CC BY
10Приватизация
ДИНАМИКА ПРИВАТИЗАЦИИ И СОСТОЯНИЕ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В 2014 г.: ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
Георгий МАЛЬГИНОВ, канд. экон. наук Александр РАДЫГИН, д-р экон. наук
Прошедший год стал первым годом реализации Прогнозного плана (программы1) приватизации федерального имущества и Основных направлений приватизации федерального имущества на 2014—2016 годыI. Серьезное воздействие на ход реализации приватизационной программыI оказы/вали негативны/е тенденции, которые начали склады/ваться еще в первом квартале 2014 г.
В начале декабря прошлого года, когда принимался федеральны/й бюджет на 20152017 гг., поступления в него средств от приватизации федерального имущества прогнозировались в 2015 г. в объеме 158,5 млрд. руб. Однако в скорректированном в апреле текущего года федеральном бюджете предусмотрено радикальное сокращение поступлений средств от приватизации федерального имущества до 15,0 млрд. руб. Сокращение на порядок делает роль этого источника для финансирования дефицита федерального бюджета сугубо вспомогательной на фоне предполагаемого использования средств Резервного фонда.
Прошедший год стал первым годом реализации Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и Основных направлений приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы, утвержденных распоряжением Правительства РФ от 1 июля 2013 г. № 1111-р.
В 2014 г. были проданы пакеты акций (доли в уставных капиталах) 108 хозяйственных об-
ществ (в 2013 г. - 148 ед.), а в отношении 33 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов) приняты решения об условиях приватизации (в 2013 г. - 26 ед.).
Приведенные показатели находятся в русле сложившейся в последние годы тенденции к постоянному уменьшению количества проданных пакетов акций (долей участия) и унитарных предприятий, по которым были изданы распоряжения об условиях приватизации. Величина продажи пакетов акций (долей участия) в прошедшем году уступает показателям пяти предыдущих лет (2009-2013 гг.), за исключением кризисного 2009 г. (52 ед.), а количество приватизированных ФГУПов превышает только показатель 2013 г.
Серьезное воздействие на ход реализации приватизационной программы оказывали негативные тенденции, которые начали складываться еще в первом квартале 2014 г., но более всего проявились к концу года (массированный отток капитала, введение взаимных санкций, падение мировых цен на энергоносители, снижение обменного курса рубля, вероятность наступления рецессии в российской экономике).
Закономерно, что две наиболее крупные реализованные приватизационные сделки были подготовлены еще в 2012-2013 гг. и проведены до того, как однозначно определился негативный экономико-политический фон минувшего года.
В январе 2014 г. российским правительством были приняты решения о продаже акций
ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС» (13,76% акций) и ОАО «Архангельский траловый флот» (АТФ) (100% акций).
Первую из этих сделок (на 18,8 млрд. руб.) можно охарактеризовать скорее как квазиприватизационную, поскольку покупателем явилось ОАО «Роснефтегаз» - контролируемая государством структура, вставшая на путь диверсификации своей деятельности. Де-факто при этом состоялась реализация содержащейся в действующей (как и в предыдущей) приватизационной программе нормы о том, что до начала 2015 г. «Роснефтегаз» может выступать инвестором по отношению к компаниям топливно-энергетического комплекса, пакеты акций которых планируются к приватизации, при условии представления программы финансирования этих сделок, предусматривающей использование дивидендов от акций компаний, находящихся в собственности указанного акционерного общества.
Вторая сделка (2,2 млрд. руб.), организатором которой еще в конце 2011 г. был определен Газпромбанк, может служить первым примером реализации нестандартного подхода в рамках приватизационного процесса на современном этапе.
Ее главной особенностью стало заключение акционерного соглашения между новым владельцем «Архангельского тралового флота» (ООО «Вирма») и региональными властями, которые получили при этом возможность влияния на дальнейшее развитие АТФ за счет безвозмездного получения одной акции компании (с резервированием места в Совете директоров) и согласования решений по ряду значимых для региона вопросов ее деятельности.
