CC BY
73Имущественные отношения
ПРИВАТИЗАЦИОННАЯ ПРОГРАММА 2017-2019 гг.: АКТУАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Г. Н. МАЛЬГИНОВ А. Д. РАДЫГИН
В статье рассматриваются основные тенденции приватизационного процесса и смежные аспекты государственной имущественной политики в 2018 — начале 2019 гг.
Ключевые слова: приватизация, приватизационная программа 2017—2019 гг., пакеты акций, федеральное имущество, имущество казны, хозяйственные общества, акционерные общества, Росимущество.
Приватизация: некоторые итоги и новации 2018 г.
Прошедший год стал вторым в реализации Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и Основных направлений приватизации федерального имущества на 2017-2019 годы, утвержденных распоряжением Правительства РФ от 8 февраля 2017 г. № 227-р. По сравнению с 2017 г. резко выросла интенсивность корректировок приватизационной программы. Было принято 29 нормативно-правовых актов (НПА), которыми в действующий документ вносились многочисленные изменения и дополнения (в 2017 г. - всего 15 НПА).
По данным годового Отчета об исполнении федерального бюджета на 1 января 2019 г. (по источникам внутреннего финансирования дефицита), средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, составили 12 787,5 млн. руб.1., что более чем вдвое превышает прогнозную величину бюджетных доходов от приватизации, содержащуюся в приватизаци-
онной программе (5,6 млрд. руб. ежегодно без крупнейших сделок). Однако сделки с акциями компаний, которые выделены в Прогнозном плане для приватизации на основании отдельных решений Президента РФ и Правительства РФ, не проводились. В итоге общее бюджетное назначение по средствам от продажи акций оказалось исполнено примерно на 81%.
Два года подряд (2017-2018 гг.) преобладающую часть средств, поступающих из этого источника, обеспечивала реализация распоряжений Правительства РФ 2010 и 2016 гг. и соглашений между Росимуществом и ПАО АФК «Система» о выкупе последней с рассрочкой (в течение пяти лет) находящихся в федеральной собственности обыкновенных акций акционерной компании с ограниченной ответственностью «Система Смарт Текнолоджис Лтд» (бывшая «Система Шиям Телесервисез Лтд»). Ценные бумаги этого совместного российско-индийского предприятия были получены РФ на основании межправительственного соглашения 2007 г. об использовании средств для пога-
Мальгинов Георгий Николаевич, заведующий лабораторией проблем собственности и корпоративного управления Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; ведущий научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, канд. экон. наук (Москва), e-mail: та1д1г^@ер.ш; Радыгин Александр Дмитриевич, председатель Ученого совета, руководитель Научного направления «Институциональное развитие, собственность и корпоративное управление» Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; директор Института прикладных экономических исследований РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, д-р экон. наук (Москва), e-mail: [email protected]
1 Здесь и далее использовались отчетные материалы Федерального казначейства (URL: www.roskazna.ru), Росимущества (URL: www.rosim.ru) и Счетной палаты РФ (URL: www.audit.gov.ru).
шения задолженности по ранее предоставленным кредитам. Поступившие в ходе реализации данной сделки средства (8,5 млрд. руб. в 2017 г. и более 10,3 млрд. руб. в 2018 г.) в совокупности составили около 38% от определенной цены выкупа в 777 млн. долл., если использовать обменный курс на конец июня 2016 г.
Помимо этой сделки в ходе типовых приватизационных процедур в 2018 г. было реализовано 46 пакетов акций (долей) хозяйственных обществ на сумму 2,86 млрд. руб., а в отношении 21 федерального государственного унитарного предприятия (ФГУПа) - приняты решения об условиях приватизации. Количество проданных пакетов акций (долей) хозяйственных обществ осталось на уровне 2017 г. Это меньше, чем в кризисном 2009 г. (52 ед.), когда наблюдался предыдущий минимум продаж. Правда, в 2017 г. более 3/4 проданных пакетов акций (36 ед.) составили те, информационные сообщения о продажах которых были опубликованы еще в 2016 г. При этом сумма сделок (2,86 млрд. руб.) по сравнению с 2017 г. упала на 45% и оказалась далека от прогноза доходов федерального бюджета (без учета крупнейших продаж), содержащегося в приватизационной программе (5,6 млрд. руб.). Количество приватизированных ФГУПов также второй год подряд оказалось меньше прежнего минимума 2013 г. (26 ед.).
