчуждении акций непубличного общества с нарушением преимущественного права акционеры, имеющие такое преимущественное право, либо само общество, если его уставом предусмотрено преимущественное право приобретения им акций, в течение трех месяцев со дня, когда акционер общества либо общество узнали или должны были узнать о данном нарушении, вправе потребовать в судебном порядке перевода на них прав и обязанностей приобретателя и (или) передачи им отчужденных акций с выплатой приобретателю их цены по договору купли-продажи или цены, определенной уставом общества, а в случае отчуждения акций по иным, чем договор купли-продажи, сделкам - передачи им отчужденных акций с выплатой их приобретателю цены, определенной уставом общества, если доказано, что приобретатель знал или должен был знать о наличии в уставе общества положений о преимущественном праве.

8. Уставом непубличного общества может быть предусмотрена необходимость получения согласия акционеров на отчуждение акций третьим лицам.

1 Радыгин А.Д., Энтов Р.М., Апевалова Е.А. и др. Современные тенденции развития рынка слияний и поглощений. М.: Дело, 2010.

2 Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 210-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».

9. Уставом непубличного общества либо решением о размещении дополнительных акций или эмиссионных ценных бумаг, конвертируемых в акции, которое принято общим собранием акционеров единогласно всеми акционерами непубличного общества, может быть предусмотрено, что акционеры не имеют преимущественного права приобретения размещаемых дополнительных акций или эмиссионных ценных бумаг, конвертируемых в акции1.

Уставом непубличного общества в отношении определенных категорий акций могут быть предусмотрены порядок (в том числе непропорциональность) их конвертации в акции другого общества, создаваемого в результате реорганизации общества, и (или) порядок (в том числе непропорциональность) их обмена на доли участников в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью, доли или вклады в складочном капитале хозяйственного товарищества либо паи членов производственного кооператива, создаваемых в результате реорганизации общества. Такое решение может быть принято только в случае единогласного голосования.

Публичное общество не вправе размещать привилегированные акции, номинальная стоимость которых ниже номинальной стоимости обыкновенных акций (п. 2. ст. 25 ФЗ «Об АО»).

Уставом непубличного общества или акционерным соглашением, сторонами которого являются все акционеры непубличного общества, может быть определен отличный от установленного настоящей статьей порядок осуществления преимущественного права приобретения размещаемых непубличным обществом акций либо эмиссионных ценных бумаг, конвертируемых в его акции. Соответствующие положения могут быть предусмотрены уставом непубличного общества при его учреждении либо внесены в его устав, изменены и (или) исключены из его устава по решению, принятому общим собранием акционеров единогласно всеми акционерами общества (п. 5 ст. 41 ФЗ «АО»).

Этим же законом внесены существенные изменения в порядок выкупа акций акционерами. Основные новации, значимые для сферы слияний и поглощений, сводятся к следующему:

1) требование о выкупе акций акционера, зарегистрированного в реестре акционеров общества, или отзыв такого требования предъявляются регистратору, а не в общество, как это было раньше;

2) изменен порядок рассмотрения обязательного и добровольного предложений о выкупе акций. Отменена возможность принятия рекомендаций по добровольному и обязательному предложениям общим собранием акционеров (абз. 3 п. 1 ст. 84.3 ФЗ «Об АО»). Это делает исключительно совет директоров.

В процедуре выкупа акций особую роль теперь играет регистратор. Именно регистратору публичного общества:

- подается заявление владельца ценных бумаг, зарегистрированного в реестре акционеров публичного общества, о продаже ценных бумаг;

- сообщают сведения о лицевом счете или о счете депо, на который подлежат зачислению вносимые в оплату ценные бумаги (если выбранной формой оплаты продаваемых ценных бумаг являются другие ценные бумаги). Указанные сведения должны быть получены регистратором публичного общества не позднее дня истечения срока принятия добровольного или обязательного предложения;

1 См. подробнее в ст. 7 ФЗ «Об акционерных обществах».

- разрешено вносить запись об установлении ограничения по счету1, на котором учитываются права владельца на ценные бумаги, без распоряжения последнего. Законом

2

определен также порядок снятия такого ограничения .

Регистратор также передает лицу, направившему добровольное или обязательное предложение, заявления о продаже ценных бумаг и вносит записи о переходе прав на продаваемые ценные бумаги к лицу, направившему добровольное или обязательное предложение на основании отчета, и документов, подтверждающих исполнение обязанности по выплате денежных средств или зачислению ценных бумаг продавцу - владельцу ценных бумаг, зарегистрированному в реестре акционеров общества, без представления его распоряжения.

Выплата денежных средств в связи с продажей ценных бумаг их владельцами, не зарегистрированными в реестре акционеров публичного общества, осуществляется путем их перечисления на банковский счет номинального держателя акций, зарегистрированного в реестре акционеров публичного общества;

3) внесены некоторые изменения в порядок принудительного выкупа акций (ст. 84.8 ФЗ «Об АО»). Так, в частности, лицо, выкупающее акции, если оно не зарегистрировано в реестре акционеров общества, обязано направить регистратору общества сведения, позволяющие идентифицировать его и его аффилированных лиц (с указанием количества ценных бумаг, учитываемых на счетах депо, в соответствии с правилами, установленными законодательством Российской Федерации о ценных бумагах для осуществления прав по ценным бумагам лицами, права которых учитываются номинальным держателем).

Регистратор передает лицу при принудительном выкупе информацию о реквизитах банковских счетов номинальных держателей, которые зарегистрированы в реестре акционеров общества, а в случае если такие номинальные держатели являются кредитными организациями, - информацию о реквизитах их счетов.

Лицо, выкупающее акции при принудительном выкупе, выплачивает денежные средства в связи с выкупом ценных бумаг у владельцев, не зарегистрированных в реестре акционеров общества, номинальным держателям путем перечисления денежных средств

1 Под ограничениями по счету здесь понимается запрет на распоряжение ценными бумагами, в том числе передача их в залог, обременение другими способами. Такие ограничения могут действовать со дня получения регистратором общества заявления владельца ценных бумаг, зарегистрированного в реестре акционеров общества, о продаже ценных бумаг и до дня внесения записи о переходе прав на продаваемые ценные бумаги к лицу, направившему добровольное или обязательное предложение, или до дня получения отзыва такого заявления (п. 4.2 ст. 84.3 ФЗ «Об АО»).

2 Запись о снятии ограничения по счету вносится:

1) одновременно с внесением записи о переходе прав на приобретаемые ценные бумаги к лицу, сделавшему добровольное или обязательное предложение;

2) в день получения от владельца ценных бумаг, зарегистрированного в реестре акционеров общества, отзыва своего заявления о продаже ценных бумаг;

3) в день получения номинальным держателем информации о получении регистратором общества отзыва владельцем ценных бумаг, не зарегистрированным в реестре акционеров общества, своего заявления о продаже ценных бумаг;

4) через семь рабочих дней после дня истечения срока для оплаты приобретаемых ценных бумаг, если от владельца ценных бумаг не поступило распоряжение (поручение) о сохранении действия ограничения (п. 4.3 ст. 84.3 ФЗ «Об АО»).

на банковские счета в соответствии с информацией, полученной от регистратора общества.

Номинальные держатели обязаны выплатить своим депонентам денежные средства в связи с выкупом ценных бумаг в соответствии с положениями, рассмотренными выше. Регистратору предоставляются теперь сведения о лицевых счетах (счетах депо), на которых учитываются его права на ценные бумаги и права его аффилированных лиц. И только после предоставления такой информации регистратор осуществляет списание выкупаемых ценных бумаг с лицевых счетов их владельцев, с лицевых счетов номинальных держателей акций и зачисляет их на лицевой счет лица, осуществляющего принудительный выкуп акций (без распоряжения лиц, зарегистрированных в реестре акционеров публичного общества).

В июле 2009 г. были дополнены нормы о солидарной ответственности общества и регистратора. Так, должник, исполнивший солидарную обязанность, имеет право обратного требования (регресса) к другому должнику в размере половины суммы возмещенных убытков, если иное не предусмотрено ниже. Условия осуществления данного права (в том числе размер обратного требования (регресса)) могут быть определены соглашением между обществом и регистратором. Условия соглашения, устанавливающего порядок распределения ответственности либо освобождающего общество или регистратора от ответственности в случае причинения убытков по вине хотя бы одной из сторон, ничтожны. При наличии вины только одного из солидарных должников виновный должник не имеет права обратного требования (регресса) к невиновному должнику, а невиновный должник имеет право обратного требования (регресса) к виновному должнику в размере всей суммы возмещенных убытков. При наличии вины обоих солидарных должников размер обратного требования (регресса) определяется в зависимости от степени вины каждого солидарного должника, а в случае невозможности определить степень вины каждого из них размер обратного требования (регресса) составляет половину суммы возмещенных убытков1. В июне 2015 г. вышеуказанные нормы были отменены.

Далее, этим же законом были дополнены нормы о крупной сделке.

Так, срок исковой давности по требованию о признании крупной сделки недействительной в случае его пропуска восстановлению не подлежит. Суд отказывает в удовлетворении требований о признании крупной сделки, совершенной с нарушением предусмотренных законом требований к ней, недействительной при наличии одного из следующих обстоятельств:

- голосование акционера, обратившегося с иском о признании крупной сделки, решение об одобрении которой принимается общим собранием акционеров, недействительной, хотя бы он и принимал участие в голосовании по этому вопросу, не могло повлиять на результаты голосования;

- не доказано, что совершение данной сделки повлекло или может повлечь за собой причинение убытков обществу или акционеру, обратившемуся с иском, либо возникновение иных неблагоприятных последствий для них;

- к моменту рассмотрения дела в суде представлены доказательства последующего одобрения данной сделки по правилам, предусмотренным настоящим Федеральным законом;

1 Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 19 июля 2009 г. № 205-ФЗ.

- при рассмотрении дела в суде доказано, что другая сторона по данной сделке не знала и не должна была знать о ее совершении с нарушением предусмотренных настоящим Федеральным законом требований к ней.

Иными словами, усложняется возможность признания сделки крупной и требующей соблюдения особого порядка ее заключения. Это выгодно менеджменту, усложняет контроль за его деятельностью. Механизмы совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью являются наиболее часто нарушаемыми компаниями с государственным участием видами сделок1.

Ранее, в июне 2009 г., были введены нормы об акционерном соглашении, призванные способствовать предотвращению возникновения и разрешения корпоративных конфликтов. Основные положения об акционерных соглашениях сводятся к следующему:

а) акционерным соглашением признается договор об осуществлении прав, удостоверенных акциями, и (или) об особенностях осуществления прав на акции:

б) по акционерному соглашению его стороны обязуются осуществлять определенным образом права, удостоверенные акциями, и (или) права на акции и (или) воздерживаться от осуществления указанных прав;

в) акционерным соглашением может быть предусмотрена обязанность его сторон:

- голосовать определенным образом на общем собрании акционеров;

- согласовывать вариант голосования с другими акционерами;

- приобретать или отчуждать акции по заранее определенной цене и (или) при наступлении определенных обстоятельств;

- воздерживаться от отчуждения акций до наступления определенных обстоятельств;

- осуществлять согласованно иные действия, связанные с управлением обществом, с деятельностью, реорганизацией и ликвидацией общества.

В ноябре 2010 г. список случаев, когда не действует норма о добровольном предложении, был дополнен случаями:

- приобретения акций в результате их внесения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в качестве вклада в уставный капитал открытого акционерного общества, владельцем более 50% обыкновенных акций которого является или становится в результате внесения такого вклада Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование;

- приобретения акций, вносимых в оплату размещаемых путем закрытой подписки дополнительных акций открытого акционерного общества, включенного в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный президентом Российской Федерации.

В декабре 2011 г.2 в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» была введена статья о трансфер-агентах - иных регистраторах, депозитариях и брокерах, которые могут привлекаться регистратором для выполнения части его функций по агентскому договору или договору поручения и доверенности. При осуществлении своей деятельности трансфер-агенты обязаны указывать, что они действуют от имени и по поручению регистратора, а также предъявлять всем заинтересованным лицам доверенность, выданную этим регистратором.

В случаях, предусмотренных договором и доверенностью, трансфер-агенты вправе:

1 См. подробнее: Мальгинов Г.Н., Радыгин А.Д. Смешанная собственность в корпоративном секторе. М.: ИЭП, 2007. С. 511, 518-521, 536.

2 Федеральный закон от 2 декабря 2011 г. № 415-ФЗ.

1) принимать документы, необходимые для проведения операций в реестре;

2) передавать зарегистрированным и иным лицам выписки по лицевым счетам, уведомления и иную информацию из реестра, которые предоставлены регистратором.

Трансфер-агенты обязаны:

1) принимать меры по идентификации лиц, подающих документы, необходимые для проведения операций в реестре;

2) обеспечивать доступ регистратора к своей учетной документации по его требованию;

3) соблюдать конфиденциальность информации, полученной в связи с осуществлением функций трансфер-агента;

4) осуществлять проверку полномочий лиц, действующих от имени зарегистрированных лиц;

5) удостоверять подписи физических лиц в порядке, предусмотренном Банком России;

6) соблюдать иные требования, установленные нормативными актами Банка России.

В декабре 2012 г.1 были установлены сроки реализации преимущественного права на

выкуп акций. Так, уточняется, что если цена размещения или порядок ее определения не установлены решением о размещении ценных бумаг, конвертируемых в акции, срок действия преимущественного права не может быть менее 20 дней с момента направления (вручения) или опубликования уведомления. А если информация, содержащаяся в таком уведомлении, раскрывается в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, - менее восьми рабочих дней с момента ее раскрытия. В этом случае уведомление должно содержать сведения о сроке оплаты ценных бумаг, который не может быть менее пяти рабочих дней с момента раскрытия информации о цене размещения или порядке ее определения.

В июне 2015 г. были внесены изменения, расширяющие возможности участия в управлении обществом лиц, не зарегистрированных в реестре акционеров, права которых предоставляют номинальные владельцы. Так, в частности, они могут участвовать в собрании акционеров и голосовать по поставленным на голосование вопросам2.

В декабре 2015 г. были внесены изменения, касающиеся предоставления возможности защиты прав акционера третейским судом (в случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом)3. Изменения вступили в силу с 1 сентября 2016 г. и связаны с принятием Федерального закона «Об арбитраже (третейском разбирательстве) в РФ», установившего, что «в арбитраж (третейское разбирательство) по соглашению сторон могут передаваться споры между сторонами гражданско-правовых отношений, если иное не предусмотрено федеральным законом».

1 Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 282-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».

2 Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 210-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».

3 Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. № 409-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу пункта 3 части 1 статьи 6 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» в связи с принятием Федерального закона «Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации».

Подводя итог, хочется отметить, что в 2010-2016 гг. сфера слияний и поглощений претерпела значимые изменения:

- в сфере реорганизации компании, традиционно являющейся проблемной, была введена возможность комплексной реорганизации компании, изменены нормы, регулирующие гарантии прав кредиторов при реорганизации (фактически их права были сужены), расширена ответственность собственников и других лиц, имеющих фактическую возможность определять действия реорганизуемых лиц, если они своими действиями способствовали невозмещению убытков, досрочному неисполнению обязательств, непредоставлению достаточного обеспечения;

- приняты меры, призванные обеспечить неизменность в распределении имущества посредством реорганизации (нормы о недействительности решения о реорганизации и его последствиях, о признании реорганизации несостоявшейся), что в первую очередь соответствовало интересам крупнейших компаний и иных структур с участием (контролем) государства;

- закреплены полномочия регистратора публичного общества при реализации процедуры выкупа акций;

- приняты меры, направленные на предотвращение и разрешение корпоративных конфликтов, и введены нормы об акционерном соглашении;

- усложнена возможность признания сделки крупной и требующей соблюдения особого порядка ее заключения. Это выгодно в первую очередь менеджменту компаний в силу усложнения контроля за его деятельностью. Механизмы совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью являются наиболее часто нарушаемыми компаниями с государственным участием видами сделок;

- фактически возрастает вариативность моделей отношений в акционерном обществе - вплоть до превращения непубличного общества в максимально «закрытое» - и возрастает значимость устава.

6.2.5. Антимонопольное регулирование слияний и поглощений в 2010-2016 гг.: либерализация законодательства и усиление государства в экономике

Антимонопольное регулирование слияний и поглощений в России начинается в 1991 г. с принятия Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»1, определявшего понятия «поглощение» и «группа лиц», предусматривавшего обязанность получения предварительного согласия антимонопольного органа на сделки по слиянию и поглощению и последующего уведомления о сделках, а также содержавшего несколько других положений о государственном контроле в сфере слияний и поглощений2.

1 Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.04.1991. № 16. Ст. 499.

2 Об эволюции антимонопольного регулирования слияний и поглощений в 1991-2009 гг. подробно см.: Радыгин А.Д., Энтов Р.М., Апевалова Е.А. и др. Современные тенденции развития рынка слияний и поглощений. М.: Дело, 2010.

В 1995 г. в отдельную сферу выделяется регулирование слияний и поглощений естественных монополий. Помимо Федерального закона о естественных монополиях1 вопросы слияний и поглощений в сферах деятельности естественных монополий регули-

2

руются также некоторыми специальными законами .

На финансовых рынках с 1999 г. регулирование процедур антимонопольного контроля слияний и поглощений осуществлялось на основании Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг3.

В 2006 г. был принят Федеральный закон о защите конкуренции4, объединивший антимонопольное регулирование на товарных и финансовых рынках, который в целом сохранил традиционный подход к вопросу о том, в каких случаях слияние или поглощение компании является приемлемым для государства.

Понятие экономической концентрации становится основным с точки зрения реализации процедур слияния и поглощения; снижается административный контроль в отношении сделок с недвижимостью. Федеральный закон о защите конкуренции также предусматривает: регламентацию полномочий антимонопольных органов при проведении проверок хозяйствующих субъектов; введение понятия и механизмов реализации «государственных и муниципальных преференций»; введение запрета на заключение вертикальных соглашений между хозяйствующими субъектами, если такие соглашения приводят к установлению цены перепродажи товара.

Таким образом, к 2010 г. была создана система правовых норм, регулирующих формы и методы антимонопольного контроля в сфере слияний и поглощений, а также система государственных органов, осуществляющих эти надзорные функции. Тем не менее конкуренция не стала неотъемлемой частью российской экономики. Антимонопольный контроль, в том числе в сфере слияний и поглощений, охватывал деятельность низшего и среднего по уровню капитализации рыночных сегментов. Активность антимонопольного органа или, напротив, отсутствие таковой в сфере надзора за деятельностью крупнейших компаний определялись в значительной степени внеэкономическими мотивами5.

Развитие антимонопольного регулирования в течение 2010-2016 гг. было ознаменовано принятием «третьего» и «четвертого» антимонопольных пакетов.

Основные изменения, принятые в декабре 2011 г. Федеральным законом № 401-ФЗ и получившие название «третий антимонопольный пакет», направлены на уточнение требований к антиконкурентным соглашениям и согласованным действиям, а также уточнение критериев монопольно высокой цены. Также закрепляется право правитель-

1 Федеральный закон «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ // Российская газета. 24.08.1995. № 164.

2 См., например: Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ // Российская газета. 08.04.1999. № 67; Федеральный закон «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ // Российская газета. 05.03.2003. № 42; Федеральный закон «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период...» от 26 марта 2003 г. № 36-ФЗ // Российская газета. 29.03.2003. № 59.

3 Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ // Российская газета. 29.06.1999. № 120.

4 Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ // Российская газета. 27.07.2006. № 162.

5 См.: Современные тенденции развития рынка слияний и поглощений / науч. ред. А. Д. Радыгин. М.: Изд-во «Дело» АНХ, 2010. С. 106-117.

ства РФ определять правила недискриминационного доступа к объектам инфраструктуры товарных рынков в сферах естественных монополий и уточняется порядок осуществления госконтроля за экономической концентрацией и порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства1.

В рамках темы о слияниях и поглощениях наиболее важны следующие новации:

1) в очередной раз повышен (с 3 до 7 млрд руб. суммарной стоимости активов и с 6 до 10 млрд руб. суммарной выручки организаций) порог совершения сделок по слиянию и присоединению, совершаемых с предварительного согласия антимонопольного органа (пп. 1, 2 ст. 27.1 Федерального закона «О защите конкуренции»). Тем самым уменьшен сегмент сделок, контролируемых антимонопольным органом;

2) внесена статья, указывающая, что, помимо контроля российских сделок и активов, контроль за экономической концентрацией будет распространяться на иностранных лиц и/или организации, осуществляющих поставки товаров на территорию России в сумме более чем 1 млрд руб. в течение года, предшествующего дате осуществления сделки;

3) принята новая статья, регулирующая вынесение предостережения о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства, которое выносится антимонопольными органами в целях предупреждения нарушения антимонопольного законодательства (ст. 25.7 Федерального закона «О защите конкуренции»);

4) дополнены полномочия Федеральной антимонопольной службы: она наделена правом выдавать предупреждения о прекращении незаконных действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (ч. 1 п. 3.2 ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции»).

Чаще всего предупреждения выдаются компаниям, злоупотребляющим своим доминирующим положением, а также в случае споров между хозяйствующими субъектами, если речь идет об отказе или уклонении от заключения договора либо о навязывании невыгодных условий. По оценкам Правового управления ФАС России, «из 1,5 тыс. предупреждений добровольно исполнено 1,2 тыс. Это значит, что более половины дел урегулируется, не доходя до суда, и нарушенные права восстанавливаются быстрее»2.

«Третьим антимонопольным пакетом» уточняется состав уголовной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства и уточняется ряд процессуальных норм, определяющих порядок производства по делу об административном правонарушении. Так, внесены изменения в ст. 178 Уголовного кодекса РФ, из которой исключена ответственность за согласованные действия и вертикальные соглашения хозяйствующих субъектов. Таким образом, уголовное преследование будет осуществляться только за наиболее опасные для конкуренции деяния - картельные сговоры. При этом впервые в российском законодательстве появилось определение картеля, под которым понимается незаконное соглашение между конкурентами на рынке, реализация которого приводит или может привести к определенным негативным последствиям: к установлению и поддержанию определенной цены, к разделу товарного рынка, к отказу от заключения дого-

3

вора с определенным покупателем и др.

1 В России вступил в силу «третий антимонопольный пакет». URL: http://pravo.ru/news/view/66926/, 10.01.12

2 Добрикова Е. Антимонопольное законодательство: тенденции 2015 г. // ГАРАНТ.РУ. 03.04.2015. URL: http ://www.garant.ru/article/616813 /#ixzz4Ub8JcMwH.

3 В России вступил в силу «третий антимонопольный пакет». URL: http://pravo.ru/news/view/66926/, 10.01.2012.

В октябре 2015 г. Федеральным законом от 5 октября 2015 г. № 275-ФЗ, получившим название «четвертый антимонопольный пакет», были внесены следующие поправки:

A) закон исключает запрет на злоупотребление доминирующим положением к хозяйствующим субъектам в случае, если такие действия приводят только к ущемлению интересов отдельных лиц, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, и не приводят к ограничению конкуренции на рынке в целом («проблема дачников», которые не могут подключиться к электрическим сетям);

Б) закон исключает функцию по ведению реестра субъектов, занимающих долю на товарном рынке более 35% товарного рынка;

B) из-под антимонопольного контроля исключаются сделки доминирующих хозяйствующих субъектов, активы которых не превышают размеров, установленных законом;

Г) закон отменяет предварительное согласование сделок субъектов естественных монополий, если сделки осуществляются в рамках одной группы лиц по основаниям п. 1 ч. 1 ст. 9 и ст. 31 Закона «О защите конкуренции»1;

Д) создание коллегиального органа - Президиума ФАС, наделенного в числе других полномочиями по пересмотру дел по нарушению антимонопольного законодательства в случае нарушения ими единообразия в толковании и применении антимонопольного законодательства, а также нарушения интересов неопределенного круга лиц;

Е) существенно расширяется применение институтов предупреждения и предостережения, в том числе за счет распространения его на органы государственной власти и местного самоуправления.

В июле 2016 г. Федеральным законом № 264-ФЗ было предусмотрено, что не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта - юридического лица, учредителем (участником) которого являются одно физическое лицо (в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя) или несколько физических лиц, если выручка от реализации товаров за последний календарный год такого хозяйствующего субъекта не превышает 400 млн руб. При этом исключениями являются финансовые организации, хозяйственные общества, в уставном капитале которых имеется доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и др. (ч. 2.1, 2.2 ст. 5 Федерального закона «О защите конкуренции»).

Кроме того, установлено, что внеплановая выездная проверка по сообщениям и заявлениям физических и юридических лиц, средств СМИ, указывающих на признаки совершения нарушения антимонопольного законодательства в отношении субъекта малого предпринимательства, а также обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства проводится после согласования с органом прокуратуры в порядке, установленном приказом генерального прокурора, с некоторыми исключениями (ч. 5.1 ст. 25.1 Федерального закона «О защите конкуренции»).

В 2016 г. продолжилась работа над «пятым антимонопольным пакетом». Предполагается, что он коснется соотношения прав на интеллектуальную собственность и антимонопольного регулирования, законодательного определения антимонопольного комплекса и последствий его добросовестного применения, введения «параллельного» им-

1 «Четвертый антимонопольный пакет». иКЬ: http://fas.gov.ru/netcat_files/557/716/Chetvertyy_antimono-pol_nyy_paket.pdf

порта, создания системы коллективных исков и возмещения ущерба, изменения стратегии тарифного регулирования. И наконец, будет упразднен морально устаревший Закона «О естественных монополиях»1.

Важно отметить, что принятие некоторых норм, таких как введение предупреждения и предостережения, давно является необходимым и ожидаемым. В целом наблюдается некоторая либерализация антимонопольного законодательства, однако она происходит на фоне увеличения доли государства и государственных компаний в экономике. Так, по оценкам ФАС, по итогам 2015 г. вклад государственного сектора (с «бюджетным») в ВВП оценивался примерно в 70%, тогда как в 2005 г. эта доля составляла около 35%2. При этом антимонопольное регулирование в сегменте крупных собственников продолжает носить довольно ограниченный характер.

* * *

Российский рынок слияний и поглощений с 2007 до 2010 г. развивался в одном тренде с мировым: в 2007-2009 гг. наблюдалось значительное снижение суммарного годового объема сделок, в 2009-2011 гг. произошел рост. Рост объема сделок на мировом рынке составил 155%. Начиная с 2011 г. Россия развивается в антитренде с мировым рынком. Так, в 2011-2013 гг. спад на мировом рынке корпоративного контроля до 74,55% соответствует росту на российском рынке корпоративного контроля (рост составил 270%), и, наоборот, рост мирового рынка в 2013-2015 гг. (216,4%) соответствует спаду почти до 39,9% на российском рынке слияний и поглощений.

Российский рынок слияний и поглощений остается в основном локальным, 78% сделок совершается с российскими активами и российскими покупателями, общая сумма таких сделок составляет 69%. Что касается трансграничных сделок, то на протяжении 2010-2014 гг. доминировали российские сделки за рубежом, и лишь в 2015 г. лидерами в совершении трансграничных сделок стали иностранные покупатели с российскими активами. В лидерах и по сумме сделок, и по их количеству в 2015-2016 гг. закрепились строительство и девелопмент (28 и 15% соответственно).

Максимальный уровень соотношения рынка слияний и поглощений и ВВП России составил почти 20,46% в 2007 г., после чего последовал спад до 7,14% в 2009 г. Также достаточно высоким этот уровень был в 2013 г. (почти 18%), после чего в 2014 г. снизился до минимального значения - 6,94% с некоторым увеличением в 2015 г. до 7,26%.

В 2017 г. прогнозируются дальнейший рост суммарного объема сделок по слиянию и поглощению на мировом рынке и достижение пика в развитых странах, а в 2018 г. - в развивающихся экономиках. На российском рынке более вероятно сохранение имеющегося уровня, а рост ожидается не ранее 2017-2018 гг.

В 2010-2016 гг. регулирование сферы слияний и поглощений было существенно изменено. В частности, введена возможность комплексной реорганизации, приняты нормы, регулирующие гарантии прав кредиторов при реорганизации (фактически сузившие права кредиторов), расширена ответственность собственников и других лиц, имеющих фактическую возможность определять действия реорганизуемых лиц, приняты

1 ФАС готовит «пятый антимонопольный пакет» // Российская Федерация сегодня. 2016. № 2. URL: http ://www.russia-today.ru/article.php?i=1802

2 См. также: Абрамов А.Е., Радыгин А.Д., ЧерноваМ.И. Компании с государственным участием на российском рынке: структура собственности и роль в экономике // Вопросы экономики. 2016. № 12. С. 61-87.

нормы о недействительности решения о реорганизации и его последствиях, о признании реорганизации несостоявшейся. Кроме того, были закреплены полномочия регистратора публичного общества при реализации процедуры выкупа акций и введены нормы об акционерном соглашении. В интересах менеджмента усложняется контроль его деятельности, в том числе внесены изменения в возможность признания сделки крупной и требующей соблюдения особого порядка ее заключения. При этом фактически возрастает вариативность моделей отношений в акционерном обществе.

В сфере антимонопольного законодательства принятие некоторых норм, таких как введение предупреждения и предостережения, давно является необходимым и ожидаемым. В целом наблюдается некоторая либерализация антимонопольного законодательства, однако она происходит на фоне увеличения влияния государства и государственных компаний в экономике. При этом антимонопольное регулирование в сегменте крупных собственников продолжает носить довольно ограниченный характер.

6.3. Регулирование финансового рынка в 2013-2016 гг.: новые субъекты и требования1

Современный российский финансовый рынок, зародившийся в начале 1990-х гг., приближается к своему 30-летнему рубежу. В истории его развития условно можно выделить несколько этапов.

I этап: 1990-1998 гг.

1990-е гг. стали периодом радикальной трансформации всей экономики, начались ее разгосударствление и переход к рыночной модели. После полного отсутствия финансового сектора в его рыночном понимании были организованы валютный и фондовый рынки, развитие получил денежный рынок. Была сформирована соответствующая первичная нормативная база. Однако слабые стартовые условия для таких масштабных реформ и экономический кризис 1998 г., отбросивший назад развитие финансового рынка, отразились на качестве его дальнейшего формирования2.

II этап: 1999-2008 гг.

В период 1999-2002 гг. экономика постепенно восстанавливалась, падение объемов производства сменилось ростом во многом благодаря взлету сырьевых цен. Вместе с тем последнее явление, наряду с рядом институциональных факторов, способствовало становлению модели рентного капитализма3 с широкой экспансией государства как собственника, торможению темпов осуществления в стране рыночных и институциональных реформ. Из-за наметившегося огосударствления экономики финансовый рынок развивался недостаточно быстро. Сопоставление показателей российского финансового рынка с аналогичными параметрами ведущих стран и сегодня свидетельствует о его малых масштабах.

Отсутствие должного внимания в отношении потребностей развития рыночных институтов привело к множеству негативных последствий, включая правовой вакуум, запаздывание с внедрением лучших торговых технологий и централизованного клиринга

1 Автор раздела: Н. Полежаева - РАНХиГС при Президенте РФ.

2 См.: Криничанский К.В. Состояние и проблемы развития финансового рынка в России // Журнал экономической теории. 2013. № 3. С. 68-81.

3 См. подробнее: Абрамов А., Радыгин А. Финансовый рынок России в условиях государственного капитализма // Вопросы экономики. 2007. № 6. С. 28-44.

фондовыми биржами, отсутствие центрального депозитария, серьезные ограничения роста института коллективных инвестиций и пр. В результате российский финансовый рынок оказался чувствительным к внешним факторам, что наглядно проявилось в условиях развертывания мирового финансового кризиса 2008 г.1

III этап: 2009-2012 гг.

В рассматриваемый период качественного повышения конкурентоспособности российского финансового рынка не произошло. Тем не менее после того как финансовый кризис обострил проблемы системных рисков и несовершенства системы регулирования и надзора на финансовых рынках, регулирование этой сферы стало предметом реформирования. Был разработан план мероприятий по созданию международного финансового центра в России, одним из приоритетных направлений которого стало ужесточение контроля над системными рисками в сфере финансовых рынков путем создания мегарегу-лятора.

Создание единого регулятора было обусловлено слабой конкурентоспособностью российского финансового рынка, на развитии которого отрицательно сказалась низкая эффективность регулирующих субъектов. Многочисленные регуляторы (ФСФР, Минфин, Росфинмониторинг и многие другие), контролировавшие отдельные, часто пересекающиеся сферы рынка, не могли своевременно получать полную и достоверную информацию и оперативно принимать решения, были не в состоянии оценить ситуацию на рынке. Некоторые сегменты финансового рынка, например, рынок Форекс, долгое время оставались вне регулирования.

Развитие финансового рынка, во многом опережающее его правовое обеспечение, требовало приведения финансового законодательства к единообразию, устранения противоречий, недоработок и пробелов.

Плюсами новой системы регулирования и надзора на финансовых рынках должны были стать: создание единой правовой системы, качественный мониторинг состояния финансовых рынков, оперативное выявление возможных системных рисков и решение широкого круга проблем, слаженность при реализации финансовой политики развития, содействие в расширении и совершенствовании финансовых услуг.

Несмотря на преимущества, мегарегулирование несет и определенные риски: низкое качество результатов реформы из-за ее масштаба; усиление конфликта интересов и функций в самом регуляторе, главным претендентом на роль которого являлся Банк России; риск чрезмерной авторитарности регулятора (в том числе потеря автономности саморегулируемыми организациями) и унификации регулирования финансовых организаций разных видов на базе подходов, сложившихся в отношении банков; ущемление интересов небанковских финансовых институтов2. Все это породило немало противников реформы в научном и профессиональном сообществах.

1 См.: Финансовый кризис в России и в мире / Под ред. Е.Т. Гайдара. М.: Проспект, 2009; Игонина Л.Л. Мировой финансовый кризис и его воздействие на российский финансовый рынок // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2008. Т. 6. № 4. С. 62-69.

2 См.: Рождественская Т.Э. Создание мегарегулятора в России: цели, задачи, проблемы и перспективы развития // Банковское право. 2013. № 5. С. 10-17; СнежкоЮ.Н. Формирование мегарегулятора и его последствия для создания международного финансового центра в России // Статистика и экономика. 2014. № 5. С. 90-94; Веселова А.С., Володин С.Н. Центральный банк Российской Федерации как интегрированный финансовый регулятор // Фондовый рынок: современное состояние, инструменты и тенденции развития. XII Межвузовская научная конференция. Москва, 14 апреля 2015 г. Национальный исслед. ун-т «Высшая школа экономики», Московский гос. ин-т международных отношений (ун-т), Российский экон. ун-т

Однако наличие рисков еще не означает, что они обязательно должны быть реализованы. Зарубежный опыт демонстрирует как удачные примеры работы мегарегулятора (Канада, Германия, Япония, Сингапур, Швейцария1), так и неудачные (Великобритания). Однозначно оценить целесообразность применения такой системы регулирования на российском финансовом рынке до начала ее функционирования не представлялось возможным.

IV этап: 2013 г. - настоящее время

С 1 сентября 2013 г. Банку России переданы полномочия по регулированию, контролю и надзору за деятельностью целого ряда некредитных финансовых организаций от брокеров до ломбардов2. Он стал мегарегулятором финансовых рынков, что означало начало крупнейшей институциональной реформы финансового сектора страны. Банк России, применяющий опыт банковского регулирования к новым подконтрольным организациям, выступил инициатором изменений, внесенных в период 2013-2016 гг. в законы в сфере финансовых рынков. Можно обозначить три основных направления таких изменений.

1. Выявление и последующее правовое урегулирование деятельности фактических участников финансового рынка, закрепление новых видов субъектов и инфраструктурных организаций.

Новыми участниками рынка ценных бумаг являются специализированные общества (СО) - специализированное финансовое общество (СФО) и специализированное общество проектного финансирования (СОПФ). Ранее российское законодательство предусматривало возможность создания компании специального назначения только одного

3

вида - ипотечного агента .

Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 21 декабря 2013 г. № 379-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ, в соответствии с которыми устанавливались особенности правового положения СО, содержались статьи об управляющей компании и замене СО - эмитента облигаций, обеспеченных залогом, в случае его банкротства (ст. 15.1-15.4). Так, в случае принятия арбитражным судом решения о признании такого СО банкротом и об открытии конкурсного производства все обязательства по облигациям могут быть переданы другому СО, что, несомненно, является положительным моментом.

Два вида СО отличаются целями и предметом деятельности. Для СФО это: - приобретение имущественных прав требовать исполнения от должников уплаты денежных средств по кредитным договорам, договорам займа и иным обязательствам,

им. Г.В. Плеханова, Финансовый ун-т при Правительстве Российской Федерации / науч. ред. Н.И. Берзон, С.Н. Володин. М.: КУРС, 2015. С. 191-201.

1 См.: Сучкова Е.О., Мастеровенко К.В. Мегарегулятор финансового рынка: обзор методологий и практическая реализация в России и зарубежных странах // Финансы и кредит. 2015. № 38 (662). С. 20-30.

2 См.: Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» // Российская газета. 31.07.2013. № 166; ст. 76.1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Российская газета. 13.07.2002. № 127.

3 См.: Филатова В.Ф. Секьюритизация финансовых активов в России: как это будет работать? // Юридическая работа в кредитной организации. 2014. № 3. С. 13-20.

включая права, которые возникнут в будущем из существующих или из будущих обязательств;

- приобретение иного имущества, связанного с приобретаемыми денежными требованиями, в том числе по договорам лизинга и договорам аренды;

- осуществление эмиссии облигаций, обеспеченных залогом денежных требований.

Целями и предметом деятельности СОПФ являются:

- финансирование долгосрочного инвестиционного проекта путем приобретения:

а) денежных требований по обязательствам, которые возникнут в связи с реализацией имущества, созданного в результате осуществления такого проекта, с оказанием услуг, производством товаров и выполнением работ при использовании имущества, созданного в результате осуществления такого проекта;

б) иного имущества, необходимого для осуществления или связанного с осуществлением такого проекта;

- осуществление эмиссии облигаций, обеспеченных залогом денежных требований и иного имущества.

Появление СОПФ обусловлено потребностью рынка в механизме, позволяющем направить денежные потоки из финансового сектора экономики на реализацию проектов в рамках реального сектора. С практической точки зрения сфера применения СОПФ является очень обширной: финансирование крупных инфраструктурных проектов (например, создание дорог, мостов и прочих крупных объектов) и проектов локального значения. Использование СОПФ для финансирования проектов имеет ряд несомненных преимуществ, в том числе расширение инвесторской базы и налоговые льготы. СОПФ может заниматься только финансируемым проектом, т.е. обладает целевой правоспособностью. СОПФ не имеет права заключать сделки, не связанные с реализацией проекта, включая эмиссию дополнительных долговых инструментов, следовательно, у СОПФ не может быть кредиторов, отличных от кредиторов, обладающих таким статусом ввиду заключения соглашения о проектном финансировании1.

Заслуживает внимания профессиональное мнение о «пересекающейся правоспособности» СФО и СОПФ и, следовательно, об отсутствии необходимости в двух видах СО. Однако стоит отметить, что СФО обладает более широкой правоспособностью, но ограниченными возможностями по корректировке режима своей деятельности на основе устава. СОПФ носит узкоспециализированный характер, но в его уставе можно наилучшим образом отразить интересы учредителей. Нормативные формулировки целей деятельности СФО позволяют ему практически в полном объеме осуществлять деятельность СОПФ (за исключением эмиссии облигаций, обеспеченных залогом иного имущества, что не является первоочередной задачей секьюритизации)2.

1 См.: Ушаков О., Фильчуков А. Компании спецназначения. Новые возможности для проектного финансирования по российскому законодательству // Финансовая газета. 2016. № 11. С. 9, 12-13; Нуриев А.Х. Регулирование проектного финансирования: на пути к международным стандартам // Международные банковские операции. 2014. № 1. С. 8-21.

2 См.: Суслов Р. Неипотечная секьюритизация в России: есть ли будущее? // Банковское обозрение. Приложение «БанкНадзор». 2015. № 1. С. 20-24.

В 2016 г.1 еще одним участником рынка ценных бумаг стал репозитарий, осуществляющий лицензируемую деятельность по сбору и хранению информации о договорах определенного вида, а также по ведению реестра этих договоров (договоров репо, заключенных не на организованных торгах; договоров, являющихся производными финансовыми инструментами, и пр.) (ст. 15.5-15.9, ст. 39.3, 39.4).

Форекс-дилер - новый профессиональный участник рынка ценных бумаг (ст. 4.1). До 2015 г.2 его деятельность не являлась объектом правового регулирования3.

Новые правила работы на рынке Форекс призваны сделать его более прозрачным и понятным для клиентов и, способствуя более четкому пониманию возникающих рисков утраты денежных средств, предостеречь их от опрометчивых инвестиций. В то же время существенные ограничения и недоработки в новом законодательстве (требование к размеру собственных средств финансовой организации не менее 100 млн руб.; требования к программно-техническим средствам, органам управления и номинальным счетам организации; обязательное членство в СРО и пр.4) привели к тому, что по состоянию на 16 декабря 2016 г. лицензию на осуществление деятельности Форекс-дилера имеют только 6 организаций5, тогда как на день принятия положений о Форекс-дилерах - 1 октября 2015 г. - в России насчитывалось приблизительно 100 финансовых организаций, работающих на рынке Форекс.

