CC BY
102Имущественные отношения
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА «УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ»: НЕКОТОРЫЕ ИТОГИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Георгий МАЛЬГИНОВ
Заведующий лабораторией проблем собственности и корпоративного управления Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; ведущий научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации; канд. экон. наук. Е-таН: та!д1поу@1ер.ги Александр РАДЫГИН
Председатель Ученого совета, руководитель Научного направления «Институциональное развитие, собственность и корпоративное управление» Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; директор Института прикладных экономических исследований РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, д-р экон. наук. Е-таН: [email protected]
В статье анализируются последняя редакция (2017 г.) госпрограммы по управлению государственным имуществом и ход ее выполнения.
Ключевые слова: приватизация, государственная собственность, управление государственным имуществом, госпрограмма по управлению федеральным имуществом, Росимущество.
Концентрированным выражением имущественной политики на современном этапе является государственная программа (ГП) «Управление федеральным имуществом», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 327 взамен прежней ГП с тем же названием, действовавшей всего около 14 месяцев1. Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2017 г. № 381-12 в программу 2014 г. были внесены существенные корректировки.
Финансирование и индикаторы результативности
Прежде всего, срок действия этой ГП продлен на 2019 г. с соответствующим увеличением второго этапа программы (2016-2019 гг.). При сохранении за Минэкономразвития РФ роли ответственного исполнителя повышен статус Росимущества, которое стало соисполнителем программы в части подпрограммы 1 «Повы-
шение эффективности управления государственным имуществом и приватизации» - по аналогии с Росрезервом в части подпрограммы 2 «Управление государственным материальным резервом». Изменились также объемы бюджетного финансирования и его пропорции. (См. табл. 1.)
Для 2017-2019 гг. характерно продолжение появившейся годом ранее тенденции сокращения расходов на реализацию ГП по сравнению с исходной версией ГП: на 15% в 2017 г. и на 24% в 2018 г. Здесь закономерно проявили себя бюджетные ограничения, вызванные теми непростыми условиями, в которых оказалась российская экономика в последние годы. Естественно, что в новой редакции документа, в отличие от госпрограммы 2013 г., отсутствуют целевые индикаторы, достижимые в случае выделения дополнительных ресурсов.
В целом за семь лет (2013-2019 гг.) объем финансовых ресурсов из федерального бюд-
1 Была утверждена распоряжением Правительства РФ от 16 февраля 2013 г. № 191-р. Более подробно о госпрограмме 2013 г. см.: Мальгинов Г., Радыгин А. Состояние государственного сектора и приватизация // Российская экономика в 2012 году. Тенденции и перспективы. Вып. 34. - М.: Изд-во Института Гайдара, 2013. С. 468-475.
жета на реализацию ГП составит 165,8 млрд. руб., что примерно на 10,8 млрд. руб. (или на 7%) больше, чем в исходной версии ГП для шестилетнего временного интервала (2013— 2018 гг.). Однако прирост за счет продления срока действия ГП в отношении подпрограммы «Повышение эффективности управления государственным имуществом и приватизации» минимален (около 712 млн. руб.). Объем ее финансирования в дополнительном 2019 г. примерно на 15% меньше среднегодового объема в новой редакции ГП и на 1/4 - в исходной, не говоря уже о ГП 2013 г., где указывались объемы ассигнований только для нее. Как и в исходной версии, адресатом основой части бюджетных ассигнований является подпрограмма «Управление государственным материальным резервом». На долю подпрограммы «Повышение эффективности управления государственным имуществом и прива-
тизации» приходится менее 20% совокупного финансирования за 2013-2019 гг. В погодовых же объемах 2017-2019 гг. ее доля еще меньше (около 18%). При этом необходимо иметь в виду, что всюду речь идет именно о плановых, а не о реальных объемах бюджетного финансирования.
Цели и задачи ГП в новой редакции сформулированы более лаконично. Вне проблематики управления государственным материальным резервом ее целью является совершенствование механизмов управления и приватизации федерального имущества, а задачей -повышение эффективности и качества управления им. Целевыми индикаторами и показателями ГП по-прежнему являются средние темпы сокращения количества организаций с государственным участием и имущества государственной казны РФ (в %), тогда как в исходной редакции к ним также относилась
Таблица 1
Размер бюджетных ассигнований государственной программы «Управление федеральным имуществом» в 2013-2019 гг., млн. руб.
ГП 2013 г.* ГП 2014 г. (исходная редакция) ГП 2014 г. (редакция 2017 г.)
Год Всего С учетом дополнительного финансирования Всего В том числе по подпрограмме «Повышение эффективности управления государственным имуществом и приватизации» Всего В том числе по подпрограмме «Повышение эффективности управления государственным имуществом и приватизации»
2013 5474,3 5896,9 23 629,8 5673,8 23 287,2 5474,3
2014 5251,4 9666,6 22 093,5 5436,1 22 093,5 5436,1
2015 5275,1 9842,7 27 537,6 5298,9 27 938,9 5408,5
2016 5469,8 11 180,5 25 261,0 5138,9 24 854,5 4465,8
2017 5775,8 8028,8 26 903,6 5158,6 22 971,3 4127,6
2018 6192,0 7869,2 29 605,5 5531,4 22 491,1 4046,0
2019 - - - - 22172,6 3991,6
Всего 33 438,4 52484,8 155031,1 32 237,7 165 809,1 32 949,8
* - Только по подпрограмме «Повышение эффективности управления государственным имуществом и приватизации». Данные по объемам бюджетных ассигнований для подпрограммы «Управление государственным материальным резервом» не публиковались.
Источник: Государственная программа «Управление федеральным имуществом», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 16 февраля 2013 г. № 191 -р; Государственная программа «Управление федеральным имуществом», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 327 (исходная редакция и редакция от 31 марта 2017 г.).
динамика технологического развития процессов управления федеральным имуществом.
Ожидаемые результаты реализации ГП в новой редакции заключаются в завершении к 2019 г. реформирования системы продажи федерального имущества и увеличении динамики сокращения имущества государственной казны РФ с 3% в 2013 г. до 24% в 2019 г.
