Государственная программа «Управление федеральным имуществом»: на начальной фазе реализации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Приватизация

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА «УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ»: НА НАЧАЛЬНОЙ ФАЗЕ РЕАЛИЗАЦИИ

Георгий МАЛЬГИНОВ, канд. экон. наук Александр РАДЫГИН, д-р экон. наук

На основании данных недавно опубликованного отчета Росимущества о деятельности ведомства за прошлый год можно сделать вывод, что по большинству индикаторов госпрограммы «Управление федеральным имуществом» в 2014 г. наблюдалось явное, во многих случаях существенное опережение содержащихся в программе ориентиров.

Дальнейшие перспективы государственной программы «Управление федеральным имуществом» в свете итогов ее реализации в 2013— 2014 гг. можно оценить как довольно благоприятные. Однако нельзя исключить и некоторых осложнений из-за сокращения бюджетных ассигнований вследствие корректировки федерального бюджета на 2015—2017 гг. весной текущего года. Она затронула не только данную ГП, но и сопряженные с ней госпрограммы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» (подпрограмма «Нормативно-методическое обеспечение и организация бюджетного процесса») и «Экономическое развитие и инновационная экономика» (ФЦП «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 годы)»).

Другим примером влияния кризисных явлений в экономике на достижение показателей Госпрограммы может служить заявление

главы правительства о временном возврате госслужащих в органы управления госкомпаний в целях осуществления более плотного контроля за деятельностью последних (без уточнения масштабов и сроков таких шагов).

Концентрированным выражением имущественной политики государства на современном этапе является государственная программа РФ «Управление федеральным имуществом», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 327 вместо прежней ГП с тем же названием, действовавшей всего около 14 месяцев1.

Количественные целевые индикаторы реализации новой госпрограммы (ГП) «Управление федеральным имуществом» до 2018 г. в целом соответствуют аналогичным показателям программы 2013 г. Напомним, что речь идет о таких из них, как доли объектов федерального имущества (по категориям), для которых определена целевая функция (унитарные предприятия, хозяйственные общества с долей государства, учреждения, объекты казны), темпы сокращения числа объектов по основным категориям (для предприятий и АО - процент ежегодно, для объектов и земельных участков казны, не вовлеченных в хозяйственный оборот, - процент к величинам за 2012 г. (кроме ограниченных в обороте и изъ-

1 Была утверждена распоряжением Правительства РФ от 16 февраля 2013 г. № 191-р. Более подробно о Госпрограмме 2013 г. см.: Мальгинов Г., Радыгин А. Состояние государственного сектора и приватизация // Российская экономика в 2012 году. Тенденции и перспективы. Вып. 34. — М.: Изд-во Института Гайдара, 2013. С. 433-475.

ятых из него)), показатели, характеризующие динамику технологического развития процессов управления федеральным имуществом, а также ряд других.

При этом в новом документе в отличие от Госпрограммы 2013 г. отсутствуют целевые индикаторы, достижимые в случае выделения дополнительных ресурсов, что закономерно отразило влияние бюджетных ограничений, вызванных теми непростыми условиями, в которых оказалась российская экономика в последние полтора года.

Представление о ходе выполнения действующей Госпрограммы дает отчет Росимуще-ства о деятельности ведомства по итогам 2014 г., недавнюю публикацию которого можно считать достаточно важным событием в плане придания государственной имущественной политике большей прозрачности. Это уже вторая публикация с момента начала реализации госпрограммы, если принимать во внимание документ по итогам 2013 г.2.

Остановимся более подробно на тех ключевых показателях новой Госпрограммы, которые относятся к подпрограмме «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации»3 и имеют количественное выражение. (См.таблицу.) Все приводимые в таблице данные относятся к двухлетнему временному отрезку, на протяжении которого, с точки зрения реализации государственной имущественной политики, действовали два программных документа по этому вопросу.