Федеральный закон о РЦБ также дополнен статьями о саморегулируемой организации (СРО) Форекс-дилеров (ст. 50.1, 50.2). Форекс-дилер обязан быть членом СРО, уплатив вступительный взнос в компенсационный фонд организации.

Обязанность по созданию компенсационного фонда для возмещения убытков физическим лицам, не являющимся индивидуальными предпринимателями, которые причинены им в результате несостоятельности (банкротства) Форекс-дилеров, является отличительной особенностью СРО Форекс-дилеров (компенсационные фонды других саморегулируемых организаций формируются в целом для обеспечения ответственности членов организации перед потребителями их услуг и третьими лицами), и закон уделяет особое внимание обособлению средств фонда от иного имущества организации и их хранению, порядку формирования фонда, порядку и условиям компенсационных выплат.

1 См.: Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30 декабря 2015 г. № 430-ФЗ // Российская газета. 11.01.2016. № 1.

2 См.: Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 29 декабря 2014 г. № 460-ФЗ // Российская газета. 31.12.2014. № 299.

3 Деятельностью Форекс-дилера признается лицензируемая деятельность по заключению от своего имени и за свой счет с физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, не на организованных торгах, во-первых, договоров, которые являются производными финансовыми инструментами, обязанность сторон по которым зависит от изменения курса соответствующей валюты и (или) валютных пар, и, во-вторых, двух и более договоров, предметом которых является иностранная валюта или валютная пара, срок исполнения обязательств по которым совпадает, кредитор по обязательству в одном из которых является должником по аналогичному обязательству в другом договоре. В обоих случаях условием заключения договоров является предоставление Форекс-дилером указанному физическому лицу возможности принимать на себя обязательства, размер которых превышает размер предоставленного этим лицом Форекс-дилеру обеспечения.

4 См. Полежаева Н.А. Саморегулируемая организация Форекс-дилеров // Банковское право. 2016. № 6. С. 53-57.

5 См.: Рынок ценных бумаг и товарный рынок. URL: http://www.cbr.ru/finmarkets/?PrtId=sv_secur.

Федеральный закон о СРО в сфере финансового рынка1 ограничивает предельный размер вступительного членского взноса до 100 тыс. руб. (ст. 18). С одной стороны, ограничение размера вступительного взноса призвано воспрепятствовать установлению входных барьеров со стороны СРО и тем самым защитить добросовестных профессиональных участников рынка, в нашем случае - рынка Форекс. С другой стороны, 2 млн руб. -размер вступительного взноса Форекс-дилера в компенсационный фонд СРО согласно Федеральному закону о РЦБ - представляются более адекватной суммой с точки зрения защиты инвесторов с учетом внушительных оборотов рынка Форекс и размеров потерь, которые несут инвесторы в случае несостоятельности (банкротства) их Форекс-дилеров, тем более что размер собственных средств последних должен составлять не менее 100 млн руб., относительно которых двухмиллионный вступительный взнос является вполне уместным.

Организаторы торговли на рынке ценных бумаг, в том числе биржа, были исключены из профессиональных участников рынка и из-под действия Федерального закона о РЦБ в 2014 г.2. Сегодня их деятельность регулируется Федеральным законом об организован-

3

ных торгах .

Новыми участниками страховых отношений4 являются перестраховочные организации (раньше упоминались в законе, но не рассматривались как участники); объединения страховых агентов, объединения страхователей, застрахованных лиц, выгодоприобретателей; специализированные депозитарии (ст. 4.1).

В 2014 г.5 специализированный депозитарий стал абсолютным новшеством для страхового дела (ст. 26.2). В нем на основании договора должны учитываться и храниться ценные бумаги, принимаемые для покрытия страховых резервов и собственных средств (капитала) страховщика, осуществляющего деятельность по пенсионному страхованию, страхованию жизни (т.е. все крупные страховые организации) и по иным видам страхования. Специализированный депозитарий осуществляет ежедневный контроль за соблюдением страховщиками установленных правил за их же деньги, что вызывает недовольство последних и в итоге может привести к удорожанию услуг страховщиков.

Введение института специализированного депозитария для страховых компаний следует расценивать как этап в процессе унификации процедур контроля за различными сегментами рынка коллективных инвестиций. Изменения должны способствовать совершенствованию механизмов защиты прав потребителей страховых услуг, повышению ответственности субъектов страхового дела, прозрачности их деятельности6.

1 Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» // Российская газета. 20.07.2015. № 157.

2 См.: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 327-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организованных торгах» // Российская газета. 26.11.2011. № 266с.

3 Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 325-ФЗ «Об организованных торгах» // Российская газета. 26.11.2011. № 266с.

4 См: Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» // Российская газета. 12.01.1993. № 6.

5 См.: Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 234-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» // Российская газета. 26.07.2013. № 163.

6 См.: Захарова Н.А., Бевзюк Е.А., Кабанцева Н.Г., Ларионова В.А., Слесарев С А. Комментарий к Закону РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (постатейный) //

До вступившего в силу в 2015 г. Федерального закона об актуарной деятельности1 -деятельности по анализу и оценке рисков и обусловленных их наличием финансовых обязательств - отдельные нормы об актуарии содержались в законодательстве о страховой деятельности и деятельности по пенсионному обеспечению и страхованию, однако по факту механизм привлечения актуариев отсутствовал. Отсутствовали определения субъекта и объекта актуарной деятельности, требования к ее осуществлению и контролю за ней. Отсутствовала четкая система критериев оценки рисков: специалисты проводили ее исходя из собственных суждений. Несмотря на осуществление актуариями контроля платежеспособности организаций, занимающихся общественно значимой деятельностью и деятельностью, связанной с принятием рисков, в законодательстве отсутствовали нормы, предусматривающие ответственность актуария за результат его работы2.

Таким образом, принятие Федерального закона об актуарной деятельности обусловлено потребностью в эффективном системном регулировании и осуществлении такой деятельности, необходимостью повышения прозрачности и продуктивности в сфере рынка коллективных инвестиций.

Закон имеет несколько отрицательных моментов. Например, обязанность обеспечения проведения актуарного оценивания деятельности негосударственных пенсионных фондов, страховых организаций и обществ взаимного страхования возлагается на них же и осуществляется за их деньги, что в итоге может привести к удорожанию услуг указанных организаций.

Принятие Федерального закона о деятельности кредитных рейтинговых агентств 2015 г.3, впервые урегулировавшего условия осуществления такой деятельности и надзор за ней, стало ключевым событием для рейтинговой отрасли. Качественная оценка способности рейтингуемого лица исполнять принятые финансовые обязательства необходима инвесторам и способствует притоку капиталов в страну. В ряде случаев наличие у эмитента или эмиссии рейтинга определенного уровня может являться обязательным требованием для финансового регулятора и может дать некоторые преференции4.

Саморегулируемые организации не являются чем-то новым для финансового рынка в целом. Финансовые организации были вправе объединяться в СРО на общих основаниях (см. Федеральный закон о СРО5). Ряд профильных законов также указывали на такое

СПС КонсультантПлюс. 2014; Петрова Н.А. Взаимодействие страховщиков со спецдепозитариями // Страховые организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2015. № 4. С. 10-20.

1 Федеральный закон от 2 ноября 2013 г. № 293-ФЗ «Об актуарной деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 06.11.2013. № 249.

2 См.: Зобова Е.П. Новый Закон об актуариях // Страховые организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2014. № 2. С. 10-20; ШестаковаЕ. Актуарная деятельность // ЭЖ-Юрист. 2013. № 45. С. 2.

3 Федеральный закон «О деятельности кредитных рейтинговых агентств в Российской Федерации...» от 13 июля 2015 г. № 222-ФЗ // Российская газета. 17.07.2015. № 156.

4 См.: Худько Е. Рейтинг в праве // ЭЖ-Юрист. 2016. № 6-7. С. 1, 4-5.

5 Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ // Российская газета. 06.12.2007. № 273.

право1. Только в двух случаях устанавливалось обязательное членство в СРО2. Со вступлением в силу в 2016 г. Федерального закона о СРО в сфере финансового рынка3 для участников большинства финансовых рынков членство в СРО стало обязательным в случае наличия организации соответствующего вида. Таким образом, Федеральный закон о СРО в сфере финансового рынка не только закрепил новые виды СРО, но и изменил си-

4

стему саморегулирования на рынке .

Следует отметить, что закон о финансовых СРО не распространяется на СРО актуариев, членство в которых также является обязательным и чья деятельность регулируется Федеральными законами об актуарной деятельности и о СРО.

Таким образом, четкое определение круга подконтрольных Банку России субъектов, систематизация и усовершенствование правового регулирования их деятельности направлены на обеспечение устойчивого развития финансового рынка, эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, в том числе на оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям, на защиту прав и законных интересов потребителей финансовых услуг.

2. Повышение требований к участникам финансового рынка, наделение Банка России расширенными полномочиями в отношении участников рынка

В последние три года после определения подконтрольных Банку России субъектов финансового рынка были приняты изменения, направленные на ужесточение, конкретизацию требований к участникам рынка и на расширение их обязанностей. Функции и полномочия Банка России в отношении участников финансового рынка также были расширены, что нашло отражение в соответствующих нормативных актах.

ФЗ о РЦБ после внесенных в него с конца 2013 г. многочисленных изменений5, помимо урегулирования деятельности новых участников рынка:

а) расширяет требования к остальным участникам. Существенно изменены и дополнены статьи о регистраторе (ст. 8), о номинальном держателе ценных бумаг (ст. 8.3), об особенностях учета прав на ценные бумаги иностранных организаций, действующих в интересах других лиц (ст. 8.4), об особенностях осуществления прав по ценным бумагам

1 См.: Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ // Российская газета. 25.04.1996. № 79; Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ // Российская газета. 13.05.1998. № 90; Федеральный закон «Об инвестиционных фондах» от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ // Российская газета. 04.12.2001. № 237-238; Федеральный закон «О жилищных накопительных кооперативах» от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ // Российская газета. 31.12.2004. № 292.

2 См.: Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации» от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ // Российская газета. 16.12.1995. № 242; Федеральный закон «О кредитной кооперации» от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ // Российская газета. 24.07.2009. № 136.

3 Федеральный закон «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ // Российская газета. 20.07.2015. № 157.

4 См. подробнее: Полежаева Н.А. Саморегулируемые организации в сфере финансового рынка // Экономическое развитие России. 2015. № 12. С 116-121.

5 См.: Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 21 декабря 2013 г. № 379-ФЗ // Российская газета. 25.12.2013. № 291; Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 21 июля 2014 г. № 218-ФЗ // Российская газета. 30.07.2014. № 169; Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» от 29 июня 2015 г. № 210-ФЗ // Российская газета. 08.07.2015. № 147; Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 3 июля 2016 г. № 292-ФЗ // Российская газета. 12.07.2016. № 151 и пр.

лицами, права которых учитываются номинальным держателем, иностранным номинальным держателем, иностранной организацией (ст. 8.9). Введен целый ряд новых статей, в том числе о требованиях к представительствам иностранных организаций, к профессиональным участникам рынка ценных бумаг и о предоставлении информации центральному депозитарию (ст. 9.1, 10.1-1, 30.3);

б) расширяет функции Банка России (ст. 42), устанавливает основания и порядок аннулирования лицензии Банком России (ст. 39.1, 39.2);

в) совершенствует нормы, непосредственно касающиеся эмиссионных ценных бумаг. Введены новые статьи, включая большую главу, посвященную представителю владельцев облигаций и их общему собранию (ст. 29.1-29.11). Преобразованы статьи об облигациях с залоговым обеспечением (ст. 27.3), об особенностях эмиссии и обращения биржевых и коммерческих облигаций (ст. 27.5-2), об особенностях размещения и обращения в России ценных бумаг иностранных эмитентов (ст. 51.1).

Федеральный закон о клиринге1 в 2015 г.2 дополнен главой об имущественном пуле -обособленной совокупности ценных бумаг и иного имущества, формируемой клиринговой организацией из внесенного участниками клиринга имущества (ст. 24.1-24.5). Расширены требования к содержанию правил клиринга и перечень обязательной для раскрытия информации (ст. 4, 19).

Главным новшеством стали нормы о центральном контрагенте, которые призваны унифицировать его статус, наделяя организации, исполняющие такую функцию, одинаковыми правами и обязанностями. Банк России преследует цель обеспечения непрерывности деятельности центрального контрагента как важного финансового института, в том числе централизованного распределения ликвидности среди всех участников финансового рынка. Пруденциальный режим, включающий надзор и наблюдение за центральным контрагентом, будет носить сплошной и постоянный характер, что позволит исключить прецеденты, когда требуется восстановление его финансовой устойчивости. В целом поправки гармонизируют национальное законодательство с международными стан-

3

дартами .

Согласно Федеральным законам об организованных торгах4 (ст. 14) и о центральном депозитарии5 (ст. 7) с 2015 г.6 организатор торговли и центральный депозитарий обязаны организовывать и осуществлять внутренний аудит.

1 Федеральный закон «О клиринге, клиринговой деятельности и центральном контрагенте» от 7 февраля 2011 г. № 7-ФЗ // Российская газета. 11.02.2011. № 29.

2 См.: Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» от 29 июня 2015 г. № 210-ФЗ // Российская газета. 08.07.2015. № 147; Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 29 декабря 2015 г. № 403-ФЗ // Российская газета. 31.12.2015. № 297.

3 См.: Тарасенко О.А. Центральный контрагент: новеллы правового статуса // Право и экономика. 2016. № 3. С. 67-73.

4 Федеральный закон «Об организованных торгах» от 21 ноября 2011 г. № 325-ФЗ // Российская газета. 26.11.2011. № 266с.

5 Федеральный закон «О центральном депозитарии» от 7 декабря 2011 г. № 414-ФЗ // Российская газета. 09.12.2011. № 278.

6 См.: Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» от 29 июня 2015 г. № 210-ФЗ // Российская газета. 08.07.2015. № 147.

Согласно Закону об организации страхового дела1 в его последней редакции конца 2016 г., являющейся результатом трехгодичных преобразований акта2, в сфере добровольного страхования в правилах страхования перечень оснований отказа в страховой выплате теперь должен быть исчерпывающим. Банк России вправе определять минимальные (стандартные) требования к условиям и порядку осуществления отдельных видов добровольного страхования. Банк России также устанавливает порядок создания и эксплуатации единой автоматизированной информационной системы, создаваемой в целях информационного взаимодействия участников страхового дела и противодействия мошенничеству в страховании (ст. 3). В целях своевременного выявления рисков неплатежеспособности субъектов страхового дела Банк России осуществляет мониторинг их деятельности с применением финансовых показателей (коэффициентов) (ст. 30).

Статья о страховых агентах и брокерах изложена в новой значительно дополненной редакции (ст. 8). Брокеры, осуществляющие прием денежных средств от страхователей в счет оплаты договора страхования, должны обладать гарантией исполнения обязательств в форме банковской гарантии на сумму не менее 3 млн руб. или наличия собственных средств в размере не менее 3 млн руб., размещенных в денежные средства. Вводятся ограничения на назначение агента или брокера выгодоприобретателем по заключенным им полисам в пользу третьих лиц. Вознаграждение, выплачиваемое страховщиком агенту или брокеру по обязательному страхованию, не может превышать 10% от страховой премии.

Кроме того, введены понятия страховой группы и франшизы (ст. 6, 10), статьи о национальной перестраховочной компании (ст. 13.1-13.3), уточнены объекты страхования и требования к страховым тарифам (ст. 4, 11), значительно дополнены статьи о перестраховании и о страховых пулах за счет положений о перестраховочных пулах (ст. 13, 14.1).

Для обеспечения финансовой устойчивости и платежеспособности страховщиков были проведены соответствующие преобразования, в том числе введен ряд статей, включая статьи о внутреннем контроле и аудите (ст. 28.1, 28.2), об обязательном аудите и опубликовании годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности страховщика (ст. 29). Расширены обязанности субъектов страхового дела (ст. 30), доработаны статьи о лицензировании их деятельности (ст. 32), о квалификационных и иных требованиях (ст. 32.1). Указанные изменения направлены на предотвращение серьезных проблем у страховщиков, приводящих к нарушению интересов их многочисленных страхователей. В то же время далеко не всем страховщикам удается быстро и без усилий выполнять такие требования, что отражается на сроках и стоимости их услуг.

1 Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 // Российская газета. 12.01.1993. № 6.

2 См.: Федеральный закон «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 23 июля 2013 г. № 234-ФЗ // Российская газета. 26.07.2013. № 163; Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 г. № 231-ФЗ // Российская газета. 20.07.2015. № 157; Федеральный закон «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 3 июля 2016 г. № 363-ФЗ // Российская газета. 12.07.2016. № 151 и пр.

На рынке небанковских профессиональных кредитов в 2016 г.1 ряд важных изменений претерпел Федеральный закон о микрофинансовой деятельности и МО2. Нововведения позволят убрать с рынка микрозаймов недобросовестных кредиторов.

Микрофинансовые организации (МО) подразделены на микрофинансовые и микрокредитные компании. Микрофинансовая компания осуществляет свою деятельность с учетом установленных ограничений (ст. 12) и требований, в том числе к собственным средствам (капиталу), и имеет право привлекать для осуществления такой деятельности денежные средства физических лиц, в том числе не являющихся ее учредителями (участниками, акционерами), а также юридических лиц. Микрокредитная компания имеет право привлекать денежные средства физических лиц, являющихся ее учредителями (участниками, акционерами).

Если раньше сумма микрозайма не превышала 1 млн руб., то сейчас эта сумма не должна превышать предельный размер обязательств заемщика перед заимодавцем по основному долгу (3 млн руб. для юридического лица или индивидуального предпринимателя, 500 тыс. руб. для физического лица) (ст. 2, 12).

Уточнен порядок приобретения статуса МО (ст. 5). Минимальный размер собственных средств (капитала) микрофинансовой компании устанавливается в размере 70 млн руб. Значительно дополнена статья об исключении сведений о юридическом лице из государственного реестра МО, в том числе расширен перечень случаев исключения сведений о МО из реестра на основании решения Банка России, установлены случаи отказа в исключении таких сведений из реестра (ст. 7).

Введены статьи о принудительной ликвидации МО по инициативе Банка России (ст. 7.1), об особенностях начисления процентов и иных платежей при просрочке исполнения обязательств по займу (ст. 12.1). Расширены функции Банка России в отношении МО за счет возможности устанавливать экономические нормативы (ст. 14). Требования к отчетности и иной информации МО стали более определенными (ст. 15).

Из изменений, внесенных в Федеральный закон о кредитной кооперации3, можно назвать введение финансовых нормативов, которые кредитный кооператив обязан соблюдать с 2016 г.4 (ст. 6).

1 См.: Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» от 29 декабря 2015 г. № 407-ФЗ // Российская газета. 31.12.2015. № 297; Федеральный закон «О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности и о внесении изменений в Федеральный закон «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» от 3 июля 2016 г. № 230-ФЗ // Российская газета. 06.07.2016. № 146; Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 г. № 231-ФЗ // Российская газета. 20.07.2015. № 157.

2 Федеральный закон «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ // Российская газета. 07.07.2010. № 147.

3 Федеральный закон «О кредитной кооперации» от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ // Российская газета. 24.07.2009. № 136.

4 См.: Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» от 29 июня 2015 г. № 210-ФЗ // Российская газета. 08.07.2015. № 147.

Следует отметить, что вышеуказанные субъекты вправе осуществлять профессиональную деятельность по предоставлению потребительских займов в порядке, установленном Федеральным законом о потребительском кредите (займе) 2014 г.1.

Повышение требований к субъектам финансового рынка и наделение Банка России расширенными полномочиями нацелены в первую очередь на недопущение на рынок и устранение с него недобросовестных участников, защиту интересов честных финансовых организаций и потребителей их услуг.

3. Коммерциализация негосударственных пенсионных фондов

С 2014 г. согласно изменениям2, внесенным в Федеральный закон о НПФ3, негосударственным пенсионным фондом признается организация, исключительной лицензируемой деятельностью которой является негосударственное пенсионное обеспечение, в том числе досрочное негосударственное пенсионное обеспечение, и обязательное пенсионное страхование. Ранее под НПФ понималась особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения (ст. 2). Несоответствие такой формы содержанию деятельности фонда, которая имеет все признаки предпринимательской, очевидно - у учредителей отсутствовали легитимные корпоративные права на участие в деятельности фонда; существовала проблема привлечения в фонд дополнительного финансирования4.

Федеральный закон о НПФ5 больше не указывает, что деятельность фондов не относится к предпринимательской, и прямо устанавливает, что фонд может создаваться в организационно-правовой форме акционерного общества (ст. 4, 25). Соответственно отменен запрет на выпуск фондом ценных бумаг (ст. 14), введены статьи об особенностях совершения сделок с акциями фонда (ст. 7), об организации внутреннего контроля в фонде (ст. 6.3).

Минимальный размер уставного капитала фонда должен составлять не менее 120 млн руб., а с 1 января 2020 г. - не менее 150 млн руб. Минимальный размер собственных средств фонда должен составлять не менее 150 млн руб., а с 1 января 2020 г. - не менее 200 млн руб. (ст. 6.1).

Преобразована глава об органах управления фонда (ст. 28-31). Новая статья о предъявляемых к ним требованиях (ст. 6.2), в основном связанных с репутационными и квалификационными качествами деятельности фонда, не является законодательной новацией.

1 Федеральный закон «О потребительском кредите (займе)» от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ // Российская газета. 23.12.2013. № 289.

2 См.: Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 21 июля 2014 г. № 218-ФЗ // Российская газета. 30.07.2014. № 169.

3 Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ // Российская газета. 13.05.1998. № 90.

4 См. Комментарий к законодательству Российской Федерации о пенсионных накоплениях (постатейный) / И.А. Алеева, Д.В. Алексеев, Н.А. Дегтярева и др.; отв. ред. Ю.В. Воронин. М.: Норма, 2015.

5 См. Федеральный закон о НПФ в ред. Федеральных законов от 21 июля 2014 г. № 218-ФЗ, а также от 28 декабря 2013 г. № 410-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 31.12.2013. № 296.

Ранее такие требования были изложены в ст. 7. Требования были расширены, ужесточены, стали более конкретными, получили четкую привязку к моменту наступления событий. Большинство требований к деловой репутации, которые применяются Банком России для определения соответствия кандидата должности в фонде, предполагает отсутствие в биографии кандидата нарушений, касающихся финансовой деятельности организации, где он занимал определенные должности и позиции. С приходом Банка России оценка фонда осуществляется прежде всего с точки зрения его финансовой, инвестиционной деятельности, а не социальной, как было ранее.

Создание фондов в форме акционерного общества позволит им стать полноправными участниками рынка, перейти к системе рыночной оценки их эффективности, а также рей-тинговать фонды. Трансформация фондов перестроит систему корпоративного управления негосударственным пенсионным обеспечением, вменит фондам в обязанность выполнение более результативных стандартов корпоративного управления и конкретизирует правила ответственности менеджмента.

Обязанности фонда расширены. Например, сейчас фонд обязан организовать систему управления рисками (ст. 14). Введена статья об определении обязательств фонда (ст. 14.1). Несмотря на важность четкой регламентации обязательств фонда, статья только устанавливает, что обязательства определяются на основании сведений и информации, отраженных на пенсионном счете накопительной пенсии и пенсионном счете негосударственного пенсионного обеспечения.

В части гарантий исполнения фондом обязательств существенно расширены и вынесены в отдельную статью положения о резерве фонда по обязательному пенсионному страхованию (ст. 20.1). Введена статья о дивидендах, согласно которой фонд не вправе принять решение (объявлять) о выплате дивидендов по акциям до истечения пяти лет со дня его государственной регистрации, что несколько снижает инвестиционную привлекательность фонда в целях обеспечения интересов его вкладчиков, участников и застрахованных лиц (ст. 20.3).

Главной новацией статьи о разрешенных объектах инвестирования пенсионных накоплений является не ее содержание, а передача права регулирования этого вопроса Банку России (ст. 24.1). В связи с получением фондом статуса коммерческой организации изменился подход к распределению дохода от размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений (не менее 85% дохода фонда должно направляться на пополнение средств пенсионных резервов и накоплений; ранее процент не устанавливался) (ст. 27).

Расширены полномочия Банка России (ст. 34), и в 2015 г.1 введена статья о принудительной ликвидации фонда по инициативе Банка России (ст. 33.2).

В рамках главы об особенностях деятельности по формированию и инвестированию пенсионных накоплений расширены обязанности фонда, осуществляющего деятельность по обязательному пенсионному страхованию (ст. 36.2), уточнены особенности ведения пенсионных счетов накопительной пенсии (ст. 36.19), а также введен ряд новых

1 См.: Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 29 июня 2015 г. № 167-ФЗ // Российская газета. 03.07.2015. № 144.

статей (ст. 36.2-1, 36.6-1 и пр.). Введена глава о требованиях к досрочному негосударственному пенсионному обеспечению и об особенностях деятельности фонда по досрочному негосударственному пенсионному обеспечению (ст. 36.29-36.37).

Таким образом, коммерциализация НПФ вывела их на новый уровень на финансовом рынке, предоставила им больше свободы. В то же время сохранение за фондами социальной составляющей их деятельности и, следовательно, конфликт интересов акционеров и вкладчиков (участников, застрахованных лиц) оправдывают наделение Банка России расширенными полномочиями в отношении НПФ.

* * *

Подводя итоги, можно сказать, что с передачей в 2013 г. Банку России функций по регулированию, контролю и надзору за деятельностью некредитных финансовых организаций началась активная модификация финансового законодательства с намерением устранить дефекты правового регулирования. И четкое определение круга подконтрольных Банку России субъектов финансового рынка, и повышение требований к ним с расширением полномочий Банка России, и коммерциализация негосударственных пенсионных фондов нацелены прежде всего на развитие и обеспечение стабильности финансового рынка, на защиту прав и законных интересов потребителей финансовых услуг. Интересы участников финансового рынка часто отходят на второй план.

Таким образом, частично сбылись опасения специалистов, с осторожностью отнесшихся к созданию мегарегулятора. Банк России пока не достиг баланса между своей функцией по развитию финансового рынка, создающей для его участников дополнительные возможности, и функцией по регулированию и надзору на рынке, ограничивающей риски участников, в сторону которой и произошел перевес. Кроме того, Банк России показал себя как достаточно авторитарный регулятор, что особенно проявляется в ограничении деятельности СРО. Это было связано в том числе и с принятием контрмер по преодолению последствий финансового кризиса 2008 г., и с регулированием в условиях кризиса 2014 г., однако привело к ужесточению требований к участникам для обеспечения стабильности финансового рынка.

Указанные недостатки постепенно могут быть минимизированы. Представляется, что для устранения дисбаланса в регулировании рынка целесообразно:

(1) на уровне законов более четко прописать функции, права и обязанности Банка России, а также права участников финансовых рынков и требования к ним, чтобы ограничить возможность излишнего авторитаризма в нормативных актах мегарегулятора;

(2) рассмотреть возможности оптимизации внутренней структуры Банка России для сглаживания противоречий при реализации его конфликтующих интересов и функций и обеспечения более продуктивного взаимодействия мегарегулятора и участников финансовых рынков;

(3) предоставить больше свободы участникам рынка, имеющим относительно долгую историю «добросовестного поведения» (например, СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг).

6.4. Научно-производственная кооперация в России: современное состояние, проблемы, влияние государственной поддержки1

В современном мире тесное партнерство и эффективное взаимодействие компаний, научных центров и университетов имеют критическое значение для обеспечения устойчивого экономического развития. Согласно эволюционной теории инновации рождаются из взаимодействия элементов национальной инновационной системы, обеспечива-

2

ющего распространение и использование нового и экономически полезного знания .

Кооперация и взаимовыгодное сотрудничество науки и бизнеса на сегодняшний день в существенной мере определяют конкурентоспособность каждой из вовлеченных сторон. Сотрудничая с научными центрами и университетами, фирмы стремятся получить доступ к новым исследовательским результатам, идти в ногу с научно-техническим прогрессом и при этом оптимизировать собственные расходы на НИОКР3. В конечном счете, в партнерстве с наукой фирмы получают возможность реализовывать проекты, которые в ином случае были бы чересчур затратными или рискованными4. Неслучайно как минимум два последних десятилетия в индустриально развитых странах наблюдается тенденция к усилению роли университетов и исследовательских центров как источника коммерческих технологий для бизнеса5. В свою очередь, для организаций исследовательского сектора взаимодействие с бизнесом привлекательно отнюдь не только из-за возможности получения дополнительных ресурсов, но и как средство реализации и развития научного потенциала и источника идей для дальнейших исследований6. При этом в процессе кооперации происходит взаимное обучение, каждая из сторон привносит в создаваемые партнерства специфические компетенции, преимущества и возможности.

Вместе с тем, говоря о развитии взаимодействия между фирмами и исследовательскими организациями, необходимо принимать во внимание коренные различия в их цен-

1 Авторы раздела: Н. Зудин - ЦСР, М. Кузык - МАЦ, РАНХиГС при Президенте РФ; Ю. Симачев - НИУ-ВШЭ, РАНХиГС при Президенте РФ.

2 Metcalfe J.S. Evolutionary economics and public policy// Economic Journal. 1994. Vol. 104. No. 425. P. 931944; Edquist C. System of Innovation Approaches - Their Emergence and Characteristics. In: Edquist C. (ed.). System of Innovation. Technologies, Institutions and Organizations. L.: Pinter/Cassell, 1997. P. 1-35.

3 Lee Y. The sustainability of university-industry research collaboration: an empirical assessment // Journal of Technology Transfer. 2000. Vol. 25. No. 2. P. 111-133; Caloghirou Y., Tsakanikas A., Vonortas N.S. University - industry cooperation in the context of the European framework programmes // Journal of Technology Transfer. 2001. Vol. 26. No. 1-2. P. 153-161; Bodas Freitas I.M., Verspagen B.The Motivations, Organization and Outcomes of University-Industry Interaction in the Netherlands. UNU-MERIT Working Papers. 2009. No 2009-011.

4 Caloghirou Y., Kastelli I., Tsakanikas A. Internal capabilities and external knowledge sources: complements or substitutes for innovative performance? // Technovation. 2004. Vol. 24. No. 1. P. 29-39.

5 Henderson R., Jaffe A., Trajtenberg M. Universities as a source of commercial technology: A detailed analysis of university patenting // Review of Economic and Statistics 1998 Vol. 80. No. 1. P. 119-127; Caloghirou Y., Kastelli I., Tsakanikas A. Internal capabilities and external knowledge sources: complements or sub-stitutes for innovative performance? // Technovation. 2004. Vol. 24. No. 1. P. 29-39.

6 Meyer-Krahmer F., Schmoch U. Science-based Technologies University-Industry Interactions in Four Fields// Research Policy. 1998. Vol. 27. No. 8. P. 835-852; Lee Y. The sustainability of university-industry research collaboration: an empirical assessment // Journal of Technology Transfer. 2000. Vol. 25. No. 2. P. 111-133; D 'Este P., Perkmann M. Why do academics engage with industry? The entrepreneurial university and individual motivations // The Journal of Technology Transfer. 2011. Vol. 36. No. 3. P. 316-339.

ностях, приоритетах и мотивациях к сотрудничеству, что неизбежно порождает коммуникационные барьеры, снижение которых является критически значимым фактором успешного функционирования инновационной системы1. По этой причине огромное значение имеет реализуемая государством научно-техническая и инновационная политика, одна из ключевых задач которой состоит в стимулировании развития взаимодействия, связей и партнерств участников инновационных процессов ввиду наличия соответствующего «системного провала»2. В соответствии с получившей в последние годы широкое признание моделью «тройной спирали» (Triple Helix Model) «наука - производство - государство» последнее отвечает прежде всего за создание благоприятных условий и стимулирование интенсивного взаимодействия науки и производства3. Иначе говоря, важная функция государства в «тройной спирали» заключается в согласовании векторов развития исследований и их использования производством .

6.4.1. Масштабы взаимодействия российских компаний, научных организаций и вузов в инновационной сфере

Доступные данные официальной статистики не дают однозначного ответа на вопрос, какая часть российских производственных компаний взаимодействует с научными организациями и вузами в рамках инновационной деятельности. В то же время статистические сборники, ежегодно публикуемые НИУ ВШЭ, позволяют оценить долю таких фирм. Так, по состоянию на 2014 г. примерно половина (49%) инновационно активных компаний обрабатывающей промышленности пользовались услугами каких-либо внешних контрагентов при разработке технологических инноваций; в то же время 15% таких компаний реализовывали совместные проекты НИОКР в партнерстве с научными организациями и 9% - в партнерстве с вузами (рис. 10). При этом следует отметить тенденцию к росту удельного веса в России инновационных компаний, прибегающих в своей инновационной деятельности к услугам внешних партнеров, а также предприятий, сотрудничающих с вузами при проведении исследований и разработок.

1 Siegel D., Waldman D., Link A. Assessing the Impact of Organizational Practices on the Productivity of University Technology Transfer Offices: An Exploratory Study. NBER Working Papers 7256, National Bureau of Economic Research, Inc., 1999; Kodcharat Y., Chaikeaw A. University and Industrial Sector Collaboration: the Key Factors Affecting Knowledge Transfer // International Journal of Business and Social Science. 2012. Vol. 3. No 23. P. 130-137; СимачевЮ., КузыкМ., Фейгина В. Взаимодействие российских компаний и исследовательских организаций в проведении НИОКР: третий не лишний? // Вопросы экономики. 2014. № 7. С. 4-34.

2 Gok A., Edler J. The Use of Behavioural Additionally in Innovation Policy-Making. MBS/MIoIR Working Paper, № 627. The University of Manchester, 2011.

3 Etzkowitz H., Leydesdorff L. The Dynamic of Innovations: from National System and «Mode 2» to a Triple Helix of University-Industry-Government Relations // Research Policy. 2000. No. 29. P. 109-129; Tether B.S., TajarA. Beyond industry-university links: Sourcing knowledge for innovation from consultants, private research organisations and the public science-base // Research Policy. 2008. Vol. 37. No. 6/7. P. 1079-10954; Симачев Ю., Кузык М., Фейгина В. Взаимодействие российских компаний и исследовательских организаций в проведении НИОКР: третий не лишний? // Вопросы экономики. 2014. № 7. С. 4-34.

4 Дежина И., Киселева В. «Тройная спираль» в инновационной системе России // Вопросы экономики. 2007. № 12.

15% 10% 5% 0%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Доля инновационно активных компаний обрабатывающей промышленности:

участвовавших в совместных проектах по выполнению НИОКР в партнерстве с научными организациями

участвовавших в совместных проектах по выполнению НИОКР в партнерстве с вузами

участвовавших в совместных проектах по выполнению НИОКР

кооперировавшихся с другими организациями при разработке технологических инноваций

Рис. 10. Кооперация российских производственных компаний при осуществлении инновационной деятельности

Источник: составлено авторами на основе данных НИУ ВШЭ.

Согласно результатам выборочного анкетного обследования более 650 российских промышленных предприятий, проведенного Межведомственным аналитическим центром (МАЦ) во второй половине 2012 г.1, 33% инновационно активных фирм взаимодействовали с научными организациями и/или вузами при осуществлении инновационной деятельности. Наконец, по данным, представленным ОЭСР, 23% крупных российских инновационно активных компаний взаимодействовали в 2009-2011 гг. с научными организациями и/или с университетами в инновационной сфере2.

Опубликованные ОЭСР сопоставимые статистические данные более чем по 30 странам позволяют сделать вывод об относительно невысоких масштабах научно-производственной кооперации в России (рис. 11): по доле крупных инновационно активных фирм, взаимодействующих с научными организациями и вузами, наша страна уступает не только индустриально развитым, но и некоторым новым индустриальным странам (Корея, ЮАР, Бразилия) и целому ряду государств бывшего социалистического лагеря (Венгрия, Чехия, Словакия, Польша, Словения).

1 Обследование было организовано и проведено в августе-сентябре 2012 г. Межведомственным аналитическим центром при содействии Центра конъюнктурных исследований Института статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ и Информационно-издательского центра «Статистика России». Это и другие упоминаемые в тексте настоящего раздела обследования предприятий и организаций проводились в форме опроса их руководителей по оригинальным формализованным анкетам, разработанным Межведомственным аналитическим центром. Итоговую выборку составили 652 предприятия, из них 608 представляли обрабатывающие отрасли промышленности.

2 OECD Science, Technology and Industry Scoreboard 2013. OECD Publishing, 2013.

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Рис. 11. Удельный вес фирм, взаимодействовавших с научными организациями и вузами в инновационной сфере в 2010-2012 гг. (или в ближайший период, за который имеются соответствующие данные), в общем числе крупных инновационно активных фирм

Источник: ОЭСР.

Что же касается организаций сектора исследований и разработок, то доступные статистические данные не дают даже примерного представления о доле таких организаций, взаимодействующих с промышленными предприятиями в сфере разработки и внедрения инноваций. Если же исходить из данных специализированных опросов1, то по состоянию на 2015 г. НИОКР в интересах промышленности выполняли 70% научных организаций и 91% вузов. При этом, по данным предыдущего подобного обследования организаций сектора исследований и разработок2, проведенного в 2012 г., уровень вовлеченности в кооперацию с промышленностью научных организаций был примерно таким же, как в 2015 г. (67%), тогда как вузов - существенно меньшим (62%).

Вместе с тем при формально высокой доле научных организаций и особенно вузов, взаимодействующих с промышленностью в исследовательской сфере, масштабы такого взаимодействия с точки зрения общего объема проводимых НИОКР весьма невелики. Так, лишь примерно у каждой 5-й научной организации и каждого 4-го вуза доля заказов бизнеса в бюджете исследований и разработок составляла не менее половины (рис. 12).

1 Опрос руководителей российских научных организаций проведен в сентябре-октябре 2015 г. Межведомственным аналитическим центром при содействии Информационно-издательского центра «Статистика России», итоговую выборку составила 191 научная организация, из них 111 являлись академическими институтами, а остальные 80 относились к отраслевой науке.

Опрос руководителей российских вузов проведен Межведомственным аналитическим центром в сентябре-октябре 2015 г., в выборку вошел 151 вуз.

2 Опрос руководителей российских научных организаций и вузов по единой формализованной анкете был проведен в августе-сентябре 2012 г. Межведомственным аналитическим центром при содействии Центра конъюнктурных исследований Института статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ и Информационно-издательского центра «Статистика России». В выборку обследования вошла 361 организация: 251 научная организация и 110 вузов.

ь-

I °

ечечке^ечеч

5 5 5 -г- 5 5

яяа^яя

т га

я а

к ^ 3 ю 1= 8

« я

X

© 8

«« к ям Я чаю

ЯО ч

Iм I

2

ч я

га

и °

5 ^ я

щ Л

§ О

а я

.& о

к «

я я ч я я

— г — Сг1

июни

о

га

Рис. 12. Доля НИОКР, выполнявшихся в интересах промышленности, в общем объеме НИОКР российских научных организаций и вузов в 2015 г.

Источник: МАЦ.

6.4.2. Продуктивность взаимодействия российских промышленных предприятий с научными организациями и вузами в инновационной сфере

Ключевые мотивы взаимодействия бизнеса с наукой, как отмечалось выше, состоят в получении доступа к передовым результатам исследований и разработок, служащим основой для технологических инноваций. По этой причине важным признаком успешной научно-производственной кооперации является использование предлагаемых научными организациями и вузами разработок и решений в рамках осуществляемой компаниями инновационной деятельности. В России, как свидетельствуют и материалы официальной статистики, и опросные данные, научные организации, особенно вузы, весьма редко служат побудительным мотивом и непосредственным источником инноваций для бизнеса, заметно уступая в этом отношении и контрагентам предприятий по производственной цепочке (потребителям и поставщикам), и компаниям-конкурентам, причем не только зарубежным, но и российским, а также внутрифирменным и ряду общедоступных источников информации (рис. 13, 14).

Переход компаний-потребителей на новые технологии, ужесточение Примеры ведущих российских компаний Примеры ведущих зарубежных компаний Изменение потребностей населения Ужесточение требований в рамках технических регламентов и стандартов Переход поставщиков предприятия к выпуску материалов и комплектующих с Перспективные разработки отечественных научных организаций Предложения и рекомендации внешних консультантов и экспертов Ужесточение технических требований в рамках государственных закупок Предложения и рекомендации представителей органов государственной власти Перспективные разработки российских вузов

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

Рис. 13. Основные стимулы для технологических инноваций российских промышленных компаний в 2012 г. (частота упоминания руководителями обследованных инновационно активных компаний)

Источник: МАЦ. 434

Потребители товаров, работ, услуг Внутренние источники организации Интернет

Организации в составе группы, в которую входит организация Поставщики оборудования, материалов, комплектующих, программных средств Выставки, ярмарки, другие рекламные средства Конкуренты в отрасли Научно-техническая литература Конференции, семинары, симпозиумы Научные организации отраслевого профиля Профессиональные ассоциации (объединения) Неформальные контакты Консалтинговые, информационные фирмы Патентная информация Вузы

Прочие источники Научные организации академического профиля

0%

2%

4%

6%

8%

10% 12% 14% 16%

Рис. 14. Основные источники информации для технологических инноваций компаний в 2014 г. (доля в общем числе компаний промышленности, производства и распределения электроэнергии, газа и воды)

Источник: НИУ ВШЭ.

