Раздел 6. Институциональные изменения Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Раздел 6. Институциональные изменения

6.1. Состояние государственного сектора и приватизация

Основными событиями минувшего года в рамках рассматриваемой проблематики стали старт второй трехлетней приватизационной программы на 2014-2016 гг., утверждение новой государственной программы по управлению федеральным имуществом до 2018 г., возврат под контроль государства компании «Башнефть» по судебным основаниям, продолжение активного строительства интегрированных структур в оборонной промышленности и смежных отраслях, отсутствие значимых сделок на рынке корпоративного контроля с участием госкомпаний, а также расширение инструментария управления субъектами государственного сектора экономики на уровне типовых документов прикладного характера.

6.1.1. Динамика государственного сектора в российской экономике

Российское правительство в минувшем году не утверждало очередную приватизационную программу подобно тому, как это происходило в период действия первой трехлетней приватизационной программы 2011-2013 гг., поскольку в середине 2013 г. был утвержден прогнозный план приватизации федерального имущества на 2014-2016 гг. Между тем именно эти документы содержали данные о численности федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов) и акционерных обществ с участием РФ в капитале на начало календарного года. Сведения о динамике составляющих государственного сектора непосредственно в 2014 г. можно получить из информации Минэкономразвития РФ, Росимущества и Росстата.

По данным Реестра федерального имущества динамика численности организаций, являющихся его правообладателями, а также хозяйственных обществ с государственным участием в 2013-2014 гг. складывалась следующим образом (табл. 1).

Таблица 1

Численность организаций, использующих федеральное имущество,

в 2010 г. и 2013-2014 гг.

Количество

акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности Количество правообладателей объектов учета федерального имущества, не являющихся хозяйственными обществами и

Дата товариществами, ед.

(включая специальное всего в том числе

право), ед. ФГУП ФКП ФГУ

на 1 января 2010 г.а 2950 3517б

на 1 января 2013 г. 2442/2337в 22330 1800/1795г 72 20458

на 1 апреля 2013 г. 2412 21459 1775 73 19611

на 1 октября 2013 г. 2281 20175 1742 73 18360

на 1 января 2014 г. 2203д 19733 1727/1181е 76 17930

на 1 апреля 2014 г. 2142 19603 1789 78 17736

на 1 июля 2014 г. 2100 19318 1704 77 17537

а - по данным первой 3-летней приватизационной программы (2010-2013 гг.); б - включение в данную величину федеральных казенных предприятий (ФКП) не вполне ясно;

в - по данным действующей приватизационной программы на 2013-2016 гг., кроме того по данным Реестра федерального имущества на 31 декабря 2012 г. помимо акций 2442 АО в нем были учтены доли 19 обществ с ограниченной ответственностью (ООО), что суммарно составляет 2461 ед.;

г - по данным действующей приватизационной программы на 2013-2016 гг.;

д - в Годовом отчете об изменениях в реестре федерального имущества, связанных с возникновением и прекращением права собственности Российской Федерации на недвижимое и движимое имущество за 2013 г. указанная величина (2203 ед.) включает 17 ООО и 90 АО, где РФ обладает специальным правом на участие в управлении, не являясь при этом владельцем акций; е - по данным Отчета о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2014-2016 гг. в 2014 г. к началу года РФ являлась собственником имущества 1181 ФГУПа, что почти на 1/3 меньше данных Реестра федерального имущества. Источник: Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 годы; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы; www.economy.gov.ru, 23 апреля 2013 г., 17 января 2014 г., 18 апреля 2014 г., 7 августа 2014 г.; Годовой отчет об изменениях в реестре федерального имущества, связанных с возникновением и прекращением права собственности Российской Федерации на недвижимое и движимое имущество (за 2013 г.; Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2014-2016 гг. в 2014 г., www.rosim.ru, 19.02.2015.

Очевидна тенденция к сокращению количества организаций, так или иначе вовлеченных в использование федерального имущества.

За полтора года (с начала 2013 г. и по середину 2014 г.) численность АО с государственным участием (включая те, где применяется специальное право на участие в управлении - «золотая акция») уменьшилась на 14% (или на 342 ед.), в т. ч. за I полугодие 2014 г. - на 4,7% (или на 103 ед.). Примерно таким же (на 14,3%, в т. ч. на 2,2% в I полугодии 2014 г.) оказался масштаб сокращения для федеральных государственных учреждений (ФГУ), хотя его абсолютная величина была намного большей (2921 ед., в т. ч. 393 ед. в I полугодии 2014 г.). Количество федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов) на праве хозяйственного ведения сократилось на 5,3% (в т. ч. на 1,3% в I полугодии 2014 г.), что по абсолютной величине составило 96 ед. (в т. ч. 23 ед. в I полугодии 2014 г.). Единственной (и самой малочисленной) категорией правообладателей

федерального имущества, количество которых за анализируемый период увеличилось, хотя и минимально (всего на 5 ед. до 77 ед.), являются федеральные казенные предприятия (ФКП), или унитарные предприятия на праве оперативного управления. В целом же в структуре правообладателей федерального имущества, не являющихся хозяйственными обществами и товариществами, доминируют ФГУ (около 91%, или 17537 ед. на середину 2014 г.). На долю ФГУПов, количество которых на протяжении полутора лет стабильно уступало численности АО с госучастием, приходится всего 8,8% (или 1704 ед. на середину 2014 г.).

По состоянию на конец 2013 г. по данным Росимущества в реестре федерального имущества были учтены сведения об акциях (долях) 2113 обществ, включая 17 ООО (остальные - акционерные общества (АО), но без учета 90 АО, где РФ обладает специальным правом на участие в управлении, не являясь при этом владельцем акций).

По другим данным ведомства на 7 июля 2014 г. в указанном реестре содержалась информация о 2096 АО, акции которых находятся в федеральной собственности.

Однако Росимущество могло полноценно осуществлять права акционера в отношении всего 1147 АО (или менее 55% всех таких АО).

Оставшиеся 949 компаний включали:

- общества с долей государства в уставном капитале менее 2%, где в соответствии с п.1 ст. 53 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (далее - Федеральный закон № 208-ФЗ) предложения акционера в повестку общего собрания акционеров не принимаются) (436 ед.1, или около 21% всех АО);

- общества, где права акционера от имени государства переданы иным федеральным органам исполнительной власти (ФОИВам) и госкорпорациям (например, Минобороны России, ГК «Ростехнологии», «Росатом», либо по таким АО заключен договор доверительного управления) (302 АО, или 14,4% всех АО)2;

- общества, в отношении которых осуществляются процедуры банкротства в стадии конкурсного производства (146 АО, или 7% всех АО);

- общества, находящиеся в стадии ликвидации (57 АО, или 2,7% всех АО);

- общества, пакеты акций которых фактически отсутствуют в собственности Российской Федерации (например приватизированы, переданы в уставные капиталы вертикально-интегрированных структур (далее - ВИС)) (8 АО, или 0,4% всех АО).

При этом необходимо отметить, что по сравнению с 2012 г. количество АО, в отношении которых права Росимущества как акционера являлись ограниченными,

1 Включая 78 АО, в отношении которых параллельно используется специальное право «золотая акция» на участие Российской Федерации в управлении данными обществами.

2 Объединение в одну группу АО, где права акционера от имени государства переданы отличным от Росимущества ФОИВам, ГК и доверительным управляющим, представляется не вполне корректным ввиду того, что одной из базовых характеристик госкорпораций (ГК) как юридических лиц, отнесенных в российском законодательстве к категории некоммерческих организаций, является собственность ГК на свое имущество, что, вообще говоря, должно распространяться и на госпакеты акций, передаваемые им в качестве имущественного взноса.

сократилось на 4% (или почти на 40 ед.), в основном за счет обществ с долей государства менее 2% (на 29 ед. или на 6,2%) и обществ, где права акционера переданы другим субъектам (на 14 ед. или на 4,4%). Изменения численности АО, в отношении которых осуществлялись процедуры банкротства в стадии конкурсного производства, и находившихся в стадии ликвидации, носили малозначимый характер (1-2 ед.)1. В принципе это относится и к группе АО, пакеты акций которых фактически отсутствуют в собственности Российской Федерации (увеличение на 5 ед.), но в свете большого внимания, уделяемого процессу учета федерального имущества и достигнутого уровня его технологичности, это вызывает определенное недоумение.

Исходя из размера доли государства в капитале в структуре хозяйственных обществ с его участием к началу 2014 г. (табл. 2) наиболее многочисленными являлись компании с полными (все 100% уставного капитала) и миноритарными (менее 25%) госпакетами. На их долю приходилось соответственно 47,3% (1000 ед., включая 1 ООО) и 37,6% всех обществ (794 ед., включая 8 ООО). Удельный вес блокирующих (от 25% до 50% капитала) пакетов составил 10,6% (224 ед., включая 1 ООО), а мажоритарных (от 50% до 100%) пакетов - всего 4,5% (95 ед., включая 7 ООО).

Таблица 2

Динамика и структура численности хозяйственных обществ с долей государства в капитале (без АО с использованием специального права «золотая акция» при отсутствии доли) в 2010-2014 гг.

Дата Хозяйственные общества (АО и ООО), где РФ является акционером (участником)

всего, ед. доля, % из них с размером доли государства в уставном капитале

100% 50-100% 25-50% менее 25%

ед. % ед. % ед. % ед. %

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

на 1 января 2010 г. 2950а 100,0 1757 59,6 138 4,7 358 12,1 697 23,6

на 1 января 2011 г. 2957 100,0 1840 62,2 136 4,6 336 11,4 645 21,8

на 28 декабря 2011 г. 2819 100,0 1617 57,4 112 4,0 272 9,6 818 29,0

на 1 января 2013 г. 2337б 100,0 1256 53,7 100 4,3 227 9,7 754 32,3

на 31 декабря 2013 г. 2113 100,0 1000 47,3 95 4,5 224 10,6 794 37,6

на 7 июля 2014 г. - по АО, где Росимущество осуществляет права акционера без ограничений" 1147 100,0 709 61,8 66 5,8 171 14,9 201г 17,5

- по тем же АО, а также по АО, где доля государства составляет менее 2%д 1583 (1147 + 436) 100,0 709 44,8 66 4,2 171 10,8 637 (201 + 436) 40,2

1 В связи с этим необходимо добавить, что еще 137 АО, финансово-хозяйственная деятельность которых нестабильна (не ведут финансово-хозяйственную деятельность или находятся на начальных стадиях банкротства (заявление, наблюдение, внешнее управление)), относились к массиву АО, где Росимущество не было ограничено в реализации прав акционера.

Окончание таблицы 2

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

- по АО, включенным в прогнозные планы приватизации 2010 г. и 2013 г.е 842 100,0 596 70,8 36 4,3 113 13,4 97 11,5

- по тем же АО, а также по АО, где доля государства составляет менее 2%ж 1278 (842 + 436) 100,0 596 46,65 36 2,8 113 8,85 533 (97 + 436) 41,7

а - количество АО по данным приватизационной программы на 2011-2013 гг.; б - количество АО по данным приватизационной программы на 2014-2016 гг.;

в - без учета (1) АО с долей государства менее 2%, (2) АО, где права акционера от имени РФ осуществляют другие субъекты (прочие органы исполнительной власти, госкорпорации, либо с заключением договоров доверительного управления), (3) АО, находящиеся в состоянии банкротства (на стадии конкурсного производства), (4) АО, находящиеся в стадии ликвидации, (5) АО, пакеты акций которых де-факто отсутствуют в федеральной собственности (ранее приватизированы, переданы в уставные капиталы вертикально-интегрированных структур); г - только АО с долей государства от 2% до 25%;

д - при условии, что по всем АО с долей государства менее 2% права акционера принадлежат Росимуществу;

е - только из числа тех, где Росимущества может осуществлять права акционера без ограничений; ж - при условии, что все АО с долей государства менее 2% включены в приватизационную программу. Источник: Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 годы, информация Минэкономразвития России по данным реестра федерального имущества на 17 февраля 2012 г.; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы, Годовой отчет об изменениях в реестре федерального имущества, связанных с возникновением и прекращением права собственности Российской Федерации на недвижимое и движимое имущество (за 2013 г.; Отчет об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО и использовании специального права на участие РФ в управлении ОАО («золотой акции») по итогам 2013 г., расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Как следует из табл. 2, основным изменением в структуре хозяйственных обществ с долей государства после 2010 г. стало падение удельного веса компаний, на которые государство могло иметь определяющее воздействие вследствие своего участия в их капитале. В итоге по состоянию на конец 2013 г. государству принадлежал корпоративный контроль на уровне полного и мажоритарного пакета акций (доли) примерно в 52% всех компаний против более 61% обществ к началу 2012 г. и почти 2/3 к началу 2011 г.

Разумеется, структура массива АО, где Росимущество по состоянию на середину 2014 г. без ограничений осуществляло права акционера, представляется более рациональной. В ней совокупная доля компаний, где государству принадлежал полный и мажоритарный пакет акций, составила около 68%, примерно соответствуя показателю по всем компаниям с долей государства в капитале к началу 2011 г. В то же время при учете обществ с долей государства в уставном капитале менее 2% (436 ед.) государству принадлежал корпоративный контроль уже менее чем в половине компаний.

Более чем двусмысленно выглядит структура АО, включенных в приватизационную программу, поскольку из числа тех 842 компаний, где Росимущество не ограничено в реализации прав акционера от имени государства около 3/4

приходилось на компании с полным (70,8%) и мажоритарным (4,3%) госпакетами акций. Как следует из подготовленного Росимуществом Отчета об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО и использовании специального права на участие РФ в управлении ОАО («золотой акции»), в прогнозный план приватизации включены более 84% всех полных пакетов, около 2/3 блокирующих пакетов, примерно 55% контрольных пакетов, но всего лишь 48% миноритарных (от 2% до 5%) пакетов акций по массиву компаний, где Росиму-щество не ограничено в реализации прав акционера от имени государства.

Учет всех пакетов с долей государства в уставном капитале менее 2% (436 ед.) исходя из гипотезы о включении всех их в приватизационную программу, приближает структуру подлежащих приватизации активов данной категории к той, которая образуется при суммировании госпакетов размером до 2% и всех АО, где Росимущество не ограничено в реализации прав акционера (1147 ед.). Однако и при таком раскладе миноритарных госпакетов подлежит приватизации меньше, чем позволяющих государству осуществлять корпоративный контроль (полных и мажоритарных, даже без учета последних).

Помимо акций (долей) хозяйственных обществ, находящихся в собственности РФ, важнейшей составной частью государственного имущественного комплекса является недвижимое и движимое имущества, которое может находиться у различных категорий правообладателей на праве хозяйственного ведения (унитарные предприятия), оперативного управления (учреждения и казенные предприятия) или составлять государственную казну РФ. При этом общее количество объектов, учтенных в реестре федерального имущества, за 2013 г., увеличилось на 116794 ед. (1588576 объекта - на 1 января 2014 г. против 1471782 объекта - на 1 января 2013 г.), или на 7,9%. За I полугодие 2014 г. оно выросло еще на 3,8%, достигнув 1648404 ед.1

По данным мониторинга состава государственного сектора, проводимого Росстатом, динамика входящих в него хозяйствующих субъектов складывалась в период между серединой 2012 г. и серединой 2014 г., следующим образом (табл. 3).

Как следует из табл. 3, общая численность организаций, относящихся к государственному сектору, уменьшилась за два года (между 1 июля 2012 г. 1 июля 2014 г.) на 8,1% (или более чем на 5,6 тыс. ед.), составив на 1 июля 2014 г. около 63,6 тыс. ед.

В наибольшей степени сократилось количество унитарных предприятий (на 19,8%, или почти 1050 ед.). Гораздо менее масштабным (на 6,7%) было сокращение количества учреждений, однако по своей абсолютной величине (почти на 3,9 тыс. ед.) оно оказалось более внушительным. Количество хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в государственной собственности, к 1 июля 2014 г. сократилось в гораздо большей степени - на 16,8% (или примерно на 600 ед.). При этом численность хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору, уменьшилась на 3,8% (или почти на 90 ед.). В результате по состоянию на середину 2013 г.

1 Минэкономразвития, www.economy.gov.ru, 23 апреля 2013 г., 17 января 2014 г., 18 апреля 2014 г., 7 августа 2014 г.

численность этих хозяйствующих субъектов превышала 2,2 тыс. ед., примерно соответствуя уровню середины 2010 г.

Таблица 3

Число организаций государственного сектора экономики, учтенных территориальными управлениями Росимущества и органами по управлению государственным имуществом субъектов РФ в 2012-2014 гг.

Дата Всего* ГУПы, включая казенные предприятия Государственн ые учреждения Хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся

в государственной собственности в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики

на 1 июля 2012 г.а 69251б 5282 58049 3593 2327

на 1 января 2013 г. 67003б 4891 56247 3501 2364

на 1 июля 2013 г. 66131б 4589 56100 3201 2241

на 1 января 2014 г. 64616б 4408 54699 3097 2412

на 1 июля 2014 г. 63635б 4236 54173 2988 2238

а - учет федерального имущества приводится в соответствие с постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества»; б - включая организации, у которых в учредительных документах, прошедших государственную регистрацию, не указаны конкретные виды, но без акционерных обществ, у которых более 50% акций (долей) находятся в совместной государственной и иностранной собственности. Источник: О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации в I полугодии 2012 г. (с. 7-11), 2012 г. (с. 7-11), в I полугодии 2013 г. (с. 7-11), 2013 г. (с. 7-11), в I полугодии 2014 г. (с. 7-11), М., Росстат, 2012-2014 гг.

При этом за год с середины 2013 г. общая численность организаций, относящихся к государственному сектору, уменьшилась на 3,8% (или примерно на 2,5 тыс. ед.). Количество унитарных предприятий сократилось на 7,7% (или более чем на 350 ед.). Масштаб сокращения количества учреждений оказался существенно меньшим (всего на 3,4%), хотя по абсолютной величине был намного больше, превысив 1900 ед. Количество хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в государственной собственности, сократилось на 6,7% (или более чем на 200 ед.). В то же время численность хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору, практически не изменилась, а во втором полугодии 2013 г. наблюдался рост их количества (более чем на 170 ед.), сменившийся уменьшением в первом полугодии текущего года.

Приведенный анализ данных о количестве государственных унитарных предприятий и учреждений, хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики, основан на данных по ним на конкретную дату1. Однако это дает возможность судить только о наиболее общих тенденциях. Имеющаяся статистика не позволяет оценить «демографию» по этим категориям хозяйствующих субъектов: масштабы их создания, ликвидации, реорганизации в другие организационно-правовые формы, т.е. движения, результирующей которого и является численность на определенный момент времени.

1 Численность ФГУПов и АО с федеральными пакетами акций с 2003 г. на регулярной основе указывается в прогнозных планах (программах) приватизации федерального имущества, чего нельзя сказать о численности ФГУ.

Говоря о присутствии государства в экономике в качестве производителя товаров (работ, услуг) можно отметить следующее. Мониторинг, проводимый Росстатом, частично подтверждает мнение о возрастании удельного веса государственного сектора в различных итоговых показателях хозяйственной деятельности. Однако по большинству показателей в 2013 г. и I полугодии 2014 г. наблюдаемый относительно удельный вес государственного сектора не превышал 15-25%, за исключением инвестиций и занятости (табл. 4).

Таблица 4

Доля государственного сектора по отдельным показателям

в 2011-2014 гг., %

2011 2012 2013 I полугодие 2014 г.

Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами:

- добыча полезных ископаемых 16,5 16,5 21,6 22,4

- добыча топливно-энергетических полезных ископаемых 16,7 16,6 22,1 22,5

- обрабатывающие производства 9,9 9,8 12,0 12,5

- производство и распределение электроэнергии, газа и воды 24,0 25,7 25,0 19,2

Объем строительных работ, выполненных собственными силами 4,0 3,8 3,9 3,7

Пассажирооборот организаций транспорта8 65,3 64,5 62,7 60,4

Объем коммерческих перевозок (отправления) грузов, выполненный 38,1е 76,0 75,3 78,8

транспортными организациями (без организаций трубопроводного

транспорта

Коммерческий грузооборот, выполненный транспортными организациями (без организаций трубопроводного транспорта) 36,4б 92,9 93,4 94,6

Услуги связи" 13,4 14,2 13,7 13,2

Внутренние затраты на научные исследования и разработки 73,8 75,4 74,1 70,8

Объем платных услуг, оказанных населению 18,8 18,9 19,1 17,0

Инвестиции в основной капитал 28,8/ 28,8/ 30,3/ 25,6/

за счет всех источников финансирования1. 21,3 20,9 21,0 19,2

Выручка нетто от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом НДС, акцизов и иных аналогичных обязательных платежей) 11,6 12,6 12,7 13,2

Среднесписочная численность работников 24,9 25,8 26,7 28,0

а - без организаций городского электрического пассажирского транспорта;

б - низкие показатели доли государственного сектора по показателям грузоперевозок и коммерческого грузооборота за 2011 г., предположительно, являются статистической аномалией, поскольку на протяжении предшествующего 2010 г., как и предыдущих лет, они не опускались ниже 70% и 90%, то же наблюдалось и в последующие 2012-2014 гг.;

в - выручка нетто от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом НДС, акцизов и иных аналогичных обязательных платежей);

г - в числителе без учета субъектов малого предпринимательства и объема инвестиций, не наблюдаемых прямыми статистическими методами.

Источник: О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации в 2011 г. (с. 13, 35, 37-38, 39, 42, 50-51, 52, 56-57, 77), в 2012 г. (с. 13, 35, 37-38, 39, 42, 50-51, 52, 56-57, 77), в 2013 г. (с. 13, 35, 37-38, 39, 42, 50-51, 52, 56-57, 77), в I полугодии 2014 г. (с. 13, 33, 35-36, 37, 40, 42-43, 44, 46-47, 67). М., Росстат, 2012-2014 гг.

При всем этом официальная статистика отметила заметное повышение удельного веса государственного сектора в 2013-2014 гг. по сравнению с 20112012 гг. в добыче полезных ископаемых (включая топливно-энергетические), обрабатывающих производствах и занятости.

Наиболее внушительным увеличение удельного веса госсектора оказалось в добыче полезных ископаемых (включая топливно-энергетические) до 21-22% против около 16,5% в 2011-2012 гг., т. е. более чем на 5 процентных пунктов (п.п.). В обрабатывающих производствах доля госсектора выросла более чем на

2 п.п., достигнув 12%. Стабильно (примерно на 1 п.п. ежегодно) возрастал удельный вес госсектора в структуре занятости, если опираться на показатель среднесписочной численности работников, составив в первом полугодии 2014 г. 28%.

В инвестициях в основной капитал рост удельного веса госсектора (более чем до 30%) наблюдался только по итогам 2013 г. и только для показателя без учета субъектов малого предпринимательства и объема инвестиций, не наблюдаемых прямыми статистическими методами. По итогам первого полугодия 2014 г., доля госсектора, напротив, оказалась наименьшей по сравнению с тремя предшествующими годами (2011-2013 гг.).

Что касается производства и распределения электроэнергии, газа и воды, пассажирооборота транспортных организаций, услуг связи, внутренних затрат на научные исследования и разработки, то по этим показателям наблюдалось скорее падение доли госсектора, особенно при учете результатов первого полугодия 2014 г.1

Если рассматривать ситуацию на более детальном уровне, то по итогам 2013 г. и в первом полугодии 2014 г. всего по нескольким видам деятельности позиции госсектора являются преобладающими (грузовые и пассажирские перевозки по железной дороге, лесовосстановление, внутренние затраты на исследования и разработки). В большинстве же остальных случаев речь идет об удельном весе менее 20%, за исключением добычи нефти, включая газовый конденсат (доля госсектора в I полугодии 2014 г. составила около 22%), а также пассажирооборота воздушного (транспортная авиация) и автомобильного транспорта (без субъектов малого предпринимательства), всех статистически выделяемых видов платных услуг2, где доля госсектора все равно не превышала половину.

Указанные оценки следует рассматривать скорее в качестве минимальных ввиду сложности оценки удельного веса государственного сектора, прежде всего, по причине предположительной концентрации хозяйственной деятельности во многих государственных компаниях на нижних уровнях, вероятно, остающейся за пределами официального статистического наблюдения. Также очевидно, что и приватизация унитарных предприятий, основная масса которых преобразуется в хозяйственные (как правило, акционерные) общества, где первоначально (до полной или частичной продажи) все акции (доли) принадлежат государству, и внесение пакетов акций в уставный капитал различных холдинговых структур не означают автоматического сокращения размеров государственного сектора в экономике в целом.

6.1.2. Приватизационная политика

Прошедший год стал первым годом реализации Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации

1 Впрочем, для этих показателей указанный тренд требует уточнения по итогам года в целом.

2 В данном контексте в статистической отчетности выделяются транспортные, медицинские, санаторно-оздоровительные и образовательные услуги.

3 Теоретические аспекты и основные проблемные узлы приватизации в современных условиях рассматриваются в работе: Радыгин А., Энтов Р. М. «Фундаментальная» теорема приватизации: идеология, эволюция, практика // Экономическая политика, 2013, № 6, Декабрь, с. 7-45.

федерального имущества на 2014-2016 годы, утвержденных распоряжением Правительства РФ от 1 июля 2013 г. № 1111 -р. Это уже вторая 3-х летняя приватизационная программа, разработанная с учетом увеличения планового периода действия прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества (от одного года до трех лет), исходя из изменений, внесенных действующий закон о приватизации весной 2010 г. В целом она носила умеренный характер, предполагая сохранение государственного корпоративного контроля за целым рядом компаний, являющихся субъектами естественных монополий и инфраструктуры, занятыми капиталоемкими видами деятельности, сопряженными с длительными сроками окупаемости, структурами, играющими большую роль для реализации структурной и промышленной политики, а также выступавшими в период острой фазы кризиса 2008-2009 гг. агентами государства при реализации антикризисных мероприятий.1

Как и в случае с предыдущей приватизационной программой, в действующий документ стали вноситься многочисленные изменения и дополнения.

Всего с момента утверждения прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы по состоянию на начало 2015 г. было принято 25 соответствующих нормативно-правовых актов, из которых 3 было издано еще в декабре 2013 г. Наиболее существенные изменения были внесены распоряжениями российского правительства в марте и августе 2014 г. Первое из них дополнило приватизационную программу 431 акционерным обществом, приватизация которых не была осуществлена в 2011-2013 гг., а во втором случае в нее были включены 426 объектов федеральной собственности, преимущественно относящихся к недвижимому имуществу, также не приватизированных ранее.2

В результате перечень активов, планируемых к приватизации в обычном порядке, заметно увеличился по сравнению с исходной версией приватизационной программы. Так, количество приватизируемых объектов иного имущества казны РФ выросло с 94 ед. до 294 ед. (или более чем втрое), хозяйственных обществ, акции (доли) которых подлежат приватизации - с 440 ед. до 981 ед. (или в 2,2 раза), тогда как численность планируемых к приватизации унитарных предприятий (ФГУПов) увеличилась незначительно с 514 ед. до 535 ед. (или всего на 4%).

С самого начала года стало очевидным критическое влияние, оказываемое на ход реализации прогнозного плана приватизации макроэкономической ситуацией (вероятность наступления рецессии) и состоянием фондового рынка в связи с экономико-политическим фоном, сложившимся в I квартале 2014 г.

Закономерно, что на передний план вышли сделки, по которым вся подготовительная работа была проведена в 2012-2013 гг. В январе 2014 г. российским правительством были приняты решения о продаже акций ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС» (13,76% акций) и ОАО «Архангельский траловый флот» (АТФ) (100% акций) на общую сумму более 21 млрд руб.

1 Специфика нового этапа российской приватизации в условиях восстановления экономики после кризиса 2008-2009 гг. раскрыта в работе: Радыгин А. Д., Симачев Ю.В., Энтов Р. М. Государство и разгосударствление: риски и ограничения «новой приватизационной политики» // Вопросы экономики, 2011, № 9, с. 4-26.

2 www.economy.gov.ru, 31.03.2014, 21.08.2014.

В первой из них (сумма сделки - 18,8 млрд руб.) покупателем явилось ОАО «РОСНЕФТЕГАЗ», которое согласно нормам предыдущей и действующей приватизационных программ до начала 2015 г. может выступать инвестором по отношению к компаниям топливно-энергетического комплекса, пакеты акций которых планируются к приватизации, при условии представления программы финансирования этих сделок, предусматривающей использование дивидендов от акций компаний, находящихся в собственности указанного акционерного общества. Разумеется, эту сделку более корректно рассматривать как квазиприватизационную, представляющую переход на возмездной основе прав акционера на данный актив непосредственно от государства к контролируемой им структуре, которая теперь диверсифицирует свою деятельность за счет присутствия в электроэнергетике (по аналогии с «Газпромом» в период реформы этой отрасли и после ее завершения).

Вторая сделка, организатором которой еще в конце 2011 г. был определен Газпромбанк, может служить первым примером реализации нестандартного подхода в рамках приватизационного процесса на современном этапе.

При превышении суммы сделки (2,2 млрд руб.) над стартовой ценой более чем на 20% ее особенностью является особый формат взаимодействия между новым владельцем «Архангельский траловый флот» (ООО «Вирма») и региональными властями на основе заключенного акционерного соглашения, которое предусматривает безвозмездную передачу в собственность Архангельской области 1 акции АТФ. Ключевые решения, включая сохранение рабочих мест, регистрация ОАО в регионе в целях сохранения налоговых поступлений в региональный бюджет, подлежат согласованию с областным правительством, для которого зарезервировано место в Совете директоров. Помимо социальных обязательств и сохранения рабочих мест в условия акционерного соглашения входит и развитие портовой инфраструктуры в регионе. В качестве стимула для выполнения новым владельцем своих обязательств в части поддержания занятости и контроля за активами рассматривается наложение крупного штрафа.

При всей уникальности данного примера, позволяющего надеяться на обеспечение адекватного баланса интересов государства в лице Архангельской области и нового собственника в части социальных обязательств и повышения эффективности бизнеса, возникают вопросы о возможных противоречиях такого инструментария с более общими правовыми нормами, в частности, с корпоративным законодательством (роль единственной акции, передаваемой областным властям, ее сопоставление с правомочиями, вытекающими из специального права на участие в управлении «золотая акция»), достаточности заключенного соглашения для избежания возможных конфликтов в будущем (по истечении срока действия заключенного с региональными властями соглашения), или, например, в случае перепродажи «Вирмой» всего или части приобретенного у государства пакета акций на сторону.

Для того, чтобы пример «Архангельского тралового флота» можно было характеризовать в качестве лучшей практики, заслуживающей последующего распространения в российской практике, безусловно, требуется дальнейший мониторинг развития компании на протяжении определенного времени.

Наиболее крупными сделками, проведенными без привлечения инвестиционных консультантов, явились продажи госпакетов акций ОАО «Опытно-производственное

хозяйство племенной завод «Ленинский путь» (Краснодарский край, 100%, общая сумма сделки - 1563 млн руб.), «Уфимский тепловозоремонтный завод» (100%, 478 млн руб.), «Енисейское речное пароходство» (Красноярск, 25,5%, 469 млн руб.), «Туровский» (Московская область, 100%, 445 млн руб.), «Центродорстрой» (Москва, 25%, 429 млн руб.), «Туламашзавод» (Тула, 74,8%, 400,1 млн руб.), «Самарский завод «Электрощит» (Самара, 25,5%, 281,5 млн руб.), «Производственно-конструкторское объединение «Теплообменник» (Нижний Новгород, 25%, 276 млн руб.), «Издательство «Слово» (Саратов, 100%, 256,5 млн руб.), а также доли в ООО «ТМ Байкал» (Иркутская область, 51%, 269,2 млн руб.).

Последняя сделка представляет довольно редкий пример реализации преимущественного права акционерами (участниками) закрытых акционерных обществ (ЗАО) и обществ с ограниченной ответственностью (ООО), в результате чего доля государства в ООО «ТМ Байкал» (51%) перешла к японской компании «Таджима Ламбер Ко, Лтд», бывшей до того единственным владельцем остального капитала (49%).1 Среди прочих сделок явно выделяется продажа на аукционе Росимуществом 100% акций «Опытно-производственное хозяйство племенной завод «Ленинский путь» за 1,563 млрд руб. В ходе нее впервые за 2 года (2013-2014 гг.) общая сумма сделки, проведенной с помощью традиционного приватизационного инструментария (без привлечения инвестиционных консультантов), превысила 1 млрд руб., а начальная цена была превышена более чем вдвое2. Для сравнения при продаже полного пакета акций Уфимского тепловозоремонтного завода превышение составило более 67%3.

Что касается деятельности негосударственных продавцов, то свою деятельность продолжило ОАО «Российский аукционный дом» (РАД). В прошедшем году им было реализовано 6 пакетов акций на сумму 923,3 млн руб.4, что более чем вдвое уступает показателям 2013 г. (15 продаж на сумму 1,97 млрд руб.). В числе крупных активов, реализованных РАД, можно выделить аукционную продажу в I квартале 2014 г. пакетов акций ОАО «Центродорстрой» (25% акций, за 429 млн руб., превышение продажной цены над начальной составило около 16%) и «Международный аэропорт «Анапа» (25,5% уставного капитала, за 153,6 млн руб. при превышении продажной цены над начальной в 2,2 раза)5. Однако указанные сделки состоялись до начала реализации пакетов акций в рамках реализации прогнозного

плана приватизации 2014-2016 гг., о чем Росимущество впервые сообщило только в

6

начале лета .

Всего в 2014 г. были проданы пакеты акций (доли в уставных капиталах) 108 хозяйственных обществ, а в отношении 33 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов) приняты решения об условиях приватизации. Также Росимуществом была обеспечена регистрация 16 акционерных обществ, создаваемых посредством приватизации ФГУПов, решения по которым были приняты в предшествующие годы.

1 www.rosim.ru, 18.03.2014. В 2014 г. состоялись всего 2 такие сделки, а в 2013 г. - 3.

2 www.rosim.ru, 07.03.2014.

3 www.rosim.ru, 26.02.2014.

4 www.rosim.ru, 24.12.2014.

5 www.rosim.ru, 31.01.2014, 27.02.2014.

6 www.rosim.ru, 09.06.2014.

Сопоставляя приведенные данные, с показателями, имевшими место накануне и в период действия первой 3-летней приватизационной программы (табл. 5), можно отметить, что в целом итоги 2014 г. находятся в русле сложившейся в последние годы тенденции постоянного уменьшения количества проданных пакетов акций (долей участия) и унитарных предприятий, по которым были изданы распоряжения об условиях приватизации. Величина продажи пакетов акций (долей участия) уступает показателям всех предыдущих лет, за исключением кризисного 2009 г. (52 ед.), а количество приватизированных ФГУПов превосходит только показатели 2013 г.1

Таблица 5

Сравнение динамики приватизации федеральных государственных

унитарных предприятий и федеральных пакетов акций в 2009-2014 гг.

Период Количество приватизированных предприятий (объектов) федеральной собственности (по данным Росимущества)

приватизировано ФГУПова, ед. продано пакетов акций АО, ед.

2009 316+256б 52в

2010 62 134в

2011 143 317д/359в

2012 47г 265д

2013 26 148д

2014 33 108

а - завершены все подготовительные мероприятия и приняты решения об условиях приватизации; б - количество ФГУПов, по которым решение об акционировании принято Минобороны РФ в дополнение к тем, где аналогичное решение принято Росимуществом;

в - с учетом пакетов акций, объявление о продаже которых состоялось в предыдущем году; г - расчетная величина, исходя из данных Отчета Росимущества о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2011-2013 гг. об общем количестве ФГУПов, в отношении которых в 2011-2013 гг. изданы распоряжения об условиях приватизации посредством преобразования в ОАО (216 ед.) и данных по итогам 2011 г. и 2013 г.; д - без учета продаж акций с помощью инвестиционных консультантов.

Источник: Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества за 2009 г., М., 2010; Доклад Минэкономразвития России об итогах приватизации федерального имущества в 2010 году; Доклад Минэкономразвития России об итогах приватизации федерального имущества в 2011 году; Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2011-2013 гг.; Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2014-2016 гг. в 2014 г., www.rosim.ru, 19.02.2015.

В 2014 г. реально предлагались к продаже пакеты акций (доли в уставных капиталах) 252 хозяйственных общества, из которых проданы акции (доли в уставных капиталах) 108 обществ2, что составило около 41% от количества обществ, пакеты акций (доли в уставных капиталах) которых были доступны к продаже в соответствии с предусматривавшими это распоряжениями об условиях приватизации (266 ед.). Акции 110 обществ предлагались к продаже повторно, из них 23%

1 Справедливости ради, необходимо указать на то, что количество приватизированных в 2014 г. ФГУПов превосходит также показатели начало 2000-х гг., а количество проданных пакетов акций сопоставимо с итогами 2002 г.

2 Из них 30 пакетов акций на сумму 326,6 млн руб. реализовано Территориальными управлениями

(ТУ) Росимущества, которым были делегированы соответствующие полномочия от центрального

аппарата ведомства. Всего в целях эффективного выполнения приватизационной программы 64

ТУ были переданы полномочия по продаже 200 пакетов акций. www.rosim.ru, 26.02.2015.

обществ - более 2 раз (путем проведения повторных аукционов, продаж посредством публичного предложения и продаж без объявления цены). Подведение итогов продажи акций в отношении еще 47 обществ было запланировано на I квартал 2015 г.

По-прежнему далеко не все активы, включенные в прогнозный план приватизации, могли быть реально выставлены на продажу ввиду того, что многие хозяйственные общества и унитарные предприятия находились в стадии банкротства, реорганизации, ликвидации, не вели хозяйственную деятельность, а также иные основания (подготовка к внесению в уставные капиталы интегрированных структур, ограничения на приватизацию и ее особый порядок, осуществление полномочий собственника от имени государства отличными от Росимущества органами власти и т. д.). В ряде случаев осуществлению приватизации препятствовал слабый интерес со стороны потенциальных покупателей.