В принципе,заключение акционерного соглашения при продаже «Архангельского тралового флота» можно рассматривать как новый способ обеспечения адекватного баланса интересов между государством (в лице Архан-
гельской области) и новым собственником в части социальных обязательств и повышения эффективности бизнеса. Однако для того, чтобы характеризовать пример АТФ в качестве лучшей практики, заслуживающей последующего распространения, безусловно, требуется дальнейший мониторинг функционирования компании на протяжении некоторого времени.
Что касается традиционного приватизационного инструментария, то наиболее крупной сделкой, совершенной с его использованием, стал проведенный Росимуществом аукцион по продаже полного (100%) госпакета акций ОАО «Опытно-производственное хозяйство племенной завод "Ленинский путь"» (Краснодарский край) за 1563 млн. руб. Все прочие сделки не превысили 500 млн. руб., включая продажи, проведенные негосударственным продавцом ОАО «Российский аукционный дом» (РАД), в деятельности которого произошел очевидный спад. В прошедшем году им было реализовано 6 пакетов акций на сумму 923,3 млн. руб.1, что более чем вдвое уступает показателям 2013 г. (15 продаж на сумму 1,97 млрд. руб.).
Подготовка к проведению приватизационных сделок по прочим крупнейшим активам, включенным в действующую приватизационную программу, находится на разных стадиях, а контуры по большинству из них не вполне ясны. Так, из 7 компаний, для которых заявлено прекращение участия государства в капитале в 2014-2016 гг., для 4 выбраны исполнители государственного заказа на организацию и осуществление от имени РФ сделок по отчуждению акций, находящихся в федеральной собственности.
В результате мероприятий, проведенных Росимуществом и его территориальными управлениями в 2014 г., включая подготовку к приватизации новых объектов, совершенствование системы продаж, работу с потенциаль-
1 www.rosim.ru, 24.12.2014.
ными инвесторами, расширение информационного обеспечения приватизации, качество выставляемых на торги лотов улучшилось и информация о них стала более доступной.
Более тщательная предпродажная и маркетинговая подготовка приватизируемых активов (несмотря на известное сокращение числа продаж акций (долей в уставных капиталах) в условиях ухудшения экономической ситуации и падения инвестиционной активности) позволила обеспечить дополнительные поступления доходов от приватизации.
Сумма средств от продажи пакетов акций (долей в уставном капитале) обществ составила в 2014 г. 8,05 млрд. руб. (с учетом денежных средств, поступление которых ожидалось в первом квартале 2015 г.), что превысило запланированную величину в 2,7 раза (без учета
крупнейших продаж), если использовать для оценки приведенный в приватизационной программе прогноз поступлений (3 млрд. руб. ежегодно в течение 2014-2016 гг.). Согласно ежемесячному Отчету об исполнении федерального бюджета на 1 января 2015 г. (по источникам внутреннего финансирования дефицита), размещаемому на сайте Федерального казначейства, средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, составили 29,7 млрд. руб., что обеспечило в 2014 г. перевыполнение бюджетных назначений более чем на 14%.
Совокупный же объем доходов федерального бюджета от приватизации (продажи) и использования государственного имущества в 2014 г. увеличился по сравнению с предше-
Структура доходов федерального бюджета имущественного характера из различных источников в 2000-2014 гг.
