CC BY
18Приватизация
О ПЕРСПЕКТИВАХ ПРИВАТИЗАЦИОННОМ ПОЛИТИКИ НА 2017-2019 гг.
Георгий МАЛЬГИНОВ
Заведующий лабораторией проблем собственности и корпоративного управления Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; ведущий научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации; канд. экон. наук. Е-таН: та!д1поу@1ер.ги Александр РАДЫГИН
Председатель Ученого совета, руководитель Научного направления «Институциональное развитие, собственность и корпоративное управление» Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; директор Института прикладных экономических исследований РАНХиГС при Президенте Российской Федерации; д-р экон. наук. Е-таН: [email protected]
В статье рассматривается влияние принятого федерального бюджета на приватизационный процесс. Также анализируются содержание новой приватизационной программы на 2017—2019 гг., сопутствующие проблемы и возможные ограничения.
Ключевые слова: приватизация, госпрограммы приватизации, госимущество, Росимущество.
Ушедший год стал завершающим для реализации Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и Основных направлений приватизации федерального имущества на 2014-2016 гг., утвержденных распоряжением Правительства РФ от 1 июля 2013 г. № 1111-р. Эта программа оказалась второй трехлетней приватизационная программой, разработанной с учетом увеличения планового периода действия Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества (от одного года до трех лет), исходя из изменений, внесенных в действующий Закон о приватизации весной 2010 г.
Подготовка следующего аналогичного документа затянулась: если первая трехлетняя приватизационная программа на 2011-2013 гг. была утверждена примерно за месяц за наступления срока ее действия (распоряжение Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. № 2102-р), а вторая программа на 2014-2016 гг. - вообще
за полгода, то к началу 2017 г. такой документ отсутствовал1, несмотря на принятие федерального бюджета на 2017-2019 гг.
Соответствующий закон от 19 декабря 2016 г. № 415-ФЗ, как и аналогичный документ годичной давности, не содержит в себе информации о конкретной величине доходов от приватизации ни в основной части, ни в приложениях. Вместе с тем в пояснительной записке к вносившемуся Правительством РФ законопроекту средства, поступающие от приватизации федеральной собственности, указывались наряду с государственными заимствованиями в качестве отдельного источника финансирования дефицита федерального бюджета. Подобно проекту бюджета на завершившийся 2016 г. (и в отличие от аналогичных документов за предшествующие годы) в ряду сопроводительных материалов к законопроекту присутствовали данные по Прогнозному плану (программе) приватизации федерального имущества,
1 Проект соответствующего распоряжения был принят на заседании Правительства РФ 2 февраля 2017 г., а окончательно Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и Основные направления приватизации федерального имущества на 2017-2019 гг. были утверждены распоряжением Правительства РФ от 8 февраля 2017 г. № 227-р.
где имелось обоснование прогноза поступления в федеральный бюджет средств от приватизации, содержащееся также в тексте пояснительной записки и в расчете по статьям классификации источников финансирования дефицита бюджета.
В самих приложениях 48 («Источники финансирования дефицита федерального бюджета на 2017 г.») и 49 («Источники финансирования дефицита федерального бюджета на плановый период 2018 и 2019 гг.») к принятому Закону о федеральном бюджете такие статьи отсутствуют2, хотя в Приложении 6 («Перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета») по средствам от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, в качестве таковых указаны Федеральное агентство по управ-лениюгосударственным имуществом - Роси-мущество) и Министерство обороны РФ. При этом в контексте анализа доходов федерального бюджета от приватизации и продажи государственного имущества необходимо иметь в виду, что еще с 1999 г. поступления от реализации основной части таких активов (акций, а в 2003-2007 гг. - еще и земельных участков) стали относиться к источникам финансирования его дефицита. Поступления от продажи прочих активов (разнообразного имущества и земельных участков3) учитывались в доходной части бюджета.
Поступления в федеральный бюджет от приватизации федерального имущества в 2017 г. прогнозируются в объеме 138,2 млрд. руб., в 2018 г. - 13,6 млрд. руб., в 2019 г. - 13,9 млрд. руб. Для финансирования дефицита федерального бюджета эти средства будут играть сугубо подчиненную роль: в 2017 г. ожидаемая ве-
личина приватизационных доходов составит 13,6% от средств, предполагаемых к привлечению по государственным заимствованиям, а в 2018-2019 гг. - на порядок меньшая (1,4%).