Почти 2/3 всех проданных пакетов акций (долей) по итогам 2018 г. было реализовано независимыми продавцами, что обеспечило около 80% всей выручки. Однако основной вклад внесла продажа 28 пакетов акций, осуществленная АО «Российский аукционный дом» (РАД) на сумму 2,053 млрд. руб. (71,8% всей выручки). При росте количества проданных пакетов по сравнению с 2017 г. (28 ед. против 17 ед.) сумма сделок упала более чем вдвое. Итог усилий другого продавца, ООО «ВЭБ Капитал», на этом фоне оказался скорее символическим: им проданы всего два пакета акций на сумму около 211 млн. руб. (в 2017 г. продаж
2 URL: www.rosim.ru (27.08.2018).
не было). Успешность реализации пакетов акций (долей) независимыми продавцами находилась на одном уровне с Росимуществом: продажей завершились примерно 38-39% всех проведенных ими торгов.
В отличие от 2017 г. не было проведено ни одной сделки, сумма которой превысила бы 0,5 млрд. руб. На этом фоне выделялись продажи всех акций АО «Стройтранс № 1» (Тюмень) за 432,3 млн. руб. и АО «Автобаза МСХ» (Москва) за 401,6 млн. руб. В последнем случае речь шла об относительно редком примере заметного превышения начальной цены: торги с участием 4 претендентов, сделавших 7 шагов на повышение цены, привели к ее возрастанию по сравнению с начальным уровнем на 35%2.
При продаже имущества казны в 2018 г., в отличие от пакетов акций (долей) в хозяйственных обществах, наблюдалась позитивная динамика. На участие в торгах от потенциальных инвесторов поступило более 1300 заявок, что более чем в 2,5 раза превысило показатель 2017 г. Количество проданных объектов казны (174 ед.) по сравнению с 2017 г. (77 ед.) выросло примерно в 2,3 раза, хотя и не достигло максимума 2016 г. (282 ед.). Тем не менее на протяжении последних трех лет оно стабильно превышало количество проданных пакетов акций (долей), в минувшем году - в 3,8 раза. Общая сумма сделок увеличилась почти в 1,6 раза (до 446,5 млн. руб.).
Такие сдвиги были обеспечены в основном за счет более активного задействования в реализации имущества казны независимых продавцов (вышеупомянутых АО «РАД» и ООО «ВЭБ Капитал», а также АО «Агентство Прямых Инвестиций» (АПИ)), которыми было реализовано 73 объекта на сумму 173,5 млн. руб. В совокупности они обеспечили продажу примерно 42% всех объектов и 39% совокупной выручки, тогда как в 2017 г. продажи осуществляло только АО «РАД» (9 ед. на 28,60 млн. руб., т.е. около 10% выручки).
В 2018 г. им было продано 39 ед. на 72,1 млн. руб. Близких финансовых результатов добилось АО «АПИ» (продано 20 ед. на 70,6 млн. руб.). Более скромно (продано 14 ед. на 30,8 млн. руб.) выглядит вклад ООО «ВЭБ Капитал», причем у этого продавца количество объектов казны, по которым торги были признаны несостоявшимися, в полтора раза превысило число проданных.
Как и в предыдущие годы, Росимуществом осуществлялись мероприятия по формированию вертикально интегрированных структур (ВИС). В этой части были приняты решения об условиях приватизации 8 ФГУПов, 4 АО и 41 объекта казны.
Несмотря на полный переход к продажам через электронные торги и постоянное информационное сопровождение, динамика приватизации ограничивалась снижением инвестиционного спроса, дополняемого периодической нестабильностью фондового рынка. В состав приватизируемого федерального имущества, как и в предшествующие годы, входило немало хозяйственных обществ с низкими показателями финансово-хозяйственной деятельности, включая ряд компаний, подпавших под процедуры банкротства. Среди всех проведенных торгов по продаже пакетов акций (долей) хозяйственных обществ не состоялось примерно 61% (из них - 89% по причине отсутствия заявок); среди торгов по продаже объектов казны не состоялось около 69% (из них более 81% - по причине отсутствия заявок).
Дополнительным фактором, усугубляющим слабую заинтересованность потенциальных инвесторов, является возможность приобретения приватизируемого имущества на торгах посредством публичного предложения со снижением цены наполовину, когда объявленные аукционы не состоялись. Ставка на расширение по этой причине круга участников торгов, ведущее к возрастанию уровня конкуренции и повышению цены продаваемо-
го имущества, в имеющихся реалиях себя не оправдывает.