Совокупные доходы от приватизации Доходы от приватизации и Доходы от использования
(продажи) и использования продажи имущества государственного имущества
государственного имущества (невозобновляемые источники) (возобновляемые источники)
млн. руб. в % к итогу млн. руб. в % к итогу млн. руб. в % к итогу
2000 50 412,3 100,0 27167,8 53,9 23 244,5 46,1
2001 39 549,8 100,0 10 307,9 26,1 29 241,9 73,9
2002 46 811,3 100,0 10448,9 22,3 36 362,4 77,7
2003 135 338,7 100,0 94 077,6 69,5 41 261,1 30,5
2004 120 798,0 100,0 70 548,1 58,4 50 249,9 41,6
2005 97 357,4 100,0 41 254,2 42,4 56103,2 57,6
2006 93 899,8 100,0 24726,4 26,3 69 173,4 73,7
2007 105 761,25 100,0 25 429,4 24,0 80 331,85 76,0
2008 88 661,7 100,0 12 395,0 14,0 76 266,7 86,0
2009 36 393,7 100,0 4544,1 12,5 31 849,6 87,5
2010 88 406,4 100,0 18 677,6 21,1 69 728,8 78,9
2011 240 964,1 100,0 136 660,1 56,7 104 304,0 43,3
2012 309 943,2/ 469 243,2* 100,0 80 978,7/ 240 278,7* 26,1/ 51,2* 228 964,5 73,9/ 48,8*
2013 209114,85 100,0 55 288,6 26,4 153 826,25 73,6
2014 282 324,1 100,0 41 154,65 14,6 241 169,45 85,4
* - С учетом средств, полученных ЦБ РФ от продажи акций Сбербанка (159,3 млрд. руб.), что, возможно, несколько завышает оценку совокупного удельного веса невозобновляемых источников ввиду того, что в бюджет указанные средства попали не целиком, а за вычетом их балансовой стоимости и суммы расходов, связанных с продажей указанных акций. Соответственно, доля возобновляемых источников, вероятно, несколько занижена. Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2013 гг.; Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2015 г. (ежемесячный); www.roskazna.ru; расчеты авторов.
ствующим годом на 35%. Размер полученного дохода (282,3 млрд. руб.) стал вторым с начала 2000-х годов после максимума, достигнутого в 2012 г., превысив на 17% показатель за 2011 г. (См. таблицу.)
Соотношение между невозобновляемыми и возобновляемыми источниками в структуре совокупных доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества в 2014 г. примерно соответствовало показателям кризисных 2008-2009 гг., когда приватизационный процесс был серьезно заторможен в силу объективных условий и крупные сделки не проводились.
По сравнению с 2013 г. доля невозобнов-ляемых источников в структуре совокупных доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества в 2014 г. упала почти вдвое - до 14,6%. Удельный вес доходов от использования государственного имущества, напротив, увеличился соответственно с 73,6 до 85,4%. По абсолютной величине этот результат стал максимальным за весь период с начала 2000-х годов, тогда как доходы от приватизации и продажи имущества оказались примерно на 1/4 меньше, чем в 2013 г., хотя и превысили показатели 2006-2010 гг.
В 2014 г. продолжался и процесс интеграции принадлежащих государству активов. Соответствующие решения об условиях приватизации были приняты в отношении 11 ФГУ-Пов и акций 47 ОАО в ходе осуществления мероприятий по формированию 16 вертикально интегрированных структур (ВИС), из которых в отношении 4 ВИС (ОАО «Концерн "Гранит-Электрон"», «Росгеология», «Корпорация "Тактическое ракетное вооружение"» и государственная корпорация «Росатом») они были завершены.
С точки зрения присутствия государства в экономике знаковым событием прошедшего
года явилось судебное решение о возврате в собственность государства основной доли капитала компании «Башнефть» (71,6% акций), собственником которой ранее являлась АФК «Система». Основанием для этого стали нарушения, совершенные в ходе приватизации, которые были допущены из-за противоречий между федеральным центром и субъектами РФ по поводу разграничения всего массива государственного имущества на начальном этапе реформы собственности и вытекающих отсюда правомочий. Переход пакета акций «Башнефти» непосредственно государству (в лице Росимущества) предоставляет ему широкий набор вариантов в отношении дальнейшей судьбы компании, которая на протяжении всего периода своей деятельности в целом оставалась компанией регионального масштаба.
Важное значение для всей сферы имущественных отношений имеет утверждение Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 327 новой государственной программы (ГП) «Управление федеральным имуществом» взамен прежней ГП с тем же названием, действовавшей всего около 14 месяцев2. Причины такого изменения не вполне ясны.