Предполагаемая структура прогнозируемых приватизационных поступлений в 2017 г. включает средства от отчуждения находящихся в федеральной собственности пакетов акций Банка ВТБ (ПАО) (10,9% минус 1 акция, 95,5 млрд. руб.) и «Совкомфлота» (25% минус 1 акция, 24 млрд. руб.), по которым летом 2016 г. были приняты соответствующие решения Правительства РФ, а также средства от продажи федерального имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний (18,7 млрд. руб.). Для 2018-2019 гг. в бюджетные проектировки заложены только средства из последнего источника (без учета стоимости акций крупнейших компаний).
Этот прогноз приватизационных доходов представляется излишне оптимистичным. Предполагаемая к получению бюджетом в 2017-2019 гг. сумма приватизационных доходов (без учета крупнейших сделок) (46,2 млрд. руб.) превышает аналогичную величину за все три года действия приватизационной программы 2011-2013 гг., когда федеральный бюджет получил 25,67 млрд. руб., что составило 160% к величине, определенной в этом документе (6 млрд. руб. для 2011 г. и по 5 млрд. руб. для 2012 и 2013 гг., что в совокупности равнялось 16 млрд. руб.). Ежегодная величина данного показателя лишь в 2011 г. превысила 10 млрд. руб., составив 13,3 млрд. руб. Однако такой результат был достигнут в экономико-политической ситуации, радикально отличавшейся от наблюдаемой на протяжении последних двух с лишним лет (массированный отток капитала, введение разнообразных санк-
2 В указанных приложениях, помимо статей «Разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг, и средствами, направленными на их погашение» и «Изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года, в том числе: изменение остатков средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния», имеется статья «Иные источники финансирования дефицита федерального бюджета» (без детализации).
3 За исключением 2003-2007 гг., когда поступления от реализации земельных участков (в 2003-2004 гг. - с учетом продажи прав аренды) относились к источникам финансирования бюджетного дефицита.
ций, снижение обменного курса рубля, рецессия в отечественной экономике).
По данным отчетов Росимущества о выполнении действующей программы приватизации, в 2014 г. при перевыполнении бюджетного задания в 2,7 раза общая сумма средств от продажи пакетов акций (долей в уставном капитале) (без учета крупнейших продаж) достигла 8,05 млрд. руб., а в 2015 г. - 7,34 млрд. руб. По данным годового отчета об исполнении федерального бюджета на 1 января 2016 г. (по источникам внутреннего финансирования дефицита), представленного на сайте Федерального казначейства (www.roskazna.ru), средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, составили 6,3 млрд. руб., что обеспечило в 2015 г. перевыполнение бюджетных назначений более чем на 26%4.
Что касается крупнейших сделок 2017 г., то предполагаемые поступления от продажи пакета акций Банка ВТБ (ПАО) (10,9% минус 1 акция, 95,5 млрд. руб.) практически совпадают с поступлениями от первой продажи пакета организации сопоставимой величины в 2011 г., а для пакета акций «Совкомфлота» (25% минус 1 акция, 24 млрд. руб.) они почему-то оказываются вдвое большими, чем ожидалось при планировании доходов в минувшем году исходя из сопроводительных материалов к законопроекту о федеральном бюджете на 2016 г. (12 млрд. руб.). Напомним, что в 2015 г. данная сделка была отложена в связи с ухудшением макроэкономической ситуации, низкой инвестиционной активностью в стране, введением ограничительных мер в отношении ряда российских компаний за рубежом. Распоряжениями Правительства РФ от 15 июня 2016 г. № 1223-р и от 3 августа 2016 г. № 1649-р в каче-
стве единственных исполнителей государственного заказа на организацию и осуществление от имени Российской Федерации отчуждения указанных федеральных пакетов акций (агентов) определены ООО «Ренессанс Брокер» и АО «ВТБ Капитал» соответственно. Последнее сменило предыдущих агентов по сделке с акциями «Совкомфлота», которыми ранее являлись ООО «Морган Стэнли Банк» (2011 г.) и «Дойче Банк» (2012 г.).
В последующие два года аналогичные сделки возможны исходя из содержания новой трехлетней приватизационной программы, которая была утверждена распоряжением Правительства РФ от 8 февраля 2017 г. № 227-р.
В Прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества и Основных направлениях приватизации федерального имущества на 2017-2019 гг. перечень крупнейших компаний, приватизируемых на основании специальных решений Президента РФ и Правительства РФ с учетом конъюнктуры рынка и рекомендаций ведущих инвестиционных консультантов, включает всего 4 компании, в которых планируется прекращение участия государства в капитале (АО «Новороссийский морской торговый порт», «Объединенная зерновая компания», «При-окский завод цветных металлов», Производственное объединение «Кристалл») и 3 компании с сокращением его доли: в одной (АЛ-РОСА) - до 29% плюс 1 акция и в двух («Сов-комфлот» и «Банк ВТБ (ПАО)» - до 25% плюс 1 акция. (Для сравнения: предыдущая приватизационная программа на 2014-2016 гг. включала 20 таких компаний, не считая «Роснефти», в капитале которой предполагалось сокращение доли ее материнской компании -АО «Роснефтегаз», состоявшееся в самом конце минувшего года.)
4 В доступных для ознакомления версиях Закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» от 1 декабря 2014 г. № Э84-ФЗ (с изменениями и дополнениями, внесенными законами от 20 апреля 2015 г. № 9Э-ФЗ, от 13 июля 2015 г. № 211-ФЗ и от 28 ноября 2015 г. № Э29-ФЗ) данные по величине средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, отсутствуют, как и ее выделение среди иных источников финансирования бюджетного дефицита.
Основные параметры приватизационной программы на 2017-2019 гг. выглядят следующим образом.
Структурно она, как и прежде, состоит из двух разделов.
В первом помимо планов по приватизации крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях, изложены основные установки Правительства РФ, прогнозы влияния приватизации на структурные изменения в экономике и объемов поступлений в федеральный бюджет доходов от продажи федерального имущества.
Задачи государственной политики в сфере приватизации в документе напрямую не сформулированы. Их заменяет отсылка на достижение целей и задач, предусмотренных государственной программой Российской Федерации «Управление федеральным имуществом», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 327, включая сокращение участия государства в экономике, повышение эффективности продаж акций крупных хозяйственных обществ, акции (доли) в уставных капиталах которых находятся в федеральной собственности, в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, а также модернизации и технологического развития экономики.
Фигурировавший в предыдущей приватизационной программе Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», которым предусмотрено завершение до 2016 г. выхода государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса, упоминается наряду с законом о приватизации в качестве исходного документа для разработки новой программы и в контексте обеспечения непрерывности процесса приватизации в части включения в план приватизации объектов федерального имущества, приватизация которых не завершена в предыдущем плановом периоде.
К дополнительным исключениям в отношении массива компаний, из капитала которых намерено выйти государство, в Прогнозном плане приватизации на 2017-2019 гг. отнесены: 1) акционерные общества и предприятия, включенные в перечень стратегических организаций; 2) миноритарные госпакеты акций АО, являющихся дочерними обществами головных компаний вертикально интегрированных структур, в целях их последующего внесения в уставные капиталы головных обществ соответствующих интегрированных структур; 3) организации, зарегистрированные за пределами территории Российской Федерации. Если первые две группы совпадают с теми, что упоминались в приватизационной программе 2014-2016 гг., то третья является новой, поскольку ранее в числе дополнительных исключений значились находящиеся в федеральной собственности «единичные» акции АО, по которым бюджетные затраты на подготовку к приватизации превышают возможные бюджетные доходы от нее.
Как и в предыдущей приватизационной программе, прогноз влияния приватизации имущества на структурные изменения в экономике носит довольно общий характер.
Фактически он сводится к представлению количественного распределения относящихся к государственной собственности и планируемых к приватизации субъектов хозяйственной деятельности в разрезе видов экономической деятельности - отсутствует даже общая оценка по ожидаемому изменению доли госсектора, не говоря уже о влиянии приватизации на динамику выпуска, занятости, инвестиций и инноваций, размеры бюджетной нагрузки, связанной с государственным имуществом, состояние налоговой дисциплины и т.п.
Указывается общее число федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУ-Пов) (1247 ед.) и акционерных обществ с участием РФ в капитале (1704 ед.) на 1 января 2016 г. Сопоставляя его с аналогичными данными, публиковавшимися в предыдущих приватизационных программах, можно отметить умень-
шение количества ФГУПов более чем на 30% по сравнению с началом 2013 г. и почти на 65% по сравнению с началом 2010 г., а числа АО -на 27% и более чем на 42% соответственно.