К тому же, ввиду принятия правительственных распоряжений о передаче полномочий по продаже большого массива активов независимым продавцам только в первом квартале 2018 г., они приступили к активной предпродажной подготовке лишь во втором квартале 2018 г. -после заключения агентских договоров и дополнительных соглашений к ним. По ряду АО торги приостанавливались в связи с тем, что стали обсуждаться вопросы создания ВИС, сохранения за государством доли в капитале, продажи с инвестиционными условиями, передачи в региональную собственность.
В приватизационном законодательстве стоит отметить следующие изменения.
Во-первых, всего около года действовала норма об исключении из числа покупателей офшорных компаний, т.е. юридических лиц, местом регистрации которых является государство или территория, включенные в утверждаемый Министерством финансов РФ перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны)3, а также юридических лиц, в отношении которых офшорной компанией или группой лиц, в которую входит офшорная компания, осуществляется контроль.
После новых поправок в Закон о приватизации это относится только к тем из них, которые не осуществляют раскрытия и предоставления информации о своих выгодоприобретателях, бенефициарных владельцах и контролирующих лицах в порядке, установленном Правительством РФ. В связи с исчезновением из текста закона самого понятия «офшорная компания» перестали действовать ограничения и для производной категории - юридических лиц, в отношении которых офшорной компанией или груп-
3 В настоящее время в указанный перечень входят 40 стран. Однако такой традиционный для российской экономики в последние четверть века источник «псевдоиностранных» инвестиций, как Кипр, был из него исключен еще в 2012 г.
пой лиц, в которую входит офшорная компания, осуществляется контроль4.
Во-вторых, благодаря поправкам в закон 2008 г. (№ 159-ФЗ) об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства (МСП), возможность реализации ими преимущественного права выкупа была распространена на федеральную собственность. Изначально закон более чем десятилетней давности предоставлял такое право в отношении объектов, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципалитетов.
В-третьих, некоторые изменения были внесены в утвержденное в 2017 г. Положение об осуществлении отбора юридических лиц для организации от имени Российской Федерации продажи приватизируемого федерального имущества и (или) осуществления функций продавца.
По большей части они носят технический характер, касаясь требований к оформлению заявок для участия в отборе и подаче документов. Более существенным является исключение возможности для представителей юридических лиц присутствовать на заседаниях комиссии Минэкономразвития РФ по отбору.
Кроме того, перечень случаев, при которых заявка отклоняется, дополнен ситуацией, когда претендент не принимал участия в организации подготовки и проведения завершенных сделок по размещению акций на международных рынках за последние 3 года5 и сделок с акциями российских компаний за по-
следние 5 лет6 (по обоим критериям - за исключением акций самого юридического лица), что должно отражаться в типовой форме представления информации о заинтересованности.
Управление государственной собственностью
В части управления государственной собственностью прежде всего следует отметить принятие специального закона от 29 июня 2018 г. (№ 171-ФЗ), затрагивающего такую отрасль, как почтовая связь. Он предусматривает реорганизацию ФГУП «Почта России», правопреемником которого выступает вновь образованное непубличное АО с тем же названием, 100% акций которого принадлежат РФ, а в числе органов управления наряду с советом директоров, правлением и генеральным директором назван единственный акционер. Его полномочия осуществляет федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом в порядке, установленном Правительством РФ, с указанием пределов компетенции.
Изменения в перечне стратегических организаций были невелики. Однако их значимость оказалась важнее количественной стороны вопроса. В ряду исключенных из перечня компаний присутствуют три ранее сформированные крупные ВИС, в том числе две -общенационального значения.
Весь капитал (кроме одной акции) АО «Концерн "Гранит Электрон"» вносится в уставный капитал другой ВИС - АО «Корпорация "Тактическое ракетное вооружение"» в порядке оплаты размещаемых дополнительных
4 Соответственно, вместо определений «группа лиц» и «контроль» в значениях закона «О защите конкуренции» 2006 г.
(№ 135-Ф3) стали использоваться термины «контролирующее лицо» в значении закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» 2008 г. (№ 57-ФЗ), а также «выгодоприобретатель» и «бенефициарный владелец» в значениях закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» 2001 г. (№ 115-ФЗ).
5 Исполнение роли глобального координатора или букраннера (андеррайтера) при размещении акций (как российских, так и иностранных эмитентов) на международных рынках.
6 Исполнение роли глобального координатора или букраннера (андеррайтера) при размещении акций российских эмитентов (инкорпорированных как в России, так и за ее пределами), консультанта по сделкам слияний и поглощений (М&А) российских компаний (инкорпорированных как в России, так и за ее пределами).