В исходной версии документа основные прогнозируемые результаты не имели привязки к срокам и количественного выражения, нося тезисный характер: (1) оптимизация состава и структуры федерального имущества на макро- и микроуровне в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста, а также формирование экономической основы деятельности публично-правовых образований (с точки зрения обеспечения осуществления задач и интересов РФ); (2) повышение эффективности управления федеральным имуществом, включая развитие конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности компаний с государственным участием с определением долго- и краткосрочных целей и задач управления и (3) ограничение расширения государственного сектора экономики, в том числе путем установления и соблюдения системы адекватных запретов и ограничений, замещения прямого участия государства в экономике мерами отраслевого и иного регулирования, а также соблюдения принципов планомерности, устойчивости и гарантий долгосрочности реализации заявленных целей и задач. Таким же образом формулировались результаты и для подпрограммы 1. Отметим, что все три приведенных тезиса имеются и в новой редакции ГП, присутствуя, как и в исходной версии документа, в его текстовой части («Приоритеты и цели государственной политики, в том числе общие требования к государственной политике субъектов РФ») уже не как результаты, а как эффекты, которые возможно получить в случае достижения целей программы.
В новой редакции паспорта подпрограммы «Повышение эффективности управления
государственным имуществом и приватизации» цели и задачи также получили иную, более краткую формулировку. В качестве целей определены: (I) оптимизация состава и структуры федерального имущества; (II) повышение результативности управления им и (III) обеспечение эффективного контроля, учета и мониторинга использования федерального имущества. К задачам отнесены: (1) определение целевого назначения, оптимального состава и структуры федерального имущества; (2) повышение эффективности продажи федерального имущества и совершенствование мер вовлечения его объектов в коммерческий оборот, в том числе инструментов приватизации; (3) повышение эффективности и качества управления компаниями с государственным участием, объектами федерального имущества, в том числе земельными участками, находящимися в федеральной собственности; (4) расширение форм контроля и усиление персональной ответственности за управление и использование федерального имущества; (5) повышение эффективности системы учета и мониторинга использования федерального имущества.
Изменился и набор целевых индикаторов, относящихся к подпрограмме «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации». Число показателей, имеющих количественное выражение, уменьшилось с 16 до 14. Применительно к оптимизации состава и структуры масштабов федерального имущества, как и в старой редакции, речь идет о таких показателях, как доли объектов федерального имущества (по категориям), для которых определена целевая функция (хозяйственные общества с долей государства, федеральные государственные учреждения (ФГУ), объекты казны), темпы сокращения числа объектов (для федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов) и акционерных обществ (АО)- процент ежегодно, для земельных участков казны, не вовлеченных в хозяйственный оборот (кроме ограниченных в обороте и изъятых из него), и ее
прочих объектов (кроме объектов, составляющих исключительную собственность РФ) -процент к величинам за 2012 г.). Единственным отличием в этой части стало исключение из набора показателей доли ФГУПов, для которых определена целевая функция.
Наибольшие изменения произошли в блоке показателей, характеризующих эффективность управления федеральным имуществом. Агрегированный показатель (в %) выполнения плана по доходам федерального бюджета от управления и распоряжения федеральным имуществом,за исключением доходов от приватизации, заменен двумя, которые призваны отображать различные стороны процесса управления имуществом.
Результативность приватизации должна характеризоваться долей денежных средств, поступивших в федеральный бюджет в отчетном году от продажи акций и долей в уставных капиталах хозяйственных обществ, в планируемом объеме поступлений в федеральный бюджет соответствующих денежных средств в соответствии с распоряжением Правительства РФ об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации на соответствующий год (за исключением поступлений от продажи акций крупнейших акционерных обществ). В этой связи следует подчеркнуть, что в новом наборе отсутствует показатель количества продаж крупных инвестиционно привлекательных объектов через публичное предложение акций (из числа таких объектов, предусмотренных к продаже решениями Президента РФ и/или Правительства РФ в текущем году) (биржевые сделки и стратегические продажи).
Для характеристики результативности использования имущества выбран процент обеспечения поступлений в федеральный бюджет доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или ди-
видендов по акциям, находящимся в федеральной собственности, от запланированного уровня на отчетный год (с учетом решений Правительства РФ о невыплате дивидендов).
Особняком стоит еще один новый показатель -соотношение стоимости реализованного имущества, обращенного в собственность государства, и оценочной стоимости указанного имущества, определенной для целей реализации. Его экономический смысл не вполне очевиден, но можно предположить, что он связан с тем, что в последние годы Росимуще-ство все больше внимания стало уделять реализации выморочного и конфискованного имущества.
В части характеристики инструментария управления принадлежащими государству активами сохранившийся и в новой редакции показатель доли государственных служащих в органах управления и контроля акционерных обществ с государственным участием (в %) дополнен долей АО (включенных в Специальный перечень, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 23 января 2003 № 91-р2, а также иных АО, контрольный пакет акций которых находится в собственности РФ), в долгосрочные программы которых включены показатели, характеризующие повышение производительности труда, создание и модернизацию высокопроизводительных рабочих мест.
Сократился блок индикаторов, характеризующих контроль за управлением федеральным имуществом и состояние технологического развития управленческих процессов. В нем остались всего лишь два показателя, имевшихся в старой версии: доля объектов федерального имущества, учтенных в его реестре, в общем числе выявленных и подлежащих учету объектов (в рамках текущего года) (в %) и доля государственных услуг, переведенных на оказание в электронном виде, в общем числе услуг, оказываемых Росимуще-ством (в %).
2 В отношении этих компаний позиция государства как акционера по ряду важнейших вопросов определяется на правительственном уровне.
В числе отсутствующих в новой редакции оказались показатели долей хозяйственных обществ со 100%-ной долей РФ и государственных организаций с долей РФ менее 100%, системы бухгалтерского и налогового учета которых полностью интегрированы в ФГИАС ЕСУ-ГИ3, в общем количестве соответствующих организаций, а также доля электронного юридически значимого документооборота, применение которого не противоречит действующему законодательству, между Росимуществом и его территориальными органами с государственными организациями в общем документообороте с государственными организациями (в %).
Ожидаемыми результатами подпрограммы 1 в новой редакции являются:
• определение к 2019 г. целевой функции для 100% организаций с государственным участием;
• приведение к 2019 г. состава организаций, акции (доли) и имущество которых находятся в федеральной собственности, в соответствие с задачами и стратегическими интересами Российской Федерации;
• обеспечение конкурентоспособности и повышение качества корпоративного управления компаний с государственным участием в соответствии с международными аналогами;
• увеличение темпов сокращения количества объектов имущества казны Российской Федерации (без учета земельных участков) с 1% в 2013 г. до 12% в 2019 г.;
• существенное увеличение доли земельных участков, вовлеченных в хозяйственный оборот;
• обеспечение расширения системы публичного контроля за управлением федеральным имуществом и его отчуждением;
• обеспечение полноты учета всех объектов федерального имущества в единой системе учета и управления федеральным имуществом;
• обеспечение ежегодного достижения бюджетных показателей по поступлениям средств от использования и продажи федерального имущества.