Аналогичные проблемы имели место и при продаже объектов иного имущества. Так, в течение 2014 г. из предложенных к продаже 48 объектов недвижимого имущества было продано менее 1/4 - 11 ед. (в 2011 г. - 3 ед., 2012 г. - 40 ед., 2013 г. -22 ед.). Подведение итогов продажи 17 объектов иного имущества запланировано в

I квартале 2015 г. По итогам продаж указанного имущества, состоявшихся в 2014 г., подлежит перечислению в федеральный бюджет 47,5 млн руб.

В 2014 г. в рамках реализации 17 указов Президента РФ и 3 решений Правительства РФ о создании/расширении вертикально-интегрированных структур (ВИС) Росимуществом осуществлялись мероприятия по формированию 16 ВИС. В программу приватизации в этой части были включены 26 ФГУПов и акции 86 ОАО. Соответствующие решения об условиях приватизации были приняты в отношении

II ФГУПов и акций 47 ОАО. Кроме того, в минувшем году в рамках формирования 1 ВИС приняты решения об условиях приватизации акций еще 2 ОАО, преобразованных из ФГУПов, включенных в предыдущую приватизационную программу (2011-2013 гг.).

По оценке Росимущества в минувшем году произошло качественное улучшение информационного сопровождения приватизации и проведения продаж, направленного на публичность и открытость всех приватизационных процедур и формирование системы общественного контроля за приватизацией.

На официальном сайте Росимущества www.rosim.ru создан раздел «Скоро в продаже», в котором до проведения оценки и издания распорядительных актов, размещается информация и документы о приватизируемом имуществе, что позволяет потенциальным инвесторам своевременно приступить к самостоятельной оценке актива и инвестиционных возможностей.

При издании распорядительного акта об условиях приватизации подготавливаются и публикуются на официальном сайте Росимущества презентации для потенциальных инвесторов, раскрывающие ключевую информацию о приватизируемых активах, а при публикации информационного сообщения раскрывается и публикуется расширенная информация о приватизируемом имуществе.

Расширяется практика адресного направления информации о проводимых торгах и приватизируемом имуществе профильным, стратегическим инвесторам, профессиональным, отраслевым и предпринимательским ассоциациям, объединениям, размещения на специализированных сайтах.

С введением обязательного размещения информации о продажах на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов torgi.gov.ru повысилась прозрачность процедуры самих торгов и доступность информации о предлагаемых активах. Единая информационная среда продаж позволила повысить интерес к реализуемым государством активам.

В целях дополнительной регламентации и унификации приватизационных процедур были разработаны и направлены в территориальные органы подробные методические рекомендации по продаже приватизируемого имущества с приложением набора стандартизированных форм всех документов, необходимых для организации процесса продаж в едином открытом и прозрачном формате.

В результате мероприятий, проведенных Росимуществом и его территориальными управлениями в 2014 г., включая подготовку к приватизации новых объектов, совершенствование системы продаж, работу с потенциальными инвесторами, расширение информационного обеспечения приватизации, произошло улучшение качества выставляемых на торги лотов, информация о них стала более доступной.

Более тщательная предпродажная и маркетинговая подготовка приватизируемых активов несмотря на известное снижение продаж акций (долей в уставных капиталах) в условиях ухудшения экономической ситуации и падения инвестиционной активности позволила обеспечить дополнительные поступления доходов от приватизации.

Сумма средств от продажи пакетов акций (долей в уставном капитале) обществ составила 8,05 млрд руб. (с учетом денежных средств, поступление которых ожидается в I квартале 2015 г.). Это позволяет констатировать превышение плановой величины в 2,7 раза (без учета крупнейших продаж), если использовать для оценки сделанный в приватизационной программе прогноз поступлений (3 млрд руб. ежегодно в течение 2014-2016 гг.).

Принятый в самом начале декабря 2014 г. закон о федеральном бюджете на 2015 г. и плановый период 2016 и 2017 гг. (№ 384-ФЗ), как и аналогичный документ годичной давности, не содержит информации о конкретной величине доходов от приватизации ни в основной части, ни в приложениях. Лишь в пояснительной записке к вносившемуся в парламент законопроекту средства, поступающие от приватизации федеральной собственности, рассматривались наряду с государственными заимствованиями в качестве самостоятельного источника финансирования дефицита федерального бюджета.

В контексте этого указывается, что в соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества на 2014-2016 гг. (далее -программа приватизации), утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2013 г. № 1111-р, в 2015-2016 гг. планируется продолжить приватизацию пакетов акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики, на основании отдельных решений Президента РФ и Правительства РФ. Конкретные сроки и способы приватизации этих компаний будут определяться Правительством РФ с учетом конъюнктуры рынка, а также рекомендаций ведущих инвестиционных консультантов.

Поступления в федеральный бюджет средств от приватизации федерального имущества прогнозируются в 2015 г. в объеме 158,5 млрд руб., а в 2016 г. -

99,9 млрд руб., что соответствует величинам, приводившимся в пояснительной записке к проекту действовавшего федерального бюджета на 2014-2016 гг.1, вносившемуся в парламент еще осенью 2013 г.

При этом стоит отметить подчиненную роль поступлений от приватизации для финансирования дефицита федерального бюджета. Так, в 2015 г. ожидаемая величина приватизационных доходов составит около 40% от средств, предполагаемых к привлечению по государственным заимствованиям, а в 2016 г. - около 19%.

В качестве ориентира на 2017 г. в документе названа сумма в 3,0 млрд руб., базирующаяся на предположении об отсутствии относящихся к данному временному интервалу решений Президента РФ и Правительства РФ о продаже находящихся в федеральной собственности акций крупнейших компаний, а также экстраполяции установленной в действующей приватизационной программе величине поступлений в федеральный бюджет средств от приватизации федерального имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний в размере 3,0 млрд рублей ежегодно. Разумеется, разработка новой приватизационной программы на 2017 г. и последующие годы, которая, исходя из норм действующей редакции закона о приватизации 2001 г., включающей изменения и дополнения 2010 г., касающиеся срока действия прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества, будет осуществляться не ранее 2016 г. с учетом результатов реализации ныне действующей программы приватизации, может серьезно скорректировать величину ожидаемых приватизационных доходов.

Говорить о реальности достижения заявленных ориентиров, имея в виду конкретную величину доходов от приватизации для федерального бюджета, довольно сложно, поскольку она зависит как от перечня предполагаемых к продаже активов, так и их стоимости. Успешность реализации прогнозного плана приватизации находится в тесной зависимости от макроэкономической ситуации, влияющей на конъюнктуру фондового рынка, а значит, и оценку предлагаемых к продаже активов. Экономико-политический фон, складывающийся с самого начала 2014 г. (массированный отток капитала, введение разнообразных санкций, снижение обменного курса рубля, вероятность наступления рецессии в российской экономике), самым очевидным образом способствует их обесценению.

Негативное воздействие потенциального погружения российской экономики в полноценную рецессию для приватизационной программы достаточно очевидно. По-прежнему сохраняются заметные риски, связанные с отсутствием должной прозрачности в отношении подходов к приватизации крупных компаний, публичного объяснения мотивов (аргументов) в пользу принятия государством тех или иных решений, проработки потенциальных эффектов приватизации с учетом ее целесообразности, как таковой, альтернативных издержек, возможного влияния на развитие отдельных рынков, отраслей, регионов, экономики страны в целом.

1 В доступных для ознакомления версиях федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и плановый период на 2015 и 2016 годов» от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ (с изменениями и дополнениями, внесенными законами от 28 июня 2014 г. № 201-ФЗ), данные по величине средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, отсутствуют, как и ее выделение среди иных источников финансирования бюджетного дефицита.

Ко всему прочему необходимо напомнить о том, что прогноз основных поступлений от приватизации за счет продажи акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность, в случае принятия Правительством РФ отдельных решений, в действующей приватизационной программе на 2014-2016 гг. отсутствует, тогда как предыдущем аналогичном документе фигурировала величина в 1 трлн руб. в течение 2011-2013 гг.

Однако действующий механизм бюджетного процесса, когда собственно текст принимаемого закона о бюджете не содержит никаких указаний на приватизацию в контексте бюджетных доходов, оставляет широкий, ничем не ограниченный простор для принятия любых решений в отношении перечня приватизируемых активов, сроков и формата их продажи.

Так, в действующей приватизационной программе на 2014-2016 гг. в контексте приватизации крупнейших российских компаний упомянуто сокращение до 2016 г. доли участия ОАО «РОСНЕФТЕГАЗ» в уставном капитале нефтяной компании «Роснефть» до 50% плюс 1 акция.

При этом в представленных материалах к правительственному законопроекту о бюджете отсутствует упоминание о размере пакета акций ОАО «НК «Роснефть», который может быть продан в 2015 г., но в качестве одного из источников доходов федерального бюджета названа величина дивидендов по акциям ОАО «Роснефтегаз» в результате продажи доли в «Роснефти» (100 млрд руб.), которая не может не вызывать определенного удивления. Дело в том, что в материалах к проекту федерального бюджета на 2014-2016 гг., вносившемуся в парламент прошлой осенью, фигурировала гораздо большая (в 4,2 раза) сумма перечисления в федеральный бюджет доходов в виде дивидендов по акциям ОАО «Роснефтегаз» в результате продажи миноритарной, но достаточно крупной доли (19,5% минус 1 акция) в капитале «Роснефти» (423,5 млрд руб.) в 2016 г.

Само руководство «Роснефти» уже осенью минувшего года заявляло о возможной продаже ценных бумаг компании исходя из 8,1 долл. за акцию, что должно привести к реализации указанного пакета за 16,8 млрд долл. В то же время такие оценки заметно превышают имевшиеся осенью рыночные котировки акций «Роснефти», которые закономерно упали по отношению к уровню 2012 г., когда пакет ее акций был приобретен британской нефтяной компанией BP в рамках сложной сделки, завершившейся только в марте 2013 г.1 Напомним, что «Роснефтью» была поглощена компания «ТНК-BP», которой в равных долях владели BP и консорциума AAR, владевших ею в равных долях. Одним из элементов этой сделки помимо оплаты денежными средствами в размере 16,65 млрд долл. была передача BP 12,84% акций «Роснефти», находившихся на балансе самой компании, и покупка за 4,87 млрд долл. еще 5,66% акций у «Роснефтегаза», результате чего британская компания стала владельцем почти 20% акций «Роснефти»2.

К тому же в настоящее время весьма сильное влияние на уровень котировок акций «Роснефти» неизбежно оказывают падение мировых цен на нефть и ухудшение финансового состояния компании ввиду ограничения доступа к зарубежным рынкам

1 Сечин оценил выставленный на приватизацию пакет «Роснефти» в 16,8 млрд долл. РБК, 23 октября 2014 г.

2 Доля консорциума AAR в капитале «ТНК-BP» была выкуплена за 27,73 млрд долл.

капитала вследствие санкций. Большой резонанс вызвали претензии «Роснефти» на получение значительной части средств ФНБ для рефинансирования своих долговых обязательств и поддержания объемов добычи. По оценке главы Минэкономразвития РФ сделка по продаже пакета акций «Роснефти» находится в высокой степени готовности, а глава Минфина допускал возможность досрочной продажи данного актива.

Своим распоряжением от 27 ноября 2014 г. № 2358-р российское правительство согласилось с отчуждением акций ОАО «НК «Роснефть» по цене не ниже рыночной, определенной на основании отчета об оценке рыночной стоимости акций, подготовленного независимым оценщиком, и не ниже цены первичного публичного размещения акций «Роснефти» в 2006 г.1

Подготовка к проведению приватизационных сделок по прочим крупнейшим активам, включенным в действующую приватизационную программу, находится на разных стадиях, а контуры по большинству из них не вполне ясны.

Из 7 компаний, для которых заявлено прекращение участия государства в капитале в 2014-2016 гг., для 4 избраны исполнители государственного заказа на организацию и осуществление от имени РФ сделок по отчуждению находящихся в федеральной собственности акций.

Для ОАО «Аэропорт Внуково» (до 74,74% акций) и «Международный аэропорт Внуково» (до 25% плюс 1 акция) таковым в самом конце 2013 г. определено ООО «Ренессанс Брокер», для ОАО «Ростелеком» (до 43,07% акций) - ЗАО «Сбербанк КИБ» (в феврале 2014 г.), для ОАО «Международный аэропорт Шереметьево» (МАШ) (до 83,04% акций) - ООО «Дойче Банк» (в середине 2014 г.). При этом в отношении трех столичных аэропортов должны быть учтены решения Президента РФ и Правительства РФ по стратегическому развитию Московского авиационного узла.

Между тем по информации в СМИ в отношении международного аэропорта «Шереметьево» (МАШ) планируется создание управляющей компании, объединяющей помимо госпакета акций самого МАШ (более 83%) и ряда других смежных активов также и вклад одной из структур А. Ротенберга, TPS Avia Holding Ltd, которая осенью 2013 г. была выбрана инвестором нового терминала в северной зоне и межтерминального тоннеля, который соединит ее с южной. Доля TPS Avia в консолидированном МАШ может превысить 50% обыкновенных акций при условии гарантирования исполнения обязательств по строительству терминала B, межтерминального перехода, грузового и нового топливно-запра-вочного комплексов. Государство оставит себе 25%, по меньшей мере, до выполнения всех обязательства по реконструкции аэропорта. Возможно, что у частных акционеров будет опцион на выкуп доли государства, но с премией 10-35%, которая вырастет до 50% в случае нарушения ими каких-либо обязательств2.

Создание нового юридического лица открывает путь к консолидации аэропортовых активов Шереметьево с потенциальным заключением акционерного

1 При этом в тексте документа упоминается предельное количество подлежащих отчуждению акций, но не их доля в капитале.

2 Ъ: государство хочет сохранить 25% в будущей УК «Шереметьево». 28 октября 2014 г., РИА Новости.

соглашения между государством и негосударственным акционером. В принципе такая же схема возможна и в отношении аэропортов Внуково.

Применительно к ОАО «Ростелеком» рассмотрение вопросов по структуре и способам отчуждения находящихся в федеральной собственности акций возможно после завершения этапа, связанного с созданием системного проекта интегрированной сети связи.

В отношении ОАО «Современный коммерческий флот», где доля государства может быть сокращена до величины 25 % минус 1 акция, компания и ООО «Дойче Банк», привлеченное еще в 2012 г. для организации и осуществления отчуждения находящихся в федеральной собственности акций, проводится подготовка их размещения с учетом в том числе конъюнктуры рынка и определения наиболее оптимального срока организации такого размещения.

Непросто складывается ситуация и вокруг пакета акций ОАО «Новороссийский морской торговый порт» (20%), организатором сделки по которому также в 2012 г. было определено ООО «Ю Би Эс Банк». Осенью текущего года с инициативой о передаче ей в управление указанного госпакета выступила «Транснефть», самостоятельно контролирующая 10,5% акций порта и уже получившая в управление пакет акций, принадлежащий структурам РЖД (5,3%). При этом контрольным пакетом (50,1%) «Транснефть» владеет на паритетных началах с группой «Сумма»1.

После весьма удачного размещения на бирже 16% акций АК «Алроса» (по 7% акций, находившихся в федеральной и республиканской собственности, а также 2% квазиказначейских акций, контролировавшихся самой компанией) и заключения соглашения акционеров по взаимодействию между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия) в вопросах корпоративного управления осенью 2013 г. достаточно закономерным стало появление специального соглашения о консолидированной продаже во втором полугодии 2015 г. единым лотом с привлечением независимого продавца акций ОАО «Алмазный мир», принадлежащих РФ (52,4%) и АЛРОСе (47,4%). Между тем в самой этой компании произошла смена руководства, за время работы которого был достигнут значительный рост выручки, чистой прибыли, выплаченных в федеральный бюджет дивидендов2.

С учетом опыта реализации приватизационной программы и продолжения работы по реализации новых подходов к построению системы продаж в наступившем году можно ожидать большего эффекта от привлечения негосударственных продавцов и организаторов продажи федерального имущества.

В 2014 г. Росимущество заключило агентские договоры с ОАО «Российский аукционный дом» (ОАО «РАД»), уже имевшим опыт приватизации федерального имущества в процессе исполнения прогнозного плана (программы) приватизации 2011-2013 гг., и с ООО «Инвестиционная компания Внешэкономбанка («ВЭБ Капитал»), которым в совокупности переданы права на продажу около 200 пакетов акций. Обе компании проводили мероприятия по предпродажной подготовке пакетов акций.

1 СМИ: «Транснефть» просит Путина отдать ей в управление госпакет НМТП. РИА Новости, 15.10.2014 г.

2 www.rosim.ru, 14.10.2014, 22.09.2014.

Активизации приватизационного процесса должны способствовать изменения, сделанные в минувшем году в приватизационном законодательстве.

Во-первых, поправками в действующий закон о приватизации 2001 г. был расширен (до 18 категорий) перечень категорий имущества, на которое не распространяется его действие.

В него были дополнительно включены (1) движимое имущество (за исключением акций и долей в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ и товариществ), обращенное в собственность государства в соответствии с законодательством РФ или поступившее в собственность государства в порядке наследования, и (2) федеральное имущество в случае его обмена на олимпийские объекты федерального значения, находящиеся в частной собственности, определяемые в соответствии с Федеральным законом «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и созданные во исполнение заключенных с Государственной корпорацией по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта соглашений об организации строительства олимпийских объектов федерального значения. Кроме того, иную, более детальную формулировку получила категория имущества, используемого для содействия развитию жилищного строительства посредством деятельности соответствующего Федерального фонда (РЖС).

Во-вторых, закон был дополнен новой ст. 30.2, посвященной приватизации объектов концессионного соглашения.

По общей норме приватизация имущества, входящего в состав объекта концессионного соглашения, после окончания срока действия такого соглашения осуществляется в порядке и способами, которые предусмотрены приватизационным законом.

Однако в случае включения имущества, входящего в состав объекта концессионного соглашения, в приватизационную программу на всех уровнях публичной власти на период, соответствующий окончанию срока действия концессионного соглашения, концессионер имеет преимущественное право на выкуп этого имущества.

В случае согласия концессионера на использование данной возможности договор купли-продажи имущества должен быть заключен не позднее чем в течение 60 календарных дней со дня получения концессионером предложения о его заключении и (или) проекта договора купли-продажи имущества или не позднее чем в течение 30 календарных дней после окончания срока действия концессионного соглашения в зависимости от того, какой срок наступает позднее. Предварительно концессионеру направляются копии принятия решения об условиях приватизации имущества, предложения о заключении договора его купли-продажи и проекта такого договора.

Стоимость имущества принимается равной его рыночной стоимости, определенной в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности, а уступка преимущественного права на приобретение имущества не допускается.

В-третьих, стал подробно прописан механизм приватизации объектов культурного наследия (ОКН). Особенности такого рода сделок содержатся в ст. 29 закона о приватизации, которая получила новую редакцию.

Объекты культурного наследия (ОКН), включенные в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации дополнили категорию активов, которые можно приватизировать на конкурсе (ранее она включала только акции (доли), составляющие более половины капитала ОАО (ООО)).

Помимо конкурса ОКН могут приватизироваться в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, преобразуемого в ОАО или ООО, а также путем внесения указанных объектов в качестве вклада в уставный капитал ОАО при условии их обременения требованиями к содержанию и использованию объектов культурного наследия, включенных в соответствующий реестр, требованиями к сохранению таких объектов, обеспечению доступа к указанным объектам. Прежняя редакция допускала использование любых способов при приватизации такого рода активов.

Решение об условиях приватизации ОКН, включенного в реестр объектов культурного наследия, должно содержать информацию об отнесении такого объекта к объектам культурного наследия, включенным в их реестр.

К нему должны прилагаться копии охранного обязательства на объект, утвержденного в порядке, предусмотренном ст. 47.6 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», и паспорта объекта культурного наследия, предусмотренного ст. 21 указанного закона, а до утверждения охранного обязательства (пункт 8 ст. 48) - копии иного охранного документа1, а также паспорта объекта культурного наследия (при его наличии).

Договор, предусматривающий отчуждение ОКН, включенного в реестр объектов культурного наследия, в порядке приватизации, должен содержать в качестве существенного условия обременение приватизируемого объекта обязанностью нового собственника по выполнению требований охранного обязательства, а при его отсутствии - требований иного охранного документа, предусмотренного законом об объектах культурного наследия.

В случае отсутствия в договоре такого существенного условия сделка приватизации ОКН, включенного в реестр объектов культурного наследия, является ничтожной.

В случае приватизации ОКН путем продажи на конкурсе его условия должны предусматривать проведение работ по сохранению объекта в соответствии с охранным обязательством, а при его отсутствии - с иным охранным документом, предусмотренным законом об объектах культурного наследия.

В отношении объекта культурного наследия, включенного в реестр объектов культурного наследия, состояние которого признается неудовлетворительным в соответствии с законом об объектах культурного наследия, и который прива-

1 К ним относятся охранно-арендный договор, охранный договор или охранное обязательство в отношении памятника истории и культуры, охранное обязательство собственника объекта культурного наследия или охранное обязательство пользователя таким объектом.

тизируется путем продажи на конкурсе, уполномоченными органами различных уровней публичной власти в соответствующий орган по управлению имуществом представляется согласованная в порядке, установленном этим законом проектная документация по сохранению объекта культурного наследия (стадия - эскизный проект реставрации), которая включается в состав конкурсной документации.

В случае, если на конкурс подана только одна заявка на приобретение объекта культурного наследия, находящегося в неудовлетворительном состоянии, договор купли-продажи может быть заключен с таким лицом.

Начальная (минимальная) цена продажи объекта культурного наследия, находящегося в неудовлетворительном состоянии, устанавливается равной одному рублю, а передача такого имущества победителю конкурса и оформление права собственности на него осуществляются в порядке, установленном законодательством РФ и соответствующим договором купли-продажи, до выполнения победителем конкурса его условий.

Такой договор помимо выполнения требований охранного обязательства или иного охранного документа должен содержать следующие существенные условия:

(1) об обязанности нового собственника ОКН, находящегося в неудовлетворительном состоянии, выполнить в срок и в полном объеме условия конкурса и

(2) о расторжении договора купли-продажи в случае нарушения новым собственником ОКН существенных условий договора.

В последнем случае ОКН подлежит возврату в собственность осуществившего его приватизацию публично-правового образования без возмещения собственнику стоимости такого объекта, включая неотделимые улучшения, и без компенсации расходов, связанных с исполнением договора купли-продажи.

Срок выполнения условий конкурса не должен превышать семи лет.

Исходя из того, что основной акцент в этих новациях сделан на продажу ОКН на конкурсе в механизм данного способа приватизации внесены важные коррективы, касающиеся его проведения при наличии одного участника (общая норма состоит признании такового несостоявшимся), сроков передачи имущества победителю конкурса (общая норма - не позднее чем через 30 дней) и выполнения его условий (общая норма - не более 1 года). Применительно ко всем этим аспектам появились оговорки, заключающиеся в формулировке «если иное не предусмотрено законом».

Перечень условий конкурса расширен за счет проведения работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр объектов культурного наследия, в порядке, установленном Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Соответственно, была изменена и формулировка условия конкурса, связанного с выполнением различных работ в отношении объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения: в ней перестали упоминаться реставрационные работы и объекты культурного наследия.

Очевидно, что эти правовые новации лежат в русле снятия имеющихся ограничений на приватизацию. Оценка их последствий представляется весьма неоднозначной.

С одной стороны, схема приватизации объектов культурного наследия (ОКН) достаточно подробно прописана. Впервые в приватизационном законодательстве появились норма, упоминающая продажу за «1 рубль», что обычно связывается с

продажей низколиквидных активов. В данном случае речь идет о начальной (минимальной) цене продажи ОКН, находящегося в неудовлетворительном состоянии. В принципе нечто похожее можно наблюдать в последние годы на практике, например в Москве и Подмосковье, но там речь идет о сдаче объектов в аренду по символической ставке (1 рубль за кв. м) после предварительного выполнения комплекса ремонтно-реставрационных работ.

С другой стороны, в отношении таких активов произошла существенная ревизия базовых норм приватизационного закона, касающихся конкурса, как такового (проведение при наличии одного участника, передача имущества победителю конкурса до выполнения условий, многократное увеличение длительности сроков их исполнения). Большие опасения внушают наличие большого количества отсылочных (к закону об объектах культурного наследия) норм, вопрос о критериях оценки состояния ОКН, менее детальный (по сравнению с продажей на конкурсе) набор требований в случае приватизации ОКН в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, преобразуемого в ОАО (ООО) и путем внесения указанных объектов в качестве вклада в уставный капитал ОАО, а также отсутствие содержавшихся в прежней редакции прямых норм, посвященных охранным свидетельствам.

В настоящее время Росимущество занимается регистрацией прав собственности РФ на объекты культурного наследия (ОКН), ставшие федеральной собственностью в результате разграничения прав на ОКН, являвшимися памятниками истории и культуры государственного (общесоюзного и республиканского) значения по состоянию на 27 декабря 1991 г.

Этот довольно длительный процесс осуществлялся Росимуществом совместно с регионами и муниципалитетами с 2007 г. по 2014 г. На основании заявок, поступивших от 169 субъектов РФ и муниципальных образований Росимущество сформировало перечни объектов, остававшихся федеральным имуществом, и для передачи на иные уровни публичной собственности, которые были утверждены Правительством РФ. В апреле 2014 г. работа по разграничению прав была завершена, в результате чего в региональную и муниципальную собственность отошли 1123 ОКН, а 619 ОКН остались в федеральной собственности, 330 из которых к концу 2013 г. были зарегистрированы. Завершение регистрации прав собственности РФ планируется к 2018 г.1

В 2014 г. Росимущество также провело инвентаризацию ОКН, закрепленных на праве оперативного управления за федеральным государственным бюджетным учреждением «Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры» (АУПИК), подведомственным Минкультуры. Итогом ревизии после определения количества ОКН (2100 ед.), их фактического состояния и степени вовлеченности в хозяйственный оборот должно стать создание единого реестра памятников истории и культуры, содержащего все необходимые сведения о каждом ОКН. Выявленные объекты, находящиеся в казне РФ, подлежат передаче АУПИК2.

1 www.rosim.ru, 06.05.2014.

2 www.rosim.ru, 31.07.2014, 05.03.2015.

Что касается приватизации объектов концессионного соглашения, то предложенный механизм во многом аналогичен реализации преимущественного права акционеров (участников) хозяйственных обществ на приобретение дополнительных акций (долей) в случае обладания таковыми и не вызывает особых возражений. С практической точки зрения возможные коллизии могут возникнуть при участии в проекте нескольких концессионеров.

Дальнейшие изменения в приватизационном законодательстве могут быть связаны с внесенным в парламент законопроектом, который готовился при участии Следственного комитета (СК) России и отражает объявленный на официальном уровне курсом на деофшоризацию российской экономики.

Он предусматривает запрет на участие в приватизации граждан государств, входящих в офшорные зоны, зарегистрированных там организаций, контролируемых ими российских юридических лиц в целях обеспечения прозрачности приватизационного процесса и исключения схем сокрытия бенефициара привати-зируемого имущества, а также введение уголовной ответственности за незаконное установление иностранным инвестором контроля над российским предприятием, имеющим для страны стратегическое значение1.

Со стороны Минэкономразвития в этой связи высказываются опасения, заключающиеся в возможности сужении круга потенциальных участников приватизационного процесса и ограничении конкуренции. Существует и риск последующей перепродажи купленного актива в пользу офшорной организации. При этом необходимо отметить, что в законопроекте отсутствуют ранее предлагавшиеся нормы о введении уголовной ответственности оценщиков за фальсификацию отчета об оценке имущества или результатов экспертизы такого отчета, и организаторов торгов за сговор. Однако осталась новация, наделяющая правоохранительные органы дополнительными полномочиями для контроля за приватизацией на предварительной стадии2.

6.1.3. Присутствие государства в экономике и структурная политика3

В прошедшем году основным событием в этом аспекте можно считать судебное решение о возврате в собственность государства основной доли капитала «Башнефти» (71,6% акций), собственником которой ранее являлась АФК «Система». Наиболее широкое распространение получила точка зрения, связавшая такой поворот событий с нарушениями и злоупотреблениями, совершенными в ходе

4

приватизации .

1 Причины и следствие. Интервью с председателем СК РФ А. Бастрыкиным. // Российская газета, 15 января 2015, № 4 (6575), с. 1, 6.

2 ФСБ хотят наделить правом проверять участников приватизации, РБК.БаЛу 11 ноября 2014.

3 Вопросы места и роли государственного предпринимательства в рамках различных подходов к регулированию и развитию экономики на макро- и микроуровне рассматриваются в работах: Радыгин А. Д., Энтов Р. М. «Провалы государства»: теория и политика// Вопросы экономики, 2012, № 12, с. 4-30; Радыгин А.Д., Симачев Ю.В., Энтов Р.М., Государственная компания: сфера проявления «провалов государства» или «провалов рынка»? // Вопросы экономики, 2015, № 1, с. 45-79.

4 Пример Башкирии для изучения проблематики законности приватизационных сделок использовался еще около 10 лет назад, чему посвящались целые работы. См. Мигранов С. Д.

Основания для этого дают и обстоятельства данного дела, состоящие на сегодняшний день в следующем: (1) отсутствие претензий в рамках налогового законодательства, (2) использование в качестве аргументации наряду с легализацией имущества, полученного преступным путем, не вполне ясного урегулирования вопросов разграничения собственности между федеральным центром и субъектами РФ на начальном этапе реформы собственности и вытекающих отсюда правомочий, (3) переход пакета акций «Башнефти» непосредственно государству (в лице Росимущества), (4) некоторые шансы на возмещение убытков стороне, считающей себя добросовестным приобретателем.

Со стороны официальных лиц российского правительства (например, главы Минэнерго РФ) уже звучали мнения о возможности включении «Башнефти» в приватизационную программу (при сохранении за государством контрольного пакета акций). В таком случае можно будет говорить о реприватизации, укладывающейся в формулу «ренационализация и последующая приватизация прозрачным способом». Определенный, хотя и небогатый, подобный опыт имелся в отечественной практике последних полутора десятилетий в связи с пересмотром итогов ряда приватизационных сделок, как правило, по причине невыполнения инвестиционных и прочих обязательств со стороны новых владельцев. В частности, таким примером может служить пакет акций крупнейшего производителя химического сырья в стране, ОАО «Апатит» (20% уставного капитала), возвращенный в 2008 г. государству. В 2012 г. этот актив был приобретен «ФосАгро» за 11,1 млрд руб.

В то же время говорить о перспективах «Башнефти», которая по своему значению на протяжении всего периода деятельности оставалась компанией регионального значения, пока слишком рано ввиду не слишком радужных перспектив как топливно-энергетического комплекса, так и российской экономики в целом. К тому же государство лишь совсем недавно вошло в роль основного акционера компании. Отголоском перехода прав собственности на основной пакет акций «Башнефти» стал судебный иск АФК «Система» к компании «Урал-Инвест», у которой он был приобретен в 2009 г. Решением суда первой инстанции взысканию с «Урал-Инвеста» подлежит более чем внушительная сумма в 70,7 млрд руб., хотя весьма вероятным является продолжение судебного разбирательства1.

Определенные изменения претерпел в завершающемся году перечень стратегических предприятий и акционерных обществ.

В течение 2014 г. в него было внесены всего по одному унитарному предприятию (Международное информационное агентство «Россия сегодня») и открытому акционерному обществу («Объединенная ракетно-космическая корпорация» (ОРКК), представляющему создаваемую с прошлого года крупную вертикально интегрированную структуру (ВИС), аналогичную холдингам общенационального масштаба в авиационной промышленности (ОАК) и судостроении (ОСК). При этом из перечня

Недействительность сделок приватизации государственного и муниципального имущества. - М.: Логос, 2005. - 240 с.

1 Суд взыскал 70 миллиардов рублей с продавцов «Башнефти» в пользу «Системы», www.rn.lenta.ru, 16 февраля 2015.

стратегических организаций были исключены и 4 ФГУПа (включая «Канал имени Москвы» и «Гознак») и 4 ОАО.

Последние представляют крупные, ранее созданные ВИСы, которые полным госпакетом (все 100% акций) передаются Государственной корпорации (ГК) «Ростехнологии» (в конце июля 2014 г. переименована в «Ростех») в качестве имущественного взноса РФ наряду с преобразуемыми в ОАО Калининградским янтарным комбинатом и одним научно-исследовательским институтом, 100% акций которого после акционирования и последующей передачи «Ростеху» подлежат внесению в уставный капитал ОАО «Системы управления»1 в порядке оплаты размещаемых этим акционерным обществом дополнительных акций в связи с увеличением его уставного капитала.

Помимо этого, ГК «Ростех» передаются пакеты акций еще 65 ОАО, из которых 53 должны быть внесены в уставные капиталы 4 ВИСов, исключаемых из перечня стратегических организаций в порядке оплаты размещаемых этими акционерными обществами дополнительных акций в связи с увеличением их уставных капиталов. Большинство передаваемых «Ростеху» госпакетов можно отнести к категории миноритарных: из 65 упомянутых выше ОАО лишь в 17 государство владело долей от 25% до 50% и всего в 3 компаниях - долей, превышающей половину капитала.

Всего с момента принятия решения о создании ГК «Ростехнологии» в середине 2008 г. ей переданы акции 225 АО (из 227 АО, подлежащих передаче) и 155 АО, созданных посредством преобразования унитарных предприятий (из числа АО, создаваемых посредством приватизации 181 ФГУПа)2.

Еще одно изменение в перечне стратегических организаций заключается в разрешении осуществления процедуры увеличения уставного капитала «Аэрофлоту» путем дополнительного выпуска акций и их реализации при обеспечении сохранения доли Российской Федерации в размере не менее чем 50% голосов плюс одна голосующая акция. Однако это не повлечет больших сдвигов в структуре капитала российского общенационального авиаперевозчика ввиду того, что ранее доля государства определялась в 51,17%. В настоящее время ОАО «Аэрофлот -российские авиалинии» с участием привлеченных обществом инвестиционных банков осуществляются мероприятия для подготовки размещения акций на Московской бирже с учетом в том числе конъюнктуры рынка и определения наиболее оптимального срока организации такого размещения.

Напомним, что эта схема разгосударствления вытекает из норм, появившихся в законе о приватизации еще летом 2006 г., и уже применялась в отношении ряда компаний. Так, в прошлом году аналогичный вариант был разрешен применительно к ОАО «Российские сети», однако с существенно более высоким порогом государственного корпоративного контроля (61,7%).

1 ОАО «Системы управления» является одной 4 вертикально-интегрированных структур, передаваемых ГК «Ростех» после исключения из перечня стратегических организаций.

2 Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2014-2016 гг. в 2014 г., www.rosim.ru, 19.02.2015.

Другой компанией, где допускается сокращение доли государства в ходе дополнительной эмиссии, станет ОАО «Роскартография»1. Росимущество предлагает стратегическим инвесторам участие в приобретении до 49% акций данной ВИС путем выкупа вновь эмитируемых акций, которые планируется размещать по закрытой подписке, с возможным направлением привлеченных средств на финансирование инвестиций в дальнейшее развитие компании.

В рамках работы, проводимой по созданию вертикально-интегрированных структур (ВИС), в 2014 г. полностью завершены мероприятия по реализации 4 Указов Президента РФ, касающиеся 4 ВИС (ОАО «Концерн «Гранит-Электрон», «Росгеология», «Корпорация «Тактическое ракетное вооружение» и государственная корпорация «Росатом»). Кроме того, в этом направлении проводилась работа по реализации еще 13 указов Президента РФ и 3 распоряжений Правительства РФ.

В целом ряде случаев речь шла о реализации соответствующих управленческих решений, относящихся не к 2014 г., а более раннему периоду. Это касается Объединенной судостроительной корпорации (ОСК) (2010 г.), ОАО «Росспиртпром» и «Российские ипподромы» (2011 г.), «РКЦ «Прогресс», «Объединенная промышленная корпорация «Оборонпром», «Корпорация «Московский институт теплотехники» и «Российские железные дороги» (2012 г.), «РСК «МиГ», «Научно-производственная корпорация «Уралвагонзавод» имени Ф. Э. Дзержинского», «Объединенная ракетно-космическая корпорация» (ОРКК) (2013 г.)2.

Как показывают эти примеры, строительство ВИС является далеко не одномоментным процессом, зависящим, прежде всего, от объема объединяемых активов.

Яркой иллюстрацией этого могут служить быстрое исполнение президентского указа от 21 февраля 2014 г. № 103 о внесении 100% минус 1 акция ОАО «Зарубежгеология» в уставный капитал «Росгеологии», после чего холдинг стал объединять 38 предприятий, и пример ГК «Росатом», применительно к которой принятое в минувшем году решение о преобразовании 1 ФГУПа в ОАО с последующей передачей всех акций данной ГК реализовывалось наряду с аналогичным решением в отношении 4 других предприятий, принятым в 2013 г.

Что касается решений по развитию других интегрированных структур, принятых в 2014 г., то помимо указанного выше расширения ГК «Ростех» следует отметить сложные схемы обеспечения имущественной интеграции, которые предполагается использовать в отношении ОАО «Концерн ПВО «Алмаз - Антей» и Объединенной судостроительной корпорации (ОСК).

1 «Роскартография» является вертикально-интегрированной структурой, объединяющей 32 дочерних ОАО с долей участия в их уставных капиталах в размере 100% минус 1 акция, что обеспечивает присутствие на рынках геодезических и картографических работ по всей стране.

2 Вопросы создания Объединенной ракетно-космической корпорации (ОРКК) более подробно рассматривались в: Мальгинов Г., Радыгин А. Состояние государственного сектора и приватизация // Российская экономика в 2013 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 35). М., ИЭП. 2014, с. 404-408. с. 385-417.