акций в связи с увеличением его уставного капитала, что в целом находится в русле предшествующей практики. Гораздо более спорно выглядит передача 92,3% акций «Объединенной авиастроительной корпорации» (ОАК), а также 100% акций ОАО «Корпорация "Росхим-защита"» в качестве имущественного взноса государственной корпорации (ГК) «Ростех».
Данная корпорация, появившаяся в 2007 г., уже вскоре после создания стала приобретать ярковыраженные черты конгломерата без четкой отраслевой направленности за счет передачи федеральных пакетов акций сотен АО (включая возникшие в результате акционирования ФГУПов, исключенные из перечня стратегических организаций), специализирующихся на самых различных видах деятельности7. В последующие годы эта тенденция только нарастала. Все это сильно контрастирует с явно выраженным профилем деятельности созданных более десяти лет назад самостоятельных ВИС (ОАК, «Росхимзащита»). Так, ОАК охватывает целую отрасль (самолетостроение), включая сегмент выпуска гражданской продукции.
Другая важная ГК - Внешэкономбанк -проходит период реструктуризации. После изменений конца 2018 г. в закон, определяющий ее деятельность (№ 82-ФЗ, 2007 г.), она стала именоваться «ВЭБ.РФ». Появились нормы, регулирующие формирование ее уставного капитала и использование передаваемого имущества, а несколько ранее - внедряющие некоторые инструменты корпоративного управления (например, комитеты при Наблюдательном совете и процедуры одобрения отдельных видов сделок).
В управлении акционерными обществами (АО) с участием государства получили продолжение тенденции всех последних лет.
В группе АО, входящих в специальный перечень, где позиция государства как акционе-
ра по ряду важнейших вопросов определяется на правительственном уровне (далее - Спецперечень), в структуре представителей государства в советах директоров удельный вес профессиональных поверенных ранее составлял почти 48%, госслужащих - 36%, независимых директоров - около 16%. По сравнению с 2014 г. доля последних сократилась на треть, тогда как доля госслужащих выросла на 10 п.п. Относительное представительство проф-поверенных уменьшилось незначительно.
В советах директоров компаний, не входящих в Спецперечень, в 2018 г. сокращалось представительство госслужащих и независимых директоров, доля которых среди представителей государства (помимо госслужащих) составила около 10%. При всем этом по обеим группам компаний несколько выросло представительство независимых экспертов в ревизионных комиссиях.
Что касается внедрения Кодекса корпоративного управления (ККУ) 2014 г., то реализация его положений, по данным проведенного Росимуществом анализа годовых отчетов 12 крупнейших госкомпаний за 2017 корпоративный год, составила около 90%, как и годом ранее.
Наиболее высоких результатов в части внедрения положений ККУ удалось добиться по следующим трем разделам: (1) корпоративный секретарь общества (96% против 100% в 2016 г. и 60% в 2015 г.); (2) права акционеров и равенство условий для них при осуществлении ими своих прав (93%, как и годом ранее, в 2015 г. - 86%) и (3) система управления рисками и внутреннего контроля (также 93%). Степень внедрения еще по четырем разделам ККУ (совет директоров общества, система вознаграждения членов совета директоров, исполнительных органов и иных ключевых руководящих работников общества, раскрытие ин-
7 Постепенно внутри ГК проходил процесс формирования субхолдингов (например, НПО «Высокоточные комплексы», «Техно-динамика», «НПК "Техмаш"»). Некоторые из них создавались по специальным решениям на высшем уровне (например, «Объединенная двигателестроительная корпорация»), другие возникли еще до передачи их «Ростеху» (например, «Вертолеты России»). Имели место и прецеденты передачи ранее созданных ВИС с исключением из перечня стратегических организаций (концерны «Автоматика», «Вега», «Созвездие», АО «Системы управления» в 2014 г.).
формации об обществе, информационная политика общества, существенные корпоративные действия) превысила 70%.
В механизм управления субъектами государственного сектора после масштабных корректировок, прошедших годом ранее [2], в 2018 г. значимых изменений не вносилось, за исключением Постановления Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 739, которое регулирует полномочия федеральных органов исполнительной власти (ФОИВов) по осуществлению прав собственника имущества ФГУПа.
Для этих хозяйствующих субъектов вдвое, с 25 до 50% от величины прибыли, остающейся в их распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей (без учета доходов и расходов от переоценки обращающихся на рынке ценных бумаг и относящегося к указанным доходам и расходам налога на прибыль организаций), увеличен минимальный размер перечислений в федеральный бюджет. Решения об этом принимают ФОИВы, в ведении которых они находятся, вне зависимости от включения предприятий в приватизационную программу.
