CC BY
39Приватизация
ИМУЩЕСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА: ОСНОВНЫЕ ИТОГИ ПРОГРАММЫ ПРИВАТИЗАЦИИ 2014-2016 гг. И УПРАВЛЕНИЕ КОМПАНИЯМИ С ГОСУЧАСТИЕМ
Георгий МАЛЬГИНОВ
Заведующий лабораторией проблем собственности и корпоративного управления Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; ведущий научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации; канд. экон. наук. Е-таН: та!д1поу@1ер.ги Александр РАДЫГИН
Председатель Ученого совета, руководитель Научного направления «Институциональное развитие, собственность и корпоративное управление» Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; директор Института прикладных экономических исследований РАНХиГС при Президенте Российской Федерации; д-р экон. наук. Е-таН: arad@iep.ru
В статье рассматриваются основные тенденции приватизационного процесса и смежные аспекты государственной имущественной политики в 2016 - начале 2017 гг.
Ключевые слова: приватизация, прогнозный план приватизации, программа приватизации, Росиму-щество.
В 2016 г. завершилась реализация Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и Основных направлений приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы (утверждены распоряжением Правительства РФ от 1 июля 2013 г. № 1111-р). Это была вторая приватизационная программа с увеличенным (с одного года до трех лет) сроком действия1.
Отличительными чертами приватизационного процесса в 2016 г. явились:
• возобновление сделок с акциями крупнейших компаний, финансовый результат которых по сути определил итоги приватизационной программы 2014-2016 гг. в целом;
• для приватизации по стандартным процедурам - изменение сложившейся с 2012 г. тенденции сокращения количества проданных пакетов акций и относительной стабильности числа унитарных предприятий, в отношении которых были изданы распоряжения об условиях приватизации;
• прорыв в части продажи имущества казны РФ;
• появление ряда технологических и правовых новаций.
Крупнейшие приватизационные сделки
Характерной особенностью программы 20142016 гг. стал длительный (около двух с половиной лет) перерыв в осуществлении сделок с акциями компаний, в отношении которых конкретные сроки и способы приватизации определяются Правительством РФ с учетом конъюнктуры рынка и рекомендаций ведущих инвестиционных консультантов. Так, в начале 2014 г. состоялись - по сути, как продолжение предыдущей программы 2011-2013 гг. - две сделки по продаже пакетов акций ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС» и «Архангельский траловый флот» (АТФ), подготовленные еще до того, как в стране начала складываться новая экономико-политическая ситуация (введение разнооб-
1 В статье использованы данные отчетов Росимущества о выполнении Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2014-2016 гг. в 2016 г. и о выполнении Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2011-2013 гг.: www.rosim.ru
разных санкций, снижение обменного курса рубля, рецессия в отечественной экономике). Тем не менее очевидные трудности в бюджетной системе стимулировали постановку вопроса о расширении приватизационной программы. Из перечня стратегических организаций исключили ПАО АНК «Башнефть», которое находилось в нем менее года после возвращения основной доли капитала в федеральную собственность. Также произошло снижение зафиксированного в данном перечне порога государственного корпоративного контроля в АК «АЛРОСА» - с 37 до 33% уставного капитала.
Продажа пакета акций этого акционерного общества (10,9%, организатор сделки - ЗАО «Сбербанк КИБ») стала первой приватизационной сделкой после февраля 2014 г., когда ее объектом были компании из первого раздела Прогнозного плана (программы) приватизации, приватизируемые на основании отдельных решений. Бюджетный эффект (52,18 млрд. руб.) оказался при этом существенно большим, чем принесло проведенное осенью 2013 г. размещение акций данной компании путем публичного предложения широкому кругу инвесторов по международным стандартам. Тогда на Московской бирже предлагались 7% акций АК «АЛРОСА», находившихся в федеральной собственности, и 7% акций, принадлежавших Республике Саха (Якутия), а также 2% квазиказначейских акций, которые контролировала сама компания (всего 16% акций). Общая сумма сделки составила 41,3 млрд. руб., включая 18 млрд. руб. за отчуждаемые из федеральной собственности 7% акций.