Важно отметить, что исследования, посвященные сравнительному анализу значимости различных источников промышленных инноваций в зарубежных странах, в большинстве случаев также показывают, что в количественном отношении исследования и разработки научных организаций и вузов обеспечивают существенно меньший вклад в инновационную деятельность фирм, нежели потребители, поставщики, конкуренты, а также внутренние и некоторые внешние источники информации. Подобные результаты получены, в частности, в работе Laursen, Salter1 на основе данных о более чем 2,5 тыс. промышленных компаний Великобритании; в работе Amara, Landry2, в которой рассматриваются данные обследования 5,5 тыс. промышленных фирм Канады; в недавнем исследовании Gómez, Salazar, Vargas3, основанном на панельных данных в отношении примерно 12 тыс. испанских промышленных предприятий.

В то же время целый ряд исследований свидетельствует о высокой значимости взаимодействия фирм с университетами и исследовательскими центрами в рамках инновационной деятельности, в том числе с точки зрения ее успешности. Так, согласно результатам работы Cohen, Levinthal4, основанной на данных обследования 1,7 тыс. бизнес-единиц, представлявших более чем 300 промышленных предприятий США, университеты и исследовательские центры являются более важным источником знаний для инновацион-

1 Laursen K., Salter M. Searching High and Low: What Types of Firms Use Universities as a Source of Innovation? // Research Policy. 2004. Vol. 33. No. 8. P. 1201-1215.

2 Amara N., Landry R. Sources of Information as Determinants of Novelty of Innovation in Manufacturing Firms: Evidence from the 1999 Statistics Canada Innovation Survey // Technovation. 2005. No. 25. P. 245-259.

3 Gómez J., Salazar I., Vargas P. Sources of Information as Determinants of Product and Process Innovation // PLoS One. 2016. Vol. 11. No. 4.

4 Cohen W., LevinthalD.A. Absorptive Capacity: A New Perspective on Learning and Innovation // Administrative Science Quarterly. 1990. Vol. 35. No. 1. P. 128-152.

ной деятельности фирм, нежели поставщики материалов и оборудования. В исследовании Romijn, Albu1 на основании опроса руководителей английских малых фирм, действующих в сфере производства электроники и программного обеспечения, был получен вывод о том, что организации сектора исследований и разработок являются важным источником создания и развития инновационных высокотехнологичных стартапов; при этом деятельность таких организаций не приводит к возникновению большого числа парт-нерств, а способствует созданию немногочисленных успешных конкурентоспособных фирм. В упоминавшемся выше исследовании Amara, Landry2 было выявлено, что для инноваций, источником которых являются университеты и научные организации, характерен более высокий уровень новизны. В работе Ukrainski, Varblanei на базе сравнительного анализа основных источников для инновационной деятельности предприятий лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности в Эстонии и Финляндии показано, что для эстонских фирм университеты и исследовательские центры являются наименее важным источником инноваций, тогда как для финских компаний генерируемое исследовательским сектором предложение имеет существенно большую значимость, будучи сопоставимым в данном отношении с информацией, исходящей от поставщиков и конкурентов. Наконец, в исследовании Tether, Tajar4 по результатам опроса руководителей свыше 8 тыс. фирм Великобритании получен вывод о том, что в качестве источника знаний и инноваций для бизнеса сектор исследований и разработок не замещает иные внешние и внутренние источники информации, а напротив, служит их дополнением.

В свете отмеченных выше весьма скромных масштабов использования российским бизнесом разработок научных организаций и вузов в качестве источника для инноваций представляется важным рассмотреть вопрос о том, каков вклад научно-производственной кооперации в результаты деятельности компаний. Как свидетельствуют результаты указанного выше опроса руководителей промышленных предприятий (табл. 14), компании, взаимодействующие с организациями сектора исследований и разработок, в целом демонстрируют боле высокую результативность инновационной деятельности. В частности, для таких фирм более характерно улучшение показателей ресурсной эффективности - материалоемкости и энергоемкости, а также экологичности. Кроме того, предприятия, взаимодействовавшие с вузами в инновационной сфере, значимо чаще других добивались повышения производительности труда, а для компаний, кооперировавшихся с научными организациями, характерен больший вклад инноваций в конкурентоспособность. Наконец, и взаимодействие с организациями научной сферы, и кооперация с ву-

1 Romijn H.A., Albu M. Explaining Innovativeness in Small High-technology Firms in the United Kingdom. Eindhoven Centre for Innovation Studies, ECIS working paper series. 2001. Vol. 200101. URL: https://pure.tue.nl/ws/files/1746464/545742.pdf

2 Amara N., Landry R. Sources of Information as Determinants of Novelty of Innovation in Manufacturing Firms: Evidence from the 1999 Statistics Canada Innovation Survey // Technovation. 2005. No. 25. P. 245-259.

3 Ukrainski K., Varblane U. Sources of Innovation in The Estonian Forest And Wood Cluster. University of Tartu - Faculty of Economics and Business Administration Working Paper Series 36. 2005. URL: http://www.mtk.ut.ee/sites/default/files/mtk/RePEc/mtk/febpdf/febawb36.pdf

4 Tether B.S., Tajar A. Beyond industry-university links: Sourcing knowledge for innovation from consultants, private research organisations and the public science-base // Research Policy. 2008. Vol. 37. No. 6/7. P. 10791095.

зами положительно связаны с уровнем новизны производимой предприятиями продукции, что содержательно близко к результатам приведенного выше исследования Amara, Landry1.

Для более точного и методически строгого выявления вклада научно-производственной кооперации в деятельность компаний и его сопоставления с соответствующим вкладом других внешних источников инноваций мы воспользуемся процедурой отбора подобного по коэффициенту склонности (propensity score matching - PSM). Данная процедура позволяет поставить в соответствие каждой компании, взаимодействовавшей с организациями сектора исследований и разработок, максимально близкую ей инновационную компанию, не практиковавшую такое взаимодействие2. Подбор контрольной группы компаний осуществляется по совокупности таких контрольных характеристик, как продолжительность функционирования компании на рынке, отраслевая принадлеж-ность3, масштабы деятельности (выраженные числом занятых), форма собственности и финансовое состояние. Эффект кооперации оценивался для каждого из представленных в табл. 24 показателей результативности компаний как средняя разница между результатами компаний, взаимодействовавших с организациями исследовательского сектора, и результатами компаний контрольной группы.

Таблица 14

Результаты инновационной деятельности компаний в зависимости от факта

наличия взаимодействия с научными организациями и/или вузами по состоянию на 2012 г. (частота упоминания руководителями инновационно активных компаний соответствующей категории)

Взаимодействие в инновационной сфере

с научными организациями и/или вузами с научными организациями с вузами

есть, % нет, % хи-квад-рат есть, % нет, % хи-квад-рат есть, % нет, % хи-квад-рат

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Улучшение показателей деятельности благодаря инновациям объем выручки от реализации продукции 46,2 41,4 0,787 44,8 42,2 0,242 50,0 42,3 0,792

объем новой (усовершенствованной) продукции 48,5 43,3 0,920 49,6 42,9 1,541 52,8 44,3 0,959

объем экспорта 13,1 8,0 2,583 12,8 8,2 2,057 13,9 9,2 0,808

рентабельность производства 29,2 25,5 0,627 29,6 25,4 0,778 36,1 25,8 1,786

производительность труда 36,2 31,6 0,830 36,0 31,7 0,707 47,2 31,7 3,581*

материалоемкость 18,5 10,6 4,628** 18,4 10,8 4,265** 22,2 12,3 2,790*

энергоемкость 21,5 12,9 4,855** 22,4 12,7 6,053** 33,3 14,0 0194***

экологичность 17,7 9,5 5,438** 18,4 9,3 6,543** 16,7 11,8 0,733

ни один из показателей не улучшился 1,5 6,8 5,070** 1,6 6,7 4,620** 0,0 5,6 2,125

1 Amara N., Landry R. Sources of Information as Determinants of Novelty of Innovation in Manufacturing Firms: Evidence from the 1999 Statistics Canada Innovation Survey // Technovation. 2005. No. 25. P. 245-259.

2 Отметим, что метод PSM чаще всего используется для выявления эффекта воздействия на компании различных мер государственного стимулирования (см., например: [Fier et al., 2006; Baghana, 2010; Marzucchi, Montresor, 2013; Cantner, Kösters, 2015; Симачев и др., 2017]). Соответствующая процедура детально описана в статье [Ньюи, 2009].

3 Для обеспечения корректности расчетов отрасли агрегировались по технологическому уровню.

Окончание таблицы 14

«

я я

о я

^ ¡5

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

отсутствует или очень незначитель- 18,9 28,9 18,0 29,1 16,7 26,5

ный

умеренный 65,4 57,0 66,4 56,7 72,2 58,5

сильный - иннова- 4,472 5,409* 2,598

ции практически

полностью опреде- 15,7 14,1 15,6 14,2 11,1 15,0

ляют конкурентоспособность

инновационная

продукция отсут- 17,1 27,0 17,7 26,5 19,4 24,2

ствует

продукция явля-

ется новой для 44,2 57,8 43,5 57,8 44,4 54,2

предприятия 30,647*** 29,260*** 11,225**

продукция явля-

ется новой в мас- 34,1 14,8 33,9 15,3 27,8 20,5

штабах России

продукция явля-

ется новой в миро- 4,7 0,4 4,8 0,4 8,3 1,1

вом масштабе

Значимость различий по критерию хи-квадрат:

* на уровне 10%;

** на уровне 5%;

*** на уровне 1%.

Источник: МАЦ, расчеты авторов.

Процедура РБМ проводилась для четырех типов партнерств компаний в инновационной сфере1:

- взаимодействие с научными организациями (в течение трех лет, предшествовавших опросу, соответствующий опыт имелся у 32% инновационно активных компаний);

- взаимодействие с вузами (происходило у 9% инновационных компаний);

- осуществление инновационных проектов совместно с предприятиями - партнерами по производственной цепочке (19% инновационных компаний);

- осуществление инновационных проектов совместно с компаниями аналогичного либо близкого профиля деятельности (т.е. с реальными или потенциальными конкурентами - соответствующая практика имелась у 9% инновационных компаний).

Результаты проведенных расчетов подтвердили наличие значимого вклада взаимодействия компаний с научными организациями в улучшение ресурсоемкости и эколо-гичности производства, а кооперации с вузами - в рост производительности и снижение энергоемкости (рис. 15). Кроме того, партнерство с вузами в инновационной сфере положительно сказывается на общем росте выручки компаний, однако отрицательно связано с увеличением объемов производства новой и усовершенствованной продукции.

Сопоставление эффекта воздействия различных типов инновационных партнерств на результаты деятельности компаний не позволяет говорить о сколько-нибудь заметном превосходстве в данном отношении взаимодействия компаний с научными организациями и вузами. Скорее, напротив, по большинству рассматриваемых показателей результативности оба подвида научно-производственной кооперации уступают либо взаимо-

1 Особо подчеркнем, что в данном случае речь идет именно о партнерствах, а не об источниках информации для инноваций.

действию с предприятиями-смежниками, либо партнерству с компаниями близкого профиля, либо им обоим. Единственное же явное исключение состоит в том, что кооперация с вузами существенно чаще других типов партнерств сочетается с ростом производительности труда.

Рост выручки

Рост производительности труда

Взаимодействие с научными организациями Взаимодействие с вузами •••••• Взаимодействие с компаниями - партнерами по производственной цепочке

1 ' Взаимодействие с компаниями аналогичного или близкого профиля

Рис. 15. Оценка эффекта воздействия различных направлений кооперации на результаты инновационной деятельности компаний по состоянию на 2012 г.

Примечание. Возможные значения оценки эффекта воздействия кооперации для каждого показателя изменяются в диапазоне от (-1) до 1, где 1 соответствует случаю, когда рассматриваемый показатель улучшился у всех компаний, имевших кооперационные связи определенного типа, и не улучшился ни у одной из фирм, не практиковавших данный тип кооперации; (-1) соответствует противоположному случаю, когда положительный эффект отсутствовал у всех компаний, имевших опыт кооперации определенного типа, и наблюдался у всех фирм, не имевших соответствующего опыта; 0 означает равенство частот возникновения позитивного эффекта у компаний, практиковавших и не практиковавших конкретный тип кооперации. Источник: МАЦ, расчеты авторов.

Похожую картину дает и рассмотрение совокупного вклада инноваций в конкурентоспособность компаний, взаимодействовавших с разными категориями партнеров (рис. 16): наличие значимого вклада менее характерно для компаний, взаимодействовавших с научными организациями и вузами, и более характерно для фирм, реализовывав-ших совместные проекты с партнерами по производственной цепочке и компаниями-конкурентами.

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

я

S

я

^ Я

I

я

Отсутствует или незначительный

Умеренный

Сильный - инновации практически полностью определяют конкурентоспособность компании

ии

Рис. 16. Вклад инноваций в конкурентоспособность компаний в зависимости от типов инновационных партнерств по состоянию на 2012 г. (частота упоминания руководителями компаний соответствующей категории)

Источник: МАЦ.

Таким образом, в России, как и во многих зарубежных странах, научные организации и вузы относительно редко выступают источником инноваций для промышленности. Однако для российских компаний в отличие от ряда индустриально развитых стран взаимодействие с организациями сектора исследований и разработок в целом является менее значимым, приводит к менее ощутимым результатам, нежели кооперация с предприятиями - партнерами по производственной цепочке или с фирмами-конкурентами.

6.4.3. Проблемы и препятствия на пути развития научно-производственной кооперации в России

Говоря о принципиальных проблемах взаимодействия организаций сектора исследований и разработок и промышленных компаний, исследователи чаще всего отмечают существенные различия в их целях, подходах, организационной культуре, поведении и т.п., что, в свою очередь, принято связывать с фундаментальной разницей в мотивациях и ментальности ученых и бизнесменов1. В результате даже при высокой взаимной заинтересованности сторон в сотрудничестве нередко возникают существенные проблемы при

1 Siegel D., Waldman D., Link A. Assessing the Impact of Organizational Practices on the Productivity of University Technology Transfer Offices: An Exploratory Study. NBER Working Papers 7256, National Bureau of Economic Research, Inc., 1999; Bodas Freitas I.M., Verspagen B. The Motivations, Organization and Outcomes of University-Industry Interaction in the Netherlands. UNU-MERIT Working Papers. 2009. No 2009-011; Kodcharat Y.,

доведении разработок университетов и научных организаций до состояния, требуемого фирмам для их внедрения, что порой приводит к разрыву потенциально взаимовыгодных партнерств1. Кроме того, в качестве значимых препятствий для продуктивного взаимодействия науки и бизнеса нередко отмечаются неблагоприятные рыночные условия, неэффективный менеджмент, а также недостаточная осведомленность сторон о реальных потребностях и возможностях друг друга2. При этом в России, как свидетельствуют результаты ряда эмпирических исследований, последняя проблема имеет особенно высо-

3

кую значимость .

Материалы официальной статистики не позволяют получить преставление об актуальных проблемах научно-производственной кооперации, поэтому для их выявления мы воспользуемся результатами обследований осенью 2015 г. представителей взаимодействующих сторон - промышленных компаний, научных организаций и вузов4. Всем респондентам был предложен перечень из 10 проблем, из которого предлагалось выбрать наиболее значимые. При этом руководителям промышленных предприятий было предложено отдельно отметить проблемы кооперации применительно к каждому из трех основных подсекторов российской науки: академических институтов, организаций отраслевой (ведомственной) науки и вузов.

Как свидетельствуют результаты опроса, представители бизнеса в наибольшей степени озабочены высокой стоимостью и недостаточным качеством предлагаемых российским исследовательским сектором работ и услуг (рис. 17). Кроме того, полученные данные в очередной раз подтвердили актуальность проблемы недостаточной информационной прозрачности отечественной науки, по крайней мере, с точки зрения бизнеса.

Chaikeaw A. University and Industrial Sector Collaboration: the Key Factors Affecting Knowledge Transfer // International Journal of Business and Social Science. 2012. Vol. 3. No. 23. P. 130-137; СимачевЮ., КузыкМ., Фейгина В. Взаимодействие российских компаний и исследовательских организаций в проведении НИОКР: третий не лишний? // Вопросы экономики. 2014. № 7. P. 4-34.

1 Bodas Freitas I.M., Verspagen B. The Motivations, Organization and Outcomes of University-Industry Interaction in the Netherlands. UNU-MERIT Working Papers. 2009. No 2009-011.

2 Ghani N. European collaborative research projects // Engeneering Management Journal. 1991. Vol. 1. No. 2. P. 63-70; SchibanyA., Jörg L., Polt W. (1999) Towards Realistic Expectations. The Science System as a Contributor to Industrial Innovation. Seibersdorf: Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung; Bodas Freitas I.M., Verspagen B. The Motivations, Organization and Outcomes of University-Industry Interaction in the Netherlands. UNU-MERIT Working Papers. 2009. No 2009-011.

3 Засимова Л., Кузнецов Б., Кузык М., Симачев Ю., Чулок А. Проблемы перехода промышленности на путь инновационного развития: микроэкономический анализ особенностей поведения фирм, динамики и структуры спроса на технологические инновации. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ», № 201. М.: Московский общественный научный фонд, 2008; Симачев Ю., КузыкМ., Фейгина В. Взаимодействие российских компаний и исследовательских организаций в проведении НИОКР: третий не лишний? // Вопросы экономики. 2014. № 7. P. 4-34.

4 Обследования проводились в сентябре-октябре 2015 г. в форме опроса руководителей предприятий и организаций по формализованным анкетам. Опрос руководителей вузов был организован и проведен Межведомственным аналитическим центром, итоговую выборку составила 151 организация высшего образования. Опросы руководителей промышленных предприятий и научных организаций были проведены Межведомственным аналитическим центром при содействии Информационно-издательского центра «Статистика России», в выборку вошли 658 предприятий обрабатывающих отраслей промышленности и 191 научная организация.

Высокая стоимость предлагаемых работ и услуг

Качество предлагаемых работ и услуг не соответствует потребностям промышленности

Недостаток информации о конкурентоспособных отечественных организациях, предлагаемых ими услугах

Система управления отечественными организациями плохо приспособлена для взаимодействия с промышленностью

Недостаточное государственное стимулирование кооперации

Отечественным организациям сложно предоставить производственным предприятиям необходимый им комплекс услуг

Отечественным организациям сложно предоставить производственным предприятиям необходимый им комплекс услуг

Слабая восприимчивость многих российских предприятий к инновациям

Конкуренция со стороны зарубежных исполнителей Проблемы имиджа и репутации ряда отечественных организаций

0%

Рис. 17. Проблемы и препятствия на пути взаимодействия промышленных компаний с организациями различных подсекторов науки по состоянию на 2015 г. (частота упоминания руководителями компаний)

Источник: МАЦ.

Что же касается проблем, характерных, по мнению опрошенных руководителей, для взаимодействия с представителями конкретных подсекторов науки, то их «профили» оказались весьма похожи. Отметим лишь, что в отношении вузов довольно редко отмечалась высокая стоимость предложения, однако чаще, чем к другим типам организаций, - сложность предоставления необходимого комплекса услуг; взаимодействие с академической наукой в большей степени, чем с другими подсекторами, ограничивается слабой ориентацией на нужды конкретных заказчиков; кооперация же с отраслевой наукой чуть менее других направлений зависима от государственной поддержки.

С позиций организаций сектора исследований и разработок ключевыми проблемами взаимодействия с бизнесом являются слабая восприимчивость самих компаний к инновациям, а также недостаточное государственное стимулирование научно-производственной кооперации (рис. 18). В то же время проблемы, вызывающие наибольшую озабоченность у руководителей промышленных компаний, - высокая стоимость и недостаточное качество предлагаемых отечественной наукой работ и услуг - вошли в число наименее часто упоминаемых представителями научного сектора. Важно также отметить, что в целом оценки бизнеса гораздо более оптимистичны. Так, об отсутствии каких бы то ни было проблем научно производственной кооперации заявили почти половина (48%) руководителей промышленных предприятий и лишь 9% представителей научных организаций и 5% опрошенных руководителей вузов.

Кооперация с институтами государственных академий наук

Кооперация с отраслевыми НИИ и КБ, не входящими в систему академий наук Кооперация с вузами

4-

+

+

2%

4%

6%

8%

10% 12% 14% 16%

Слабая восприимчивость российских компаний к инновациям

Недостаточное государственное стимулирование кооперации

Система управления отечественными организациями плохо приспособлена для взаимодействия с промышленностью

Отечественным организациям сложно предоставить бизнесу весь необходимый комплекс услуг

Конкуренция со стороны зарубежных исполнителей

Недостаток информации о конкурентоспособных отечественных организациях, предлагаемых ими услугах

Отечественные организации слабо ориентируются на нужды конкретного заказчика

Высокая стоимость предлагаемых работ и услуг

Качество предлагаемых работ и услуг не соответствует потребностям промышленности

Проблемы имиджа и репутации отдельных отечественных организаций

0%

Академические институты Отраслевые НИИ и КБ Вузы

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

Рис. 18. Проблемы и препятствия на пути взаимодействия организаций академической, отраслевой и вузовской науки с бизнесом по состоянию на 2015 г. (частота упоминания руководителями соответствующих организаций)

Источник: МАЦ.

В отличие от руководителей предприятий, не делающих принципиальных различий между академической, отраслевой и вузовской наукой с позиций проблем взаимодействия с ними, сами представители подсекторов российской науки существенно расходятся в оценках проблем и препятствий научно-производственной кооперации. Так, для отраслевых институтов и КБ по сравнению с другими организациями наименее остро стоит проблема слабой инновационной восприимчивости российских компаний; в то же время представители отраслевой науки чаще других респондентов отмечали наличие острой конкуренции со стороны зарубежных организаций и высокую стоимость отечественного предложения. Вузовская наука выделяется на общем фоне наиболее острой потребностью в государственной поддержке кооперации с бизнесом, кроме того, для представителей вузов характерно повышенное внимание к проблеме недостатка информации о существующем предложении сектора исследований и разработок.

Завершая рассмотрение проблем научно-производственной кооперации, кратко остановимся на том, в каких именно работах и услугах испытывает потребность бизнес и в какой степени имеющиеся потребности удовлетворяются отечественными научными организациями и вузами (рис. 19).

Имется потребность в услугах(работах) внешних контрагентов -левая шкала

Отечественные организации не удовлетворяют имеющиеся потребности -левая шкала

Степень удовлетворения потребности отечественными организациями - правая шкала

Рис. 19. Основные потребности российских промышленных компаний в работах и услугах внешних контрагентов и степень их удовлетворения отечественными организациями по состоянию на 2015 г.

Источник: МАЦ; расчеты авторов.

Чаще всего промышленные предприятия предъявляют спрос на разработку новых продуктов и технологий, на эффективное заимствование передовых зарубежных технологий, на подготовку и повышение квалификации инженерных кадров. При этом первые две потребности удовлетворяются отечественными организациями лишь примерно наполовину. Кроме того, к числу направлений, спрос по которым весьма слабо удовлетворяется отечественным предложением, относятся: создание требуемых бизнесу научных заделов, модификация существующих продуктов и технологий, а также инжиниринговые услуги. Наиболее же полно удовлетворяемыми потребностями российских компаний являются проведение испытаний и сертификация, а также подготовка и повышение квалификации административно-управленческого персонала.

6.4.4. Государственное стимулирование научно-производственной кооперации и его результаты

Недостаток кооперации и координации акторов инновационной деятельности традиционно принять считать одним из ключевых системных провалов1. Именно по этой причине важная функция государства должна состоять в стимулировании кооперации и партнерств и обеспечении «потоков знаний» между наукой и бизнесом, даже если это не в полной мере отвечает принципам совершенного рынка2. Следует отметить, что если целесообразность государственной поддержки кооперации науки и бизнеса на сегодняшний день можно считать общепризнанной, то в отношении эффективности практических шагов государства в данной сфере нередко высказываются сомнения3. Впрочем, в подавляющем большинстве эмпирических работ, посвященных анализу эффекта воздействия различных инструментов и мер государственной политики на развитие кооперации, выявлялось положительное (хотя порой и весьма слабое) влияние оказываемой государством поддержки на взаимодействие науки и бизнеса4. При этом, однако, возникающие благодаря господдержке новые научно-производственные связи и партнерства далеко не всегда оказываются устойчивыми - нередко с завершением поддержки прекращается и взаимодействие5.

В России на фоне весьма скромных масштабов и значимых проблем взаимодействия науки и бизнеса государство в последние несколько лет прилагает существенные усилия

1 Smith K. Innovation as a Systemic Phenomenon: Rethinking the Role of Policy // Enterprise and Innovation Management Studies. 2000. Vol. 1. No. 1. P. 73-102; Gok A., Edler J. The Use of Behavioural Additionally in Innovation Policy-Making. MBS/MIoIR Working Paper, № 627. The University of Manchester, 2011.

2 Smith K. Innovation as a Systemic Phenomenon: Rethinking the Role of Policy // Enterprise and Innovation Management Studies. 2000. Vol. 1. No. 1. P. 73-102; Симачев Ю., Кузык М., Фейгина В. Взаимодействие российских компаний и исследовательских организаций в проведении НИОКР: третий не лишний? // Вопросы экономики. 2014. № 7. С. 4-34.

3 Caloffi A., Mariani M., Rossi F., Russo M. R&D Collaboration Policies: are They Really Able to Promote Networking? // Open Evaluation 2016. Vienna, 24-25 November 2016.

4 Georghiou L., MalikK., Cameron H. DTI Exploratory Study on Behavioural Additionality. PREST, Manchester Business School and University of Manchester, 2005; Pegler B. Behavioural Additionality in Australian Business R&D Grant Programs: A Pilot Study. Department of Industry, Tourism and Resources, 2005; FalkR. Measuring the Effects of Public Support Schemes on Firms Innovation Activities // Research Policy. 2007. Vol. 36. No. 5. P. 665-679; Hwgeland T., Moen J. Input Additionality in the Norwegian R&D Tax Credit Scheme // Statistics Norway Reports, 2007/47. URL: http://www.ssb.no/a7publikasjoner/pdf/rapp_200747/rapp_200747.pdf; Busom I., Fernandez Ribas A. The Impact of Firm Participation in R&D Programmes on R&D Partnerships // Research Policy. 2008. Vol. 37. No. 2. P. 240-257; Idea Consult. Does Europe change R&D-behaviour? Assessing the behavioural additionality of the Sixth Framework Programme. Final Report. Prepared for: European Commission Research Directorate-General Directorate A - Inter institutional and legal matters - Framework Programme. 2009. URL: https://ec.europa.eu/research/evaluations/pdf/archive/fp6-evidence-base/evaluation_studies_and_reports/ evaluation_studies_and_reports_2009/assessing_the_behavioural_additionality_of_the_sixth_framework_pro-gramme.pdf; Marzucchi A., Montresor S. The Multi-Dimensional Additionality of Innovation Policies: A MultiLevel Application to Italy and Spain. SPRU Working Paper Series. 2013-04; WanzenbockI., Scherngell T., Fischer M. How do firm characteristics affect behavioural additionalities of public R&D subsidies? // Technovation. 2013. Vol. 33. No. 2-3. P. 66-77; Lohmann F. The Additionality Effects of Government Subsidies on R&D and Innovation Activities in the Aviation Industry. A Project Level Analysis. Master's Thesis. 2014. URL: http://essay.ut-wente.nl/64836/1/Lohmann_MA_MB.pdf

5 FierA., Aschhoff B., Lohlein H. Detecting Behavioural Additionality: An Empirical Study on the Impact of Public R&D Funding on Firms' Cooperative Behaviour in Germany. ZEW Discussion Papers, № 06-037. 2006. URL: https://www.econstor.eu/bitstream/10419/24229/1/dp06037.pdf

по стимулированию научно-производственной кооперации. Детальный обзор соответствующих действий государства проводился нами ранее1, поэтому здесь мы ограничимся лишь краткой характеристикой основных применяемых в настоящее время мер и инструментов.

Льготный порядок учета расходов на отдельные НИОКР при налогообложении прибыли2. Данный инструмент, применяемый с 2009 г., предусматривает, что расходы организаций на исследования и разработки, соответствующие определенному перечню3 -родственному «Приоритетным направлениям развития науки технологий и техники» и «Перечню критических технологий Российской Федерации», - учитываются при расчете налогооблагаемой прибыли с повышающим коэффициентом 1,5. Льгота имеет непосредственное отношение к стимулированию научно-производственной кооперации, поскольку распространяется на НИОКР, выполненные в интересах организации-налогоплательщика как ею самой, так и сторонними организациями по ее заказу. Годовой объем расходов на НИОКР, подпадающих под действие льготы, в последние годы составляет 6-9 млрд руб., или 12-18% всех расходов на исследования и разработки, учитываемых для целей налогообложения прибыли.

Субсидирование компаниям, реализующим инновационные проекты, части расходов на НИОКР, заказы на которые размещаются у российских вузов и государственных научных учреждений. Данный инструмент финансовой поддержки, более известный по номеру сформировавшего его постановления Правительства Российской Федерации -№ 2184, - ориентирован на развитие партнерств компаний с вузами и научными учреждениями в рамках реализации конкретных производственных проектов. Его ключевая особенность состоит в том, что, хотя конечным адресатом государственных субсидий выступает вуз или научное учреждение - исполнитель НИОКР, главным звеном применяемой схемы поддержки (по крайней мере, формально) является компания, реализующая проект: именно она получает государственное финансирование, оплачивает и принимает результаты НИОКР и внедряет их в производство. Важно также отметить, что, помимо освоения производства новой и усовершенствованной продукции, поддерживаемые проекты предусматривают создание рабочих мест, привлечение к выполнению НИОКР молодых ученых и специалистов, студентов и аспирантов, а также публикацию и патентование результатов. С 2010 г. в рамках данного механизма государством было

1 Симачев Ю., Кузык М. (2015) Государственная политика по стимулированию научно-производственной кооперации. В кн.: Российская экономика в 2014 году. Тенденции и перспективы. Вып. 36. Разд. 6.4 / под ред. С.Г. Синельникова-Мурылева (гл. ред.), А. Д. Радыгина. Институт экон. политики им. Е.Т. Гайдара. Москва: Изд-во Института Гайдара. С. 465-511.

2 Федеральный закон от 22 июля 2008 г. №2 158-ФЗ «О внесении изменений в главы 21, 23, 24, 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах».

3 Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. №2 988 «Об утверждении перечня научных исследований и опытно-конструкторских разработок, расходы налогоплательщика на которые в соответствии с пунктом 2 статьи 262 части второй Налогового кодекса Российской Федерации включаются в состав прочих расходов в размере фактических затрат с коэффициентом 1,5».

4 Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2010 г. № 218 «О мерах государственной поддержки развития кооперации российских образовательных организаций высшего образования, государственных научных учреждений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства, в рамках подпрограммы «Институциональное развитие научно-исследовательского сектора» государственной программы Российской Федерации «Развитие науки и технологий» на 20132020 годы».

отобрано для поддержки свыше 300 проектов, годовой объем бюджетных ассигнований составляет 5-7 млрд руб.

Стимулирование создания государственными научными и образовательными учреждениями внедренческих фирм. Данное направление де-факто имеет две составляющие. Первая из них - смягчение законодательных норм, регламентирующих создание учреждениями образования и науки хозяйственных обществ1, и распоряжение бюджетными

2

учреждениями имуществом , что позволило научным организациям и вузам активно создавать и наделять имуществом внедренческие фирмы. В результате с 2009 по 2016 г. было создано около 3 тыс. таких фирм. Вторым важным инструментом, ориентированным уже на сами создаваемые научными и образовательными учреждениями внедренческие фирмы, является установление для них пониженных ставок платежей в государственные внебюджетные фонды на период до 2019 г. включительно3. Ориентированность данного направления поддержки на развитие научно-производственной кооперации представляется вполне очевидной, поскольку, во-первых, создаваемые внедренческие фирмы являются субъектами не столько науки, сколько бизнеса, а во-вторых, эти фирмы могут и должны выступать «промежуточным звеном» для передачи создаваемых наукой передовых результатов исследований и разработок крупному бизнесу.

Технологические платформы. Формирование данного инструмента в России представляло собой попытку использовать успешный опыт Евросоюза, где технологические платформы проявили себя в качестве весьма эффективного механизма приоритизации востребованных бизнесом направлений исследований и разработок и консолидации на этих направлениях усилий бизнеса, науки и государства. Изначально российские технологические платформы выступали прежде всего в качестве средства развития коммуникации между государством, наукой и бизнесом и обеспечения совместного долгосрочного планирования и координации исследовательской деятельности в рамках разработки и последующей реализации стратегических программ исследований4. Однако вскоре технологические платформы были встроены в систему распределения финансовой поддержки: сначала Российский фонд технологического развития начал выдавать займы на

1 Федеральные законы от 2 августа 2009 г. №2 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности», от 29 декабря 2012 г. № 27Э-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», от

2 июля 2013 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

2 Федеральный закон от 8 мая 2010 г. №2 8Э-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

3 Федеральные законы от 16 октября 2010 г. № 272-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» и статью 33 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

4 Порядок формирования перечня технологических платформ (утвержден решением Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 3 августа 2010 г., протокол № 4).

реализацию проектов, поддержанных технологическими платформами1, затем поддержка проектов технологических платформ стала осуществляться в рамках базовой ФЦП научно-технологического профиля «Исследования и разработки,..»2. В настоящее время в России действует 35 технологических платформ, участниками которых числятся свыше 3,5 тыс. предприятий и организаций.

Субсидирование программ развития инновационных территориальных кластеров. В отличие от технологических платформ, объединяющих участников по признаку принадлежности к конкретному технологическому направлению, пусть зачастую и весьма широкому, либо, как минимум, по заинтересованности в развитии такого направления, инновационные территориальные кластеры формируются по территориальному принципу. При этом, однако, ключевым требованием к кластерам наряду с территориальной близостью участников является наличие объединяющей их научно-производственной цепочки в одной или нескольких отраслях, а также механизма координации деятельности и кооперации участников кластера. Поскольку кластеры рассматриваются в качестве инструмента прежде всего регионального развития, их поддержка осуществляется в форме целевых ассигнований регионам, которые также участвуют в финансировании кластеров собственными средствами. Важной особенностью программ развития кластеров является существенный акцент на развитии инфраструктуры, причем не только инновационной и научно-технической, но и инженерной, транспортной и даже зачастую социальной. На сегодняшний день в России созданы 25 инновационных территориальных кластеров в 20 субъектах РФ, объединяющих в совокупности порядка тысячи предприятий, организаций, а также региональных и местных органов власти. Годовой объем финансирования программ развития из федерального бюджета варьируется в пределах от 1,25 до 2,5 млрд руб.

Программы инновационного развития крупнейших компаний с государственным участием. Разработка, утверждение и реализация крупнейшими подконтрольными государству компаниями программ инновационного развития призваны обеспечить создание и внедрение новых технологий, инновационных продуктов и услуг, соответствующих мировому уровню, и тем самым способствовать решению компаниями широкого спектра задач, в числе которых сокращение себестоимости и улучшение потребительских свойств продукции, повышение производительности труда, энергоэффективности и эко-логичности производства. Одним из важных направлений реализации программ является взаимодействие с вузами и научными организациями, прежде всего в части определения приоритетных областей сотрудничества, планирования и реализации совместных проектов и программ НИОКР3. К настоящему времени программы инновационного развития реализуют 60 крупнейших компаний госсектора.

1 В настоящее время - Фонд развития промышленности. После «переформатирования» в 2014 г. поддержка проектов технологических платформ больше не является приоритетом деятельности фонда.

2 ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2013 годы» (утверждена постановлением Правительства РФ от 17 октября 2006 г. № 613); ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014-2020 годы» (утверждена постановлением Правительства РФ от 21 мая 2013 г. № 426).

3 Рекомендации по разработке программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, государственных корпораций и федеральных государственных унитарных предприятий (утверждены решением Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 3 августа 2010 г., протокол № 4).

Субсидирование проектов создания и развития инжиниринговых центров на базе вузов1. Данный инструмент ориентирован на использование в интересах бизнеса передовых компетенций вузов, коммерциализацию результатов исследований и разработок, а также на вовлечение студентов в осуществление реальных инжиниринговых проектов и расширение возможностей трудоустройства выпускников. Основная часть выделяемых государством средств должна расходоваться на приобретение оборудования, программного обеспечения и нематериальных активов, однако наряду с этим предполагается использование в деятельности центров и имеющейся у вузов исследовательской и экспериментальной базы. В целом инжиниринговые центры призваны стать необходимым «интерфейсом» между вузами и бизнесом, позволяющим эффективно использовать знания, компетенции и материальную базу вузов для удовлетворения конкретных задач и потребностей компаний. В настоящее время функционируют 30 инжиниринговых центров при вузах, еще 11 центров находятся в процессе создания (соответствующие проекты были отобраны в 2016 г.).

В целом, несмотря на наличие в рамках реализуемой государством инновационной политики значимого акцента на поддержку развития научно-производственной кооперации, доступные данные пока не позволяют говорить о принципиальном прогрессе ни в части масштабов, ни в части продуктивности взаимодействия науки и бизнеса. Так, представленные на рис. 10 данные, как уже отмечалось, свидетельствуют лишь о весьма незначительном росте кооперационной активности бизнеса за последнее десятилетие, причем в существенной мере за счет расширения практики проведения совместных исследований с вузами. Кроме того, следует отметить рост количества совместных исследовательских проектов промышленных компаний и вузов и их доли в общем числе совместных проектов, что, однако, компенсировалось сокращением совместной исследовательской деятельности компаний с научными организациями (рис. 20).

Доля проектов, реализуемых совместно с научными организациями, в общем числе совместных проектов по выполнению НИОКР промышленных компаний, осуществляющих технологические инновации - правая шкала

Доля проектов, реализуемых совместно с вузами, в общем числе совместных проектов по выполнению НИОКР промышленных компаний, осуществляющих технологические инновации -правая шкала

Совместные проекты по выполнению НИОКР научных организаций и промышленных компаний, осуществляющих технологические инновации - левая шкала

Совместные проекты по выполнению НИОКР вузов и промышленных компаний, осуществляющих технологические инновации -левая шкала

Рис. 20. Совместные проекты по выполнению НИОКР промышленных компаний, осуществляющих технологические инновации, с научными организациями и вузами

Источник: составлено авторами на основе данных НИУ ВШЭ.

1 План мероприятий («дорожная карта») в области инжиниринга и промышленного дизайна (утверждена распоряжением Правительства РФ от 23 июля 2013 г. № 1300-р).

2 500

2 000

1 500

1 000

500

40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

0

Говорить о принципиальном характере происходящих изменений во взаимодействии бизнеса и вузов в сфере НИОКР, на наш взгляд, пока преждевременно - уже хотя бы в силу того, что доля средств предпринимательского сектора во внутренних затратах на исследования и разработки вузов в последнее десятилетие не демонстрирует устойчивого роста, а, скорее, имеет тенденцию к снижению (табл. 15).

Таблица 15

Внутренние затраты на исследования и разработки в секторе высшего образования за счет средств предпринимательского сектора

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Внутренние затраты на исследования и разработки в секторе высшего образования за счет средств предпринимательского сектора

в ценах соответствующих лет, млрд руб. 3,91 5,17 7,27 8,24 7,77 10,72 13,22 17,71 18,66 22,59 24,03

в постоянных ценах 1989 г., тыс. руб. 76,94 88,43 109,09 105,00 96,92 117,20 124,57 155,37 155,07 175,15 172,86

Доля средств предпринимательского сектора во внутренних затратах на исследования и разработки сектора высшего образования, % 29,3 29,3 31,0 28,6 22,4 24,5 24,0 27,2 27,5 27,3 27,4

Источник: составлено авторами на основе данных НИУ ВШЭ.

Что же касается роли организаций сектора исследований и разработок в качестве источника информации для инноваций, то здесь можно отметить некоторый рост значимости отраслевой науки (при стабильно низком уровне академической и вузовской -см. рис. 21). Однако несмотря на это, все категории научных организаций продолжают оставаться среди наименее востребованных источников инноваций в промышленности (рис. 14).

4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0%

Академические научные организации

Отраслевые научные организации

Вузы

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Рис. 21. Удельный вес компаний промышленности, производства и распределения электроэнергии, газа и воды, основными источниками информации для технологических инноваций которых являлись организации сектора

исследований и разработок

Источник: составлено авторами на основе данных НИУ ВШЭ.

Таким образом, предпринимаемые государством усилия по развитию научно-производственной кооперации пока не привели к ощутимым на макроуровне результатам. Однако следует принять во внимание, что большая часть используемых государством инструментов введена в действие не ранее 2011 г. Между тем известно, что результаты мер государственного стимулирования, даже весьма успешных и эффективных, нередко проявляются с существенными лагами - до нескольких лет1, причем в наибольшей мере эта задержка прослеживается при оперировании макроданными. По этой причине необходимо провести оценку вклада реализуемой политики в развитие научно-производственной кооперации на микроуровне.