По аналогии с регулированием выплаты дивидендов АО с участием государства в случае возложения на ФГУП обязанности вести финансовую отчетность, в том числе консолидированную, в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности (МСФО) часть прибыли, подлежащая перечислению в федеральный бюджет, не может быть меньше половины от величины чистой прибыли, определенной по данным такой отчетности. При превышении указанной суммы над величиной чистой прибыли, определенной по данным бухгалтерской (финансовой) отчетности такого унитарного предприятия, для выплаты используется нераспределенная прибыль.
Таким образом, налицо сближение подхода к распределению финансовых результатов деятельности ФГУПов с дивидендной полити-
кой. Однако нельзя не отметить, что официально пороговая величина размера дивидендов для АО, установленная в мае 2017 г., составляет всего 25%. Вместе с тем с 2016 г. Правительством РФ принимаются отдельные решения, в соответствии с которыми АО с федеральными пакетами акций обязаны направлять на выплату дивидендов не менее 50% от чистой прибыли, что позволяет Минфину России при подготовке федерального закона о бюджете вносить в него соответствующие корректировки.
Росимуществом в рамках кампании по проведению годовых общих собраний акционеров АО по итогам 2017 г. были приняты необходимые и достаточные меры в части максимизации доходов федерального бюджета в виде дивидендов. Учет конъюнктуры рынка, внешних и внутренних факторов, соответствующих правительственных решений, специфики компаний и необходимости реализации долгосрочных программ развития позволил обеспечить поступления в бюджет в размере, превышающем величину бюджетного задания.
Этому способствовало осуществление в конце 2018 г. некоторыми компаниями промежуточных выплат в соответствии с решениями, принятыми общими собраниями акционеров и во исполнение распоряжений органов власти. Наибольшим оказался вклад АО «Роснефтегаз», которое обеспечило дополнительные поступления в федеральный бюджет в размере 49,8 млрд. руб. по итогам работы за первые девять месяцев года. От АО «ДОМ.РФ» поступило 5,7 млрд. руб. Несколько ранее по итогам деятельности в первом полугодии 2018 г. АК «АЛРОСА» (ПАО), ПАО «НК "Роснефть"» и «НМТП» были выплачены промежуточные дивиденды в совокупном размере 16,4 млрд. руб.
В итоге в минувшем году выплата дивидендов в бюджет выросла без малого на 1/4. Их величина достигла 312,6 млрд. руб., превысив прежний максимум 2015 г. (259,8 млрд. руб.)8.
8 В 2016 г. объем дивидендов, по данным бюджетной отчетности, составлял около 919 млрд. руб. Однако в эту величину входили средства от продажи 19,5% акций «Роснефти» (692,395 млрд. руб.), которые поступили в федеральный бюджет в форме дивидендов «Роснефтегаза», выступающего по отношению к «Роснефти» в роли материнской компании.
Именно дивиденды по-прежнему вносят основной вклад в обеспечение доходов федерального бюджета имущественного характера.
Бюджетные доходы и новые приоритеты при реализации программы 2017-2019 гг.
Совокупный объем доходов федерального бюджета от приватизации (продажи) и использования государственного имущества в 2018 г.
увеличился по сравнению с предыдущим годом почти на 22%. (См. таблицу.)
Их абсолютная величина (361,65 млрд. руб.) уступает только рекордным показателям 2012 и 2016 гг., когда проходили сделки с акциями крупнейших компаний (Сбербанка и «Роснефти» соответственно)9. При этом в 2018 г. подобные сделки отсутствовали, а соотношение между невозобновляемыми и возобновляемыми источниками в структуре совокуп-
Структура доходов федерального бюджета имущественного характера из различных источников в 2000-2018 гг.