В первую очередь необходимо отметить успехи в определении целей (целевой функции) объектов федерального имущества через их сопоставление с задачами и интересами государства, включая полномочия федеральных органов исполнительной власти

(ФОИВов), что подразумевает анализ выполнения функций, возложенных на организацию, и ее участия в выполнении программных документов, уровня износа основных фондов, обеспеченности площадями и степени их обременения обязательствами, а также статистической и бухгалтерской отчетности.

Согласно ГП это должно быть сделано в отношении ФГУПов и хозяйственных обществ с участием государства в полном объеме -не позднее 2018 г. Для объектов казны РФ и федеральных госучреждений (ФГУ) к тому же 2018 г. были определены существенно более скромные ориентиры - в объеме 30 и 15% соответственно.

По итогам 2014 г. напрашивается вывод о близком завершении данного процесса в отношении ФГУПов. Существенно опережают плановые показатели ГП достигнутые значения в отношении АО с госучастием (61%) и объектов казны (27,1%), а для федеральных госучреждений (20,5%) они превысили даже прогнозные показатели на 2018 г., хотя предполагалось, что первые результаты по ним появятся только в 2016 г. (5%).

Вместе с тем быстрое достижение таких высоких показателей неизбежно вызывает определенные вопросы - прежде всего в части того, насколько широк реальный круг организаций, охваченных этим процессом. Так, при расчете значений соответствующих индикаторов за 2013 г. учитывались унитарные предприятия и хозяйственные общества, включенные в первую (2011-2013 гг.) и вторую (2014-2016 гг.) трехлетние приватизационные программы, а также отнесенные к стратегическим; в отношении же объектов казны методика определения целевой функции только разрабатывалась, ввиду чего значение данного индикатора за 2013 г. оценивалось по сокращению их

2 В доступных для нас отчетах Росимущества за предшествующие годы за редким исключением (например, по 2008 г.) основное внимание уделялось приватизации, тогда как прочие направления деятельности ведомства оставались вне должного рассмотрения.

3 Данная подпрограмма образует ГП «Управление федеральным имуществом» наряду с подпрограммой «Управление государственным материальным резервом».

Основные целевые индикаторы государственной программы «Управление федеральным имуществом» в 2013-2014 гг. и степень их достижения

Индикатор 2013 г. 2014 г.

План Факт План Факт

1. Определение целевой функции федерального имущества (доля по категориям объектов управления, в %)

Федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУПы) 25 61 35 97,8

Хозяйственные общества, акции (доли) которых находятся в федеральной собственности 25 59 35 61

Объекты государственной казны Российской Федерации 5 0,8 10 27,1

Федеральные государственные учреждения (ФГУ) 0 0 0 20,5

2. Оптимизация состава и структуры масштабов федерального имущества

Процент ежегодного сокращения количества акционерных обществ с государственным участием по отношению к предыдущему году Не менее 9 10 Не менее 15 8,8

Процент ежегодного сокращения количества ФГУПов по отношению к предыдущему году Не менее 6 4 Не менее 12 6,3

Процент сокращения площади земельных участков казны РФ, не вовлеченных в хозяйственный оборот, по отношению к площади земельных участков казны в 2012 г. (за исключением земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте) 5 3,73 10 21,5

Процент сокращения количества объектов имущества казны РФ (без учета земельных участков) по отношению к количеству объектов имущества казны РФ в 2012 г. (кроме объектов, составляющих исключительную собственность РФ)* 1 0,8 3 4,6

Продажи крупных инвестиционно привлекательных объектов через публичное предложение акций (из числа таких объектов, предусмотренных к продаже решениями Президента РФ и/или Правительства РФ в текущем году) (биржевые сделки и стратегические продажи), ед. Не менее 4 6 Не менее 4 2

3. Эффективность управления федеральным имуществом

Процент выполнения плана по доходам федерального бюджета от управления и распоряжения федеральным имуществом, за исключением доходов от приватизации (итого) 100 103 100 157,8

Доля государственных служащих в органах управления и контроля акционерных обществ с государственным участием, в % 50 61 30 29,6