3 С момента своего создания ГК «Росатом» неоднократно пополнялась различными активами. Так, в минувшем году была завершена работа по передаче ей в качестве имущественного взноса акций АО, создаваемых посредством акционирования 6 ФГУПов, относительно которых решение было принято еще в 2012 г.

В уставный капитал «Алмаза - Антея» будут внесены госпакеты акций 15 ОАО, включая 2 - блокирующего размера, остальные - миноритарные). Также в уставный капитал ОАО «Завод «Навигатор» вносятся по 1 акции 30 ОАО, а 1 его акция поступает в уставный капитал «Российского института радионавигации и времени».

Предполагавшееся внесение в уставный капитал «Алмаза - Антея» полных (все 100% акций) пакетов акций ОАО «Завод «Навигатор» и «Российский институт радионавигации и времени» было отменено после появления Указа Президента РФ от 5 февраля 2015 г. № 56 о переименовании ОАО «Концерн ПВО «Алмаз -Антей», 100% акций которого находится в федеральной собственности, в акционерное общество «Концерн воздушно-космической обороны «Алмаз -Антей».

В связи с этим в его уставный капитал будут внесены 100% минус 1 акция ОАО «Корпорация космических систем специального назначения «Комета», которая будет пополнена 100% минус 1 акция АО, создаваемого при акционировании 1 ФГУПа, являющегося научно-исследовательским институтом, блокирующим пакетом 1 ОАО и 1 акцией другого ОАО.

Другим активом, вносимым в «Алмаз - Антей» (в новом формате) станут 74,5% акций ОАО «Завод «Навигатор», в уставный капитал которого будут включены по 1 акции «Кометы» и упомянутого АО, создаваемого при акционировании ФГУПа, являющегося научно-исследовательским институтом. Акции ОАО «Российский институт радионавигации и времени», как и ОАО «Завод «Навигатор», подлежат внесению в уставный капитал «Алмаза - Антея» после осуществления указанных мероприятий.

В целях развития судостроения на Дальнем Востоке и повышения эффективности освоения континентального шельфа Российской Федерации в районах Дальнего Востока и Арктики государство согласует продажу ранее внесенных в уставный капитал ОСК мажоритарного (75% минус 2 акции) пакета акций ОАО «Дальневосточный центр судостроения и судоремонта» (г. Владивосток) и 100% минус одна акция ОАО «30 судоремонтный завод» (Приморский край) в пользу ЗАО «Современные технологии судостроения» (Москва) по цене не ниже рыночной, определяемой на основании отчета независимого оценщика, при сохранении у ОСК блокирующего пакета (25% плюс 1 акция) акций «Дальневосточного центра судостроения и судоремонта». Взамен уставный капитал ОСК в порядке оплаты размещаемых этим открытым акционерным обществом дополнительных акций в связи с увеличением его уставного капитала пополняется крупными пакетами акций ОАО «Дальневосточный завод «Звезда» (Приморский край, 53,5%) и «Хабаровский судостроительный завод» (около 43%).

6.1.4. Вопросы управления субъектами государственного сектора экономики

Унитарные предприятия

На эти субъекты хозяйствования была распространена введенная в отношении АО с долей государства еще в конце 2012 г. норма в части перечисления прибыли государству.

Постановлением Правительства РФ от 17 апреля 2014 г. № 351 были дополнены действующие Правила разработки и утверждения программ деятельности и

определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов), утвержденные еще правительственным постановлением от 10 апреля 2002 г. № 228.

Прежняя формулировка об определении величины прибыли ФГУПа, подлежащей перечислению в федеральный бюджет, как ее части, остающейся в распоряжении предприятия после уплаты налогов и иных обязательных платежей, уменьшенной на сумму расходов на реализацию мероприятий по развитию предприятия, утвержденных в составе его программы деятельности на текущий финансовый год, осуществляемых за счет чистой прибыли, была дополнена указанием, что она должна быть не менее 25% прибыли, остающейся в распоряжении предприятия после уплаты налогов и иных обязательных платежей, если иное не установлено актами Правительства РФ. Соответствующие изменения были внесены и в Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 739, регулирующее полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества ФГУПа.

Некоторые изменения были внесены и в ст. 113 и 114 Гражданского Кодекса РФ, посвященные унитарным предприятиям, не затрагивая базовых характеристик данной организационно-правовой формы.

В основном они сводятся к тому, что в ГК появились прямые отсылки на специализированный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ в части оснований и порядка их создания и реорганизации, прав на закрепленное имущество, устава, правового положения. В отношении создания унитарного предприятия появилось указание на то, что это делается от имени публично-правового образования. При этом из текста ГК исчезло прямое упоминание об отсутствии в общем случае ответственности собственника имущества унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения по обязательствам такого предприятия, а ст. 115, посвященная унитарным предприятиям на праве оперативного управления целиком утратила силу с 1 сентября 2014 г.

Хозяйственные общества с участием государства

Говоря о проблематике управления хозяйственными обществами с государственным участием, можно отметить следующие основные тенденции.

По итогам кампании годовых общих собраний акционеров 2014 корпоративного года к концу лета исполнительская дисциплина их проведения находилась на высоком уровне, составив 94,33%, в т. ч. 92,16% среди общего количества АО, входящих в специальный перечень, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 января 2003 г. № 91-р, где позиция государства как акционера по ряду важнейших вопросов определяется на правительственном уровне (далее - Спецперечень), 98,34% - среди АО, не включенных в Спецперечень, единственным акционером в которых является РФ и 93,75% - среди АО, не включенных в Спецперечень, где государство владеет долей более 2%, но менее 100% капитала.

По итогам собраний акционеров происходило формирование органов управления компаний с госучастием. Напомним, что исходя из сложившейся традиции корпоративного управления акционерными обществами с государственным участием всех членов советов директоров, избираемых голосами по акциям, принадлежащим государству как акционеру, можно разделить на несколько групп: (1) представители

интересов государства, являющиеся государственными служащими, которые обязаны голосовать в соответствии с директивами собственника, (2) представители интересов государства, являющиеся иными лицами (профессиональные поверенные), действующие на основании договора и обязанные голосовать в соответствии с директивами собственника по ограниченному кругу вопросов, а по остальным вопросам - по своему усмотрению, (3) независимые директора, голосующие на основе личного профессионального опыта и собственного суждения, и отвечающие установленным критериям отбора. В целях обобщения лиц, относящихся ко второй и третьей группам, называют профессиональными директорами.

В соответствии с решениями Правительства РФ, выпущенными на общие собрания акционеров, в 2014 корпоративном году в составы советов директоров (наблюдательных советов) АО Спецперечня утвержден 391 кандидат, включая 197 профессиональных поверенных (из 206 чел., рекомендованных к избранию по итогам работы Комиссии по отбору независимых директоров, представителей интересов РФ и независимых экспертов для избрания в органы управления и контроля акционерных обществ, функционирующей при Росимуществе), 90 независимых директоров (из 93 чел. по рекомендации) и 104 госслужащих (вместо 101 чел. по рекомендации).1

За последние 5 лет заметно изменилась структура представительства государства в органах управления АО Спецперчня (табл. 6).

Таблица 6

Динамика и структура представителей государства в органах управления и контроля АО, входящих в Спецперечень, в 2010-2014 гг.

Год АО, ед. Представители государства в советах директоров (наблюдательных советах) В ревизионных комиссиях: независимые эксперты, чел.

Всего Госслужащие Професс пове| иональные ренные Независимые директора

чел. % чел. % чел. % чел. %

2010 49 386 100,0 193 50,0 117 30,3 76 19,7

2011 51 416 100,0 181 43,5 150 36,1 85 20,4

2012 57 434 100,0 141 32,5 205 47,2 88 20,3 15

2013а 63 452 100,0 127 28,1 228 50,4 97 21,5 27

2014б 51 391 100,0 104 26,6 197 50,4 90 23,0 45

а - с учетом АО «Новороссийский морской торговый порт», в совет директоров и ревизионную комиссию которого были избраны только госслужащие;

б - без учета 4 АО Спецперечня, в отношении которых решения Правительства РФ еще не были приняты.

Источник: Отчет об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО и использовании специального права на участие РФ в управлении ОАО («золотой акции») по итогам 2013 г., расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Если в 2010 г. госслужащие составляли половину представителей государства в советах директоров, то в 2014 корпоративном году всего лишь около 27%. Их место заняли профповеренные, доля которых в 2013-2014 гг. превысила 50% (против 30% в 2010 г.) при увеличении абсолютной численности в 1,7-1,9 раза. Удельный вес независимых директоров вырос много скромнее: менее чем с 20% в 2010 г. до 23% в

1 Итоговые решения по утверждению кандидатов в органы управления и контроля АО Спецперечня утверждает Правительство РФ. В отношении 4 компаний к концу лета таковые не были приняты.

2014 г. при увеличении абсолютной численности в 1,2-1,3 раза. В целом за 2010— 2014 гг. по группе АО, входящих в спецперечень, отмечался стабильный рост количества профдиректоров, следствием чего стало увеличение их численности в расчете на 1 компанию с 3,94 до 5,63 чел., а представительство госслужащих сократилось с 3,94 до 2,04 чел. В структуре ревизионных комиссий в 2014 г. представительство госслужащих оказалось преобладающим, составив около 3/4 (или 133 чел. против 45 независимых экспертов). Однако общая численность последних за 3 года увеличилась втрое, а их количество в расчете на 1 компанию выросло с 0,26 чел. в 2012 г. до 0,9 чел. в 2014 г.

Что касается формирования структуры составов органов управления компаний, не включенных в Спецперечень, то по 842 АО, где наличие контрольного и блокирующего пакета акций обеспечивало государству 3920 мест в советах директоров (наблюдательных советах) АО1, более половины из них заняли профессиональные директора (2094 чел. или 53,4%), а госслужащие (1826 чел.) соответственно — 46,6%. Однако еще по 219 АО с долей РФ в уставных капиталах менее 25% состав представителей интересов государства в советах директоров (наблюдательных советах) сформирован на 100% из госслужащих (около 300 мест). Таким образом, всего в составы советов директоров (наблюдательных советов) АО, не включенных в Спецперечень, вошло 2126 госслужащих (против 3045 чел. в 2013 г.), что несколько больше количества профдиректоров, но свидетельствует о значительном (более чем на 30%) уменьшении представительства госслужащих.

Таблица 7

Динамика и структура представительства профессиональных директоров, представляющих государство в органах управления и контроля АО, не входящих в Спецперечень, в 2010-2014 гг.

Год АО, ед. Представители государства в советах директоров (наблюдательных советах) (кроме госслужащих) В ревизионных комиссиях: независимые эксперты, чел.

всего Профессиональные поверенные Независимые директора

чел. % чел. % чел. %

2010 389 707 100,0 493 69,7 214 30,3

2011 512 1109 100,0 830 74,8 279 25,2

2012 822 1860а 100,0 1350 72,6 510 27,4

2013 637 1715 100,0 1092 63,7 623 36,3 335

2014 683б 2094 100,0 1382 66,0 712 34,0 498

а — встречаются данные и об избрании 1869 профессиональных директоров;

б — помимо 683 АО, в органы управления которых были избраны профдиректора, еще по 159 АО, где государству принадлежит контрольный или блокирующий пакет акций, решения по их утверждению не были приняты по различным объективным причинам.

Источник: Отчет об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО и использовании специального права на участие РФ в управлении ОАО («золотой акции») по итогам 2013 г., расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Как следует из табл. 7, изменения в структуре представительства профдиректоров носили умеренный характер. Удельный вес независимых директоров вырос с 30% в 2010 г. до 34—36% в 2013—2014 гг., а доля профповеренных, напротив, незначительно

1 Включая 159 АО, где государству принадлежит контрольный или блокирующий пакет акций, но решения по утверждению профдиректоров и независимых экспертов не были приняты по различным объективным причинам.

сократилась, несмотря на увеличение их численности в 2,8 раза. В расчете на 1 компанию количество профдиректоров в советах директоров (наблюдательных советах) выросло с 1,82 до 3,07 чел., а независимых экспертов в ревизионных комиссиях - с 0,53 до 0,73 чел. (за 2013-2014 гг.).

Таким образом, приведенные данные убедительно свидетельствуют о довольно успешной реализации обозначенного еще в 2008 г. курса на расширение практики избрания профессиональных (в т. ч. независимых) директоров в органы управления АО с участием государства с поэтапной заменой ими государственных служащих. Вместе с тем наступление кризисных явлений в экономике способствовало тому, что на уровне главы правительства было заявлено о временном возврате госслужащих в органы управления госкомпаний в целях осуществления более плотного контроля (без уточнения масштаба и сроков таких шагов)1.

В 2014 г. Росимуществом была разработана Программа взаимодействия с сообществами профессиональных директоров и независимых экспертов, избранных в качестве представителей интересов государства в органы управления и контроля акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и которые не включены в указанный выше специальный перечень. В рамках исполнения данной программы приказ Росимущества от 11 октября 2013 г. № 316 «Об утверждении Целей и задач привлечения профессиональных директоров и независимых экспертов, избранных в органы управления и контроля акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и которые не включены в специальный перечень, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 января 2003 г. № 91-р, в качестве представителей интересов Российской Федерации» был направлен в адрес организаций, представляющих профессиональное бизнес-сообщество, с целью его доведения до их членов.

Еще одной новацией применительно к управлению АО с госучастием можно считать привлечение к осуществлению функций единоличных исполнительных органов управляющих компаний (УК). 4 такие организации занимаются указанной деятельностью в отношении 29 акционерных обществ. В целях усиления контроля за деятельностью УК были разработаны и в самом конце 2014 г. приказом Росимущества утверждены Методические рекомендации по ежеквартальному мониторингу деятельности управляющих компаний, которым переданы функции единоличных исполнительных органов акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и которые не включены в Спецперечень.

Вообще минувший год ознаменовался серьезным продвижением в части разработки типовых документов, направленных на стандартизацию процессов управления деятельностью госкомпаний.

В числе утвержденных Росимуществом документов, имеющих объектом применения АО с госучастием, следует назвать Методику самооценки качества корпоративного управления в компаниях с государственным участием, Методику индивидуальной оценки деятельности членов совета директоров, Методические рекомендации по организации работы корпоративного секретаря в акционерном обществе с госучастием, Методические рекомендации по организации работы

1 В точке кризиса, но без страха // Российская газета, 15 января 2015, № 4 (6575), с. 1, 4.

комитетов по аудиту советов директоров акционерных обществ с участием РФ, Методические рекомендации по формированию Положения о вознаграждениях и компенсациях членов Ревизионной комиссии, Методические рекомендации по формированию Положения о ревизионной комиссии, Методические рекомендации по организации внутреннего аудита, а также Методические рекомендации по построению функции внутреннего аудита в холдинговых структурах с участием РФ.

Повышению инвестиционной привлекательности и эффективности управления организациями государственного сектора экономики должны способствовать Методические рекомендации по применению ключевых показателей эффективности (КПЭ) государственными корпорациями, государственными компаниями, государственными унитарными предприятиями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия государства, включая региональный уровень, в совокупности превышает 50%, Методические рекомен-дации по разработке долгосрочных программ развития стратегических ОАО и ФГУПов, а также ОАО, где доля РФ в капитале в совокупности превышает 50%, Типовой стандарт проведения аудиторской проверки реализации долгосрочных программ развития ОАО, включенных в спецперечень, с примерным техническим заданием для ее проведения. Новую редакцию получили Методические указания по определению профильности активов.

В самом конце 2014 г. были утверждены Методические рекомендации по организации работы по отчуждению непрофильных активов федеральных казенных предприятий и федеральных государственных учреждений, Типовое положение о закупочных процедурах, проводимых для нужд АО с госучастием и Методические рекомендации по разработке дивидендной политики в таких компаниях.

В качестве проектов подготовлены методические рекомендации по проведению оценки личностных компетенций внутренних аудиторов и типовой устав акционерного общества, единственным акционером которого является РФ и акции которого подлежат отчуждению из федеральной собственности в рамках исполнения прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества. Последний из названных проектов документов направлен на ограничение полномочий органов управления указанных АО по распоряжению имуществом общества и повышение ответственности их единоличных исполнительных органов в предприватизационный период, включая раскрытие информации, обязательной к опубликованию в открытых источниках, предоставление по запросам Росимущества документов и сведений, необходимых для осуществления оценки акций АО и его предпродажной подготовки.

Анализ итогов работы за 2013 г., который стал первым полноценным временным интервалом применения обновленного механизма дивидендной политики в отношении компаний с госучастием (с введением нормы о направлении на их выплату не менее 25% чистой прибыли), показал, что дивидендная дисциплина среди них улучшилась.

Общий объем доходов федерального бюджета, администрируемых Росимуществом, в виде начисленных дивидендов по акциям, принадлежащим государству, с учетом решений, принятых на годовых общих собраниях акционеров по состоянию на конец лета 2014 г. превысил 220 млрд руб.

По прогнозу поступления дивидендов в федеральный бюджет около 2/3 всех начисленных дивидендов по акциям, принадлежащим РФ, по итогам 2013 г. приходится на АО Спецперечня. В группу 9 наиболее крупных компаний-плательщиков дивидендов в федеральный бюджет (с суммой выплат более 1 млрд руб.) вошли ОАО «Газпром», «РОСНЕФТЕГАЗ», Банк ВТБ, «АК «Транснефть», АК «АЛРОСА» (ОАО), ОАО «Ростелеком», «РусГидро», «Зарубежнефть», АИЖК.

Более 2/3 компаний, входящих в Спецперечень (или 34 АО), направили на выплату дивидендов не менее 25% чистой прибыли общества по итогам работы в 2013 г. Основной причиной отклонения в меньшую сторону от выполнения установленной нормы согласно требованиям соответствующего правительственного Распоряжения № 774-р от 29 мая 2006 г., действующего в редакции конца 2012 г., является получение госкомпаниями убытков по итогам работы за отчетный период. Из 12 АО Спецперечня, в отношении которых Правительством РФ были приняты решения о невыплате по итогам 2013 г. дивидендов, в 10 компаниях основанием для таких решений послужили именно убытки, полученные АО по итогам работы. Еще по 8 АО по состоянию на конец лета 2014 г. решения по вопросам выплаты дивидендов были не приняты.

По итогам 2013 г. по 5 АО Спецперечня («Аэрофлот», АЛРОСА, «Русгидро», «Ростелеком», «АК «Транснефть) начисление дивидендов в федеральный бюджет производилось на основании финансовой отчетности, составленной по Международным стандартам финансовой отчетности (МСФО), а совокупный размер начисленных дивидендов по указанным компаниям за 2013 г. увеличился по сравнению с размером начисленных дивидендов за аналогичный период предыдущего года, рассчитанным по РСБУ более чем на 30%.1

В связи с этим необходимо отметить, что, как следует из материалов к правительственному законопроекту на очередной 3-летний срок, дивидендам по федеральным пакетам акций принадлежит важнейшая роль в обеспечении совокупных доходов от использования государственного имущества. Так, в 2015 г. прогнозируется поступление в федеральный бюджет дивидендов в размере 251,5 млрд руб., в 2016 г. - 162,5 млрд руб., в 2017 г. - 221,7 млрд руб.

Такая динамика связана с разовым перечислением в федеральный бюджет доходов в виде дивидендов по акциям ОАО «Роснефтегаз» в результате продажи пакета акций ОАО «НК «Роснефть» (100 млрд руб.) в 2015 г. (наряду с поступлением дивидендов в размере 29 млрд руб. по результатам работы за 2014 г.), что неизбежно обусловливает и сокращение совокупной величины дивидендных выплат в бюджет в следующем 2016 г. В 2017 г. основную часть увеличения поступлений дивидендов по акциям, принадлежащим государству, предполагается обеспечить за счет прироста дивидендов по акциям ОАО «Газпром» (на 48,1 млрд руб.) с учетом предложения данного общества о направлении на выплату дивидендов доли чистой прибыли, определенной по данным консолидированной финансовой отчетности. В то же самое время эффект от применения данной меры в отношении других компаний остается не вполне ясным.

1 Отчет об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО и использовании специального права на участие РФ в управлении ОАО («золотой акции») по итогам 2013 г.

Прочие же виды доходов федерального бюджета от использования государственного имущества по линии материальных активов (арендные платежи за землю и имущество, перечисление прибыли унитарных предприятий) носят дополняющий характер.

В целом же величина доходов от использования государственного имущества, как и в случае с приватизационными поступлениями, будет испытывать воздействие макроэкономической ситуации, особенно в части доходов, являющихся производной от деятельности государства, как субъекта хозяйствования (дивиденды и перечисление прибыли унитарных предприятий). Помимо этого необходимо указать на влияние введенных в отношении России санкций, которые коснулись, прежде всего, государственных компаний, необходимости начала реализации крупных инвестиционных проектов в ТЭКе (новые месторождения, трубопровод «Сила Сибири», переформатирование «Южного потока»), возможный эффект от деофшоризации и реализации ряда мер по адаптации к новой экономической ситуации, заявленных на уровне высшего политического руководства (централизация контроля за осуществлением расчетов в крупных госкомпаниях, имеющих разветвленную сеть дочерних и зависимых обществ, ориентация на снижение издержек, импортозамещение, привлечение малого и среднего бизнеса в качестве субподрядчиков).

Важной задачей для органов управления всех компаний с госучастием на ближайшие годы станет внедрение норм нового Кодекса корпоративного управления.

Проект данного документа был в целом одобрен российским правительством 13 февраля 2014 г. и утвержден 21 марта 2014 г. советом директоров Банка России, являющегося мегарегулятором российского финансового рынка. Кодекс носит рекомендательный характер, его нормы предлагаются ЦБ РФ для применения акционерными обществами, ценные бумаги которых допущены к организованным торгам или готовятся к этому. Применение норм Кодекса позволит российским АО, включая государственные корпорации и акционерные общества с государственным участием, получить базовые ориентиры по внедрению передовых стандартов корпоративного управления с учетом специфики российского законодательства и сложившейся на российском рынке практики взаимоотношений между акционерами, членами совета директоров (наблюдательного совета), исполнительными органами, работниками и иными заинтересованными сторонами, участвующими в экономической деятельности акционерных обществ.

Несмотря на рекомендательный характер Кодекса корпоративного управления он уже используется в 13 крупнейших госкомпаниях, а Росимущество готовит методику оценки его внедрения.1

В минувшем году получила свое продолжение тематика «золотых парашютов» для менеджмента госкомпаний.

После того, как в 2013 г. судебным решением было признано недействительным решение совета директоров компании «Ростелеком» (доля государства в капитале — около 47%) о выплате ее бывшему руководителю за досрочное расторжение трудового договора суммы, превышающей 200 млн руб., Госдума на волне

1 www.rosim.ru, 30.10.2014, 03.12.2014.

негативной реакции в обществе одобрила правительственный законопроект, ограничивающий такие компенсации менеджменту госкомпаний.

Соответствующие поправки в Трудовой Кодекс (ТК) РФ были внесены федеральным законом № 56-ФЗ от 2 апреля 2014 г. Они распространяются на руководителей, их заместителей, главных бухгалтеров и заключивших трудовые договоры членов коллегиальных исполнительных органов государственных корпораций, государственных компаний, а также хозяйственных обществ, более 50% акций (долей) в уставном капитале которых находится в государственной или муниципальной собственности, а также руководителей, их заместителей, главных бухгалтеров государственных внебюджетных фондов РФ, государственных или муниципальных учреждений, государственных или муниципальных унитарных предприятий.

Все эти категории менеджеров теперь имеют право на компенсацию в связи со сменой собственника имущества организации и в случае прекращения трудового договора по инициативе собственника при отсутствии виновных действий (бездействия) в размере лишь 3-кратного среднего месячного заработка, хотя изначально во внесенном со стороны правительства законопроекте речь шла о 6-кратной величине.

Однако осенью текущего года кассационная инстанция признала законным решение совета директоров «Ростелекома» о выплате вознаграждения в 200,88 млн рублей ее экс-главе А. Провоторову. Арбитражный суд Северо-Западного округа отменил решения двух нижестоящих инстанций, принятые ранее, и полностью отказал в удовлетворении требований истцов, тогда как суд первой инстанции согласился с тем, что совет директоров «Ростелекома» рассчитал указанный «золотой парашют» «из максимально высоких премий без надлежащего обоснования»1, а также «из фиксированного дохода, не соответствующего полученному ранее размеру заработной платы». Таким образом, «совет директоров существенным образом нарушил права акционеров на осуществление управления и на получение дивидендов».2 Тем не менее, в итоге данный конфликт разрешился в начале 2015 г. тем, что сумма, ставшая предметом разбирательства, была возвращена самому ОАО «Ростелеком».

В определенной степени реакцией власти на эти проблемы можно считать и Указ Президента РФ от 12 декабря 2014 г. № 778, которым были внесены изменения в аналогичный документ от 10 июня 1994 г. № 1200. В частности, был отменен перечень обязательных условий трудовых договоров с руководителями федеральных госпредприятий (продолжительность, минимальный размер вознаграждения, доля от прибыли, размеры компенсаций при досрочном расторжении договора по инициативе работодателя и при переезде в другую местность, социальные гарантии руководителю и членам его семьи в случае смерти или утраты трудоспособности, права и обязанности в связи с управлением предприятием, порядок отчетности,

1 По общей логике учет премий за будущие периоды при выплате компенсации является весьма спорным, поскольку они должны зависеть от итогов предстоящей работы компании.

2 Суд признал законным «золотой парашют» экс-главы «Ростелекома» Провоторова в 200 млн руб. 29 октября 2014 г., ТАСС.

3 Провоторов отстегнул парашют, www.comnews.ru, 13.01.2015.

порядок и условия досрочного расторжения договора, ответственность руководителя за нарушение договора и результаты деятельности предприятия).

Также утратили силу нормы президентского указа 20-летней давности, касающиеся требованиям к представителям государства в АО, акции которых закреплены в федеральной собственности, в части содержания договоров на представление интересов государства гражданами, не являющимися госслужащими, а также согласования проектов решений и соответствующего голосования с органами власти.1

А уже в самом начале наступившего года утратило силу Положение об условиях оплаты труда руководителей государственных предприятий при заключении с ними трудовых договоров (контрактов), действовавшее с 1994 г.

Постановлением Правительства РФ от 2 января 2015 г. № 2 было утверждено новое Положение об оплате труда руководителей ФГУПов. Согласно этому документу оплата труда руководителей предприятий включает: (1) должностной оклад, (2) выплаты компенсационного и (3) стимулирующего характера.

Первая из указанных составляющих определяется учредителем в лице федерального органа исполнительной власти либо организации, осуществляющей его функции и полномочия по заключению и расторжению трудового договора с руководителем предприятия, в зависимости от сложности труда, масштаба управления и особенностей деятельности и значимости предприятия.

В отношении второй компоненты содержится ссылка на нормы ТК РФ и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. Что касается выплат стимулирующего характера, то их размер и периодичность определяются учредителем с учетом достижения показателей экономической эффективности деятельности предприятия, утвержденных учредителем, за соответствующий период с учетом личного вклада руководителя предприятия в осуществление основных задач и функций, определенных уставом предприятия.

Основной же новацией в части регулирования оплаты труда руководителей можно считать введение предельного уровня соотношения средней заработной платы руководителей, их заместителей и главных бухгалтеров предприятий и средней заработной платы работников списочного состава (без учета руководителя, заместителей руководителя и главного бухгалтера) предприятий, устанавливаемого учредителем в кратности от 1 до 8. При этом для предприятий, включенных в перечень, утверждаемый Правительством РФ, и подведомственных Управделами Президента РФ, может отличаться от вышеуказанного.

6.1.5. Управление государственным имуществом и программно-целевая часть нового трехлетнего бюджета

Дальнейшие перспективы управления всем государственным имущественным комплексом необходимо рассматривать сквозь призму новой государственной программы (ГП) «Управление федеральным имуществом», утвержденной Постановле-

1 Можно предположить, что данные положения утратили свою актуальность ввиду наличия обширной нормативно-правовой базы по управлению компаниями с госучастием, которая после появления Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ 1999 г. постепенно формировалась на протяжении всех 2000-х гг.

нием Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 327 взамен прежней ГП с тем же названием, действовавшей всего около 14 месяцев1. Причины такого изменения не вполне ясны. На официальном уровне принятие указанного документа связывается с изменением ст. 179 Бюджетного кодекса РФ и необходимостью приведения соответствия нормативной базы в соответствие с постановлением Правительства РФ от 17 октября 2013 г. № 931, которым были внесены много-численные изменения в Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденный правитель-ственным постановлением еще летом 2010 г.

Количественно выраженные целевые индикаторы реализации новой госпрограммы (ГП) «Управление федеральным имуществом» до 2018 г. в целом соответствуют величинам из программы 2013 г. Напомним, что речь идет о таких показателях, как доли объектов федерального имущества (по категориям), для которых определена целевая функция (унитарные предприятия, хозяйственные общества с долей государства, учреждения, объекты казны), темпы сокращения численности объектов по основным категориям (для предприятий и АО - процент ежегодно, для объектов и земельных участков казны, не вовлеченных в хозяйственный оборот - процент к величинам за 2012 г. (кроме ограниченных в обороте и изъятых из него)), показатели, характеризующие динамику технологического развития процессов управления федеральным имуществом, а также ряд других. При этом в новом документе в отличие от госпрограммы 2013 г. отсутствуют целевые индикаторы, достижимые в случае выделения дополнительных ресурсов.

Реализация новой госпрограммы будет проходить в непростых условиях, связанных с бюджетными ограничениями. В новой ГП 2014 г. в качестве объемов бюджетных ассигнований фигурируют величины из действовавшего федерального бюджета на 2014-2016 гг.

В принятом законе о федеральном бюджете на 2015-2017 гг., в расходной части в ряду прочих государственных программ предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию госпрограммы «Управление федеральным имуществом», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 327, в размере 27,9 млрд руб. - в 2015 г., 25,4 млрд руб. - в 2016 г. и 26,2 млрд руб. - в 2017 г. Около 80% этих сумм приходится на подпрограмму «Управление государственным материальным резервом».

Ассигнования на другую подпрограмму «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации» составляют 5408,5 млн руб. - в 2015 г., 5124,1 млн руб. - в 2016 г. и 4953,9 млн руб. - в 2017 г. Между тем в государственной программе приводятся следующие величины расходов: 5298,9 млн руб., 5138,9 млн руб. и 5158,6 млн руб. соответственно. Таким образом, указанные в законе о федеральном бюджете объемы бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными в паспорте ГП увеличены в 2015 г. на 109,6 млн руб., но в 2016 г. уменьшены на 14,8 млн руб., а в 2017 г. - на 204,7 млн руб.

1 Более подробно о госпрограмме 2013 г. см.: Мальгинов Г., Радыгин А. Состояние государственного сектора и приватизация // Российская экономика в 2012 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 34). М., ИЭП. 2013, с. 433-475.

Как следовало из пояснительной записки к законопроекту о федеральном бюджете на 2015—2017 гг., в 2015 г. бюджетные ассигнования Федеральному агентству по управлению государственным имуществом по подпрограмме «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации» увеличиваются в основном (на 87,0 млн руб.) на оплату юридических услуг в целях защиты имущественных интересов Российской Федерации в соответствии с решениями и рекомендациями Межправительственной Российско-Индийской комиссии по торгово-экономическому, научно-техническому и культурному сотрудничеству.

А наиболее масштабное сокращение отнесено на 2017 г., когда в связи с передачей Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2013 г. № 430 «О переработке или уничтожении изъятых из незаконного оборота и об уничтожении конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» функции государственного заказчика по размещению заказов на оказание услуг по перевозке, хранению, переработке и уничтожению изъятой из незаконного оборота или конфискованной алкогольной и спиртосодержащей продукции бюджетные ассигнования, предусмотренные Росимуществу на 2017 г. в объеме 50,0 млн руб., подлежат перераспределению в пользу государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков».

В целом в годовом исчислении после 2015 г. в рамках подпрограммы «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации» запланировано снижение расходов, которое составит 5,3% (284,4 млн руб.) в 2016 г. и 3,3% (170,2 млн руб.) в 2017 г. Однако следует иметь в виду, что общие условия исполнения бюджета в наступившем году могут вызвать необходимость нового изменения объемов бюджетных ассигнований на реализацию всей государственной программы «Управление федеральным имуществом».

При этом необходимо отметить, что переход к планированию бюджетных расходов преимущественно на основе программно-целевого принципа применительно к управлению госимуществом парадоксальным образом привел к явному снижению прозрачности в распределении бюджетных ассигнований.

Приведенные в Приложениях 18 и 20 к закону о федеральном бюджете на 2015— 2017 гг. (от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ) применительно к государственной программе «Управление федеральным имуществом» в рамках подпрограммы «Повышение эффективности управления государственным имуществом и приватизации») величины расходов по обобщенным направлениям (расходы на выплаты персоналу, закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд, иные бюджетные ассигнования) не позволяют оценить размер бюджетных расходов по конкретным направлениям государственной имущественной политики.

Между тем в законе об исполнении федерального бюджета за 2013 г. в ряду расходов по его ведомственной структуре применительно к Росимуществу в числе прочих выделены такие статьи, как «Обеспечение и проведение предпродажной подготовки и продажи федерального имущества, а также преобразования ФГУПов» (449,8 млн руб.), «Содержание и обслуживание казны РФ» (233,9 млн руб.), «Оценка недвижимости, признание прав и регулирование отношений по государственной собственности» (64,85 млн руб.) и «Управление находящимися в федеральной

собственности акциями (долями) хозяйственных обществ» (17,5 млн руб.). Однако данные по расходам на выполнение ГП «Управление федеральным имуществом» за 2013 г. отсутствуют.

6.1.6. Бюджетный эффект имущественной политики государства

В 2014 г. в отличие от 2013 г. динамика бюджетных доходов, так или иначе связанных с государственным имуществом, носила разнонаправленный характер. Поступления от использования государственного имущества (из возобновляемых источников) выросли при падении доходов от приватизации и продажи имущества (из невозобновляемых источников).

Ниже (табл. 8 и 9) представлены данные о доходах, содержащиеся (за исключением прошедшего года) в законах об исполнении федерального бюджета за 2000-2014 гг., в части использования государственного имущества и его продажи только по определенному кругу материальных объектов1.

1 За пределами рассмотрения оставлены доходы федерального бюджета, полученные в качестве платежей за природные ресурсы (включая водные биологические, доходы от использования лесного фонда и при пользовании недрами), возмещения потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельскохозяйственных угодий, в результате финансовых операций (доходы от размещения средств бюджета (доходы по остаткам средств федерального бюджета и от их размещения, с 2006 г. также доходы от управления средствами Стабилизационного фонда РФ (с 2009 г. - Резервного фонда и Фонда национального благосостояния), доходы от размещения сумм, аккумулируемых в ходе проведения аукционов по продаже акций, находящихся в собственности РФ), проценты, полученные от предоставления бюджетных кредитов внутри страны за счет средств федерального бюджета, проценты по государственным кредитам (поступления средств от правительств иностранных государств и их юридических лиц в уплату процентов по кредитам, предоставленным РФ, поступления средств от .юридических лиц (предприятий и организаций), субъектов РФ, муниципальных образований в уплату процентов и гарантий по кредитам, полученным РФ от правительств иностранных государств и международных финансовых организаций)), от оказания платных услуг или компенсации затрат государства, перечисление прибыли ЦБ РФ, некоторые платежи от государственных и муниципальных предприятий и организаций (патентные пошлины и регистрационные сборы за официальную регистрацию программ для ЭВМ, баз данных и топологий интегральных микросхем и прочие доходы, которые до 2004 г. включительно были составной частью платежей от государственных организаций (помимо доходов от деятельности совместного предприятия «Вьетсовпетро» с 2001 г. и перечисления части прибыли ФГУПов с 2002 г.)), доходы от реализации соглашений о разделе продукции (СРП), доходы от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства (включая перешедшее в государственную собственность в порядке наследования или дарения, или кладов), доходы от проведения лотерей, прочие доходы от использования имущества и прав, находящихся в федеральной собственности (доходы от распоряжения правами на результаты интеллектуальной деятельности (НИОКР и технологических работ) военного, специального и двойного назначения, доходы от распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности, находящимися в собственности РФ, доходы от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог, сбор от проезда по ним автотранспортных средств, зарегистрированных на территории других государств, распоряжения исключительным правом РФ на результаты интеллектуальной собственности в области геодезии и картографии и прочие поступления от использования имущества, находящегося в собственности РФ), а также от разрешенных видов деятельности организаций, зачисляемые в федеральный бюджет, поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней.

Таблица 8

Доходы федерального бюджета от использования государственного имущества (возобновляемые источники) в 2000-2014 гг., млн руб.