Совокупные доходы от приватизации Доходы от приватизации Доходы от использования
(продажи) и использования и продажи имущества государственного имущества
государственного имущества (невозобновляемые источники) (возобновляемые источники)
млн. руб. в % к итогу млн. руб. в % к итогу млн. руб. в % к итогу
2000 50 412,3 100,0 27 167,8 53,9 23 244,5 46,1
2001 39 549,8 100,0 10 307,9 26,1 29 241,9 73,9
2002 46 811,3 100,0 10 448,9 22,3 36 362,4 77,7
2003 135 338,7 100,0 94 077,6 69,5 41 261,1 30,5
2004 120 798,0 100,0 70 548,1 58,4 50 249,9 41,6
2005 97 357,4 100,0 41 254,2 42,4 56103,2 57,6
2006 93 899,8 100,0 24 726,4 26,3 69173,4 73,7
2007 105 761,25 100,0 25429,4 24,0 80 331,85 76,0
2008 88 661,7 100,0 12 395,0 14,0 76 266,7 86,0
2009 36 393,7 100,0 4544,1 12,5 31 849,6 87,5
2010 88 406,4 100,0 18 677,6 21,1 69 728,8 78,9
2011 240 964,1 100,0 136 660,1 56,7 104304,0 43,3
2012 309 943,2/ 469 243,2* 100,0 80 978,7/ 24 0278,7* 26,1/51,2* 228 964,5 73,9/ 48,8*
2013 209114,85 100,0 55 288,6 26,4 153 826,25 73,6
2014 282 325,95 100,0 41 155,35 14,6 241 170,6 85,4
2015 303 975,2 100,0 18 604,1 6,1 285 371,1 93,9
2016 1363193,85/ 670 798,85** 100,0 416 470,5 30,6/62,1** 946 723,35/ 254 328,35 69,4/ 37,9**
2017 29 7074,9 100,0 21 906,7 7,4 275 168,2 92,6
2018 361 648,0 100,0 28 252,0 7,8 333 396,0 92,2
* - С учетом средств, полученных ЦБ РФ от продажи акций Сбербанка (159,3 млрд. руб.), что, возможно, несколько завышает оценку совокупного удельного веса невозобновляемых источников ввиду того, что в бюджет указанные средства попали не полностью, а за вычетом их балансовой стоимости и суммы расходов, связанных с продажей указанных акций. Соответственно, доля возобновляемых источников, вероятно, несколько занижена. ** - Без учета средств, полученных от продажи акций «Роснефти» (692,395 млрд. руб.) (за вычетом выплаты промежуточных дивидендов).
Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2014 гг., годовые отчеты об исполнении федерального бюджета на 1 января 2016 г., на 1 января 2017 г., на 1 января 2018 г., на 1 января 2019 г. (URL: www.roskazna.ru), расчеты авторов.
9 Без учета средств, полученных ЦБ РФ от продажи акций Сбербанка, показатель 2012 г. уступает совокупному объему доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества, полученных федеральным бюджетом в 2018 г.
ных доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества осталось таким же, как и годом ранее.
Доля невозобновляемых источников составила менее 8%. Доходы от использования государственного имущества, превысив 92%, по своей абсолютной величине оказались максимальными за весь период с начала 2000-х годов, тогда как доходы от приватизации и продажи имущества составили чуть более половины от величины 2013 г., хотя и превысили показатели 2007-2010 гг. и 2015 г. К тому же в бюджетной отчетности никак не выделяются данные о доходах Центрального банка РФ от участия в капитале ПАО «Сбербанк России» по итогам 2017 г., подлежавших на основании отдельного закона (№ 370-ФЗ) перечислению до 1 августа 2018 г., с уменьшением на эту сумму части совокупной прибыли Центробанка, направляемой в федеральный бюджет10.
В первом квартале 2019 г. ожидалось подведение итогов продажи пакетов акций 26 АО, в том числе 22 обществ, реализуемых АО «РАД», и 84 объектов казны, включая 34 объекта, реализуемых АО «РАД» и «АПИ». По данным оперативного отчета об исполнении федерального бюджета на 1 июля 2019 г. (по источникам внутреннего финансирования дефицита), представленного на сайте Федерального казначейства, средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, составили 1549,2 млн. руб.
Со сменой руководства Росимущества на рубеже 2018-2019 гг. обозначились новые приоритеты в деятельности ведомства.
На весеннем заседании Коллегии Росимущества отмечалось, что основной задачей в
текущем году является цифровизация, т.е. создание универсальной цифровой системы учета имущества при синхронизации с информационными системами других ведомств экономического блока (Росреестра, ФНС и Федерального казначейства). В этих целях Росиму-щество совместно с Минкомсвязи России прорабатывает вопрос о создании суперсервиса «Имущество онлайн», способного упростить вовлечение в оборот объектов федеральной собственности. Амбициозный замысел состоит в том, чтобы заявители смогли не только обращаться за предоставлением услуги, но и получать результат в сфере земельных и имущественных отношений без контакта с представителями органов власти11.