Данные проведенного в 2015 г. обследования российских компаний свидетельствуют о том, что создание новых либо укрепление существующих научно-производственных кооперационных связей является одним из наиболее редких результатов господдержки, который почти вчетверо уступает наиболее распространенным ее эффектам: вытеснению частных средств государственными и росту инвестиций в новое оборудование (рис. 22). В то же время «профильные» меры господдержки, ориентированные на стимулирование научно-производственной кооперации, гораздо чаще приводят к развитию и укреплению соответствующих связей: в 23% случаев против 8% характерных для инновационной политики в целом. При этом для отдельных мер и инструментов этот показатель еще выше. В частности, прогресс в развитии научно-производственной кооперации наблюдался у 31% предприятий, пользовавшихся указанной выше льготой по налогу на прибыль, и у 33% компаний, участвовавших в выполнении поддерживаемых государством совместных с вузами или научными учреждениями проектов в рамках постановления № 218. Кроме того, в сопоставлении с инновационной политикой в целом меры стимулирования кооперации заметно чаще приводят и к ряду других положительных эффектов, особенно в части роста совокупных расходов на инновации, расходов на НИОКР и инвестиций в новое оборудование, а также укрупнения и ускорения реализации. Интересно, что все перечисленные эффекты, включая развитие кооперации, являются «входными» либо поведенческими, тогда как в части влияния на выходные характеристики деятельности предприятий, такие как выручка, объем производства новой и усовершенствованной продукции, рентабельность и конкурентоспособность бизнеса в целом, механизмы стимулирования научно-производственной кооперации, они выглядят на фоне всей государственной инновационной политики уже не столь выигрышно.

Таким образом, если на макроуровне вклад реализуемой государством политики стимулирования научно-производственной кооперации отчетливо не прослеживается, то применительно к уровню отдельных компаний можно говорить о наличии достаточно значимых результатов применения соответствующих мер - по крайней мере, на фоне других инструментов государственной поддержки инноваций.

1 Shin T. Behavioural Additionally of Public R&D Funding in Korea // Government R&D Funding and Company Behaviour. Ch. 9. OECD Publishing, 2006. P. 167-180; Lopez-Acevedo G, Tan H. Impact Evaluation of SME Programs in LAC. The World Bank. 2010. URL: http://siteresources.worldbank.org/INTLACREGTOPPO-VANA/Resources/Impact_Evaluation_SME_Programs_ENG_Final.pdf; Crespi G., Maffiolly A., Melendez M. Public Support to Innovation: the Colombian COLCIENCIAS' Experience. Technical Notes IDB-TN-264. Inter-American Development Bank. 2011. URL: http://www.iadb.org/wmsfiles/products/publications/docu-ments/35940030.pdf.

Увеличился объем инвестиций предприятия в новое оборудование за счет собственных или заемных средств

Государственная поддержка ускорила реализацию проекта

Увеличился объем расходов предприятия на инновации за счет собственных либо заемных средств Получение государственной поддержки позволило высвободить часть средств предприятия для иных...

Был начат новый перспективный проект (проекты)

Увеличился объем расходов предприятия на НИОКР за счет собственных либо заемных средств Государственная поддержка позволила реализовать более крупный проект (проекты)

Увеличился объем производства новой (усовершенствованной) продукции Государственная поддержка способствовала снижению рисков реализации проектов Произошло развитие (укрепление) связей в рамках научно-производственной кооперации Государственная поддержка позволила реализовывать проекты с большим сроком окупаемости

Повысилась конкурентоспособность предприятия в целом

Увеличилась выручка предприятия

Повысилась рентабельность основной деятельности предприятия

Увеличилась доля предприятия на внутреннем рынке Снизилась зависимость предприятия от импорта Увеличилась доля предприятия на внешнем рынке

Меры стимулирования

научно-производственной

кооперации

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%

Рис. 22. Влияние мер государственной поддержки на деятельность компаний по состоянию на 2015 г. (частота упоминания руководителями компаний, являвшихся получателями соответствующей категории мер)

Источник: МАЦ; расчеты авторов.

6.4.5. Причины низкого уровня взаимодействия науки и бизнеса: некоторые выводы и обобщения

На наш взгляд, на сегодняшний день можно выделить две основные причины того, что при наличии в составе российской инновационной политики существенного комплекса мер, направленных на развитие научно-производственной кооперации, масштабы и продуктивность взаимодействия науки и бизнеса находятся на весьма низком уровне и не демонстрируют явных признаков роста.

Первая причина состоит в том, что в применении каждой из мер стимулирования связей и партнерств науки и производства имеются факторы - частично предусмотренные государством при «конструировании» этих мер, частично возникшие спонтанно, -существенно ограничивающие масштабы их применения и вклад в развитие кооперации.

Льгота по налогу на прибыль, предусматривающая учет расходов на НИОКР в полу-торакратном размере, как и любой налоговый инструмент, потенциально рассчитана на максимально широкий круг «потребителей». Первое и наиболее очевидное ограничение ее применения состоит в том, что под действие льготы подпадают лишь определенные

тематические направления исследований и разработок, соответствующие специальному перечню. Последний в настоящее время включает около 450 позиций, весьма тесно взаимосвязанных, как уже отмечалось, с «Приоритетными направлениями развития науки технологий и техники» и «Перечнем критических технологий Российской Федерации». Впрочем, несмотря на данное ограничение, на третий год после формирования льготы сфера ее применения охватывала почти четверть всех учтенных для налогообложения расходов на НИОКР (рис. 23).

10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

25%

20%

15%

10%

5%

0%

Объем расходов на НИОКР, подпадающих под действие льготы -левая шкала

Доля расходов на НИОКР, подпадающих под действие льготы -правая шкала

Рис. 23. Расходы налогоплательщиков на НИОКР, соответствующие специальному перечню, в отношении которых применялась льгота по налогу на прибыль

Источник: ФНС России; расчеты авторов.

Второе ограничение, введенное в ответ на столь масштабное использование льготы (вероятно, чересчур масштабное с точки зрения контролирующих органов), заключается в том, что налогоплательщик обязан представить в налоговый орган отчет о НИОКР. В результате масштаб применения льготы заметно сократился, однако и сейчас он является весьма значимым - около 15% всех расходов на исследования и разработки, учитываемых для целей налогообложения. Более важным является то обстоятельство, что льготу применяет постоянный и очень ограниченный круг субъектов - и в 2014 г., и в 2015 г. ее «потребителями» являлись 64 компании1, что составляло лишь 5% потенциальных адресатов - налогоплательщиков с расходами на НИОКР.

Наиболее явное ограничение механизма финансовой поддержки совместных инновационных проектов компаний и исследовательских организаций состоит в том, что со стороны науки его участниками могут являться только вузы и государственные научные учреждения (а изначально он распространялся исключительно на организации высшей школы). При этом в совокупности эти организации составляют лишь немногим более половины всех юридических лиц, выполняющих исследования и разработки2.

1 Для сравнения: еще одну льготу по налогу на прибыль - амортизационную премию - в 2015 г. применяли свыше 11 тыс. предприятий и организаций.

2 Войнилов Ю., Городникова Н., Гохберг Л. и др. Индикаторы науки: 2017. Стат. сб. М.: НИУ ВШЭ, 2017.

Еще одно ограничение механизма субсидирования состоит в том, что при достаточно большом числе поддержанных проектов (свыше 300) состав их участников относительно узок в силу высокой повторяемости. И если в отношении вузов это может быть оправданным, поскольку далеко не все из них обладают достаточно развитыми научно-техническими и технологическими компетенциями для проведения необходимых бизнесу НИОКР, то неоднократное получение поддержки одними и теми же крупными бизнес-структурами, как минимум, вызывает вопросы.

Наконец, еще один немаловажный момент заключается в том, что при наличии порой довольно значимых эффектов и изменений в поведении вуза и компании, являющихся сторонами поддерживаемого проекта1, само их сотрудничество зачастую никак не связано с господдержкой, а является следствием давно сложившихся связей и взаимоотношений. В подобных случаях результатом поддержки является не инициирование новых партнерств науки и бизнеса, а лишь дополнительная «капитализация» уже имеющейся кооперации.

Довольно значимым ограничением государственного стимулирования создания научными организациями и вузами внедренческих фирм является то, что соответствующий инструментарий нацелен исключительно на организации, действующие в форме бюджетных и автономных учреждений, и соответственно организуемые при их участии хозяйственные общества. По этой причине установленные для последних пониженные ставки платежей в государственные внебюджетные фонды не распространяются на абсолютно такие же фирмы, которые создавались организациями, имеющими правовую форму акционерных обществ, и т.д.

Своего рода ограничением данного направления государственной поддержки, по крайней мере, в части его воздействия на экономику, следует считать тот факт, что едва ли не большинство организованных внедренческих фирм имеют сугубо формальный ха-рактер2, а их создание было продиктовано не столько стремлением организации-учредителя обеспечить коммерциализацию результатов НИОКР, сколько полученными извне директивами и целевыми ориентирами. Неслучайно подавляющее большинство таких фирм создано вузами, для которых соответствующий целевой показатель устанавливался программными документами.

Технологические платформы, в отличие от перечисленных выше механизмов и направлений государственной поддержки, формально не имеют каких-либо ограничений в отношении правовой формы организаций-участников и тематики проводимых ими исследований. Однако на практике их деятельность все в большей степени сосредоточивается на реализации установленных государством приоритетов, не в последнюю очередь потому, что соответствующую привязку имеют мероприятия ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России», в рамках которых осуществляется финансирование проектов технологических

1 Дежина И., Симачев Ю. Связанные гранты для стимулирования партнерства компаний и университетов в инновационной сфере: стартовые эффекты применения в России // Журнал Новой экономической ассоциации. 2013. № 3.

2 См., например: Стерлигов И. Треть малых предприятий при вузах существует лишь на бумаге // Наука и технологии России - STRF.ru. 2011. URL: http://www.strf.ru/material.aspx?CatalogId=221&d_no=41450#. VNqByeYOEnh; Рупосов В. Анализ экономической деятельности малых инновационных предприятий ИрГТУ // Вестник Иркутского государственного технического университета. 2014. № 4.

платформ. Также следует отметить, что при разнообразии действующих платформ и значительном числе объединяемых ими предприятий и организаций - около 3,5 тыс. - получателями основной части выделяемых государством средств де-факто выступает небольшое число технологических платформ, причем чаще всего бенефициарами поддержки становятся наиболее крупные и значимые их участники.

Финансовая поддержка программ развития инновационных территориальных кластеров из средств федерального бюджета по сравнению с финансированием, привлекаемым на конкурсной основе технологическими платформами, распределяется гораздо более равномерно. К тому же поскольку кластеры призваны способствовать прежде всего региональному развитию, наряду с ассигнованиями федерального бюджета их поддержка осуществляется и из бюджетов соответствующих регионов, причем, как правило, в весьма существенных объемах. Однако при этом значительная часть финансируемых мероприятий (причем чаще - из региональных бюджетов) не имеет сколько-нибудь явного отношения к развитию кооперации и совместной деятельности предприятий и организаций, вошедших в состав кластера - де-факто приоритетом регионального финансирования, как правило, является не развитие участников кластера и их взаимодействие, а развитие территории, на которой расположен кластер. Также следует отметить, что часть кластеров представляют собой давно сложившиеся региональные конгломераты промышленности, науки и образования, «официальное оформление» которых в качестве кластеров едва ли могло принципиально улучшить и без того весьма развитое взаимодействие их участников. Другой крайностью является «гипертрофия» кластеров: включение в их состав очень большого числа (порядка сотни) предприятий и организаций, вероятнее всего, в надежде на получение доступа к государственной поддержке. В подобных случаях перспективы не только развития совместной деятельности всех участников, но и реальной координации в рамках кластеров представляются весьма сомнительными.

Очевидное ограничение программ инновационного развития состоит в том, что непосредственной «точкой приложения» данного инструмента являются лишь 60 крупнейших компаний госсектора. Менее явное, но весьма значимое ограничение заключается в том, что практически у каждой из таких компаний в силу масштабов и длительной истории деятельности есть сложившийся круг надежных партнеров, в том числе и среди представителей науки и высшей школы. Поэтому предусмотренное программами развитие кооперации с научными организациями и вузами, как правило, происходит в пределах привычного для компаний «контура» взаимодействия1, как и в случае с механизмом поддержки совместных инновационных проектов компаний с вузами и научными учреждениями. Неслучайно получателями поддержки в рамках данного механизма являются целый ряд крупнейших компаний госсектора, реализующих программы инновационного развития.

1 Подтверждением этому, в частности, служит доклад, посвященный анализу промежуточных результатов реализации программ инновационного развития на основе материалов официальной отчетности и мониторинга программ, в котором отмечается отсутствие заметного расширения состава исполнителей НИР за счет организаций сектора исследований и разработок и систематического привлечения новых организаций сектора не наблюдается (Гершман М., Зинина Т., Романов М. и др. Программы инновационного развития компаний с государственным участием: промежуточные итоги и приоритеты / науч. ред. Л.М. Гохберг, А.Н. Клепач, П.Б. Рудник и др. М.: НИУ ВШЭ, 2015).

Наконец, ключевым ограничением механизма поддержки пилотных проектов создания инжиниринговых центров является то, что возможность организации таких центров предусмотрена исключительно на базе вузов, причем не всех, а лишь подведомственных Минобрнауки России. При этом нельзя не отметить, что несомненным достоинством данного механизма является его ориентация на одно из направлений, в которых наблюдается наиболее острый дефицит отечественного предложения необходимых бизнесу работ и услуг, - по этой причине для восполнения данного дефицита было бы целесообразно использовать возможности и компетенции не только вузов, но и научных организаций. Кроме того, на практике вклад ряда созданных инжиниринговых центров в развитие взаимодействия «материнских» вузов с бизнесом ограничивается недостаточной заинтересованностью последнего в использовании услуг центров - в силу неоптимального выбора фокуса деятельности, сложившейся репутации вуза и др. - либо, наоборот, высокой заинтересованностью конкретного бизнес-партнера в работе с центром, вследствие чего центр фактически становится его «сателлитом» в ущерб развитию взаимодействия с другими компаниями.

Отмеченные выше ограничения существенно сужают круг реальных бенефициаров мер и инструментов стимулирования научно-производственной кооперации по отношению к потенциально возможному.

Второй причиной, принципиально сдерживающей развитие взаимодействия науки и бизнеса в России, является в целом не слишком благоприятное состояние среды генерации знаний и их «конвертации» в новые продукты и технологии. Как свидетельствуют международные сравнения, уровень развития научно-производственной кооперации, как минимум, не выделяется в худшую сторону на фоне других показателей исследовательской и инновационной активности в российской экономике (рис. 24).

Рис. 24. Показатели научно-производственной кооперации, исследовательской и инновационной деятельности - международные сравнения

* Или ближайший период, за который доступны соответствующие данные. Источники: составлено авторами на основе данных OECD, НИУ ВШЭ, World Bank.

Проведенный анализ позволяет сформулировать ряд выводов и рекомендаций в отношении направлений развития мер и инструментов государственного стимулирования научно-производственной кооперации, потенциала повышения их результативности и вклада в инновационное развитие на макроуровне.

Во-первых, как показывают полученные выше оценки, существует немалый ресурс повышения отдачи от реализуемых мер в части позитивных изменений в деятельности непосредственных получателей поддержки. Однако эта возможность естественным образом ограничена кругом бенефициаров поддержки - сравнительно узким в силу особенностей применяемых инструментов. Поэтому даже в случае обеспечения значимого влияния реализуемых мер на каждого получателя поддержки едва ли можно ожидать принципиального улучшения ситуации на макроуровне. Таким образом, главный ресурс повышения влияния политики государственного стимулирования научно-производственной кооперации на экономическое развитие, на наш взгляд, состоит не столько в повышении «интенсивности» реализации мер - увеличения их вклада в развитие каждого получателя поддержи, сколько в «экстенсивном» расширении круга их реальных бенефициаров.

Во-вторых, политика государственной поддержки взаимодействия науки и бизнеса на сегодняшний день в большей степени затрагивает крупных игроков с каждой стороны, тогда как небольшие организации и предприятия относительно слабо вовлечены в ее орбиту, за исключением внедренческих фирм, создаваемых научными и образовательными учреждениями. В частности, есть веские основания полагать, что «потребителями» льготы по списанию расходов на НИОКР с повышающим коэффициентом пользуются главным образом крупные предприятия и организации, - уже хотя бы потому, что они составляют лишь 5% общего числа налогоплательщиков с расходами на НИОКР, тогда как доля приходящихся на них расходов на исследования и разработки, причем даже не всех, а лишь подпадающих под действие льготы, существенно выше - около 15%. Механизм поддержки кооперации компаний и вузов в рамках постановления № 218, предусматривающий достаточно большой масштаб реализуемых проектов, также в большей степени ориентирован на крупные субъекты. В рамках технологических платформ, как уже отмечалось, основная часть распределяемой поддержки приходится на больших игроков. Крупнейшие структуры бизнеса и науки заметно представлены и среди участников инновационных территориальных кластеров. В рамках реализации программ инновационного развития крупнейших компаний госсектора активность последних по привлечению в качестве контрагентов малых фирм, что является одним из обязательных направлений программ, де-факто находится на весьма низком уровне1. Таким образом, вовлечение новых участников в сферу реализации государственной политики стимулирования научно-производственной кооперации может и должно осуществляться не за счет крупных компаний и организаций исследовательского сектора, которые, как правило, и без того давно и успешно взаимодействуют друг с другом, а за счет небольших

1 ГершманМ., Зинина Т., РомановМ. и др. Программы инновационного развития компаний с государственным участием: промежуточные итоги и приоритеты / науч. ред. Л.М. Гохберг, А.Н. Клепач, П.Б. Рудник и др. М.: НИУ ВШЭ, 2015.

субъектов, а также относительно недавно созданных организаций и фирм, у которых еще не сформировалась система научно-производственных кооперационных связей1.

В-третьих, в рамках реализуемых мер стимулирования научно-производственной кооперации отчетливо прослеживается акцент на развитие институционального взаимодействия науки и бизнеса, сторонами которого являются организации сектора исследований и разработок (прежде всего государственные учреждения науки и образования) и производственные компании. Между тем для расширения кооперации, создания новых партнерств, обеспечения сетевого характера взаимодействия и, наконец, повышения гибкости всей системы кооперационных связей очень важно развивать связи и взаимоотношения науки и бизнеса на уровне отдельных коллективов.

В-четвертых, в силу того что текущий уровень развития научно-производственной кооперации в России в целом отражает состояние национальной инновационной системы, невозможно достичь принципиального прогресса во взаимоотношениях науки и промышленности лишь «профильными» мерами стимулирования кооперации, для этого необходимы общее улучшение инновационного климата и развитие среды генерации знаний.

Таблица 16

Масштабы, преимущества и ограничения применения основных инструментов и мер государственной поддержки научно-производственной кооперации

Инструмент (направление) поддержки Масштаб применения Сильные стороны, преимущества Ограничения и проблемы применения

1 2 3 4

Льготный порядок учета расходов на отдельные НИОКР при налогообложении прибыли Объем расходов на НИОКР, подпадающих под действие льготы, -6-9 млрд руб., или около 15% всех расходов на НИОКР, учитываемых для целей налогообложения. В 2014 и 2015 гг. льготу применяли 64 организации • «Настоящая» льгота - действительно уменьшает налоговую нагрузку • Потенциально широкий круг бенефициаров • Стимулирование НИОКР приоритетных для государства тематических направлений • До 2012 г. - относительная простота применения • «Избирательность» применения -по признаку соответствия тематики НИОКР специальному перечню • С 2012 г. - избыточное усложнение порядка применения и администрирования • Де-факто «точечный» характер: крайне малое - для налоговой льготы -число бенефициаров

Субсидирование компаниям, реализующим инновационные проекты, расходов на НИОКР, заказы на которые размещаются у российских вузов и государственных научных учреждений Свыше 300 проектов, объем бюджетного финансирования - 57 млрд руб. в год • Компания и вуз (научная организация) совместно формируют заявку, что предполагает взаимную заинтересованность в сотрудничестве • Непосредственным заказчиком НИОКР является компания-инициатор, что снижает риск получения результатов, не соответствующих ее нуждам • Ориентация на создание высокотехнологичных производств, выпуск новой и усовершенствованной продукции, привлечение студентов и аспирантов к проведению НИОКР, публикационную активность • Существенные масштабы и продолжительность применения, отработанные процедуры • Излишне жесткие ограничения состава исполнителей НИОКР: только вузы и государственные научные учреждения (до 2012 г. - только вузы) • Избыточный акцент на обеспечении существенной (зачастую - преобладающей) доли НИОКР в структуре проектов • Ограниченные возможности использования выделяемых бюджетных ресурсов • Сокращение максимальной величины бюджетных субсидий • С 2013 г. - недостаточно гибкая схема финансирования проектов • Как правило, в рамках поддерживаемых проектов используются устоявшиеся научно-производственные связи и партнерства

1 Отметим, что за рубежом инновационные стартапы часто рассматриваются в качестве важного источника спроса на исследования и разработки (Cohen W., Nelson R. R., Walsh J. P. Links and Impacts: the Influence of Public Research on Industrial R&D // Management Science. 2002. Vol. 48. No. 1. P. 1-23).

Продолжение таблицы 16

1 2 3 4

• Усиление ориентации исследовательской деятельности вузов на реальные потребности бизнеса • Развитие актуальных исследовательских, инженерных и образовательных компетенций вузов. Масштабное участие в реализации сотрудников вузов, студентов и аспирантов, создание значительного числа новых рабочих мест, достаточно высокая публикационная активность • Формальный характер части парт-нерств, нежизнеспособность некоторых проектов. Проблемы распределения прав на РИД между участниками

Стимулирование создания научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ для внедрения результатов интеллектуальной деятельности За период с 2009 по 2016 г. создано 2,9 тыс. внедренческих фирм • Ориентация на коммерциализацию результатов НИОКР • Высокая востребованность у вузов • Распространяется только на научные организации и вузы, действующие в форме бюджетных и автономных учреждений, и созданные ими внедренческие фирмы • номинальный характер и нежизнеспособность существенной части созданных фирм

Технологические платформы 35 технологических платформ, в совокупности объединяющие свыше 3,5 тыс. предприятий и организаций • Использование успешного зарубежного опыта • Ориентация на развитие коммуникаций государства, науки и бизнеса, сближение их взглядов и согласование интересов • Содействие долгосрочному планированию исследований и разработок • Разумное число платформ • Преимущественная ориентация на научно-технологические приоритеты государства, а не на нужды бизнеса • Отсутствие охвата ряда социально значимых направлений • Избыточная ориентация на крупных государственных игроков (компании, научные центры, вузы), их интересы • Акцент на привлечение государственных ресурсов • Концентрация существенной части выделяемых средств в узком круге платформ и их ключевых участников • Относительно слабая вовлеченность частного бизнеса • В ряде случаев - недостаточное внимание к развитию международной кооперации

Субсидирование программ развития инновационных территориальных кластеров Поддерживается 25 кластеров в 20 субъектах РФ, в совокупности объединяющих около 900 предприятий и организаций; годовой объем финансирования из федерального бюджета - от 1,25 до 2,5 млрд руб. • Использование успешного зарубежного опыта • Ориентация на региональное развитие, расширение взаимодействия бизнеса, науки, образования и власти, реальное участие региональных администраций, в том числе финансовое • Наличие детальных (как правило) программ развития кластеров, утвержденных и контролируемых региональными властями • Ориентация на использование и развитие существующих передовых компетенций • Акцент на развитие инфраструктуры, достижение синергетического эффекта • Относительно небольшой объем и равномерное распределение бюджетных средств • Формальный характер части кластеров, слабое взаимодействие участников • Отсутствие реального фокуса деятельности у некоторых кластеров • «Гипертрофия» отдельных кластеров • Существенная часть расходов субъектов РФ не имеет прямого отношения к развитию кластеров: строительство и ремонт дорог, объектов социальной инфраструктуры, благоустройство дворов и т.п. • Чрезмерная ориентация на существующие, давно сложившиеся связи и партнерства • В ряде случаев - создание элементов инфраструктуры «для галочки», без учета наличия реального спроса на их услуги • Недостаточное внимание к развитию международной кооперации • Акцент на привлечение государственной поддержки

Окончание таблицы 16

1 2 3 4

Программы инновационного развития крупнейших компаний госсектора Утверждены и реализуются программы 60 компаний • Ориентация не только на повышение инновационной и исследовательской активности компаний, но и на рост эффективности использования ресурсов, повышение средне- и долгосрочной конкурентоспособности бизнеса • Определение целевых ориентиров развития компаний на основе сравнения с релевантными показателями ведущих зарубежных компаний (технологический аудит) • Стратегическое планирование инновационной деятельности • Явный акцент на развитии научно-производственной кооперации • Регулярный мониторинг реализации программ • Информационная закрытость компаний в отношении программ и предпринимаемых действий по их реализации: как правило, в открытом доступе отсутствуют даже полные тексты программ • Де-факто программы играют второстепенную роль на фоне других документов стратегического планирования компаний - стратегий и программ долгосрочного развития • Значительная ориентация на существующие, давно сложившиеся научно-производственные кооперационные связи и партнерства

Субсидирование проектов создания и развития инжиниринговых центров на базе вузов Действуют 30 инжиниринговых центров, еще 11 находятся в процессе создания; годовой объем финансирования из федерального бюджета - от 0,5 до 1 млрд руб. • Ориентация на потребность бизнеса, слабо удовлетворяемую в настоящее время российскими организациями • Ориентация на коммерческое использование передовых компетенций вузов, вовлечение в хозяйственный оборот результатов НИОКР • Возможность вовлечения студентов, трудоустройства выпускников • Пример продуктивного взаимодействия федеральных министерств -Минобрнауки и Минпромторга • Базой для создания инжиниринговых центров могут выступать только вузы, подведомственные Минобрна-уки • Двойственный характер - каждый инжиниринговый центр состоит из обособленного подразделения вуза и отдельного юридического лица, при этом непосредственным адресатом поддержки является первое, тогда как главным оцениваемым результатом служит выручка второго • Формальный характер части центров, отдаленное отношение к инжиниринговой деятельности • Малые число заказов и объемы выручки у части центров • Низкий уровень диверсификации деятельности ряда центров, некоторые из них фактически являются «придатком» индустриального партнера

6.5. Состояние науки и инноваций1

2016 год был отмечен двумя параллельно развивающимися процессами. Первый: продолжалась реализация ранее введенных мер, но с запаздыванием по сравнению с намеченными сроками. Научное сообщество расценивало это как прогрессирующую стагнацию. Второй: на правительственном уровне велась активная подготовка новых стратегических документов, направленных на принципиальный пересмотр действующей политики в области науки и инноваций. Разрабатывались Стратегия научно-технологического развития России, Стратегия Национальной технологической инициативы, прорабатывался проект Федерального закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации», который должен заменить Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», принятый в 1996 г. В августе был назначен новый министр образования и науки, что, скорее всего, повлечет корректировку состава приоритетов и мер государственной научной политики. Акценты

1 Автор раздела: И. Дежина - ИЭП имени Е.Т. Гайдара, Сколковский институт науки и технологий.

могут сместиться на сферу образования, что с точки зрения научной политики важно, так как проблемы качества подготовки кадров начинаются с системы школьного образования. Несмотря на введение ряда мер поддержки и стимулирования, кадровые вопросы по ряду принципиальных аспектов так и не решены. Среди них - изменения должностной и возрастной структуры исследователей, создание условий для карьерного роста, корректировка системы подготовки кадров высшей квалификации.

Одновременно недостаточно динамичными были изменения в академическом и вузовском секторах науки. В 2016 г. был отмечен своеобразный юбилей - исполнилось три года с начала реформы РАН. В научном сообществе преобладает мнение, что серьезных улучшений в организации научных исследований не произошло, а продуктивность академического сектора росла недостаточными темпами. Реакция научного сообщества стала напоминать середину 1990-х годов, когда признаки разрушения науки были самыми драматичными за всю постсоветскую историю. По всей вероятности, такие настроения вызваны непонятностью и непроработанностью шагов по реформированию научного комплекса на фоне недоверия к власти, снижающегося бюджетного финансирования и потому опасений последующих сокращений кадров. Помимо этого, в последнее время сфера науки завязла в решении частных вопросов (расчет библиометрических показателей, изменение документооборота для Федерального агентства научных организаций (ФАНО), объединение ряда институтов).

Пессимизм научного сообщества явно контрастировал с рядом позитивных изменений, которые как раз стали проявляться в прошедшем году. Они выразились в росте числа и повышении качества научных публикаций (темпы роста публикаций в журналах первого квартиля возросли, причем количество работ без зарубежного соавторства росло более высокими темпами, чем работ в соавторстве). Кроме того, произошло несколько положительных изменений в области коммерческих приложений результатов науки, в том числе в инновационных кластерах.

6.5.1. Новые стратегические документы

В 2016 г. велась разработка двух новых стратегий: научно-технологического развития РФ (далее - Стратегия НТР) и Национальной технологической инициативы (далее -Стратегия НТИ), а осенью была начата работа по формированию Стратегии развития России на 2018-2024 гг.1, в которой есть научно-технологические аспекты.

В этих документах сделаны разные акценты. Стратегия НТР фокусируется исключительно на сфере науки и коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности. В Стратегии НТИ научно-технологическая сфера рассматривается в качестве одного из компонентов, который важен для выхода страны на новые высокотехнологичные рынки, но в центре внимания находится бизнес. Рост числа стратегических документов (в дополнение к уже действующим и с учетом ряда отраслевых стратегий, в том числе новых - например, в области развития фотоники) свидетельствует об определенном кризисе в сфере науки и технологий и о попытках стейкхолдеров с разными взглядами найти выход из положения. Действительно, центральные проблемы - связанности элементов инновационной системы, качества государственного управления - сохраняются. Это еще

1 Дмитрий Медведев и Алексей Кудрин обсудили работу над стратегией развития России с 2018 по 2024 годы // Совет при Президенте по модернизации экономики и инновационному развитию России. 22 сентября 2016 г. http://i-russia.ru/all/news/31845/

раз подтвердил очередной рейтинг «Глобальный инновационный индекс 2016»1 В нем Россия хотя и поднялась на 5 позиций, заняв 43-е место, но продолжает сильно отставать от большинства стран по таким параметрам, как связи в инновационной системе (112-е место среди 128 стран), верховенство закона (104-е место), уровень развития кластеров (101-е место). Конкурентные преимущества страны пока по таким показателям, как большая доля занятости женщин с высшим образованием (2-е место), размеры внутреннего рынка, а также количество отечественных патентных заявок, поданных в российское патентное ведомство, т.е. далеко не по ключевым параметрам.

В основе Стратегии НТР, которая была утверждена президентом РФ 1 декабря 2016 г.2, находится концепция «больших вызовов». Этот термин был привнесен в нашу страну несколько лет назад из западной, в основном европейской, практики. Под «большими вызовами» (Grand Challenges) понимаются крупные проблемы, включая продовольственную, демографическую, энергетическую и другие области, а также угрозы национальной безопасности. Стратегия призвана увязать «большие вызовы» с научно-технологическими приоритетами, список которых есть в тексте документа. Важность новой стратегии отметил президент страны в своем послании к Федеральному Собранию, упомянув ряд положений, включая необходимость развития сквозных технологий3, стимулирования конкуренции в научно-технологической сфере и обеспечения долгосрочной поддержки молодых ученых .

В Стратегии НТР зафиксированы два важных параметра финансового обеспечения сферы исследований и разработок: ожидается, что к 2035 г. оно будет составлять 2% ВВП, причем доля частных инвестиций должна быть не ниже государственной5. Ожидание такого уровня расходов на науку очень скромное как по размеру, так и по доле частного сектора, поскольку уже сейчас в развитых странах доля расходов на науку в ВВП в среднем превышает 2%, а доля частных инвестиций обычно выше государственных вложений. Это самый пессимистичный параметр Стратегии НТР, поскольку с низким уровнем финансирования сложно добиться серьезных успехов.

В Стратегии НТР есть положение, увязывающее ее со Стратегией НТИ: Национальная технологическая инициатива рассматривается как перспективный инструмент, обеспечивающий «преобразование фундаментальных знаний, поисковых научных исследований и прикладных научных исследований в продукты и услуги, способствующие достижению лидерства российских компаний на перспективных рынках в рамках как имеющихся, так и возникающих (в том числе и после 2030 г.) приоритетов»6. Приоритеты, перечисленные в Стратегии НТР, коррелируют с главными технологическими направлениями НТИ. Это цифровые производственные технологии, роботизированные системы,

1 Представлены результаты сравнительного исследования инновационных систем 128 стран. Источник: The Global Innovation Index 2016. Winning with global innovation. JOHNSON Cornell University, INSEAD, WIPO, 2016. https://www.globalinnovationindex.org/gii-2016-report

2 Указ Президента РФ «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации» № 642 от 01.12.2016 г.

3 Термин, введенный в Стратегии НТИ. Означает технологии, которые важны для развития разных отраслей экономической деятельности (например, цифровые и квантовые технологии).

4 Послание Президента Федеральному Собранию. 01.12.2016 г. <http://kremlin.ru/events/president/ news/53379>

5 Пункт 48 Стратегии научно-технологического развития России (версия ноября 2016 г.) <http://sntr-rf.ru/upload/iblock/7df/01%20Проект%20Стратегии%20научно-технологического%20развития.pdf>

6 Там же, п. 23.

новые материалы, «большие данные», экологически чистая энергетика и др. В дальнейшем, скорее всего, на операциональном уровне произойдет переформатирование федеральных целевых программ (ФЦП) под новые тематики, поскольку в настоящее время ФЦП «Исследования и разработки» структурирована согласно приоритетам 2011 г.

Стратегия НТИ1 формулирует в качестве центральной задачи выход на новые рынки, сетевые по своему характеру, за счет развития сквозных (обеспечивающих) технологий, формирования «компаний НТИ»2. Характерно, что ориентация на сетевые рынки и «большие вызовы» необязательно стыкуются между собой. Перспективные рынки могут оказаться совсем не там, где есть вызовы, а там, где неожиданно появляются, например, прорывные технологические разработки. Стратегия НТИ - нестандартный документ, поскольку сама Национальная технологическая инициатива, по словам ее идеолога директора направления «Молодые профессионалы» Агентства стратегических инициатив Д. Пескова, это «нечто среднее между системой, проектом, движением и идеологией»3. Для того чтобы появлялись новые российские быстрорастущие компании, выходящие на мировые рынки, нужны «не кадры, а таланты, не министерства, а сервисы»4. Соответственно, проект стратегии НТИ рассматривает инструменты и меры государственной политики как сервисы, а научные исследования - как функцию, важную для появления новых технологий.

В свою очередь, по «Стратегии развития России на 2018-2024 гг.» началась подготовительная работа, включая анализ выполнения прежних стратегий. Он показал, что ни одно из мероприятий «Стратегии-2020», касающихся инновационного развития, не было выполнено полностью5, и в целом уровень достижения целей в области инноваций в «Стратегии-2020» был ниже, чем в «Стратегии-2010»6. Это отчасти объясняет, почему в прошедшем году появилось сразу несколько проектов стратегий.

Особенность текущих версий стратегий - высокая степень обобщения. Акцент сделан на принципах, а механизмы играют соподчиненную роль, и суть их не всегда раскрыта, а ожидаемые результаты слабо увязаны со сформулированными целями (например, с вкладом в решение проблем, сформулированных в виде «больших вызовов»). В то же время при большом числе спорных, нерешенных, в том числе технических, вопросов по всем параметрам научно-технологической сферы - кадры, финансы, организационная структура, система управления, материальная база и обеспечение исследовательского процесса - «Стратегии» важны как способ согласования направления движения, и в новых документах оно изложено достаточно четко.

1 Подробнее об НТИ см.: Российская экономика в 2015 г. Тенденции и перспективы. Вып.37. М.: Изд-во Ин-та Гайдара, 2016. С. 361-364.

2 Компания НТИ - это бизнес, ядром которого являются прорывные технические решения и технологии, которые позволяют достичь значительно большего результата меньшими средствами.

3 Куда идем мы с НТИ: соавтор проекта Дмитрий Песков рассказывает о его перспективах. 17.06.2016 г. URL: http://news.ifmo.ru/ru/startups_and_business/initiative/news/5739/

4 Там же.

5 Анализ факторов реализации документов стратегического планирования верхнего уровня. Аналитический доклад / ред. М.Э. Дмитриев. СПб.: ЦСР, РАНХиГС, ИЭП, НЭП, 2016. С. 26.

6 Там же. С. 29.

6.5.2. Масштабы и формы бюджетного финансирования исследований и разработок

В Стратегии НТР подчеркивается важность фундаментальной науки, и это находит отражение в бюджетных проектировках на 2017-2019 гг. Запланирован прирост бюджетных ассигнований на фундаментальные исследования по разделу бюджетной классификации «фундаментальные исследования». При этом объемы финансирования Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) будут сокращаться, а Российского научного фонда (РНФ) - расти. На сегодняшний день РФФИ - единственный фонд, поддерживающий небольшие инициативные проекты, результаты которых могут стать основой более крупных исследований, финансируемых в рамках как Российского научного фонда, так и различных программ. Этот фонд обеспечивает поддержание заделов по широкому кругу научных областей без выделения приоритетов, что особенно важно, в том числе для технологического развития, поскольку нельзя заранее предсказать, в какой сфере появятся прорывные технологии. Кроме того, в прошлом году произошло объединение РФФИ и Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ), однако бюджет укрупненного РФФИ остался прежним. Фактическое сокращение бюджета РФФИ снижает возможности поддержания среды зарождения «инициативных исследований».

Объединение РФФИ и РГНФ, по-видимому, связано в первую очередь с бюджетными ограничениями. В начале 90-х годов XX в. РФФИ был единственным фондом, и РГНФ выделился из его состава именно потому, что проекты по естественным, инженерным, общественным, гуманитарным наукам имеют разные цели и приоритеты, поэтому поддерживаются по-разному. Министерство образования и науки РФ и руководство двух фондов объяснило их объединение важностью оптимизации административных издержек, а также не вполне понятной формулировкой: необходимостью «решения новых задач и ответов на вызовы, стоящие перед российской наукой»1. Кроме того, в пояснительной записке к распоряжению правительства было сказано, что данное решение позволит сформировать единые процедуры доступа к грантам независимо от направлений иссле-дований2. Но тогда, казалось бы, надо было объединять все три фонда, включая РНФ. Это действительно обеспечило бы единство процедур.

В свою очередь, у РНФ другая проблема - нестабильный бюджет, так как планируется, что фонд будет получать средства не только от государства, но и из частных источников. Об этом, в частности, говорил В. Путин на заседании Совета при Президенте РФ по науке и образованию3.

На 2017 г. РНФ дополнительно получит 3,5 млрд руб., которые планируется потратить на поддержку постдоков, что очень важно для российской науки и научных лаборато-рий4. К 2019 г. бюджет Российского научного фонда должен существенно возрасти и превысить бюджет РФФИ на 3,2 млрд руб.

1 Горбатова А. Безопасное объединение. 04.03.2016. URL: http://www.strf.ru/material.aspx7Cata-logId=221&d_no=116784#.WDqzPH3wip0

2 Распоряжение Правительства РФ от 29.02.2016 г. № 325-р о реорганизации РФФИ и РГНФ. URL: http://www.rfbr.ru/rffi/ru/news_events/o_1951236

3 URL: http://kremlin.ru/events/councils/by-council/6/53313

4 Глава РНФ рассказал, на что потратят обещанные президентом 3,5 млрд руб. Источник: URL: https://indicator.ru/news/2016/11/21/glava-rnf-rasskazal-kuda-potratyat-obeshannye-prezidentom-3-5-mlrd-rublej/

Если фундаментальную науку ожидает некоторый, хотя, скорее всего, и съедаемый инфляцией, прирост финансирования, то распределение бюджетных ассигнований на прикладные научные исследования по разделам бюджетной классификации (табл. 17) свидетельствует о постепенном их сокращении, а также о текущем приоритете расходов на НИОКР в области национальной обороны.

Таблица 17

Изменение объемов бюджетных ассигнований в области прикладных

научных исследований

Наименование 2017 г., млрд руб. Изменения к предыдущему году, % 2018 г., млрд руб. Изменения к предыдущему году, % 2019 г., млрд руб. Изменения к предыдущему году, %

Прикладные научные исследования в области национальной обороны 346,9 80,2 213,9 61,7 176,4 82,4

Прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности 26,1 94,5 22,8 87,5 22,3 97,7

Исследование и использование космического пространства (раздел «Национальная экономика») 56,8 35,8 59,2 104,3 65,5 110,5

Прикладные научные исследования в области национальной экономики 211,0 182,4 189,9 90,0 160,8 84,7

Прикладные научные исследования в области здравоохранения 16,1 89,4 17,0 105,8 16,8 99,0

Источник: рассчитано автором по данным Минфина России.