На протяжении большей части 2016 г. в фокусе внимания находилась нефтяная компания «Роснефть», которая в одном случае явилась покупателем контрольного пакета вышеупомянутой «Башнефти» (50,08%, 329,69 млрд. руб., организатор сделки - АО «ВТБ Капитал»), а в другом сама стала объектом частичной продажи со стороны АО «Роснефте-газ». Последнее выступает по отношению к «Роснефти» в роли материнской компании, что
позволяет охарактеризовать эту сделку скорее как квазиприватизационную, находящуюся на стыке с проблематикой управления государственным сектором экономики. Поправками в Закон о федеральном бюджете на минувший 2016 г., принятыми в конце ноября, было предусмотрено, что в случае отчуждения АО «Рос-нефтегаз» акций ПАО «Нефтяная компания "Роснефть"» вся сумма средств, полученных «Роснефтегазом» от продажи указанных акций, подлежит перечислению в 2016 г. в федеральный бюджет в счет выплаты дивидендов по акциям АО «Роснефтегаз» в 2017 г. по итогам 2016 г.
Пакет акций «Роснефти» (19,5%) был приобретен альянсом зарубежных инвесторов в лице швейцарской компании Glencore и суверенного фонда Катара. Эта сделка принесла федеральному бюджету 710,85 млрд. руб., включая промежуточные дивиденды (18,4 млрд. руб.), выплата которых компенсировала разницу между первоначально определенной ценой продаваемого пакета и стоимостью отчуждения акций по цене организованных торгов на Московской бирже на 6 декабря 2016 г. с применением поправочного коэффициента (0,95).
В целом по итогам реализованных в 2016 г. трех крупнейших сделок в бюджет Российской Федерации поступило 1092,675 млрд. руб., что многократно превысило результаты 2014 г. (продажа пакетов акций ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС» (13,76%) за 18,796 млрд. руб. и «Архангельский траловый флот» (100%) за 2,2 млрд. руб.). В 2015 г. такие сделки не проводились ввиду неблагоприятной финансово-экономической ситуации. Таким образом, полученная за весь период действия второй трехлетней приватизационной программы сумма составила около 1113,7 млрд. руб.
Заметим, что в первой трехлетней приватизационной программе на 2011-2013 гг. содержалась оценка возможных бюджетных доходов от крупнейших сделок в размере 1 трлн. руб. При этом за 2011-2013 гг. было реализовано 13 сделок с акциями крупнейших акцио-
нерных обществ, осуществленных с привлечением инвестиционных консультантов, что в 2,6 раза больше, чем в 2014-2016 гг. Однако их общая сумма оказалась почти вдвое меньшей (585 млрд. руб.). В то же время без сделки по «Роснефти», состоявшейся в конце 2016 г., соотношение было бы в пользу первой трехлетней приватизационной программы, поскольку при таком раскладе общая сумма крупнейших сделок за 2014-2016 гг. составила бы около 402,9 млрд. руб.
Радикально поменялось и содержание программ. В 2011-2013 гг. из 13 сделок три не имели прямого бюджетного эффекта, поскольку носили характер сокращения доли государства или контролируемых им компаний в капитале: две представляли собой размещение дополнительной эмиссии акций (ОАО «Объединенная зерновая компания» (ОЗК) в 2012 г. на 5,95 млрд. руб. и «Банк ВТБ» в 2013 г. на 102,5 млрд. руб.), еще в одной состоялась продажа «Роснефтега-зом» 5,66% акций ОАО «Роснефть» в пользу ВР на общую сумму 148,1 млрд. руб. в рамках сделки по приобретению акций ТНК-ВР самой «Роснефтью». В совокупности (256,6 млрд. руб.) на их долю пришлось около 44% всей суммы по крупнейшим сделкам.
В 2014-2016 гг. бюджетообразующими были почти все крупнейшие сделки, включая и сделку по «Роснефти» конца 2016 г., которая по формальным признакам сходна со сделкой 2013 г., но благодаря особому нормативному обеспечению стала важным источником для пополнения федерального бюджета в условиях весьма непростой ситуации в экономике.