Между тем пока в государственной программе (ГП) «Управление федеральным имуществом», которая в своей очередной редакции12 продлена до 2021 г. включительно, из набора индикаторов исключен показатель доли полномочий Росимущества, осуществляемых с использованием федеральной государственной информационно-аналитической системы «Единая система управления государственным имуществом» (ФГИАС ЕСУГИ) (в %)13, что объясняется отсутствием ресурсного обеспечения, необходимого для реализации мероприятий по автоматизации управления федеральным имуществом, и несогласованием выделения дополнительных бюджетных ассигнований.
Появление нового инструментария рассматривается как предпосылка для решения задачи повышения доходности использования имущества государственной казны, в которой насчитывается более 85 тыс. объектов недвижимого имущества.
10 Аналогичная норма закона (№ 454-ФЗ) действует и в текущем году. Как следует из материалов к правительственным законопроектам о федеральном бюджете последних лет, доходы из этого источника относятся к прочим неналоговым дохо-
11 URL: www.rosim.ru (04.04.2019, 09.04.2019).
12 Утверждена в конце марта 2019 г. Прежняя редакция действовала около года.
13 Появился только в редакции 2018 г. В первоначальной версии ГП 2014 г. имелось два показателя, связанных с ФГИАС ЕСУГИ: доли хозяйственных обществ со 100%-ной долей РФ и государственных организаций с долей РФ менее 100%, системы бухгалтерского и налогового учета которых полностью интегрированы во ФГИАС ЕСУГИ, в общем количестве соответствующих организаций (оба показателя исключены в 2017 г.).
По итогам минувшего года величина доходов от сдачи в аренду имущества, составляющего казну РФ (за исключением земельных участков) (более 2,9 млрд. руб.), впервые с момента выделения в бюджетной отчетности в 2013 г. превысила сумму доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением бюджетных и автономных) (менее 2,0 млрд. руб.).
Существенно большее значение имело использование земельных ресурсов. В 2018 г. территориальными органами Росимущества было предоставлено в аренду более 3 тыс. федеральных земельных участков, по большей части без проведения торгов. В результате в федеральный бюджет поступило 8,6 млрд. руб.14, тогда как от продажи земельных участков - в пять раз меньше, порядка 1,7 млрд. руб.15.
Рассматривая этот вопрос в ретроспективе, можно отметить, что и до сегодняшней постановки вопроса о внедрении современных информационных технологий бюджетные доходы от аренды земли с середины 2000-х годов имели очевидную тенденцию к росту; как правило, более внушительными были поступления от аренды имущества. Доходы от продажи земли не отличались стабильностью.
В контексте того, что на официальном уровне заявлено о необходимости уделять особое внимание работе с имуществом казны, стоит напомнить также о проблемах в работе информационной системы «Казна» (далее - ИС «Казна»), с помощью которой рассчитывался показатель доли объектов казны с определенной целевой функцией.
По результатам проведения контрольного мероприятия Счетной палаты РФ «Проверка достаточности мер по обеспечению сохранности имущества казны Российской Федера-
ции, за исключением находящихся в федеральной собственности акций, долей (вкладов) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ и товариществ (в рамках контроля за реализацией государственной программы "Управление федеральным имуществом")» на объекте «Федеральное агентство по управлению государственным имуществом» была выявлена некорректная работа ИС «Казна» в части количественного учета объектов. Ее технические проблемы привели к использованию некорректных данных при расчете показателя за предыдущие периоды и неверным значениям показателей [1]. В связи с этим показатель доли объектов казны РФ, для которых определена целевая функция, в 2018 г. был исключен из набора индикаторов ГП «Управление федеральным имуществом».
Другими текущими задачами Росимущест-ва названы оптимизация числа коммерческих организаций с участием государства (унитарные предприятия и финансово неэффективные хозяйственные общества, осуществляющие деятельность на конкурентных рынках) и создание комплексной системы выявления федерального имущества, используемого неэффективно или вопреки целевому назначению (включая имущество учреждений).
Ситуация в сфере имущественных отношений в 2018 - начале 2019 гг. характеризовалась следующими основными тенденциями.
Продажи крупнейших активов, включенных в приватизационную программу, не осуществлялись. Наиболее весомой бюджетообразующей сделкой второй год подряд стала реализуемая по индивидуальной схеме сделка по выкупу в рассрочку пакета акций телекоммуникационной компании, являющейся совместным российско-индийским предприятием, со стороны АФК «Система». Сумма прочих сделок по продаже акций сократилась при-
14 Общая величина бюджетных доходов от аренды земли, по данным бюджетной отчетности, оказалась несколько большей, составив более 9,7 млрд. руб.