Год Всего Дивиденды по акциям (20002014 гг.) и доходы от прочих форм участия в капитале (20052014 гг.) Арендная плата за земли, находящиеся в государственной собственности Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности Доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей ФГУПов Доходы от деятельности совместного предприятия «Вьетсовпетро»

2000 23244,5 5676,5 - 5880,7 - 11687,3а

2001 29241,9 6478,0 3916,7б 5015,7в 209,6г 13621,9

2002 36362,4 10402,3 3588,1 8073,2 910,0 13388,8

2003 41261,1 12395,8 10276,8д 2387,6 16200,9

2004 50249,9 17228,2 908,1е 12374,5ж 2539,6 17199,5

2005 56103,2 19291,9 1769,2з 14521,2и 2445,9 18075,0

2006 69173,4 25181,8 3508,0з 16809,9и 2556,0 21117,7

2007 80331,85 43542,7 4841,4з 18195,2и 3231,7 10520,85

2008 76266,7 53155,9 6042,8з 14587,7и 2480,3 -

2009 31849,6 10114,2 6470,5з 13507,6 и 1757,3 -

2010 69728,8 45163,8 7451,7 12349,2к 4764,1 -

2011 104304,0 79441,0 8210,5з 11241,25к 4637,85 773,4

2012 228964,5 212571,5 7660,7л 3730,3м 5002,0 -

2013 153826,25 134832,0 7739,7л 4042,7м +1015,75н 6196,1 -

2014 241169,45 220204,8 7838,7л 3961,65м +1348,5н 7815,8 -

а - по данным Минимущества РФ, в законе об исполнении федерального бюджета за 2000 г. отдельной строкой не выделялись, указывалась сумма платежей от государственных предприятий (9887,1 млн руб.) (без конкретных составляющих);

б - сумма арендной платы (1) за земли сельскохозяйственного назначения и (И) за земли городов и поселков;

в - сумма доходов от сдачи в аренду имущества, закрепленного за (1) научными организациями, (И) образовательными учреждениями, (ш) учреждениями здравоохранения, (ИИ) государственными музеями, государственными учреждениями культуры и искусства, (Иш) архивными учреждениями, (НИИ) Министерством обороны РФ, (НИш) организациями Министерства путей сообщения РФ, (ШИШ) организациями научного обслуживания академий наук, имеющий государственный статус и (ШШШ) прочих доходов от аренды имущества, находящегося в государственной собственности;

г - по данным Минимущества РФ, в законе об исполнении федерального бюджета за 2001 г. отдельной строкой не выделялись, величина совпала с величиной прочих доходов в платежах от государственных и муниципальных организаций;

д - общая величина доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности (без выделения арендной платы за землю);

е - сумма арендной платы (1) за земли городов и поселков и (И) за земли, находящиеся в федеральной собственности после разграничения государственной собственности на землю; ж - сумма доходов от сдачи в аренду имущества, закрепленного за (1) научными организациями, (11) образовательными учреждениями, (111) учреждениями здравоохранения, (1111) государственными учреждениями культуры и искусства, (11111) государственными архивными учреждениями, (111111) почтовыми учреждениями федеральной почтовой связи Министерства РФ по связи и информатизации, (1111111) организациями научного обслуживания академий наук, имеющий государственный статус и (11111111) прочих доходов от аренды имущества, находящегося в федеральной собственности;

з - арендная плата после разграничения государственной собственности на землю и средства от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной

собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных (2008-2011 гг.) и бюджетных (2011 г.) учреждений);

и - доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении ФГУПов: переданного в оперативное управление имеющим государственный статус (1) научным учреждениям, (и) учреждениям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, (ш) образовательным учреждениям, (ИИ) учреждениям здравоохранения, (ши) учреждениям федеральной почтовой связи Федерального агентства связи, (шш) государственным учреждениям культуры и искусства, (ШИН) государственным архивным учреждениям и (ШИШ) прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении ФГУПов1 (для 2006-2009 гг. без доходов от разрешенных видов деятельности и использования федерального имущества, расположенного за пределами территории РФ, получаемых за рубежом, которые в предыдущие годы вообще не выделялись);

к - доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением автономных и бюджетных): переданного в оперативное управление имеющим государственный статус (1) научным учреждениям, (И) учреждениям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, (ш) образовательным учреждениям, (ИИ) учреждениям здравоохранения, (ШИ) государственным учреждениям культуры и искусства, (ШШ) государственным архивным учреждениям, (ИИш) находящегося в оперативном управлении Минобороны и подведомственных ему учреждений (2010 г.), (ШИШ) находящегося в федеральной собственности, функции по распоряжению которым осуществляет Управление делами Президента РФ (2010 г.) и (шшш) прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (без доходов от разрешенных видов деятельности и использования федерального имущества, расположенного за пределами территории РФ, получаемых за рубежом);

л - арендная плата после разграничения государственной собственности на землю и средства от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных бюджетных и автономных учреждений), а также (1) арендная плата за земельные участки, расположенные в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения, находящихся в федеральной собственности (2012-2013 гг.), и (И) плата от реализации соглашений об установлении сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения в целях строительства (реконструкции), капитального ремонта и эксплуатации объектов дорожного сервиса, прокладки, переноса, переустройства и эксплуатации инженерных коммуникаций, установки и эксплуатации рекламных конструкций (только 2012 г. и 2014 г.);

м - доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением бюджетных и автономных): переданного в оперативное управление имеющим государственный статус (1) научным учреждениям, (11) образовательным учреждениям, (111) учреждениям здравоохранения, (1111) государственным учреждениям культуры и искусства, (11111) государственным архивным учреждениям, (111111) прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных казенных учреждений, (1111111) федеральных государственных органов, Банка России и органов управления государственными внебюджетными фондами РФ (без доходов от использования федерального имущества, расположенного за пределами территории РФ, получаемых за рубежом); н - доходы от сдачи в аренду имущества, составляющего казну РФ (за исключением земельных участков).

1 В 2008-2009 гг. ФГУПы, как источник доходов от сдачи в аренду находящегося в их хозяйственном ведении имущества, не упоминаются, а сдача в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений, исключает имущество федеральных автономных учреждений.

Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2013 гг.; Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2015 года (ежемесячный), www.roskazna.ru; расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

В 2014 г. совокупные доходы из возобновляемых источников увеличились по сравнению с предыдущим годом почти на 57%.

При анализе предварительных итогов бюджетного эффекта имущественной политики государства в 2014 г. в этой части необходимо отметить, прежде всего, резкий (более чем в 1,6 раза) по сравнению с 2013 г. рост дивидендных поступлений, абсолютная величина которых (220,2 млрд руб.) оказалась максимальной за весь период с начала 2000-х гг., превзойдя предыдущее пиковое значение 2012 г. (212,6 млрд руб.). Более чем на 1/4 выросло перечисление части прибыли унитарными предприятиями, превысив 7,8 млрд руб.

Бюджетные доходы от аренды земли выросли незначительно (на 1,3%), составив более 7,8 млрд руб.1 Несколько больше (примерно на 5%) выросли совокупные поступления от сдачи в аренду федерального имущества (5,3 млрд руб.). Такой результат обеспечен за счет увеличения (почти на 1/3) доходов от сдачи в аренду имущества, составляющего казну РФ (за исключением земельных участков) (около 1,35 млрд руб.), которые стали выделяться в бюджетной отчетности с 2013 г., тогда как доходы от сдачи в аренду прочего имущества сократились.

В итоге дивиденды обеспечили подавляющую часть доходов федерального бюджета из возобновляемых источников (более 91% против менее 88% годом ранее). Удельный вес прочих источников носил символический характер: аренда земли - 3,3%, прибыль, перечисленная ФГУПами - 3,2%, аренда имущества - 2,2%.

Переходя к анализу доходов федерального бюджета от приватизации и продажи государственного имущества (табл. 9), необходимо отметить, что с 1999 г. поступления от реализации основной части таких активов (акций, а в 2003-2007 гг. еще и земельных участков2) стали относиться к источникам финансирования его дефицита.

По своему абсолютному значению доходы федерального бюджета имущественного характера из невозобновляемых источников в 2014 г. упали более чем на 1/4, примерно соответствуя уровню 2005 г.

Основную лепту в такой результат внесло сокращение (почти на 29%) поступлений от продажи акций. Тем не менее, бюджетные назначения оказались перевыполнены более чем на 14%. На 23,5% уменьшились доходы от продажи различного имущества. При этом, напротив, довольно заметно (почти на 58%) выросли доходы от продажи земельных участков, которые превысили 1,9 млрд руб. против 1,2 млрд руб. годом ранее, что превосходит показатели 2008-2010 гг., но

1 В величину доходов от арендной платы за землю, как и годом ранее, включены доходы от выплаты за земельные участки, расположенные в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения, находящихся в федеральной собственности, а также плата от реализации соглашений об установлении сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения в целях строительства (реконструкции), капитального ремонта и эксплуатации объектов дорожного сервиса, прокладки, переноса, переустройства и эксплуатации инженерных коммуникаций, установки и эксплуатации рекламных конструкций, которая в бюджетной отчетности за 2013 г. не выделялась.

2 В 2003-2004 гг. с учетом продажи права аренды.

уступает итоговой величине за 2011 г. Также стоит отметить, что впервые зафиксированные бюджетной статистикой доходы от продажи нематериальных активов превысили 1 млн руб.

Таблица 9

Доходы федерального бюджета от приватизации и продажи имущества (невозобновляемые источники) в 2000-2014 гг., млн руб.

Продажа акций, находящихся

Год Всего в федеральной собственности (2000-2014 гг.) и иных форм Продажа земельных Продажа различного имущества

участия в капитале (2005-2014 гг.)а участков

1 2 3 4 5

2000 27167,8 26983,5 - 184,3б

2001 10307,9 9583,9 119,6в 217,5+ 386,5+0,4 (НМА)г

2002 10448,9 8255,9д 1967,0е 226,0ж

2003 94077,6 89758,6 3992,3з 316,2+10,5и

2004 70548,1 65726,9 3259,3к 197,3+1364,6+0,04 (НМА)л

2005 41254,2 34987,6 5285,7м 980,9н

2006 24726,4 17567,9 5874,2м 1284,3°

2007 25429,4 19274,3 959,6п 5195,5р

2008 12395,0 6665,2+29,6 1202,0с 4498,2+0,025 (НМА)т

2009 4544,1 1952,9 1152,5с 1438,7т

2010 18677,6 14914,4 1376,2с 2387,0+0,039 (НМА)т

2011 136660,1 126207,5 2425,2с 8027,4т

2012 80978,7 43862,9 16443,8с 20671,7+0,338 (НМА)т

2013 55288,6 41633,3 1212,75 12442,2+0,310 (НМА)т

2014 41154,65 29724,0 1912,6 9517,0+1,048(НМА)т

а - относятся к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, сумма в 29,6 млн руб. за 2008 г. (по данным Отчета об исполнении федерального бюджета на 1 января 2009 г.) отнесена к доходам федерального бюджета, но в законе об исполнении федерального бюджета за 2008 г. она отсутствует;

б - поступления от приватизации организаций, находящихся в государственной собственности, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета; в - доходы от продажи земельных участков и прав аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности (с выделением тех, на которых расположены приватизированные предприятия), относимые к доходам федерального бюджета;

г - сумма поступлений от (1) продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, (2) доходов (1) от продажи квартир, (И) от продажи государственных производственных и непроизводственных фондов, транспортных средств, иного оборудования и других материальных ценностей, а также (3) доходов от продажи нематериальных активов (НМА), относимых к доходам федерального бюджета;

д - включая 6 млн руб. от продажи акций, находящихся в собственности субъектов РФ;

е ^

- доходы от продажи земли и нематериальных активов, величина поступлений от которых отдельно не выделялась, относимые к доходам федерального бюджета;

ж - поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности (включая 1,5 млн руб. от продажи имущества, находящегося в собственности субъектов РФ), относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета;

з - включает поступления: (1) от продажи земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, зачисляемые в федеральный бюджет, (2) от продажи иных земельных участков, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, (3) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, а также от продажи права на заключение договоров их

аренды, зачисляемые в федеральный бюджет, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета;

и - сумма (1) поступлений от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, и (2) доходов от продажи нематериальных активов, относимых к доходам федерального бюджета; к - включает поступления: (1) от продажи земельных участков до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, зачисляемые в федеральный бюджет, (2) от продажи иных земельных участков, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, (3) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, зачисляемые в федеральный бюджет, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета; л - сумма (1) поступлений от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета,

(2) доходов (1) от продажи квартир, (11) от продажи оборудования, транспортных средств и других материальных ценностей, зачисляемые в федеральный бюджет, (111) от реализации продуктов утилизации кораблей, (пи) от реализации имущества ГУПов, учреждений и военного имущества, (11111) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов,

(3) доходов от продажи нематериальных активов (НМА), относимых к доходам федерального бюджета;

м - включает поступления: (1) от продажи земельных участков до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, (2) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, зачисляемые в федеральный бюджет, (3) от продажи иных земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю и не предназначенных для жилищного строительства (последнее уточнение касается только 2006 г.), относимые к источникам финансирования дефицита федерального бюджета;

н - доходы от продажи материальных и нематериальных активов (за вычетом средств федерального бюджета от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства), включают доходы (1) от продажи квартир, (11) от реализации имущества ФГУПов, (111) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (1111) от реализации военного имущества, (11111) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (111111) от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, (1111111) от продажи нематериальных активов, относимые к доходам федерального бюджета;

о - доходы от продажи материальных и нематериальных активов (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции (СРП) и средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства), включают доходы (1) от продажи квартир,

(II) от реализации имущества ФГУПов, (111) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (1111) от реализации военного имущества, (11111) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (111111) доходы от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, относимые к доходам федерального бюджета;

п - поступления от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, находившихся в федеральной собственности, относимые к источникам финансирования дефицита федерального бюджета;

р - доходы от продажи материальных и нематериальных активов (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции (СРП) и средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства, средств от реализации секвестрованной древесины), включают доходы (1) от продажи квартир, (11) от реализации имущества ФГУПов,

(III) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (1111) от реализации высвобождаемого движимого и недвижимого военного и иного

имущества федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, (11111) от реализации продукции военного назначения из наличия федеральных органов исполнительной власти в рамках военно-технического сотрудничества, (111111) доходы от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, относимые к доходам федерального бюджета;

с - доходы от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных и бюджетных (2011-2012 гг.) учреждений), относимые к доходам федерального бюджета;

т - доходы от продажи материальных и нематериальных активов (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции (СРП), средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства, средств от реализации секвестрованной древесины (2008-2011 гг.), доходов от выпуска материальных ценностей из госзапаса специального сырья и делящихся материалов (в части доходов от реализации, от предоставления во временное заимствование и иного использования), а также для 2012 г., 2013 г., 2014 г. средств от реализации древесины, полученной при проведении мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов при размещении государственного заказа на их выполнение без продажи лесных насаждений для заготовки древесины, а также древесины, полученной при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со ст. 43-46 Лесного кодекса РФ, доходов от проведения товарных интервенций из запасов федерального интервенционного фонда сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, от выпуска материальных ценностей из государственного резерва, от привлечения осужденных к оплачиваемому труду (в части реализации готовой продукции), от реализации продукции особого хранения)), включают доходы: (1) от продажи квартир, (11) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений (за исключением автономных и бюджетных (2011-2014 г.), (ш) от реализации высвобождаемого движимого и недвижимого военного и иного имущества федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, (1111) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (11111) от реализации продукции военного назначения из наличия федеральных органов исполнительной власти в рамках военно-технического сотрудничества (2008 г. и 20102014 гг.), (шш) от реализации продуктов утилизации вооружения и военной техники в рамках федеральной целевой программы «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005-2010 годы), (1111111) доходы от реализации недвижимого имущества бюджетных и автономных учреждений (2014 г.), (ШИШ) доходы от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, а также доходы от продажи нематериальных активов (НМА), относимые к доходам федерального бюджета.

Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2013 гг., Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2015 года (ежемесячный), www.roskazna.ru; расчеты ИЭП им. Е. Т. Гайдара.

В целом наиболее весомой оставалась роль поступлений от продажи акций (29,7 млрд руб.), которые, несмотря на их сокращение, обеспечили более 72% совокупных доходов из невозобновляемых источников (в 2013 г. - более 3/4). Более чем вдвое (с 2,2% до 4,6%) вырос удельный вес доходов от продажи земли, а доля доходов от продажи различного имущества почти не изменилась (около 23%).

Совокупный же объем доходов федерального бюджета от приватизации (продажи) и использования государственного имущества в 2014 г. (табл. 10) увеличился по сравнению с предшествующим годом на 35%. Их величина по своему абсолютному значению (282,3 млрд руб.) стала второй с начала 2000-х гг. после достигнутого в 2012 г. максимума, превысив на 17% показатели за 2011 г.

Соотношение между невозобновляемыми и возобновляемыми источниками в структуре совокупных доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества в 2014 г. примерно соответствовало показателям

кризисных 2008-2009 гг., когда приватизационный процесс был серьезно заторможен в силу объективных условий и крупные сделки не проводились.

Таблица 10

Структура доходов федерального бюджета имущественного

характера из различных источников в 2000-2014 гг.

Год Совокупные доходы от приватизации (продажи) и использования государственного имущества Доходы от приватизации и продажи имущества (невозобновляемые источники) Доходы от использования государственного Имущества (возобновляемые источники)

млн руб. % к итогу млн руб. % к итогу млн руб. % к итогу

2000 50412,3 100,0 27167,8 53,9 23244,5 46,1

2001 39549,8 100,0 10307,9 26,1 29241,9 73,9

2002 46811,3 100,0 10448,9 22,3 36362,4 77,7

2003 135338,7 100,0 94077,6 69,5 41261,1 30,5

2004 120798,0 100,0 70548,1 58,4 50249,9 41,6

2005 97357,4 100,0 41254,2 42,4 56103,2 57,6

2006 93899,8 100,0 24726,4 26,3 69173,4 73,7

2007 105761,25 100,0 25429,4 24,0 80331,85 76,0

2008 88661,7 100,0 12395,0 14,0 76266,7 86,0

2009 36393,7 100,0 4544,1 12,5 31849,6 87,5

2010 88406,4 100,0 18677,6 21,1 69728,8 78,9

2011 240964,1 100,0 136660,1 56,7 104304,0 43,3

2012 309943,2/ 100,0 80978,7/ 26,1/ 228964,5 73,9/

469243,2* 240278,7* 51,2* 48,8*

2013 209114,85 100,0 55288,6 26,4 153826,25 73,6

2014 282324,1 100,0 41154,65 14,6 241169,45 85,4

* - с учетом средств, полученных ЦБ РФ от продажи акций Сбербанка (159,3 млрд руб.), что, возможно, несколько завышает оценку совокупного удельного веса невозобновляемых источников ввиду того, что в бюджет указанные средства попали не целиком, а за вычетом их балансовой стоимости и суммы расходов, связанных с продажей указанных акций. Соответственно, доля возобновляемых источников, вероятно, несколько занижена.

Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2013 гг.; Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2015 года (ежемесячный), www.roskazna.ru; расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

По сравнению с 2013 г. доля невозобновляемых источников в структуре совокупных доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества в 2014 г. упала почти вдвое, до 14,6%. Удельный вес доходов от использования государственного имущества, напротив, возрос почти с 73,6% до 85,4% в 2014 г. По своей абсолютной величине этот результат стал максимальным за весь период с начала 2000-х гг., тогда как доходы от приватизации и продажи имущества оказались примерно на 1/4 меньше, чем в 2013 г., хотя и превосходили показатели 2006-2010 гг.

Таким образом, ситуация в сфере имущественных отношений в 2014 г. характеризовалась следующими основными тенденциями.

Отталкиваясь от численности юридических лиц, входящих в государственный сектор экономики, однозначно можно констатировать его дальнейшее сжатие. В то же время нисходящая динамика количества государственных учреждений, унитарных предприятий и хозяйственных обществ с участием государства не является тождественной сокращению удельного веса госсектора в экономике, прежде всего, ввиду создания вертикально интегрированных структур, активная работа по формированию продолжалась и в минувшем году. В противоположную

сторону действуют и получающие большой резонанс разовые события, подобные состоявшемуся возврату под контроль государства компании «Башнефть» на основании судебного решения.

Первая фаза реализации 3-летней приватизационной программы на 2014-2016 гг. проходила в условиях, определяемых неблагоприятным экономико-политическим фоном. По итогам 2014 г. уменьшение количества приватизированных активов по сравнению с показателями 2013 г. коснулось всех категорий имущества, за исключением численности унитарных предприятий, по которым были изданы распоряжения об условиях приватизации. По двум сделкам с акциями крупнейших компаний, реализованным в начале года, вся подготовительная работа была проведена в 2012-2013 гг. Тем не менее, благодаря усилиям Росимущества по совершенствованию системы продаж и улучшению информационного обеспечения приватизации удалось обеспечить пополнение федерального бюджета доходами в размере, многократно превышающем содержащийся в приватизационной программе прогноз поступлений (без учета крупнейших продаж), а также перевыполнить общее бюджетное назначение по доходам от продажи акций.

В структуре доходов федерального бюджета от приватизации (продажи) и использования государственного имущества, как и годом ранее, преобладали поступления из возобновляемых источников, причем их доля выросла. Рост абсолютной величины поступлений наблюдался по всем видам возобновляемых источников, а в наибольшей степени вырос объем перечисленных в бюджет дивидендов. Среди невозобновляемых источников, напротив, рост имел место только по доходам от продажи земельных участков.

Важнейшим событием, определяющим горизонты имущественных отношений на среднесрочную перспективу, стало утверждение новой государственной программы по управлению федеральным имуществом до 2018 г.

В 2014 г. сделан существенный организационный и методологический задел в виде большого массива прикладных нормативно-правовых актов для ее успешного выполнения, касающихся, как приватизационной политики, так и повышения эффективности функционирования субъектов государственного сектора экономики. Однако их реальная ценность может быть выявлена только в ходе практической реализации новой госпрограммы, на которую неизбежно повлияют ухудшение экономической ситуации, снижение инвестиционной активности и жесткие бюджетные ограничения.

6.2. Проблемы управления имуществом государственной казны РФ

Радикальный характер рыночной трансформации российской экономики в 90-е годы, включая реформирование отношений собственности, ориентированное на быструю приватизацию, обусловил на протяжении продолжительного времени отсутствие интереса к вопросам управления государственной собственностью в России. Известные подвижки в этом отношении стали наблюдаться после кризиса 1997-1998 гг., когда произошла определенная смена акцентов в содержании имущественной политики государства1.

1 Подробно см.: Радыгин А.Д., Энтов Р.М., Мальгинов Г.Н. и др. Приватизация в современном мире: теория, эмпирика, «новое измерение» для России. М., «Дело», в 2-х тт., 2014; Радыгин А.,

Начало новому этапу реформирования отношений собственности в России положило одобрение постановлением Правительства РФ № 1024 от 9 сентября 1999 г. Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (далее - Концепция). Весьма симптоматичным можно считать уже то, что, пожалуй, впервые с 1992 г. проблеме управления государственным имуществом был отдан приоритет перед формальным изменением формы собственности.

Концепция определяла основные цели, задачи и принципы государственной политики в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (далее - унитарные предприятия, ФГУПы), государственными учреждениями (далее - учреждения), государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав РФ, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством в бюджетный процесс). За рамками рассмотрения были оставлены земля, недра, леса и другие природные ресурсы, принадлежащие РФ, объекты интеллектуальной собственности и права на эти объекты.

Несмотря на присутствие термина «государственный сектор» в тексте документа, де-факто он скорее был ориентирован на управление различными видами принадлежащего государству имущества. Об этом свидетельствует выделение (по специальным параграфам) в качестве самостоятельных объектов государственной политики: (1) унитарных предприятий и учреждений, (2) акций, долей РФ в уставных капиталах хозяйственных обществ, товариществ, (3) федеральной недвижимости.

Однако при такой категоризации в Концепции 1999 г. парадоксальным образом практически отсутствовало выделение имущества федеральной казны, которая упоминалась всего единожды в самом начале документа в контексте определения госсектора экономики через совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества. Между тем к моменту одобрения данной Концепции понятие имущества казны существовало в российском законодательстве уже более 4 лет.

Первая часть Гражданского кодекса (ГК) РФ (ст. 214), вступившая в силу с начала 1995 г., устанавливала, что имущество, находящееся в государственной (в т.ч. федеральной) собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК на условиях права хозяйственного ведения (унитарные предприятия) и оперативного управления (казенные предприятия и учреждения), а средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными

Симачев Ю., Энтов Р. Государство и разгосударствление: риски и ограничения «новой приватизационной политики» // Вопросы экономики, 2011, № 9, с. 4-26; Радыгин А., Энтов Р. «Провалы государства»: теория и политика // Вопросы экономики, 2012, № 12, с. 4-30; Радыгин А., Энтов Р. «Фундаментальная» теорема приватизации: идеология, эволюция, практика // Экономическая политика, 2013, № 6, Декабрь, с. 7-45; Радыгин А., Симачев Ю., Энтов Р. Государственная компания: сфера проявления «провалов государства» или «провалов рынка»? // Вопросы экономики, 2015, № 1, с. 45-79.

предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации или казну субъекта РФ. Аналогичным образом определялось и содержание муниципальной казны (ст. 215 ГК).

Таким образом, исходя из этого, в структуре казны можно выделить три основных блока: (1) бюджетные средства (за отчетный период или на определенную дату); (2) акции (доли, паи) хозяйственных обществ (главным образом, ОАО), находящиеся в федеральной собственности; (3) все прочее движимое и недвижимое имущество, из которого в зависимости от степени детализации выделяются земельные участки. При этом необходимо отметить, что на протяжении почти всего периода рыночных реформ имущественный комплекс казны, ограниченный границами собственно третьего блока, практически не рассматривался как самостоятельный объект в рамках процесса управления государственным имуществом.

Переходя к проблемам имущественного комплекса казны в узком смысле (т.е. без учета средств бюджета, портфеля ценных бумаг и земли), необходимо иметь представление об основных принципах его формирования.

Основания, по которым происходит поступление имущества в казну РФ, можно разбить на четыре группы:

- распределение имущества вследствие наличия соответствующего законодательства (Постановление ВС РФ 3020-1 (1991 г.), специализированный закон по объектам культурного наследия № 73-ФЗ (2002 г.) и универсальный (по области применения) закон № 122-ФЗ (2004 г.), касающиеся вопросов перераспределения имущества в связи с разграничением полномочий между различными уровнями публичной власти;

- поступление имущества, не вошедшего в уставный капитал АО при акционировании унитарных предприятий (главным образом, по причине ограничений на приватизацию);

- получение государством имущества в рамках реализации функций собственника и инвестора (в результате банкротства унитарных предприятий (ФГУПов), отказ правообладателя, изъятие неэффективно используемого имущества у федеральных государственных учреждений (ФГУ), имущество, поступающее по итогам реализации федеральных целевых программ (ФЦП) и инвестиционных проектов);

- получение государством имущества по независящим от него причинам (на основании решения суда, выморочное имущество и полученное в результате дарения).

Основания, по которым происходит выбытие имущества из казны, можно также разбить на четыре группы:

- закрепление за различными правообладателями (федеральные органы власти, в основном исполнительной власти (ФОИВы), ФГУ, ФГУПы) с сохранением в федеральной собственности;

- приватизация (внесение в уставный капитал АО и продажа);

- иное отчуждение из федеральной собственности (передача на другой уровень публичной собственности и в собственность религиозным организациям на основании закона № 327-ФЗ (2010 г.));

- утилизация (списание).

6.2.1. Место имущества казны в структуре федеральной собственности в 2000-е годы

Очевидным негативным последствием потери управляемости экономикой и форсированной приватизации в первой половине 90-х годов стало отсутствие полноценной информации об основных параметрах имущественного комплекса, оказавшегося в федеральной собственности, что, вообще говоря, не является удивительным, поскольку сама задача создания полноценного реестра федерального имущества была поставлена только в конце 90-х годов. Систематическая работа в этом направлении началась после утверждения Положения об учете федерального имущества и ведении реестра федерального имущества постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. № 696, которое заменило Временное положение о реестре собственности Российской Федерации, утвержденное ГКИ РФ еще в 1992 г.

По мере инвентаризации федерального имущества происходило постепенное увеличение его объемов, официально зарегистрированных в реестре.

К началу 2003 г. была собрана подробная информация, характеризующая массив федерального недвижимого имущества. На тот момент в нем насчитывалось более 1150,5 тыс. объектов, из которых основная масса (около 73%) была закреплена за унитарными предприятиями. Роль казны, как пользователя объектов федерального имущества, была минимальной (менее 5% всех объектов). Остальные объекты были закреплены за учреждениями.

Рассмотрим тогдашнюю структуру объектов федерального имущества более детально, по категориям пользователей и видам объектов (табл. 11 и 12).

Таблица 11

Структура федерального недвижимого имущества по его назначению (использованию) на 1 января 2003 г.

Объекты, Объекты, Объекты, Всего объектов в

Вид объектов закрепленные за ГУП закрепленные за ФГУ находящиеся в казне Реестре федерального имущества

ед. % ед. % ед. % ед. %

Производственные и 98501 73,22 35300 26,25 723 0,53 134524 100,0

административные объекты

Жилые помещения 67919 47,9 54503 38,5 19246 13,6 141668 100,0

Объекты соцкультбыта 46643 75,0 14205 22,8 1373 2,2 62221 100,0

Иные 623196 76,7 155798 19,2 33131 4,1 812125 100,0

Итого 836259 72,7 259806 22,6 54473 4,7 1150538 100,0

Источник: Браверман А. А. О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью и критериях ее оценки // Вестник Минимущества России, 2003, № 1, с. 19, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Как следует из табл. 11, около 3/4 производственных и административных объектов, объектов соцкультбыта и иных, а также примерно 48% жилых помещений было закреплено за ГУПами. Тем не менее, даже по последней категории унитарные предприятия являлись крупнейшим пользователем, превосходя удельный вес учреждений.

Доля казны среди всех категорий объектов относительно значимой оказалась лишь по жилым помещениям (13,6% против 2,2% по объектам соцкультбыта и около 0,5% по производственным и административным).

Таблица 12

Видовая структура федерального недвижимого имущества по категориям

пользователей на 1 января 2003 г.

Категория пользователей Производственные и административные Жилые помещения Объекты соцкультбыта Иные Всего

ед. % ед. % ед. % ед. % ед. %

ФГУП 98501 11,8 67919 8,1 46643 5,6 623196 74,5 836259 100,0

ФГУ 35300 13,6 54503 21,0 14205 5,45 155798 59,95 259806 100,0

Казна 723 1,33 19246 35,33 1373 2,52 33131 60,82 54473 100,0

Итого 134524 11,7 141668 12,3 62221 5,4 812125 70,6 1150538 100,0

Источник: Браверман А. А. О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью и критериях ее оценки // Вестник Минимущества России, 2003, № 1, с. 19, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Если рассматривать структуру объектов федерального имущества по категориям пользователей (табл. 12), то у всех групп пользователей доминировали объекты, относящиеся к группе «иные», но их удельный вес различался, составляя по казне, как и учреждениям, около 60%. Второе место в структуре объектов казны занимали жилые помещения (35,3%), тогда как доля объектов соцкультбыта, производственных и административных объектов была незначительной (2,5% и около 1,3% соответственно).

Более подробная информация о видовой структуре объектов федерального недвижимого имущества, находящегося в казне, появилась только в 2005 г. Предшествующие данные, относящиеся к началу 2003 г., носили фрагментарный характер, что затрудняет сопоставительный анализ (табл. 13).

По состоянию на начало 2005 г. в видовой структуре объектов федерального недвижимого имущества, находящегося в казне, преобладали жилые здания (помещения) (около 22,5 тыс. ед., или более 30% общей численности объектов) и сооружения (более 10 тыс. ед., или 13,7%). По 9 категориям объектов их количество находилось в интервале от 1,2 до 3,1 тыс. ед. (доля каждой из них составляла от 1,7% до 4,1%), еще по 7 категориям - менее 500 ед. (с долей каждой из них менее 0,6%).

Таблица 13

Структура федерального недвижимого имущества, находившегося в казне, исходя из назначения (использования) на начало 2003 г. и 2005 г.

Назначение объекта На 1 января 2003 г. На 1 января 2005 г.

ед. % ед. %

1 2 3 4 5

Жилые дома 19246 35,33 22518а 30,1

Объекты соцкультбыта 1373 2,52 2549 3,4

Объекты гражданской обороны 1110 2,05 2190б 2,9

Причалы 480 0,9

Взлетно-посадочные полосы 54 0,1

Сооружения 10258 13,7

Производственные здания в 3089 4,1

Складские здания 2814 3,8

Вспомогательные сооружения 2710 3,6

Инженерные сооружения 2304 3,1

Административные здания в 1704 2,3

Объекты культурно-просветительского назначения 1325 1,8

Гаражи 1274 1,7

Сельскохозяйственные здания 450 0,6

Объекты здравоохранения 440 0,6

Окончание таблицы 13

1 2 3 4 5

Общественные здания 402 0,5

Лабораторно-производственные здания 305 0,4

Объекты народного образования 271 0,4

Объекты научно-технического назначения 36 0,0

Комплексы зданий 18 0,0

Прочие объекты недвижимости 32210 59,1 20065 26,9

Итого 54473 100,0 74722 100,0

а - жилые здания / помещения; б - защитные сооружения гражданской обороны;

в - совокупное количество производственных и административных объектов на 1 января 2003 г. составляло 723 ед.

Источник: Браверман А. А. О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью и критериях ее оценки // Вестник Минимущества России, 2003, № 1, с. 13, Материалы к заседанию правительства РФ 17 марта 2005 г. «О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью», расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

По сравнению с началом 2003 г. общее количество объектов федерального имущества выросло почти в 1,4 раза (или более чем на 20 тыс. ед.). Из категорий объектов, по которым возможно сопоставление, можно отметить значительное увеличение объектов гражданской обороны (почти вдвое) и соцкультбыта (на 86%). Менее заметным был рост количества жилых зданий (помещений) (на 17%), хотя по абсолютной величине (более 3 тыс. ед.) он опередил прирост численности объектов гражданской обороны и соцкультбыта.

В целом формирование реестра государственного имущества потребовало около 12 лет, растянувшись почти на все первое десятилетие 2000-х годов. В марте 2010 г. Росимущество опубликовало информацию о том, что впервые с 1991 г. реестр государственного имущества можно считать сформированным. Отметим, что на более позднем этапе эта работа проводилась на основании действующего и поныне Положения об учете федерального имущества, появившегося в связи с принятием постановления Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества», когда предыдущий документ 1998 г. был признан утратившим силу.

Переучет федерального имущества, внесенного в государственную базу данных федерального имущества на момент вступления в силу указанного правительственного постановления РФ 2007 г., на бумажных носителях был завершен к началу лета 2010 г. В 2010-2011 гг. практически полный объем сведений на электронных носителях был внесен в Автоматизированную систему учета федерального имущества (АСУФИ). Следует отметить, что в отличие от вышеприведенных данных за 2003-2005 гг. они стали включать не только недвижимость, но также движимое имущество и земельные участки.

По данным, представленным в Отчете Минэкономразвития России о ходе выполнения государственной программы «Управление федеральным имуществом» за 2013 г.1, с точки зрения видовой структуры и функционального назначения в реестре федерального имущества по состоянию на 15 апреля 2014 г. были учтены: - здания, сооружения, объекты незавершенного строительства (642069 объектов);

1 Рассматривался на заседании Общественного совета при Минэкономразвития России 23 апреля 2014 г.

- движимое имущество стоимостью более 500 тыс. руб. (491494 объекта);

- земельные участки (269689 объектов);

- жилые, нежилые помещения (183892 объекта);

- иное движимое имущество стоимостью менее 500 тыс. руб. (17049 объектов);

- воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания (9962 объекта);

- доли в праве общей долевой собственности (1850 объектов);

- космические объекты (13 объектов).

Основные изменения в структуре всей совокупности объектов, учтенных в реестре федерального имущества (по данным АСУФИ), можно проследить по данным табл. 14 и 15.

Таблица 14

Динамика и структура объектов федерального имущества, учтенных

в его реестре по категориям правообладателей, в 2008-2014 гг.

Дата Общее количество объектов недвижимого и движимого имущества, всего Из них по категориям вещного п рава

закрепленных за правообладателями на праве хозяйственного ведения закрепленных за правообладателями на праве оперативного ведения составляющих государственную казну РФа

ед. % ед. % ед. % ед. %

1 2 3 4 5 6 7 8 9

31 декабря 2008 г. 14096 100,0 3418 24,2 8202 58,2 2476 17,6

31 декабря 2009 г. 1193201 100,0 226818 19,0 827234 69,3 139149 11,7

31 декабря 2010 г. 1552121 100,0 279402 18,0 1096547 70,6 176172 11,4

31 декабря 2011 г. 1367975 100,0 245060 17,9 921252 67,35 201663 14,75

1 января 2013 г. 1471282 100,0 223725 15,2 1003690 68,2 244367 16,6

1 апреля 2013 г. 1495784 100,0 223459 14,95 1020384 68,2 251941 16,85

1 июля 2013 г. 1521181 100,0 223871 14,7 1042214 68,5 255096 16,8

1 октября 2013 г. 1555788 100,0 225315 14,5 1068688 68,7 261785 16,8

1 января 2014 г. 1588576 100,0 227208 14,3 1095016 68,9 266352 16,8

1 апреля 2014 г. 1609067 100,0 229576 14,3 1110800 69,0 268691 16,7

1 июля 2014 г. 1648404/ 1648126б 100,0 232967 14,1 1142103 69,3 273056 16,6

а - включая земельные участки, но без пакетов акций (долей, вкладов) хозяйственных обществ; б - величина, полученная сложением количества объектов трех указанных категорий (в знаменателе), несколько отличается от официальных данных (в числителе).

Источник: информация Минэкономразвития РФ по данным реестра федерального имущества на 17 февраля 2012 г. и о динамике наполнения реестра федерального имущества от 23 апреля

2013 г., 13 ноября 2013 г., 17 января 2014 г., 18 апреля 2014 г., 7 августа 2014 г., www.economy. gov.ru, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Основная часть (более 69%) объектов федерального имущества на середину

2014 г. была закреплена за правообладателями на праве оперативного управления, используемом в основном в отношении государственных учреждений, что соответствовало уровню конца 2009 г. и более чем на 11 п. п. превосходило величину конца 2008 г. Процесс сокращения численности унитарных предприятий находит отражение и в структуре федерального имущества, где наблюдается явная тенденция

к сокращению доли объектов, закрепленных на праве хозяйственного ведения (около 14% в середине 2014 г. против более 24% на конец 2008 г.).