В наибольшей степени уменьшилось количество АО с полными (100% уставного капитала) госпакетами акций - на 39% по сравнению с 2013 г. и на 56,5% с 2010 г. Близкий к этому показатель сокращения (на 52%) по сравнению с началом 2010 г. наблюдался в группе АО с блокирующими (от 25 до 50% уставного капитала) госпакетами, хотя по сравнению с началом 2013 г. он был существенно меньшим (примерно на 24%). Количество АО с контрольными (от 50 до 100% уставного капитала) госпакетами снизилось на 7% по сравнению с 2013 г. и на 1/3 по сравнению с началом 2010 г. В наименьшей же степени сократилась группа АО с миноритарными (25% и менее уставного капитала) госпакетами - на 10,6% по сравнению с началом 2013 г. и на 3,3% по сравнению с началом 2010 г.5.
В результате существенно изменилась структура АО по размеру федерального пакета акций в уставном капитале: если на 1 января 2010 г. и на 1 января 2013 г. на долю компаний, где государство в качестве акционера могло осуществлять полноценный корпоративный контроль6, приходилось соответственно более 64 и 58% всех АО с участием РФ, то к началу 2016 г. их удельный вес снизился почти до половины таких компаний. Доля АО с блокирующими госпакетами за шесть лет (2010-2015 гг.) сократилась примерно с 12 до 10% (в начале 2013 г. она составляла 9,7%). Удельный вес АО с миноритарными госпакетами, напротив, постоянно рос - с 23,6% в 2010 г. до более чем 32% в 2013 г. и почти до 40% в начале 2016 г.
Рассматривая бюджетные доходы от приватизации (без учета стоимости акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее
положение в соответствующих отраслях экономики), можно констатировать их примерное совпадение с оценкой таких доходов, содержавшейся в первой трехлетней приватизационной программе на 2011-2013 гг. В 20172019 гг. они ожидаются в размере 5,6 млрд. руб. ежегодно (суммарно - 16,8 млрд. руб.) против 6 млрд. руб. для 2011 г. и по 5 млрд. руб. для 2012 и 2013 гг. (суммарно - 16 млрд. руб.). (В предыдущей приватизационной программе на 2014-2016 гг. прогноз составлял 3 млрд. руб. ежегодно (суммарно - 9 млрд. руб.).) При этом нельзя не отметить, что прогнозные оценки приватизационных доходов в размере 5,6 млрд. руб. ежегодно в два-три раза оказываются меньше величин, обозначенных в сопроводительных материалах к недавнему законопроекту о федеральном бюджете на 2017-2019 гг.: 18,7 млрд. руб. в 2017 г., 13,6 млрд. руб. в 2018 г., 13,9 млрд. руб. в 2019 г. (в совокупности - 46,2 млрд. руб.).
Что же касается прогноза основных поступлений от приватизации за счет акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность, в случае принятия Правительством РФ отдельных решений, то здесь можно видеть, что он в количественном выражении отсутствует, как и в предыдущей приватизационной программе 2014-2016 гг. (в приватизационной программе 2011-2013 гг. была зафиксирована величина в 1 трлн. руб.). Следует также отметить, что Правила разработки Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2005 г. № 806, не предусматривают оценку стоимости объектов федерального имущества, включенных в проект программы приватизации, на стадии ее подготовки. В связи с этим расчет по каждому приватизируемому объекту на 2017-2019 гг. Росимущест-вом представлен не был.
5 К началу 2013 г. абсолютное количество АО с миноритарными госпакетами по сравнению с началом 2010 г. не только не сократилось, но и выросло на 8%.
6 Исходя из совокупного количества АО с полными и мажоритарными госпакетами акций.
В комментарии Минэкономразвития РФ в связи с рассмотрением в начале февраля текущего года Правительством РФ проекта новой трехлетней приватизационной программы со ссылкой на нового руководителя ведомства отмечается, что в настоящее время, в отличие от 2016 г., отсутствует острая необходимость в бюджетных поступлениях, что позволяет не форсировать события, действовать с учетом готовности компаний к приватизации и изменения ситуации в экономике в целом. Кроме того, по мнению главы Минэкономразвития, приватизация всегда должна преследовать цель повышения качества корпоративного управления или развития конкуренции на отдельных рынках7.
Новая приватизационная программа, как и предыдущая, содержит упоминание о возможности принятия Президентом РФ и Правительством РФ решений о приватизации путем снижения доли государства в уставном капитале общества за счет дополнительной эмиссии и направления вырученных средств на докапитализацию акционерных обществ при учете аспектов долгосрочного развития и их инвестиционных потребностей, необходимых для реализации стратегий развития компаний, а также нормативов достаточности капитала (применительно к банкам). К последним имеет отношение и оговорка о том, что возможное сокращение доли государства в Банке ВТБ (ПАО) ниже 50% плюс 1 акция от общего количества обыкновенных акций будет осуществляться с координацией мероприятий по сокращению государственного участия в ПАО «Сбербанк России». Между тем обнародованная позиция главы Банка России по данному вопросу исходит из признания факта взаимосвязи доверия вкладчиков к банкам с участием государства в их капитале и рисков для банковской системы, проистекающих из возможной продажи госу-
дарственных долей в кредитных организациях ввиду утраты доверия клиентов8.