15 URL: www.rosim.ru (04. 04.2019).
мерно наполовину. В итоге общее бюджетное назначение по средствам от продажи акций оказалось невыполненным, как и прогноз доходов федерального бюджета (без учета крупнейших продаж), содержащийся в приватизационной программе.
Динамика продажи пакетов акций (долей) хозяйственных обществ по стандартным процедурам и акционирования унитарных предприятий по сравнению с 2017 г. принципиально не изменилась, находясь на минимальном уровне с начала 2000-х годов. При продаже имущества казны, напротив, более чем вдвое увеличилось количество как поданных заявок со стороны инвесторов, так и реально проданных объектов. В этой части можно говорить о существенном повышении значимости независимых продавцов, которые уже не первый год играют основную роль при продаже акций (долей) хозяйственных обществ.
Закон о приватизации после кратковременного ужесточения в 2017 г. был основательно смягчен, поскольку введенное исключение из состава покупателей имущества офшорных компаний стало распространяться только на те из них, которые не осуществляют раскрытия и предоставления информации о своих выгодоприобретателях, бенефициарных владельцах и контролирующих лицах в порядке, установленном Правительством РФ.
Льготный порядок выкупа арендуемой субъектами малого и среднего бизнеса недвижимости был распространен на объекты федеральной собственности. Некоторые изменения были внесены в процедуры отбора юридических лиц, привлекаемых к продажам приватизируемого имущества в качестве инвестиционных консультантов и независимых продавцов.
Продолжался процесс формирования государством вертикально интегрированных
структур и усиления госкорпораций. Относительно новым моментом можно считать решения о передаче ГК «Ростех» интегрированных структур общенационального значения с явно выраженной отраслевой специализацией, созданных более десяти лет назад и входивших ранее в перечень стратегических организаций.
В отношении представительства государства в органах управления компаний с его участием по-прежнему наблюдалась тенденция возрастания удельного веса госслужащих и профповеренных при снижении доли независимых директоров. Совершенствование прикладного инструментария управления субъектами государственного сектора в основном находилось на стадии разработки проектов различных документов.
В структуре доходов федерального бюджета от приватизации (продажи) и использования государственного имущества, как и годом ранее, преобладали поступления из возобновляемых источников при их рекордном удельном весе (более 92%). Основополагающая роль в их ряду по-прежнему принадлежала дивидендам, получаемым по федеральным пакетам акций в крупнейших компаниях.
Получила продолжение практика ежегодных изменений, вносимых в госпрограмму «Управление федеральным имуществом», которая продлена до 2021 г. Новые акценты в деятельности Росимущества находятся в русле общей тенденции расширения использования современных цифровых технологий при осуществлении управленческих процедур со стороны государства. Приоритетным объектом их применения в обозримой перспективе должно стать имущество казны, являющееся, как показывает практика, весьма проблемным активом для учета и управления. ■
Литература
1. Мальгинов Г., Радыгин А. Государственная программа «Управление федеральным имуществом»: некоторые итоги и перспективы реализации // Экономическое развитие России. 2017. Т. 24. № 12. С. 51-67.
2. Мальгинов Г., Радыгин А. Первые итоги приватизационной программы 2017-2019 гг. и основные вопросы управления государственным имуществом // Экономическое развитие России. 2018. Т. 25. № 6. С. 42-55.
References
1. Malginov G., Radygin A. Governmental program «Management of federal property»: some results and prospects of realization // Russian Economic Development. 2017. Vol. 24. No. 12, Pp. 51-67.
2. Malginov, G., Radygin A. First results of privatization program 2017-2019 and main issues of management of state property // Russian Economic Development. 2018. Vol. 25. No. 6. Рp. 42-55.
Privatization Program 2017-2019: Latest Tendencies and Prospects of Realization
Georgy N. Malginov - Head of Ownership and Corporate Governance Department of the Gaidar Institute; Leading Researcher of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Candidate of Economic Sciences (Moscow, Russia). E-mail: malginov@ieр.ru
Alexander D. Radygin - Chairman of Academic Board, Head of Center for Institutional Development, Ownership and Corporate Governance of the Gaidar Institute; Director of Institute for Applied Economic Studies, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Doctor of Economic Sciences (Moscow, Russia). E-mail: [email protected]
The article dwells upon main tendencies of privatization process and related aspects of state property policy in 2018-early 2019.
Key words: privatization, privatization program 2017-2019, blocks of stocks, federal property, treasury property, economic community, shareholding companies, Rosimuschestvo.