Исключением является проект консолидации аэропортовых активов Московского авиационного узла. Инструментом его реализации стали подписанные в феврале 2016 г. акционерные соглашения между государством и негосударственными акционерами по аэропортам Шереметьево и Внуково, после того как условия этих соглашений были утверждены Правительством РФ. В числе прочего они включают квотирование представительства государства в советах директоров, согласова-
ние вариантов голосования негосударственных акционеров по определенным соглашениями вопросам компетенции общего собрания акционеров, права и обязательства сторон по возможному отчуждению акций с указанием вариантов определения их цены и перечня событий, наступление которых влечет возникновение таких прав.
Если применительно к Внуково можно говорить о завершении процедур, по итогам которых за государством в капитале нового объединенного оператора остался блокирующий пакет акций, то в Шереметьево проведена лишь часть подготовительных мероприятий по осуществлению реорганизации. По ее итогам также должен появиться новый объединенный оператор, доля государства в капитале которого подлежит фиксации в перечне стратегических организаций. Однако условия акционерного соглашения, предусмотренные указанным правительственным распоряжением, более сложны по исполнению, что связано, в частности, с обязательствами негосударственного акционера по строительству объектов недвижимого имущества.
Некоторые общие итоги выполнения программы 2014-2016 гг.
Помимо осуществления крупнейших приватизационных сделок в 2016 г. были проданы пакеты акций (доли в уставных капиталах) 179 хозяйственных обществ (в 2015 г. - 103 ед., в 2014 г. - 107 ед.), а в отношении 60 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов) приняты решения об условиях приватизации (в 2015 г. - 35 ед., в 2014 г. - 33 ед.).
Рост числа продаж сказался и на величине полученных доходов. Но при увеличении количества проданных пакетов (долей) по сравнению с 2015 г. более чем в 1,7 раза прирост по сумме сделок (9473,3 млн. руб.) оказался более скромным (менее 30%), хотя это значение превысило показатели не только 2015 г. (7342,29 млн. руб.), но и 2014 г. (8020,12 млн. руб.). В этой части в ходе реализации приватизационной программы 2014-2016 гг. Росиму-
ществу год от года устанавливались повышенные плановые задания: если в первый год действия его величина совпадала с прогнозом поступлений, содержавшимся в самом прогнозном плане (3 млрд. руб. ежегодно), то во втором она увеличилась до 5 млрд. руб., а в третьем - до 8,5 млрд. руб. Соответственно, перевыполнение годовых заданий, которого удавалось постоянно добиваться, оказалось в 2016 г. наиболее скромным по сравнению с предыдущими годами.
Еще более определенно тренд увеличения числа приватизированных в обычном порядке активов проявился в отношении имущества казны. В 2016 г. количество таких проданных объектов (282 ед.) выросло по сравнению с 2015 г. (38 ед.) примерно в 7,4 раза (в 2014 г. -12 ед.). Впервые оно превысило число проданных пакетов акций (долей) хозяйственных обществ, хотя в целом за 2014-2016 гг. последних было больше.
По большинству параметров итоги второй трехлетней приватизационной программы (2014-2016 гг.) оказались существенно скромнее результатов первой (2011-2013 гг.).
Если в 2014-2016 гг. были проданы пакеты акций (доли в уставных капиталах) 389 хозяйственных обществ и 332 объекта казны РФ, а в отношении 125 ФГУПов приняты решения об условиях приватизации, то в 2011-2013 гг. эти показатели составляли 730 пакетов акций (долей) хозяйственных обществ (без учета пакетов, объявление о продаже которых состоялось в 2010 г.), 65 объектов казны и 216 ФГУ-Пов. Произошло уменьшение количества проданных пакетов акций (долей) на 47%, приватизированных ФГУПов - на 42%, хотя число проданных объектов казны выросло более чем в 5 раз. Сумма поступлений от продажи пакетов акций (долей) хозяйственных обществ, не относящихся к крупнейшим (более 24,8 млрд. руб.), оказалась меньшей, чем в 2011-2013 гг. (около 25,7 млрд. руб.), не говоря уже о влиянии инфляционного фактора.