Количественно целевые индикаторы реализации новой ГП «Управление федеральным имуществом» до 2018 г. в целом соответствуют величинам из программы 2013 г. Напомним, что речь идет о таких показателях, как доли объектов федерального имущества (по категориям), для которых определена целевая функция управления (унитарные предприятия, хозяйственные общества с долей государства, учреждения, объекты казны), темпы сокращения числа объектов по основным категориям (для предприятий и АО - процент ежегодно, для объектов и земельных участков казны, не вовлеченных в хозяйственный оборот, - процент к величинам за 2012 г. (кроме ограничен-
2 Более подробно о госпрограмме 2013 г. см.: Мальгинов Г., Радыгин А. Состояние государственного сектора и приватизация / Российская экономика в 2012 году. Тенденции и перспективы. Вып. 34. - М.: ИЭП им. Е.Т. Гайдара. 2013. С. 433-475.
ных в обороте и изъятых из него)), показатели, характеризующие динамику технологического развития процессов управления федеральным имуществом, а также ряд других. При этом в новом документе в отличие от госпрограммы 2013 г. отсутствуют целевые индикаторы, достижимые в случае выделения дополнительных ресурсов.
Успешность дальнейшей реализации действующей приватизационной программы зависит от ситуации в российской экономике в целом и от конъюнктуры фондового рынка. В частности.
В начале декабря прошлого года, когда принимался федеральный бюджет на 20152017 гг., то поступления в него средств от приватизации федерального имущества прогнозировались в 2015 г. в объеме 158,5 млрд. руб., а в 2016 г. - 99,9 млрд. руб., если исходить из содержания сопроводительных документов к соответствующему правительственному законопроекту3.
Произошедшая вследствие серьезного изменения макроэкономической ситуации корректировка действующего федерального бюджета, оформленная Законом от 20 апреля 2015 г. № 9Э-ФЗ, затронула и этот аспект бюджетного процесса.
Как следует из пояснительной записки к соответствующему законопроекту, вносившемуся в парламент, средства, поступающие от приватизации федеральной собственности, по-прежнему рассматриваются в качестве самостоятельного источника финансирования дефицита федерального бюджета. Однако на 2015 г. предусматривается радикальное сокращение поступлений средств от приватизации федерального имущества - со 158,5 до 15,0 млрд. руб. Разумеется, сокращение на порядок делает роль этого источника для финансирования дефицита федерального бюджета
сугубо вспомогательной на фоне предполагаемого использования средств Резервного фонда.
В качестве обоснования указанной величины доходов федерального бюджета от продажи акций и иных форм участия в капитале в размере 15 млрд. руб. упоминаются ожидаемый объем поступлений средств от продажи находящихся в федеральной собственности отдельных пакетов крупных инвестиционно привлекательных компаний и объем поступлений в федеральный бюджет средств от приватизации федерального имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний, установленный Прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества и Основными направлениями приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы.
Между тем в действующей приватизационной программе зафиксирована ежегодная величина поступлений в федеральный бюджет средств от приватизации федерального имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний в размере всего 3,0 млрд. руб., а прогноз основных поступлений от приватизации за счет продажи акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность, в случае принятия Правительством РФ отдельных решений, отсутствует.
Что касается доходов от использования государственного имущества, то поправки в федеральный бюджет учитывают уменьшение величины дивидендов по принадлежащим государству акциям более чем на 53 млрд. руб. В основе такой коррекции лежат непоступление дивидендов от ОАО «Роснефтегаз», получаемых от продажи акций ОАО «НК "Роснефть"» (100,0 млрд. руб.), а также сокращение дивидендов по акциям ОАО «Газпром» (на 11,5 млрд. руб.).
3 При этом стоит отметить, что в тексте самого Федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» от 1 декабря 2014 г. № Э84-ФЗ данные по величине средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, отсутствуют, как и их выделение среди источников финансирования бюджетного дефицита.