4. Контроль за управлением федеральным имуществом и состояние технологического развития управленческих процессов

Доля объектов федерального имущества, учтенных в реестре федерального имущества, от общего числа выявленных и подлежащих учету объектов (в рамках текущего года), в % 70 96,6 80 100

Доля государственных услуг, переведенных на оказание в электронном виде, от общего числа услуг, оказываемых Росимуществом, в % 10 40 35 98

Доля электронного юридически значимого документооборота, применение которого не противоречит действующему законодательству, между Росимуществом и его территориальными органами с государственными организациями от общего документооборота с государственными организациями, в% 5 1,5 35 21,1

Доля государственных организаций со 100%-ной долей РФ**, системы бухгалтерского и налогового учета которых полностью интегрированы в ФГИАС ЕСУГИ***, от общего количества государственных организаций со 100%-ной долей РФ, в %***• 0 0 1 37,8

* - В тексте ГП 2014 г. используется несколько иная формулировка - «объекты, ограниченные в обороте».

** - В тексте ГП 2014 г. данный индикатор упомянут в отношении категории хозяйственных обществ со 100%-ной долей

РФ, которая существенно отличается от совокупности государственных организаций со 100%-ной долей РФ.

*** - фгИАС ЕСУГИ - федеральная государственная информационно-аналитическая система «Единая система

управления государственным имуществом».

**** - В числе индикаторов ГП имеется и схожий показатель доли государственных организаций с долей РФ менее 100%, системы бухгалтерского и налогового учета которых полностью интегрированы в ФГИАС ЕСУГИ, от общего количества государственных организаций с долей РФ менее 100%, но данные о его величине за 2014 г. отсутствуют. Источник: Отчет о деятельности Росимущества за 2013 год: www.rosim.ru, 15.04.2014; Отчет о деятельности Росимущества за 2014 год: www.rosim.ru, 05.06.2015

количества4. По итогам же 2014 г. полный состав сведений,необходимых для анализа, на межведомственном портале по управлению государственной собственностью (далее -МВ-портал) разместили только 19 ФОИВов, по которым соответствующий комплекс работ выполнили около 3,5 тыс. подведомственных организаций5.

Следующий блок индикаторов Госпрограммы, состоящий в оптимизации состава и структуры федерального имущества, включает зафиксированные количественно планы ежегодного сокращения числа АО с госучастием и ФГУПов, а также площади земельных участков казны (за исключением участков, изъятых из оборота и ограниченных в нем), не вовлеченных в хозяйственный оборот, и прочих объектов имущества казны (кроме объектов, ограниченных в обороте) к соответствующим показателям за 2012 г.

В результате к 2018 г. должны отсутствовать унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения, а число АО с госучастием сократится вдвое6, количество объектов имущества казны (кроме земельных участков) - на 11%, площадь земельных участков казны РФ, не вовлеченных в хозяйственный оборот, - на 30%7. Два показателя, связанных с имуществом казны, в перечне индикаторов ГП отнесены к направлению эффективности управления госимуществом, но по своему содержанию они скорее близки к оптимизации масштабов государственного имущественного комплекса.

Де-факто в 2014 г. динамика сокращения количества относящихся к коммерческим организациям субъектов хозяйствования оказа-

лась ниже планируемых значений: в отношении АО с госучастием - 8,8% (против не менее чем 15%), в отношении ФГУПов - 6,3% (против не менее чем 12%). В отличие от предшествующего года возникло отставание в темпе сокращения числа АО, тогда как для изменения числа унитарных предприятий подобная ситуация имела место и ранее.

Можно предположить, что такая динамика числа АО является следствием замедления продаж федеральных пакетов акций (108 ед. в 2014 г. против 148 ед. в 2013 г.) вследствие ухудшения экономической ситуации и падения инвестиционной активности в прошлом году; в отношении же ФГУПов действует фактор ограничений на приватизацию, необходимость которой сомнительна или явно нецелесообразна в отношении целого ряда унитарных предприятий, занятых специфическими видами деятельности (протезно-ортопедические, дезинфекции и т.п.).