Цели и задачи в новой редакции ГП
При определении приоритетов и целей государственной политики наряду с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, решениями руководства страны в новой редакции ГП появилась ссылка на Закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (ранее упоминались федеральные законы без всякой конкретизации).
В понятийном аппарате документа появилось определение независимых экспертов -как лиц, не замещающих государственные должности РФ или не являющихся государственными служащими РФ, которые избраны в органы контроля акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности. Аналогичное уточнение в части принадлежности к госслужбе сделано в отношении профессиональных директоров - как лиц, избранных в органы управления АО, акции которых находятся в федеральной собственности.
Как уже указывалось выше, цели и основные прогнозируемые результаты в области управления федеральным имуществом в новой редакции ГП сформулированы более четко по сравнению с исходной.
В то же время такие конкретные результаты, ранее намеченные к достижению в 2018 г., как увеличение доли акций компаний с государственным участием, обращающихся на российском организованном рынке ценных бумаг, и их поэтапное удвоение (увеличение количества контролируемых РФ открытых акционерных обществ (ОАО), акции которых
3 ФГИАС ЕСУГИ - федеральная государственная информационно-аналитическая система «Единая система управления государственным имуществом».
допущены к обращению на российском организованном рынке ценных бумаг), отсутствие федеральных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения, обеспечение государственной регистрации прав на объекты федерального имущества в единой системе учета и управления, в новой редакции отсутствуют. При ссылке на международные аналоги в плане повышения качества корпоративного управления в компаниях с участием государства отсутствует упоминание инвестиционной привлекательности и публичности.
Произошло определенное переформатирование целей и задач подпрограммы «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации». Количество первых сократилось с пяти до трех, а многие из задач стали формулироваться иначе.
Первая цель (в новой редакции - I), состоящая в оптимизации состава и структуры федерального имущества, с содержательной точки зрения выглядит более объемно, нежели в исходной редакции ГП (простое определение целей управления объектами). Соответственно, определение целевого назначения, оптимального состава и структуры федерального имущества подается в тексте уже как задача (1), тогда как ранее задач в этом аспекте ставилось больше, а формулировались они более пространно (сопоставление объектов управления федерального имущества с задачами и интересами РФ как публично-правового образования, в том числе с полномочиями, которые возложены на федеральные органы государственной власти; формирование систем управления федеральным имуществом, предусматривающее достижение конкретных целей путем реализации «дорожных карт», определения структурного состава федерального имущества и последовательности разгосударствления его объектов как бизнес-единиц).
Однако приведенный далее инструментарий для их решения практически полностью совпадает с исходной редакцией. Это относится и к особо выделенной в рамках достижения первой цели задаче (2) - повышению
эффективности продажи федерального имущества и совершенствованию мер вовлечения его объектов в коммерческий оборот, в том числе инструментов приватизации.
В исходной редакции ГП соответствующие мероприятия рассматривались как инструментарий при решении задач для достижения отдельно взятой второй цели (достижение оптимального состава и структуры федерального имущества путем сокращения доли государства в экономике, а также оптимизация состава федеральных организаций, действующих в конкурентных отраслях экономики). Такими задачами являлись: переход от продажи отдельного имущества или объектов федерального имущества к продаже бизнес-единиц; повышение эффективности продажи акций крупных хозяйственных обществ, акции (доли) в уставных капиталах которых находятся в федеральной собственности, с целью создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, а также модернизации и технологического развития экономики; поэтапное сокращение количества федеральных государственных унитарных предприятий, а также оптимизация состава иных федеральных организаций. В числе прочих мероприятий, предлагавшихся для реализации в этом аспекте в исходной редакции, в контексте упрощения государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества упоминалось определение, в качестве необходимых и достаточных, оснований для регистрации права наличия выписки из реестра федерального имущества и документов технической инвентаризации.
Вторая цель (в новой редакции - II), состоящая в повышении результативности управления федеральным имуществом, сформулирована более лапидарно, нежели в исходной версии ГП (третья цель - повышение эффективности модели управления компаниями с государственным участием, действенное управление объектами федерального имущества, переданными на вещном праве федеральным организациям, находящимися в фе-
деральной собственности земельными участками, а также имуществом, составляющим государственную казну РФ).
Более кратко сформулирована и ключевая задача (3), состоящая в повышении эффективности и качества управления компаниями с государственным участием, объектами федерального имущества, в том числе земельными участками, находящимися в федеральной собственности.
В исходной редакции ГП в числе таких задач упоминались: повышение качества корпоративного управления компаниями с государственным участием и эффективности деятельности вертикально интегрированных структур и холдингов; совершенствование механизмов реализации прав государства как акционера в отношении открытых акционерных обществ (ОАО); обеспечение эффективного управления, целевого использования и сохранности объектов федерального имущества федеральных организаций; минимизация количества объектов, составляющих государственную казну РФ (временное состояние нахождения федерального имущества); обеспечение имущественной основы деятельности федеральных органов государственной власти, а также иных организаций в случаях, установленных нормативными правовыми актами, в том числе путем проведения мероприятий по размещению соответствующих организаций в зданиях, отвечающих современным требованиям к эксплуатации и решению возложенных на органы власти полномочий; обеспечение рационального, эффективного использования находящихся в федеральной собственности земельных участков и максимизации доходности.
Как и в случае с первой целью, перечень мероприятий, которые призваны обеспечить решение поставленных задач, в исходной и новой редакциях ГП совпадает, за исключением упоминания в действующем документе наряду с органами управления также и органов контроля госкомпаний,а применительно к ним - независимых экспертов.
Третья цель (в новой редакции - III) состоит в обеспечении эффективного контроля, учета и мониторинга использования федерального имущества. В исходной редакции (четвертая цель) она формулировалась более пространно: «обеспечение контроля за управлением федеральным имуществом, обеспечение снижения вероятности недостижения поставленных целей и задач, а также минимизации возможных потерь, вызванных реализацией неблагоприятных событий и обстоятельств». Кроме того, в качестве самостоятельной - пятой - цели выделялось осуществление учета и мониторинга федерального имущества путем развертывания единой системы учета и управления им, обеспечивающей механизмы сбора, консолидации и предоставления информации для принятия и анализа эффективности управленческих решений в отношении объектов федерального имущества.