Менее результативной была и деятельность по формированию вертикально интегрирован-
ных структур (ВИС). Число ВИС, мероприятия по формированию которых полностью завершены, сократилось в 2,5 раза: 14 по итогам 2014-2016 гг., тогда как в 2011-2013 гг. таковых было 34. По количеству интегрируемых активов увеличение (в полтора раза) наблюдается только по объектам казны (702 ед. против 457 ед.) при резком сокращении числа ФГУПов, приватизированных в рамках формирования ВИС (30 ед. против 148 ед.). Количество АО, акции которых подлежат внесению в их уставный капитал, выросло с 85 до 141 ед. Вместе с тем необходимо учесть, что в 2011-2013 гг. дополнительно были приняты решения об условиях приватизации акций еще 76 ОАО, преобразованных из ФГУПов, уже включенных в первую трехлетнюю программу приватизации.
Составной частью системных мероприятий по совершенствованию организационного механизма приватизации, реализуемых на протяжении последних лет, стал запуск продаж приватизируемого имущества в электронном виде.
Для реализации данной технологической новации, предусмотренной поправками, внесенными в закон о приватизации еще весной 2010 г., в итоге потребовалось более шести лет. В 2012 г. было утверждено Положение об организации и проведении продажи государственного или муниципального имущества в электронной форме, в 2013 г. -Требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования сайтом в сети «Интернет», на котором будет проводиться такая продажа, а в конце 2015 г. - Перечень электронных площадок (6 организаций). После заключения в 2016 г. договоров на оказание безвозмездных услуг по организации и проведению продаж государственного имущества в электронной форме Росимущество в конце года перешло на такую его реализацию с привлечением всех электронных площадок.
Дальнейшие возможности в плане совершенствования механизма приватизационного
процесса связаны с изменениями, внесенными в минувшем году в закон о приватизации.
Наиболее значимым представляется изменение порядка оплаты услуг продавцов федерального имущества. По итогам приватизационной программы 2014-2016 гг. независимые продавцы, привлекаемые к реализации принадлежащих государству активов (главным образом - АО «Российский аукционный дом» (РАД)), обеспечили более половины всех поступлений от продажи акций (помимо крупнейших компаний).
Определено, что сумма вознаграждения юридических лиц, привлекаемых к реализации федерального имущества, должна выплачиваться за счет средств победителя аукциона или продажи посредством публичного предложения, уплачиваемых сверх цены продажи приватизируемых активов. Данная новация мотивируется возможностью экономии бюджетных средств, которые ранее требовались для выплаты вознаграждения. Введение новой схемы оплаты услуг независимых продавцов в ходе реализации программы приватизации делает гораздо менее актуальным вопрос об оценке их эффективности по сравнению с деятельностью органов власти (центрального аппарата Росимущества и его территориальных управлений).
Однако представляется, что в таком случае возможно снижение привлекательности продаваемых активов для потенциальных покупателей, чреватое недополучением бюджетом потенциальных доходов. К тому же бюджетное финансирование сохраняется для оплаты услуг агентов при реализации особо крупных сделок по решениям Правительства РФ, которые, с большой долей вероятности, влекут за собой и наиболее весомые расходы2.
В части информационного обеспечения приватизации официальный сайт Российской
Федерации в сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов, определенный Правительством РФ, на котором должна размещаться информация о приватизации всего государственного и муниципального имущества, получил статус официального. Это означает, что сайт torgi.gov.ru должен стать единственной площадкой федерального значения, специализирующейся на размещении информации о торгах, а остальные сайты станут дополнительными источниками данных о приватизации. Важное значение имеет и определение срока публикации информационного сообщения о продаже посредством публичного предложения: не позднее трех месяцев со дня признания аукциона несостоявшимся.
Также были скорректированы критерии для применения появившейся еще в 2011 г. возможности преобразования унитарных предприятий в общества с ограниченной ответственностью (ООО), а раздел по особенностям приватизации отдельных видов имущества был дополнен статьей, касающейся речных портов.