Прикладные научные исследования в области национальной экономики в 2017 г. будут составлять около 57% расходов на исследования в области национальной обороны и безопасности и к 2019 г. сократятся на 23,8% (к уровню 2017 г.). Наконец, к 2019 г. запланирован прирост ассигнований на исследования в области здравоохранения, которое согласно проекту Стратегии НТР входит в число приоритетов, однако прирост составит лишь 4,3% от уровня 2017 г. и от очень низкой базы - 16,1 млрд руб. Для сравнения: это составляет 4,3% расходов на исследования в области национальной обороны и национальной безопасности.

Постепенный уход государства из сферы поддержки исследований, ориентированных на прикладной результат, - это верный путь (в настоящее время сравнительные объемы государственной поддержки технологических инноваций достаточно высокие в сопоставлении с развитыми индустриальными странами). Однако не все виды бюджетных расходов в области прикладных исследований следует сокращать. Важной функцией государства была и остается поддержка НИОКР в компаниях ранней стадии развития. Ее выполняет Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. К сожалению, его финансирование планируется заморозить на ближайшие три года на уровне 4 млрд руб., хотя фонд успешно и в большом масштабе поддерживает в стране стартапы и малые инновационные компании.

В целом бюджетные ассигнования на НИОКР немного возрастут в абсолютном исчислении, но снизятся или останутся неизменными с учетом инфляции. Это негативный тренд, особенно с учетом того, что пока федеральный бюджет остается основным источником финансирования НИОКР. Вместе с тем сохранение хотя и небольшой, но позитивной динамики расходов федерального бюджета на НИОКР при сокращении в стране абсолютных размеров бюджетных ассигнований на ближайшие годы свидетельствует о том, что наука признана сравнительно важной областью экономической деятельности.

Однако, как свидетельствует история последнего десятилетия, прирост бюджетного финансирования не является единственным фактором успеха в развитии науки и инноваций. Нужны нефинансовые механизмы внутри научно-технологической сферы и вне ее для того, чтобы возросла результативность науки и создаваемых новых технологий.

6.5.3. Преобразования в бывшем академическом секторе

Осенью 2016 г. истекли три года после начала реформы РАН - время, отведенное на анализ состояния академического сектора, его инвентаризацию и принятие решений по оптимизации. Руководство ФАНО заявило о том, что анализ имущественного комплекса завершен, выявлено 600 объектов (в том числе земельные участки), которые можно передавать либо в казну, либо регионам и муниципалитетам1. Поскольку вопрос сделок с имуществом всегда был болезненным и даже нередко рассматривался аналитиками как истинная причина реформы РАН, то ФАНО специально подчеркнуло, что «золотого актива» среди запланированных к передаче объектов нет. Действительно, тема возможных сделок с имуществом не привлекла существенного внимания научной общественности. Более актуальными были вопросы реструктуризации институтов, возможного сокращения кадров, финансирования фундаментальных исследований, а также формирования комплексных планов научных исследований.

Оценка результатов реформ со стороны РАН и ФАНО имеет принципиально разный характер.

Руководство ФАНО обнародовало данные о позитивных изменениях в системе институтов. Были отмечены: 50%-й рост числа аспирантов в институтах ФАНО по сравнению с 2013 г.2; рост к началу 2016 г. в 1,5 раза заработной платы сотрудников институтов; 14%-й прирост за два года числа публикаций в рецензируемых журналах; существенное омоложение директорского корпуса3; формирование новых федеральных научных центров, ответственных за реализацию приоритетных научных проектов.

По контрасту руководство РАН и академических институтов оценивает результаты работы ФАНО и сложившуюся ситуацию негативно: предсказывается дальнейшая «де-

45

градация и маргинализация» ; констатируются прохождение «точки невозврата», а также низкий уровень финансирования, обеспечивающий только выживание6. Более того, в сентябре прошла «неделя протеста» профсоюза РАН, направленная против сокращения бюджета на науку7. Действительно, фактические бюджетные ассигнования на

1 Наука превращается в практику и, в общем, в экономику. Глава ФАНО рассказал «Ъ», как идет реформа РАН // Коммерсантъ. 25.10.2016 г. № 198. С. 1. URL: http://kommersant.ru/doc/3125352

2 Там же.

3 Медведев Ю. Забастовка по-академически // Российская газета. 12.04.2016 г. № 6946. URL: https://rg.ru/2016/04/12/glava-fano-rasskazal-skolko-uchenyh-ediat-chuzhoj-hleb.html

4 Ваганов А. Сокращение численности ученых - процесс неизбежный // Независимая газета. 02.08.2016 г. URL: http://www.ng.ru/science/2016-08-02/3_kartblansh.html

5 Евдокимова Д. Академик РАН Юрий Рыжов. Наука и образование уже ушли из страны // Новые известия. 01.08.2016 г. URL: http://www.newizv.ru/society/2016-08-01/243893-nauka-i-obrazovanie-uzhe-ushli-iz-strany.html

6 Макеева А., Лабутина Д., Викулова А. Ученые опровергают законы финансирования // Коммерсантъ. 16.09.2016 г. № 171. URL: http://kommersant.ru/doc/3089459

7 Денег не хватает даже на оклады // Новая газета. 14.09.2016 г. № 102. URL: https://www.novayagazeta.ru/articles/2016/09/14/69840-deneg-ne-hvataet-dazhe-na-oklady; Макеева А., Лабутина Д., Викулова А. Ученые опровергают законы финансирования // Коммерсантъ. 16.09.2016 г. № 171. URL: http://kommersant.ru/doc/3089459

НИОКР сокращались, а заработная плата исследователей, которая должна к 2020 г. вдвое превысить среднюю по региону, росла медленнее запланированного. Из 700 институтов ФАНО только 170 смогли достичь установленного на 2016 г. значения - 145,8% средней зарплаты по региону1.

Таким образом, сложившееся положение выглядит противоречиво, и потому важно разобраться, в чем состоят результаты реформ, как их можно оценивать. Можно выделить три основных направления реформирования.

Первое - реструктуризация работы институтов так, чтобы они в большей мере отвечали потребностям экономики и /или были более эффективными с точки зрения количества и качества научных результатов. Оценка по этому параметру - это рост, например, патентования, наращивание числа малых компаний, создаваемых институтами, рост сотрудничества с индустрией, а также рост числа публикаций в рецензируемых изданиях и их цитирования. Структурированных данных по перечисленным параметрам нет, однако дебаты вокруг реструктуризации и, главное, способов ее проведения были одними из самых серьезных.

За год было начато несколько громких слияний, состоявших в объединении разнопрофильных институтов, расположенных на одной территории, с целью оптимизации численности административного персонала и концентрации ресурсов. Это, по мнению ФАНО, даст возможность сбалансированно реагировать на внешние вызовы и использовать конкурентные преимущества2. В течение года было несколько прецедентов проведенных или обсуждавшихся объединений3. Руководство ФАНО утверждало, что объединение институтов происходит исключительно добровольно, после всестороннего обсуждения. Руководство РАН, в свою очередь, приводило доводы в пользу того, что к объединению принуждали теми или иными способами (например, угрозой присоединения академических институтов к вузам, сокращениями научного персонала и др.). В итоге реструктуризация, по мнению ее противников, может привести к сжатию фронта научных исследований и утрате перспективных направлений4 и в целом облегчает последующие сокращения, так как институты при объединении теряют юридическое лицо, получая, по сути, статус лаборатории5. Вместе с тем были и стремящиеся к объединению и получению новых статусов (Федерального исследовательского центра, Национального исследовательского института), поскольку ФАНО объявило о том, что новые объединенные институты будут освобождены от оценки результативности их деятельности.

В целом негативные оценки реструктуризации преобладали, и на осенней сессии общего собрания РАН было принято постановление, которое требовало приостановления реструктуризации и проведения оценки результатов уже прошедших объединений академических институтов. Стоит отметить, что для реструктуризации есть основания и

1 Волчкова Н. Стабильная стагнация? Ученым снова обещают неприятности // Поиск. 13.01.2017 г. № 1-2. URL: http://www.poisknews.ru/theme/science-politic/22023/

2 Наука превращается в практику и, в общем, в экономику. Глава ФАНО рассказал «Ъ», как идет реформа РАН // Коммерсантъ. 25.10.2016 г. № 198. С. 1. URL: http://kommersant.ru/doc/3125352

3 Волчкова Н. Обобщая частности. РАН проложит собственный курс // Поиск. 11.11.2016 г. № 45. URL: http://www.poisknews.ru/theme/science-politic/21191/

4 Замглавы РАН: нынешние тенденции в управлении наукой создают большие риски // РИА Новости. 19.08.2016 г. URL: https://ria.ru/interview/20160819/1474792035.html

5 Волчкова Н. Обобщая частности. РАН проложит собственный курс // Поиск. 11.11.2016 г. № 45. URL: http://www.poisknews.ru/theme/science-politic/21191/

предпосылки, в том числе касающиеся как кадрового состояния институтов, так и разрабатываемых в них тематик. Однако попытки объединить институты действительно иногда имели скандальный характер. Известны также случаи сокращения научных сотрудников после реструктуризации, при обещании оптимизировать только административно-управленческий персонал1. Все это снизило уровень доверия к проводимым преобразованиям.

Подозрение в том, что окончательная цель всех изменений - сокращение числа научных сотрудников и ухудшение общих условий проведения исследований, - доминирует в научном сообществе. Такие опасения как высказывались в явной форме, так и подразумевались. Примером может быть реакция на предложение РАН и ФАНО провести внутреннюю внеплановую аттестацию научных сотрудников и подразделений, обнародованное в форме письма директорам научных организаций и руководителям отделений РАН в октябре 2016 г. Был запрошен перечень показателей научной (включая международную), преподавательской и экспертной работы научных сотрудников. В принципе, такие данные помогают более объективно посмотреть на эффективность работы научных работников, и это полезно знать администрациям институтов. Однако письмо-предложение вызвало среди научных сотрудников сильное беспокойство, и немедленно было высказано предположение, что данный мониторинг проводится в связи с намерением сократить численность кадров2. Определенные сокращения и оптимизация в институтах действительно нужны, и об этом лучше объявлять открыто. Когда провозглашаются одни цели (например, «просто проверка»), а затем предпринимаются иные действия, создается атмосфера напряженности и даже временами истерии, что усложняет проведение реформ.

Одна из ключевых проблем также в том, что объединение институтов началось до оценки результативности деятельности академических организаций, принципы и методика проведения которой (включая формирование референтных групп)3 обсуждались не один год. Длительные дебаты продолжались и в 2016 г.; в июне ФАНО внесло корректировки в методику оценки организаций, притом что в начале марта сообщило о запуске процесса оценки и начале сбора данных по институтам4. Первые итоги оценки ожидаются к июлю 2017 г.5.

В целом процесс реформ в РАН оказался инерционным. Это справедливо и в отношении РАН как организации, выбирающей новых академиков и членов-корреспондентов. Кульминацией событий в конце года стали выборы в РАН, которые показали, что традиция избрания в члены академии на основе договоренностей, связей, в том числе род-

1 Биологические институты в Пущине объединят к концу 2016 г. // Научная Россия. 29.04.2016 г. URL: https://scientificrussia.ru/articles/biologicheskie-instituty-v-pushchino-obedinyat-k-kontsu-2016-goda

2 Сапрыкина Д. Либо займитесь научной работой, либо освобождайте места: о внеплановой аттестации научных сотрудников // Индикатор. 21.10.2016 г. URL: https://indicator.ru/article/2016/10/21/esli-sotrudnik-ne-hochet-ego-ne-uvolish/

3 Подробнее см.: ДежинаИ. Состояние науки и инноваций // Российская экономика в 2015 г. Тенденции и перспективы. Вып. 37. М.: Институт Гайдара, 2016. С. 353-355.

4 Волчкова Н. Турнир приоритетов. Начался новый этап научной реформы // Поиск. 04.03.2016 г. № 9. URL: http://www.poisknews.ru/theme/science-politic/17875/

5 Колесова О. Сохранение с сокращением. Ученым обещаны трудности // Поиск. 23.12.2016 г. № 51. URL: http://www.poisknews.ru/theme/science-politic/21804/

ственных, а также избрания чиновников и других лиц, не показавших выдающихся успехов в науке, сохранилась и даже усиливается1. Однако если раньше такие прецеденты обсуждались в достаточно узком кругу околоакадемического научного сообщества, то теперь благодаря публичному диалогу президента В. Путина и президента РАН академика В. Фортова это стало достоянием широких слоев общественности. Причиной послужило избрание чиновников в состав РАН, притом что действовало распоряжение президента страны о нежелательности таких действий. В итоге все чиновники, избранные академиками и членами-корреспондентами, были уволены со своих должностей, и им было предоставлено право полностью посвятить себя научной работе. Кроме того, публично обсуждались результаты выборов в академию с точки зрения того, что в академию были избраны далеко не всегда ведущие ученые (если судить по библиометрическим показателям соискателей званий членов-корреспондентов и академиков)2. Эти эпизоды нанесли урон репутации академии, которая в качестве оправдания принципов своей деятельности часто апеллировала именно к морально-этическим и высоким научным ценностям.

Второе направление - оптимизация текущего функционирования институтов, эффективность которой может измеряться снижением бумагооборота, нагрузки на институты по числу проверок и объемам отчетности со стороны ФАНО. В реальности отчетная нагрузка на институты возросла, отчасти она обусловлена необходимостью проведения инвентаризации. Наряду с этим наблюдалась растущая роль ФАНО в выборе тематик исследований, к чему относится и слияние институтов, неизбежно сопровождаемое корректировкой направлений исследований. ФАНО решило сопоставить разрабатываемые тематики с теми направлениями, которые активно развиваются в мире, чтобы выбрать области, которые следует поддерживать и развивать3. При этом существующая программа фундаментальных исследований РАН не учитывалась при проведении этой работы. На практике поиск новых приоритетов привел к формированию комплексных планов научных исследований (КПНИ). Это инструмент формирования сетевых связей между институтами ФАНО, работающими в рамках перспективной тематики. Цель кооперации - обеспечение международной конкурентоспособности проводимых исследований и ускорение коммерциализации прикладных результатов. В то же время полномочия по управлению такими сетевыми проектами передаются ведущему институту-координатору. Поскольку финансирование КПНИ осуществляется в основном из бюджетных средств, то, по сути, это новый механизм перераспределения финансовых ресурсов ФАНО. В такой схеме есть безусловные плюсы: оценка актуальности тематики проводится как РАН, так и заинтересованными ведомствами, а также представителями биз-

1 По данной теме было опубликовано очень много материалов, подготовлены новостные и видеосюжеты, подробно анализирующие биографии чиновников, а также историю выборов в академики и члены-корреспонденты РАН, в том числе по отделениям. См., например: Соболев Б. Семейный подряд: академики протаскивают в РАН даже бездарных детей // ВЕСТИ^^ 03.12.2016 г. URL: http://www. vesti.ru/doc.html?id=2828671; Эксперт оценил ущерб для РАН в связи с увольнением чиновников // Lenta.ru. 28.11.2016 г. URL: https://lenta.ru/news/2016/11/28/harm/

2 См., например: Полянин А. Как спасти репутацию Академии наук // Индикатор. 01.02.2017 г. URL: https://indicator.ru/article/2017/02/01/kak-spasti-reputaciyu-akademii-nauk/?utm_source=fbshar-ing&utm_medium=social

3 Волчкова Н. Турнир приоритетов. Начался новый этап научной реформы // Поиск. 04.03.2016 г. № 9. URL: http://www.poisknews.ru/theme/science-politic/17875/

неса, отсеиваются устаревшие тематики, в течение многих лет перекочевывавшие из одной программы фундаментальных исследований РАН в другую1. Число таких приоритетных направлений - претендентов в КПНИ растет: по данным на середину прошлого года, их было 652. Но КПНИ также оказались дискуссионной мерой - сторонники (как правило, уже участвующие в КПНИ) говорят о перспективности такого механизма с точки зрения переориентации на современные тематики исследований. Противники утверждают, что КПНИ - это вмешательство ФАНО в деятельность по определению направлений исследований, которой занимается РАН.

Третье направление - это совершенствование экспертной функции РАН и институтов ФАНО с точки зрения их включенности в выбор и реализацию приоритетных научных направлений, экспертизу крупных социально-экономических проектов, что было закреплено за академией согласно новому (от 2013 г.) законодательству. В этой сфере началось некоторое упорядочение работы, появился институт «экспертов РАН», которые выбираются на конкурсной основе с учетом количественных (публикации, прошлый опыт экспертной работы) и качественных оценок (необходима рекомендация члена РАН, профессора РАН или президиума РАН, ученого совета института). Экспертный совет РАН провел проверку 5000 проектов, которые выполнялись в 1582 государственных научных организациях и вузах. Она показала, что только 7% работ соответствуют мировому уровню, в то время как 26% проектов следует закрыть ввиду отсутствия научной значимости. Это важный результат, хотя и показывающий небольшой срез науки. Оценивались далеко не все проекты. Так, работы, выполняемые по грантам РНФ, РФФИ и РГНФ, не рассматривались, а их в сумме около 20 тыс. Экспертиза также подтвердила, что пока уровень академической науки выше вузовской, поскольку результаты академических исследований больше публикуются в международных изданиях, а вузовских - в отечественных3.

Таким образом, при негативной оценке научным сообществом хода реформ академического сектора, вызванной сокращениями, давлением отчетности и неясными планами, по ряду параметров наметились позитивные сдвиги. Это касается как публикационной активности, так и корректировки тематик научных работ.

6.5.4. Наука в вузах

Меры поддержки науки в ведущих вузах, в том числе участвующих в знаковом для страны проекте «5-топ 100» по вхождению ведущих российских вузов в мировые рейтинги, реализовывались достаточно последовательно. У 21 вуза, участвующего в данной программе, есть определенные успехи, показывающие эффективность дополнительного бюджетного финансирования. В вузах появились сильные научные группы, в том числе благодаря приглашению зарубежных ученых. Некоторые университеты в несколько раз нарастили число публикаций по сравнению с 2013 г.: например, исследователи Томского государственного университета стали публиковаться в 4,3 раза больше, НИУ ВШЭ - в 4 раза4.

1 Шаталова Н. Планировать будем: НИИ работают по комплексным планам научных исследований // Экс-пир. 13.05.2016 г. URL: https://xpir.ru/articles/Planirovat-budem

2 Там же.

3 Щербина Е. Давайте сменим тему. Российской науке не хватает ресурсов и новизны. 01.02.2017 г. URL: http://chrdk.ru/sci/davaite-smenim-temu

4 Экватор Проекта 5-100: фокусировка вузов на предметные рейтинги. 20.10.2016 г. URL: http://news.ifmo.ru/ru/education/official/news/6130/

Именно растущее число публикаций, подготовленных сотрудниками ведущих вузов, в журналах, индексируемых в базах данных Web of Science или Scopus, стало наиболее ярким признаком улучшений. Темпы прироста числа вузовских статей опережали публикационную активность сотрудников институтов ФАНО, хотя одновременно выросло количество публикаций в соавторстве. Особенно показательны данные по высокоцити-руемым статьям (а значит, наиболее примечательным для научного сообщества): в большинстве вузов-лидеров такие статьи опубликованы в основном в соавторстве с академическими учеными (рис. 25).

Рис. 25. Доля высокоцитируемых статей в Q1 1СЯ-2015 с аффилиацией РАН,

%, 2011-2015 гг.

Источник: Стерлигов И. Публикационная активность России: основные характеристики, роль РАН и вузов первой волны 5-100. Презентация в МФТИ. 10.11.2016 г.

Политика по усилению науки в вузах в целом правильная, но должна осуществляться не только через дополнительное финансирование проектов и центров внутри вузов. Важно поддерживать кооперацию с академическими институтами, а также проводить системные изменения в самой деятельности вузов, касающейся распределения преподавательской и исследовательской нагрузки, видов преподавания и консультирования, соотношения численности студентов и аспирантов. Однако пока таких перемен нет либо они минимальны. В то же время рост финансирования вузов происходит на фоне относительной стагнации бюджетных ассигнований на другие сектора науки. Это привело к появлению ряда негативных явлений, таких как переманивание сотрудников, накручивание числа публикаций, мелкотемье и т.д. Назначенный в августе новый министр образования и науки О. Васильева обратила внимание, в частности, на то, что рост публикаций происходит слишком высокими темпами, и потому вызывает сомнение уровень проводимых исследований: «В попытках выполнения необходимых критериев мы ищем непонятные журналы, непонятные возможности их напечатать, и возникает вопрос качества материалов, цена вопроса, которая определяет эти статьи. Наверное, пора призадуматься, стоит

ли так бежать»1. Это один из эффектов стремления войти в рейтинги. Следует отметить, что в мире возрастает критика ранжирования университетов, так как большинство рейтингов придает слишком большой вес «науке высоких достижений», недооценивая роль

собственно качества обучения. В перспективе это может негативно сказаться именно на

2

уровне подготовки студентов .

Одновременно экономические факторы, в том числе девальвация рубля, негативно повлияли на ряд важных для ведущих вузов показателей. Так, число привлеченных из-за рубежа специалистов сократилось на 20%3, заработная плата профессорско-преподавательского состава увеличивается благодаря росту аудиторной нагрузки до максимально разрешенной Министерством образования и науки - 900 часов в год4, что снижает возможности качественно заниматься научными исследованиями. Действительно, сейчас даже в ведущих вузах на преподавание тратится 75% рабочего времени5.

В конце года начался пересмотр программ поддержки вузов, включая вузовскую науку, и вполне вероятно, могут произойти изменения основных показателей достижения целей. В 2017 г. будет запущен приоритетный проект «Вузы как центры пространства создания инноваций», согласно паспорту которого вузы, участвующие в «5-топ 100», будут фактически переориентированы на отраслевые и предметные рейтинги. К 2025 г. не менее 10 вузов должны не менее двух лет подряд входить в топ-100 мировых рейтингов, не менее 20 - в топ-3006.

Важно было бы одновременно пересмотреть состав вузов-участников, добавив к критериям отбора еще один: вхождение на 1 января 2017 г. в число топ-300 в каком-либо из международных рейтингов по одной или нескольким дисциплинам (предметные рейтинги). Именно такие вузы имеют потенциал закрепиться в группе лидирующих по предметным рейтингам, и важно было бы сконцентрировать ресурсы на их поддержке. Тогда состав вузов - участников Программы может несколько измениться: некоторые из входящих в Программу вузов ее покинут, тогда как есть ряд вузов, не принимающих в ней участия, которые уже находятся в топ-300 предметных рейтингов.

Дальнейшему повышению качества исследований в вузах может способствовать разрешение им самостоятельно присуждать ученые степени, как это принято в ведущих зарубежных университетах. Пока такое право получили только МГУ им. М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургский государственный университет7. В то же время логично возникают опасения, что такая мера преждевременная, так как при нынешнем уровне этических требований может начаться неконтролируемое присуждение научных степеней.

1 Васильева О. Опорные вузы не будут создаваться путем реорганизации. 22.11.2016 г. URL: http://tass.ru/obsch-estvo/3804882

2 Altbach P.G., Hazelkorn E. Why most universities should quit the ranking game // University World News. 2017. January 8. Iss. 442. URL: http://www.universityworldnews.com/article.php?story=20170105122700949

3 Возовикова Т. Вложить в продвижение. Участники проекта 5-100 жаждут новых инвестиций // Поиск. 28.10.2016 г. № 44. URL: http://www.poisknews.ru/theme/edu/21079/

4 Руководство вузов обвинили в завышении средних зарплат преподавателей. 19.09.2016 г. URL: http://www.gos-news.ru/news/obshchestvo/rukovodstvo_vuzov_obvinili_v_zavyshenii_srednikh_zarplat_prepodavateley

5 Чошанов М. Бессмысленная гонка. Российские ученые проигрывают еще на старте // Поиск. 20.01.2017 г. № 3. URL: http://www.poisknews.ru/theme/science-politic/22137/

6 Паспорт приоритетного проекта «Вузы как центры пространства создания инноваций». Утвержден президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 25.10.2016 г. № 9. URL: http://government.ru/media/files/OnTUmegFLNj5Uqtac57y1WG1EtMG9ABe.pdf

7 Внесены изменения в Закон о науке и государственной научно-технической политике. 23.05.2016 г. URL: http://kremlin.ru/acts/news/51971

Здесь важно выработать четкие критерии для университетов, которые могут быть наделены этим правом, и проводить тщательный мониторинг активности новых диссертационных советов. Последнюю функцию с успехом могут выполнять общественные организации и сетевые сообщества, включая «Диссернет».

Помимо чисто научной деятельности, ведущие вузы призваны заниматься прикладными исследованиями и разработками, востребованными экономикой. И здесь ключевым становится их взаимодействие с компаниями, а также создание малых инновационных предприятий. Пока в этой сфере деятельность ведущих вузов не так успешна, как в части наращивания публикационной активности. Исследование 40 ведущих российских вузов (участников проекта «5-топ 100», НИУ и федеральных университетов), проведенное РВК и университетом ИТМО, показало, что примерно половина малых инновационных компаний, созданных вузами, не приносит дохода, практически отсутствует прибыль от управления интеллектуальной собственностью, число международных патентов невелико, а у 28 из 40 вузов их нет вообще1.

Одна из сохраняющихся проблем связана с уровнем прикладных НИОКР в вузах, слабо востребованных промышленностью. Опрос Института менеджмента инноваций НИУ ВШЭ, проведенный по заказу Сколтеха2, показал, что средние высокотехнологичные компании в основном ожидают от вузов не новых разработок, а только подготовленных кадров. Заказы на НИОКР точечные, что отчасти обусловлено узким профилем работы самих компаний. При этом были выявлены три основные проблемы взаимодействий, касающиеся научной кооперации и заказов на НИОКР:

1) отсутствие в вузах представлений о реалиях коммерческого производства и разность мотиваций;

2) недостаточный уровень квалификации специалистов, работающих в вузах;

3) большой объем бюрократических процедур в вузах, высокая формализация процессов принятия решений.

Дополняющие и непротиворечивые данные были получены по итогам опроса компаний, входящих в клуб директоров по исследованиям и разработкам (R&D Club)3, согласно которым 77% компаний никогда не покупали у вузов лицензии (патенты) и 84% не покупали созданные вузами компании.

Таким образом, если качество фундаментальных и поисковых научных исследований в вузах растет, в том числе за счет кооперации с академическими учеными и приглашения на работу зарубежных исследователей, то прикладная вузовская наука остается на невысоком уровне и мало востребована компаниями.

6.5.5. Проблемы измерения результативности научных исследований

Реформирование организаций государственного и вузовского секторов науки неизбежно актуализирует тему оценки результативности научной деятельности. Полемика по этому поводу продолжалась в течение всего 2016 г.

1 Возовикова Т. Прибыли не прибыло. Экспертов печалят доходы от вузовских инноваций // Поиск. 11.11.2016 г. № 45. URL: http://www.poisknews.ru/theme/edu/21225/

2 Опрос проводился Институтом менеджмента инноваций НИУ ВШЭ в начале 2016 г. среди 150 высокотехнологичных компаний, 90% из которых - средние. Анкетирование было дополнено рядом глубинных интервью с представителями компаний.

3 Макеева А., Савельев А. Неполное высшее образование // Коммерсантъ. 06.06.2016 г.

Обсуждались в основном методы измерения научной результативности и то, как давление регулятора с точки зрения требований к количеству и качеству публикаций (индекс Хирша) приводит к незапланированным эффектам в виде искажений и размывания этических норм. В частности, на примере ученых-экономистов была предложена систематизация типов искажений информации об их научной результативности1 с выделением шести ее типов. Они систематизированы следующим образом: цитируются ненаучные труды (например, справочники и статистические сборники); работы цитируют в основном соавторы; статьи пишутся только в соавторстве или с большим числом соавторов; организуется цитирование статей в подконтрольных журналах; наконец, статьи публикуются в сомнительных изданиях. С точки зрения научной этики ситуация благополучнее в бывших академических институтах и разнороднее - в вузах. Это можно объяснить тем, что перед вузами поставлены наиболее жесткие требования по достижению показателей числа публикаций и их цитирования, особенно если они входят в группы специальной государственной поддержки (опорные университеты, вузы программы «5-топ 100»). Одновременно именно в академическом секторе издавались наиболее известные, в том числе переводные, российские научные журналы, поэтому сформировалась культура подготовки и публикации статей.

Отдельной темой дискуссий были собственно технические проблемы библиометриче-ских измерений: например, каким образом может быть достигнут приведенный в Указе президента РФ показатель доли российских публикаций в базе данных Web of Science2. Следует отметить, что тема использования библиометрических показателей активно развивается и за рубежом, конструируются новые показатели, призванные точнее отразить вклад ученых и журналов в развитие науки3. Этот своего рода ажиотаж представляет собой отражение усиливающейся тенденции использовать библиометрию для оценки работы отдельных ученых, научных лабораторий и институтов и на этой основе принимать финансовые и кадровые решения.

Фокус на формальные показатели в научной политике стал избыточным, и, в конечном счете, это снижает реальную продуктивность науки4. Этот путь уже пройден в большинстве стран с развитой наукой, понимание важности экспертных оценок укрепилось. В России часто все идет с отставанием, с одной стороны, и с гипертрофированным приданием важности какой-то мере - с другой. «Живучесть» формального подхода объяснима - оценка по наукометрическим показателям удобна для управления.

Проблема публикационной активности связана с темой международного сотрудничества и мобильности ученых. Недавнее исследование партнерств стран АТЭС показало, что у России доля статей в соавторстве с учеными из США и Германии сравнительно

1 Балацкий Е., Юревич М. Измерение академической этики // Независимая газета - наука. 25.05.2016 г. URL: http://www.ng.ru/nauka/2016-05-25/! 1_etika.html

2 Указ Президента Российской Федерации от 7.05.2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки», согласно которому к 2015 г. доля публикаций российских исследователей в общем количестве публикаций в мировых научных журналах, индексируемых в базе данных «Сеть науки» (WEB of Science), должна была составить 2,44%. Источник: URL: https://rg.ru/2012/05/09/nauka-dok.html

3 См., например: Hammarfelt В., Rushforth A. Judging merits in the age of the h-index: Citizen bibliometrics in biomedicine and economics. 2016. URL: https://arxiv.org/pdf/1609.04931; Leydesdorff L., Wounters P., Bornmann L. Professional and Citizen Bibliometrics: Complementarities and ambivalences in the development and use of indicators. 2016. URL: https://arxiv.org/pdf/1609.04793v1.pdf

4 SarewitzD. The pressure to publish pushes down quality // Nature. May 12, 2016. Vol. 533. P. 147.

выше, чем с другими странами (табл. 18). Такое партнерство должно позитивно влиять на развитие российских исследований. В этих же странах существенна доля ученых -эмигрантов из России и бывшего СССР, что частично объясняет высокие показатели соавторства. В то же время для США, Китая и Японии Россия - второстепенный партнер, так как ученые этих стран опубликовали менее 1% статей с российским участием.

Таблица 18

Публикации в соавторстве за 2011-2015 гг., % от общего числа национальных публикаций страны

Страны-партнеры

США Китай Германия Великобритания Франция Италия Япония Канада

США - 5 3 4 2 2 2 2

Япония 8 5 3 3 2 1 - 1

Китай 7 - 1 2 1 - 1 1

Россия 7 2 7 4 4 3 2 -

Источник: Mapping Researcher Mobility. Measuring research collaborations among APEC economies / Australian Government, Department of Education and Training, APEC. May 2016.

Характерно, что в США, несмотря на самодостаточность страны, относительно высокий уровень кооперации с рядом стран (Китай, Великобритания). Это свидетельство того, что интернационализация науки становится ее универсальной характеристикой (исключая страны, намеренно следующие изоляционистской политике). С этой точки зрения тревожно последовательное закрытие представительств зарубежных организаций и фондов, выделяющих российским ученым гранты на научные исследования, в том числе совместные. В 2016 г. был закрыт IREX (Американский совет по международным исследованиям и обменам)1 и начал сворачивать свою деятельность в России Американский фонд гражданских исследований и развития (CRDF Global). В дополнение к этому прекратилось сотрудничество с США в научных исследованиях в ядерной и энергетической сферах, что стало реакцией России на введение санкций2.

Таким образом, хотя международное сотрудничество может быть эффективным способом наращивания числа цитируемых публикаций, стимулы к нему в текущей экономико-политической обстановке остаются противоречивыми.

6.5.6. Научная эмиграция и планы по возвращению ученых в страну

Эффективное функционирование научного комплекса непосредственно связано с качеством кадров. 2016 г. был примечателен тем, что впервые за долгие годы был отмечен скромный прирост численности исследователей, хотя интерпретация этого явления не так очевидна. Например, прирост научных кадров происходил во время кризиса конца 1990-х годов, длился два года, а потом опять началось сокращение исследователей. Сейчас небольшой прирост может быть индикатором не улучшения ситуации в науке, а ухудшения ее в других областях, приведшего к временному притоку кадров в науку.

Одновременно начался новый виток отъезда исследователей за рубеж, преимущественно молодых, и рост среди них настроений к эмиграции либо уходу из науки. Точных численных данных по оттоку нет, однако экспертные оценки свидетельствуют о его

1 URL: http://www.ntv.ru/novosti/1624710/

2 Россия приостановила научное сотрудничество с США по мирному атому // Русская служба BBC. 05.10.2016 г. URL: http://www.bbc.com/russian/news-37568552

увеличении. Даже благополучно работающие в элитных лабораториях (например, созданных согласно постановлению правительства № 2201) обдумывают свой уход из российской науки. При этом группу «потенциально утекающих» составляют преимущественно мотивированные молодые исследователи с высокими показателями научной продуктивности2. Более половины хотели бы остаться работать в этих лабораториях, «если ситуация не ухудшится»3. Это свидетельствует о том, что, помимо собственно хороших условий, для научной работы важны внешняя среда и ясные перспективы существования самих лабораторий. Действительно, по оценкам ученых, не более половины лабораторий, созданных по постановлению № 220, стали устойчивыми структурами4.

Похожие данные о миграционных намерениях были получены и по институтам ФАНО. Молодые ученые отмечают усложнение работы в связи со сворачиванием поездок на международные конференции, с сокращением финансирования закупки импортных реактивов и с другими финансовыми ограничениями5. По данным опроса, проведенного в Сибирском отделении РАН, около 40% молодых ученых не видят для себя в России научных перспектив6. Помимо финансовых факторов, это, скорее всего, реакция сотрудников академических институтов на продолжающиеся реформы, цели и перспективы которых не вполне понятны научному сообществу.

Следует отметить, что проблема ухода молодежи из науки является не чисто российской. Она затронула многие страны мира и превратилась в знак трансформаций во всей системе производства научного знания. В мире уход молодежи из науки связан с усложнением получения финансирования и его нестабильностью, с большой рабочей нагрузкой на постдокторской стадии, с растущим давлением в отношении публикационной ак-тивности7. Таким образом, в российской науке частично - в дополнение к собственным проблемам - отражается общий тренд кризиса организации науки.

Отток кадров теперь уже с очевидностью обнажил проблему недостаточности интеллектуальной среды. В некоторых научных направлениях стало слишком мало коллективов, работающих на международном уровне, среда общения истончается, поэтому решением могло бы быть усиление международного сотрудничества, в том числе с учеными-

1 Постановление Правительства Российской Федерации от 9.04.2010 г. № 220 «О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные организации высшего образования, научные учреждения, подведомственные федеральному агентству научных организаций, и государственные научные центры Российской Федерации в рамках подпрограммы «Институциональное развитие научно-исследовательского сектора» государственной программы Российской Федерации «Развитие науки и технологий» на 2013-2020 гг.».

2 Душина С., Николаенко Г., Евсикова Е. Время работать в России? Молодые ученые в условиях институциональных изменений // Социология науки и технологий. 2016. Т. 7. № 3. С. 40.

3 Там же. С. 44.

4 Вишневецкая Ю. «Приманка мозгов»: можно ли вернуть уехавших из России ученых? 30.06.2016 г. URL: http://inosmi.ru/science/20160630/237032504.html

5 ТерентьевД. Кровь из РАН. 11.03.2016 г. URL: http://argumenti.ru/toptheme/n529/438091

6 Асеев А. 40% молодых ученых Сибирского отделения РАН не видят в России для себя научных перспектив. 10.03.2016 г. URL: http://www.ras.ru/news/shownews.aspx?id=98087056-e028-4c42-8c36-5c483eff0b3d# content

7 Powell K. Hard work, Little reward: Nature readers reveal working hours and research challenges // Nature. November 4, 2016. URL: http://www.nature.com/news/hard-work-little-reward-nature-readers-reveal-working-hours-and-research-challenges-1.20933?WT.mc_id=FBK_NA_1611_FHNEWSHARDW0RKLITTLERE-WARD PORTFOLIO

соотечественниками за рубежом. Рецепты того, что надо делать для развития международных связей, в общем-то хорошо известны: научные обмены; стажировки аспирантов и молодых кандидатов наук за рубежом; выделение средств на участие с докладами на международных конференциях; обучение английскому языку; облегчение визового режима для того, чтобы зарубежным ученым было проще приезжать в Россию. Все это не раз обсуждалось и даже делается в отдельных университетах и научных организациях. Однако важны стимулы от государства, а в ряде случаев - решения (в частности, это касается вопросов предоставления виз иностранным ученым).

В прошедшем году был избран подход к интернационализации за счет массированного притока ученых-соотечественников из-за рубежа. Агентство стратегических инициатив объявило о планах привлечения в страну 15 000 ученых в течение 5 лет1, а Российская венчурная компания приступила к изучению возможности и путей реализации этой идеи. По всей видимости, ожидания состоят в том, что за счет привлечения в страну зарубежных ученых можно будет быстро решить кадровые проблемы науки.

Как это характерно для тематики, посвященной русскоязычным ученым, работающим за рубежом, цифры редко основаны на расчетах, за ними не стоят масштабные количественные исследования. Число 15 000 - из того же ряда. При этом по мере усиления участия диаспоры в науке страны (а это действительно происходит, в том числе благодаря программе мегагрантов и проекту «5-топ 100») растет число как сторонников сотрудничества с русскоязычными учеными, так и его противников. Однако в целом стороны сходятся во мнении, что должно расширяться международное, а не только русскоязычное сотрудничество.

6.5.7. Меняющийся ландшафт инноваций

В 2016 г. наиболее активную позицию в области развития технологических инноваций занимало Министерство экономического развития РФ. Именно по его инициативе реализуется программа инновационных территориальных кластеров, началась поддержка экспортоориентированных высокотехнологичных компаний - «национальных чемпионов», и оно же отвечает за программы инновационного развития компаний с государственным участием. В прошедшем году проходило много обучающих мероприятий, конкурсов, семинаров и конференций, число которых возросло по сравнению с прошлыми годами, в том числе благодаря началу реализации проектов Национальной технологической инициативы. При этом государство вкладывает сравнительно много в развитие инноваций (рис. 26). Доля инновационно активных предприятий в России составляет в среднем менее 9% на фоне 30-50% в развитых индустриальных странах, но почти 24% российских компаний получали федеральное финансирование на технологические инновации. В зарубежных странах, за исключением Франции, соотношение обратное: доля инновационно активных компаний превышает долю компаний, получающих на это федеральное финансирование.

В то же время инновационная активность малого бизнеса и крупных компаний, масштабы венчурного финансирования практически не изменились, а по некоторым параметрам можно диагностировать ухудшение ситуации.

1 Вишневецкая Ю. «Приманка мозгов»: можно ли вернуть уехавших из России ученых? 30.06.2016 г. URL: http://inosmi.ru/science/20160630/237032504.html; В России решили вернуть 15 000 ученых из-за рубежа. URL: http://www.silver.ru/news/130303/

тенденции и перспективы

Рис. 26. Организации, занимающиеся технологическими инновациями:

Россия и мир (2014 г.)

Источник: Индикаторы инновационной активности: 2016. Стат. сб. М.: НИУ ВШЭ, 2016. С. 301, 306.

Малый инновационный бизнес и венчурное финансирование

В сфере развития венчурного бизнеса для прошедшего года примечательной стала полярность оценок происходящего. Представители институтов развития высказывали сдержанно-позитивные мнения, предприниматели, бизнес-ангелы критиковали сложившееся положение и часто были настроены остро критически. Так, например, управляющий партнер Almaz Capital Partners А. Галицкий высказал мнение, что в России венчурная индустрия вообще не создана1, и фактически вместо этого развивалась деятельность по формированию «экосистемы инноваций» в форме проведения семинаров, конференций, конкурсов, публикации аналитических материалов, подготавливаемых консалтинговыми агентствами, и т.п. Такой результат в какой-то мере закономерен в связи с тем, что институты развития становятся все более зарегулированными и вынужденно переходят к более простым видам деятельности. Фактически они создают площадку для общения предпринимателей и компаний, в том числе с представителями государства. Компании-реципиенты могут также пользоваться брендом поддержавшего их института развития как доказательством того, что они прошли объективную экспертную проверку. В то же время степень влияния институтов развития на инновационную систему в целом остается низкой. «Ядро» инновационного сообщества, включающее представителей ведомств и институтов развития, нескольких ведущих вузов, а также активных частных инвесторов, стабилизировалось. Списки основных участников инновационных форумов содержат повторяющийся круг имен, и это стало заметным феноменом в сфере «управления инновациями».