Гораздо более выигрышно на этом фоне выглядят результаты оптимизации имущественного комплекса казны: процент сокращения количества объектов имущества казны РФ (без учета земельных участков) по отношению к количеству объектов имущества казны в 2012 г. (кроме объектов, составляющих исключительную собственность РФ) составил 4,6% (планировавшаяся величина - 3%), а для земельных участков казны, не вовлеченных в хозяйственный оборот, по отношению к площади земельных участков казны в 2012 г. (за исключением земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте) - 21,5% (планировавшаяся величина - 10%).

4 Отчет о деятельности Росимущества за 2013 год. Применительно к унитарным предприятиям учитывались также ФГУПы, находящиеся в ведении государственных академий наук, Минобороны РФ и Управделами Президента РФ. Для 2014 г. информация такого рода отсутствует.

5 Отчет о деятельности Росимущества за 2014 год.

6 В то же время расчет по приведенным в Приложении № 1 к Госпрограмме 2014 г. погодовым значениям индикаторов показывает, что число унитарных предприятий должно сократиться на 57% (с учетом показателя за 2012 г. - на 60%), а количество АО с госучастием - на 52% (с учетом показателя за 2012 г. - на 56%).

7 Достижение указанных значений возможно при условии финансирования мероприятий по межеванию и постановке на кадастровый учет земельных участков по статьям расходов, предусмотренных на содержание деятельности Росреестра, и без учета объектов, поступающих в казну Российской Федерации в результате приватизации ФГУПов в период 2013-2018 гг., на что прямо указывалось в Госпрограмме 2013 г.

Фактически речь здесь идет о досрочном приближении или достижении рубежей 2015 г. (по объектам казны) и 2016 г. (по земельным участкам). Применительно к последним можно говорить о начальных результатах работы по вовлечению неиспользуемых земельных массивов в хозяйственный оборот (преимущественно через заключение договоров аренды) после разработки соответствующего механизма и его апробирования на пилотных участках.

Сокращение числа объектов казны осуществлялось не только посредством их приватизации (включая внесение федерального имущества в уставный капитал АО и безвозмездную передачу жилых помещений в собственность граждан) и утилизации, но также и его закрепления за государственными учреждениями и предприятиями, а кроме того, и через передачу в собственность субъектов РФ и муниципалитетов.

Это является хорошей иллюстрацией того, что оптимизация состава и структуры государственного имущества не тождественна приватизационному процессу, хотя и в большой мере характеризует его динамику по формальным признакам. При этом ни приватизация унитарных предприятий, основная масса которых преобразуется в хозяйственные (как правило, акционерные) общества, до полной или частичной продажи акций (долей), ни внесение пакетов акций в уставный капитал различных интегрированных структур, контролируемых государством, не означают единовременного и автоматического сжатия размеров государственного сектора в экономике.

Отчасти это относится и к сделкам по продаже крупных инвестиционно привлекатель-

ных объектов через публичное предложение акций (биржевые сделки и стратегические продажи). Напомним, что одним из важных индикаторов ГП является проведение начиная с 2013 г. не менее 4 соответствующих сделок в отношении объектов, предусмотренных к продаже решениями Президента и/или Правительства РФ в текущем году. В этом плане минувший год, когда было совершено всего две такие сделки (по ОАО «Архангельский траловый флот» (АТФ) и «ИНТЕР РАО ЕЭС»), подготовленные еще в 2012-2013 гг., характеризуется явным отклонением от намеченных ориентиров, тогда как в 2013 г. удачная оценка рыночной конъюнктуры и качественное проведение предпродажных процедур обеспечили возможность реализации 6 сделок по продаже акций крупнейших компаний.