Управление в компаниях с государственным участием
Следует отметить ряд новых тенденций применительно к управлению акционерными обществами (АО) с участием государства3.
Во-первых, произошла заметная ревизия курса на расширение практики избрания профессиональных (в том числе независимых) директоров в органы управления АО с участием государства с поэтапной заменой ими государственных служащих, который довольно успешно реализовывался после 2008 г. Напомним, что исходя из сложившейся традиции корпоративного управления всех членов советов директоров, избираемых голосами по акциям, принадлежащим государству как ак-
2 До настоящего времени по крупнейшим сделкам с акциями компаний общероссийского значения отсутствует информация о размерах вознаграждения инвестиционных консультантов.
3 Использованы данные отчетов Росимущества об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО и использовании специального права на участие РФ в управлении ОАО («золотой акции») по итогам 2011-2015 гг.: www.rosim.ru
ционеру, можно разделить на несколько групп: 1) представители интересов государства, являющиеся государственными служащими, которые обязаны голосовать в соответствии с директивами собственника; 2) представители интересов государства, являющиеся иными лицами (профессиональные поверенные), действующие на основании договора и обязанные голосовать в соответствии с директивами собственника по ограниченному кругу вопросов, а по остальным вопросам - по своему усмотрению; 3) независимые директора, голосующие на основе личного профессионального опыта и собственного суждения, отвечающие установленным критериям отбора. Лиц, относящихся ко второй и третьей группам, обобщенно называют профессиональными директорами.
По АО, входящим в специальный перечень, где позиция государства как акционера по ряду важнейших вопросов определяется на правительственном уровне (далее - Спецперечень), второй год подряд отмечается увеличение доли госслужащих в корпусе представителей государства в советах директоров. После минимума, зафиксированного здесь в 2014 г. (26,4%), их удельный вес в 2016 г. вырос до более чем 1/3. Причем если в 2015 г. этот рост произошел за счет уменьшения представительства профповеренных, то в 2016 г. сократилась доля независимых директоров. Она оказалась минимальной за все семь лет -на уровне 2010 г. (менее 20%), а самой многочисленной группой среди представителей государства являются профповеренные (около 47%).
В советах директоров компаний, не входящих в Спецперечень, представительство госслужащих сокращалось. Однако при возрастании удельного веса профессиональных директоров в их структуре, как и в случае с компаниями Спецперечня, значительно уменьшилась доля независимых директоров, которая среди представителей государства (помимо госслужащих) оказалась минимальной с 2009-2010 гг. (12,3%). Вместе с тем одновре-
менно несколько выросло по обеим группам компаний представительство независимых экспертов в ревизионных комиссиях.
Во-вторых, в 2016 г. проводилась серьезная работа по внедрению норм нового Кодекса корпоративного управления (ККУ) 2014 г. В целях обеспечения максимальной открытости в части внедрения норм и принципов ККУ публичными АО Центральным банком Российской Федерации (ЦБ РФ) разработаны Рекомендации по составлению отчета о соблюдении принципов и рекомендаций Кодекса.
По итогам проведенного Росимуществом анализа годовых отчетов 12 крупнейших госкомпаний за 2015 корпоративный год, утвержденных годовыми общими собраниями акционеров в 2016 г., в 9 компаниях информация о ходе внедрения норм и принципов ККУ соответствует формату, предусмотренному Рекомендациями Банка России.
На основе анализа полученных от АО отчетных данных об итогах проведения работы по реализации ими своих «дорожных карт» по внедрению Кодекса к концу лета 2016 г. реализация положений ККУ в целом составила 77% при отставании внедрения положений Кодекса по таким разделам, как «Корпоративный секретарь общества» и «Существенные корпоративные действия». Среди 12 компаний в части внедрения ключевых разделов Кодекса наиболее высокие позиции занимают ПАО «Совкомфлот» (99%), АК «АЛРОСА» (ПАО) и Банк «ВТБ» (ПАО) (по 90%), ПАО «Аэрофлот» (81%).
В-третьих, напряженность бюджетной ситуации вынудила Правительство РФ принять новый специальный документ по вопросам дивидендной политики.