Таблица 15

Динамика и видовая структура объектов федерального имущества,

составляющих государственную казну РФ в 2013-2014 гг._

Дата Общее количество объектов, составляющих государственную казну РФ, всего из них по видам

недвижимого имущества (без земельных участков) земельных участков движимого имущества

ед. % ед. % ед. % ед. %

1 2 3 4 5 6 7 8 9

1 января 2013 г. 244367 100,0 82809 33,9 157039 64,3 4519 1,8

1 апреля 2013 г. 251941 100,0 83724 33,25 163351 64,8 4866 1,95

1 октября 2013 г. 261785 100,0 82580 31,5 173799 66,4 5406 2,1

1 января 2014 г. 266352 100,0 81918 30,8 178709 67,1 5725 2,1

1 апреля 2014 г. 268691 100,0 81034 30,2 181955 67,7 5702 2,1

1 июля 2014 г. 273056 100,0 81536 29,9 185792 68,0 5728 2,1

Источник: информация Минэкономразвития РФ о динамике наполнения реестра федерльного имущества от 23 апреля 2013 г., 17 января 2014 г., 7 августа 2014 г., www.economy.gov.ru, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Удельный вес объектов, составляющих федеральную казну, с начала 2013 г. находится примерно на одном и том же уровне, составив к середине 2014 г. 16,6% (против 11-12% в 2009-2010 г., хотя в 2008 г. на долю этой категории приходилось 17,6% всех учтенных объектов). Таким образом, казна в 2013-2014 гг. выдвинулась на второе место среди всех правообладателей федерального имущества, несколько превзойдя по доле объектов предприятия на праве хозяйственного ведения.

При этом в составе имущества казны (табл. 15) преобладали земельные участки (более 68%), доля объектов недвижимости составила около 30%, а движимого имущества - примерно 2%, т. е. доля объектов, составляющих казну (без учета земельных участков), составила 5,3% всех объектов, учтенных в реестре федерального имущества.

В течение 2013 г. и I полугодия 2014 г. совокупное количество объектов казны увеличилось на 11,7% или на 28,7 тыс. ед. Доля земельных участков в общей структуре объектов казны выросла более чем на 3,5 п. п., а их абсолютное количество увеличилось на 18,3% (или на 28,8 тыс. ед.). Такой рост является следствием интенсификации процессов разграничения государственной собственности на землю по уровням публичной власти и государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельные участки. Численность объектов движимого имущества возросла на 26,7%, что в абсолютном выражении превысило 1,2 тыс. ед., тогда как численность объектов прочего недвижимого имущества, напротив, уменьшилась на 1,5% (или почти на 1,3 тыс. ед.).

С точки зрения объемов имущественного комплекса казны нет оснований рассматривать его в качестве серьезного обременения для федерального бюджета. Это подтверждается размером бюджетных ассигнований, предусмотренных в трехлетнем

федеральном бюджете на 2013-2015 гг. на содержание и обслуживание казны РФ в размере около 181,6 млн руб. ежегодно1.

В то же время специфика отдельных категорий имущества, находящегося в казне РФ, обусловливает возможность возникновения рисков техногенного характера, последствия которых могут вызвать необходимость дополнительных бюджетных расходов на ликвидацию чрезвычайных ситуаций. Более общей фоновой проблемой при управлении имуществом казны, как и других составных частей государственного имущественного комплекса, является недостаток финансирования для содержания в надлежащем состоянии.

Разумеется, имущество казны можно рассматривать и в качестве источника доходов. По итогам исполнения федерального бюджета за 2013 г. в бюджетной отчетности впервые были выделены доходы от сдачи в аренду имущества, составляющего казну РФ (1015,75 млн руб.). В 2014 г. по предварительным данным поступления из этого источника выросли почти на 1/3, составив около 1348,5 млн руб., тогда как бюджетные доходы от сдачи в аренду прочего имущества сокра-тились2. В результате удельный вес доходов от сдачи в аренду имущества, составляющего казну РФ, превысил 1/4 всех доходов от сдачи в аренду имущества (за исключением земельных участков) против примерно 1/5 годом ранее.

6.2.2. Имущество государственной казны в программах приватизации3

В ежегодных приватизационных программах упоминание об имуществе казны Российской Федерации, не выполняющих государственных функций, как самостоятельной категории объектов приватизации, появилось, начиная с прогнозного плана приватизации на 2007 г.

Так, в Отчете о деятельности Росимущества за 2008 г. указывалось, что в ноябре-декабре 2008 г. было издано 58 распоряжений об условиях приватизации речных и морских судов и опубликовано 58 информационных сообщений об их продажах при общем количестве морских и речных судов, приватизация которых предусмотрена программой приватизации 2008 г. в 223 ед. Срок подведения итогов продаж речных и морских судов был отнесен на 2009 г., но дальнейшая информация об итогах выполнения приватизационной программы в этой части отсутствовала.

Изначально утвержденный в конце ноября 2009 г. прогнозный план приватизации на 2010 г. включал 56 объектов иного имущества государственной казны Российской Федерации, в том числе объекты недвижимого имущества, морские и речные суда. В середине марта 2010 г. приватизационная программа была существенно расширена, прежде всего, за счет кардинального изменения ситуации с планами по приватизации унитарных предприятий и пакетов акций АО, количество же включенных в план приватизации объектов казны увеличилось всего до 74 ед. Однако постепенно в результате дальнейших изменений общее количество предназначенных к прива-

1 Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».

2 Законы об исполнении федерального бюджета за 2013 г. и Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2015 года (ежемесячный), www.roskazna.ru.

3 В данном параграфе использованы материалы из Отчета о деятельности Росимущества за 2013 г., www.rosim.ru.

тизации объектов выросло до 291 ед. (в основном за счет имущества, подлежащего внесению в уставный капитал ОАО «Росспиртпром»).

В 2010 г. принятие распоряжений об условиях приватизации таких активов (всего 10 объектов) и публикация информационных сообщений о продаже состоялась только в самом конце года, а подведение итогов торгов проходило уже в начале 2011 г.: из 8 объектов были проданы 6 на сумму 196,91 млн руб. По 52 объектам казны из 62, подлежавших продаже в 2010 г. распоряжения об условиях приватизации не были приняты. Причины их отсутствия связаны с несоблюдением требований Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми приватизация зданий, строений, сооружений промышленного назначения без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, и с наличием проблем ресурсного обеспечения (достоверности баз данных и реестров, включая несоответствие наименования и месторасположения объектов)1.

Первая трехлетняя приватизационная программа на 2011-2013 гг., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. № 2102-р, в своей первоначальной версии предусматривала приватизацию 73 объектов иного имущества казны РФ. Однако с учетом последующих изменений и дополнений всего в нее было включено 734 объекта иного имущества, из которых 462 объекта (или без малого 2/3) подлежало внесению в уставный капитал интегрированных структур. Так, распоряжением Правительства РФ от 18 апреля 2013 г. № 627-р были утверждены изменения в программу приватизации на 2011-2013 гг., предусматривавшие включение в нее 149 объектов иного имущества казны, представляющих собой недвижимое имущество (в основном - земельные участки с расположенными на них зданиями и сооружениями).

Масштабы использования объектов иного имущества в качестве взноса в уставные капиталы существующих и формируемых холдингов впечатляют.

Всего в рамках формирования интегрированных структур в 2011-2013 гг. были изданы распоряжения об условиях приватизации в отношении 457 объектов иного имущества (или 98,9% от количества, включенных в этой части в программу приватизации). Они подлежали внесению в уставные капиталы ОАО «Росспирт-пром», ОАО «Российские ипподромы», ОАО «РЖД», ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация (ОАК)» и ОАО «Федеральная гидрогенерирующая компания». Не были приняты решения об условиях приватизации в отношении всего 5 объектов иного имущества, включая 1 объект незавершенного строительства (ОАО «РЖД»), 2 земельных участка (одно из дочерних обществ ОАО «ОАК») и 2 объекта (ОАО «Российские ипподромы»).

Последнее явилось крупнейшим реципиентом объектов иного имущества среди интегрированных структур.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 8 августа 2011 г. № 1058 «Об открытом акционерном обществе, объединяющем ипподромы Российской Федерации» необходимо преобразовать ФГУП «Центральный Московский ипподром» в открытое акционерное общество, объединяющее иппод-ромы Российской Федерации, а также обеспечить внесение в уставный капитал создаваемого ОАО имущества 27 ликвидируемых федеральных государственных учреждений -

1 Отчет о приватизации федерального имущества в 2010 году.

государственных заводских конюшен (ФГУ ГЗК), в порядке оплаты размещаемых акционерным обществом дополнительных акций в связи с увеличением его уставного капитала.

Росимуществом было издано распоряжение от 13 апреля 2012 г. № 558-р «Об условиях приватизации ФГУП «Центральный Московский ипподром», осуществлена государственная регистрация ОАО «Российские ипподромы», выпуск его акций. Всего в 2011-2013 гг. из 441 объекта иного имущества ФГУ ГЗК, подлежащих внесению в уставные капиталы ОАО «Российские ипподромы», изданы распоряжения об условиях приватизации в отношении 434 объектов иного имущества, что составило 95% всех таких объектов, по которым были приняты решения из числа подлежащих внесению в уставные капиталы интегрированных структур.

На этом фоне попытка запуска массовых продаж иного имущества, объекты которого находятся в государственной казне РФ, в 2011-2013 гг. потерпела явную неудачу. Из 272 объектов, подлежащих продаже в соответствии с приватизационной программой на 2011-2013 гг., было приватизировано всего 65 ед.: в 2011 г. - 3, в 2012 г. - 40, в 2013 г. - 22. Таким образом, в этой части приватизационная программа была выполнена менее чем на 1/4.

Однако завершающий год приватизационной программы несмотря на почти двукратное сокращение количества проданных объектов выделялся в лучшую сторону другими своими результатами. Так, из 99 объектов, предложенных к продаже в течение 2013 г., были проданы 22 объекта, тогда как всего по 8 объектам торги не состоялись (по 69 объектам подведение итогов продаж было запланировано в I квартале 2014 г.). Для сравнения: в 2011 г. были подведены итоги продаж только по 16 объектам, из которых лишь 3 объекта были проданы на символическую сумму в 5,0 млн руб., а по 13 объектам продажи не состоялись. Таким образом, привлекательность приватизации объектов иного имущества изменилась радикально, почти 3/4 объектов, по которым подведение итогов продаж прошло в течение календарного года, нашло покупателя, тогда как в 2011 г. таких оказалось менее 1/5.

Финансовым отражением такого сдвига явилось то, что по итогам состоявшихся в 2013 г. продаж подлежало перечислению в федеральный бюджет 166,8 млн руб. (или более половины совокупной величины за 3 года (327,3 млн

руб).

Переходя к действующей приватизационной программе, можно отметить, что во втором разделе утвержденного распоряжением Правительства РФ от 1 июля 2013 г. № 1111-р Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2014-2016 гг., где содержится перечень активов, планируемых к приватизации в обычном порядке, наряду с ГУПами и АО изначально присутствовало 94 объекта иного имущества казны РФ. Однако, как и в случае предшествующей приватизационной программы, к началу осени 2014 г. оно выросло втрое, до 294 ед.

В отношении почти 3/4 из них (или 219 ед.) полномочия по приватизации в соответствии с приказом Росимущества от 2 октября 2014 г. № 382 «Об организации деятельности территориальных управлений Федерального агентства по управлению государственным имуществом по приватизации иного имущества, включенного в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2014-

2016 годы» были делегированы 37 территориальным управлениям (ТУ) этого ведомства.

Всего в 2014 г. по предварительным данным из 48 предложенных к продаже объектов недвижимого имущества было продано всего 11 (с перечислением в бюджет выручки в размере 47,46 млн руб.), а еще по 17 объектам подведение итогов планировалось в I квартале 2015 г.1

В феврале 2015 г. Росимущество сообщило, что в начале наступившего года было продано 6 объектов на сумму 19 млн руб., также объявлены еще 22 продажи с начальной ценой в 35,61 млн руб.

Передача ТУ Росимущества полномочий по приватизации (отчуждению) федерального имущества позволяет упросить процедуры и сократить сроки предпродажной подготовки, повысить ответственность за качественное ее проведение. Делегирование реализации приватизационных процедур по месту нахождения имущества может повысить интерес к проводимым торгам со стороны региональных инвесторов, включая представителей малого бизнеса и индивидуальных предпри-нимателей2.

6.2.3. Имущество казны в рамках государственной программы «Управление федеральным имуществом»3

Важнейшим событием, затрагивающим весь комплекс отношений собственности в стране, стало утверждение государственной программы (ГП) Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» распоряжением Правительства РФ от 16 февраля 2013 г. № 191-р.

Стержнем документа стало определение и закрепление за каждым объектом федерального имущества его целевой функции, что предполагалось (наряду с другими видами активов) сделать и в отношении объектов казны - в объеме 30% в 2018 г. (с учетом выделения дополнительных ресурсов - в том же году, но в объеме 90%). Такая постановка вопроса подкреплялась конкретными планами ежегодного сокращения прочих (помимо земельных участков) объектов имущества казны (без учета объектов, поступающих в казну Российской Федерации в результате приватизации ФГУПов в период 2013-2018 гг.) относительно показателей за 2012 г. В результате к 2018 г. должно сократиться количество объектов имущества казны (кроме земельных участков) - на 90%, а площадь земельных участков казны РФ, не вовлеченных в хозяйственный оборот - на 35% (при условии выделения дополнительных ресурсов и финансирования мероприятий по межеванию и постановке на кадастровый учет земельных участков по статьям расходов, предусмотренных на содержание деятельности Росреестра).

Одним из ключевых блоков в Госпрограмме является осуществление полномочий собственника в отношении имущества, составляющего государственную казну Российской Федерации. Целевой функцией данного блока является эффективное управление таким имуществом на период его нахождения в казне при минимизации

1 Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2014-2016 гг. в 2014 г., www.rosim.ru, 19.02.2015.

2 www.rosim.ru, 26.02.2015.

3 В данном параграфе использованы материалы из Отчета о деятельности Росимущества за 2013 г., www.rosim.ru.

количества соответствующих объектов, в результате чего в казне должно остаться только то имущество, которое нормативно определено правительством РФ как необходимое для выполнения функций федеральными государственными органами и обеспечения стратегических интересов Российской Федерации.

Основными задачами для достижения поставленной цели являются:

- распределение имущества казны по целевой функции;

- избавление от избыточных активов;

- использование эффективных механизмов вовлечения имущества в хозяйственный оборот;

- достаточное финансирование имущества на период его нахождения в казне;

- расширение открытости управления имуществом казны.

Госпрограммой были предусмотрены основные мероприятия для достижения

поставленной цели:

- формирование плана действий по оптимизации состава имущества казны РФ и взаимодействие контрагентов через МВ (межведомственный) портал;

- разработка и утверждение проектов необходимых нормативно-правовых актов и соответствующих изменений в законодательстве в части передачи имущества казны Российской Федерации в государственную собственность субъектов РФ, муниципальную собственность, а также по упрощению вовлечения имущества казны РФ в хозяйственный оборот;

- проведение общедомовых ремонтных работ и оформление необходимой технической документации для передачи объектов на иной уровень собственности;

- утилизация объектов казны.

В 2013 г. с целью реализации поставленных задач были проведены следующие мероприятия:

- категорированы объекты казны;

- сформированы «дорожные карты» по каждой категории;

- для каждого Территориального управления (ТУ) на основе имеющейся информации о количестве объектов в разрезе категорий утверждены Технические задания по минимизации количества объектов казны согласно назначению имущества;

- ведется работа по разработке информационной системы (ИС) «Казна» на базе МВ портала, в котором будет отражаться информация о составе казны;

- направлено предложение в Минфин России о дополнительном выделении денежных средств на казну на 2014-2016 гг.

Госпрограммой предусмотрена классификация объектов казны по 13 категориям и каждый объект казны отнесен согласно своему назначению к одной из них. После ввода программы ИС «Казна» будет обеспечено автоматизированное отнесение объектов, учитываемых в реестре федерального имущества, к определенной категории, что значительно облегчит взаимодействие контрагентов через МВ портал. Данная программа находится в завершающей стадии разработки.

Для каждой категории установлены основные направления выбытия и поступления имущества.

Сокращение количества объектов казны в 2013 г. осуществлялось в основном по следующим направлениям:

- приватизация (включая бесплатную приватизацию квартир гражданами);

- передача имущества на иной уровень публичной собственности;

- закрепление имущества за предприятиями и учреждениями;

- утилизация объектов казны.

В результате общее количество объектов недвижимого имущества, находящихся в казне (без учета движимого имущества), впервые уменьшилось. Размеры сокращения составили 2136 ед. (или 2,54%). В этой связи необходимо отметить, что показатель количества объектов движимого имущества представляет величину, подверженную значительным колебаниям, а, следовательно, существенно влияющим на общую картину усилий по минимизации имущественного комплекса казны. С учетом этой категории объектов совокупное количество объектов казны РФ за 2013 г. сократилось на 0,8% (или более чем на 700 ед.).

В числе причин, которые не позволяют в более сжатые сроки сокращать объекты казны РФ, следует отметить:

- отсутствие необходимого финансирования на утилизацию, ремонт объектов, содержание и охрану, оформление технической документации;

- длительную процедуру отчуждения объектов казны;

- отказ федеральных органов власти, субъектов РФ, муниципальных образований от принятия объектов казны;

- несовершенство нормативно-правовой базы;

- концентрацию всех полномочий у Центрального аппарата Росимущества1;

- проведение оценки объектов высвобождаемого недвижимого имущества без учета стоимости земельного участка.

С целью повышения прозрачности и эффективности управления имуществом казны РФ проведена комплексная работа по разработке стратегии и утверждению программ по минимизации объектов казны, в частности, были разработаны методические рекомендации («дорожные карты») по ключевым направлениям деятельности:

- по передаче федерального имущества, составляющего государственную казну Российской Федерации, в безвозмездное пользование;

- по закреплению имущества, находящегося в казне РФ, за федеральными органами власти, а также подведомственными им федеральными государственными учреждениями и предприятиями на соответствующем вещном праве;

- по подготовке решений по безвозмездной передаче имущества в федеральную собственность, по передаче федерального имущества в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность;

- по порядку утилизации федерального имущества, составляющего государственную казну Российской Федерации.

1 Изменения в Типовое положение о территориальном органе Росимущества в части расширения полномочий его Территориальных управлений вступили в силу лишь в феврале 2014 г.

При этом необходимо отметить, что такой способ сокращения имущественного комплекса казны, как списание почти не используется. При рассмотрении Росимуществом 38 обращений ТУ о списании объектов казны только по 3 обращениям выданы поручения об их утилизации, в удовлетворении остальных заявлений было отказано. В основном отказы связаны с отсутствием требуемых документов, в том числе отсутствие оформленных прав на земельные участки под зданиями, что может привести к потере прав Российской Федерации на данные участки.

В порядке совершенствования нормативно-правового регулирования в сфере управления объектами казны Территориальным управлениям Росимущества делегированы полномочия по приватизации объектов жилого фонда и их передаче на другой уровень публичной собственности.

Особо в этом аспекте необходимо упомянуть о принятии Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 408-ФЗ, согласно которому ст. 22 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» была дополнена п. 8.1, обязывающим недропользователя обеспечить безопасность горных выработок, буровых скважин и иных связанных с пользованием недрами сооружений, расположенных в границах предоставленного в пользование участка недр.

Внесение таких изменений в российское законодательство позволит обязать недропользователя консервировать и ликвидировать скважины, расположенные на распределенном участке недр, что создает предпосылки для уменьшения численности находящихся в казне объектов недропользования, образующих одну из наиболее проблемных категорий. В качестве примера можно указать на разрешение ситуации, сложившейся в отношении поисково-разведочных скважин, расположенных в границах астраханского газоконденсатного месторождения. Еще в 2010 г. ТУ Росимущества в Астраханской области решением суда было обязано организовать проведение работ по ликвидации данных скважин, что требовало обладания соответствующими ресурсными возможностями и осуществления крупных расходов. По приблизительным подсчетам, стоимость утилизации одной скважины составляла 1,5 млрд руб.

Дальнейшая работа по совершенствованию нормативно-правового регулирования ведется по следующим направлениям:

- подготовка постановления Правительства РФ «Об управлении объектами федерального имущества, составляющими казну Российской Федерации», регламентирующего основы управления этим видом государственных активов (предложение Росимущества разработать проект документа);

- подготовка изменений в закон № 122-ФЗ (2004 г.) и постановление Правительства РФ № 374 (2006 г.) в рамках работы по упрощению порядка передачи отдельных категорий имущества на иной уровень собственности (предложения Росимущества направлены в Минэкономразвития РФ);

- подготовка постановления Правительства РФ «О мерах по обеспечению содержания и сохранности потенциально опасных объектов государственной казны Российской Федерации», предусматривающего их надлежащее содержание, сохранность и ликвидацию (проект согласован и направлен в Минэкономразвития РФ);

- подготовка соответствующих нормативно-правовых актов по оптимизации состава имущества казны РФ, в том числе по упрощению его вовлечения в хозяйственный оборот (ГЧП, продажа).

Как уже отмечалось выше, эффективное управление имуществом казны подразумевает его достаточное финансирование для обеспечения надлежащего содержания и использования по назначению. Между тем на содержание и обслуживание казны РФ в 2013 г. Росимуществу согласно закону о федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов было выделено всего 181,6 млн руб., тогда как от территориальных органов Росимущества поступили обращения по выделению финансирования на сумму более 1,2 млрд руб. (или в 6,7 раза больше).

По данным закона об исполнении федерального бюджета за 2013 г. в ряду расходов по ведомственной структуре применительно к Росимуществу сумма по статье «Содержание и обслуживание казны РФ» составила 233,9 млн руб. (при доведении Минфином РФ на конец 2013 г. 242,5 млн руб.)1. По своей величине она опередила такие статьи расходов в рамках государственной имущественной политики, как «Оценка недвижимости, признание прав и регулирование отношений по государственной собственности» (64,85 млн руб.) и «Управление находящимися в федеральной собственности акциями (долями) хозяйственных обществ» (17,5 млн руб.), заметно уступив «Обеспечению и проведению предпродажной подготовки и продажи федерального имущества, а также преобразования ФГУПов» (449,8 млн руб.).

Приоритетными направлениями финансирования в рамках расходов на содержание и обслуживание объектов казны являются: их охрана, оплата коммунальных услуг и ремонт объектов, находящихся в аварийном состоянии, а также паспортизация объектов казны, так как это позволит более эффективно управлять казной РФ и вовлекать объекты в хозяйственный оборот.

Доведенные денежные средства были распределены между ТУ на удовлетворение первоочередных потребностей, включая, например, проведение охранных мероприятий в отношении объектов, составляющих особую опасность (Алтайский край), паспортизацию гидротехнических сооружений (Краснодарский край), утилизацию взрывчатых веществ (Республика Саха (Якутия).

Очевидно, что на сегодня денежных средств, выделяемых на содержание и обслуживание объектов казны Российской Федерации, недостаточно. В результате длительной работы, проведенной с Минфином России, на содержание и обслуживание объектов казны Российской Федерации на 2014 г. должно быть выделено 615 млн руб., что в 2,5 раза превышает уровень финансирования данных объектов на 2013 г.

Активно ведется работа по оформлению прав Российской Федерации и необходимой документации на объекты недвижимости, относящиеся к казне Российской Федерации. За 2013 г. отпаспортизировано 1503 объекта казны. На 2014 г. на

1 Увеличение суммы изначальных бюджетных ориентиров по расходам на содержание и обслуживание объектов казны обусловлено дополнительным выделением бюджетных лимитов Минфином России на оплату исполнительных листов (в основном - по делам о взыскании неосновательного обогащения за хранение конфискованных морских судов).

паспортизацию объектов казны выделено около 400 млн руб., что позволит существенно повысить показатели по оформлению прав на объекты и соответственно даст возможность вовлекать объекты в хозяйственный оборот.

Возвращаясь к индикаторам достижения ориентиров, содержащихся в ГП «Управление федеральным имуществом», применительно к объектам казны можно отметить следующее.

В связи с тем, что методика определения целевой функции для данной категории федерального имущества1 находится в стадии разработки, реальной по итогам 2013 г. является лишь оценка выполнения ГП по показателю сокращения количества объектов имущества казны Российской Федерации (без учета земельных участков) по отношению к количеству объектов имущества казны РФ в 2012 году. Достигнутое сокращение на 0,8% при плановой величине 1% позволяет констатировать незначительное отклонение на 0,2 п.п., что, впрочем, является существенно меньшей величиной по сравнению с размерами отклонения по показателям уменьшения количества ФГУПов и площади земельных участков казны, не вовлеченных в хозяйственный оборот.

6.2.4. Изменения в имущественном комплексе государственной казны РФ после начала реализации госпрограммы

По данным, приведенным в Отчете о деятельности Росимущества за 2013 г., в состав имущества казны РФ (без учета земельных участков) входят следующие категории (табл. 16).

Таблица 16

Структура имущества государственной казны РФ в 2013-2014 гг.

Категория имущества казны Количество объектов и их удельный вес

к началу 2013 г. к началу 2014 г.

ед. % ед. %

Административные здания, строения, сооружения 18464 20,9 16990 19,4

Объекты гражданской обороны и защитные сооружения 18045 20,45 16978 19,4

Объекты жилого фонда 12015 13,6 10511 12,0

Объекты ЖКХ 9391 10,65 7903 9,0

Объекты недропользования 6962 7,9 6993 8,0

Объекты транспортной инфраструктуры и связи 6324 7,2 5862 6,7

Объекты культуры, ритуального и религиозного назначения 6130 6,95 7030 8,0

Объекты социальной сферы 2755 3,1 2343 2,7

Объекты производственного назначения 1758 2,0 4598 5,25

Объекты воздушного и водного транспорта 1102 1,25 1122 1,3

Гидротехнические сооружения 739 0,8 1215 1,4

Объекты незавершенного строительства 369 0,4 373 0,4

Объекты движимого имущества 4196 4,8 5624 6,45

Всего 88250 100,0 87542 100,0

Из общего количества объектов казны РФ на 1 февраля 2013 г. (88250 ед.), сгруппированных по 13 категориям, почти 2/3 приходится на 4 категории: административные здания, сооружения (20,9%), объекты гражданской обороны и защитные сооружения (ГО ЗС) (около 20,5%), объекты жилого фонда (13,6%) и ЖКХ (около 10,7%). Удельный вес объектов недропользования, транспортной инфра-

1 Согласно ГП в 2013 г. целевая функция должна была быть определена для 5% объектов казны.

структуры и связи, культурного наследия составлял примерно 7-8% по каждой из названных категорий.

За ними следовали объекты движимого имущества (4,8%), социальной сферы (3,1%), производственного назначения (2%), воздушного и водного транспорта (около 1,3%). Наименьшую долю (менее 1% по каждой категории) в структуре объектов казны занимали гидротехнические сооружения (ГТС) и объекты незавершенного строительства.

Спустя год к началу 2014 г. указанные выше первые 4 категории сохранили пальму первенства, но их удельный вес сократился до примерно до 60% за счет уменьшения доли каждой из этих групп: административных зданий, сооружений (с 20,9% до 19,4%), объектов ГО ЗС (примерно с 20,5% до 19,4%), жилого фонда (с 13,6% до 12%), ЖКХ (примерно с 10,7% до 9%). Аналогичная тенденция наблюдалась и в отношении объектов транспортной инфраструктуры и связи (сокращение с 7,2% до 6,7%), социальной сферы (с 3,1% до 2,7%).

При этом более чем вдвое вырос удельный вес объектов производственного назначения (с 2% до примерно 5,3%), более чем на 1 процентный пункт (п.п.) возросли доли объектов движимого имущества (с 4,8% до примерно 6,5%), культуры, ритуального и религиозного назначения (примерно с 7% до 8%), чуть меньшим оказалось увеличение доли гидротехнических сооружений (с 0,8% до 1,4%). В то же время доля объектов недропользования, воздушного и водного транспорта и незавершенного строительства осталась примерно на прежнем уровне.

Таким образом, общее количество объектов казны РФ за неполный 2013 г. сократилось примерно на 0,8% (или более чем на 700 ед.).

В лидирующую группу по данному показателю входили объекты ЖКХ (сокращение без малого на 16%), жилого фонда (на 12,5%), административные здания, сооружения (на 8%), объекты ГО ЗС (почти на 6%) (табл. 17).

Таблица 17

Категории имущества казны РФ с наиболее значительными изменениями в 2013 г.

В сторону уменьшения В сторону увеличения

категория имущества ед. % категория имущества ед. %

Объекты жилого фонда 1504 12,5 Объекты производственного назначения 2840 в 2,6 раза

Объекты ЖКХ 1488 15,8 Объекты движимого имущества 1428 34,0

Административные здания, строения, сооружения 1474 8,0 Объекты культуры, ритуального и религиозного назначения 900 14,7

Объекты гражданской обороны и защитные сооружения 1067 5,9 Гидротехнические сооружения 476 64,4

По абсолютной величине наибольшим было сокращение численности объектов жилого фонда, превысившее 1,5 тыс. ед. Немногим меньше оказалось сокращение количества объектов ЖКХ, административных зданий, сооружений. Численность объектов ГО ЗС уменьшилась более чем на 1 тыс. ед.

Уменьшение количества объектов жилого фонда происходит за счет приватизации (по данным, предоставленным Территориальными управлениями Росимущества, за 2013 г., приватизировано 187 квартир) и передачи данных объектов из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных

образований. Последний фактор обусловил в основном и сокращение в казне численности объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы.

Снижение количества административных зданий произошло в результате приватизации (передачи в собственность третьим лицам), закрепления зданий за учреждениями и предприятиями на вещных правах, а объектов ГО ЗС - в результате инвентаризации данных объектов, в том числе снятия соответствующего статуса объекта1.

Сокращение численности объектов транспортной инфраструктуры и связи достигалось в результате их продажи, закрепления за иными организациями, а также передачи на иной уровень публичной собственности.

Всего по результатам проведенной работы в течение 2013 г. на иной уровень публичной собственности было передано 1587 объектов недвижимого имущества, составляющего казну РФ, подавляющее большинство которых (1137 ед.) отошло в муниципальную собственность.

На другом полюсе оказались объекты производственного назначения, количество которых возросло на 2840 ед. (или более чем в 2,6 раза) и движимого имущества (увеличение почти на 1430 ед. или более чем на 1/3). В этом отношении также стоит отметить объекты культуры, ритуального и религиозного назначения (рост на 900 ед. или почти на 15%) и гидротехнические сооружения (рост почти на 480 ед. или без малого на 2/3).

Увеличение численности объектов указанных категорий происходит за счет проводимой приватизации (главным образом, акционирования ФГУПов), завершения процедур банкротства федеральных организаций, так как следствием данных мероприятий ввиду назначения таких объектов и их ограниченности в обороте является передача в казну Российской Федерации. Прежде всего, это касается имущества, не подлежащего приватизации. Кроме того, объекты культуры, ритуального и религиозного назначения поступают в казну в рамках процедуры разграничения, принимаемых судебных решений.

В отношении объектов религиозного назначения необходимо отметить, что по результатам выполненного в 2013 г. отбора, анализа и проверки наличия таковых в составе государственной казны РФ в целях подготовки их «открытого предложения» конфессиям выявлено, что из отобранных 2499 объектов, не закрепленных за федеральными органами власти и организациями, 1536 (61%) уже переданы в безвозмездное пользование религиозным организациям, 347 (14%) используется ими «по факту» (без оформления отношений), а 616 (25%) является свободными. Со стороны религиозных организаций обозначилось явное предпочтение к заключению договоров безвозмездного пользования на объекты, а не оформления права собственности, поскольку это позволяет избежать существенных расходов.

1 К концу 2014 г. по данным МЧС РФ полностью завершено обследование защитных сооружений гражданской обороны (ЗСГО). Росимущество ожидает от Управления гражданской обороны и защиты населения МЧС сведений о потребности регионов в указанных сооружениях, после чего с субъектами РФ будет согласован пообъектный состав ЗСГО. www.rosim.ru, 29.12.2014.

6.2.5. Возможные подходы к реализации

государственной политики в отношении имущества казны

Успешная политика по оптимизации состава имущества государственной казны РФ в среднесрочной перспективе возможна при соблюдении следующих принципов.

Соразмерность возможных выгод и издержек: расходы федерального бюджета по статье «Содержание и обслуживание казны РФ» никоим образом нельзя считать серьезным финансовым резервом бюджетной системы, поскольку вся возможная ежегодная экономия даже в случае полного обнуления этих затрат несопоставима с масштабом средств, необходимых для решения тех или иных социально-экономических проблем.

Напротив, характеристики многих объектов, находящихся в казне, требуют серьезного увеличения финансирования, поскольку являются потенциальным источником рисков техногенного характера.

Адекватность издержек и возможностей: исходной точкой оптимизации состава имущества казны РФ должно быть понимание того, что именно федеральный бюджет является наиболее прочным звеном всей российской бюджетной системы. Соответственно, ограниченные возможности бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов вместе с зависимостью от трансфертов с вышестоящих уровней бюджетной системы накладывают значимые ограничения на данный процесс, делая во многом бессмысленным перераспределение имущества казны РФ в пользу регионов и муниципалитетов.

Другая сторона принципа адекватности издержек и возможностей состоит в предварительном обсуждении целесообразности передачи государственного имущества из казны РФ учреждениям и предприятиям, относящимся к федеральной собственности, с учетом таких аспектов, как его сохранность, использование по целевому назначению и изменения в бюджетной нагрузке.

Мультисекторный подход: многообразие объектов казны, относящихся к различным категориям, объективно обусловливает дифференциацию подходов к управлению ими.

Прагматизм и градуализм: имеющиеся масштабы находящегося в казне имущества и его характеристики не позволяют рассчитывать на успех механической минимизации численности объектов. Известного сокращения при организации эффективного управления имуществом на период его нахождения в казне можно добиться лишь при проведении целого комплекса подготовительных мер.

Модель стратегического ядра: теоретические подходы, предполагающие поставку общественных благ государственным сектором экономики, наличие известных правовых ограничений на приватизацию и очевидная специфика российской переходной экономики являются весомыми аргументами в пользу сохранения довольно большого количества имущества в государственной собственности, а именно, в казне РФ, которую можно считать в некоторой степени аналогом государственного земельного запаса, государственного материального резерва, что предполагает известную избыточность состава входящих в нее объектов.

Итак, с учетом сегодняшнего состояния нормативно-правовой базы можно говорить о государственной казне в широком и узком смыслах.

Постановка вопроса о государственной казне в широком смысле по своей сути близка к управлению значительной частью всей государственной собственности (без имущества, закрепленного за унитарными предприятиями и учреждениями) и

включает в себя, как минимум, четыре составляющие: 1) управление бюджетным процессом (с суверенными фондами); 2) управление напрямую принадлежащим государству портфелем ценных бумаг, включая те, которые обеспечивают его участие в капитале хозяйственных обществ (фондовая часть казны); 3) управление находящимися в государственной собственности земельными ресурсами (земельная часть казны); 4) управление всем прочим движимым и недвижимым имуществом (имущественная часть казны).

Если говорить об имуществе казны РФ в узком смысле, т.е. без учета бюджетных средств, ценных бумаг и земельных ресурсов, то преобладание в ее составе имущества, не вошедшего в уставный капитал ОАО при корпоратизации унитарных предприятий, в основном по причине запрета на приватизацию, ограничивает спектр возможных управленческих решений.

В отношении такого имущества основным направлением действий является передача соответствующих объектов определенным органам власти с последующим закреплением за подведомственными учреждениями и предприятиями.

При этом предлагается:

(1) введение принципа адресации объектов тому органу власти, в чьем подчинении ранее находилось предприятие, в процессе акционирования которого имущество поступило в казну;

(2) установление специальным нормативно-правовым актом на уровне президента РФ или правительства РФ преемственности сегодняшних органов власти по отношению к существовавшим ранее, имея в виду многократные реорганизации с начала 1990-х годов, а такой документ позволит избежать многочисленных межведомственных согласований;

(3) получение профильными органами власти небольшого бюджетного финансирования, ранее приходившегося на Росимущество по соответствующей статье, не должно являться основанием для отказа им в возможном дальнейшем увеличении бюджетных ассигнований при соответствующем обосновании (например, при включении в ФЦП по особо опасным объектам производственного назначения, включая объекты под грифом).

Особым случаем является передача имущества на другой уровень публичной власти, когда необходимо совершенствование нормативного регулирования (изменения перечня документов, требуемых для передачи на иной уровень собственности в отношении административных зданий, строений, сооружений, объектов социальной сферы, незавершенного строительства), проведение ряда подготовительных мероприятий (разработка упрощенного порядка передачи в собственность регионов и муниципалитетов объектов ЖКХ). Первые шаги в этом отношении применительно к объектам жилого фонда уже сделаны.

В отношении всего прочего имущества казны, которое не запрещено к приватизации, необходимо решить вопросы о целесообразности отчуждения, его конкретном способе и выборе момента реализации.