В итоге из 8 сделок с акциями крупнейших акционерных обществ, осуществленных в 2013-2014 гг. с привлечением инвестиционных консультантов на основании решений Правительства РФ, общим объемом 307,3 млрд. руб. больше половины (5) относится к сделкам, носящим явно приватизационный характер (ОАО АК «АЛРОСА» (7% акций за 18 млрд. руб.)8, «Ванинский морской торговый порт» (55% уставного капитала за 15,5 млрд. руб.), АТФ (100% акций за 2,2 млрд. руб.), «Авиакомпания "Сибирь"» (25,5% уставного капитала за 1,133 млрд. руб.), ТГК-5 (25,1% уставного капитала за 1,080 млрд. руб.)), но их совокупный объем составил всего 37,9 млрд. руб. (12,3%).

В то же время продажу 5,66% акций ОАО «НК "Роснефть"» в пользу ВР на общую сумму 148,1 млрд. руб. в рамках сделки по приобретению «Роснефтью» акций ТНК-ВР9 и разме-

8 Наряду с федеральным пакетом акций широкому кругу инвесторов путем публичного предложения по международным стандартам на Московской бирже предлагались 7% акций, находившихся в собственности Республики Саха (Якутия), а также 2% квазиказначейских акций, которые контролировала сама компания (всего 16% акций). Общая сумма сделки составила 41,3 млрд. руб., включая 18 млрд. руб. за отчуждаемые из федеральной собственности 7% акций.

9 Более подробно об этой сделке см.: Мальгинов Г., Радыгин А. Состояние государственного сектора и приватизация // Российская экономика в 2012 году. Тенденции и перспективы. Вып. 34. - М.: Изд-во Института Гайдара, 2013. С. 441-442; Мальгинов Г., Радыгин А. Состояние государственного сектора и приватизация // Российская экономика в 2013 году. Тенденции и перспективы. Вып. 35. - М.: Изд-во Института Гайдара, 2014. С. 398, 404-405.

щение по открытой подписке дополнительной эмиссии акций ОАО «Банк ВТБ» на 102,5 млрд. руб. по ряду существенных признаков можно охарактеризовать скорее как квазиприватизационные сделки. В этих случаях отсутствовали прямые перечисления в бюджет, а денежные средства поступали на баланс самих компаний: ОАО «Роснефтегаз», единственным учредителем которого является РФ, и ОАО «Банк ВТБ», в капитале которого доля государства снизилась в результате сделки с 75,5 до 60,93%. К ним примыкает и продажа 13,76% акций ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС» за 18,8 млрд. руб., когда при поступлении средств в федеральный бюджет состоялся переход на возмездной основе прав акционера на данный актив от государства к контролируемой им структуре -уже упомянутому «Роснефтегазу».

Что касается показателей выполнения плана по доходам федерального бюджета от управления и распоряжения федеральным имуществом, за исключением доходов от приватизации, и доли государственных служащих в органах управления и контроля акционерных обществ с государственным участием, то они характеризуют именно эффективность управления федеральным имуществом вне приватизационного контекста.

Их значения, достигнутые в 2014 г., либо превышают программные индикаторы, либо совпадают с ними: план по доходам федерального бюджета от управления и распоряжения федеральным имуществом перевыполнен более чем в полтора раза, а доля госслужащих в органах управления и контроля АО с госучастием составила 29,6% (планировавшаяся величина - 30%). Превышение планового значения по показателю поступления в бюджет средств от использования федерального имущества иллюстрирует достижение имущественной политикой государства за последние годы более высокой эффективности в целом.

По второму из этих показателей следует отметить прогресс по сравнению с 2013 г., когда доля госслужащих в органах управления таких АО (61%) оказалась выше планового зна-

чения (50%), что было связано с отсутствием заявок со стороны профессиональных директоров по одним компаниям и отводом предлагавшихся кандидатур - по другим, наличием проблемных ситуаций по ряду АО, требующих сохранения прямого государственного контроля, и нецелесообразностью формирования советов директоров в небольших компаниях. Между тем показатели за 2014 г. убедительно свидетельствуют о довольно успешной реализации обозначенного еще в 2008 г. курса на расширение практики избрания профессиональных (в том числе независимых) директоров в органы управления АО с участием государства с поэтапной заменой ими государственных служащих.