Согласно его распоряжению № 705-р от 18 апреля 2016 г. при решении вопроса о выплате дивидендов по итогам работы за 2015 год компаниями с участием государства федеральным органам власти, в первую очередь Росимуще-ству, следовало исходить из того, что направляемая на выплату дивидендов сумма не может быть меньше большей из двух величин -50% чистой прибыли АО (без учета доходов и
расходов от переоценки обращающихся на рынке ценных бумаг акций дочерних обществ и относящегося к ним налога на прибыль), определенной по данным его бухгалтерской (финансовой) отчетности, или 50% чистой прибыли АО, определенной по данным консолидированной финансовой отчетности акционерного общества4. (До этого выплата дивидендов регулировалась правительственным распоряжением № 774-р от 29 мая 2006 г. (в редакции конца 2012 г.), где содержался ориентир в 25% чистой прибыли АО.)
Динамика бюджетных доходов
Именно дивиденды внесли основной вклад в обеспечение доходов федерального бюджета имущественного характера в 2016 г. Однако при этом необходимо учитывать особенности, вытекавшие из специфики приватизационных сделок, проведенных с акциями крупнейших компаний. Дело в том, что их результаты получили отражение в бюджетной отчетности в доходах как из невозобновляемых, так из возобновляемых источников (средства от продажи акций «Роснефти», учтенные как дивиденды по акци-
Структура доходов федерального бюджета имущественного характера из различных источников в 2000-2016 гг.
Совокупные доходы от приватизации Доходы от приватизации Доходы от использования
(продажи) и использования и продажи имущества государственного имущества
государственного имущества (невозобновляемые источники) (возобновляемые источники)
млн. руб. в % к итогу млн. руб. в % к итогу млн. руб. в % к итогу
2000 50 412,3 100,0 27167,8 53,9 23 244,5 46,1
2001 39 549,8 100,0 10 307,9 26,1 29 241,9 73,9
2002 46 811,3 100,0 10 448,9 22,3 36 362,4 77,7
2003 135 338,7 100,0 94 077,6 69,5 41 261,1 30,5
2004 120 798,0 100,0 70 548,1 58,4 50 249,9 41,6
2005 97 357,4 100,0 41 254,2 42,4 56103,2 57,6
2006 93 899,8 100,0 24 726,4 26,3 69173,4 73,7
2007 105 761,25 100,0 25 429,4 24,0 80 331,85 76,0
2008 88 661,7 100,0 12 395,0 14,0 76 266,7 86,0
2009 36 393,7 100,0 4544,1 12,5 31 849,6 87,5
2010 88 406,4 100,0 18 677,6 21,1 69 728,8 78,9
2011 240 964,1 100,0 136 660,1 56,7 104304,0 43,3
2012 309 943,2/ 469 243,2* 100,0 80 978,7/ 240 278,7* 26,1/ 51,2* 228 964,5 73,9/ 48,8*
2013 209114,85 100,0 55 288,6 26,4 153 826,25 73,6
2014 282 325,95 100,0 41 155,35 14,6 241 170,6 85,4
2015 303 975,2 100,0 18 604,1 6,1 285 371,1 93,9
2016 1363192,45/ 670 797,45** 100,0 416470,5 30,6/ 62,1** 946 721,95/ 254326,95** 69,4/ 37,9**
* - С учетом средств, полученных ЦБ РФ от продажи акций Сбербанка (159,3 млрд. руб.), что, возможно, несколько завышает оценку совокупного удельного веса невозобновляемых источников, поскольку в бюджет указанные средства попали не целиком, а за вычетом их балансовой стоимости и суммы расходов, связанных с продажей указанных акций. Соответственно, доля возобновляемых источников, вероятно, несколько занижена. ** - Без учета средств, полученных от продажи акций «Роснефти» (692,395 млрд. руб.) (за вычетом выплаты промежуточных дивидендов).
Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2014 гг., Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2016 года (годовой), Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2017 года (ежемесячный) [www.roskazna.ru], расчеты авторов.