В качестве предложений по минимизации состава имущества государственной казны РФ, относящихся к большинству его категорий, в Росимуществе рассматриваются:

- законодательная инициатива по упрощению процедуры продажи в отношении административных зданий, строений, сооружений, объектов ЖКХ, социальной сферы, незавершенного строительства, воздушного и водного транспорта и движимого имущества (по двум последним категориям без включения в прогнозный план (программу) приватизации с разработкой единого бизнес-

процесса по синхронизации с реализацией имущества, обращенного в собственность государства);

- привлечение организаций на аутсорсинг для определения имущества с целью продажи в отношении административных зданий, строений, сооружений, объектов социальной сферы, незавершенного строительства, воздушного и водного транспорта, движимого имущества (по двум последним категориям с целью продажи через Е-торги), а также для полной инвентаризации объектов ГО ЗС;

- выделение достаточного финансирования на ремонт объектов жилого фонда с целью последующей передачи на другой уровень собственности, утилизацию скважин, содержание особо опасных производственных объектов, содержание и хранение арестованных судов, приведение в нормативное состояние объектов культуры, ритуального и религиозного назначения для последующей передачи религиозным организациям, гидротехнических сооружений (по последней категории - вместе с паспортизацией) для последующей передачи на другой уровень собственности;

- выделение финансирования на оформление документации для последующей продажи объектов социальной сферы, для паспортизации объектов культурного наследия (ОКН) с целью регистрации права РФ на данные объекты и последующего вовлечения в хозяйственный оборот, на паспортизацию и регистрацию прав РФ на объекты и земельные участки в отношении объектов незавершенного строительства (в отношении последней категории предлагается также утилизация за счет привлеченных средств при передаче земельного участка под утилизированным объектом на льготных условиях);

- привлечение внебюджетных инвестиций на условиях государственно-частного партнерства (ГЧП) (концессионные соглашения, инвестиционные контракты) в отношении объектов транспортной инфраструктуры и связи, незавершенного строительства;

- передача объектов движимого имущества вместе с передаваемым объектом недвижимости, либо имущественным комплексом (мебель, оборудование).

Как хорошо видно из предлагаемого перечня мероприятий, реализация большинства из них сопряжена с вопросами нормативного регулирования приватизации и финансового обеспечения, которые во многом связаны между собой. В принципе использование бюджетных ассигнований создает для Росимущества известную возможность для реализации указанных мероприятий.

Вместе с тем необходимо указать на издержки, связанные с многократной финансовой оценкой стоимости объектов казны, поскольку отчет об оценке актуален лишь в течение полугода, длительностью процедуры включения имущества в прогнозный план (программу) приватизации, а также его непосредственной продажи.

Возможное совершенствование в этой связи нормативно-правовой базы может быть связано с упрощением процедуры продажи объектов ряда категорий без включения в приватизационную программу и увеличением срока актуальности отчетов об оценке имущества. Однако очевидно, что указанные новации применимы далеко не для всех объектов имущества казны, необходимо определение набора их качественных и количественных характеристик с соответствующими пороговыми значениями, когда они могут использоваться.

Кроме того, здесь возможно восстановление института нормативной цены1, который присутствовал в приватизационном законодательстве в 2001-2010 гг. Использование нормативной цены вместо механизма закона об оценочной деятельности позволяет: (1) сэкономить средства, предназначенные для проведения оценки, (2) использовать имеющиеся оценки объектов имущества по остаточной или околонулевой стоимости в качестве отправной точки для аукционных и конкурсных процедур. Непременными условиями задействования нормативной цены помимо возврата в законодательство должны быть определение области ее применения и апробация в пилотном режиме, особенно в случае привлечения организаций на аутсорсинг.

Более общим подходом к данной проблематике может быть выполнение многочисленных процедур оформления документации, паспортизации объектов, предполагаемых к приватизации и включению в хозяйственный оборот, в части усилий других ФОИВов (прежде всего, Росрегистрации) на бесплатной основе путем вменения им этих обязанностей посредством принятия соответствующих нормативно-правовых актов и административных регламентов в рамках текущего бюджетного финансирования. В определенном смысле речь должна идти о реализации национального проекта по всеобъемлющей инвентаризации государственного имущества по аналогии с переписями, проводимыми статистической службой.

Что касается использования механизмов ГЧП, то возможность их более широкого распространения, вероятно, связана с общим состоянием бизнес-среды и инвестиционного климата в стране. Значительный износ многих объектов, находящихся в казне РФ, лишь усугубляет ситуацию. Эти обстоятельства необходимо принимать во внимание и в контексте возможного совершенствования приватизационных механизмов, особенно для реализации неликвидного имущества, применения таких нестандартных способов приватизации, как конкурсы и продажа по результатам доверительного управления.

Если же рассматривать проблематику управления имуществом казны вне приватизационного контекста, то необходим тщательный учет особенностей различных категорий государственного имущественного комплекса.

В этой связи можно указать на особенности оптимизации целого ряда категорий имущества государственной казны РФ.

Так, весьма спорной представляется ориентация на минимизацию его состава по объектам недропользования, транспортной инфраструктуры и связи, производственного назначения, имеющих большую степень опасности, гидротехнических сооружений (ГТС). При передаче такого имущества новым пользователям, будь то иной уровень публичной власти или относящиеся к федеральной собственности учреждения и предприятия, остаются актуальными вопросы его сохранности и применения по целевому назначению, включая и такой аспект, как потенциально возникающая возможность использования передаваемого из казны имущества для обеспечения ответственности соответствующих организаций по своим обязательствам, что относится и к варианту его внесения в уставный капитал хозяйственных обществ.

1 Нормативная цена определялась в законе о приватизации (ст. 12) как определяемая в порядке, установленном правительством, минимальная цена, по которой возможно отчуждение этого имущества.

Например, закрепление за предприятиями профильных ФОИВов объектов транспортной инфраструктуры (железнодорожные пути, аэродромы, взлетно-посадочные полосы, вертолетные площадки, акватории, причалы, автодороги автобусные остановки) делает их потенциальным объектом претензий кредиторов к соответствующим организациям с возникающим отсюда риском стабильности транспортных сообщений. Очевидна актуальность данного аспекта применительно и к другим категориям объектов казны, таким как, объекты ГО ЗС, недропользования, производственного назначения, воздушного и водного транспорта, ГТС.

В этой связи целесообразно упреждающее принятие правовых норм, ориентированных на причисление такого рода объектов к особо ценному имуществу, которое не может быть использовано для обеспечения ответственности соответствующих организаций (по аналогии с автономными учреждениями).

Также в данном аспекте необходимо сопоставление совокупной бюджетной нагрузки и режима налогообложения в связи с передачей объектов из казны РФ, имущество которой не облагается налогом, учреждениям и предприятиям, относящимся к федеральной собственности, а также учет очевидной слабости доходной базы субъектов РФ и муниципалитетов при ее зависимости от трансфертов с вышестоящих уровней бюджетной системы.

Так, постановка вопроса о выделении денежных средств на паспортизацию и приведение в нормативное состояние гидротехнических сооружений (ГТС) для последующей передачи на другой уровень публичной собственности делает крайне маловероятным сценарий поддержания данного вида имущества в надлежащем состоянии после его передачи в региональную и муниципальную собственность. Между тем ГТС являются источником повышенных рисков техногенного характера. В этой связи более адекватным является вариант закрепления за специализированными организациями, подведомственными профильным ФОИВам при учете опыта крупных природных и техногенных катастроф последних лет (наводнения в Краснодарском крае (2012 г.) и на Дальнем Востоке (2013 г.)).

6.2.6. Имущество государственной казны РФ и новая государственная программа «Управление федеральным имуществом»

2013 г. проходил под знаком реализации государственной программы (ГП) Российской Федерации «Управление федеральным имуществом», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 16 февраля 2013 г. № 191-р. Итоги ее реализации применительно к имуществу казны рассматривались выше. Однако спустя уже 14 месяцев постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 327 была утверждена новая госпрограмма с аналогичным названием.

В документе в числе ключевых задач повышения эффективности управления объектами федерального имущества названа минимизация количества объектов, составляющих государственную казну РФ, для чего предполагается:

- обеспечение достаточного финансирования содержания федерального имущества, составляющего казну, а также реализация принципа следования финансирования за объектом в случае его передачи федеральной организации, отчуждения иному публично-правовому образованию, в том числе в целях обеспечения использования по целевому назначению;

- вовлечение имущества, находящегося в казне, включая объекты незавершенного строительства, в хозяйственный оборот путем передачи в государственную

собственность субъектов РФ, муниципальную собственность для обеспечения экономической основы их деятельности, а также продажи его на конкурсной основе.

Как и в предыдущем документе, в новой госпрограмме ставится задача определения за каждым объектом федерального имущества его целевой функции, что должно (наряду с другими видами активов) быть сделано и в отношении объектов казны - в объеме 30% в 2018 г.1 Приведены количественно выраженные целевые индикаторы сокращения имущества казны по отношению к 2012 г.: для земельных участков, не вовлеченных в хозяйственный оборот - на 30% (по площади, за исключением участков, изъятых из оборота и ограниченных в нем), для объектов (без учета земельных участков) - на 11% (кроме объектов, ограниченных в обороте). Промежуточные показатели реализации госпрограммы до 2018 г. соответствуют величинам из программы 2013 г. Правовое обеспечение реализации госпрограммы в части, касающейся имущества казны, предусматривает принятие изменений и дополнений в различные законодательные и нормативные акты с целью создания условий для повышения эффективности реализации судов, конфискованных и безвозмездно изъятых при незаконной добыче (вылове) биологических ресурсов.

Финансовое обеспечение новой госпрограммы 2014 г. целиком определяется возможностями федерального бюджета, поскольку иные источники в ее паспорте не предусмотрены. Упоминаемые в качестве объемов бюджетных ассигнований величины, взятые из федерального бюджета на 2014-2016 гг., несколько превосходят паспортные данные прежней госпрограммы 2013 г., за исключением 2016 г.

В принятом законе о федеральном бюджете на 2015-2017 гг. (от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ) некоторое увеличение объемов бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными в паспорте ГП предусмотрено только в 2015 г., тогда как в последующие 2 года оно сменяется сокращением, особенно масштабным в 2016 г. при снижении абсолютной величины расходов в годовом исчислении. Однако приведенные в приложениях к указанному закону данные об ассигнованиях, касающиеся ГП «Управление федеральным имуществом» (в рамках подпрограммы «Повышение эффективности управления государственным имуществом и приватизации»), не позволяют оценить размер бюджетных расходов по конкретным направлениям государственной имущественной политики, в том числе и на содержание и обслуживание казны РФ, в отличие от того, как это предусматривалось

бюджетом на период 2013-2015 гг. нашло отражение и в законе об его исполнении.

* * *

1. Управление имуществом казны РФ является важной составной частью всей государственной имущественной политики несмотря на то что ее определение в российском законодательстве носит остаточный характер. Помимо бюджетных средств в нее включается иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями на условиях прав хозяйственного ведения и оперативного управления. Из этого вытекает, что в состав казны входят как минимум еще два блока: ценные бумаги (включая те, что обеспечивают участие в капитале хозяйственных общества) и все прочее движимое и недвижимое имущество, в т. ч. земельные участки.

1 При этом в текстуальной части программы к 2018 г. заявлено определение целей управления применительно к каждому объекту государственной казны Российской Федерации.

2. До утверждения государственной программы (ГП) Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» в начале 2013 г. имущество федеральной казны не выделялось в качестве самостоятельного объекта управления несмотря на одобрение комплексной Концепции управления государственным имуществом и приватизации еще осенью 1999 г. Небольшим исключением явилось появление имущества казны РФ, не обеспечивающего выполнение государственных функций, как самостоятельной категории объектов для приватизации, в ежегодных приватизационных программах, начиная с прогнозного плана приватизации на 2007 г.

3. Осознание места и роли имущества казны по сравнению с другими категориями правообладателей происходило по мере формирования реестра федерального имущества. К концу 2013 г. основная часть, учтенных в нем объектов (около 69%), была закреплена на праве оперативного управления, используемом в основном государственными учреждениями, что многократно превышало долю объектов, закрепленных на праве хозяйственного ведения (примерно 14%), используемом унитарными предприятиями. В то же самое время удельный вес объектов, находящихся в федеральной казне, к началу 2014 г., составил около 17% (против 1112% в 2009-2010 гг.).

Таким образом, казна в 2013-2014 гг. выдвинулась на второе место среди всех правообладателей федерального имущества, несколько превзойдя по доле объектов предприятия на праве хозяйственного ведения. Это обстоятельство предопределяет необходимость уделять более пристальное внимание проблематике управления имуществом казны в рамках реализации государственной имущественной политики.

4. Финансовое бремя соответствующих бюджетных расходов относительно невелико, однако специфика отдельных категорий имущества, находящегося в казне РФ, обусловливает возможность возникновения рисков техногенного характера, последствия которых могут потребовать осуществления дополнительных затрат на ликвидацию чрезвычайных ситуаций. Более общей фоновой проблемой при управлении имуществом казны, как и других составных частей государственного имущественного комплекса, является недостаток финансирования для содержания в надлежащем состоянии.

5. В видовой структуре имущества казны наблюдается устойчивое преобладание земельных участков (примерно 2/3 всех объектов), чуть более 30% приходится на прочие объекты недвижимости, а остальное (всего около 2%) - на объекты движимого имущества.

Если рассматривать имущество казны без земельных участков, то из общего количества объектов казны РФ в начале 2013 г. (около 88,3 тыс. ед.), сгруппированных по 13 категориям, почти 2/3 приходилось на 4 категории: административные здания, сооружения (20,9%), объекты гражданской обороны и защитные сооружения (ГО ЗС) (около 20,5%), объекты жилого фонда (13,6%) и ЖКХ (около 10,7%). Удельный вес объектов недропользования, транспортной инфраструктуры и связи, культурного наследия составлял примерно 7-8% по каждой из названных категорий.

6. Впервые имущество казны РФ, как самостоятельный объект государственной имущественной политики, было выделено в государственной программе (ГП) Российской Федерации «Управление федеральным имуществом», утвержденной в феврале 2013 г.

Стержнем документа стала необходимость определения и закрепления за каждым объектом федерального имущества его целевой функции, что предполагалось

(наряду с другими видами активов) сделать и в отношении объектов казны (с выделением земельных участков).

Целевой функцией осуществления полномочий собственника в отношении данного вида активов является эффективное управление таким имуществом на период его нахождения в казне при минимизации количества соответствующих объектов, в результате чего в казне должно остаться только то имущество, которое нормативно определено правительством РФ как необходимое для выполнения функций федеральными государственными органами и обеспечения стратегических интересов Российской Федерации. Такая постановка вопроса подкреплялась зафиксированными количественно планами ежегодного сокращения численности объектов казны по отношению к показателям за 2012 г.

Основными задачами для достижения поставленной цели были определены:

- распределение имущества по целевой функции;

- избавление от избыточных активов;

- использование эффективных механизмов вовлечения имущества в хозяйственный оборот;

- достаточное финансирование имущества на период его нахождения в казне;

- придание большей прозрачности управлению имуществом казны.

В числе наиболее значимых мероприятий, реализованных в рамках указанной госпрограммы, следует назвать:

- осуществление категорирования объектов казны;

- формирование «дорожных карт» по каждой категории;

- разработку информационной системы (ИС) «Казна», призванной обеспечить автоматизированное соотнесение объектов, учитываемых в реестре федерального имущества, с определенной категорией;

- совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере управления объектами казны (жилой фонд, объекты недропользования и др.);

- финансирование помимо текущих мероприятий по содержанию объектов (их охраны, оплаты коммунальных услуг и ремонта) также их паспортизации, что позволит более эффективно управлять казной РФ и вовлекать объекты в хозяйственный оборот.

7. В связи с тем, что методика определения целевой функции для данной категории федерального имущества находилась в стадии разработки, реальной по итогам 2013 г. является оценка выполнения ГП лишь по показателю уменьшения численности объектов казны.

Сокращение их количества в 2013 г. осуществлялось в основном по следующим направлениям:

- приватизация (включая бесплатную приватизацию квартир гражданами);

- передача имущества на иной уровень публичной собственности;

- закрепление имущества за предприятиями и учреждениями.

В результате общее количество объектов недвижимого имущества, находящихся в казне, впервые уменьшилось, что в количественном отношении составило более чем 2,1 тыс. ед. (или 2,5%). Совокупное же количество объектов казны РФ (с учетом объектов движимого имущества, но без земельных участков) за 2013 г. сократилось на 0,8% (или более чем на 700 ед.). Таким образом, при плановой величине 1% можно констатировать незначительное отклонение на 0,2 п.п., что, впрочем, является существенно меньшей величиной по сравнению с размерами отклонения по показателям уменьшения количества ФГУПов и площади земельных участков казны, не вовлеченных в хозяйственный оборот.

В структуре имущества казны РФ при уменьшении совокупного удельного веса 4 наиболее весомых категорий (административные здания, сооружения, объекты ГО ЗС, жилого фонда, ЖКХ) примерно до 60% более чем вдвое выросла доля объектов производственного назначения (с 2% до примерно 5,3%), также возрос удельный вес объектов движимого имущества, культуры, ритуального и религиозного назначения, гидротехнических сооружений.

8. Мозаичный характер имеющегося в казне имущественного комплекса (без учета бюджетных средств, ценных бумаг и земельных ресурсов), преобладание имущества, запрещенного к приватизации, наличие иных нормативных ограничений по распоряжению им, низкая ликвидность объектов, выявившаяся в рамках приватизационной практики последних нескольких лет, ограничивают спектр возможных управленческих решений, закономерно обусловливая выбор в пользу эволюционного подхода при выработке системы мер, направленных на повышение эффективности использования имущества казны.

9. Дальнейшее совершенствование системы управления имуществом казны РФ может идти по следующим основным направлениям:

- передача имущества, ограниченного к приватизации, с учетом его целевого назначения определенным органам власти с последующим закреплением за подведомственными учреждениями и предприятиями;

- передача имущества на другой уровень публичной власти при совершенствовании нормативного регулирования и после проведения ряда подготовительных мероприятий;

- в отношении всего прочего имущества казны, которое не запрещено к приватизации, встают вопросы о целесообразности отчуждения, выборе его конкретного способа и момента реализации.

В основу работы по первому из названных направлений целесообразно положить принцип адресации объектов тому органу власти, в чьем подчинении ранее находилось предприятие, в процессе акционирования которого имущество поступило в казну, при нормативном установлении преемственности сегодняшних органов власти по отношению к существовавшим ранее.

При оптимизации состава имущества казны РФ по второму направлению значимым фактором, который необходимо принять во внимание, выступают ограниченные возможности региональных и местных бюджетов вкупе с зависимостью от трансфертов с вышестоящих уровней бюджетной системы.

В контексте последнего из названных направлений наиболее актуальными следует признать вопросы оценки имущества, упрощения процедуры продажи объектов ряда категорий без включения в приватизационную программу, а также применения нестандартных способов приватизации, механизмов концессии и государственно-частного партнерства.

10. Для новой государственной программы «Управление федеральным имуществом», утвержденной в апреле 2014 г. взамен прежней ГП с аналогичным названием, действовавшей чуть более года, в целом характерно сохранение прежних ориентиров и показателей реализации, что относится и к имуществу казны. В качестве объемов бюджетных ассигнований в новой ГП-2014 г. фигурируют величины из действовавшего в тот момент федерального бюджета на 2014-2016 гг. Между тем реализация новой госпрограммы будет проходить в новых условиях, связанных с наличием более жестких бюджетных ограничений, что нашло отражение в законе о федеральном бюджете на 2015-2017 гг.

6.3. Новации корпоративного законодательства и регулирования: изменения в Гражданском кодексе и новый Кодекс корпоративного управления

6.3.1. Реформа гражданского законодательства: юридические лица

Реформа гражданского законодательства стартовала летом 2008 г., когда был подписан Указ Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского Кодекса Российской Федерации». Целями изменения Гражданского кодекса (далее ГК) декларировались:

а) дальнейшее развитие основных принципов гражданского законодательства Российской Федерации, соответствующих новому уровню развития рыночных отношений;

б) отражение в ГК опыта его применения и толкования судом;

в) сближение положений ГК с правилами регулирования соответствующих отношений в праве Европейского Союза;

г) использования в российском гражданском законодательстве новейшего положительного опыта модернизации гражданских кодексов ряда европейских стран;

д) поддержания единообразия регулирования гражданско-правовых отношений в государствах - участниках СНГ;

е) обеспечения стабильности гражданского законодательства

Существенные изменения Гражданского кодекса РФ, касающиеся в том числе

главы «Юридические лица», рассматривались в рамках Концепции развития гражданского законодательства, включавшей в себя несколько законопроектов. Эта Концепция была одобрена в октябре 2009 г.1 В 2010-2011 гг. были публично представлены первоначальные редакции законопроектов2. Масштаб изменений и дополнений Гражданского кодекса даже сравнивался с 1995 г., когда вступившая в силу часть первая Гражданского кодекса сменила Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик3. В мае 2014 г. был принят Федеральный закон №. 99-ФЗ от 05.05.14, предусматривающий изменения главы «Юридические лица» Гражданского кодекса.

Пересмотр норм о юридических лицах в целом был продиктован, по мнению некоторых авторов4, необходимостью упрощения и унификации правового регулирования, устранения множественности действующих законов и их взаимных

1 Подробно см.: Апевалова Е.А. Корпоративное законодательство 2006-2010 гг.: некоторые итоги и новации. // Российская экономика в 2010 г.: тенденции и перспективы. - М., ИЭПП, 2011 г., с. 459-474.

2 См. Подробнее: Реформа гражданского законодательства. Аналитическая информация -www.consultant.ru

3 Например, Турбанов А.В. Реформа гражданского законодательства: новые подходы и механизмы. // Банковское право, 2012. № 4, с.3-7.

4 Сойфер Т.В. Актуальные направления развития гражданского законодательства о некоммерческих организациях. // Российская юстиция 2014, № 3, с.8.

противоречий, повышения роли Гражданского кодекса в регулировании статуса юридических лиц.

Важно отметить, что к целому ряду юридических лиц, таких как Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии», Агентство по страхованию вкладов, государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, Государственная компания «Российские автомобильные дороги», а также к иным юридическим лицам, создаваемым Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов, положения Гражданского кодекса Российской Федерации о юридических лицах применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено специальным федеральным законом о соответствующем юридическом лице1.

Общие положения

Изменения в корпоративном законодательстве2, прежде всего коснулись понятия «юридическое лицо». Помимо того, что «юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде» было определено, что учредителями, имеющими вещные права на имущество юридического лица, - являются государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения. Участники юридического лица, имеющие корпоративные права -корпоративные организации. Таким образом, помимо разделения прав участников юридического лица на виды, предусмотрено закрепление, например, корпоративных прав, без наличия которых юридическое лицо не существует как таковое.

Ранее, в 2009 г.3, защита корпоративных прав была внесена в Арбитражный кодекс, до этого времени корпоративных прав как института в законодательстве не существовало, а акционеры, например, считались наделенными обязательственными правами, то есть правами требования. Под корпоративными правами понимают право требовать, действуя от имени корпорации, возмещения причиненных корпорации убытков; оспаривать, действуя от имени корпорации, совершенные ею сделки и требовать применения последствий их недействительности, а также применения последствий недействительности ничтожных сделок и некоторые

1 П.6 ст.3 Федерального закона от 05.05.2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».

2 Все рассмотренные ниже изменения Гражданского кодекса основаны на «Изменениях положений Гражданского Кодекса РФ о юридических лицах (Федеральный закон от 05.05.2014 № 99-ФЗ)».

3 Федеральный закон от 19.07.2009 № 205-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

другие. Важно, что закон и учредительный документ корпорации может содержать и другие права.

Помимо этого, было закреплено расширение правоспособности юридического лица, известное законодательству о саморегулировании и практике: отдельными видами деятельности юридическое лицо сможет теперь заниматься на основании не только лицензии, но и членства в саморегулируемой организации или выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ.

Дан широкий перечень видов некоммерческих организаций, в который вошли, например, товарищества собственников недвижимости, казачьи общества, автономные некоммерческие организации, публично-правовые компании и др.1 Этот вопрос подробнее будет рассмотрен ниже.

Кроме этого, была упрощена подготовка учредительных документов юридических лиц. Все юридические лица, кроме хозяйственных обществ, будут действовать только на основании уставов, утвержденных учредителями (участниками). Хозяйственные общества - на основании учредительного договора. Предусмотрена возможность использования типовых уставов, утвержденных соответствующим государственным органом. Учредители вправе утвердить внутренний регламент, регулирующий корпоративные документы.

Была закреплена обязанность членов коллегиальных органов юридического лица действовать в его интересах, добросовестно и разумно (по аналогии с лицом, уполномоченным выступать от имени юридического лица). Принцип добросовестности с практической стороны означает, что названные участники гражданского оборота должны соблюдать права и уважать интересы контрагента, не злоупотреблять своими правами, не совершать действий направленны на «обход» закона, не создавать искусственно условий для неисполнения обязательств или неосновательного приобретения прав. Гражданское законодательство не может прописать и запретить все возможные на практике нарушения чужого интереса, поэтому важно, чтобы у судов была возможность на основе принципа добросовестности признавать тех или иных лиц недобросовестными, а их действия - злоупотреблением правом.

Кроме того, введение такого принципа, на наш взгляд, сближает российскую правовую систему с англо-саксонской (возможность вынесения решения, руководствуясь не только конкретной нормой, но и общими принципами). Это, безусловно, шаг вперед, однако на практике не исключены ошибки и злоупотребления в оценке предпринимательского риска и добросовестности.

Далее, была закреплена ответственность лица, уполномоченного выступать от его имени, а также членов коллегиальных органов юридических лиц2 (за исключением тех, кто голосовал против решения, которое повлекло причинение убытков или, действуя добросовестно, не принимал участия в голосовании). Вышеназванные лица обязаны возместить по требованию юридического лица, его

1 См. подробнее ст.50 ГК РФ с изм. И доп., вступ. В силу с 01.09.14 г.

2 Подробности возмещения убытков лицами, входящими в органы юридического лица см. Постановление Пленума Высшего Арбитражного суда от 30 июля 2013 г. № 62 «О некоторых вопросах возмещения убытков лицами, входящими в состав органов юридического лица».

учредителей (участников), убытки, причиненные по их вине юридическому лицу. При совместном причинении убытков предусмотрена солидарная ответственность. Соглашения об ограничении или устранении такой ответственности - ничтожны. Фактически введен механизм защиты интересов собственника от злоупотреблений менеджмента, что широко распространено в российской практике.

В целом новации этого блока стоит оценить как позитивные, направленные на развитие правового регулирования, повышение уровня защиты собственников.

Реорганизация юридических лиц

Закон закрепил возможность комплексной реорганизации, т.е. реорганизации юридического лица с одновременным сочетанием различных форм реорганизации, а также реорганизации с участием более двух юридических лиц, в том числе относящихся к разным организационно-правовым формам. Представляется, что такие широкие возможности реорганизации затруднят определение правопреемства и будут способствовать злоупотреблениям со стороны реорганизуемых предприятий.

Ключевым документом при реорганизации юридических лиц является теперь только передаточный акт (ранее, еще и разделительный баланс), который помимо старых требований должен будет теперь содержать «порядок определения правопреемства в связи с изменением вида, состава и стоимости имущества, возникновением, изменением, прекращением прав и обязанностей юридического лица, которые могут произойти после даты, на которую составлен передаточный акт» (ч.1 ст.59 ГК РФ).

Если передаточный акт не позволит определить правопреемника или из него будет следовать, что при реорганизации недобросовестно распределены активы и обязательства юридических лиц, что привело к существенному нарушению прав кредиторов, реорганизованное юридическое лицо и созданные в результате реорганизации юридические лица несут солидарную ответственность по такому обязательству.

Существенное изменение претерпела регламентация гарантий прав кредиторов при реорганизации. Ранее кредитор юридического лица, если его права требования возникли до опубликования уведомления о реорганизации юридического лица, вправе был потребовать досрочного исполнения соответствующего обязательства должником, а при невозможности досрочного исполнения - прекращения обязательства и возмещения связанных с этим убытков, (за исключением некоторых случаев, установленных законом). Теперь на всех кредиторов распространяются условия, ранее действовавшие для акционерных обществ, - о требовании досрочного исполнения обязательств, причем в судебном порядке, о 30-дневном сроке предъявления таких требований и др. Исключение составляют кредиторы, которым предоставлено обеспечение исполнение обязательств. Фактически происходит сужение прав кредиторов при реорганизации.

Помимо этого, теперь ответственность за неисполнение перед кредитором обязательств несут не только юридические лица, созданные в процессе реорганизации, но и «лица, имеющие фактическую возможность определять действия реорганизованных юридических лиц, члены их коллегиальных органов, лицо, уполномоченное действовать от реорганизованного лица», если они своими действиями

способствовали не возмещению убытков, досрочному неисполнению обязательств, не предоставлению достаточного обеспечения.

Закон прямо закрепил, что признание судом недействительным решения о реорганизации не влечет ликвидации образовавшегося в результате реорганизации юридического лица, и не является основанием для признания недействительными сделок, совершенных таким юридическим лицом. Представляется, что такая норма должна обеспечить неизменность в распределении имущества государственных компаний и госкорпораций, возникших в результате именно многочисленных реорганизаций.

Особую регламентацию получило признание реорганизации несостоявшейся. Оно может быть осуществлено по требованию участника корпорации, голосовавшего против принятия решения о реорганизации или не принимавшего участия в голосовании по этому вопросу, если решение о реорганизации не принималось участниками реорганизованной корпорации, а также созданных при реорганизации с использованием заведомо недостоверных данных о реорганизации. Последствиями принятия такого решения суда являются:

- восстановление юридических лиц, существовавших до реорганизации,

- сделки юридических лиц, созданных в результате реорганизации с лицами, добросовестно полагавшихся на правопреемство, сохраняют силу для восстановленных юридических лиц, которые являются солидарными должниками и солидарными кредиторами по таким сделкам;

- участники ранее существовавшего юридического лица признаются обладателями долей участия в нем, в таком размере, в котором доли им принадлежали до реорганизации.

- некоторые др.

Кроме того, введен запрет на реорганизацию хозяйственных товариществ и обществ в некоммерческие организации, а также в унитарные коммерческие организации.

В целом, на наш взгляд, внесенные нормы о реорганизации в наибольшей степени отвечают интересам крупных государственных компаний и государственных корпораций, при этом имеет место определенное сужение прав кредиторов в процессе реорганизации.

Ликвидация юридического лица

Что касается норм о ликвидации, то в первую очередь необходимо отметить введение понятия «недействующего юридического лица», под которым понимается юридическое лицо, которое в течение 12 месяцев не представляло документы отчетности, предусмотренные законодательством о налогах и сборах и не осуществляло операций хотя бы по одному банковскому счету. Такое лицо считается фактически прекратившим свою деятельность и подлежит исключению из единого государственного реестра юридических лиц, что не препятствует привлечению к ответственности лиц из его органов управления, лиц, определяющих его действия, лица, представляющего его интересы, к ответственности, рассмотренной выше. Введение такого порядка является позитивным, и будет способствовать «расчистке» рынка от брошенных компаний и фирм-однодневок.

Кроме того, введено новое основание ликвидации юридического лица по решению суда - признание государственной регистрации недействительной при отсутствии членства в саморегулируемой организации.

Кредиторам ликвидируемого лица предоставлено до утверждения ликвидационного баланса право обращения в суд с иском об удовлетворении требований к ликвидируемому лицу, в случае отказа ликвидационной комиссии удовлетворить его требования или уклонение от его рассмотрения.

Ликвидация юридического лица, при отсутствии у него достаточных средств осуществляется солидарно, за счет его учредителей (участников).

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения учредителями юридического лица обязанностей по ликвидации заинтересованное лицо или уполномоченный государственный орган вправе потребовать в судебном порядке ликвидации юридического лица и назначения для этого арбитражного управляющего.

Порядок ликвидации юридического лица в целом сохраняется с уточнением нескольких моментов:

А) при наличии спора между учредителями относительно того, кому следует передать вещь, оставшуюся после удовлетворения требований кредиторов, она продается ликвидационной комиссией с торгов;

Б) имущество некоммерческой организации, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов направляется в соответствии с уставом на цели, для достижения которых она создана.

Что касается удовлетворения требований кредиторов ликвидируемого лица, то здесь наиболее значимым является введение права заинтересованного лица или уполномоченного органа обратиться в суд с заявлением о назначении процедуры распределения обнаруженного имущества. Это право может быть реализовано в случае обнаружения имущества ликвидированного юридического лица, исключенного из государственного реестра, в том числе в случае признания его банкротом. Такое заявление может быть подано в течение 5 лет с момента внесения сведений в государственный реестр о прекращении юридического лица.

Помимо этого, прямо указано, что требования кредиторов о возмещении убытков в виде упущенной выгоды, о взыскании неустойки (штрафа, пени), удовлетворяются после требований кредиторов 1, 2, 3, 4-ой очереди.

Корпоративные юридические лица (общие положения)

Закон вводит деление юридических лиц на корпоративные - те, в которых учредители (участники) обладают правом участия (членства) в них и формируют их высший орган; и унитарные - учредители которых не становятся их участниками и не приобретают прав членства в них.

К корпоративным юридическим лицам относятся хозяйственные товарищества и общества, крестьянские (фермерские хозяйства), хозяйственные партнерства, производственные и потребительские кооперативы, общественные организации, ассоциации (союзы), товарищества собственников недвижимости, казачьи общества, внесенные в соответствующий реестр, и общины коренных малочисленных народов.

Закон вводит общее положение о правах и обязанностях участников корпорации, в нем в значительной степени повторяются действующие нормы о правах и обязанностях юридических лиц. Новыми являются обязанность участвовать в принятии корпоративных решений, без которых корпорация не может продолжать свою деятельность, если их участие необходимо для принятия такого решения, а также обязанность не совершать действий в ущерб интересам корпорации. Значимым представляется закрепление прав - требовать, действуя от имени корпорации, возмещения причиненных корпорации убытков; оспаривать, действуя от имени корпорации, совершенные ею сделки и требовать применения последствий их недействительности, а также применения последствий недействительности ничтожных сделок.

Гражданский кодекс дополнен возможностью применения последствий аффи-лированности (связанности) юридических лиц.

Членам коллегиального органа управления корпорацией предоставлены права получать информацию о деятельности корпорации, знакомиться с ее бухгалтерской и иной документацией, требовать возмещения причиненных корпорации убытков, оспаривать совершенные корпорацией сделки и требовать применения последствий их недействительности, а также применения последствий недействительности ничтожных сделок.

Новацией регулирования деятельности непубличных хозяйственных обществ является возможность перераспределения правомочий участников общества, непропорционально их долям в уставном капитале. Такая возможность может быть реализована посредством включения в устав общества или в корпоративный договор, при условии внесения таких сведению в Единый государственный реестр юридических лиц.

По-иному урегулирован вопрос вкладов участников хозяйственного товарищества и общества. Если раньше речь шла о «ценных бумагах», то теперь речь идет об «долях (акциях) в уставных складочных капиталах других хозяйственных товариществ и обществ, государственные и муниципальные облигации». Помимо ранее указанных дополнительно, поименованы - подлежащие денежной оценке исключительные, иные интеллектуальные права, и права по лицензионным договорам, если иное не установлено законом».

Законом или учредительными документами хозяйственного товарищества или общества могут быть установлены виды имущества, которое не может быть внесено для оплаты долей в уставном (складочном) капитале.

Развитие получили и общие положения об уставном капитале хозяйственного общества. При оплате уставного капитала хозяйственного общества должны быть внесены денежные средства в сумме не ниже минимального размера ставного капитала. Денежная оценка не денежного вклада в уставный капитал должны быть проведена независимым оценщиком. А участникам хозяйственного общества было запрещено определять денежную оценку не денежного вклада выше стоимости, определенной оценщиком.

Кроме того, определена солидарная субсидиарная ответственность участников общества и независимого оценщика в случае недостаточности имущества общества при оплате долей неденежными средствами в размере суммы, на которую завышена оценка имущества, внесенного в уставной капитал, в течение 5-ти лет с

момента регистрации общества и или внесения в устав соответствующих изменений. Такая ответственность не распространяется на общества, созданные в процессе приватизации путем приватизации унитарных предприятий.

Введено давно обсуждавшееся деление обществ на публичные и непубличные. Публичным обществом является акционерное общество, акции которого и ценные бумаги, конвертируемые в его акции, публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах. Правила о публичных обществах применяются также к акционерным обществам, устав и фирменное наименование которых содержат указание на то, что общество является публичным.

Хозяйственное общество, которое не отвечает вышеуказанным признакам, признается непубличным обществом. Для непубличных обществ предусмотрены возможности изменения некоторых общих корпоративных норм, путем закрепления их в уставе. К таковым, например, относятся порядок созыва, подготовки и проведения общих собраний участников хозяйственного общества, принятия ими решений; о порядке осуществления преимущественного права покупки доли или части доли в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью или преимущественного права приобретения размещаемых обществом акций либо ценных бумаг, конвертируемых в акции и др.1

Наряду с этим должны прекратить существование общество с дополнительной ответственностью и закрытое акционерное общество, что предлагалось еще Концепцией развития корпоративного законодательства до 2008 г.

Как было сказано выше, закон вводит понятие «публичного акционерного общества», и устанавливает некоторые особенности его деятельности

Публичное акционерное общество обязано предоставить в Единый государственный реестр указание на то, что такое общество является публичным. Только после этого акционерное общество вправе публично размещать акции и ценные бумаги, конвертируемые в акции. Это требование не касается акционерных обществ, созданных до 1 сентября 2014 г., если они отвечают признакам публичных акционерных обществ.

Коллегиальный орган управления публичного акционерного общества не может быть менее 5 человек. Порядок образования и компетенция такого коллегиального органа определяются законом об акционерных обществах и уставом публичного акционерного общества.

Обязанности по ведению реестра и исполнение функций счетной комиссии акционеров публичного общества осуществляется независимой организацией, имеющей предусмотренную законом лицензию. В публичном акционерном обществе не могут быть ограничены количество акций, принадлежащих одному акционеру, их суммарная номинальная стоимость, а также максимальное число голосов, предоставляемых одному акционеру. Уставом публичного акционерного общества не может быть предусмотрена необходимость получения чьего-либо согласия на отчуждение акций этого общества. Никому не может быть предоставлено право преимущественного приобретения акций публичного акционерного общества,

1 См. подробнее ст. 66.3 Гражданского кодекса Российской Федерации, в ред. Федерального закона от 05.05.2014 № 99-ФЗ.

кроме случаев, предусмотренных пунктом 3 статьи 100, связанных с увеличением уставного капитала акционерного общества.