В новой редакции в рамках достижения третьей цели выделены всего две задачи: (4) -расширение форм контроля и усиление персональной ответственности за управление и использование федерального имущества и (5) - повышение эффективности системы учета и мониторинга использования федерального имущества.
Исходная редакция содержала более широкий спектр таких задач: повышение ответственности лиц (субъектов управления), которым предоставлены полномочия по управлению федеральным имуществом, за нарушение порядка управления им; представление отчетности об управлении федеральным имуществом при совершенствовании ее порядка и форм; достижение установленных показателей деятельности федеральными организациями и компаниями с государственным участием; формирование и развитие целостной системы мотивации и ответственности всех участников процесса управления федеральным имуществом; усиление мониторинга и расширение форм контроля за его использованием, достижением установленных показателей деятельности. Их дополняли задачи, вытекавшие
из цели обеспечения учета и мониторинга федерального имущества (повышение эффективности учета федерального имущества через определение его состава и уровня детализации объектов учета; формирование систем учета и управления федеральным имуществом, управления и хранения документов (библиотеки управленческих решений) путем перевода существующего бумажного архива документов в сфере управления федеральным имуществом в электронный вид; переход к взаимодействию субъектов управления в электронной форме; формирование новых каналов взаимодействия субъектов управления федеральным имуществом, потенциальных инвесторов и общественности).
Подобно указанным выше целям инструментарий для решения поставленных задач в исходной и новой версиях документа практи-
чески полностью совпадает. Единственным исключением является упоминание в действующей редакции мер, направленных на повышение качества составления прогноза и планирования поступлений в федеральный бюджет от продажи и использования федерального имущества.
Предварительные итоги реализации
Новая редакция ГП, как и исходная, содержит целый ряд приложений, наибольший интерес из которых представляют сведения о значениях показателей (индикаторов). Их публикация позволяет не только сравнить две версии документа, но и оценить промежуточные итоги реализации программы на протяжении первой половины периода ее действия. (См. табл. 2-5.)4.
Таблица 2
Ход реализации ГП «Управление федеральным имуществом» в 2013-2016 гг. и индикаторы на период до 2019 г. в части определения целевой функции объектов (доля активов с определенной целевой функцией), в %
Наименование 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2018 г. 2019 г.
показателя план факт план факт план факт план факт
Доля ФГУПов* 25 87,1 35 97,8 45 100 60 100
Доля хозяйственных обществ, акции (доли) которых находятся в федеральной собственности 25 58,9 35 61 45 68 50 65,5 100 100 100
Доля объектов казны РФ 5 45 10 27,1 15 39 20 ** 40 45 50
Доля ФГУ - 0 - 20,5 - 32 5 49 60 100 100
* - Показатель отсутствует в новой редакции ГП 2017 г.
** - Показатель рассчитывался с помощью информационной системы «КАЗНА» (далее - ИС «КАЗНА»), По результатам проведения контрольного мероприятия Счетной платы РФ «Проверка достаточности мер по обеспечению сохранности казны Российской Федерации, за исключением находящихся в федеральной собственности акций, долей (вкладов) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ и товариществ (в рамках контроля за реализацией государственной программы "Управление федеральным имуществом")» на объекте «Федеральное агентство по управлению государственным имуществом» выявлена некорректная работа ИС «КАЗНА» в части количественного учета объектов. Технические проблемы ИС «КАЗНА» привели к использованию некорректных данных при расчете показателя за предыдущие периоды и неверным значениям показателей.
Источник: Государственная программа «Управление федеральным имуществом», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. №327, в редакции от 31 марта 2017 г.; отчеты о деятельности Росимущества за 2013-2016 гг.: [Электронный ресурс]. URL: www.rosim.ru
4 Несмотря на то что в документе первым этапом реализации ГП назван период 2013-2015 гг., продление срока ее действия до 2019 г. (включительно) и публикация Росимуществом отчета о своей деятельности в 2016 г. делают целесообразным рассмотрение имеющихся результатов за период 2013-2016 гг.
Динамика реализации ГП «Управление федеральным имуществом» в 2013-2016 гг. в части определения целевой функции объектов свидетельствует об опережающем достижении плановых величин по всем их категориям. (См. табл. 2.) В отношении унитарных предприятий формальные плановые значения 2018 г. достигнуты досрочно, уже в 2015 г., что, вероятно, и обусловило исключение данного показателя из набора индикаторов в новой редакции ГП.
В отношении других категорий активов на 2017-2019 гг. закономерно приняты более высокие значения показателей: для хозяйственных обществ определение целевой функции должно быть завершено уже в 2017 г. (в исходной редакции - в 2018 г.), для учреждений - в 2018 г., тогда как в старой редакции указывалось, что к данному сроку это будет сделано всего для 15% ФГУ. Особо следует сказать об объектах казны. Предполагается, что и для этой категории определение целевой функции пойдет быстрее, чем предусматривал график исходной редакции ГП. Тем не менее к 2019 г. это должно быть сделано в отношении лишь половины запланированных объектов, а технические проблемы ИС «КАЗНА», выявленные Счетной палатой РФ и отмеченные в отчете о деятельности Росимущества за прошлый год, неизбежно ставят вопрос об обоснованности приведенных значений данного показателя.
Динамика реализации ГП «Управление федеральным имуществом» в 2013-2016 гг. в части оптимизации его состава и структуры (см. табл. 3) свидетельствует о заметных отклонениях от запланированных значений в части сокращения числа коммерческих организаций, имеющих отношение к государственной собственности (унитарных предприятий и хозяйственных обществ с госучастием); только в
2013 г. здесь наблюдалось примерное совпадение планируемых и достигнутых величин. В
2014 г. динамика сокращения количества относящихся к коммерческим организациям субъектов хозяйствования оказалась ниже планируемых величин: в отношении АО с госучастием значение показателя составило 8,8%
(против не менее 15%), в отношении ФГУПов - 6,3% (против не менее 12%). В 2015 г. величина сокращения по АО совпала с запланированным значением (12%), а по ФГУПам оказалась чуть меньше его (12% против 13%). В 2016 г. при явном отклонении показателя сокращения количества ФГУПов от предполагавшегося значения (9,7% против не менее 15%) темп уменьшения числа АО более чем втрое превысил запланированный (20,9% против не менее 6%). Указанные в новой редакции ГП темпы сокращения количества АО в 2017-2019 гг. характеризуются более низкими, чем в исходной версии, значениями (5-7% против 8 и 18% в 2017 и 2018 гг. соответственно). Для ФГУПов они совпадают (20% в 2017 г. и 13% в 2018 и 2019 гг. против 20 и 13% в 2017 и 2018 гг. соответственно в версии 2014 г.).