4 Для АО, являющихся субъектами естественных монополий, в качестве оценочной использовалась также величина в 50% чистой прибыли АО, учтенной ФАС России при утверждении соответствующего тарифа.
ям АО «Роснефтегаз»). Благодаря последнему произошел рост общего объема дивидендных поступлений, являющихся основным источником бюджетных доходов возобновляемого характера, в 3,5 раза (до 919 млрд. руб.). Без учета же средств от сделки по «Роснефти» величина уплаченных в бюджет дивидендов составила всего 226,6 млрд. руб., что почти на 13% уступает показателю предыдущего года, но все же несколько превышает соответствующее значение 2014 г. (220,2 млрд. руб.).
Совокупный объем доходов федерального бюджета от приватизации (продажи) и использования государственного имущества в 2016 г. увеличился по сравнению с предшествующим годом в 4,5 раза. Их абсолютная величина (1363,2 млрд. руб.) почти втрое превысила прежний максимум, достигнутый в 2012 г. (См. таблицу.)
В 2016 г. соотношение между невозобнов-ляемыми и возобновляемыми источниками в структуре совокупных доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества сдвинулось в сторону первых. Их удельный вес вырос в 5 раз, достигнув 30,6%. Соответственно, доля доходов от использования государственного имущества уменьшилась примерно с 94 до 69,4%. (Близкие к этому пропорции наблюдались в 2012 г., когда был продан пакет акций Сбербанка, но вырученные средства были получены федеральным бюджетом в составе прибыли, перечисленной Центробанком РФ.)
Если же для 2016 г. исключить из суммы доходов из возобновляемых источников средства от продажи пакета акций «Роснефти», то в структуре совокупных доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества станут преобладать первые (62,1%), что сопоставимо с показателями 2004 г. и 2011 г. В этом случае доля доходов из возобновляемых источников составит менее 38%, а по своей абсолютной величине (254,3
млрд. руб.) такие доходы уступят только уровню 2015 г., уверенно опережая показатели 2012 г. (229 млрд. руб.) и 2014 г. (241,2 млрд. руб.). Для доходов от приватизации и продажи государственного имущества итоги 2016 г. оказываются рекордными даже без учета средств от продажи пакета акций «Роснефти».
Перспективы имущественной политики
Новый прогнозный план приватизации на 2017-2019 гг. содержательно выстроен аналогично двум предыдущим трехлетним программам. В его первом разделе содержится перечень крупнейших компаний, приватизируемых по индивидуальным схемам5. В этой части в новой приватизационной программе делается акцент на активах, по которым уже имеется опыт проведения сделок. 5 из 7 крупнейших компаний, подлежащих приватизации таким образом, присутствовали в предыдущих программах, отчасти являясь объектами приватизационных сделок в недалеком прошлом (дополнительные эмиссии акций «Объединенной зерновой компании» в 2012 г. и «Банка ВТБ» в 2013 г., публичное размещение акций АК «АЛРОСА» в 2013 г. и продажа пакета этой компании в 2016 г.). Сделка с акциями ПАО «Сов-комфлот» была отложена в 2015 г. в связи с ухудшением макроэкономической ситуации и низкой инвестиционной активностью в стране, введением ограничительных мер в отношении ряда российских компаний за рубежом.
Для сделок по отчуждению пакетов акций «Банка ВТБ» ПАО (10,9% минус 1 акция) и «Сов-комфлота» (25% минус 1 акция) уже летом 2016 г. были определены агенты (ООО «Ренессанс Брокер» и АО «ВТБ Капитал» соответственно). Неоднократно включалось в приватизационные программы и АО «Новороссийский морской торговый порт» (НМТП), по которому осуществляются мероприятия по отбору агента для организации и осуществления от
5 Подробный анализ новой приватизационной программы см.: Мальгинов Г., Радыгин А. О перспективах приватизационной политики на 2017-2019 гг. // Экономическое развитие России. 2017. № 2. С. 38-45.
имени РФ отчуждения федерального пакета его акций (20%), хотя в 2012 г. таковым было определено ООО «Ю Би Эс Банк».