Уставом публичного акционерного общества не может быть отнесено к исключительной компетенции общего собрания акционеров решение вопросов, не относящихся к ней в соответствии с Гражданским Кодексом и законом об акционерных обществах.

Публичное акционерное общество обязано раскрывать публично информацию, предусмотренную законом. Дополнительные требования к созданию и деятельности, а также к прекращению публичных акционерных обществ устанавливаются законом об акционерных обществах и законами о ценных бумагах.

Публичному акционерному обществу запрещено размещать привилегированные акции, номинальная стоимость которых ниже номинальной стоимости обыкновенных акций.

В целом новации этого блока можно оценить как давно ожидавшиеся и необходимые.

Корпоративный договор

В Кодекс вводится ст. 67.2 «Корпоративный договор», являющаяся общей для всех хозяйственных обществ, включая акционерные общества. Согласно данной статье, участники хозяйственного общества или некоторые из них, вправе заключить между собой договор об осуществлении своих корпоративных (членских) прав (корпоративный договор), в соответствии с которым они обязуются осуществлять эти права определенным образом или воздерживаться (отказаться) от их осуществления, в том числе голосовать определенным образом на общем собрании участников общества, согласованно осуществлять иные действия по управлению обществом, приобретать или отчуждать доли в его уставном капитале (акции) по определенной цене и (или) при наступлении определенных обстоятельств либо воздерживаться от отчуждения доли (акций) до наступления определенных обстоятельств (п. 1 ст. 67.2).

Корпоративный договор не может обязывать его участников голосовать в соответствии с указаниями органов общества, определять структуру органов общества и их компетенцию. Условия корпоративного договора, противоречащие данному - ничтожны.

Участники, заключившие корпоративный договор, обязаны уведомить общество об этом факте, при этом раскрывать содержание корпоративного договора не требуется. Информация о корпоративном договоре публичного акционерного общества должна быть раскрыта в пределах, порядке и условиях, предусмотренных законом об акционерных обществах. Если иное не установлено законом, информация о содержании корпоративного договора, заключенного участниками непубличного общества, не подлежит раскрытию и является конфиденциальной.

Нарушение корпоративного договора может являться основанием для признания недействительным решения органа хозяйственного общества по иску стороны этого договора при условии, что на момент принятия органом общества соответствующего решения сторонами корпоративного договора являлись все участники общества.

Сделка, заключенная стороной корпоративного договора в его нарушение, может быть признана судом недействительной по иску участника корпоративного договора только в случае, если другая сторона сделки знала или должна была знать, об ограничениях, предусмотренных корпоративным договором.

Правила о корпоративном договоре применяются также к соглашению заключенному кредиторами общества и иными третьими лицами с участниками хозяйственного общества, по которому последние обязуются в целях обеспечения охраняемого законом интереса таких третьих лиц, осуществлять свои корпоративные права определенным образом или воздерживаться от их осуществления.

Нормы о дочернем хозяйственном обществе, внесенные в Гражданский кодекс, практически дублируют нормы Федерального закона «Об акционерных обществах».

Новации этого блока направлены на развитие корпоративных отношений, предоставляют возможности самим участникам хозяйственного оборота регулировать свои взаимоотношения, что соответствует характеру предпринимательской деятельности.

Некоммерческие корпоративные организации

По оценкам разработчиков проекта части первой ГК РФ, принятой в 1994 г., никто в то время не предполагал, что вследствие предусмотренного в Кодексе открытого перечня форм некоммерческих организаций законодательство в данной сфере будет создаваться столь активно и бессистемно. Состояние этого законодательства таково, что даже специалисты расходятся во мнении относительно числа существующих на сегодняшний день форм некоммерческих организаций (разные специалисты насчитывают от 20 до 40 форм). Такое многообразие форм явно избыточно и ничем, как правило, не оправдано1. Поэтому Гражданский Кодекс дает закрытый перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, в том числе корпоративных.

Некоммерческими корпоративными организациями признаются юридические лица, которые не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками, учредители которых приобретают право участия (членства) в них и формируют их высший орган.

К некоммерческим корпоративным организациям относятся: потребительские кооперативы, общественные организации, ассоциации (союзы), товарищества собственников недвижимости, казачьи общества, а также общины коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Остальные общие нормы о некоммерческих корпоративных организациях дублируют соответствующие нормы ФЗ «О некоммерческих организациях».

Относительно потребительских кооперативов, внесены изменения, касающиеся их преобразования, ранее оно было возможно в хозяйственное общество или

1 Денисов С. А. Некоммерческие корпорации в проекте новой редакции ГК РФ // Вестник гражданского права. 2012. № 4. С. 66-74.

товарищество, сейчас - в общественную организацию, ассоциацию (союз), автономную некоммерческую организацию или фонд.

Кроме того, законом закреплена новая обязанность членов потребительского кооператива - покрывать образовавшиеся убытки путем внесения дополнительных взносов. Их размер определяется в течение трех месяцев после утверждения ежегодного баланса. В случае невыполнения этой обязанности кооператив может быть ликвидирован в судебном порядке по требованию кредиторов. Члены кооператива несут солидарную субсидиарную ответственность по его обязательствам в пределах невнесенной части дополнительного взноса каждого члена кооператива.

Правовые нормы о производственных кооперативах в значительной степени дублируют нормы соответствующего федерального закона.

Расширена регламентация деятельности общественных организаций. Они теперь создаются «для представления и защиты общих интересов и достижения иных не противоречащих закону целей», Общественные организации могут объединяться в ассоциации (союзы). Общественная организация по решению ее учредителей может быть преобразована в ассоциацию (союз), автономную некоммерческую организацию или фонд.

Количество учредителей коммерческой организации не может быть менее трех. Участник (член) общественной организации осуществляет корпоративные права, о которых писалось выше, в порядке, установленном уставом организации. Он также вправе на равных началах с другими участниками организации безвозмездно пользоваться оказываемыми ею услугами. Помимо этого, участник обязан уплачивать предусмотренные уставом членские и имущественные взносы и нести иные предусмотренные для участников корпорации обязанности. Участник общественной организации вправе в любое время выйти из нее. Членство в общественной организации неотчуждаемо. Осуществление прав участника не может быть передано другому лицу.

Расширена исключительная компетенция высшего органа общественной организации. К ней помимо целого ряда полномочий, предусмотренных для высшего органа корпорации (п.2 ст.65.3 ГК РФ), относится теперь также принятие решений о размере и порядке уплаты членских и иных имущественных взносов.

В общественной организации теперь в обязательном порядке образуется единоличный исполнительный орган (председатель, президент и т.п.) и могут образовываться постоянно действующие коллегиальные исполнительные органы (совет, правление, президиум и т.п.). Ранее - мог создаваться тот и/или другой. Кроме того, установлено, что по решению общего собрания членов общественной организации полномочия исполнительного органа могут быть досрочно прекращены в случаях «грубого нарушения этим органом своих обязанностей, обнаружившейся неспособности к надлежащему ведению дел или при наличии иных серьезных оснований».

Законодатель вводит понятие ассоциации (союза), схожее с нормой, закрепленной в ФЗ «О некоммерческих организациях», однако подчеркивает, что цели ассоциации (союза) должны иметь некоммерческий характер и не противоречить закону. В качестве примеров ассоциации (союза) приводятся

- объединение лиц, имеющих целями координацию их предпринимательской деятельности, представление и защиту общих имущественных интересов;

- профессиональные объединения граждан, не имеющие целью защиту трудовых прав и интересов своих членов;

- профессиональные объединения граждан, не связанные с их участием в трудовых отношениях (объединения адвокатов, нотариусов, оценщиков, лиц творческих профессий и другие);

- саморегулируемые организации и их объединения.

Ассоциация является собственником своего имущества, отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом, если иное не предусмотрено законом в отношении ассоциаций (союзов) отдельных видов. Ассоциация (союз) не отвечает по обязательствам своих членов, если иное не предусмотрено законом. Члены ассоциации (союза) не отвечают по ее обязательствам за исключением случаев, если законом или уставом ассоциации (союза) предусмотрена субсидиарная ответственность ее членов.

Ассоциация (союз) по решению своих членов может быть преобразована в общественную организацию, автономную некоммерческую организацию или фонд.

Особенности правового положения ассоциаций (союзов) отдельных видов могут быть установлены законами.

Как мы видим, регулирование оставляет довольно большие возможности для функционирования ассоциаций (союзов) по иным правилам.

Число учредителей ассоциации (союза) не может быть менее двух. Законами по отдельным видам ассоциаций могут быть установлены иные требования к минимуму учредителей.

Вопросы, касающиеся принятия решений о порядке определения размера и способа уплаты членских взносов, о дополнительных имущественных взносов членов ассоциации (союза) в ее имущества и о размере субсидиарной ответственности по обязательствам ассоциации (союза), если таковая предусмотрена, являются вопросами исключительной компетенции высшего органа ассоциации, наряду с вопросами предусмотренными п.2 ст.65.3, рассмотренными выше.

Особенности образования и прекращения полномочий в ассоциации (союзе) исполнительных органов, права и обязанности ее членов аналогичны предусмотренным для общественной организации и рассмотрены выше.

Новацией является введение в Гражданский кодекс понятия товарищества собственников недвижимости, которым признается добровольное объединение собственников недвижимого имущества, созданное ими для совместного владения, пользования и в установленных законом пределах распоряжения имуществом, в силу закона находящимся в их общей собственности или в общем пользовании, а также для достижения иных целей, предусмотренных законами.

Устав товарищества должен содержать все ключевые положения его деятельности. Товарищество не отвечает по обязательствам своих членов. Члены товарищества не отвечают по его обязательствам. Товарищество собственников недвижимости по решению своих членов может быть преобразовано в потребительский кооператив.

Товарищество является собственником своего имущества. Общее имущество в многоквартирном доме, а также объекты общего пользования в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществах принадлежат членам товарищества собственников недвижимости на праве общей долевой собственно-

сти, если иное не предусмотрено законом. Состав такого имущества и порядок определения долей в праве общей собственности на него устанавливаются законом.

Доля в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме, доля в праве общей собственности на объекты общего пользования в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом товариществе собственника земельного участка - члена такого некоммерческого товарищества следуют судьбе права собственности на указанные помещения или земельный участок.

Особенности управления в товариществе собственников недвижимости аналогично предусмотренным для общественной организации и было рассмотрено выше.

Кодекс дает определение и казачьего общества - как внесенного в государственный реестр казачьих общества в РФ объединения граждан, созданных в целях сохранения традиционных образа жизни, хозяйствования и культуры российского казачества, а также в иных целях, предусмотренных Федеральным законом от 5.12.05 №154-ФЗ «О государственной службе российского казачества», добровольно принявших на себя в порядке установленном законом, обязательства по несению государственной или иной службы.

Казачье общество по решению его членов может быть преобразовано в ассоциацию (союз) или автономную некоммерческую организацию. Положения Гражданского кодекса о некоммерческих организациях применяются к казачьим обществам, внесенным в государственный реестр, если иное не установлено вышеуказанным законом о казачестве.

Появляется в Кодексе и понятие общины коренных малочисленных народов Российской Федерации, под которой понимается добровольное объединение граждан, относящееся к коренным и малочисленным народам России и объединившихся по кровнородственному и (или) территориально-соседскому признаку в целях защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры.

Члены такой общины имеют право на получение части ее имущества или компенсации стоимости такой части при выходе из общины или ее ликвидации.

Такая община по решению ее членов может быть преобразована в ассоциацию (союз) или автономную некоммерческую организацию.

Положения Кодекса применяются в отношении таких общин, если иное не установлено законом.

Оценивая новации этого раздела, важно подчеркнуть ограниченный перечень организаций, их систематизацию, повышение статуса норм о некоммерческих организациях, что, безусловно, является позитивным.

Некоммерческие унитарные организации

Фонды получили в Гражданском кодексе более подробную регламентацию. Определено, что реорганизация фондов не допускается, за исключением негосударственных пенсионных фондов.

Имущество, переданное фонду его учредителями, является собственностью фонда Определена исключительная компетенция высшего коллегиального органа фонда, кроме того, она может быть расширена как законом, так и уставом фонда.

Высший коллегиальный орган фонда избирает единоличный исполнительный орган фонда и может назначить коллегиальный исполнительный орган.

Лица, уполномоченные выступать от имени фонда, обязаны по требованию членов его высшего органа, действующего в интересах фонда, возместить убытки, причиненные ими фонду. Кроме того, существует попечительский совет фонда, осуществляющий надзор за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств фонда, соблюдение фондом законодательства. Попечительский совет фонда действует на общественных началах.

Интересно, что предусмотрено изменение устава фонда по решению суда (помимо обычного - высшим органом), принятому по заявлению органов фонда, в случае если сохранение устава фонда в неизменном виде влечет последствия, которые было невозможно предвидеть при учреждении фонда, а высший коллегиальный орган фонда или учредитель фонда не изменяют его устав. Тем самым, предложен механизм преодоления конфликтов.

Фонд может быть ликвидирован только на основании решения суда, по заявлению заинтересованных лиц, если имущества фонда недостаточно для осуществления его деятельности и вероятность получения необходимого имущества нереальна; цели фонда не могут быть достигнуты, а необходимые изменение целей фонда не могут быть произведены; фонд в своей деятельности уклоняется от целей, предусмотренных уставом; и в других случаях, предусмотренных законом.

В случае ликвидации фонда его имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, направляется на цели, указанные в уставе фонда, за исключением случаев, если законом предусмотрен возврат такого имущества учредителям фонда.

Учреждения также получили общее для всех форм понятие, а именно «учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Кроме того, относительно ФЗ «О некоммерческих организациях» внесены некоторые новации:

- при создании учреждения не допускается соучредительство нескольких лиц.

- учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а в случаях установленным законом, также иным имуществом. При недостаточности денежных средств или имущества субсидиарную ответственность несет собственник соответствующего имущества.

- учредитель учреждения назначает руководителя, являющегося органом учреждения. Руководитель государственного или муниципального учреждения могут быть избраны его коллегиальным органом и утверждаться его учредителем.

Что касается государственного и муниципального учреждения, сохраняется их деление на казенное, бюджетное, автономное. Государственное и муниципальное учреждения не отвечают по обязательствам собственника своего имущества. Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств суб-

сидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник.

По иному регламентирована имущественная ответственность бюджетного учреждения, оно отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенных за счет доходов, полученных от приносящих доход деятельности, за исключением особо ценного имущества и некоторых других случаев1. По обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного учреждения.

Что касается частного учреждения, то оно полно или частично финансируется собственником его имущества, отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности средств субсидиарную ответственность несет собственник имущества. Частное учреждение может быть преобразовано учредителем в автономную некоммерческую организацию.

Автономные некоммерческие организации получили более детальную регламентацию, в части требований к уставу, который должен содержать цели ее деятельности, состав, порядок образования и компетенции органов автономной некоммерческой организации и др. Важным моментом является тот факт, что автономная некоммерческая организация для занятий предпринимательской деятельностью, необходимой для достижения ее целей, обязана создавать хозяйственные общества либо участвовать в них.

Лицо может по своему усмотрению выйти из состава учредителей. По решению учредителей автономной некоммерческой организации, принятому единогласно, в состав ее учредителей могут быть приняты новые лица. Автономная некоммерческая организация по решению своих учредителей может быть преобразована в фонд.

Управление деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители, в порядке. Установленном уставом, утвержденном ее учредителями. По решению учредителей может быть создан постоянно действующий коллегиальный орган (органы), компетенция которого устанавливается уставом. Учредители назначают единоличный исполнительный орган, которым может быть назначен и один из ее учредителей граждан.

Религиозные организации получили несколько иную регламентацию. Теперь, таковой может быть добровольное объединение постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации граждан Российской Федерации или иных лиц, образованное ими в целях совместного исповедания и распространения веры и зарегистрированное в установленном законом порядке.

Гражданский кодекс теперь выделяет: местную религиозную организацию -юридическое лицо, централизованную религиозную организация - объединение этих организаций, а также созданный таким объединением руководящий или координирующий орган.

1 Подробнее п.5 ст.123.22 Гражданского кодекса в ред. от 05.05.14, с изм. и доп., вступ. в силу с 1.09.14.

Определено, что религиозная организация не может быть преобразована в юридическое лицо другой организационно-правовой формы. Права учредителей, устав и имущественные вопросы регламентированы в значительной степени однообразно со ст.10 и 21 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».

Подводя итог анализу изменений Гражданского кодекса, следует отметить (впервые с 1995 г.) системность развития законодательства по рассматриваемому вопросу. Предложенные меры направлены на дальнейшее развития норм о корпоративном управлении путем изменения норм о реорганизации и ликвидации предприятий, введения норм о корпоративных договорах, правах и обязанностях акционеров, классификации юридических лиц.

Теоретически заложены условия для повышения уровня ответственности руководителя юридического лица, учредителей и членов Совета директоров при причинении убытков юридическому лицу по их вине, их солидарной ответственности. Кроме того, мы наблюдаем и собственно развитие корпоративного управления: введение института корпоративных соглашений, возможности перераспределения правомочий участников общества непропорционально их долям. Однако здесь существует риск злоупотреблений и нарушений прав акционеров, в первую очередь миноритарных.

Важной чертой правового регулирования юридических лиц, которую хотелось бы отметить, является гибкость регулирования:

— применение открытых перечней, которое каждое общество может дополнить само;

— права и обязанности участники корпорации могут дополнить сами;

— видами имущества, которое не может быть внесено для оплаты долей в уставном (складочном) капитале, определяемыми обществом;

— для непубличных обществ - в Уставе можно изменить порядок созыва, подготовки и проведения общих собраний общества, принятие ими решений и др.

Большинство внесенных новаций представляются необходимыми, системными, и развивающими правовые отношения нормами. Исключение составляют нормы о реорганизации, которые сужают права ее кредиторов, направлены на сохранение сделок, даже совершенных после незаконной реорганизации, тем самым они тормозят и препятствуют установлению баланса интересов участников корпоративных отношений.

6.3.2. Новый кодекс корпоративного управления

Мировой финансово-экономический кризис конца 2000-х годов дал новый импульс пересмотру и развитию норм корпоративного управления. ОЭСР в своих докладах 2009-2010 гг. по корпоративному управлению и финансовому кризису1 констатирует высокий вклад недостатков корпоративного управления в развитии финансового кризиса. В 2011 г. Комиссия по исследованию финансового кризиса (Financial Crisis Inquiry Commission, FCIC), созданная правительством США, об-

1 Corporate governance and the financial crisis. URL: http://www.oecd.org/daf/ca/corporategovernancea-ndthefinancialcrisis.htm.

народовала Отчет об исследовании финансового кризиса1, в котором основной его причиной назвала существенные неудачи корпоративного управления и управления рисками во многих системно важных финансовых институтах.

Как известно, Принципы корпоративного управления ОЭСР (далее - ПКУ ОЭСР), впервые одобренные в 1999 г., в результате серии крупных корпоративных скандалов, прокатившихся по странам мира в конце 1990-х - начале 2000-х годов (например, Enron и WorldCom в США, HIH и One.Tel в Австралии), были пересмотрены уже в 2004 г. Через десять лет в 2014 г. кризис конца 2000-х годов стал основанием для начала нового процесса пересмотра ПКУ ОЭСР.

Вполне естественно, что мировой финансово-экономический кризис стал одной из причин пересмотра российского Кодекса корпоративного поведения 2002 г. (далее - ККП). Спекулятивные инвесторы, преобладавшие на российском рынке в период догоняющего роста, утратили интерес к российским компаниям, а долгосрочным инвесторам требуется четкое понимание стратегических целей и перспектив компании и убежденность в том, что их права не будут нарушены, что невозможно без постоянного улучшения регулирующих норм и практики корпоративного управления.

В начале 2000-х годов российское законодательство об акционерных обществах было недостаточно развито и изобиловало пробелами, которые ККП 2002 г. был призван восполнить. В результате структура ККП оказалась весьма громоздкой и перегруженной. Принципы корпоративного поведения, изложенные в первой главе ККП, являлись основой для рекомендаций, содержащихся в последующих девяти главах, которые были чересчур детальными для рамочного документа.

С момента принятия ККП значительное количество проблем и вопросов корпоративного поведения были разрешены на уровне законодательства и нормативных правовых актов. Отпала необходимость во многих «регулирующих» рекомендациях ККП: больше не требовались самостоятельные главы об общем собрании акционеров (глава 2), об исполнительных органах общества (глава 4), о дивидендах (глава 9) и об урегулировании корпоративных конфликтов (глава 10).

Новый Кодекс корпоративного управления 2014 г.3 (далее - ККУ) перенял свою структуру у ПКУ ОЭСР 2004 г. ККУ состоит из двух частей, первая из которых содержит принципы корпоративного управления (часть А), а вторая (часть Б) - рекомендации по реализации принципов.

Вторая часть ККУ носит более практический характер по сравнению с аннотациями второй части ПКУ ОЭСР, представляющими собой комментарии к принципам корпоративного управления, которые должны помочь понять, на чем эти принципы основаны.

1 FCIC. The Financial Crisis Inquiry Report: Final Report of the National Commission on the Causes of the Financial and Economic Crisis in the United States / Official Government Edition, 2011. - P. xviii. URL: http ://fcic.law.stanford.edu/report.

2 Распоряжение ФКЦБ РФ от 04.04.2002 № 421/р «О рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения» // Вестник ФКЦБ России, № 4, 30.04.2002 (распоряжение). Фактически утратило силу в связи с опубликованием Письма Банка России от 10.04.2014 № 06-52/2463, которым рекомендован Кодекс корпоративного управления.

3 Письмо Банка России от 10.04.2014 № 06-52/2463 «О Кодексе корпоративного управления» // Вестник Банка России, № 40, 18.04.2014.

Следует отметить, что разработка ККУ шла одновременно с реализацией ОЭСР плана действий по корпоративному управлению и финансовому кризису, на определенном этапе которого эксперты ОЭСР пришли к выводу, что недостатки корпоративного управления, сыгравшие важную роль в развитии финансового кризиса, были вызваны не международными и национальными стандартами корпоративного управления, включая ПКУ ОЭСР, а их невыполнением. В результате в 2010 г. ОЭСР выпустила набор рекомендаций, дополняющих принципы, по преодолению недостатков корпоративного управления и поддержке более эффективной реализации ПКУ ОЭСР1, и только в 2014 г. объявила о начале процесса пересмотра самих ПКУ ОЭСР.

Поскольку ОЭСР в указанный период участвовала в работе над российским ККУ, можно предположить, что это среди прочего повлияло на рекомендацион-ный (а не аннотационный) характер ККУ, и что новые ПКУ ОЭСР также будут носить более практический характер.

Чем принципы корпоративного управления 2014 г. отличаются от принципов корпоративного поведения 2002 г., и что у них общего с принципами корпоративного управления ОЭСР?

Во-первых, новое название кодекса - Кодекс корпоративного управления - отражает изменение подхода и роли кодекса. Это уже не только документ, формирующий надлежащее поведение российских акционерных обществ в отношении акционеров и инвесторов, но и «действенный инструмент повышения эффективности управления компанией, обеспечения ее долгосрочного и устойчивого развития».

ККУ перенял у ПКУ ОЭСР определение корпоративного управления, отсутствовавшее в ККП.

Понятие «корпоративное управление» охватывает систему взаимоотношений между исполнительными органами акционерного общества, его советом директоров, акционерами и другими заинтересованными сторонами. Корпоративное управление является инструментом для определения целей общества и средств достижения этих целей, а также обеспечения эффективного контроля за деятельностью общества со стороны акционеров и других заинтересованных сторон.

Во-вторых, ККУ перенимает принципы ККП, основанные на ПКУ ОЭСР, которые касаются прав акционеров и равенства условий для акционеров при осуществлении ими своих прав, и развивает их в рекомендациях (раздел I).

В-третьих, в наибольшей мере изменились принципы, касающиеся совета директоров общества (раздел II).

ККУ уточнил обязанности совета директоров, в том числе за счет включения нескольких принципов корпоративного управления ОЭСР. Совет директоров должен:

- определить принципы и подходы к организации системы управления рисками и внутреннего контроля в обществе (2.1.3);

1 Corporate Governance and the Financial Crisis: Conclusions and Emerging Good Practices to Enhance Implementation of the Principles. OECD, 2010.

- играть ключевую роль в обеспечении прозрачности общества, своевременности и полноты раскрытия обществом информации, необременительного доступа акционеров к документам общества (2.1.6);

- осуществлять контроль за практикой корпоративного управления в обществе и играть ключевую роль в существенных корпоративных событиях общества (2.1.7).

ККУ придал рекомендации ККП, касающейся требований к члену совета директоров, форму принципа. Члену совета директоров рекомендуется иметь безупречную деловую и личную репутацию; обладать необходимыми знаниями, навыками и опытом для эффективного осуществления его функций (2.3.1).

ККУ усовершенствовал принципы, касающиеся независимых директоров (2.4.1-2.4.4), пойдя дальше ПКУ ОЭСР, в том числе определил независимого директора как лицо, обладающее достаточным профессионализмом, опытом и самостоятельностью для формирования собственной позиции, способное выносить независимые, объективные и добросовестные суждения.

ККП рекомендовал, чтобы независимые директора составляли не менее одной четверти состава совета директоров (в любом случае не менее трех независимых директоров). Как и определение независимого директора, требование к количеству независимых директоров являлось рекомендацией КПП. ККУ возвел рекомендацию в категорию принципов и увеличил количество независимых директоров до не менее одной трети.

ККП рекомендовал создавать комитеты для предварительного рассмотрения наиболее важных вопросов деятельности общества из членов совета директоров. Принципы ККУ устанавливают новые требования к составу комитетов (2.8).

Комитеты по аудиту и по вознаграждениям должны состоять из независимых директоров. Комитет по вознаграждениям возглавляется независимым директором, не являющимся председателем совета директоров. Большинство членов комитета по номинациям должны быть независимыми директорами.

Очередными рекомендациями, преобразованными в принципы, стали положения о председателе совета директоров (2.5) (такой принцип в ПКУ ОЭСР отсутствует), о правах и обязанностях членов совета директоров (2.6) и об обязанности совета директоров обеспечивать проведение оценки качества работы совета директоров, его комитетов и членов совета директоров (2.9).

В-четвертых, российские принципы отличаются от принципов корпоративного управления ОЭСР наличием принципов, касающихся корпоративного секретаря общества. Сейчас указанные принципы составляют самостоятельный небольшой раздел III ККУ, частично сформированный за счет рекомендаций ККП (глава 5 рекомендаций ККП), который уточняет задачи корпоративного секретаря общества (эффективное текущее взаимодействие с акционерами, координация действий общества по защите прав и интересов акционеров, поддержка эффективной работы совета директоров) и устанавливает требования к его должности (например, достаточная независимость от исполнительных органов общества).

В-пятых, ККУ развивает отдельный принцип ККП и ПКУ ОЭСР, устанавливающий зависимость вознаграждения членов совета директоров, исполнительных органов и иных ключевых руководящих работников общества от их реального

вклада в результаты деятельности общества и от долгосрочных интересов компании и ее акционеров, до самостоятельного раздела IV о системе вознаграждения.

В-шестых, ККУ обновил принципы, касающиеся системы внутреннего контроля, и установил новые принципы управления рисками (раздел V). ККП включал управление рисками в процедуры внутреннего контроля, и принципы управления рисками в нем отсутствовали.

Развитие указанных принципов обусловлено важной ролью недостатков корпоративного управления в сфере управления рисками в развитии мирового финансово-экономического кризиса конца 2000-х годов. Несмотря на существенную роль системы управления рисками, в ПКУ ОЭСР о ней мало что сказано.

В-седьмых, принципы раскрытия информации об обществе и информационной политике общества ККП и ККУ (раздел VI) не указывают, какую существенную информацию о своей деятельности обществу следует раскрывать. Однако реко-мендационные части ККП и ККУ содержат перечень сведений для раскрытия - от структуры капитала общества до сведений в области социальной и экологической ответственности общества.

Принципы корпоративного управления ОЭСР прямо устанавливают, что раскрываемая существенная информация должна включать в себя, помимо прочего, сведения о правах крупных акционеров и правах голоса, сделках со связанными лицами, предсказуемых факторах риска.

Согласно рекомендациям ККУ, сайт общества в сети Интернет является основным источником раскрытия им информации.

Принципы ККП и ККУ, касающиеся конфиденциальной и инсайдерской информации, в ПКУ ОЭСР отсутствуют, но о ее предоставлении говорится в аннотациях к принципам корпоративного управления ОЭСР.

В-восьмых, как мы уже видели, ККУ трансформировал некоторые рекомендации ККП в принципы корпоративного управления. Самое значимое преобразование связано с положениями о существенных корпоративных действиях (из реко-мендационной главы 6 ККП в раздел VII принципов ККУ).

Кодексы признают существенными корпоративными действиями, например, реорганизацию и поглощение общества, совершение им существенных сделок, увеличение и уменьшение уставного капитала. Новацией ККУ является отнесение к указанным действиям осуществления листинга и делистинга акций общества. Положения о существенных корпоративных действиях в ПКУ ОЭСР отсутствуют.

Существуют некоторые принципы корпоративного управления ОЭСР, не вошедшие в российский ККУ, но которые также следует перенять и закрепить.

Прежде всего, это важнейший принцип I, касающийся создания основы эффективной системы корпоративного управления, в части применимости правовых и нормативных требований, затрагивающих практику корпоративного управления, и, в связи с этим, наделения надзорных, регулирующих и правоохранительных органов соответствующими полномочиями и ресурсами для выполнения их обязанностей профессиональным и объективным образом.

Как уже было сказано, неудачи корпоративного управления были вызваны не столько принципами корпоративного управления, сколько их невыполнением. Следовательно, для обеспечения соблюдения корпоративных правовых и норма-

тивных требований указанным органам должны быть предоставлены соответствующие полномочия.

Кроме того, с целью повышения эффективности деятельности обществ система корпоративного управления должна признавать права заинтересованных сторон (например, работников обществ, кредиторов) и поощрять активное сотрудничество между обществами и ними (принцип IV ПКУ ОЭСР).

Таким образом, главным достоинством ККУ 2014 г. является его структура, которая стала более компактной и удобной. Из ККУ убрали лишние положения, дублирующие законодательство. ККУ стал больше соответствовать международным стандартам корпоративного управления, что способствует эффективному применению его положений компаниями, которое, однако, остается добровольным, тогда как обеспечение соблюдения положений кодексов корпоративного управления ряда развитых стран уже давно основано на принципе «соблюдай или объясни»1.

6.4. Государственная политика по стимулированию научно-производственной кооперации

6.4.1. Эволюция государственной политики в сфере развития научно-производственной кооперации в 2000-е годы: краткий обзор

Политика государства по развитию кооперации науки и бизнеса, получившая масштабное развитие в последние несколько лет, была и остается в полной мере погружена «в контекст» реализации политики государственного стимулирования науки и инноваций, конфигурация которой определялась сочетанием текущих ресурсных возможностей государства и преобладавших в разные периоды в высших властных кругах представлений о роли и месте инноваций в развитии национальной экономики. Основные этапы эволюции политики государственного стимулирования научно-производственной кооперации совпадают с этапами развития инновационной политики в целом2.

С момента распада СССР и примерно до начала прошлого десятилетия инновационная политика в России находилась вне фокуса внимания государства ввиду целого ряда объективных и субъективных причин, главными из которых являлись сложная социально-экономическая ситуация в стране, ограниченность бюджетных ресурсов и даже неверие представителей властных кругов, непосредственно участвовавших в формировании повестки и определении акцентов государственной политики, в возможность решения актуальных экономических проблем с помощью развития инноваций. Реализуемые государством меры в данной сфере были направлены преимущественно на поддержание хотя бы минимального уровня жизнедеятельности чрезвычайно обширной и громоздкой системы организаций сектора исследований и разработок, «унаследованной» от СССР. Вопросы же

1 Например, Кодексы корпоративного управления Великобритании и Германии, Кодекс корпоративного управления Франции (для публичных компаний).

2 См., например, Kuzyk, M., Simachev, Yu. Russia's Innovation Promotion Policies: Their Evolution, Achievements, Problems, and Lessons. Published Papers 164, Gaidar Institute for Economic Policy, 2013.

коммерциализации результатов поддерживаемых работ, их освоения производственным сектором, как правило, либо вообще не ставились, либо рассматривались сугубо формально и не влекли за собой возникновения каких-либо реальных обязательств. Очевидным результатом реализации такой политики, относительно низкозатратной для государства, но при этом весьма бессистемной, являлась консервация существующих проблем в сфере развития отечественной науки, технологий и техники, но никак не сколько-нибудь значимые и ощутимые инновационные прорывы.

Начавшийся в конце 1990-х годов экономический рост достаточно быстро привел к значимому смягчению бюджетных ограничений и тем самым обеспечил возможность расширения спектра реальных приоритетов реализуемой государством политики, увеличения ресурсной базы ряда ее направлений, ранее находившихся «на периферии» внимания государства. Одним из таких новых приоритетов государства стала поддержка развития инноваций; при этом процесс ее «встраивания» в актуальную повестку государственной политики был отнюдь не одномоментным, заняв большую часть прошедшего десятилетия.

Первым явным признаком изменения отношения государства к инновациям стало инициирование в 2002-2003 гг. принципиально нового и беспрецедентного - как по параметрам оказываемой поддержки, так и по уровню государственного внимания к его инициированию и «запуску» - инструмента инновационной политики: важнейших инновационных проектов государственного значения (ВИП).

Произошедшая в 2005-2008 гг., на фоне благоприятной экономической ситуации и устойчивого роста бюджетных доходов, существенная активизация инновационной политики привела, в том числе, к формированию новых инструментов государственного стимулирования научно-производственной кооперации. В этот период были начаты программы «ТЕМП» и «ПУСК» Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (вторая программа реали-зовывалась совместно с Роснаукой), государством были запущены механизмы поддержки НИОКР, предлагаемых бизнесом. Кроме того, были существенно смягчены условия списания расходов на исследования и разработки при определении величины налогооблагаемой прибыли.

Разразившийся во второй половине 2008 г. финансово-экономический кризис и вызванная им «мобилизация» государственных ресурсов для реализации масштабной антикризисной программы, как уже отмечалось, привели (пусть и с некоторым лагом) к свертыванию ряда мер и инструментов государственной политики, ориентированных на стимулирование научно-производственной кооперации: программ «ПУСК» и «ТЕМП» Фонда содействия инновациям, а также поддержки бизнес-проектов и ВИП под эгидой Минобрнауки. Впрочем, даже на наиболее острой фазе кризиса государство не отказалось от формирования новых инициатив в данной сфере, в том числе связанных с поддержкой взаимодействия науки и бизнеса, однако по понятным причинам акцент делался на инструментах, не требующих дополнительных бюджетных расходов: была установлена льгота по налогу на прибыль в отношении расходов на НИОКР, соответствующих специальному перечню, а также были существенно расширены возможности бюджетных учреждений науки и образования по созданию малых инновационных предприятий (МИП).

Примерно с конца 2009 - начала 2010 гг. - по мере появления все более явных признаков посткризисного восстановления - инновационная политика вновь выдвинулась на первый план в активной государственной повестке. При этом на новом витке развития стимулирование взаимодействия различных участников инновационных процессов (включая, разумеется, науку и бизнес) наряду с поддержкой исследовательской и инновационной деятельности вузов вошло в число главных приоритетов реализуемой государством политики в инновационной сфере. В данном контексте необходимо отметить запуск поддержки совместных проектов компаний и вузов по созданию новых производств, программ развития инновационной инфраструктуры вузов, инициирование создания технологических платформ, территориальных инновационных кластеров, а также понуждение крупнейших компаний с государственным участием к принятию программ инновационного развития с обязательным наличием в каждой существенной «кооперационной составляющей».

Наконец, примерно с 2013 г., в период сначала усиливающейся неопределенности перспектив развития, а затем все более отчетливых проявлений нового кризиса, инициирование новых направлений и мер государственного стимулирования научно-производственной кооперации практически прекратилось.

Общая картина развития в прошедшие полтора десятилетия политики государства по стимулированию взаимодействия науки и бизнеса представлена в табл. 18.

Основной формой государственного стимулирования научно-производственной кооперации было и остается бюджетное финансирование НИОКР, проводимых научными организациями и вузами в интересах бизнеса. При этом непосредственными получателями бюджетных средств могли выступать как организации -исполнители НИОКР (типичный пример - бизнес-проекты), так и компании -«конечные потребители» («механизм 218»). Кроме того, финансовая поддержка «кооперационных» НИОКР осуществлялась также государственными институтами развития: Фондом содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере и Российским фондом технологического развития.

По мере развития государственной инновационной политики и «обогащения» ее активного инструментария расширялся и состав направлений поддержки научно-производственной кооперации: механизмы бюджетного и квазибюджетного финансирования дополнялись налоговыми стимулами (основным из которых является льгота по налогу на прибыль в отношении расходов на НИОКР по специальному перечню), специальными законодательными механизмами (комплекс правовых норм, стимулирующих создание бюджетными научными и образовательными учреждениями внедренческих фирм), организационными инструментами (технологические платформы) и директивными мерами (утверждение программ инновационного развития крупнейших госкомпаний).