В исходной редакции ГП одним из важных индикаторов госпрограммы являлось проведение начиная с 2013 г. не менее четырех сделок по продаже крупных инвестиционно привлекательных объектов через публичное предложение акций (биржевые сделки и стратегические продажи) в отношении объектов, предусмотренных к продаже решениями Президента и/или Правительства РФ в текущем году. Значение этого показателя в докризисном 2013 г. (6 ед.) превысило указанный ориентир в полтора раза. В 2014 г. по сравнению с 2013 г. произошло заметное (в три раза) сокращение количества таких сделок, а в 2015 г. они вообще не проводились. Показатель же 2016 г. (3 ед.) после их возобновления оказался больше, чем в 2014 г. (2 ед.), но вдвое меньше, чем в 2013 г. (6 ед.). В итоге в целом за четырехлетний период (2013-2016 гг.) общее количество указанных сделок (11 ед.), исходя из содержания ГП, составило менее 3/4 от суммы ежегодных величин.
Сокращение площади земельных участков государственной казны РФ, не вовлеченных в хозяйственный оборот (по отношению к 2012 г.), после небольшого отставания на старте ГП (2013 г.) в дальнейшем опережало заданные ориентиры, причем в 2014 и 2016 гг. превыше-
Таблица 3
Ход реализации ГП «Управление федеральным имуществом» в 2013-2016 гг. и индикаторы на период до 2019 г. в части оптимизации его состава и структуры, в %
Наименование 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г.
наименование - 201?г 2018|_ 2019г
показателя план факт план факт план факт план факт
Ежегодное сокращение количества АО с государственным участием по отношению к предыдущему году, не менее
10,3 15 8,8 12 12 6 20,9
Ежегодное сокращение количества ФГУПов
по отношению 6 6,9 12 6,3 13 12 15 9,7 20 13 13
к предыдущему году, не менее
Количество продаж крупных инвестиционно привлекательных объектов через публичное предложение акций (из числа таких объектов,
Не Не Не Не
менее 6 менее 2 менее 0 менее предусмотренных 4444
к продаже решениями
Президента РФ и/или
Правительства РФ в
текущем году) (биржевые
сделки и стратегические
продажи), ед.*
Сокращение площади земельных участков казны РФ, не вовлеченных в хозяйственный оборот, по отношению к площади земельных участков казны в 2012 г. (за исключением земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте)
3,7 10 21,5 15 17 20 33,9 25 30 35
Сокращение количества объектов имущества казны РФ (без учета земельных участков) по отношению
к количеству объектов 1 2,5 3 4,6 5 5 7 ** 9 11 12
имущества казны РФ
в 2012 г. (кроме
объектов, составляющих
исключительную
собственность РФ)
* - Показатель отсутствует в новой редакции ГП 2017 г.
** - Показатель рассчитывался с помощью информационной системы «КАЗНА» (далее - ИС «КАЗНА»), По результатам проведения контрольного мероприятия Счетной платы РФ «Проверка достаточности мер по обеспечению сохранности казны Российской Федерации, за исключением находящихся в федеральной собственности акций, долей (вкладов) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ и товариществ (в рамках контроля за реализацией государственной программы "Управление федеральным имуществом")» на объекте «Федеральное агентство по управлению государственным имуществом» выявлена некорректная работа ИС «КАЗНА» в части количественного учета объектов. Технические проблемы ИС «КАЗНА» привели к использованию некорректных данных при расчете показателя за предыдущие периоды и неверным значениям показателей.
Источник: Государственная программа «Управление федеральным имуществом», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 327, в редакции от 31 марта 2017 г.; отчеты о деятельности Росимущества за 2013-2016 гг.: [Электронный ресурс]. URL: www.rosim.ru
ние составляло более 1,5-2 раз. В свете достигнутого в 2016 г., по итогам которого площадь земельных участков государственной казны РФ, не вовлеченных в хозяйственный оборот (по отношению к 2012 г.), уменьшилась более чем на 1/3, ориентиры новой редакции ГП на 2017-2019 гг. выглядят инерционно, поскольку полностью совпадают со значениями показателей исходной версии (сокращение на 25-35% по сравнению с 2012 г.).
То же самое относится и к динамике количества прочих объектов казны РФ. В 2017-2019 гг. по отношению к 2012 г. оно должно уменьшиться на 9-12%, тогда как в 2013-2015 гг. темпы сокращения этого показателя опережали его запланированные значения или совпадали с ними. В 2016 г. выявилась проблема корректности расчета показателей с использованием данных ИС «КАЗНА», о чем упоминалось выше.
Применительно к инструментарию управления принадлежащими государству активами (см. табл. 4) де-факто речь идет о показателе доли госслужащих в органах управления и контроля АО с государственным участием. Уже в 2013 г. величина данного показателя (более 1/3) была существенно меньше плановой (1/2). Похожая картина наблюдалась и после наступления кризисных явлений в экономике в 2014-2016 гг., хотя на уровне главы Правительства РФ и было заявлено о временном возврате госслужащих в органы управления госкомпаний в целях осуществления более плотного контроля (без уточнения масштаба и сроков таких шагов)5. В этот период доля госслужащих в органах управления и контроля АО с госучастием оказалась даже несколько меньшей, чем предусматривали ориентиры исходной редакции ГП на период 2014-2018 гг. (постоянная величина в 30%). Поэтому зафиксированные в новой редакции ГП значения по-
казателя доли госслужащих на 2017-2019 гг. (50%), соответствующие уровню 2013 г., вызывают вопросы.
Что же касается нового индикатора (см. табл. 4), то по состоянию на 1 августа 2016 г. значения показателей производительности труда и реализации мероприятий по ее повышению были включены в долгосрочные программы развития (ДПР) 42 из 53 АО Спецперечня (или более 79%), а также 149 из 374 АО, не включенных в Спецперечень, с совокупной долей государства более половины капитала (или около 40%)6. Таким образом, если для наиболее значимых компаний с участием государства уже имеет место достижение уровня 2018 г., то в отношении прочих компаний, контрольный пакет акций которых находится в федеральной собственности, данная задача является более чем актуальной. Правда, при этом необходимо иметь в виду, что речь идет лишь о тех из них, которые ведут стабильную финансово-хозяйственную деятельность, а права акционера осуществляет Росимущество7.