Во втором разделе программы содержится перечень активов, планируемых к приватизации в обычном порядке (298 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов), 482 АО, 10 ООО и 1041 объект иного имущества казны РФ), - подобно тому, как это происходило в последние несколько лет. По сравнению с изначальными версиями предыдущих приватизационных программ число предлагаемых к приватизации активов занимает промежуточное положение по количеству унитарных предприятий (114 ед. в прогнозном плане на 2011-2013 гг. и 514 ед. - на 2014-2016 гг.) и хозяйственных обществ (854 ед., включая 35 ЗАО и 10 ООО, в прогнозном плане на 2011-2013 гг. и 440 ед., включая 4 ЗАО, - на 2014-2016 гг.), но радикально отличается в большую сторону по количеству объектов иного имущества (73 ед. в прогнозном плане на 2011-2013 гг. и 94 ед. -на 2014-2016 гг.).
Вместе с тем необходимо иметь в виду, что в утвержденные документы неоднократно вносились многочисленные изменения и дополнения. Так, с момента утверждения Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и Основных направлений приватизации федерального имущества на 2014-2016 гг. было принято 90 соответствующих нормативно-правовых актов, из которых 28 было издано в 2016 г., 37 - в 2015 г., 22 - в 2014 г., а еще 3 - в декабре 2013 г. В результате перечень активов, планируемых к приватизации в обычном порядке, заметно увеличился. Максимально это затронуло объекты иного имущества, количество которых в программе приватизации выросло с 94 до 1562 ед. (или почти в 17 раз); число хозяйственных обществ, включенных в нее, увеличилось с 440 до 977 ед. (или более чем в 2,2 раза). В то же время число планируемых к приватизации ФГУПов,
7 www.economy.gov.ru, 03.02.2017.
8 https://news.rambler.ru/business/35718619-nabiullina-rasskazala-o-perspektivah-privatizatsii-bankov/28 декабря 2016 г.
напротив, сократилось с 514 до 491 ед. (или на 4,5%)9.
Возвращаясь к содержанию приватизационной программы на 2017-2019 гг., следует отметить, что в документе в отношении ряда приватизируемых активов указывается на их передачу различным интегрированным структурам, включая преобразование группы унитарных предприятий в АО с последующей передачей 100% акций государственным корпорациям «Роскосмос», «Росатом», «Ростех» и внесение в уставный капитал АО «Российские ипподромы» и «ГЛОНАСС» некоторых объектов казны РФ. Применительно к возможности приватизации других объектов установлены оговорки в части определения сроков приватизационных процедур по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим координацию и регулирование деятельности (по ряду АО), и принятия решений об условиях приватизации после снятия в установленном порядке ограничений на нее (по группе унитарных предприятий). В этом же ключе находится и данное по итогам рассмотрения Правительством РФ новой приватизационной программы поручение Мин-комсвязи о продолжении работы над законопроектом об особенностях реорганизации ФГУП «Почта России», хотя этот актив, безусловно, относится к крупнейшим.
Таким образом, относительно перспектив приватизационного процесса на среднесрочную перспективу можно сделать следующие выводы.
Во-первых, закономерность бюджетного приоритета при проведении приватизации вследствие серьезных проблем с наполнением бюджета неизбежно фокусирует внимание на величине приватизационных доходов, которая определяется в первую очередь возмож-
ностью совершения сделок с акциями крупнейших компаний. Именно неясность в этом аспекте, вероятно, в большой степени и обусловила затягивание утверждения новой приватизационной программы на 2017-2019 гг., синхронизированной с уже принятым бюджетом на этот период.
Во-вторых, бюджетные проектировки в части прочих приватизационных поступлений (помимо крупнейших сделок), использованные при подготовке к принятию бюджета на 2017-2019 гг., представляются излишне оптимистичными при сопоставлении с ранее достигнутыми результатами. Прогноз же доходов от продажи федерального имущества, содержащийся в новой трехлетней приватизационной программе, существенно (в разы) меньше указанных проектировок.