1 Галицкий А. Венчурной индустрии у нас просто-напросто нет. 13.10.2016 г. URL: http://realnoevremya.ru/ articles/45299

Оценки и опросы подтверждают, что среда для инноваций неблагоприятная, вследствие чего венчурные инвесторы продолжают уходить из страны. Согласно исследованию Venture Barometer 2016, проведенному российским венчурным фондом Prostor Capital, главными сдерживающими факторами развития венчурного финансирования оказались политический кризис и санкции в отношении России1. Продолжался уход российских предпринимателей с венчурными средствами за рубеж (они стали больше инвестировать в зарубежные стартапы), хотя и не так интенсивно, как в 2015 г. Согласно Venture Barometer, 72% опрошенных бизнес-ангелов и управляющих венчурных фондов отмечали тренд выходов инвесторов в поисках активов за рубеж. Годом раньше их было 90%. Самым привлекательным является рынок США, где доходность высокая, а риски ниже, чем в России. Кроме того, конъюнктура западных рынков более устойчивая. Они менее зависимы от цен на ресурсы и от такого фактора, как личные отношения с представителями органов государственной власти .

В то же время российские инвесторы продолжают работать с отечественными проектами в основном из-за хорошего сочетания «цена-качество», а именно из-за низкой зарплаты технических специалистов и высокого качества ИТ-кадров3. Более того, есть области (технологии машинного обучения, нейросети и искусственный интеллект), где отечественные ИТ-специалисты одни из лучших в мире. Но даже и в этих сферах число жизнеспособных стартапов невелико4.

Оценки разнились и по вопросу доступности венчурного финансирования. Одни участники венчурного рынка утверждают, что денег нет (обычно это авторы новых проектов, ищущие финансирования), а другие - что деньги есть, но они мало тратятся, так как частные инвесторы не видят достойных проектов, и в целом надежнее инвестировать не в хай-тек. По данным Российской венчурной компании и Российской ассоциации венчурного инвестирования, российский рынок прямых и венчурных инвестиций за три квартала 2016 г. составил 71% уровня 2015 г., и 74% сделок было осуществлено фондами с государственным участием, т.е. активность частных инвесторов была низкой. В целом от идеи венчурного финансирования как универсального средства поддержки прорывных технологий происходит сдвиг к пониманию, что этот инструмент эффективен в отраслях с коротким циклом, высоким потенциалом роста, низкими барьерами входа на рынок. В первую очередь это электронная коммерция и ИТ5.

Важным источником проектов и новых компаний могут быть вузы и НИИ. И здесь ситуация с развитием малого инновационного предпринимательства оказалась недоста-

1 Краузова Е. Неунывающие: что поддерживает веру венчурных инвесторов в российский рынок // Forbes. 16.12.2016 г. URL: http://www.forbes.ru/investicii/finansy-i-investicii/335329-neunyvayushchie-chto-pod-derzhivaet-veru-venchurnyh-investorov

2 Фрумкин К. Российские олигархи ищут зарубежные стартапы. 18.04.2016 г. URL: http://fastsalttimes. com/sections/obzor/655.html

3 Краузова Е. Неунывающие: что поддерживает веру венчурных инвесторов в российский рынок // Forbes. 16.12.2016 г. URL: http://www.forbes.ru/investicii/finansy-i-investicii/335329-neunyvayushchie-chto-pod-derzhivaet-veru-venchurnyh-investorov

4 Романова С., Подцероб М. В России мало жизнеспособных IT-стартапов // Ведомости, № 4206, 18.11.2016 г. URL: http://www.vedomosti.ru/management/articles/2016/11/18/665933-rossii-zhiznesposobnih-it-startapov

5 КостеевВ. Инновация появляется там, где есть конкурентная среда. 15.11.2016 г. URL: http://sntr-rf.ru/ex-pert/vladimir-kosteev-innovatsiya-poyavlyaetsya-tam-gde-est-konkurentnaya-sreda/

точно благополучной. Об этом свидетельствуют данные мониторинга малых инновационных предприятий научно-образовательной сферы1. Пик создания малых компаний пришелся на 2011 г., после чего началось снижение. Одна из причин - исчерпание разработок, которые могут быть положены в основу деятельности стартапа, другая - остающиеся проблемы законодательного регулирования: согласно Федеральному закону № 2172 исключительные права на результаты исследований и разработок принадлежат государству, что снижает интерес бизнеса к инвестированию в такие компании. Поэтому, несмотря на произошедшую с момента принятия закона либерализацию (сняты все ограничения по доле научно-образовательных организаций в уставном капитале хозяйственного общества, по направлениям расходования дивидендов и доходов от распоряжения долями, по размеру денежных долей от соинвесторов), тренд на сокращение количества создаваемых малых инновационных компаний достаточно устойчив.

Поддержка среднего технологического бизнеса

Самым примечательным событием года в инновационной сфере стало начало реализации программы Министерства экономического развития «Поддержка частных высокотехнологичных компаний-лидеров» («Национальные чемпионы»), рассчитанной до 2020 г. Во-первых, впервые появилась инициатива, нацеленная исключительно на растущий средний бизнес, уже показавший устойчивость и результативность. Во-вторых, это продуманная программа, стартующая не «с нуля», а имеющая долгосрочную (5-летнюю) аналитическую проработку. Компании - участники программы (те, кто должен стать в будущем национальным чемпионом) отбирались на основе национальных рейтингов «ТехУспех», которые составляются с 2012 г. Рейтинг «ТехУспех» - это фактически инструмент поиска и мониторинга быстрорастущих средних технологических компаний, у которых есть потенциал лидерства в России и за рубежом. Отбор компаний в рейтинг проводится на основе сочетания количественных данных (выручка, ее динамика, экспорт и пр.) и экспертной оценки. Ежегодно требования к компаниям уточняются, а методика проведения оценки шлифуется. Именно экспертные оценки, которые были получены в результате составления рейтингов, позволили определить потребности и препятствия к развитию перспективных компаний, в результате чего появилась идея нового инструмента. Он заключается в индивидуальной помощи частным высокотехнологичным экс-портоориентированным компаниям-лидерам для того, чтобы в дальнейшем они смогли стать транснациональными компаниями российского базирования. При этом определены три ключевых показателя успешной реализации проекта, и все они касаются финансовых аспектов (роста высокотехнологичного экспорта и объемов продаж)3. Таким образом, сформулирована ясная цель с небольшим числом измеряемых показателей.

Следует отметить, что такой инструмент - не оригинальная разработка. В ряде стран реализуются аналогичные программы (Дания, Нидерланды, Великобритания, Южная

1 Учет и мониторинг малых инновационных предприятий научно-образовательной сферы. Министерство образования и науки РФ. URL: https://mip.extech.ru/index.php

2 Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности» от 02.08.2009 г. № 217-ФЗ.

3 Подробнее о параметрах отбора см.: От «ТехУспеха» к национальным чемпионам. Национальный рейтинг российских быстрорастущих технологических компаний «ТехУспех-2016». М.: Минэкономразвития России, РВК, PWC, НИУ ВШЭ, ФРП, 2016. С. 4-5.

Корея, Сингапур, Малайзия, ЮАР, а также Казахстан). Этот опыт был подробно изучен, и в российской модели можно усмотреть отдельные элементы заимствования, в том числе опыта Казахстана, который начал такую программу на год раньше.

На 2016 г. было намечено проведение двух этапов отбора компаний, чтобы в результате определить 30 победителей (и это было сделано) и начать индивидуальную работу с компаниями. Под индивидуальной работой понимаются самые разные виды деятельности: организационное содействие в получении доступа к существующим инструментам государственной поддержки (включая программы институтов развития), информационно-консультационное сопровождение проектов, содействие компаниям в экспорте продуктов и технологий (в том числе через торгпредства). Таким образом, это не столько дополнительные бюджетные средства, сколько административное содействие, помощь в снятии барьеров. Важно то, что по мере развития программы будут вноситься необходимые изменения в нормативно-правовые акты, регулирующие экономическую деятельность. Таким образом, вводится инструмент с обратной связью, призванный постепенно менять «экосистему» развития высокотехнологичного бизнеса.

Роль крупных госкомпаний в инновационном развитии

Государственная поддержка крупных государственных компаний продолжалась преимущественно в рамках программ инновационного развития (ПИР). Они были пересмотрены с целью усиления акцента на развитие перспективных технологий.

Роль крупных российских компаний в инновационном развитии рассматривалась аналитиками как в негативном контексте (опора на крупные компании не способствовала развитию инноваций), так и ровно в противоположном. В Национальном докладе об инновациях в России, обнародованном РВК в октябре 2016 г., ставка сделана именно на поддержку крупных компаний1. Идея разработчиков доклада состоит в том, что поскольку доля крупных компаний в российской экономике очень высока, то оно может на них влиять, а значит, сделать такой бизнес более инновационным в достаточно быстрые сроки. В качестве дополнительной аргументации приводятся данные по ряду зарубежных инициатив. При этом выдвинут лозунг: «Ставка - на путь Японии и Кореи, а не США и Европы». Почему именно такая ставка должна оказаться выигрышной, неясно, с учетом того что азиатский путь весьма специфичен, основан на культурных особенностях и менталитете, которые России несвойственны. Европейский же путь объективно ближе. Кроме того, опыт реализации ПИР при всей положительной динамике количественных данных пока не свидетельствует в пользу выбора такого подхода.

Изменения во взаимодействии институтов развития

В 2016 г. предполагалось провести реформирование институтов развития, поддерживающих технологические инновации. Первоначально в правительстве обсуждались достаточно радикальные действия, связанные с закрытием и частичным объединением институтов. Такие планы можно объяснить рядом причин.

Первое: институты стали выполнять дублирующие функции с точки зрения как содержания реализуемых инициатив, так и поддержки одних и тех же компаний. Эта тенденция усилилась с появлением компаний и проектов Национальной технологической ини-

1 Национальный доклад об инновациях в России 2016. Предварительная версия доклада. М.: Министерство экономического развития РФ, Открытое правительство, РВК, 2016.

циативы. Многие из них были реципиентами разных фондов, и было сделано предположение, что эффективнее будет консолидированная поддержка. Кроме того, поскольку НТИ была признана одним из основных стратегических инструментов стимулирования инноваций, институты развития должны были в любом случае пересматривать свою деятельность в соответствии с новыми приоритетами.

Второе: сокращается бюджетное финансирование, в том числе инновационной деятельности, и в этих условиях усиление координации и даже слияния выглядит логичным шагом, так как позволяет объединить финансовые ресурсы.

Третье: были нарекания и к результативности деятельности институтов развития. Причем если раньше главным контраргументом было то, что рано судить об их работе ввиду недолгого срока деятельности, то к 2016 г., когда многие имели уже 10-летнюю историю, нельзя было апеллировать к краткосрочности работы. По формальным показателям, однако, все выглядело достаточно благополучно. Пять институтов развития -«РОСНАНО», «Сколково», РВК, Фонд содействия инновациям и ВЭБ-Инновации - получили за последние пять лет 405 млрд руб. бюджетных средств1, продемонстрировав отдачу, практически вдвое превышающую вложения. Но каким образом она рассчитана, неясно, а очевидных масштабных историй успеха нет. В отсутствии компаний-чемпионов признавался и председатель правления ООО «УК «РОСНАНО» А. Чубайс2. При этом следует отметить, что институты развития подвергались частым проверкам, ошибочные решения оказывались на виду в значительно большей степени, чем удачные проекты, что способствовало росту недоверия к их работе. Возник своеобразный замкнутый круг.

В начале года возможные схемы объединения обсуждались очень активно. Представители институтов развития предупреждали о том, что у каждого своя ниша, и непродуманное объединение приведет к тому же, что происходит с РАН: слияние институтов в большие конгломераты далеко не всегда улучшает их функционирование. В конечном счете были приняты более мягкие и, скорее всего, более рациональные решения.

1. «Сколково» переформатируется в интеграционный центр всех системных институтов развития, там открывают свои офисы РВК и Фонд содействия инновациям, там же будут проводиться мероприятия проектного офиса Национальной технологической инициативы.

2. «Сколково» становится экстерриториальным - его режимы будут распространены на другие территориальные образования, в том числе на инновационные кластеры3.

3. Совместно фонд «Сколково» и РВК создадут три новых венчурных фонда, причем РВК вносит в них капитал, а фонд «Сколково» становится управляющей компанией. Такое решение позволяет экономить средства: до объединения около 30% портфеля РВК были резидентами «Сколково». Кроме того, будут объединены экспертные системы. В фонде «Сколково» создана система экспертизы по тематикам 5 кластеров -областям специализации фонда. При переориентации на проекты НТИ экспертиза будет расширена за счет возможностей РВК. Планируется также, что в первую очередь

1 Дашковский И. Что будет с российскими инновационными проектами // Коммерсант, 08.12.2016 г. URL: http://kommersant.ru/doc/2902134

2 Сальманов О., Кантышев П. Наша задача - заводы строить и растить национальных чемпионов // Ведомости. 25.05.2016 г. URL: http://www.vedomosti.ru/technology/characters/2016/05/25/642322-nasha-zadacha-zavodi-stroit-i-rastit-natsionalnih-chempionov

3 Каледина А. РВК будет переезжать в «Сколково» // Известия. 30.06.2016 г. URL: http://izves-tia.ru/news/620115

будут поддерживаться компании, работающие в сфере ИТ, транспорта и новых медицинских технологий, т.е. по тематикам утвержденных дорожных карт НТИ. Предполагается, что не менее 30% финансирования в фонды будет поступать от частных инвесторов, и отвечать за привлечение таких средств будет фонд «Сколково»1. Окончательная конфигурация фондов определится в 2017 г.

Таким образом, началась кластеризация институтов развития вокруг «Сколково» - как физическая, касающаяся переноса офисов, так и содержательная, путем создания совместных инвестфондов и проведения мероприятий в интересах развития проектов НТИ. При этом работа самого «Сколково» была оценена положительно на заседании Попечительского совета, состоявшегося в середине декабря: фонд смог привлечь внебюджетных средств почти столько же, сколько потратил бюджетных (92 млрд руб. против 100 млрд руб.), и уже 1600 компаний стали его резидентами2.

В стороне от этого процесса осталось «РОСНАНО», которое, несмотря на постоянную критику и претензии Счетной палаты, реформироваться не будет. Правительство предполагает, что «РОСНАНО» станет глобальным венчурным инвестором в сфере нанотех-нологий, и, кроме того, получаемая прибыль будет инвестироваться в проекты по био-технологиям3. Это направление активно развивается во всем мире, а в России недофинансируется. Из-за бюджетных ограничений ряд отраслевых программ был сокращен, и «РОСНАНО» должно восполнить финансовые пробелы.

Региональные инициативы: кластеры и территории инновационного развития

Внимание продолжали уделять и развитию инновационных кластеров, созданных федеральными властями, их мониторинг проводится достаточно регулярно, поэтому имеющиеся проблемы взаимодействий внутри кластеров оперативно выявляются.

Пока финансирование специализированных организаций кластерного развития осуществляется в основном за счет федеральных и региональных средств. Они составляют 64,4% против общемировых 18% (государственный бюджет) и 23% (региональный бюд-жет)4. Наиболее примечательна, однако, не высокая роль государственного бюджета -это свойство всей российской инновационной сферы, - а отсутствие среди источников финансирования российских кластерных организаций поступлений от оказания коммерческих услуг (в мире доля этого источника составляет 8%). Заметный рост доходов от коммерческих услуг обычно начинается через три года после создания кластеров, и в России они уже прошли5.

1 Три новых венчурных фонда РВК и «Сколково» профинансируют проекты НТИ в 2017 г. // ТАСС. 12.09.2016 г. URL: http://tass.ru/ekonomika/3615651; Едовина Т. РВК и «Сколково» подписали брачный договор // Коммерсант. 03.10.2016 г. URL: http://kommersant.ru/doc/3106470; «Сколково» станет управляющей компанией совместного с РВК инвестфонда // Lenta.ru. 26.10.2016 г. URL: https://lenta.ru/ news/2016/10/26/skolko_skolko/

2 Развитие «Сколково» обсуждали на заседании Попечительского совета с участием Дмитрия Медведева. 14.12.2016 г. URL: https://www.1tv.ru/news/2016/12/14/316092-razvitie_skolkovo_obsuzhdali_na_zasedanii_ popechitelskogo_soveta_s_uchastiem_dmitriya_medvedeva

3 Каледина А. РВК будет переезжать в «Сколково» // Известия. 30.06.2016 г. URL: http://izves-tia.ru/news/620115

4 Куценко Е. Пилотные инновационные территориальные кластеры России: модель устойчивого развития // Форсайт. 2015. Т. 9. № 1. С. 39-40.

5 Перечень пилотных инновационных кластеров был утвержден правительством РФ в августе 2012 г.

Положительным сдвигом можно считать то, что в кластерах пытаются найти свою «умную специализацию», хотя это сложный процесс, поскольку надо не просто выделить перспективные для данного региона области (отрасли), но и понять, какие технологии обеспечат развитие. Опрос, проведенный Кластерной обсерваторией НИУ ВШЭ, показал, что около 40% регионов имеют стратегии, подготовленные в духе «умной специализации». Однако они в основном декларативные, нет дорожных карт, не разработана система мониторинга и корректировки, и в целом уровень предпринимательской инициативы низок1. Кластеры, завися от госбюджета, продолжают в основном ориентироваться на технологические приоритеты национального уровня, сформулированные в достаточно обобщенной форме.

Анализ отдельных кластеров методом кейс-стади2, проведенный автором в 2016 г., показал, что кластеризация происходит хотя и медленно вследствие инерционности сложившейся системы отношений и ценностей, но вместе с тем во всех кластерах появляются позитивные незапланированные «эффекты». Они касаются новых подходов к обучению, в том числе к переподготовке учителей школ, сотрудничеству крупных и малых фирм, реализации мультидисциплинарных научных проектов. Нельзя согласиться с нередко звучащим мнением, что в России происходит подмена понятий, и кластеры - это еще одна форма получения бюджетных средств для реализации срочных проектов муниципального уровня, не всегда имеющих отношение к развитию инноваций. Вероятно, где-то такие цели есть, однако пример нескольких различных по композиции участников и степени зрелости кластеров свидетельствует о том, что на местном уровне понимается важность расширения и укрепления горизонтальных связей для развития территорий.

Именно селективный подход избрало Министерство экономического развития в прошедшем году, модифицировав Программу поддержки инновационных кластеров. По своей логике она стала походить на программу поддержки компаний - «национальных чемпионов». Успешно развивающимся кластерам будет оказываться индивидуальная поддержка в «ручном режиме», для того чтобы в них выросло качество управления3. На конкурсной основе было отобрано 11 кластеров, и основная работа с ними будет разво-

4

рачиваться в следующем году .

По контрасту с кластерами в специальных территориях инновационного развития процессы не были динамичными. «ИНО Томск», идея которого прорабатывалась с 2010 г.5, а концепция была одобрена Распоряжением правительства РФ в январе 2015 г., разрабатывал план мероприятий, включивший 65 наименований. В течение 2016 г. число

1 Куценко Е. Презентация на конференции ИМЭМО РАН «Концепция smart specialization в региональной и инновационной политике». 09.12.2016 г. URL: http://www.imemo.ru/index.php?page_id=502&id=2782&p= &ret=498

2 Дежина И. Развитие сетевых взаимодействий: роль российских кластерных инициатив // Инновации. 2016. № 9. С. 28-32.

3 Минэкономразвития займется развитием кластеров. 16.05.2016 г. URL: http://rt.rbc.ru/tatarstan/free-news/5739ab379a794741d23f0a83?from=newsfeed

4 Отобраны участники приоритетного проекта Минэкономразвития по развитию инновационных кластеров. 19.10.2016 г. URL: http://cluster.hse.ru/news/2255/

5 Попов А., Веселова Э., Чернышов С. Комфортные инновации // Эксперт Сибирь. 2010 г. № 42-44. URL: http://expert.ru/siberia/2010/42/inovacii/

мероприятий возросло до 791, в том числе касающихся создания межведомственных центров исследований и разработок, развития города Северска, расширения участия научных организаций, вузов и компаний Томской области в проектах НТИ. Некоторые мероприятия уже начали реализовываться - например, в Томском университете систем управления и радиоэлектроники (ТУСУР) в декабре был создан проектный офис НТИ. Но в целом если в 2015 г. было 6 заседаний Рабочей группы по реализации концепции «ИНО Томск», то в 2016 г. она собиралась всего один раз2.

Другой большой проект - Технологическая долина МГУ - с середины года оказался в ситуации противостояния правительства с руководством МГУ. В марте был опубликован проект закона «О Технологической долине МГУ», в котором администрация МГУ неожиданно обнаружила, что руководить проектом долины будет не университет, а специально созданная государственная управляющая компания. Причем эта компания будет заниматься не только строительством, но и выбором приоритетных научно-технологических проектов. Проект закона во многом воспроизводит схему регулирования, принятую для инновационного центра «Сколково». Однако «Сколково» создавалось на новой территории, где не было университета. При этом официальная версия исключения МГУ из текста законопроекта состояла в том, что это модельный закон, который должен описывать условия формирования технологических долин вокруг любых вузов, а не только МГУ3.

В качестве реакции на проект закона появился официальный протест академического сообщества МГУ, требующий отзыва законопроекта как противоречащего интересам Московского университета и интересам развития образования и науки. Однако, центральное опасение - это то, что может произойти «изъятие в собственность управляющей компании земель и зданий, находящихся в вечной федеральной собственности и принадлежащих Московскому государственному университету на праве постоянного (бессрочного) пользования и праве оперативного управления»4.

Далее МГУ разработал альтернативный законопроект, согласно которому университет сохраняет за собой все земли и получает право собственности на новые объекты, которые там будут построены. При этом управляющей компанией должна стать дочерняя структура МГУ, и должен появиться фонд развития - финансовый институт, принадлежащий МГУ. С этой версией уже не согласилось правительство, выразив опасение, что МГУ, имея громоздкую структуру, не сможет вести переговоры, привлекать инвесторов, собирать средства5. Таким образом, вопросы науки и технологий отошли на второй план, и основным стал конфликт сторон по поводу владения и управления собственностью. До конца года законопроект так и не был согласован, и появилось предложение запустить

1 Распоряжение Министерства экономического развития РФ от 29.07.2016 г. № 1621-р «О реализации концепции создания в Томской области инновационного территориального центра». URL: http://govern-ment.ru/docs/24067/

2 URL: https://ino-tomsk.ru/ru/rabochaya_gruppa/zasedaniya

3 Саркисов Д. Долина на пальцах. Что будет с научно-технологической долиной МГУ // Lenta.ru. 18.03.2016 г. URL: https://lenta.ru/articles/2016/03/18/dolina/

4 URL: http://tomsinov.com/russia_contemp/zakluchenie_tech_dolina.pdf

5 Рустамова Ф., Милюкова Я. Спор за долину // РБК. 14.07.2016 г. № 125. URL: http://www.rbc.ru/ newspaper/2016/07/15/578648bd9a7947905d06c40d

работу Технологической долины МГУ без специального закона1. Вопрос о том, какой будет управляющая компания, не решен, поэтому практические шаги по формированию долины пока затруднены.

* * *

Научный ландшафт страны характеризовался разрозненностью секторов науки, каждый из которых самостоятельно решал свои задачи. Правительство сделало ставку на НТИ как своего рода интеграционную платформу, перед наукой были сформулированы «большие вызовы». Однако отвечать на них можно только консолидированно.

Наука остается неконкурентной как внутри себя (нет конкуренции за позиции научных сотрудников, мал приток иностранных ученых, ротация и мобильность научных кадров находятся на низком уровне), так и во внешнем мире. Главный вызов для российской науки - сам процесс перманентных реформ. При этом характерной чертой 2016 г. стало растущее недоверие научного сообщества к инициативам правительства, что имеет веские основания. Нередко провозглашаемые цели противоречили фактически реализуемым мерам.

В инновационной сфере ресурсы на прорывные технологии в ближайшие 5 лет, скорее всего, будут сосредоточены на НТИ, что в условиях бюджетных ограничений может дать результаты. Основное продвижение будет в улучшающих инновациях и в таких новшествах, с которыми можно выйти на мировой рынок в составе международной кооперации.

Серьезным фактором торможения остается то, что на инновации выделяется непропорционально много средств из госбюджета по сравнению с инвестициями частного бизнеса. При этом сохраняется сложная бизнес-среда, неблагоприятная для инноваций, в том числе недоверие к бизнесу. Включение в сферу внимания государства средних быстрорастущих компаний может стимулировать изменения среды, что важно не только для выращивания будущих национальных чемпионов, но и для технологического развития в целом.

6.6. Новая система формирования государственных заданий в 2016 г.: основные риски и перспективы развития2

Переход от финансирования бюджетных учреждений на основе сметы к финансированию предоставляемых ими услуг длится более 10 лет, однако реальные изменения произошли лишь в 2016 г., когда расчет объема выделяемых учреждениям бюджетных ассигнований на основе базовых нормативов затрат стал обязательным для всех уровней бюджетной системы. Правовой основой указанных изменений стали ранее принятые поправки в ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), определяющую общие принципы формирования государственных заданий (внесенные Федеральными законами от 08.05.2010 № 83-ФЗ и от 29.12.2015 № 406-ФЗ), а также постановление Правительства РФ от 26.06.2015 № 640 (с изменениями и дополнениями), представляющее

1 Технологическая долина МГУ может быть создана без специального закона. 26.10.2016 г. URL: https://rns.online/economy/Tehnologicheskaya-dolina-MGU-mozhet-bit-zapuschena-bez-spetsialnogo-zakona--2016-10-26/

2 Автор раздела: А.Киреева - ИЭП имени Е.Т.Гайдара, РАНХиГС при Президенте РФ.

собой уже третью редакцию порядка формирования и финансового обеспечения государственных заданий за последние 10 лет. Основным отличием нового порядка формирования государственных заданий от ранее действовавших правил стал формальный запрет на утверждение индивидуальных нормативов для отдельных учреждений, подведомственных главному распорядителю бюджетных средств (ГРБС), - была предпринята попытка выстроить единую систему нормирования затрат на выполнение государственных и муниципальных услуг и работ. В том числе новая система предусматривает следующую последовательность формирования нормативных затрат:

- федеральными органами, уполномоченными в сфере формирования отраслевой политики, составляются базовые перечни государственных услуг и работ (согласно Приказу Минфина России от 16.06.2014 № 49н, они должны быть утверждены по 32 направлениям деятельности);

- этими же органами устанавливаются базовые нормативы затрат для федеральных учреждений, а также определяются виды корректирующих отраслевых коэффициентов. Нормативы должны быть опубликованы на официальном сайте в Интернете по размещению информации о государственных и муниципальных учреждениях (bus.gov.ru). Содержание базового норматива было расширено - в его состав включен максимально широкий круг затрат, необходимых для предоставления государственных (муниципальных) услуг. Если ранее в нормативе учитывалось 10% затрат на электричество и 50% затрат на отопление, то с 2016 г. эти проценты сокращаются с учетом доходов от платных услуг. С 2019 г. запланирован полный отказ от содержания имущества, не используемого для выполнения задания. Кроме того, с 2016 г. в состав норматива входят «затраты на приобретение движимого имущества», ранее финансируемые через «иные субсидии», при расчете которых учитывалась исходная обеспеченность таким имуществом. С 2017 г. в состав норматива войдут «суммы резерва на полное восстановление особо ценного движимого имущества». Таким образом, при разной исходной обеспеченности учреждений основными фондами и неодинаковой степени их износа унификация нормативов финансирования этих расходов закрепляет неравенство их имущественного положения. С 2019 г. также запланирован отказ от предоставления государственным и муниципальным учреждениям имущества в оперативное управление с заменой его на договор аренды или безвозмездного пользования при одновременном отказе от покрытия из бюджета затрат на уплату арендных платежей на имущество, не используемое для выполнения задания. Это еще больше ухудшит финансовое положение учреждений в случае, если простой имущества окажется обусловлен снижением объемов задания;

- органами-учредителями (ГРБС) на всех уровнях бюджетной системы на основе базовых перечней государственных услуг и работ формируются ведомственные перечни государственных и муниципальных услуг и работ, а на основе базовых нормативов и корректирующих коэффициентов (в настоящее время их три вида: территориальные, отраслевые и временно используемые выравнивающие коэффициенты) определяется объем бюджетных ассигнований, выделяемых конкретным учреждениям.

Таким образом, на первый взгляд система нормативного финансирования ограничивает свободу усмотрения ГРБС в вопросах формирования государственных заданий и определения объема ассигнований, выделяемых конкретным учреждениям.

Однако на практике переход к нормативным принципам финансирования до сих пор в значительной степени остается формальным, а требования новой редакции ст. 69.2 БК РФ

выполняются не полностью. Это касается и порядка формирования перечней государственных услуг, и формализации процесса распределения государственного задания, и порядка определения размеров финансирования, выделяемого отдельным учреждениям.

6.6.1. Базовые и ведомственные перечни государственных услуг и работ

Выделение 32 направлений, по которым должны были быть составлены базовые перечни, не имело достаточного логического обоснования. В их состав вошли как направления, по которым действительно требуется межведомственная унификация на всех уровнях бюджетной системы (образование, здравоохранение и пр.), так и направления, относящиеся к исключительной компетенции федерального уровня, реализуемые одним ведомством (юстиция, оборона, внешняя политика и пр.). Четкое функциональное разделение базовых и ведомственных перечней государственных услуг и работ также отсутствует - виды представленной в них информации и степень ее детализации у большинства федеральных органов исполнительной власти (ФОИВов) полностью совпадают. При этом ряд ФОИВов не представлены в открытом доступе ведомственных перечней даже в части выполнения функций, не связанных с режимом секретности (МВД России и пр.). Ведомственные перечни примерно в половине случаев сводятся к перечислению вспомогательных видов деятельности ФОИВов, включая медицинское обслуживание и обучение госслужащих, санаторно-курортное лечение и отдых и пр. Это связано с тем, что основные функции целого ряда ФОИВов (в первую очередь входящих в «силовой блок») выполняются казенными учреждениями, финансируемыми по смете. Большинство ФОИВов подошло к составлению базовых и ведомственных перечней государственных услуг и работ формально, без четкого разграничения услуг по их качеству, способам предоставления, видам учреждений и уровням власти и с указанием всех типов учреждений отрасли в качестве предоставляющих услуги организаций. В результате сложилась ситуация, когда, к примеру, за работы по защите береговой линии, помимо профильных учреждений, может отвечать музей, подведомственный органу, уполномоченному в сфере охраны природы. Классификация услуг по качественным критериям в тех случаях, когда она все-таки представлена, осуществляется большинством ФОИВов посредством выделения группы привилегированных учреждений (ведущие вузы, особо ценные объекты культурного наследия и пр.), для которых повышенное качество услуг презюмиру-ется в силу их особого статуса. Имеются и примеры, позволяющие говорить о том, что базовые и ведомственные перечни являются неполными. Это относится ко всем случаям, когда в ведомственный перечень включены виды деятельности, осуществляемые одним учреждением, подведомственным ФОИВам, и не включены виды деятельности, осуществляемые другими подведомственными учреждениями1. Таким образом, требования ст. 69.2 БК РФ в части формирования базовых и ведомственных перечней государственных услуг в большинстве случаев соблюдаются ФОИВами не полностью, а нормативная система финансирования вместо обеспечения равенства учреждений, предоставляющих услуги сопоставимого качества, закрепила ранее существовавшее привилегированное

1 Так, например, базовый перечень Роскосмоса включает одну услугу «организация и проведение отбора претендентов ... в космонавты», а ведомственный перечень содержит только четыре услуги. Такой подход был бы оправданным, если бы в подведомственности ФОИВа отсутствовали учреждения, выполняющие иные виды услуг, однако это не так.

положение учреждений с особым статусом и (или) наделенных имущественным комплексом, не требующим дополнительных вложений и расходов по его содержанию.

6.6.2. Формирование государственного задания

Постановление правительства РФ № 640 исходит из того, что распределение государственного задания (далее - ГЗ) между подведомственными учреждениями должно осуществляться с учетом неких объективных факторов (динамика количества потребителей, уровня удовлетворенности объемом и качеством услуг, мощность учреждения и исполнение задания в прошлом году и т. д.). Однако единственным ФОИВом, попытавшимся хотя бы отчасти формализовать процесс распределения ГЗ, остается Минобрнауки, утвердившее порядок распределения контрольных цифр приема для вузов и учреждений среднего профессионального образования. При этом процесс распределения контрольных цифр приема в процедуру формирования ГЗ не инкорпорирован и осуществляется по иным правилам.

Прочие ФОИВы распределяют ГЗ, в основном ориентируясь на ранее сложившуюся практику, что превращает процесс распределения ГЗ в один из основных инструментов индивидуализации бюджетного финансирования.

С учетом этого актуальным оказывается вопрос о том, возможна и целесообразна ли дальнейшая формализация распределения ГЗ. Представляется, что она создала бы больше рисков, чем преимуществ. Основная причина заключается в сложности формирования системы критериев, на основании которых можно было бы формализовать процесс распределения ГЗ: в большинстве случаев показатели качества (эффективности) работы учреждений формальны и основываются на наиболее доступных для внешней оценки параметрах их деятельности, как правило, не характеризующих сам процесс предоставления услуг. К примеру, сопоставить первоначальную ценность музейных коллекций легче, чем качество работ по обеспечению их сохранности и реставрации; сопоставить средний балл по ЕГЭ для студентов, поступающих в вузы одного профиля, проще, чем качество читаемых лекций. Степень исполнения ГЗ в предыдущие периоды также зависит от ряда внешних для учреждения факторов, включая такой, как возможное сокращение бюджетного финансирования в течение предыдущего года. Количество потребителей услуг в большинстве случаев меняется очень медленно и незначительно, что также не позволяет взять его за основу. Механизмы учета уровня потребительской «удовлетворенности существующими объемом и качеством услуг и результатов работ и возможностей» работы учреждений на федеральном уровне недостаточно проработаны. В ряде отраслей они отчасти реализуются посредством предоставления потребителям права выбора бюджетного учреждения. К примеру, в сфере здравоохранения потребитель может прикрепиться к той поликлинике, которая, на его взгляд, предоставляет услуги лучшего качества1. Однако механизм, основанный на финансировании потребительского выбора, имеет свои ограничения. Во-первых, он эффективен только в крупных

1 См., например, п. 10 ст. 36 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЭ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»; Приказ Минздравсоцразвития России от 15.05.2012 № 543н «Об утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению»; Письмо ФФОМС от 08.05.2009 № 2056/26-и «О направлении «Методических рекомендаций по способам оплаты медицинской помощи при поэтапном переходе на одноканальное финансирование» и другие акты.

городах, имеющих развитую бюджетную сеть и обеспечивающих хорошую транспортную доступность, т.е. в ситуации, когда у потребителя действительно имеется выбор. Во-вторых, его использование отчасти ограничивается пропускной способностью выбранных гражданами бюджетных учреждений: хотя в ряде случаев она может быть превышена1, определенные ограничения в этом направлении все же присутствуют. В-третьих, практически не существует механизмов, позволяющих выстроить формализованную зависимость между жалобами потребителей бюджетных услуг и объемами финансирования учреждения (проблему, в частности, представляет разделение жалоб на обоснованные и необоснованные).

Таким образом, сформулировать объективные критерии для формализованного распределения ГЗ между учреждениями сложно. При этом переход к его конкурсному распределению создает риск неполной занятости учреждений и, как следствие, их неполного финансирования, что означало бы постепенную деградацию имущественного комплекса и утрату кадрового потенциала учреждений, недополучающих ГЗ, по сравнению с ранее предоставляемыми объемами.

Пример конкурсного распределения контрольных цифр приема в сфере высшего образования показательным не является: в течение последних лет она переживает процесс оптимизации, в связи с чем оценить влияние какого-либо отдельно взятого фактора на положение вузов сложно. По данным Минобрнауки2, за период 2012-2015 гг. было реорганизовано 46 вузов и 19 филиалов, а также ликвидировано 269 филиалов и перепрофилировано 43 филиала. В 2015 г. в процессе реорганизации находились еще 27 вузов и 334 филиала. В 2014-2015 гг. также озвучивались планы по сокращению «до 80% филиалов вузов ... [и] ... до 40% вузов ... при условии увеличения численности студентов, получающих качественное высшее образование ... в федеральных и национальных исследовательских университетах». Подобные планы, в частности, содержались в Распоряжении Правительства РФ от 29.12.2014 № 2765-р «О Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2016-2020 гг.». Позднее принятое на основе данной концепции Постановление Правительства РФ от 23.05.2015 № 497 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2016-2020 гг.» столь прямолинейных указаний на масштабы планируемой оптимизации не содержит, однако процесс оптимизации учреждений не завершен.

6.6.3. Практическая реализация принципов нормативного финансирования

Вопреки требованиям ст. 69.2 БК РФ, значения базовых нормативов и отраслевых корректирующих коэффициентов опубликовали только 5 ГРБС (Минобрнауки, Минспорта, Управделами президента, Минздрава и Минкультуры (не по всем видам услуг)), в связи с чем анализ практики нормативного финансирования осуществлялся на основании как открытых данных, так и результатов опроса, в котором приняли участие 137 бюджетных учреждений.

1 См., например, Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 28.05.2013 № 33-4118/2013, которым суд обязал поликлинику осуществить прикрепление пациента в условиях существенного превышения рекомендуемой нагрузки на терапевтов.

2 Доклад заместителя директора Департамента государственной политики в сфере высшего образования Минобрнауки России С.О. Сорокина «Основные приоритеты развития системы высшего образования в Российской Федерации» // URL: http://минобрнауки.рф/

Постановление Правительства РФ № 640 предусматривает возможность определения нормативных затрат федеральных учреждений с применением трех методов (нормативного, метода наиболее эффективного учреждения и медианного метода). Для регионов также допустимы иные методы, к числу которых в первую очередь относятся ранее применявшиеся федеральными ведомствами экспертный, структурный методы, а также метод обратного счета (в настоящее время не рекомендуемый Минфином России). Предполагалось, что нормативный метод, основанный на закрепленных нормативными правовыми актами федерального уровня нормах материальных, технических и трудовых ресурсов (СНиПы, СанПиНы, стандарты, порядки и регламенты оказания услуг и выполнения работ (пп. 18, 31 Постановления Правительства РФ № 640)), позволит обеспечить финансирование предоставляемых бюджетным сектором услуг в объеме, необходимом для достижения требуемого стандартами качества, и станет основой для единообразного подхода к определению их стоимости по каждой отрасли. Однако на практике связь между объемом бюджетных ассигнований, выделяемых отраслевым учреждениям, и натуральными нормативами, определяющими качество услуг, остается условной. Нормативные затраты учреждений рассчитываются по принципу «от имеющегося», т.е. исходя из объема выделяемых ГРБС ассигнований, тогда как натуральные нормативы (ГОСТы, СанПиНы и пр.) играют вспомогательную роль и в лучшем случае используются для пропорционального распределения выделенных ГРБС ассигнований между подведомственными учреждениями. Кроме того, нормативный метод расчета объема бюджетных ассигнований, выделяемых учреждениям, де-факто неприменим в условиях нестабильности доходов бюджета. В ситуации, когда ГРБС вынуждены корректировать (как правило, сокращать) доводимые учреждениям лимиты бюджетных ассигнований в течение года, связь бюджетного финансирования с натуральными нормативами полностью утрачивается.

По данным проведенного нами исследования, нормативы финансирования бюджетных услуг отличаются и от рыночных цен на аналогичные услуги, составляя от 10 до 100% их рыночной стоимости. Таким образом, положение бюджетных учреждений, поставленных в квазиконкурентные условия, оказывается в высшей степени рискованным: с одной стороны, для них увеличивается вероятность неполной занятости и недофинансирования, а с другой - свобода в принятии управленческих решений останется ограниченной (в частности, они не могут отказаться от части ГЗ в пользу предоставления услуг населению по рыночным ценам), а поступающие ассигнования не могут покрыть всех затрат, необходимых для предоставления услуг по стандарту и/или на сопоставимых с рыночными условиях.

Одновременно с этим ГРБС сохранили достаточно возможностей для индивидуализации финансирования подведомственных учреждений. Для этого ими используются: финансирование работ, отраслевые и выравнивающие корректирующие коэффициенты, субсидии на иные цели, упомянутое выше индивидуализированное распределение государственного задания, а также индивидуальное распределение дефицита бюджетных ассигнований.

Работы как инструмент обхода требований ст. 69.2 БК РФ использовались рядом ФОИВов до 2017 г., поскольку до последнего времени их финансирование не нормировалось. К примеру, в базовом перечне государственных услуг (работ), утвержденном

Минкультуры1, один и тот же вид деятельности может квалифицироваться и в качестве работы, и в качестве услуги. Это позволяет ведомству обойти жесткие требования о нормировании услуг, имеющих выраженный творческий, т.е. индивидуальный, характер, и дополнительно финансировать учреждения, недополучающие средства по нормативам, установленным для услуг. К примеру, и в качестве работ, и в качестве услуг может финансироваться такой вид деятельности, как «публичный показ музейных предметов, музейных коллекций»2. Выборочный анализ планов финансово-хозяйственной деятельности подведомственных Минкультуры учреждений показал, что встречаются музеи и театры, задание которых полностью состоит из работ; для ряда крупнейших и наиболее значимых учреждений культуры ГЗ состоит из работ, как минимум, наполовину.