Динамика реализации ГП «Управление федеральным имуществом» в 2013-2016 гг. в части технологического развития управленческих процессов (см. табл. 5) свидетельствует о достижении плановых величин по большинству показателей, причем в отношении ряда их них наблюдается значительное опережение заданных ориентиров. В частности, в 2014-2016 гг. удалось добиться близкого к полному предоставления госуслуг в электронном виде (более 90% при величинах в 35, 50 и 65% соответственно, зафиксированных в ГП). Закономерен полный перевод услуг, оказываемых Росиму-ществом, в электронный вид, предусмотренный новой редакцией ГП на 2017-2019 гг., хотя в исходной редакции документа 100%-ной величины было намечено достичь в 2018 г.
5 В точке кризиса, но без страха // Российская газета. 15 января 2015. № 4 (6575).
6 Отчет об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО и использовании специального права на участие РФ в управлении ОАО («золотой акции») по итогам 2015 г.
7 Без учета АО, где права акционера от имени государства переданы иным федеральным органам исполнительной власти (ФОИВам) и госкорпорациям (ГК), либо по таким АО заключен договор доверительного управления, а также тех, в отношении которых осуществляются процедуры банкротства в стадии конкурсного производства и находящихся в стадии ликвидации, реорганизации.
Больше вопросов вызывает экстраполяция на ближайшие (2017-2018) годы степени полноты учета объектов федерального имущества, для которой в ГП начиная с 2014 г. приведена постоянная величина в 80%, - лишь в 2019 г. она должна возрасти до 90%. На практике в 2015-2016 гг. значения этого показателя оказались меньше, чем в 2013-2014 гг., хотя и соответствовали плановым величинам.
С большим опережением по отношению к графику реализации госпрограммы в исходной редакции шла и полная интеграция государственных организаций в ФГИАС ЕСУГИ. Удельный вес организаций со 100%-ной долей РФ, системы бухгалтерского и налогового учета которых полностью интегрированы в ФГИАС ЕСУГИ, составил в 2016 г. 40% от их общего количества (при плановой величине в 20%), а для организаций с долей РФ менее
100% - 15,7% (при плановой величине в 10%), хотя значение последнего показателя в 2015 г. было несколько большим (20%). Напротив, с отставанием от графика происходило увеличение доли электронного юридически значимого документооборота, применение которого не противоречит действующему законодательству, между Росимуществом и его территориальными органами в общем документообороте с государственными организациями. Тем не менее по итогам 2016 г. величина этого показателя превысила половину запланированного значения (более 57% при плановой величине в 75%).
С точки зрения обеспечения бюджетной результативности на протяжении всего периода 2013-2016 гг. наблюдалось перевыполнение плана по доходам от управления и распоряжения федеральным имуществом (за исключени-
Таблица 4
Ход реализации ГП «Управление федеральным имуществом» в 2013-2016 гг. и индикаторы на период до 2019 г. в части инструментария управления государственными активами (фактически - только АО с государственным участием), в %
Наименование 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г.
наименование - 2017 г. 2018 г. 2019 г.
показателя план факт план факт план факт план факт
Доля государственных
служащих в органах
управления и контроля 50 34,3 30 29,6 30 27 30 28,7 50 50 50
АО с государственным
участием
Доля АО (включенных в Спецперечень*, а также иных АО с контрольным пакетом акций в собственности РФ), в долгосрочные программы которых
включены показатели, -------- 70 80 90
характеризующие повышение п роизводител ьности труда, создание и модернизацию высокопроизводительных рабочих мест**
* - Перечень компаний, в отношении которых позиция государства как акционера по ряду важнейших вопросов
определяется на правительственном уровне.
** - Новый показатель, появившийся в редакции ГП 2017 г.
Источник: Государственная программа «Управление федеральным имуществом», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 327, в редакции от 31 марта 2017 г.; отчеты о деятельности Росимущества за 2013-2016 гг.: [Электронный ресурс]. URL: www.rosim.ru
Таблица 5
Ход реализации ГП «Управление федеральным имуществом» в 2013-2016 гг. и индикаторы на период до 2019 г. в части технологического развития процессов управления, в %
2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г.
Наименование показателя -2017 г. 2018 г. 2019 г.
план факт план факт план факт план факт
Доля объектов федерального имущества, учтенных в реестре
федерального имущества, 70 80 80 80 80 80 80 90
в общем числе выявленных
и подлежащих учету
объектов (в рамках текущего
года)
Доля государственных услуг, переведенных на оказание в
электронном виде, в общем 10 40 35 98 50 98 65 93,3 100 100 100
числе услуг, оказываемых
Росимуществом
Доля электронного юридически значимого документооборота, применение которого не противоречит действующему законодательству, между Росимуществом и его территориальными органами с государственными организациями в общем документообороте с государственными организациями*
6,1 35 21,1 60 38 75 57,3
Доля государственных организаций со 100%-ной долей РФ**, системы бухгалтерского и налогового
учета которых полностью . зд 20 40
интегрированы в ФГИАС
ЕСУГИ, в общем количестве
государственных
организаций со 100%-ной
долей РФ*
Доля государственных организаций с долей РФ менее 100%, системы бухгалтерского и налогового учета которых полностью интегрированы в ФГИАС ЕСУГИ, в общем количестве государственных организаций с долей РФ менее 100%*
0 - *** 1 20 10 15,7
* - Показатель отсутствует в новой редакции ГП 2017 г.
** - При этом в тексте ГП 2014 г. данный индикатор упомянут в отношении категории хозяйственных обществ со 100%-ной долей РФ, которая отличается от совокупности государственных организаций со 100%-ной долей РФ. *** - Данные о величине показателя доли государственных организаций с долей РФ менее 100%, системы бухгалтерского и налогового учета которых полностью интегрированы в ФГИАС ЕСУГИ, в общем количестве государственных организаций с долей РФ менее 100% за 2014 г. отсутствуют.