К началу мая текущего года Росимущество перечислило в федеральный бюджет свыше 4 млрд. руб. (в основном по итогам торгов, проведенных в рамках исполнения приватизационной программы 2014-2016 гг.)6. Наиболее крупной сделкой стала продажа 100% акций АО «Щелковский завод вторичных драгоценных металлов» (Московская область) за 1515 млн. руб. В ходе торгов, проведенных Российским аукционным домом, с участием четырех претендентов, сделавших 602 шага на повышение цены, она выросла на 301 млн. руб., или примерно на 1/47.
Как отмечалось на заседании Коллегии Росимущества в конце апреля 2017 г.8, при реализации приватизационной программы должна быть продолжена работа по продаже федерального имущества в электронной форме и расширена практика привлечения независимых продавцов. В числе других приоритетных задач были названы оптимизация имущества казны и совершенствование корпоративных процедур в акционерных обществах с государственным участием при использовании индивидуального подхода для расчета дивидендов, учитывающего влияние более высокого уровня выплат на исполнение задач, поставленных в программных документах компаний.
В мае 2017 г. перечень положений, которыми должны руководствоваться федеральные органы власти при решении вопроса о размере дивидендов в компаниях с госучастием, включая пороговую величину в 25% чистой прибыли АО, был дополнен указанием на то, что направляемая на эти цели сумма определяется исходя из чистой прибыли по данным финансовой отчетности, в том числе консолидированной, в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности
(МСФО) при условии возложения на АО обязанности по составлению такой отчетности по законодательству. При превышении указанной суммой величины чистой прибыли, определенной по данным бухгалтерской (финансовой) отчетности такого акционерного общества, для выплаты дивидендов используется нераспределенная прибыль АО.
Проблема оптимизации имущества казны в значительной степени связана с полной инвентаризацией и содержательным (а не формальным, как это в ряде случаев происходит в настоящее время) определением целевой функции по каждому объекту госсобственности в единой системе учета и управления имуществом, а также с мониторингом ее содержательной реализации.
В сфере дивидендной политики на основе продолжения стимулирования полного перехода на МСФО необходимы:
• единый подход при установлении выплаты дивидендов в размере не менее 25% чистой прибыли для всех компаний с последующими исключениями на основании отдельных решений Президента РФ и Правительства РФ;
• определение алгоритма допустимого отклонения от общего порядка выплаты дивидендов;
• одновременно с определением «стратегического ядра» компаний, сохраняющихся в собственности государства, - определение размера дивидендов в зависимости от показателей доходности инвестирования чистой прибыли в сравнении с WACC (средневзвешенная стоимость капитала) для каждой компании до 2035 г.
В сфере корпоративного управления сохраняются проблемы качества защиты прав миноритарных акционеров (что критично при привлечении финансовых инвесторов) и недостаточный объем прав по доступу к инфор-
6 www.rosim.ru (05.05.2017).
7 www.rosim.ru (22.03.2017).
8 www.rosim.ru (21.04.2017).
мации, «ведомственный» и «гуманитарный» факторы качества управления, недостаточная мотивация и ответственность всех участников процесса управления, в том числе лиц, избранных в органы управления компаний с государственным участием. Ключевыми являются вопросы прозрачности и кадровой политики.
Целесообразно принятие следующих решений в данной сфере:
• одновременно с определением «стратегического ядра» (типологии, порогов контроля) компаний в собственности государства - совершенствование системы управления ими в направлении более детального анализа и более глубокого участия государства при принятии управленческих решений (состав совета директоров, эффективность директив, формулирование дивидендной политики);
принятие механизмов и процедур назначения топ-менеджеров в компаниях с государственным участием на основе открытого конкурса и отбора; введение принципа обязательной ротации аудиторских компаний (не более трех лет подряд для одной аудиторской компании, ее дочерних, зависимых и/или головных структур, иных аффилированных структур); введение возможности получения госслужащими вознаграждений в советах директоров госкомпаний с одновременным усилением их ответственности, утверждением минимальных квалификационных требований и механизма ротации; принятие мер по повышению роли и статуса независимых директоров в компаниях с государственным участием в сочетании с усилением их ответственности. ■