Отраслевые корректирующие коэффициенты используются в качестве инструмента индивидуализации бюджетных ассигнований двумя основными способами:

- вводится несколько коэффициентов, направленных на повышение объемов ассигнований, выделяемых привилегированной группе учреждений. К примеру, Приказом Минобрнауки России от 30.10.2015 № 1272 предусмотрены повышающие коэффициенты для (ведущих) вузов, обладающих правом утверждать собственные стандарты, а также повышающие коэффициенты за факт применения этих стандартов и ряд иных коэффициентов, позволяющих повысить объемы ассигнований, выделяемых именно этой категории бюджетополучателей. В результате на долю ведущих вузов приходится более 40% ассигнований, выделяемых для финансирования всей сферы высшего образования3;

- применяются коэффициенты с непрозрачным содержанием. К примеру, Приказом Минздрава России от 31.12.2015 № 1038 утвержден корректирующий коэффициент, «отражающий специфику реализации образовательных программ» медицинских вузов, обеспечивающий дифференциацию объемов финансирования предоставляемых ими услуг почти в 5 раз. Значение данного коэффициента установлено индивидуально для каждого из 56 образовательных медицинских учреждений4. При этом в ведомственных актах Минздрава не раскрывается, какими именно особенностями должны обладать образовательные программы медицинского вуза для того, чтобы он мог претендовать на повышенный объем финансирования. Аналогичным образом организовано финансирование образовательных учреждений, подведомственных Минкультуры.

Выравнивающие (повышающие или понижающие) коэффициенты могут устанавливаться применительно к каждому учреждению в отдельности, и до последнего времени они оставались одним из основных инструментов индивидуализации нормативных затрат бюджетных учреждений. При этом выравнивающие коэффициенты могут применяться лишь временно, только в течение переходного периода. С учетом этого возникает вопрос: каким образом изменится практика распределения бюджетных ассигнований между учреждениями после утраты возможности для индивидуального выравнивания? Анализ ведомственных актов и результатов проведенного нами опроса бюджетных учреждений показал, что отказ от их использования, скорее, нецелесообразен5.

1 URL: http://www.bus.gov.ru/pub/services

2 URL: http://www.bus.gov.ru/pub/services

3 URL: http://regconf.hse.ru/uploads/3e50fea0e58869eb82b707696c7fc89e1497d069.docx

4 URL: https://www.rosminzdrav.ru/ministry/informatsiya-o-podvedomstvennyh-ministerstvu-zdravoohraneniya-rossii-organizatsiyah

5 См., например: Ловидова А.Г. Вызовы в сфере повышения эффективности государственных услуг в 2016 г. // Руководитель автономного учреждения. 2016. № 6. С. 19-23.

Дело в том, что на практике повышающие коэффициенты используются намного реже, чем понижающие, применение которых получило широкое распространение. То есть основной причиной использования выравнивающих коэффициентов является нехватка бюджетных средств для финансирования услуг по нормативам, а отнюдь не стремление ГРБС сохранить ранее сложившиеся объемы финансирования бюджетной сети. К примеру, в Республике Коми понижающий выравнивающий коэффициент применяется в 2016-2018 гг. по отношению ко всем социальным стационарам1. Об индивидуальном снижении объемов финансирования - по сравнению с рассчитанными по нормативам на 25-30% - в ходе проведенного нами опроса заявили также представители некоторых ведущих федеральных вузов. Таким образом, в случае отказа от практики индивидуального выравнивания профинансировать все услуги по действующим нормативам, скорее всего, окажется невозможно. Как следствие, потребуется либо снизить значения базовых нормативов для всех учреждений, что ухудшит положение «рядовых» участников бюджетной сети, не имеющих возможности воспользоваться отраслевыми коэффициентами, либо сократить общее количество предоставляемых населению услуг.

Что касается распределения дефицита между бюджетными учреждениями, то этот вопрос не получил необходимого нормативного регулирования, а все опрошенные нами учреждения, ответившие на вопрос о практике сокращения бюджетных ассигнований по существу, заявили о том, что оно осуществляется в индивидуальном порядке.

Индивидуализировано и распределение субсидий, выделяемых учреждениям на иные цели. Притом что большинством ФОИВов приняты ведомственные акты, определяющие направления выделения субсидий на иные цели (строительство, капитальный ремонт, закупка дорогостоящего оборудования и пр.), порядок их распределения между учреждениями не устанавливается, а решение об их выделении принимается по усмотрению ГРБС.

Практика индивидуализации бюджетного финансирования особенно широко распространена и на субфедеральном уровне. Хотя с 2016 г. публично-правовые образования субфедерального уровня также обязаны перейти к нормативным принципам финансирования государственных услуг, это произошло далеко не повсеместно. С одной стороны, введение нормативного финансирования создает потенциальный риск ограничения бюджетной самостоятельности регионов и местного самоуправления: закрытый характер базовых перечней госуслуг ограничивает их самостоятельность в определении направлений расходования средств. Кроме того, нормативный метод расчета затрат предполагает необходимость учета многочисленных федеральных стандартов, санитарных норм и правил, а также рекомендаций, принимаемых ФОИВами, осуществляющими отраслевое управление, в результате чего формируется некий минимальный размер затрат, которые, по идее, необходимо произвести для оказания каждой услуги. С другой стороны, этот риск смягчается тем обстоятельством, что объем ассигнований, выделяемых учреждениям субфедерального уровня, как правило, рассчитывается «от имеющегося». Анализ региональной базы продемонстрировал отсутствие единства значений и структуры реги-

1 Приказ Министерства труда, занятости и социальной защиты Республики Коми от 30.09.2016 г. № 2280 «Об утверждении значения базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг (работ) и корректирующих коэффициентов, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, начиная с формирования бюджета на 2017 г. и плановые 20182019 гг.».

ональных базовых нормативов затрат даже по таким высоко зарегулированным стандартами видам деятельности, как услуги дошкольных образовательных организаций; широкую распространенность практики использования индивидуально установленных корректирующих коэффициентов, а также примеры прямого уклонения регионов от перехода к нормативам. Так, об индивидуальном характере финансирования заявили представители большинства опрошенных нами региональных музеев и театров.

По данным проведенного нами опроса, радикальных изменений в объеме финансирования большинства учреждений пока не произошло, в том числе из-за того, что значения части базовых нормативов затрат на предыдущих этапах реформы были определены методом обратного счета, и, кроме того, ФОИВы активно применяют отраслевые и выравнивающие коэффициенты. Таким образом, не обеспечив решения изначально поставленных задач повышения прозрачности и формализации распределения бюджетных ассигнований, переход к нормативному финансированию создал дополнительные риски для функционирования бюджетной сети. В частности:

- имеется риск неполного обеспечения учреждений госзаданием, что влечет постепенную деградацию бюджетной сети, притом что у ФОИВов наличествуют инструменты ее оптимизации (реорганизация, ликвидация, смена руководства учреждений), а частные поставщики не могут гарантировать стабильное обслуживание населения;

- нормативная система финансирования затрудняет поддержу и развитие слабых, но необходимых учреждений, которые по тем или иным причинам нельзя ликвидировать;

- постепенный переход части рынка госуслуг к негосударственным поставщикам и к идее создания конкурентной (или квазиконкурентной) среды не сопровождаются повышением управленческой самостоятельности учреждений, т.е. их риски растут непропорционально возможностям;

- нормирование расходов на содержание имущества и предстоящий с 2019 г. отказ от содержания госимущества, не используемого для оказания услуг, в долгосрочной перспективе также повлекут деградацию объектов, находящихся в собственности публично-правовых образований;

- методы, применяемые при расчете базовых нормативов затрат, способствуют не повышению, а, напротив, снижению качества услуг: поскольку показатели их качества, как правило, формальны, «наиболее эффективным» становится учреждение, осуществляющее наименьшие вложения в процесс их оказания (увеличивающее нагрузку на сокращаемый персонал, снижающее вложения в программное обеспечение и расходные материалы, ликвидирующее не учитываемые в составе показателей качества сервисы для потребителей и т.д.).

6.7. Северный Кавказ: основные тенденции 2016 г.1

В настоящем разделе анализируются основные новые тенденции, зафиксированные на Северном Кавказе в истекшем году. С учетом специфики этого региона Российской Федерации для определения ее социально-экономических перспектив представляется важным рассмотреть изменения, произошедшие не только непосредственно в экономической сфере, но и в сфере региональной политики и безопасности.

1 Автор раздела: К. Казенин - ИЭП имени Е.Т. Гайдара, РАНХиГС при Президенте РФ. 494

6.7.1. Основные инвестиционные проекты в 2016 г.

Одним из основных компонентов «Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 г.», принятой правительством РФ в 2010 г., является создание в северокавказских регионах туристического кластера, состоящего из всесезонных туристических комплексов на базе горнолыжных курортов. Реализация этого проекта в 2016 г. была продолжена. Однако в ходе нее отчетливо проявился ряд тенденций, которые способны существенно повлиять на конечный результат данного проекта.

Прежде всего, итоги 2016 г. дают основания говорить об окончательной «фрагментации» туристического кластера. В период первоначального анонсирования проекта он был представлен в качестве единого межрегионального туристического «узла», который бы объединил все регионы Северного Кавказа и предоставил всем им возможности экономического роста и увеличения доходной части бюджетов за счет туризма. Более того, в первоначальных планах курортного строительства явно просматривалась цель определенного выравнивания экономического положения разных территорий, прежде всего горных, даже внутри одного региона. Так, предполагалось строительство горнолыжных объектов в тех районах Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии, в которых, в отличие от соседних районов, ранее их не было. По итогам прошедшего года можно констатировать, что идея такой территориальной распределенности туристического кластера в значительной мере ушла в прошлое. Прежде всего, планы создания объектов туркластера в одном из регионов - в Северной Осетии - были официально заморожены на неопределенный срок. АО «Курорты Северного Кавказа» (АО «КСК»), управляющее особыми экономическими зонами (ОЭЗ) в составе туристического кластера (98% акций АО принадлежит государству), в 2016 г. не указывало планировавшийся к строительству в Северной Осетии горнолыжный курорт «Мамисон» даже в числе будущих проектов. ОЭЗ, созданная для строительства курорта, была закрыта в сентябре прошлого года. Буквально в первые недели 2017 г. стало известно, что земли, на которых предполагалось создание курорта, будут переданы муниципальным образованиям1. Также в 2016 г. была сокращена территория ОЭЗ в Кабардино-Балкарии: она больше не включает Чегемский и Черекский районы, где туристические объекты предполагалось начать строить с нуля, а ограничивается лишь Эльбрусским районом, где осуществляется обновление существовавшей там много десятилетий горнолыжной инфраструктуры. Каких-либо официальных разъяснений со стороны управленцев, занимающихся реализацией проекта горнолыжного кластера, о причинах сокращения его территориального «охвата» и о том, по какому принципу определялись территории, подпавшие под это сокращение, не прозвучало.

Следует отметить, что проекты, реализация которых продолжается, находятся в неравной ситуации. На протяжении 2016 г. АО «КСК» продолжало финансирование строительства трех курортных проектов, вошедших в первую очередь туристического кластера. Это курорты «Архыз» (Карачаево-Черкесия, горнолыжные трассы и инфраструктура создаются с нуля, начал эксплуатироваться в 2014 г.), «Эльбрус» (Кабардино-Бал-

1 В Северной Осетии земли несостоявшегося курорта «Мамисон» раздадут фермерам // ИА REGNUM. 27.01.2017 URL: https://regnum.ru/news/economy/2232052.html

кария, обновляется действующий курорт) и «Ведучи» (Чечня, идет строительство, первых туристов предполагается принять к 2020 г.). На строительство инфраструктуры трех курортов первой очереди в 2016 г. АО «КСК» было выделено около 2,9 млрд руб. Значительно меньшая ясность имеется пока в отношении перспектив курортов, относящихся ко второй очереди проекта туркластера: «Армхи» и «Цори» в Ингушетии, «Матлас» в Дагестане. В 2016 г. продолжалась административно-техническая подготовка к реализации всех этих курортов. Так, в марте полномочия по управлению земельными участками для курорта «Матлас» были переданы АО «КСК». В конце года правительство Ингушетии подготовило проектно-сметную документацию для строительства курорта «Армхи». Однако перспективы реализации у курортов второй очереди, на наш взгляд, различны. В Ингушетии у проекта уже имеется якорный инвестор, силами которого до начала инвестирования в проект со стороны АО «КСК» созданы определенные инфраструктурные объекты, благодаря чему курорт фактически функционирует, хотя и с пропускной мощностью, гораздо меньшей по сравнению с планируемой. Что касается Дагестана, то там вопрос о таком инвесторе пока не решен и фактически строительство не начато.

Таким образом, приходится констатировать, что проект северокавказского туристического кластера фактически распался на региональные «подпроекты» с разным состоянием и, что важнее, с разными перспективами реализации. В этой ситуации можно говорить о будущей стратегической роли туризма для отдельных республик, но уже не для Северного Кавказа в целом.

Не вполне ясны и перспективы увеличения турпотока на курорты кластера. На фоне определенного роста количества туристов на отдельных курортах (на курортах «Архыз» и «Эльбрус», по данным АО «КСК», за горнолыжный сезон 2015/2016 г. рост численности туристов составил около 30% по сравнению с предыдущим сезоном) регионы Северного Кавказа остаются на последних местах в РФ по уровню привлекательности для туристов. В рейтинге туристической привлекательности регионов РФ за 2016 г., опубликованном в декабре Центром информационных коммуникаций «Рейтинг» совместно с журналом «Отдых в России», все республики Северного Кавказа попали в группу регионов с наименьшей туристической привлекательностью. Можно предположить, что основные проблемы, препятствующие повышению туристического потока, связаны с общей ситуацией в регионах, а не с конкретными недостатками работы имеющихся курортов. Однако при сохранении столь низкой туристической привлекательности регионов перспективы коммерческого успеха курортных проектов выглядят все же сомнительными.

Что касается других крупных инвестиционных проектов, то максимально насыщенный информационный фон наблюдался в 2016 г. вокруг объектов транспортной инфраструктуры. Среди них выделялся Махачкалинский морской торговый порт. Данное предприятие имеет статус федерального государственного унитарного предприятия (ФГУП). Грузооборот порта, специализирующегося в основном на перевалке нефти и зерна, с 2013 по 2016 г. непрерывно падал1, в связи с чем власти Дагестана неоднократно говорили о необходимости передачи порта в руки стратегического инвестора. При этом, по данным СМИ, фактически к управлению предприятием имели отношение наиболее крупные предприниматели федерального уровня, являющиеся выходцами из Дагестана. Так, с мая 2010 г. по май 2016 г. гендиректор порта, по мнению РБК, входил в команду

1 Махачкалинский порт: логика поражения // PortNews.Ru. 26.01.2017. URL: http://portnews.ru/com-ments/2263/

известного бизнесмена С. Керимова1. Затем гендиректором был назначен менеджер, работавший ранее в структурах, близких группе «Сумма», которая подконтрольна другому крупному бизнесмену дагестанского происхождения З. Магомедову. Новый гендиректор, однако, не смог приступить к исполнению обязанностей, поскольку сторонники его предшественника физически заблокировали ему доступ в порт2. Вскоре после назначения нового гендиректора порт получил судебный иск от кипрской компании, выкупившей его долговые обязательства у одного из российских банков. Эта компания ранее выступила инициатором банкротства государственного предприятия «Дагестанские авиалинии», результатом которого стала приватизация Махачкалинского аэропорта структурами, связанными с С. Керимовым. Залогом по долговым обязательствам, оплату которых требуют от порта, является ряд объектов портовой инфраструктуры. Таким путем, по мнению дагестанских СМИ3, продолжилась борьба за порт «олигархов» дагестанского происхождения, точка в которой пока не поставлена. Отметим, что глава Дагестана Р. Абдулатипов в интервью РБК 11 июля истекшего года признал факт борьбы «групп влияния» за возможность стать собственником порта и призвал их к конструктивному решению спора, однако к реальным результатам его призыв не привел.

Ситуация, складывающаяся в борьбе за Махачкалинский морской торговый порт, является наиболее крупным «приватизационным» скандалом на Северном Кавказе за 2016 г. и отражает следующие характеристики складывающегося в регионе инвестиционного климата:

- использование силового ресурса в борьбе за активы;

- возможность в качестве альтернативы приватизации «непрямого» контроля бизнес-групп над госсобственностью через назначение лояльных им менеджеров;

- применение соискателями крупных активов «непрямых» схем приватизации, включающих процедуру банкротства.

Все перечисленные характеристики, разумеется, не способствуют повышению прозрачности приватизационных сделок и состязательности при приватизации госсобственности на Северном Кавказе.

6.7.2. Федеральные выборы в республиках Северного Кавказа: «политический ислам» и увеличение роли инорегионального бизнеса

Как известно, одной из важных особенностей общественного уклада республик Северного Кавказа, прежде всего его восточной части, на протяжении последних двух десятилетий является расширение роли ислама в различных социальных сферах, не имеющих прямого отношения к религиозному культу, включая в определенной степени и сферу регулирования конфликтов экономического характера. Все это происходит на фоне внутреннего раскола в исламской среде, где существуют серьезные противоречия между разными религиозными направлениями, причем одни из них получают поддержку со стороны власти, а другие рассматриваются как «несистемные». В прошедшем году в

1 Дагестанские борцы: как Керимов и Магомедов бьются за порт в Махачкале // РБК. 01.09.2016. URL: http://www.rbc.ru/business/01/09/2016/57a0c5819a794780a991fc45

2 Борьба за Махачкалинский порт: почему Абдулатипову нужны третьи лица? // ИА REGNUM. 02.08.2016 URL: https://regnum.ru/news/economy/2162355.html

3 Точка поставлена, или Продолжение следует // Новое дело. 13.01.2017. URL: http://ndelo.ru/ news/ekonomika/4086/

связи с этим интерес представляли попытки исламских деятелей, представляющих именно те исламские течения, которые считаются лояльными власти, укрепить свое политическое влияние не только без согласования с руководителями регионов, но в значительной мере и в противовес им.

Эта тенденция ярко проявилась в ходе выборов региональных органов законодательной власти, которые состоялись в ряде северокавказских регионов в сентябре. Она наблюдалась в Дагестане и в Ингушетии. Важная характеристика религиозной ситуации в обеих республиках состоит в том, что там в официальных исламских структурах - в региональных Духовных управлениях мусульман - доминируют представители одного из крупных направлений ислама - суфизма, а адептов других течений принято называть «нетрадиционными мусульманами».

В Дагестане событием предвыборной кампании 2016 г., вызвавшим наибольший интерес в федеральных и региональных СМИ, стала попытка выдвижения списка кандидатов по многомандатному округу федеральной партией «Народ против коррупции». Среди кандидатов, выдвинутых этой малоизвестной партией в Народное собрание Дагестана, было по крайней мере три видных региональных исламских деятеля, близких Духовному управлению мусульман республики. Партия объявила о намерении участвовать в выборах в Народное собрание в марте 2016 г. и сразу обозначила свой критический настрой по отношению к региональной власти. Это выражалось, во-первых, в весьма жесткой риторике в адрес республиканского чиновничества, а во-вторых, в поддержке данной партией ряда известных общественных деятелей, оппозиционных главе региона (среди последних были не только религиозные активисты)1. Региональные наблюдатели расценивали выдвижение кандидатов от партии «Народ против коррупции» как новую для региона политическую ситуацию, в которой республиканская власть не контролирует деятельность видных представителей ислама, близких региональному Духовному управлению. Выход партии «Народ против коррупции» на политическую авансцену, однако, был относительно непродолжительным: в начале августа она заявила об отказе от участия в выборах. Данное событие было расценено большинством наблюдателей как свидетельство административного давления на кандидатов и как победа главы региона Р. Абдулатипова, фактически застраховавшая его от любого нежелательного для него исхода выборов.

Активизация «традиционного» ислама в связи с выборами законодательной власти в Ингушетии шла по похожему сценарию: там также возник предвыборный «проект», тесно связанный с некоторыми местными исламскими лидерами2. В июле стало известно об участии в выборах Народного собрания Ингушетии партии «Российский общенародный союз», во главе ингушского регионального отделения которой находился в тот момент известный в регионе исламский проповедник, а первым номером в списке кандидатов партии стал заместитель муфтия республики. В складывавшемся на тот момент в Ингушетии общественно-политическом контексте такая политическая инициатива не могла быть воспринята иначе, как направленная против главы региона Ю. Евкурова, поскольку с 2015 г. он находится в конфликте с республиканским муфтиятом, требуя смены

1 Казенин К. Четыре вопроса о «политическом исламе» в Дагестане. ИАREGNUM, 01.06.2016. URL: https://regnum. ru/news/polit/2139786.html

2 Мурадов М. Ингушское духовенство не пустили на выборы // Коммерсантъ. 28.07.2016. URL: http://www.kommersant.ru/doc/3049013

его руководителя и изменения принципов работы данного органа1. В Ингушетии, в отличие от Дагестана, политический проект «оппозиционных имамов» оказался крайне «недолговечным»: менее чем через неделю после первых сообщений о нем стало известно, что республиканский избирком не зарегистрировал список кандидатов партии «Российский общенародный союз».

Таким образом, можно говорить о политической активизации в двух республиках исламских кругов, близких региональным Духовным управлениям мусульман, и о практически синхронной остановке этого процесса на этапе подачи списков кандидатов в региональные законодательные органы. Эти события позволяют зафиксировать сложившееся на 2016 г. положение вокруг развития «светской» роли ислама в республиках Северного, точнее Северо-Восточного, Кавказа. Попытки укрепить эту роль за счет присутствия исламских лидеров в органах законодательной власти стали новым явлением, однако не увенчались успехом, что в данном случае означает сохранение контроля руководителей республик над политическими процессами в них. Однако повторяемость «сценариев» с попытками участия кругов, близких к Духовным управлениям, в региональных выборах указывает на тенденцию усиления политической активности исламских кругов, явно неподконтрольной региональному руководству. При этом необходимо отметить, что в обеих республиках политическая активизация исламских лидеров шла на фоне глубоких конфликтов внутри местного ислама, и попытавшиеся вмешаться в ход выборных кампаний фигуры представляли одну из сторон в этих конфликтах. На этом основании можно предположить, что в случае повторения подобной активизации внутриисламские конфликты могут усилиться.

Еще одним явлением, зафиксированным в северокавказских регионах в ходе выборной кампании 2016 г. и находящимся «на пересечении» политической и экономической сфер, стало обнаружение в предвыборный период политических амбиций со стороны представителей бизнеса, являющихся выходцами из северокавказских республик, однако не имеющих там крупных активов. Это наблюдалось в первую очередь в Карачаево-Черкесии, где попытку выдвинуться депутатом Государственной думы по одномандатному округу предпринял крупный московский предприниматель, выходец из данной республики А. Тоторкулов, ранее известный многими гуманитарными проектами, реализованными в регионе, а также в северокавказской диаспоре Москвы. Выдвижение кандидатур крупных предпринимателей, чей бизнес сконцентрирован в северокавказских регионах, в депутаты разных уровней является на Северном Кавказе достаточно давней практикой, смысл которой чаще всего состоит в укреплении влияния внутри региона в интересах собственного бизнеса. В данном случае, однако, объяснение участия в выборах прямыми коммерческими интересами неубедительно в силу отсутствия каких-либо свидетельств о наличии таковых у кандидата в регионе. Неудовлетворительным представляется и «политическое» объяснение, состоящее в том, что кандидат стремился путем получения мандата заручиться влиянием в федеральных органах власти: выдвижение Тоторкулова шло при прямом противостоянии регионального руководства и отделения партии «Единая Россия». Это вряд ли давало ему шанс, даже в случае победы, на преумножение своего «политического капитала» на федеральном уровне (именно с тем, что выдвижение

1 Казенин К. Генерал компромисса: как Ингушетия ищет правильную исламскую политику // Carnegie.Ru. 06.07.2016. URL: http://carnegie.ru/commentary/2016/07/06/ru-63927/j2sg

Тоторкулова не было поддержано региональным руководством, наблюдатели связывали его снятие с предвыборной гонки в августе1).

Более обоснованным представляется предположение, что для предпринимателей северокавказского происхождения, добившихся успехов за пределами своей «малой родины», важной задачей становится создание «сетей» поддержки в родных регионах, особенно, насколько можно судить по характеру проведения предвыборной кампании То-торкуловым, поддержки среди молодежи. Еще до предвыборной кампании он был известен поддержкой молодежных образовательных и культурных проектов в Карачаево-Черкесии, и активисты этих проектов занимали значительное место в его предвыборной команде. В связи с этим необходимо отметить, что в целом заинтересованность предпринимателей - выходцев с Северного Кавказа инвестировать ресурсы в создание в своих родных регионах молодежных проектов и сетей становится заметной в ряде других регионов Северного Кавказа (хотя там, в отличие от Карачаево-Черкесии, это явление не обнаруживало никаких связей с выборами). Так, в конце 2016 г. стало известно о намерении совладельца группы «Сумма», бизнесмена дагестанского происхождения З. Маго-медова (состояние 900 млн долл., по оценке Forbes) вложить около 1 млрд руб. в создание в столице Дагестана Махачкале крупного образовательного центра, который объединил бы ряд уже поддерживаемых фондами Магомедова в Дагестане образовательных проектов, нацеленных в основном на приобретение молодежью современных специальностей в области IT, программирования и т.д. Общим вектором «гуманитарной» деятельности предпринимателей в родных регионах, по нашим наблюдениям, является расширение того слоя молодежи, который по характеру своих социальных связей не зависит от доминирующей в региональной элите клановой системы, а по набору компетенций отвечает вызовам сегодняшнего дня явно лучше, чем большинство местных чиновников. Выводы о целях, с которыми делаются попытки создания такой «новой элиты», по итогам 2016 г. сделать невозможно. Очевидно, что их связь с какими-либо конкретными политическими проектами, включая выборы, не носит повсеместного характера, а, скорее, ситуативна. Но зафиксировать такие попытки как межрегиональную тенденцию на Северном Кавказе итоги 2016 г. уже позволяют.

6.7.3. Террористическая активность

Ситуация с противостоянием вооруженному подполью на Северном Кавказе в 2016 г. не претерпела каких-либо резких изменений. В целом уровень террористической активности остается заметно ниже, чем на рубеже 2000-х - 2010-х годов, что выражается прежде всего в сокращении по сравнению с тем временем числа резонансных терактов и крупных вооруженных акций незаконных вооруженных формирований (НВФ). Однако по сравнению с предыдущим годом 2016 г. показал негативную динамику. По данным интернет-издания «Кавказский узел», использующего собственную информацию и информацию правозащитного центра «Мемориал», в 2016 г. на Северном Кавказе число жертв вооруженного конфликта по сравнению с 2015 г. выросло более чем на 11% - с 258 до 287 человек. Количество вооруженных инцидентов не изменилось, при этом доля взрывов существенно увеличилась. Число взрывов выросло в 2,4 раза - с 11 до 26 случаев. Выросло и количество терактов - с 6 до 9, т.е. в 1,5 раза. Общее число жертв среди

1 Казенин К. Голос Кавказа: как политика возвращается в регионы // РБК. 22.09.2016. URL: http://www.rbc.ru/opinions/politics/21/09/2016/57e24bf49a79475d19b83965

гражданского населения в СКФО в 2016 г. составило 24 человека, в том числе 8 погибли и 16 были ранены. Это на 31% меньше, чем в 2015 г., - тогда пострадали 35 гражданских лиц. Число жертв вооруженного конфликта среди сотрудников силовых структур в 2016 г. составило 97 человек: 32 погибли и 65 были ранены. Таким образом, по сравнению с 2015 г., когда было зафиксировано 49 пострадавших силовиков, потери выросли почти в 2 раза.

Наиболее неблагополучными оказались итоги года по Чечне: там число вооруженных инцидентов в 2016 г. выросло по сравнению с предыдущим годом в 2,3 раза, а число пострадавших - в 2,4 раза. За весь год в регионе было зафиксировано 7 перестрелок, в которых пострадали не менее 39 человек, в том числе 25 человек погибли, еще 14 были ранены. Среди участников вооруженного подполья в Чечне в 2016 г. 20 погибли и 2 были ранены. Среди силовиков было 5 погибших и 11 раненых. Вторым регионом по «вкладу» в отрицательную динамику оказался Дагестан: там количество вооруженных инцидентов в 2016 г. выросло по сравнению с 2015 г. на 14%, а количество пострадавших - на 30%. В Дагестане зарегистрировано 65 вооруженных инцидентов, в ходе которых пострадали 174 человека - 127 погибли и 47 получили ранения. Среди погибших - 105 предполагаемых участников НВФ, 20 сотрудников силовых структур и 2 гражданских лица.

Дагестан и Чечня достаточно резко отличаются по динамике ситуации с бандподпо-льем от других республик СКФО, где ухудшения обстановки в целом не наблюдалось. Так, в Кабардино-Балкарии число вооруженных инцидентов в 2016 г. сократилось по сравнению с предыдущим годом на 59%, а число пострадавших в них - на 71%. В Ингушетии число вооруженных инцидентов в 2016 г. не изменилось по сравнению с 2015 г., а число пострадавших в них уменьшилось на 21%. На нуле оставалась активность бандподполья в Карачаево-Черкесии и Северной Осетии.

Поскольку негативный «разворот» ситуации с вооруженным экстремизмом стал в 2016 г. на Северном Кавказе новым явлением после нескольких лет более благополучной динамики, говорить о причинах этого по итогам одного года преждевременно. Отметим, однако, что Дагестан и Чечня оцениваются наблюдателями как регионы, в которых в последние годы проводится весьма жесткая религиозная политика, при которой региональные чиновники и силовые структуры демонстрируют открытую поддержку одного из направлений местного ислама, отказывая в диалоге представителям других его направлений, в том числе находящимся в легальном поле1. При этом в Дагестане такая политика стала доминировать лишь в последние 3-4 года, так как на рубеже 2000-х - 2010-х годов республиканская власть стремилась создавать там условия для диалога между различными исламскими течениями, вводить представителей противоборствующих групп мусульман в различные общественные советы, создаваемые органами власти, и т.п. Можно констатировать, что отказ от такой политики не привел к стабильному улучшению ситуации с безопасностью в регионе.

1 Стародубровская И.В., Казенин К.И. Северный Кавказ и современная модель демократического развития (доклад)// Polit.Ru. 01.04.2016 URL: http://polit.ru/article/2016/04/01/caucasus/

6.8. Военная экономика и военная реформа в России*

В 2016 г. основные положения военной реформы, начатой в 2008 г. и утвержденной в мае 2012 г. указом В. Путина2, в целом успешно реализовывались.

6.8.1. Военно-кадровая и социальная политика

В июле 2016 г. общая штатная численность Вооруженных Сил (ВС) РФ была увеличена на 542 чел. гражданского персонала - до 1 885 371 чел., штатная численность военнослужащих осталась прежней - 1 млн военнослужащих3 (сокращение с 2008 г. на 134800 чел.4).

При этом показатели списочной численности как военнослужащих, так и гражданского персонала ВС остаются существенно ниже штатных показателей. Так, к концу 2016 г. списочная численность военнослужащих ВС составила 930 тыс. чел., что на 10 тыс. больше, чем год назад (исходя из заявленного роста укомплектованности за год с 92 до 93%)5, и на 100,3 тыс. больше, чем три года назад.

Списочная численность военнослужащих, проходящих службу по контракту на должностях рядового и младшего командного состава, достигла в 2016 г. для этой категории исторического максимума в 384 тыс. чел., что на 32 тыс. (9,1%) больше, чем годом ранее. Министр обороны С. Шойгу особо подчеркнул, что «впервые в истории России сержантский состав полностью стал профессиональным» (т.е. все сержанты и старшины несут военную службу добровольно по контракту)6.

Таким образом, в 2016 г. Минобороны России достигло цели по полной профессионализации сержантского корпуса ВС, которая планировалась еще на 2014 г., но при этом не была достигнута запланированная на 2016 г. численность «военнослужащих, проходящих службу по контракту», в 400 тыс. чел.7 из-за большой текучести рядового и младшего командного состава: на 77 тыс. вновь принятых на службу по контракту пришлось около 45 тыс. уволенных8. Для достижения плановой численности этой категории военнослужащих в 2017 г. в 425 тыс. Минобороны необходимо будет принять на службу не менее 41 тыс. чел., что вполне осуществимо с учетом опыта прошлых лет и сложившейся практики корректировки действующего законодательства. Соответствующими поправками призывникам с высшим образованием разрешено уже с осени 2014 г. выбирать между одним годом срочной

1 Авторы: В. Зацепин - РАНХиГС при Президенте РФ (разделы 6.8.1, 6.8.2, 6.8.3); В. Цымбал - РАНХиГС при Президенте РФ (разделы 6.8.1, 6.8.2).

2 Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 604 «О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации».

3 Указ Президента РФ от 8 июля 2016 г. № 329 «О штатной численности Вооруженных Сил Российской Федерации».

4 Указ Президента РФ от 1 января 2008 г. № 1 «О штатной численности Вооруженных Сил Российской Федерации».

5 Выступление министра обороны РФ генерала армии Сергея Шойгу на расширенном заседании Коллегии Минобороны России. 22 декабря 2016 г. URL: http://function.mil.ru/files/morf/2016-12-22_MoD_board_ extended_session_RUS.pdf (Дата обращения: 30.12.2016).

6 Там же.

7 Комплектование Вооруженных Сил личным составом. План деятельности на 2013-2020 гг. Минобороны России, 2013. URL: http://mil.ru/mod_activity_plan/constr/lvl/plan.htm (дата обращения: 30.12.2016).

8 Елисеева М. С прицелом на перспективу // Красная звезда. 2017. 6 февраля (№ 12). С. 2.

службы или двумя годами службы по контракту1, а с 2017 г. все проходящие службу по призыву получили возможность заключать контракт на срок не более одного года для участия в выполнении боевых задач, в том числе за пределами территории РФ, без прохождения трехмесячного испытательного срока2. С целью дальнейшего упрощения комплектования ВС военнослужащими по контракту правительством в конце 2016 г. в Госдуму внесен законопроект, предлагающий уравнять лиц со средним профессиональным образованием с лицами с высшим образованием, т.е. они будут вправе заключать первый контракт без прохождения обязательной службы по призыву3.

Всего в РФ в 2016 г. на военную службу призвано 307 тыс. чел.4, что на 9,9 тыс. больше, чем годом ранее, но на 1,1 тыс. меньше, чем в 2014 г.5 Из них Минобороны направило в ВС 275 тыс. чел.6, остальные 32 тыс. распределены среди других силовых ведомств (Росгвардия, ФСБ, ФСО, МЧС и пр.).

Число военнослужащих, состоящих в распоряжении своих командиров и начальников, снизилось с 49 тыс. три года назад до 2 тыс. чел. в 2016 г.7 Таким образом, Минобороны вплотную приблизилось к окончательному решению проблемы этой категории военнослужащих, которые фактически уволены, но продолжают получать денежное довольствие, дожидаясь положенного им постоянного жилья.

При этом в 2016 г. в Минобороны около тысячи офицеров продолжали служить на сержантских должностях и должны были быть переназначены на офицерские должности до конца года8. Всего в ВС, по данным СМИ, в прошлом году проходили службу 225 тыс. офицеров9. Официальные данные о численности офицеров и прапорщиков Минобороны в 2016 г. не опубликованы, за исключением высших офицеров, у которых из 730 штатных должностей вакантными были лишь 3810. Сообщалось о проблемах с комплектованием офицерских должностей летного состава Воздушно-космических сил ( ВКС) и командиров взводов в сухопутных войсках ( СВ), а также о снижении количества досрочно уволенных офицеров почти в 2 раза11. В целом на службу в 2016 г. принято более 11 тыс. офицеров, из них более 7 тыс. из числа находившихся в запасе12.

В отличие от предыдущего года, Минобороны в минувшем году не опубликовало официальные статистические данные о численности военных пенсионеров на 1 января 2016 г., подлежащие обязательной публикации в соответствии с федеральным планом

1 Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

2 Федеральный закон от 28 декабря 2016 г. № 512-ФЗ «О внесении изменении в Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе».

3 Проект Федерального закона № 63563-7 «О внесении изменений в пункт 1 статьи 34 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», внесен в Государственную Думу 24 декабря 2016 г.

4 Указы Президента РФ от 31 марта 2016 г. № 139 и от 29 сентября 2016 г. № 503.

5 Оборона России. Итоги развития и перспективы. М.: Центр политической информации, 2016. С. 9.

6 Выступление министра обороны РФ генерала армии Сергея Шойгу на расширенном заседании Коллегии Минобороны России. 22 декабря 2016 г. URL: http://function.mil.ru/files/morf/2016-12-22_MoD_board_ extended_session_RUS.pdf (Дата обращения: 30.12.2016).

7 Там же.

8 Литовкин Д. В войсках больше не будет «офицеров-сержантов» // Известия. 2016. 29 декабря.

9 Там же.

10 Укомплектованность должностей высших офицеров Вооруженных Сил России составляет 95%. URL: http://function.mil.ru/news_page/country/more.htm?id=12110651@egNews (Дата обращения: 03.02.2017).

11 Елисеева М. С прицелом на перспективу // Красная звезда. 2017. 6 февраля (№ 12). С. 2.

12 Рамм А. В 2018 г. в войска прибудет полноценный выпуск лейтенантов // Известия. 2017. 15 февраля.

статистических работ1. По данным 2015 г.2, в Минобороны на пенсионном обеспечении состояли 1 156 352 чел., из них по выслуге лет - 992 334 чел. (85,8%), по инвалидности - 35 903 чел. (3,1%), и 128 115 чел. (11,1%) получали пенсию по случаю утери кормильца. За 10 лет3 - с 1 января 2006 г. - численность пенсионеров Минобороны в целом изменилась незначительно, увеличившись на 1,2% (13 752 чел.).

Средний уровень денежного довольствия военнослужащих Минобороны в 2016 г., по уточненным данным, остался на прошлогоднем уровне в 61,8 тыс. руб. (168% от средней начисленной зарплаты в РФ), а средний размер пенсий за выслугу лет военнослужащих Минобороны вырос в номинальном исчислении на 4% и составил 22,7 тыс. руб.4 Денежное довольствие военнослужащих, проходящих службу по призыву, по-прежнему сохраняется на уровне 2 тыс. руб. в рамках продления начатого в январе 2012 г. эксперимента по его унификации5.

В 2016 г. за счет разных источников постоянным жильем были обеспечены более 20,4 тыс. военнослужащих Минобороны, при этом на конец года в жилищной очереди Минобороны числились 29,8 тыс. военнослужащих. Служебное жилье в 2016 г. получили 29,2 тыс. военнослужащих Минобороны, а 59 тыс. получали компенсации за наем жилых помещений6. При подобных темпах на решение жилищной проблемы в

Минобороны к концу 2017 г., как это ожидалось в начале 2014 г., рассчитывать не

7

приходится .

В 2016 г. в Минобороны поступило 120 тыс. обращений (треть из которых от военнослужащих), что на 12% меньше, чем годом ранее. При этом значительно (на 33%) сократилось количество обращений по вопросам выплаты денежного довольствия военнослужащим, предоставления социальных гарантий, компенсаций и льгот (на 31%), пенсионного обеспечения (на 31%). Увеличилось число обращений по санаторно-курортному обеспечению (на 9%), по вопросам содержания и эксплуатации жилого фонда Минобороны, в том числе санитарно-технического состояния предоставляемого служебного жилья (на 4%)8.

1 Указ Президента РФ от 10 августа 2011 г. № 1063 «Об утверждении перечня информации о деятельности Министерства обороны Российской Федерации, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети Интернет».

2 Численность пенсионеров, в том числе инвалидов, состоящих на учете и получающих пенсию в Минобороны России. URL: http://stat.mil.rU/files/morf/opendata/7704252261-M0RF-3.3.csv (Дата обращения: 24.01.2017).

3 О пенсии, и не только... // Красная звезда. 2006. 29 ноября.

4 Фаличев О. Маневр ресурсами // Военно-промышленный курьер. 2016. 21 декабря (№ 49).

5 Указ Президента РФ от 13 июля 2016 г. № 333 «О продлении на 2016 год срока проведения в Вооруженных Силах Российской Федерации эксперимента по унификации денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по призыву».

6 Зотов И. Год новоселий // Красная звезда. 2017. 15 февраля (№ 16).

7 Отчет о ходе выполнения Плана деятельности Министерства обороны Российской Федерации по реализации Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597, 601, 603, 604, 605 за 2013 год». Москва. 22 января 2014 г. URL: http://mil.ru/files/files/result2013/10-planM02013.html (Дата обращения: 22.11.2016); Военный совет // Радиостанция «Эхо Москвы». 2016. 21 октября.

8 Из 120 тыс. обращений граждан, поступивших в Минобороны России в 2016 г., лишь треть от военнослужащих. URL: http://function.mil.ru/news_page/country/more.htm?id=12116994@egNews (Дата обращения: 04.04.2017).