Источник: Государственная программа «Управление федеральным имуществом», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. №327, в редакции от 31 марта 2017 г.; отчеты о деятельности Росимущества за 2013-2016 гг.: [Электронный ресурс]. URL: www.rosim.ru
ем доходов от приватизации). Выполнение плана по доходам федерального бюджета от управления и распоряжения федеральным имуществом, за исключением доходов от приватизации, составило в 2013 г. 103,4%, в 2014 г. - 157,8%, в 2015 г. - 108,0%, в 2016 г. - 103,4%. Для 20172019 гг. этот показатель уже не учитывается.
Закономерно, что в отношении двух новых показателей, характеризующих результативность управления государственным имуществом для федерального бюджета, в 2017-2019 гг. предусмотрено выполнение бюджетных заданий в полном объеме. При этом для показателя поступлений денежных средств от продажи акций и долей в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ сделано важное уточнение, исключающее из них поступления от продажи акций крупнейших АО, а для показателя поступлений от доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности, должны учитываться решения Правительства РФ о невыплате дивидендов.
Гораздо больше вопросов вызывает другой новый показатель. Соотношение стоимости реализованного имущества, обращенного в собственность государства, и оценочной стоимости указанного имущества, определенной для целей реализации, на протяжении 2017-2019 гг. должно постепенно повышаться. Но указанные его значения (30% в 2017 г., 40% в 2018 г. и 50% в 2019 г.) позволяют предполагать возможность применения ценовой политики, исходящей из преимущественно неликвидного характера распродаваемого имущества.
Помимо сведений о значениях показателей (индикаторов) в новой редакции ГП, в приложениях к ней, приведены Перечень основных мероприятий, Сведения об основных планируемых мерах правового регулирования, Ресурсное обеспечение реализации Программы за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, План реализации Программы на 2017 год и на плановый период 2018
и 2019 годов. Не вдаваясь в детали, отметим резкое сокращение пакета нормативных правовых актов (НПА), предполагаемых к принятию. Речь идет о внесении изменений всего в один закон и два президентских указа, тогда как прежняя версия ГП содержала перечень из 22 НПА, а ГП 2013 г. - 28 НПА.
Заключение
Подводя итоги в связи с принятием в 2017 г. новой редакции ГП «Управление федеральным имуществом», стоит отметить следующее.
Несомненно, что на протяжении последних пяти лет программа является одним из важнейших инструментов экономической политики государства. Ее появления можно было ожидать еще после принятия общей Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ 1999 г.; на новом же этапе приватизации - с начала 2010-х годов - потребность в таком комплексном документе прикладного характера стала весьма актуальной.
Итоги реализации подпрограммы «Повышение эффективности управления государственным имуществом и приватизации» в 20132016 гг., исходя из значений большинства индикаторов, указывают на явное опережение содержащихся в программе ориентиров, что относится к формальному определению (но не к аргументированной оценке) целевой функции объектов федерального имущества и управлению им, включая технологический аспект данного процесса. Наряду с этим произошло известное отклонение в части уменьшения числа коммерческих организаций, имеющих отношение к государственной собственности (унитарных предприятий и хозяйственных обществ с госучастием), при довольно неожиданных успехах в сокращении имущественной части казны (земельных участков). Исходя из содержания документа, видно, что суммарное количество сделок по продаже крупных активов через публичное предложение акций в целом за четырехлетний период оказалось меньше суммы ежегодных величин - в основном за счет итогов 2014-2015 гг.
Недавние изменения, внесенные в программу, сводятся к следующему:
• в условиях происходящего в последние годы сокращения бюджетных ассигнований действие данного документа продлено на один год (до 2019 г.), а основная часть финансирования в ближайшие годы, как и ранее, приходится на подпрограмму «Управление государственным материальным резервом»;
• цели и задачи как в самой ГП, так и в подпрограмме «Повышение эффективности управления государственным имуществом и приватизации» приобрели более краткую и четкую формулировку;
• ожидаемые результаты частично получили привязку ко времени (завершение реформирования системы продажи федерального имущества и определение целевой функции для организаций с государственным участием - к 2019 г.) и количественное выражение (динамика сокращения имущества казны РФ) при практической неизменности инструментария для решения поставленных задач;
• существенно обновился набор индикаторов, характеризующих реализацию документа (изъятие большинства показателей, относящихся к технологиям управления, и показателя количества сделок по продаже крупных активов через публичное предложение акций; детализация показателей, характеризующих бюджетную эффективность управления имуществом (включая приватизацию); появление новых небесспорных показателей, относящихся к развитию компаний с госучастием и продаже имущества, обращенного в собственность государства).
С учетом достигнутого в 2013-2016 гг. и внесенных корректировок дальнейшие перспективы ГП «Управление федеральным имуществом» в целом можно оценить как отно-
сительно благоприятные. Очевидными предпосылками для этого являются: ориентация на замедленную или инерционную динамику сокращения количества принадлежащих государству активов; стабильность предполагаемых значений показателей доли госслужащих в органах управления и контроля АО с госучастием и полноты учета объектов федерального имущества до 2019 г.; исключение при оценке бюджетных доходов от продажи акций итогов сделок по крупнейшим компаниям, в которых, как показывает практика последних лет, присутствует сильное влияние конъюнктурной составляющей; учет отдельных решений о невыплате дивидендов при перечислении дивидендных поступлений в федеральный бюджет.
Наряду с этим необходимо указать на некоторые проблемные аспекты, характерные для ГП и в ее новой редакции.
Во-первых, очевиден приоритет количественного подхода при оценке возможного сжатия государственного сектора. Указанные в документе темпы сокращения числа АО с госучастием и ФГУПов никак не обоснованы ни с позиций конечной оценки количества таких хозяйствующих субъектов, необходимых для реализации государственных функций и адекватного исполнения государством своей роли в экономике, ни с точки зрения задействования конкретных механизмов государственного имущественного контроля (унитарные предприятия различных видов, доля той или иной величины в капитале хозяйственных обществ (АО и ООО), использование специального права «золотая акция», особые организационно-правовые образования, формально относящиеся к некоммерческим организациям (государственные корпорации и компании, автономные учреждения)).