Большим достоинством ГП можно считать ориентацию на выход на новый уровень технологического развития процессов управления федеральным имуществом, необходимый для адекватного контроля за ним.

В этом отношении явно выделяется досрочное достижение полноты учета всех объектов федерального имущества, хотя доля объектов, учтенных в реестре, от общего числа выявленных и подлежащих учету в 2014 г. должна составлять всего 80%. С большим опережением относительно графика Госпрограммы идет и полная интеграция государственных организаций со 100%-ной долей РФ во ФГИАС ЕСУГИ. Доля таких организаций, системы бухгалтерского и налогового учета которых полностью интегрированы во ФГИАС ЕСУГИ, составила в 2014 г. около 38% от общего количества государственных организаций со 100%-ной долей РФ (при плановой величине 1%).

Также в прошедшем году удалось добиться близкого к полному предоставления госуслуг в электронном виде (98% при 35% исходя из показателей,зафиксированных в ГП). Налицо явные признаки активизации работы центрального аппарата и территориальных органов Росимущества в деле повышения технологичности управленческих процедур.

Еще одним важным показателем Госпрограммы в этой части является практически пол-

ный перевод к 2018 г. юридически значимого документооборота, применение которого не противоречит действующему законодательству, между Росимуществом и его территориальными органами с государственными организациями в электронную форму. На практике в 2014 г. доля электронного юридически значимого документооборота в общем документообороте с такими организациями составила всего около 21% при плановой величине 35%. Однако расчет данного показателя исходя из сопоставления электронных документов с общим количеством поступивших в Росимуще-ство приводит к его занижению ввиду сложности выделения госорганизаций из всей массы корреспондентов.

Таким образом, по большинству индикаторов госпрограммы «Управление федеральным имуществом» в 2014 г. наблюдалось явное, во многих случаях существенное опережение содержащихся в программе ориентиров, что относится к определению целевой функции объектов федерального имущества и управлению им, включая технологический аспект данного процесса. Очевиден практически повсеместный прогресс по сравнению с итогами 2013 г., когда указанная программа только стартовала.

Наряду с этим имело место известное отклонение от показателей Госпрограммы в части сокращения количества коммерческих организаций, имеющих отношение к государственной собственности (унитарных предприятий и хозяйственных обществ с госучастием) - при довольно неожиданных успехах в сокращении имущественной части казны, вклю-

чая земельные участки. Также по сравнению с 2013 г. произошло заметное уменьшение числа сделок по продаже крупных активов через публичное предложение акций по индивидуальным схемам и с привлечением инвестиционных консультантов, хотя в целом за двухлетний период (2013-2014 гг.) их общее число соответствовало сумме ежегодных величин исходя из содержания ГП.

Дальнейшие перспективы государственной программы «Управление федеральным имуществом» в свете итогов ее реализации в 20132014 гг. можно оценить как довольно благоприятные. Однако нельзя исключить и некоторых осложнений из-за сокращения бюджетных ассигнований вследствие корректировки федерального бюджета на 2015-2017 гг. весной текущего года. Она затронула не только данную ГП, но и сопряженные с ней госпрограммы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» (подпрограмма «Нормативно-методическое обеспечение и организация бюджетного процесса»)10 и «Экономическое развитие и инновационная экономика» (ФЦП «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 годы)»).

Другим примером воздействия кризисных явлений в экономике на достижение показателей Госпрограммы может служить заявление главы правительства о временном возврате госслужащих в органы управления госкомпаний в целях осуществления более плотного контроля над их деятельностью (без уточнения масштабов и сроков таких шагов)11. ■

10 Предполагает расходы на оплату услуг инвестиционных и финансовых консультантов для организации предпродажной подготовки и продажи акций акционерных обществ.

11 В точке кризиса, но без страха // Российская газета, 15 января 2015 г.