В-третьих, Прогнозный план приватизации на 2017-2019 гг. содержательно выстроен аналогично двум предыдущим трехлетним приватизационным программам, воспроизводя, в том числе, характерные для них недостатки (например, «формализм» прогноза влияния приватизации на структурные изменения в экономике, слабую обоснованность прогноза приватизационных поступлений, отсутствие конкретики, раскрывающей возможные небюджетные эффекты от проведения приватизации). Вновь воспроизводится коллизия, заключающаяся во включении в приватизационную программу предприятий, ограниченных к приватизации в соответствии с законодательством, что неизбежно порождает правовой нигилизм, девальвируя ограничительные нормы, и создает очевидные предпосылки для невыполнения приватизационной программы.
Относительной новацией можно считать изначальное включение в Прогнозный план
9 По данным отчета Росимущества о выполнении Прогнозного плана (программы) приватизации на 2014-2016 гг., в 2015 г. на начало 2016 г. В числе прочих изменений распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2015 г. № 682-р в Прогнозном плане приватизации на 2014-2016 гг. было установлено и новое заявленное число приватизируемых активов по категориям (530 ФГУПов, 981 хозяйственное общество, включая 33 ЗАО и 5 ООО, а также 436 объектов иного имущества). Однако эти величины не стали окончательными вследствие того, что существенные изменения и дополнения в приватизационную программу продолжали вноситься и позже.
приватизации более 1 тыс. объектов иного имущества казны РФ, что во многом является следствием многократного расширения этой категории приватизируемых активов еще при корректировке предшествующей приватизационной программы в 2015-2016 гг. Это существенным образом изменило всю структуру приватизируемого имущества, означая переход от приватизации акций хозяйственных обществ, выступающих собственниками имущественных комплексов, к приватизации отдельных объектов недвижимого имущества.
В-четвертых, при очевидном сжатии за последние годы масштабов собственности, находящейся в непосредственной собственности государства (по числу субъектов хозяйствования), обозначилась проблема негативных изменений в структуре массива акционерных обществ с участием РФ, связанная с ростом удельного веса компаний, где доля государства представляет миноритарный пакет акций. Снижение удельного веса компаний, где государство может осуществлять полноценный корпоративный контроль, свидетельствует о спорности приоритетов, выбираемых при приватизации федеральных пакетов акций. Доли хозяйственных обществ с полными, контрольными и блокирующими госпакетами акций, включенными в приватизационные программы 2011-2013 и 2014-2016 гг., как правило, превышали доли компаний с миноритарными госпакетами. Продолжение политики «выщипывания изюма из булки» содержит риск того, что государству останутся активы, которые в силу своего размера, не позволяя ему выступить в роли активного акционера, окажутся непривлекательными и для возможной продажи.
По всей видимости, решение обозначенных выше проблем требует разработки и запуска целого ряда новых приватизационных механизмов. В частности, в среднесрочной перспективе целесообразно предусмотреть:
«расчистку» реестра от миноритарных пакетов акций дочерних и зависимых обществ (ДЗО) вертикально интегрированных структур;
снятие законодательного ограничения (внесение изменений в ГК РФ) и передачу миноритарных пакетов компаний, являющихся ДЗО ранее созданных вертикально интегрированных структур, в собственность головных компаний соответствующих ВИС; принятие решений по процедурам ускоренной ликвидации унитарных предприятий, которые не ведут деятельности (в частности, в рамках процедур по ликвидации отсутствующих должников); для «проблемных» компаний, находящихся в процессе банкротства, необходимо унифицировать (взаимодополнить) законодательство о банкротстве и законодательство о приватизации, предусмотрев возможность продажи на единых торгах единым лотом в 100% акций и всей кредиторской задолженности, включенной в реестр, с одновременным направлением суммы средств, полученной от продажи кредиторской задолженности, на ее погашение и с прекращением процедуры банкротства; выставление на открытые электронные торги всех миноритарных пакетов акций по начальной цене, равной их номинальной стоимости, с возможностью, в случае отсутствия заявок, заключить прямые договоры о выкупе таких акций самими обществами либо мажоритарными акционерами, в том числе с предоставлением рассрочки оплаты под процент, не превышающий 1/3 от учетной ставки ЦБ РФ; упрощение продажи миноритарных пакетов акций (менее 25%) компаниий, не являющихся крупнейшими, путем возможности их прямого выкупа непосредственно самими АО или иными акционерами без оценки, по номинальной стоимости акций. ■