6.8.2. Военно-техническая политика

В 2016 г. продолжилась реализация военно-технической политики, выраженной в государственной программе вооружения (1 11В) на 2011-2020 гг., «Основах военно-технической политики РФ на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу», подтвержденных президентом В. Путиным в мае 2012 г.1

В мае и ноябре президентом В. Путиным, как и годом ранее, были проведены две трехдневные сессии совещаний, посвященных различным аспектам выполнения ГПВ и ФЦП. Кроме того, 8 сентября в Туле состоялось заседание по вопросам использования потенциала оборонно-промышленного комплекса (ОПК) в производстве высокотехнологичной продукции гражданского назначения , а на следующий день в Ново-Огареве - совещание по основным параметрам госпрограммы вооружения на 20182025 гг.3

Всего в 2016 г. произведена и поставлена в войска 41 межконтинентальная баллистическая ракета. Кроме этого, в войска поступило более 3,0 тыс. новых и модернизированных образцов вооружения и военной техники (ВВТ), в том числе 139 современных летательных аппаратов, 2 подводные лодки, 24 надводных кораблей, катеров и судов обеспечения, 4 полковых комплекта зенитно-ракетного комплекса С-400 и 25 боевых машин зенитного ракетно-пушечного комплекса «Панцирь-С». За год в войска были поставлены 260 беспилотных летательных аппаратов, и их общее количество в ВС достигло 2 тыс. В итоге оснащенность современными образцами ВВТ достигла по системе ядерных стратегических вооружений 60%, в ВКС - 66%, в ВМФ -47%, в СВ - 42%, в ВДВ - 47%, а в целом по частям постоянной готовности была доведена до 58,3% с 47,2% в 2015 г.4

По предварительным данным, прирост выпуска ОПК составил в 2016 г. 10,1% при приросте производительности труда 9,8% и доле продукции гражданского назначения 16,1%5. При этом индекс физического объема валовой добавленной стоимости в 2016 г. по виду экономической деятельности «Производство судов, летательных и космических аппаратов, прочих транспортных средств и прочих материалов и веществ, не включенных в другие группировки» составил 101,4%, а по виду «Производство электронных компонентов, аппаратуры для радио, телевидения и связи» - 91,3%. Экспорт продукции военного назначения увеличился по сравнению с 2015 г. на 3,5% в номинальном выражении и превысил 15 млрд долл. США6.

1 Указ от 7 мая 2012 г. № 603 «О реализации планов (программ) строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса».

2 Совещание по вопросам использования потенциала ОПК в производстве высокотехнологичной продукции гражданского назначения. Тула, 8 сентября 2016 г. URL: http://www.kremlin.ru/events/ president/news/52852 (Дата обращения: 08.09.2016).

3 Совещание по основным параметрам госпрограммы вооружения на 2018-2025 годы. Ново-Огарево. 9 сентября 2016 г. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/52866 (Дата обращения: 09.09.2016).

4 Выступление министра обороны РФ генерала армии Сергея Шойгу на расширенном заседании Коллегии Минобороны России. 22 декабря 2016 г. URL: http://function.mil.ru/files/morf/2016-12-22_MoD_ board_extended_session_RUS.pdf (Дата обращения: 30.12.2016).

5 Послание Президента Федеральному Собранию. Стенограмма. Москва. 1 декабря 2016 г.

6 Заседание Комиссии по вопросам военно-технического сотрудничества с иностранными государствами. Стенограмма. Москва. 22 марта 2017 г.

В отличие от практики прошлых лет, в течение 2016 г. официальные данные об объеме государственного оборонного заказа (ГОЗ) фактически не были опубликованы. Появившаяся в декабре информация замминистра обороны Т. Шевцовой (1,5 трлн руб.) опровергнута ею же спустя три с половиной месяца (3 трлн руб. по расчету)1. Поэтому для сопоставления приростов ГОЗ с приростом выпуска ОПК и оснащенностью ВС современными образцами ВВТ (табл. 19) в качестве оценки объема ГОЗ Минобороны была использована сумма расходов бюджета по видам расходов 211, 214, 216, 217 в подразделах функциональной классификации расходов федеральных бюджетов «Вооруженные Силы Российской Федерации» и «Прикладные научные исследования в области национальной обороны» с суммами выданных государственных гарантий организациям ОПК для целей выполнения ГОЗ, достаточно точно аппроксимирующая имеющиеся фигуры умолчания. Номинальное сокращение предполагаемого ГОЗ в 2017 г. объясняется особенностями базы 2016 г., искаженной дополнительными расходами (около 800 млрд руб.), выделенными правительством для погашения части задолженности организаций ОПК перед коммерческими банками, возникшей из-за параллельного использования для финансирования ГОЗ бюджетных и кредитных средств начиная с 2011 г. С учетом этого обстоятельства можно полагать, что целевой показатель действующей ГПВ - 70% современных образцов ВВТ в ВС - будет достигнут в частях постоянной готовности уже к концу 2017 г.

Таблица 19

Государственный оборонный заказ, прирост выпуска ОПК и оснащенность современными ВВТ в 2010-2017 гг.

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

ГОЗ в текущих ценах (оценка), млрд руб. 509,1 742,3 889,9 1294,7 1716,4 1901,4 2687,8 1579,1

Прирост ГОЗ, % к предыдущему году - 45,8 19,9 45,5 32,6 10,8 41,4 -41,3

Прирост выпуска ОПК, % к предыдущему году 17,4 5,8 6,4 13,5 15,5 12,9 10,1 -

Оснащенность современными образцами, % 12 н/д н/д 19 26-48 47,2 58,3 -

Прирост оснащенности, п.п. н/д н/д н/д н/д 7 21,2 11,1 -

Источники: Минпромторг; федеральные законы об исполнении бюджета; Счетная палата; Минобороны; расчеты авторов.

С сентября 2015 г. Минпромторг прекратил публикацию перечня организаций, включенных в сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса (ОПК)2. Общее количество организаций, включенных в реестр3, увеличилось с июля 2015 г. к началу 2016 г. на 14 - до 1367. Лицензиями на деятельность в области ГОЗ к этому моменту обладали 4122 организации (годовой прирост 39%)4.

1 Гаврилов Ю. Бюджет в обороне // Российская газета. 2016. 19 декабря (№ 287); Сокращение бюджета Минобороны России не коснулось госпрограммы вооружения и социальных обязательств. URL: http://function.mil.ru/news_page/country/more.htm?id=12116553@egNews (Дата обращения: 03.04.2017).

2 Постановление Правительства РФ от 7 сентября 2015 г. № 944 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2004 г. № 96 и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 843».

3 Доклад о целях и задачах Минпромторга России на 2016 г. и основных результатах деятельности за 2015 г. 26 июля 2016 г. С. 165. URL: http://minpromtorg.gov.ru/common/upload/files/docs/Doklad_MPT_ 072016.pdf (Дата обращения: 29.09.2016).

4 Там же. С. 162.

Таблица 20

Доля закрытых расходов федерального бюджета в 2007-2016 гг., %

Код и наименование раздела (подраздела), содержащего закрытые расходы 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Расходы федерального бюджета в целом 11,2 11,1 10,1 10,5 11,7 11,6 13,8 14,9 19,1 21,7

0100 ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ 7,5 7,4 5,6 5,9 10,4 11,4 10,1 10,1 15,2 13,3

0108 Международные отношения и международное сотрудничество < 0,1 < 0,1 - - - - <0,1 1,4 24,8 25,0

0109 Государственный материальный резерв 92,1 89,7 84,6 83,9 85,6 86,5 86,1 86,7 87,2 84,1

0110 Фундаментальные исследования 1,1 0,9 0,7 0,2 0,5 0,8 0,7 0,8 0,8 0,8

0112 Прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов - - - - - 0,3 0,3 0,8 0,7 < 0,1

0114 Другие общегосударственные вопросы 0,6 1,1 1,9 1,9 1,7 1,6 3,6 5,1 5,1 5,1

0200 НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА 45,5 45,9 47,7 46,5 45,4 47,5 50,4 56,0 65,4 70,5

0201 Вооруженные Силы Российской Федерации 37,2 38,9 39,2 37,8 39,3 40,7 46,7 52,0 65,3 69,0

0204 Мобилизационная подготовка экономики 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

0205 Подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности 100,0 - - - - - - - - -

0206 Ядерно-оружейный комплекс 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

0207 Реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества 53,2 100,0 100,0 100,0 100,0 61,6 80,6 76,7 80,8 77,7

0208 Прикладные научные исследования в области национальной обороны 93,5 93,0 92,9 91,7 92,4 92,9 94,3 92,1 91,7 96,3

0209 Другие вопросы в области национальной обороны 24,5 29,9 37,1 48,0 35,0 48,6 34,6 46,9 38,8 41,8

0300 НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 31,1 31,3 31,0 31,5 31,6 24,0 26,6 27,1 28,4 29,1

0302 Органы внутренних дел 5,2 5,0 3,7 4,2 3,9 3,3 3,8 3,9 4,9 5,7

0303 Внутренние войска 10,5 10,3 8,2 8,2 7,4 4,6 4,4 5,3 6,9 7,7

0306 Органы безопасности 97,5 98,9 99,6 99,6 99,6 99,7 99,8 99,8 99,8 99,8

0307 Органы пограничной службы 97,8 100,0 99,5 98,6 99,2 99,1 99,6 99,9 100,0 100,0

0309 Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона 50,6 50,3 50,0 48,6 44,5 41,6 38,5 39,1 39,7 45,7

0313 Прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности 64,7 75,1 75,0 91,4 86,6 86,6 82,5 82,7 91,2 90,5

0314 Другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности 40,5 49,3 60,6 49,9 12,4 12,1 11,8 44,8 60,7 59,7

0400 НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА 0,4 1,1 0,8 1,4 1,9 2,5 4,7 3,6 5,5 7,0

0408 Транспорт - - - - - - 0,1 - 0,2 -

0410 Связь и информатика - - - - - <0,1 1,8 2,0 0,5 <0,1

Продолжение таблицы 20

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

0411 Прикладные научные исследования в области национальной экономики 5,2 6,0 4,5 5,4 11,9 15,3 18,3 23,8 26,7 14,2

0412 Другие вопросы в области национальной экономики < 0,1 1,3 0,9 2,9 2,2 2,5 9,4 2,9 8,0 17,2

0500 ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО 0,8 6,7 9,5 15,0 13,8 6,7 9,1 9,7 4,3 5,9

0501 Жилищное хозяйство 5,6 14,5 11,4 19,1 20,2 8,6 16,8 25,0 12,0 22,3

0700 ОБРАЗОВАНИЕ 2,4 2,8 2,9 3,2 4,0 3,3 3,8 4,1 3,3 3,1

0701 Дошкольное образование 2,6 2,8 3,6 3,5 3,7 3,2 0,7 0,8 1,2 7,2

0702 Общее образование 1,7 2,0 2,9 2,7 0,7 0,3 0,5 1,1 1,0 0,6

0704 Среднее профессиональное образование 1,0 0,9 0,2 - - - - - - -

0705 Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации 18,2 1,6 2,6 11,8 18,1 11,3 4,5 2,8 2,9 3,4

0706 Высшее и послевузовское профессиональное образование 2,5 3,3 3,4 3,6 5,0 4,1 4,9 5,1 3,9 3,6

0709 Другие вопросы в области образования 0,2 0,4 0,6 0,5 0,3 0,4 0,5 0,9 1,2 0,9

0800 КУЛЬТУРА, КИНЕМАТОГРАФИЯ, СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ 0,3 0,2 0,2 0,2 - - - - - -

0800 КУЛЬТУРА, КИНЕМАТОГРАФИЯ - - - - 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

0801 Культура 0,3 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

0804 Периодическая печать и издательства 2,4 2,7 3,1 3,3 - - - - - -

0806Другие вопросы в области культуры, кинематографии и средства массовой коммуникации - - - - - - - - - -

0900 ЗДРАВООХРАНЕНИЕ, ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ 3,7 3,4 2,9 2,8 - - - - - -

0900 ЗДРАВООХРАНЕНИЕ - - - - 2,4 2,1 2,8 2,6 2,6 2,9

0901 Здравоохранение 4,3 - - - - - - - - -

0901 Стационарная медицинская помощь - 2,9 1,9 1,8 2,1 1,5 2,3 1,6 1,7 1,9

0902 Амбулаторная помощь - 3,7 3,6 4,6 2,3 2,3 3,3 3,0 2,6 3,3

0905 Санаторно-оздоровительная помощь - 14,5 14,7 11,0 10,0 10,6 12,3 14,6 15,3 16,1

0907 Санитарно- эпидемиологическое благополучие - 0,7 0,2 0,5 0,6 0,7 0,7 0,6 0,7 0,7

0908 Физическая культура и спорт 0,3 0,5 0,6 0,8 - - - - - -

0910 Другие вопросы в области здравоохранения, физической культуры и спорта - 1,7 1,2 0,9 - - - - - -

0910 Другие вопросы в области здравоохранения - - - - 0,4 0,3 0,4 0,6 0,4 0,7

1000 СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА - <0,1 <0,1 - - 0,1 0,1 <0,1 0,1 0,2

1001 Пенсионное обеспечение - - - - - - - - 0,1 0,1

1003 Социальное обеспечение населения - <0,1 <0,1 - - 0,3 0,4 0,1 0,2 0,3

1004 Охрана семьи и детства - - - - - - <0,1 <0,1 <0,1 <0,1

1100 ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ - - - - 0,2 0,3 0,3 0,3 0,2 0,5

1101 Физическая культура - - - - 62,0 4,9 6,9 7,6 3,8 3,6

1200 СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ - - - - 0,2 0,2 0,4 0,4 0,3 2,2

1202 Периодическая печать и издательства - - - - 2,9 3,1 5,0 5,4 4,5 5,1

1204 Другие вопросы в области средств массовой информации - - - - - - - - - 12,9

Окончание таблицы 20

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

1400 МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ БЮДЖЕТАМ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА 0,2 - - - - - - - - -

1401 Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 0,5 - - - - - - - - -

Примечание. Данные 2006-2010 гг. приведены к соответствующим разделам и подразделам бюджетной классификации расходов, вступившей в силу с 2011 г. Курсивом выделены данные в ранее действовавшей бюджетной классификации.

Источники'. Законы об исполнении федерального бюджета и оперативные доклады Счетной палаты.

6.8.3. Военно-финансовая политика

Исполнение федерального бюджета 2016 г. сопровождалось единственной корректировкой в ноябре1. Первоначально законом о федеральном бюджете на 2016 г. ассигнования по разделу функциональной классификации расходов бюджета «Национальная оборона» были установлены в 3 трлн 149 млрд руб.2, или на 32 млрд (1%) меньше фактических расходов годом ранее3. В ноябре ассигнования по этому разделу выросли до 3 трлн 895 млрд руб. (на 746 млрд, или на 23,5%)4 вследствие решения правительства досрочно погасить часть коммерческих займов, привлеченных для финансирования ГОЗ в 2011-2016 гг. с помощью госгарантий. По сравнению с 2015 г. ассигнования по этому разделу в номинальном выражении увеличились на 22,4%.

Указанные выше показатели военных ассигнований отсутствуют в опубликованных законах и определены по материалам пояснительной записки к законопроекту о бюджете и февральского доклада Счетной палаты. Федеральным казначейством с февраля 2016 г. прекращена начатая в 1997 г. публикация полных расходов федерального бюджета в ежемесячных отчетах. Закрытость расходов федерального бюджета в 2016 г. продолжала нарастать и превысила прошлогодний максимум на 2,6 п.п. (табл. 20), закрытые расходы составили 3 трлн 569 млрд руб. (4,1% ВВП). При этом в российской статистике государственных финансов вполне официально стали закрытыми не только расходы, составляющие по закону государственную тайну или отнесенные к ней указом президента РФ, но и иные, очевидно, с грифом ДСП (для служебного пользования)5.

Абсолютные и относительные значения основных компонентов прямых военных расходов РФ в федеральном бюджете 2016 г. и их изменение относительно 2015 г. в реальном выражении, определенные на основании оперативного доклада Счетной

1 Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. №2 35 9-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год»; Федеральный закон от 22 ноября 2016 г. № 397-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2016 год».

2 Приложение № 3 к пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2016 год».

3 Федеральный закон от 31 октября 2016 г. № 377-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2015 г.».

4 Оперативный доклад о ходе исполнения федерального бюджета за январь-декабрь 2016 г. М.. Счетная палата РФ. 9 февраля 2017 г.

5 Приказ Минфина России от 30 ноября 2016 г. № 221н «Об утверждении Порядка формирования информации по статистике государственных финансов».

палаты, представлены в табл. 21. Пересчет в цены 2015 г. выполнен с использованием второй оценки1 Росстатом индекса-дефлятора ВВП за 2016 г. (103,6%), за исключением социальных расходов, для которых применен среднегодовой ИПЦ (107,1%)2. Следует заметить, что в целом расходы по разделу «Национальная оборона» в 2016 г. были исполнены с экономией в 119 млрд руб. относительно показателя ноябрьской версии закона о федеральном бюджете, в основном за счет неиспользования резервов Минфина (99 млрд руб.) по подразделу расходов «Другие вопросы в области национальной обороны». Половина всей экономии по этому подразделу (236 млрд руб.) была перераспределена с целью увеличения расходов подразделов, связанных с финансированием ГОЗ: расходы подраздела «Вооруженные Силы Российской Федерации» превысили установленные законом на 51 млрд руб., а подраздела «Прикладные научные исследования в области национальной обороны» - на 66 млрд руб.

Таблица 21

Прямые военные расходы федерального бюджета по разделу «Национальная оборона» в 2016 г.

Наименование раздела и подразделов 2016 г., млн руб. / то же в ценах 2015 г. Изменение в 2016 г. по сравнению с 2015 г., млн руб. / прирост, % Доля ассигнований, % / изменение по сравнению с 2015 г., п. п. Расходы, % ВВП / изменение относительно 2015 г., п.п. ВВП

1 2 3 4 5

НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА 3 776 216 3 644 632 463 254 14,56 22,99 2,62 4,39 0,57

Вооруженные силы Российской Федерации 2 936 475 2 834 152 401 248 16,49 17,88 2,30 3,41 0,49

Мобилизационная и вневойсковая подготовка 6 867 6 627 332 5,27 0,04 0,01

Мобилизационная подготовка экономики 3 586 3 461 -559 -13,91 0,02 <0,01

Ядерно-оружейный комплекс 45 623 44 033 -352 -0,79 0,28 -0,01 0,05

Реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества 9 890 9 545 -780 -7,55 0,06 -0,01 0,01

Прикладные научные исследования в области национальной обороны 471 276 454 854 136 333 42,80 2,87 0,83 0,55 0,17

Другие вопросы в области национальной обороны 302 499 291 859 -72 956 -19,99 1,84 -0,49 0,35 -0,09

Источник: Счетная палата; расчеты автора.

Военные расходы в других разделах федерального бюджета приведены в табл. 22. В 2016 г. их структура претерпела ряд изменений: войска национальной гвардии сменили внутренние войска; полностью исчезли расходы, связанные с организацией альтернативной гражданской службы; автоколонны войскового типа лишились финансирования при ноябрьской правке бюджета, а стипендии молодым работникам организаций ОПК переместились в расходы раздела «Национальная оборона». Наибольшие абсолютные приросты наблюдаются в разделах «Национальная экономика» (капитальное строительство в рамках ГОЗ и закрытые расходы) и «Социальная политика» (пособия членам семей погибших военнослужащих и инвалидам вследствие военной травмы).

1 О производстве и использовании валового внутреннего продукта за 2016 год. М.: Росстат. 31 марта 2017.

2 Важнейшие экономические показатели России и отдельных зарубежных стран. М.: Росстат. 21 февраля 2017.

Таблица 22

Прямые и косвенные военные расходы по другим разделам федерального бюджета в 2016 г.

Наименование подраздела, целевой статьи или характера расходов 2016 г., млн руб. / то же в ценах 2015 г. Изменение в 2016 г. по сравнению с 2015 г., млн руб. / прирост, % Доля расходов, % / изменение по сравнению с 2015 г., п.п. Расходы, % ВВП / изменение относительно 2015 г., п.п. ВВП

1 2 3 4 5

В разделе «Общегосударственные вопросы»

Расходы Минобороны 22 21 14 177,89 <0,01 <0,01

В разделе «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность»

Войска Национальной гвардии 116 420 112 363 -8 162 -6,77 0,71 -0,06 0,14 -0,01

Органы Пограничной службы 130 050 125 519 -11 190 -8,19 0,79 -0,08 0,15 -0,01

В разделе «Национальная экономика»

Президентская программа «Уничтожение запасов химического оружия в РФ» 515 497 33 7,12 <0,01 <0,01

Субсидии на функционирование координационного центра Россия-НАТО 20 19 -15,5 -44,50 <0,01 <0,01

ФЦП «Промышленная утилизация вооружения и военной техники на 2011-2015 гг. и на период до 2020 г.» 49 48 -19 -28,00 <0,01 <0,01

Капитальное строительство в рамках ГОЗ 29 593 28 562 21 300 293,31 0,18 0,13 0,03 0,03

Взносы в уставные капиталы и субсидии организациям ОПК 35 089 33 866 -22 893 -40,33 0,21 -0,15 0,04 -0,03

Закрытые расходы 160 674 155 075 2 7 041 21,12 0,98 0,16 0,19 0,03

В разделе «Жилищно-коммунальное хозяйство»

Расходы Минобороны 1 338 1 291 -21 188 -94,25 0,01 -0,14 <0,01 -0,03

Президентская программа «Уничтожение запасов химического оружия в РФ» 433 418 358 600,12 <0,01 <0,01

В разделе «Охрана окружающей среды»

Расходы Минобороны 573 553 342 162,43 <0,01 <0,01

В разделе «Образование»

Расходы Минобороны 75 692 73 055 6 351 9,52 0,46 0,03 0,09 0,01

В разделе «Культура, кинематограс >ия»

Расходы Минобороны 3 059 2 952 -57 -1,89 0,02 <0,01

В разделе «Здравоохранение»

Расходы Минобороны 56 310 54 348 -2 059 -3,65 0,34 -0,02 0,07

Лекарственное обеспечение ЗАТО ФМБА 100 97 11 12,58 <0,01 <0,01

В разделе «Социальная политика»

Расходы Минобороны 466 421 435 501 -7 331 -1,66 2,84 0,54 0,01

Расходы войск Национальной гвардии и органов Пограничной службы 42 405 39 594 1 353 3,54 0,26 0,01 0,05

Материальное обеспечение специалистов ядерного оружейного комплекса РФ 7 330 6 844 -329 -4,58 0,04 0,01

Пособия членам семей погибших военнослужащих и инвалидам вследствие военной травмы 12 949 12 091 10 134 517,82 0,08 0,07 0,02 0,01

Окончание таблицы 22

1 2 3 4 5

Единовременное пособие беременной жене

военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, а также ежемесячное пособие на 952 889 -117 -11,67 0,01 <0,01

ребенка военнослужащего,

проходящего военную службу по

призыву

В разделе «Физическая культура и спорт»

Расходы Минобороны 5 351 5 164 962 22,90 0,03 0,01 0,01

В разделе «Средства массовой информации»

Расходы Минобороны 2 318 2 237 -43 -1,89 0,01 <0,01

В разделе «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации»

Дотации бюджетам ЗАТО 9 952 9 605 -382 -3,83 0,06 0,01

Переселение граждан из ЗАТО 446 430 116 36,97 <0,01 <0,01

ВСЕГО по другим разделам 1 158061 1 117 708 10 423 0,93 7,05 -0,04 1,35 0,02

Источник'. Федеральное казначейство; Счетная палата; расчеты автора.

В итоге в 2016 г. суммарные военные расходы (табл. 23) российского федерального бюджета, рассчитанные в соответствии со стандартом ООН для военных расходов, увеличились по сравнению с предшествующим годом на 0,6 п.п. ВВП, достигнув 5,7% ВВП.

Таблица 23

Суммарные показатели военных и связанных с ними расходов федерального бюджета в 2016 г.

Наименование расходов Сумма расходов, млн руб. Доля расходов, % / ее изменение по сравнению с 2015 г., п.п. Расходы, % ВВП / изменение относительно 2015 г., п.п. ВВП

Суммарные военные расходы, связанные с нынешней и прошлой военной деятельностью 4 934 277 30,04 2,58 5,73 0,58

Суммарные расходы по разделам «Национальная оборона» и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» 5 674 476 34,54 1,59 6,59 0,41

Источник. расчеты автора.

В результате завершения перехода к поквартальному авансированию ГОЗ Минобороны в 2016 г. пик расходов по разделу «Национальная оборона» - 1789 млрд руб. (47,4%) - пришелся на IV квартал (в I квартале - 25,0%). Максимальное превышение лимита расходов по сводной бюджетной росписи федерального бюджета над ассигнованиями по закону о бюджете по этому разделу достигло в июне - 39 млрд руб.

Расходы на содержание военнослужащих Минобороны составили в 2016 г. 473 млрд 536 млн руб. (0,55% ВВП), увеличившись в реальном выражении на 2,7% относительно 429 млрд 836 млн руб. годом ранее. Расходы на заработную плату гражданского персонала Минобороны продолжили сокращаться (на 4 млрд 733 млн руб.) и составили 198 млрд 989 млн руб. (0,23% ВВП).

На пенсионное обеспечение Минобороны в 2016 г. израсходовано 327 млрд 64 млн руб. (0,38% ВВП), что также соответствует уровню предшествующего года в реальном выражении.

Основные показатели расходов федерального бюджета на комплектование ВС в 20112016 гг. представлены в табл. 24. Расходы на пенсии Минобороны рассматриваются здесь в комплексе с расходами на содержание военнослужащих и гражданского персонала как результат расходов на комплектование ВС военнослужащими в предыдущем периоде.

Таблица 24

Расходы федерального бюджета на комплектование ВС в 2011-2016 гг.

Вид расходов 2011 2012 2013 2014 2015 2016

В номинальном выражении, млрд руб.

На выплаты военнослужащим 262,0 352,7 379,4 400,7 429,8 473,5

На выплаты гражданскому персоналу н/д 189,2 213,2 211,3 203,7 199,0

Пенсии Минобороны 136,4 252,6 262,6 287,4 305,3 327,1

% ВВП

На выплаты военнослужащим 0,44 0,53 0,53 0,51 0,53 0,55

На выплаты гражданскому персоналу н/д 0,28 0,30 0,27 0,25 0,23

Пенсии Минобороны 0,23 0,38 0,37 0,37 0,38 0,38

Доля от расходов по разделу «Национальная оборона», %

На выплаты военнослужащим 17,3 19,5 18,0 16,2 13,5 12,5

На выплаты гражданскому персоналу н/д 10,4 10,1 8,5 6,4 5,3

Пенсии Минобороны 9,0 13,9 12,5 11,6 9,6 8,7

Номинальный прирост за год, %

На выплаты военнослужащим - 34,6 7,6 5,6 7,3 7,5

На выплаты гражданскому персоналу - н/д 12,7 -0,9 -3,6 -2,3

Пенсии Минобороны - 85,3 3,9 9,5 6,2 7,1

Источники: Федеральное казначейство; законопроект № 2428-7; Счетная палата; оценки автора.

Данные табл. 24 позволяют сделать вывод, что правительству после повышения денежного довольствия и военных пенсий Минобороны в 2012 г. удалось сохранить расходы федерального бюджета на комплектование ВС на приемлемом уровне. Для этого пришлось сократить расходы на выплаты гражданскому персоналу, а также заморозить рост денежного довольствия военнослужащих, реальная покупательная способность которого сократится к концу 2017 г. относительно уровня 2012 г. на треть, что, безусловно, ухудшает материальное положение всего личного состава ВС и ведет к росту социального напряжения. Рост расходов на военный персонал связан в настоящее время в основном со значительным ростом численности солдат и сержантов, проходящих военную службу по контракту, однако после 2017 г. этот фактор прекратит свое действие в связи с достижением этой категорией целевой численности.

Расходы Минобороны на горюче-смазочные материалы (ГСМ) в 2016 г. составили 81 млрд 573 млн руб., увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 12 млрд 813 млн руб. (18,6% в номинальном и 14,5% в реальном выражении), из которых более 5 млрд руб. пошло на обеспечение авиакеросином российских ВКС в Сирии. Расходы на продовольственное обеспечение выросли на 12 млрд 404 млн руб. (18,8% в реальном выражении) - до 66 млрд 132 млн руб., на вещевое обеспечение также выросли, но менее заметно: на 2 млрд 339 млн руб. (4,9% в реальном выражении) - до 29 млрд 277 млн руб. В целом расходы Минобороны на основные виды материального обеспечения в 2016 г. составили 176 млрд 982 млн руб. (0,21% ВВП), прочие закупки товаров и услуг -162 млрд 705 млн руб. (0,19% ВВП).

Общие капитальные вложения Минобороны в объекты недвижимости в 2016 г. сократились на 30% - до 158 млрд 690 млн руб. (0,18% ВВП), при этом та их часть, что осуществлялась за счет средств раздела «Жилищно-коммунальное хозяйство»,

сократилась на 94% - до 1 млрд 338 млн руб. Расходы федерального бюджета на накопительно-ипотечную систему жилищного обеспечения военнослужащих Минобороны остались практически на прошлогоднем уровне - 84 млрд 62 млн руб. (-0,5% в реальном выражении).

В целом открытая часть расходов Минобороны в 2016 г. увеличилась в номинальном выражении на 2% и достигла 1 трлн 703 млрд 353 млн руб. (1,98% ВВП).

Расходы подраздела 0208 «Прикладные научные исследования в области национальной обороны» сохранили первое место по темпам прироста в разделе 0200 «Национальная оборона», увеличившись в реальном выражении на 42,8% - до 471 млрд 276 млн руб. (0,55% ВВП), практически сравнялись тем самым с расходами на содержание военного персонала Минобороны.

Динамика поквартального исполнения расходов по самым крупным подразделам раздела 0200 «Национальная оборона» федерального бюджета в 2014-2016 гг. представлена на рис. 29-31.

50%

I кв. II кв. III кв. IV кв.

Рис. 29. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу «Вооруженные силы Российской Федерации» в 2014-2016 гг.

Источник: Счетная палата; расчеты автора.

I кв. II кв. III кв. IV кв.

Рис. 30. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу «Прикладные научные исследования в области национальной обороны» в 2014-2016 гг.

Источник: Счетная палата; расчеты автора.

Рис. 31. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу «Другие вопросы в области национальной обороны» в 2014-2016 гг.

Источник: Счетная палата; расчеты автора.

В табл. 25 приведены военные расходы правительств субъектов Российской Федерации. Величина этих расходов составляет 0,005% ВВП, или менее половины мобилизационных расходов федерального бюджета.

Таблица 25

Военные расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ

в 2008-2016 гг., млн руб.

Подраздел классификации расходов 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Вооруженные Силы РФ 0,3 - - - - - - - -

Модернизация ВС РФ и воинских формирований 0,5 - - - - - - - -

Мобилизационная и 1 702,2 2 021,6 1 958,4 2 187,3 2 316,4 2 444,7 2 518,9 2 494,7 2 521,4

вневойсковая подготовка

Мобилизационная подготовка 1 063,9 989,7 1 247,8 1 266,3 1 689,1 1 935,1 1 580,9 1 332,6 2 192,6

экономики

Другие вопросы в области национальной обороны 0,5 4,4 <0,1 2,7 3,0 2,9 3,0 16,9 6,0

Внутренние войска 0,3 - - - - - - - -

ИТОГО 2 767,7 3 015,7 3 206,2 3 456,3 4 008,5 4 382,7 4 102,8 3 884,1 4 720,0

Чистые военные расходы* 2 767,7 3 015,7 3 206,2 1 216,4 1 671,5 1 921,3 1 592,2 1 326,0 2 216,3

* Разность между исполненными расходами консолидированного и федерального бюджетов. Источник: Федеральное казначейство; расчеты автора.

В 2016 г. возобновлена в полном объеме сокращенная годом ранее выдача государственных гарантий организациям ОПК для выполнения ГОЗ, результаты которой в разрезе банков-кредиторов представлены в табл. 26. Безусловно, полученные кредиты на выполнение ГОЗ следовало бы добавить к российским военным расходам соответствующих лет, вычтя из расходов 2016 г. сумму, израсходованную в бюджете на их погашение и являющуюся, по сути, межбанковским трансфертом. К сожалению, подобное сальдирование сделать в настоящий момент невозможно, так как данные

Комитета по бюджету и налогам Госдумы о предлагавшихся ассигнованиях на эти цели (795 млрд руб.)1 существенно расходятся с данными Счетной палаты о фактически произведенных расходах (973 млрд руб.)2, что требует дальнейших уточнений.

Таблица 26

Распределение государственных гарантий для выполнения ГОЗ в 2011-2016 гг.

по банкам-кредиторам, млрд руб.

Банк 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2011-2016 Доля, %

Сбербанк России, Москва 46,9 92,9 152,9 249,2 10,7 127,2 679,9 46,9

Банк ВТБ, Санкт-Петербург 101,5 87,9 167,4 183, 9 - 70,0 610,7 42,1

Газпромбанк, Москва 8,7 7,6 20,6 21,6 1,4 3,4 63,3 4,4

Внешэкономбанк, Москва 0,7 0,8 21,4 41,4 2,8 - 67,1 4,6

АБ «Россия», Санкт-Петербург - - - 6,6 2,9 7,6 17,1 1,2

Промсвязьбанк, Москва - - - 6,9 1,4 - 8,3 0,6

НОВИКОМБАНК, Москва - - - 1,7 0,5 0,5 2,8 0,2

Выделено правительством, всего 157,9 189,3 362,3 511,2 19,6 208,8 1 449,0 100,0

Разрешено законом о бюджете 169,0 199,8 399,5 496,9 26,0 209,0 1 500,2 -

Не использовано 11,1 10,6 37,2 -14,2 6,4 0,2 51,2 -

Источник: законы о федеральном бюджете, распоряжения правительства, расчеты автора.

В табл. 27 представлены российские военные расходы в период 2006-2016 гг., учитывающие в составе суммарных чистые военные расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ (табл. 25).

Таблица 27

Основные показатели военных расходов Российской Федерации в 2006-2016 гг.

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

1. В номинальном вы ражении (в текущих ценах), млрд руб.

Ассигнования ФБ по

разделу «Национальная оборона» в текущей бюджетной классификации 686,1 839,1 1 031,6 1 192,9 1 278,0 1 537,4 1 846,3 2 111,7 2 470,6 3 163,8 3 895,4

Исполнение расходов ФБ по

разделу «Национальная оборона» в текущей бюджетной классификации® 681,8 831,9 1 040,8 1 188,2 1 276,5 1 516,0 1 812,3 2 103,6 2 479,1 3 181,4 3 776,2

Военные расходы РФ по данным, представленным в ООНб 815,9 942,0 1 118,0 1 166,1 1 162,5 1 423,3 1 689,3 1 660,1 1 962,1 2 903,3 -

Суммарные военные

расходы, связанные с текущей и прошлой военной 947,8 1 133,5 1 448,8 1 748,7 1 880,3 2 143,9 2 654,2 2 993,5 3 457,9 4 290,0 4 936,5

деятельностью"

2. В реальном выражении (в ценах 2016 г.)г, млрд руб.

Ассигнования ФБ по

разделу «Национальная оборона» в текущей бюджетной классификации 1 694,8 1 821,1 1 898,0 2 151,9 2 019,0 2 095,4 2 323,5 2 536,5 2 768,4 3 278,0 3 895,4

Исполнение расходов ФБ по

разделу «Национальная оборона» в текущей бюджетной классификации 1 684,0 1 805,5 1 915,0 2 143,4 2 016,7 2 066,1 2 280,8 2 526,8 2 777,9 3 296,2 3 776,2

1 Стенограмма заседания Госдумы 2 ноября 2016 г. URL: http://transcript.duma.gov.ru/node/4534/ (Дата обращения: 02.12.2016).

2 Аналитическая записка о ходе исполнения федерального бюджета за январь-декабрь 2016 г. М.: Счетная

палата РФ. 9 февраля 2017 г. С. 237.

Продолжение таблицы 27

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Военные расходы РФ по данным, представленным в 2 015,3 2 044,6 2 057,0 2 103,6 1 836,6 1 939,9 2 125,9 1 994,1 2 198,7 3 008,2

ООН

Суммарные военные

расходы, связанные с текущей и прошлой военной 2 341,1 2 460,1 2 665,6 3 154,5 2 970,6 2 922,0 3 340,3 3 595,7 3 874,8 4 444,9 4 936,5

деятельностью

3. В реальном выражении (в ценах 2006 г.)д, млрд руб.

Ассигнования ФБ по

разделу «Национальная оборона» в текущей бюджетной классификации 686,1 737,3 768,4 871,4 817,4 848,4 940,7 1 027,0 1 120,8 1 327,2 1 577,1

Исполнение расходов ФБ по

разделу «Национальная оборона» в текущей бюджетной классификации 681,8 731,0 775,3 867,8 816,5 836,5 923,4 1 023,0 1 124,7 1 334,5 1 528,9

Военные расходы РФ по данным, представленным в 815,9 827,8 832,8 851,7 743,6 785,4 860,7 807,3 890,2 1 217,9

ООН

Суммарные военные

расходы, связанные с текущей и прошлой военной 947,8 996,0 1 079,2 1 277,1 1 202,7 1 183,0 1 352,4 1 455,8 1 568,8 1 799,6 1 998,6

деятельностью

4. Военное обременение экономикие, % ВВП

Ассигнования ФБ по

разделу «Национальная оборона» в текущей бюджетной классификации 2,55 2,52 2, 50 3,07 2,76 2,58 2,76 2,97 3,12 3,80 4,53

Исполнение расходов ФБ по

разделу «Национальная оборона» в текущей бюджетной классификации 2,53 2,50 2,52 3,06 2,76 2,54 2,71 2,96 3,13 3,82 4,39

Военные расходы РФ по

данным, представленным в 3,03 2,83 2,71 3,00 2,51 2,38 2,52 2,34 2,48 3,49 -

ООН

Суммарные военные

расходы, связанные с текущей и прошлой военной 3,52 3,41 3,51 4,51 4,06 3,59 3,97 4,22 4,37 5,15 5,74

деятельностью

5. По паритету покупательной способности (в текущих ценах), млрд долл.

Ассигнования ФБ по

разделу «Национальная оборона» в текущей бюджетной классификации 54,4 60,0 71,9 85,0 80,7 88,6 102,3 114,6 116,1 96,0 108,4

Исполнение расходов ФБ по

разделу «Национальная оборона» в текущей бюджетной классификации 54,1 59,5 72,6 84,7 80,6 87,4 100,5 114,1 116,5 96,5 105,0

Военные расходы РФ по данным, представленным в 64,7 67,4 78,0 83,1 73,4 82,0 93,6 90,1 92,2 88,1

ООН

Суммарные военные

ассигнования, связанные с текущей и прошлой военной 75,2 81,1 101,0 124,6 118,8 123,6 147,1 162,4 162,5 130,1 137,3

деятельностью

6. По среднегодовому обменному курсу (в текущих ценах), млрд долл.

Ассигнования ФБ по

разделу «Национальная оборона» в текущей бюджетной классификации 25,2 32,8 41,5 37,6 42,1 52,3 59,9 66,3 64,4 51,6 58,0

Окончание таблицы 27

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Исполнение расходов ФБ по разделу «Национальная оборона» в текущей бюджетной классификации 25,1 32,5 41,9 37,4 42,0 51,6 58,8 66,1 64,6 51,9 56,2

Военные расходы РФ по данным, представленным в ООН 30,0 36,8 45,0 36,7 38,3 48,4 54,8 52,1 51,1 47,4 -

Суммарные военные расходы, связанные с текущей и прошлой военной деятельностью 34,9 44,3 58,3 55,1 61,9 73,0 86,1 94,0 90,1 70,0 73,5

Справочно

Дефлятор валового внутреннего продукта, % к предыдущему году 115,2 113,8 118,0 102,0 114,2 115,9 108,3 104,8 107,2 108,2 103,6

Паритет покупательной способности ж, руб./долл. 12,61 13,98 14,34 14,03 15,83 17,35 18,04 18,43 21,28 32,97 35,95

Курс доллара (среднегодовой) з, руб./долл. 27,19 25,88 24,85 31,74 30,37 29,38 30,84 31,84 38,38 61,29 67,19

а Для 2016 г. - данные оперативного доклада Счетной палаты об исполнении федерального бюджета за январь-декабрь 2016 г.

б За 2016 г. - будут представлены правительством РФ в ООН в 2017 г., включают в том числе расходы на содержание внутренних войск МВД и пограничников.

в С пенсиями военнослужащим и расходами на уничтожение запасов химического оружия и утилизацию вооружения и военной техники. г д Дефлированы посредством дефлятора ВВП.

е Курсив - относительно значений ВВП, не учитывающих последних изменений методологии Росстата. ж Для 2015 и 2016 гг. - оценки автора.

Источники: Федеральные законы о федеральных бюджетах на 2006-2016 гг. и об исполнении федеральных бюджетов 2006-2015 гг.; Объективная информация по военным вопросам, включая транспарентность военных расходов. Доклады Генерального секретаря ООН 2006-2015 гг.; Счетная палата; Росстат; Федеральное казначейство.