Если отталкиваться от данных Росстата о количестве относящихся к федеральной государственной собственности субъектов хозяйствования на начало 2017 г.8, а именно 1356 хозяйст-
8 Статистические данные по Системе показателей для оценки эффективности управления государственным имуществом. 20 марта 2017 г. [Электронный ресурс]. URL: www.gks.ru
венных обществ и 1245 ФГУПов, то при реализации заложенных в ГП ориентиров к 2020 г. число таких организаций сократится примерно до 1100 и 750 ед. соответственно. Между тем имевшийся к началу 2017 г. массив государственных активов на федеральном уровне по всем категориям юридических лиц был многократно меньше, чем по данным вышеупомянутой Концепции 1999 г.: 1,4 тыс. хозяйственных обществ против около 3,9 тыс. (сокращение почти в три раза), порядка 1,25 тыс. государственных унитарных предприятий против почти 13,8 тыс. (сокращение более чем на порядок), 16,2 тыс. учреждений против 23,1 тыс. (сокращение почти на 30%). Некоторым исключением являются учреждения, по которым ГП не содержит показателя ежегодного сокращения - в отличие от хозяйственных обществ с госучастием и унитарных предприятий.
Содержательная сторона данного вопроса состоит в том, что реализацию целевого подхода в отношении принадлежащего государству имущества важно дополнять проработкой потенциальных эффектов от приватизации с учетом ее целесообразности как таковой, сравнительной экономической и аллокационной эффективности государственного и частного секторов, альтернативных издержек, возможных рисков и влияния на развитие отдельных рынков, отраслей, регионов, экономики страны в целом. К тому же оптимизация состава и структуры государственных активов, находящая свое воплощение в уменьшении их количества, не тождественна приватизации. Свою роль при этом играют внесение пакетов акций и иного имущества в уставный капитал различных интегрированных структур, контролируемых государством, передача активов на другой уровень публичной собственности, ликвидация хозяйствующих субъектов в рамках процедур несостоятельности (банкротства).
Во-вторых, переход к оценке бюджетной эффективности приватизации через степень исполнения прогноза, содержащегося в приватизационной программе (без учета крупнейших продаж), неизбежно ставит вопрос о ка-
честве его составления и планирования поступлений в федеральный бюджет от продажи и использования федерального имущества с точки зрения обоснования соответствующих величин.
В Прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества на 20172019 гг. установлена величина поступлений в федеральный бюджет средств от приватизации федерального имущества (без учета стоимости акций крупнейших компаний) в размере 5,6 млрд. руб. ежегодно, тогда как по данным оперативного отчета об исполнении федерального бюджета на 1 ноября 2017 г. (по источникам внутреннего финансирования дефицита), представленного на сайте Федерального казначейства, средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, составили (при отсутствии крупных сделок) более 11,3 млрд. руб., что вдвое превысило прогнозную величину поступлений, содержащуюся в действующей приватизационной программе. Относительную легкость достижения результатов в этой части хорошо иллюстрируют и итоги исполнения предыдущей программы, которой была установлена величина ежегодных бюджетных поступлений в 3 млрд. руб., тогда как в действительности они составили: в 2014 г. - 8,0 млрд. руб., в 2015 г. - 7,3 млрд. руб., в 2016 г. - 9,5 млрд. руб.
По-прежнему отсутствуют индикаторы, указывающие на внебюджетные эффекты приватизации (привлечение инвестиций, развитие конкуренции и фондового рынка, динамика занятости). При этом в финальном (перед перечислением приложений) абзаце текстовой части программы на высвобождение трудовых ресурсов, задействованных в настоящее время в государственном секторе, указано отдельно в качестве дополнительного эффекта от реструктуризации федерального имущества - наряду со снижением бремени расходов на содержание его объектов и расширением материальной базы коммерческого сектора экономики.
В-третьих, имеется целый ряд вопросов, касающихся непосредственного управления принадлежащими государству активами. Показатель доли госслужащих в органах управления и контроля АО с госучастием не дает полного представления о составе всего корпуса представителей государства, так как «за кадром» остаются пропорции между другими группами таких лиц, которых обобщенно именуют профессиональными директорами (профессиональные поверенные и независимые директора).
Для оценки перспектив изменения данного показателя необходимо принимать во внимание возможность и целесообразность привлечения профессиональных директоров в органы управления и контроля организаций, действующих в сфере ВПК и связанных с национальной безопасностью, что является предметом отдельного обсуждения9, а также в дочерние и зависимые общества (ДЗО) вертикально интегрированных структур и холдинговых компаний. Очевидно, что по мере продажи госпакетов акций в компаниях, занятых обычными видами деятельности, не подпадающих под ограничения, и потенциального распространения практики привлечения проф-директоров в дочерние и зависимые общества количественные характеристики формата представительства госслужащих могут потребовать серьезного пересмотра.
Показатель доли АО с госучастием, в долгосрочные программы которых включены индикаторы повышения производительности труда, создания и модернизации высокопроизводительных рабочих мест, характеризует лишь один из аспектов технико-экономической эффективности, к тому же не в части результатов. Вне рассмотрения остается и качество корпоративного управления.
Из текста ГП не вполне ясно, тождественен ли запланированный на отчетный год уровень
дивидендных поступлений соответствующей величине из закона о федеральном бюджете и каков порядок учета решений Правительства РФ о невыплате дивидендов.
Совершенно отсутствуют индикаторы, характеризующие управление такими составляющими государственного имущественного комплекса, как унитарные предприятия, учреждения, объекты недвижимого имущества, включая земельные участки.
В-четвертых, документ не содержит анализа рисков, на минимизацию которых нацелены мероприятия программы.
Прежняя ГП «Управление федеральным имуществом» 2013 г. к таковым относила: усиление неформального государственного давления на приватизируемые компании в случае недостаточного развития регулирования в соответствующих отраслях; расширение государственных и квазигосударственных структур в ходе приватизации; ограниченность позитивных структурных эффектов от приватизации при запаздывающем характере «внешних» мер по улучшению инвестиционного климата, развитию условий для конкуренции, совершенствованию корпоративного управления; непрозрачность подготовки и принятия управленческих решений в условиях инертности органов государственной власти, формального подхода к внедрению управленческих новаций. Их дополняли риски, которые могут возникнуть непосредственно при реализации программы: несовершенство законодательства, несоответствие состава имущества функциям государства, недостаточная эффективность управления,слабое привлечение инвестиций в реальный сектор, необеспечение неналоговых доходов бюджета, недостаточные координация и взаимодействие между различными органами власти. Большинство из них сохраняют свою актуальность и в настоящее время. ■
9 Прежняя ГП «Управление федеральным имуществом» 2013 г., имевшая в качестве одного из индикаторов долю госслужащих в органах управления и контроля АО с госучастием, делала исключение для компаний, действующих в сфере ВПК и связанных с национальной безопасностью.