Более половины потерь бюджета из этих источников должны быть компенсированы приростом дивидендов по другим госпакетам акций на 58,4 млрд. руб. Однако в этой части прогноз бюджетных поступлений представляется не вполне обоснованным, поскольку в материалах к вносившемуся в парламент прошлой осенью законопроекту о федеральном бюджете на 2015-2017 гг. прямо указывалось на снижение общего объема дивидендных поступлений в федеральный бюджет в 2015 г. по сравнению с 2014 г. (без учета доходов от продажи акций «Роснефти»).
В ряду многих позиций федерального бюджета, которые предполагается скорректировать в его расходной части, находится и ГП «Управление федеральным имуществом», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 327. Общий объем бюджетных ассигнований на ее реализацию в текущем году должен сократиться на 6,7% (или примерно на 1,9 млрд. руб.). Однако уменьшение объемов финансового обеспечения будет неравномерным по подпрограммам, составляющим вышеуказанную ГП: если ассигнования на подпрограмму «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации» сокращаются на 10,4%, то ассигнования на подпрограмму «Управление государственным материальным резервом» - только на 5,8%.
В принципе, итоги 2014 г. позволяют рассчитывать на достижение заявленных ориентиров, имея в виду конкретную величину приватизационных доходов федерального бюджета, зафиксированную в действующей приватизационной программе, т е. без учета крупнейших продаж.
В пользу этого свидетельствуют и итоги первого квартала 2015 г. По информации Росиму-щества, за этот период было реализовано 23 пакета акций на общую сумму 699,9 млн. руб.
Наиболее крупной продажей (более 300 млн. руб.) стала реализация племенного птицеводческого завода «Лабинский» в Краснодарском крае. При продаже двух дорожных эксплуатационных предприятий в Республике Саха (Якутии) величина сделок превысила 100 млн. руб.4. По данным ежемесячного Отчета об исполнении федерального бюджета на 1 апреля 2015 г. (по источникам внутреннего финансирования дефицита), представленного на сайте Федерального казначейства, средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, составили на указанную дату 345,3 млн. руб.
Гораздо менее очевидными являются горизонты проведения сделок с крупнейшими активами, которые, заметно влияя на исполнение бюджетных заданий, в большой степени требуют учета реальной инвестиционной активности, движения капиталов и выстраивания долгосрочной мотивации бизнеса в отношении развития важных сегментов российской экономики.
То, что прекращение участия государства (или его сокращение) в капитале многих компаний, включенных в прогнозный план (программу) приватизации 2014-2016 гг., вызовет определенные вопросы, стало ясно еще при появлении этого документа5.
События прошедшего и начала текущего годов лишь подтверждают это. Достаточно упомянуть ОАО «НК "Роснефть"», в отношении которого правительственным распоряжением еще в ноябре 2014 г., т.е. до корректировки бюджета, было установлено условие отчуждения его акций, состоящее в том, что такое возможно по цене не ниже рыночной, определенной на основании отчета об оценке рыночной стоимости акций, подготовленного независимым оценщиком, и не ниже цены первичного публичного размещения акций «Роснефти» в 2006 г.
4 www.rosim.ru, 15.04.2015.
5 Подробнее см.: Мальгинов Г., Радыгин А. Состояние государственного сектора и приватизация (разд. 6.1) // Российская экономика в 2013 году. Тенденции и перспективы. Вып. 35. - М.: ИЭП им. Е.Т. Гайдара, 2014. С. 393.
Применительно к ОАО «Ростелеком» рассмотрение вопросов по структуре и способам отчуждения находящихся в федеральной собственности акций компании возможно лишь после завершения этапа, связанного с созданием системного проекта интегрированной сети связи. В этом же ряду стоит и исключение
из прогнозного плана приватизации на 20142016 гг. бывшей госкорпорации, а ныне ОАО «РОСНАНО», что стало наиболее существенным изменением из внесенных в действующую приватизационную программу распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2015 г. № 682-р. ■