Таблица 18

Развитие государственной политики по стимулированию научно-производственной кооперации

Устойчивый

2003

2004 2005

рост

2006

2007 2008

фи

2009

Восстановление

2010

2011

2012

Неопределенность

2013

2014

Важнейшие инновационные проекты

Минпромнауки

Минпромэнерго / Мин-промторг Минобрнауки

Завершение финансирования ВИП Минобрнауки

Программа «ТЕМП» Фонда содействия инновациям

Программа «ПУСК» Фонда содействия инновациям и Роснауки

Смягчение порядка учета расходов на НИОКР при налогообложении прибыли

Используемые -2 года, без результата - 100%

1 год

В налоговый период завершения НИОКР

Проекты коммерциализации технологий по тематике, предлагаемой бизнесом

Проекты НИОКР по тематике, предлагаемой бизнесом

Освобожде6ние от НДС отдельных видов НИОКР

Льгота по налогу на прибыль в отношении расходов на НИОКР по специальному перечню_

Требование о предоставлении отчета в налоговые органы

Стимулирование создания бюджетными учреждениями МИП

Упроще- Под- Расширение прав учреждений по распоря

ние держка жению имуществом, возможность приме-

порядка парт- нения МИП упрощенной системы налого-

создания нерств обложения, снижение для МИП ставок

МИП МИП и платежей во внебюджетные фонды

НОЦ

Совместные проекты компаний с вузами и научными учреждениями

Вузы

Вузы и научные учреждения

Программы развития инновационной инфраструктуры вузов

Создание и развитие технологических платформ

Формирование Бюджетное финан-

перечня платформ, сирование НИОКР

финансирование в интересах плат-

РФТР форм_

Программы инновационного развития крупнейших госкомпаний

47 компаний

60 компаний

Возможность снижения налогооблагаемой прибыли за

Устойчивый рост Кризис Восстановление Неопределенность

2003 2004 2005 2006 2007 2008 | 2009 2010 2011 2012 2013 | 2014

счет резервов расходов на будущие НИОКР

Программы развития инновационных территориальных кластеров Отбор 25 кластеров Финан-сирова-ние 15 кластеров Финан-сирова-ние 25 кластеров

Источник: составлено авторами.

6.4.2. Основные направления и инструменты государственной политики в сфере развития научно-производственной кооперации

В рамках применявшейся государством в 2000-е годы политики по стимулированию научно-производственной кооперации, весьма активной и многоаспектной, можно выделить следующие основные направления:

• важнейшие инновационные проекты государственного значения;

• программы «ТЕМП» и «ПУСК»;

• смягчение порядка учета расходов на НИОКР при определении размера налогооблагаемой прибыли;

• проекты НИОКР и коммерциализации технологий по тематике, предлагаемой бизнес-сообществом;

• льгота по НДС в отношении выполнения отдельных видов НИОКР;

• льгота по налогу на прибыль в отношении расходов на НИОКР, соответствующих специальному перечню;

• стимулирование создания бюджетными научными и образовательными учреждениями внедренческих фирм;

• поддержка кооперации компаний с вузами и государственными научными учреждениями в рамках проектов по созданию высокотехнологичных производств;

• поддержка развития инновационной инфраструктуры вузов;

• формирование и поддержка деятельности технологических платформ;

• формирование и мониторинг программ инновационного развития крупнейших компаний с государственным участием;

• возможность снижения величины налогооблагаемой прибыли за счет резервов расходов на будущие НИОКР;

• поддержка программ развития инновационных территориальных кластеров.

Отметим, что реализация ряда направлений включала несколько стадий и, что

более важно, нередко осуществлялась с помощью различных мер и инструментов (табл. 19). Так, стимулирование создания бюджетными учреждениями науки и образования внедренческих фирм, изначально имевшее регулятивный характер, в скором времени приобрело также финансовую и налоговую «составляющие», а технологические платформы, являвшиеся на первых порах сугубо коммуникационным инструментом, «обросли» специальными механизмами финансирования.

Таблица 19

Основные направления и инструменты государственной политики, стимулирующие взаимодействие организаций сектора исследований разработок и бизнеса в исследовательской и/или инновационной сфере

Направление Инструмент (содержание) Тип Период применения Основные документы

Важнейшие инновационные проекты государственного значения (мегапроекты или ВИП) Невозвратное бюджетное финансирование НИОКР в рамках инновационных проектов Финансовый (бюджет) С 2003 г. Приказ Минпромнауки России от 11 февраля 2002 г. № 22 «Об организации в Минпромнауки России работы по подготовке предложений по проектам (программам), имеющим особо важное государственное значение». ФЦНТП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» на 2002-2006 гг. (в ред. постановления Правительства РФ от 12 октября 2004 г. № 540). ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы» (утв. постановлением Правительства РФ от 17 октября 2006 г. № 613). Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2011 г. № 253 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 17 октября 2006 г. № 613». Приказ Минпромторга России от 30 апреля 2009 г. «Об утверждении Положения об отборе в Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации важнейших инновационных проектов государственного значения». Приказ Минпромторга России от 3 ноября 2010 г. № 991 «Об организации в Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации работы, связанной с прикладными научными исследованиями и разработками». Государственная программа РФ «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 328)

Программа «ТЕМП» (Технологии - малым предприятиям) Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно- технической сфере Квазигосударственное невозвратное финансирование НИОКР, необходимых для освоения лицензий Финансовый (институт развития) 20052011 гг. Внутренние документы Фонда

Программа ПУСК (Партнерство университетов с компаниями) Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно- технической сфере и Роснауки Невозвратное государственное финансирование НИР и квазигосударственное - ОКР Финансовый (бюджет и институт развития) 20062009 гг. Внутренние документы Фонда и Рос-науки

Направление Инструмент (содержание) Тип Период применения Основные документы

Смягчение порядка учета расходов на НИОКР при определении размера налогооблагаемой прибыли Сокращение срока списания расходов на НИОКР, результаты которых используются в производстве, с 3 до 2 лет; изменение нормы списания расходов на НИОКР, не давшие положительного результата, с 70 до 100% Налоговый (налог на прибыль) 2006 г. Федеральный закон от 6 июня 2005 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах»

Сокращение срока списания расходов на НИОКР до 1 года Налоговый (налог на прибыль) 20072011 гг. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования»

Списание расходов на НИОКР в налоговом периоде их завершения Налоговый (налог на прибыль) С 2012 г. Федеральный закон от 7 июня 2011 г. № 132-ФЗ «О внесении изменений в статью 95 части первой, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для инновационной деятельности и статью 5 Федерального закона «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Проекты коммерциализации технологий по тематике, предлагаемой бизнес-сообществом (бизнес-проекты) Невозвратное бюджетное финансирование НИОКР в рамках инновационных проектов Финансовый (бюджет) 20072010 гг. ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы» (утв. постановлением Правительства РФ от 17 октября 2006 г. № 613). Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2011 г. № 253 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 17 октября 2006 г. № 613»

Проекты НИОКР по тематике, предлагаемой бизнес-сообществом Невозвратное бюджетное финансирование НИОКР Финансовый (бюджет) 20072013 гг. ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы» (утв. постановлением Правительства РФ от 17 октября 2006 г. № 613). Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2011 г. № 253 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 17 октября 2006 г. № 613»

Льгота по НДС в отношении выполнения отдельных видов НИОКР Освобождение от НДС выполнения НИОКР, включающих отдельные виды работ Налоговый (НДС) С 2008 г. Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 195-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности»

Льгота по налогу на прибыль в отношении расходов на НИОКР, соответствующих специальному переч- Списание расходов на НИОКР в полуто-ракратном размере в период фактического осуществления Налоговый (налог на прибыль) С 2009 г. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 158-ФЗ «О внесении изменений в главы 21, 23, 24, 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о

Направление Инструмент (содержание) Тип Период применения Основные документы

ню налогах и сборах». Перечень научных исследований и опытно-конструкторских разработок, расходы налогоплательщика на которые в соответствии с пунктом 2 статьи 262 части второй Налогового кодекса Российской Федерации включаются в состав прочих расходов в размере фактических затрат с коэффициентом 1,5 (утв. постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. № 988, в ред. постановлений Правительства РФ от 13 октября 2011 г. № 836, от 6 февраля 2012 г. № 96). Федеральный закон от 7 июня 2011 г. № 132-ФЗ «О внесении изменений в статью 95 части первой, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для инновационной деятельности и статью 5 Федерального закона «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Стимулирование создания бюджетными научными и образовательными учреждениями внедренческих фирм Упрощение порядка создания бюджетными учреждениями хозяйственных обществ Нормативный С 2009 г. Федеральный закон от 2 августа 2009 г. № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности»

Невозвратное бюджетное финансирование (Роснаука) НИР научно-образовательных центров и квазигосударственное (Фонд содействия инновациям) НИОКР малых внедренческих фирм Финансовый (бюджет и институт развития) 20102012 гг. Внутренние документы Роснауки и Фонда

Расширение прав бюджетных учреждений по распоряжению имуществом Нормативный С 2011 г. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»

Бесконкурсный порядок передачи бюджетными учреждениями имущества в аренду внедренческим фирмам Нормативный С 2011 г. Федеральный закон от 1 марта 2011 г. № 22-ФЗ «О внесении изменений в статью 5 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» и статью 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции»

Возможность применения внедренческими фирмами упрощенной системы налогообложения Налоговый С 2011г. Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 310-ФЗ «О внесении изменения в статью 346.12 части второй Налогового кодекса Российской Федерации»

Снижение для внедренческих фирм Квазиналоговый С 2011 г. Федеральный закон от 16 октября 2010 г. № 272-ФЗ «О внесении измене-

Направление Инструмент (содержание) Тип Период применения Основные документы

ставок платежей во внебюджетные фонды ний в Федеральный закон «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» и статью 33 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»

Поддержка кооперации компаний с вузами и государственными научными учреждениями в рамках проектов по созданию высокотехнологичных производств («механизм 218») Невозвратное бюджетное софинанси-рование НИОКР, проводимых вузами, а также (с 2012 г.) государственными научными учреждениями по заказам компаний в рамках инновационных проектов Финансовый (бюджет) С 2010 г. Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2010 г. № 218 «О мерах государственной поддержки развития кооперации российских высших учебных заведений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства». Приказ Минобрнауки России от 16 июля 2010 г. № 786 «Об утверждении формы Договора между организацией, реализующей комплексный проект по созданию высокотехнологичного производства, и Министерством образования и науки Российской Федерации об условиях предоставления и использования субсидии на реализацию комплексного проекта по созданию высокотехнологичного производства, выполняемого с участием российского высшего учебного заведения». Постановление Правительства РФ от 12 октября 2012 г. № 1040 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2010 г. № 218». Приказ Минобрнауки России от 7 ноября 2012 г. № 904 «Об утверждении формы договора между организацией, реализующей комплексный проект по созданию высокотехнологичного производства, и Министерством образования и науки Российской Федерации об условиях предоставления и использования субсидии на реализацию комплексного проекта по созданию высокотехнологичного производства, выполняемого с участием российского высшего учебного заведения или государственного научного учреждения». Постановление Правительства РФ от 5 апреля 2014 г. № 269 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2010 г. № 218»

Поддержка развития инновационной инфраструктуры вузов Невозвратное бюджетное финансирование программ развития инфраструктуры вузов Финансовый (бюджет), инфраструктурный 20102012 гг. Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2010 г. № 219 «О государственной поддержке развития инновационной инфраструктуры в федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального образования»

Формирование и поддержка деятельности технологических платформ Утверждение перечня технологических платформ Организационный, коммуникационный С 2011 г. Порядок формирования перечня технологических платформ (утв. решением Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от

Направление Инструмент (содержание) Тип Период применения Основные документы

3 августа 2010 г., протокол № 4). Перечень технологических платформ (утв. решением Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 1 апреля 2011 г., протокол № 2, в ред. решений Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 5 июля 2011 г., протокол № 3, от 21 февраля 2012 г., протокол № 2) президиума Совета при Президенте РФ по модернизации экономики и инновационному развитию России от 20 ноября 2012 г., протокол № 1, от 31 июля 2013 г., протокол № 2

Квазигосударственное возвратное финансирование РФТР НИОКР в рамках проектов, представленных технологическими платформами Финансовый (институт развития) С 2011 г. Внутренние документы РФТР

Поручение Президента РФ Правительству РФ увязать государственные программы развития отраслей промышленности и сельского хозяйства, а также стратегии развития ведущих секторов экономики с приоритетными технологическими платформами Нормативный, директивный С 2012 г. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»

Невозвратное бюджетное финансирование НИОКР, предложенных координаторами платформ Финансовый (бюджет) 2013 г. Внутренние документы Минобрнауки России

Невозвратное бюджетное финансирование НИОКР, соответствующих стратегическим программам исследований платформ Финансовый (бюджет) С 2014 г. Внутренние документы Минобрнауки России

Программы инновационного развития крупнейших компаний с государственным участием Утверждение программ инновационного развития и мониторинг их осуществления Директивный, мониторинговый С 2011 г. Рекомендации по разработке программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, государственных корпораций и федеральных государственных унитарных предприятий, Положение о порядке мониторинга разработки и реализации программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, государственных корпораций и федеральных государственных унитарных предприятий, Перечень акционерных обществ с государственным участием, государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий, разрабатывающих программы инновационного развития (утв. решением Правительственной комиссии по высоким техно-

Направление Инструмент (содержание) Тип Период применения Основные документы

логиям и инновациям от 3 августа 2010 г., протокол № 4). Перечень поручений Президента РФ по итогам заседания Комиссии при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики России, 3 ноября 2011 г., № Пр-3291. Изменения в Положение о порядке мониторинга разработки и реализации программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, государственных корпораций и федеральных государственных унитарных предприятий, Изменения в Перечень акционерных обществ с государственным участием, государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий, разрабатывающих программы инновационного развития (утв. решением Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 30 января 2012 г., протокол № 1)

Возможность снижения величины налогооблагаемой прибыли за счет резервов расходов на будущие НИОКР Учет резервов расходов на будущие НИОКР при определении величины налогооблагаемой прибыли Налоговый (налог на прибыль) С 2012 г. Федеральный закон от 7 июня 2011 г. № 132-ФЗ «О внесении изменений в статью 95 части первой, часть вторую и Налогового кодекса Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для инновационной деятельности и статью 5 Федерального закона «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Поддержка программ развития инновационных территориальных кластеров Поручение Президента РФ Правительству РФ увязать государственные программы развития отраслей промышленности и сельского хозяйства, а также стратегии развития ведущих секторов экономики с инновационными территориальными кластерами Нормативный, директивный С 2012 г. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»

Субсидии субъектам РФ на реализацию программ пилотных кластеров Финансовый (бюджет) С 2013 г. Порядок формирования перечня пилотных программ развития инновационных территориальных кластеров (одобрен решением рабочей группы по развитию частно-государственного партнерства в инновационной сфере при Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 22 февраля 2012 г., протокол № 6-АК). Поручение Председателя Правительства РФ от 28 августа 2012 г. № ДМ-П8-5060. Правила распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий, предусмотренных программами

Направление Инструмент (содержание) Тип Период применения Основные документы

развития пилотных инновационных территориальных кластеров (утв. постановлением Правительства РФ от 6 марта 2013 г. № 188). Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2014 г. № 941 «О внесении изменений в Правила распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий, предусмотренных программами развития пилотных инновационных территориальных кластеров».

Источник: составлено авторами на основе нормативных правовых актов, внутренних документов федеральных органов власти и институтов развития.

Направления государственной политики, инициированные в период устойчивого роста (2002 — середина 2008 гг.)

Важнейшие инновационные проекты государственного значения (ВИП или мегапроекты)

Поддержка проектов данной категории (в форме целевого бюджетного финансирования) была отдельно упомянута в принятом в начале 2002 г. базовом документе в сфере научно-технологического развития - Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу1, - причем в качестве одной из основных мер государственного стимулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности.

Можно выделить целый ряд особенностей мегапроектов, принципиально отличавших их от применявшихся ранее инструментов государственной поддержки инноваций. Во-первых, это весьма существенный объем как проектов в целом, так и выделяемых на их реализацию бюджетных ресурсов - до полумиллиарда рублей; при этом бюджетные средства выделялись на невозвратной основе и могли покрывать до половины стоимости проекта. Во-вторых, длительность проектов - при формальном ограничении срока их реализации четырьмя годами на практике значимая часть проектов продолжалась 5-6 лет, а некоторые - еще дольше. В-третьих, каждый проект охватывал несколько последовательных стадий инновационного цикла - от разработки нового продукта или технологии и до начала массовых продаж. Последнее обстоятельство обусловливало и масштабы проектов, и их продолжительность, а также фактически определяло необходимость участия в каждом проекте консорциума исполнителей, включающего, как минимум, организацию-разработчика и компанию, обеспечивающую масштабное внедрение в производство созданных продуктов или технологий. Именно это позволяет нам рассматривать мегапроекты в качестве инструмента, способствующего развитию научно производственной кооперации.

Впрочем, при всей несомненной важности отмеченных выше характеристик мегапроектов, главная особенность данного инструмента заключалась в предъявляемом к получателям поддержки требовании не только освоения и начала вы-

1 Письмо Президента РФ от 30 марта 2002 г. № Пр-576.

пуска новой продукции, но и получения выручки от ее продаж в объеме, как минимум, в 5 раз превышающем затраты государства на поддержку проекта. Данное требование, на наш взгляд, являлось ключевым во всей «конструкции» мегапро-ектов, поскольку именно с его помощью государство стремилось обеспечить не только поддержку реально востребованных рынком инноваций, но и возврат (пусть и с существенной задержкой) вложенных средств - в виде налоговых и иных платежей, генерируемых, главным образом, на стадии массового производства и реализации продукции. Также предполагалось, что каждый ВИП способен обеспечить существенный вклад в решение важнейших государственных задач, таких как повышение уровня национальной безопасности и улучшение качества жизни населения, либо, как минимум, получение значимого экономического эффекта на уровне отдельных отраслей и секторов. Впрочем, важно отметить, что государство изначально допускало, что не все мегапроекты приведут к ожидаемым количественным результатам1. В 2001 г., по мнению главного «идеолога» создания данного инструмента - заместителя министра промышленности, науки и технологий РФ А. Фурсенко, - принципиально важным эффектом реализации ВИП должно было стать создание успешных проектных команд и генерация позитивных примеров, историй успеха2.

Существенная «ставка» государства на мегапроекты как на один из главных плацдармов построения экономики знаний3 отчетливо проявилась еще на этапе первоначального отбора их тематик. Соответствующий процесс был весьма сложным и затратным, включал несколько стадий и длился около года. В начале 2002 г. Минпромнауки России был организован сбор предложений по проектам. Поступившие заявки (общим числом свыше двухсот) прошли предварительную научно-техническую экспертизу в Республиканском исследовательском научно-консультационном центре экспертизы (РИНКЦЭ), после чего были переданы на рассмотрение в специально созданные тематические рабочие группы, включавшие наряду с представителями министерства профильных специалистов, а также независимых инновационных брокеров и инвесторов. Следующий этап отбора проектов осуществлялся представительным экспертным советом, состоящим из руководителей министерства, крупных бизнес-структур и академических институтов. Наконец, сформированный последним перечень проектов был представлен на согласование в аппарат Правительства4.

В 2003 г. по итогам проведенного отбора Минпромнауки России было запущено 12 ВИП, совокупный объем бюджетного финансирования которых к концу года составил 1,2 млрд руб. (что было сопоставимо, например, с годовым объемом бюджетного финансирования базовой ФЦП технологического профиля - «Национальная технологическая база»). После упразднения данного министерства в 2004 г.5 6 мегапроектов отошли Минобрнауки России, 5 - Минпромэнерго Рос-

1 Имамутдинов, И. Инновационный выбор. Эксперт, 2002, № 46.

2 Мязина, Е. Пять рублей за один. Известия от 8.07.2002.

3 Лесков, С. Андрей Фурсенко: Как извлечь прибыль из природной склонности русского человека. Известия от 17 октября 2003 г.

4 Имамутдинов, И. Инновационный выбор. Эксперт, 2002, № 46.

5 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

сии, а еще один был передан Минрегиону России. При этом первые два министерства «приняли на вооружение» инструмент ВИП, инициируя в скором времени новые проекты. Соответствующая статья расходов Минобрнауки России была включена в состав сначала ФЦНТП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» на 2002-2006 гг.1, а затем, после ее завершения - ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы» . Разработка новых мегапроектов под эгидой министерства продолжалась вплоть до 2009 г., финансирование ранее начатых проектов в рамках ФЦП «Исследования и разработки...» - до 2010 г.3. Что же касается запуска и финансирования мегапро-ектов Минпромэнерго России, а затем - Минпромторгом России, то данный процесс продолжается по сей день - ВИП фигурируют в качестве одного из инструментов реализации государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»4.

В целом за период с 2003 по 2014 г. было инициировано около 70 мегапроек-тов, свыше 2/3 из которых - «по линии» Минпромэнерго/Минпромторга России. Интересно, что получившие поддержку ВИП представляли отнюдь не только высокотехнологичные отрасли: так, некоторые из проектов относились к сфере деревообработки, целлюлозно-бумажной промышленности, металлургии. Впрочем, на уровне всей совокупности поддержанных мегапроектов достаточно четко прослеживаются два секторальных приоритета: машиностроительный комплекс и медицинская и фармацевтическая промышленность (преобладающая часть ВИП принадлежала этим областям). Общий объем бюджетного финансирования ВИП за истекшие 12 лет составил порядка 24 млрд руб.

Опыт применения государством инструмента ВИП и достигнутые в рамках поддержанных проектов результаты неоднократно получали положительную оценку со стороны не только руководства профильных министерств5, но и пред-

1 В редакции постановления Правительства РФ от 12 октября 2004 г. № 540 «О внесении изменений в Федеральную целевую научно-техническую программу «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» на 2002-2006 годы и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

2 Утверждена постановлением Правительства РФ от 17 октября 2006 г. № 613 «О федеральной целевой программе «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы».

3 Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2011 г. № 253 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 17 октября 2006 г. № 613».

4 Действующая редакция утверждена постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 328 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности». При этом, однако, необходимо заметить, что госпрограмма предусматривает соответствующее бюджетное финансирование только до 2014 г. и лишь по статье «Поддержка инновационного развития предприятий в области технического регулирования, стандартизации, обеспечения единства измерений, информации».

5 См., например, Минобрнауки России. Совершенствование механизмов формирования и реализации важнейших инновационных проектов государственного значения. Тезисы доклада Министра образования и науки Российской Федерации А. Фурсенко. 2006. http://www.fcntp. ru/page.aspx?page=99; Минпромторг России. О реализации важнейших инновационных проектов государственного значения. Тезисы доклада заместителя Министра промышленности и торговли Российской Федерации С. Наумова. 2009. http://old.minpromtorg.gov.rU/industry/radioelectronic/1

ставителей экспертного сообщества1. В качестве главных позитивных эффектов реализации мегапроектов чаще всего отмечались создание и успешная отработка новой схемы частно-государственного партнерства, обеспечивающей рациональное сочетание интересов государства и бизнеса в рамках реализации масштабных инновационных проектов, а также развитие эффективного взаимовыгодного сотрудничества между организациями сектора исследований и разработок и промышленными компаниями. Кроме того, применительно к отдельным проектам нередко упоминались такие результаты, как масштабный рост производства новой и усовершенствованной продукции, широкое ее использование в различных отраслях, освоение новых рынков, в том числе, экспортных.

Наряду с достоинствами и позитивными эффектами ВИП, и эксперты, и представители властных структур отмечали существенные проблемы их реализации. Так, в некоторых случаях у исполнителей возникали трудности с обеспечением требуемого уровня внебюджетного софинансирования проектов - имеется даже прецедент досрочного прекращения госконтракта ввиду неисполнения соответствующих обязательств2. Кроме того, немаловажные проблемы практической реализации мегапроектов были связаны с распределением прав на создаваемые объекты интеллектуальной собственности, ограниченных возможностями использования выделяемых бюджетных средств, необходимостью соблюдения норм законодательства о госзакупках, а также практиковавшимся государством односторонним изменением правил и условий оказания поддержки3.

Рассматривая результативность инструмента ВИП в целом, следует признать, что ставка на мегапроекты как на средство обеспечения значимых в национальном масштабе технологических сдвигов, скорее, не оправдалась: при несомненных успехах, достигнутых в рамках реализации немалой части проектов, полученные результаты имели, как правило, «локальный» характер и не приводили к существенному прогрессу в технологическом развитии хотя бы на уровне отдельных отраслей и секторов.

Программа « ТЕМП»

В 2005 г. Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (Фонд содействия инновациям) начал реализацию программы

1 Воронкина, Л., Иванова, О. Важнейшие инновационные проекты государственного значения как элемент национальной инновационной системы. Альманах «Наука. Инновации. Образование». № 2. М.: Языки славянской культуры, 2007; Рыкова, И., Богачев, Ю., Октябрьский, А. Инновационные проекты государственного значения, принципы и методология формирования важнейших инновационных проектов. В кн.: Эффективное государственное управление в условиях инновационной экономики: политика инновационного развития. Под ред. С.Н. Сильвестрова, И.Н. Рыковой. М.: Дашков и Ко, 2011.

2 Минобрнауки России. Совершенствование механизмов формирования и реализации важнейших инновационных проектов государственного значения. Тезисы доклада Министра образования и науки Российской Федерации А. Фурсенко. 2006. http://www.fcntp.ru/page.aspx?page=99

3 Пармон, В., Носков, А., Анфимова, Н. Проблемы инновационного взаимодействия российской науки и крупных производящих структур. Инновации, 2010, № 5; Рыкова, И., Богачев, Ю., Октябрьский, А. Инновационные проекты государственного значения, принципы и методология формирования важнейших инновационных проектов. В кн.: Эффективное государственное управление в условиях инновационной экономики: политика инновационного развития. Под ред. С.Н. Сильвестрова, И.Н. Рыковой. М.: Дашков и Ко, 2011.

«ТЕМП» (Технологии - малым предприятиям), направленной на поддержку коммерциализации разработок, выполненных государственными научными организациями (академическими и отраслевыми институтами) и вузами. Программа предусматривала безвозвратное (грантовое) финансирование Фондом НИОКР, необходимых для освоения лицензий, приобретенных предприятиями у государственных организаций; при этом основной объем финансируемых фондом работ (не менее 70%) проводился лицензиатом. Поддерживаемые таким образом проекты должны были предусматривать освоение производства и вывод на рынок новых перспективных продуктов и услуг, причем в объемах, как минимум в 3 раза превышающих вложения Фонда. Общая продолжительность поддерживаемых проектов могла достигать четырех лет, максимальная доля средств Фонда в общей стоимости проекта устанавливалась на уровне 30%. К участию в программе допускались малые предприятия, уже реализующие свою продукцию на рынке, причем в достаточно существенных объемах - от 30 млн руб. в год, а также консорциумы, состоящие из малого предприятия и средней либо крупной компании.

Конкурсный отбор проектов в рамках программы «ТЕМП» осуществлялся вплоть до 2008 г., после чего ее реализация была прекращена в связи с перераспределением государственных ресурсов в пользу антикризисных мер (к реализации которых был в определенной мере привлечен и Фонд содействия инновациям). В рамках программы Фондом было профинансировано свыше 70 проектов на общую сумму порядка 1 млрд руб. При этом по некоторым проектам объем предоставленных Фондом средств достигал 30 млн руб.

В целом, результаты реализации программы «ТЕМП» оцениваются достаточно позитивно (правда, по большей части, самими представителями Фонда содействия инновациям1.

Главным достоинством данного механизма поддержки стала его жесткая ориентация на коммерциализацию конкретных разработок, а наиболее существенным ограничением - необходимость использовать уже существующие объекты интеллектуальной собственности. Впрочем, следует признать, что данное ограничение объективно обусловливалось стремлением обеспечить реальную результативность проектов (выход на стадию достаточно широких продаж) при заданных относительно небольших объемах поддержки.

Программа «ПУСК»

В 2006 г. Фонд содействия инновациям и Федеральное агентство по науке и инновациям (Роснаука) совместно инициировали программу «ПУСК» (Партнерство университетов с компаниями). Данная программа была ориентирована на поддержку совместных проектов российских вузов и малых инновационных фирм, предусматривающих разработку и освоение новых продуктов и технологий. При этом получателями поддержки выступали одновременно и вузы - разработчики технологий, и малые предприятия, внедрявшие их в производство. Отбор проектов для поддержки осуществлялся по итогам параллельных конкурсов, про-

1 См., например, Бортник, И. Фонд содействия: логика развития. Инновации (спец. выпуск), февраль 2009; Инновации: механизмы поиска идей. Стенограмма круглого стола - заседания экспертной группы № 5 «Переход от стимулирования инноваций к росту на их основе» по работе над «Стратегией 2020» от 24 марта 2011 г. http://2020strategy.rU/data/2011/07/22/1214726205/3.doc

водившихся Роснаукой и Фондом содействия инновациям. По итогам конкурсов Роснаука финансировала проведение вузом НИР1, направленных на создание технологии и ее адаптацию к нуждам конкретного предприятия; Фонд же предоставлял средства предприятию на проведение ОКР, необходимых для внедрения технологии в производство. Кроме того, в рамках каждого проекта вуз за счет собственных либо привлеченных средств должен был подготовить специалистов в области разрабатываемой технологии с целью их дальнейшего трудоустройства на предприятии. Продолжительность поддерживаемых проектов составляла 2-3 года, при этом совокупный объем предоставляемого финансирования был весьма небольшим - до 16 млн руб. - и распределялся поровну между Роснаукой и Фондом содействия инновациям.

Ключевая особенность программы «ПУСК» - безусловно, наряду с «параллельной» схемой отбора и финансирования малых предприятий и вузов - состояла в предусмотренных ею обязательствах вузов оказывать кадровую поддержку малым предприятиям в реализации совместных проектов2. Это обстоятельство являлось, на наш взгляд, ключевым преимуществом рассматриваемого инструмента. Наиболее же существенный его недостаток заключался в необходимости «разбиения» проектов на две разные (пусть и взаимосвязанные) части, каждая из которых фактически являлась отдельным объектом поддержки. Такая схема, вообще говоря, порождала риск возникновения существенных проблем при передаче результатов разработок вузом предприятию - уже хотя бы ввиду неизбежных различий в их исследовательской и предпринимательской культуре. Впрочем, предусмотренная программой подготовка вузом квалифицированных кадров «под конкретный проект» была призвана, в том числе, способствовать устранению возможных противоречий между участниками проекта.

В период с 2006 по 2009 г. в рамках программы «ПУСК» было реализовано, по имеющимся данным, 22 проекта, участниками которых со стороны вузовского сектора выступали как относительно небольшие вузы, так и крупнейшие университеты - такие как МГУ им. М.В. Ломоносова или МГТУ им. Н.Э. Баумана. Совокупный объем их финансирования со стороны Фонда содействия инновациям и Роснауки составил около 260 млн руб. С наступлением кризиса программу «ПУСК» постигла та же судьба, что и упоминавшуюся выше программу «ТЕМП», причем в данном случае инициатором ее прекращения выступила Роснаука . При

1 Отметим, что финансирование проектов со стороны Роснауки осуществлялось в рамках ФЦП «Исследования и разработки...», однако при этом не было оформлено в качестве отдельного механизма, а проводилось из средств, закрепленных за существующими программными мероприятиями.

2 По этой причине данный механизм имел некоторое сходство с достаточно успешно применяющейся за рубежом (прежде всего, в Великобритании) «схемой обучения в компании» (Teaching Company Scheme), предусматривающей делегирование университетами студентов и аспирантов в компании для проведения исследований и разработок (Дежина, Киселева, 2008).

3 Инновации: механизмы поиска идей. Стенограмма круглого стола - заседания экспертной группы № 5 «Пе-реход от стимулирования инноваций к росту на их основе» по работе над «Стратегией 2020» от 24 марта 2011 г. http://2020strategy.rU/data/2011/07/22/1214726205/3.doc. Отметим, что в 2010 г. Агентством и Фондом была инициирована новая совместная программа, ориентированная на поддержку партнерств малых инновационных предприятий с научно-образовательными центрами - структурными подразделениями государственных научных организаций или вузов (см. об этом ниже).

этом, несмотря на весьма скромные масштабы применения предусмотренного программой механизма поддержки, его результаты были положительно оценены не только лицами, имевшими непосредственное отношение к его реализации1, но и представителями экспертного сообщества2.

Смягчение порядка учета расходов на НИОКР при определении величины налогооблагаемой прибыли

Начиная с 2006 г. государством был предпринят ряд шагов, направленных на создание более привлекательных с позиций налогообложения прибыли условий финансирования организациями НИОКР. Предпринятые меры касались как выполнения НИОКР собственными силами организаций - «конечных потребителей», так и размещения соответствующих заказов у сторонних исполнителей, что позволяет нам рассматривать данное направление в контексте стимулирования научно-производственной кооперации.

До конца 2005 г. осуществленные организациями расходы на НИОКР учитывались при определении величины налогооблагаемой прибыли равномерно в течение трех лет после завершения соответствующих работ. При этом, если результаты НИОКР использовались организацией при производстве или реализации продуктов и услуг, затраты на них подлежали списанию в полном объеме, в противном же случае при расчете налога на прибыль «засчитывались» только 70% понесенных затрат3.

С начала 2006 г. срок списания расходов на НИОКР, результаты которых использовались организацией, был сокращен до двух лет; расходы же на НИОКР, не давшие положительного результата, подлежали списанию по-прежнему в течении трех лет, но уже в полном объеме4. С 2007 г. период учета расходов на НИОКР (независимо от их результатов) при определении величины налогооблагаемой прибыли был сокращен до года5. Наконец, с 2012 г. такие расходы подлежат списанию в том же налоговом периоде (году), в котором были завершены соответствующие НИОКР6.

В целом, проведенное государством последовательное смягчение налогового режима в отношении расходов на исследования и разработки, безусловно, заслу-

1 Поляков, С., Зыбин, Д. О реализации программы «ПУСК». Инновации, 2007, № 5; Бортник, И. Фонд содействия: логика развития. Инновации (спец. выпуск), февраль 2009.

2 Дежина, И., Киселева, В. Государство, наука и бизнес в инновационной системе России. Научные труды / Ин-т экономики переходного периода; № 115Р. М.: ИЭПП, 2008.

3 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ.

4 Федеральный закон от 6 июня 2005 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах».

5 Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 1Э7-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования».

6 Федеральный закон от 7 июня 2011 г. № 1Э2-ФЗ «О внесении изменений в статью 95 части первой, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для инновационной деятельности и статью 5 Федерального закона «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

живает положительной оценки. Однако необходимо отметить, что реализованный механизм не является налоговой льготой в традиционном понимании данного термина, поскольку не предусматривает ни масштабирования фактически осуществленных расходов (в отличие от рассматриваемого ниже механизма полуто-ракратного списания расходов на отдельные виды НИОКР), ни «опережающего» их списания (как в случае формирования резервов будущих расходов на НИОКР, о чем также будет сказано ниже).

Финансирование НИОКР, проводимых в интересах бизнеса

С началом реализации в 2007 г. уже упоминавшейся ФЦП «Исследования и разработки...» были запущены два новых механизма поддержки взаимодействия науки и бизнеса.

Первый механизм предусматривал бюджетное софинансирование проектов коммерциализации технологий в интересах конкретных российских компаний («бизнес-проектов»). Именно компании выступали в качестве инициаторов проектов, представляя государству свои предложения в отношении их тематики и ключевых параметров. Государство же по итогам рассмотрения поступивших предложений объявляло конкурс на проведение НИОКР, необходимых для реализации проектов. При этом компании-инициатору предоставлялась возможность участвовать в формировании конкурсной документации и в экспертизе поступивших заявок, однако ни она, ни аффилированные с ней компании не могли участвовать в конкурсе. Отобранная по итогам конкурса организация проводила НИОКР по заказу государства, а полученные результаты подлежали передаче компании-инициатору для коммерциализации. Максимальная продолжительность поддерживаемых проектов составляла 3 года, годовой объем бюджетного финансирования бизнес-проекта не мог превышать 100 млн руб. Также устанавливалось, что бюджетные средства составляют не более 30% общей стоимости проекта.

Важно отметить, что бизнес-проекты имели целый ряд общих черт с ВИП. Так, в обоих случаях инициаторами проектов выступали конкретные бизнес-структуры, государство брало на себя финансирование исключительно исследований и разработок, а ожидаемым результатом реализации проектов являлось не только создание новых продуктов и технологий, но и их освоение производством. Этим объяснялось определенное сходство сильных и слабых сторон обоих инструментов: реализация нескольких стадий инновационного цикла, акцент на коммерциализацию, а также нормативные ограничения. При этом, однако, схема поддержки бизнес-проектов имела одну принципиальную особенность, которая, на наш взгляд, существенно ограничивала ее потенциальную продуктивность: в отличие от ВИП, получателем поддержки являлась не компания - инициатор проекта, непосредственно заинтересованная в результатах финансируемых государством НИОКР, а сторонняя организация - исполнитель, причем выбор последней осуществлялся государством (пусть и при некотором участии компании-инициатора). Данное обстоятельство, вообще говоря, обусловливало немалые риски для компаний в отношении того, насколько переданные им результаты разработок будут отвечать их нуждам.

Впрочем, отмеченный недостаток бизнес-проектов вовсе не стал причиной отсутствия интереса к ним российских компаний: в 2007 и 2008 гг. была начата реа-

лизация 12 проектов, инициаторами которых выступил, в том числе, ряд крупных государственных и частных компаний: НПО «Сатурн», ТНК-ВР, РКК «Энергия» и др. Годовой объем бюджетного финансирования бизнес-проектов в 2007-2009 гг. составлял порядка полумиллиарда рублей; совокупные же расходы бюджета на реализацию одного проекта, как правило, не превышали 150 млн руб.

Период применения инструмента бизнес-проектов оказался весьма недолгим -уже с 2009 г. новые проекты не инициировались, а бюджетное финансирование ранее запущенных проектов прекратилось в 2010 г. В то же время, даже несмотря на столь непродолжительный срок существования, данный инструмент успел получить положительные оценки не только в официальных документах, но и у некоторых представителей экспертного сообщества1.

Второй механизм, инициированный в рамках ФЦП «Исследования и разработки.», предусматривал бюджетное софинансирование НИОКР, проводимых в интересах бизнеса. Схема его реализации практически не отличалась от описанной выше схемы поддержки бизнес-проектов: инициаторами проектов выступали высокотехнологичные российские компании, на основе предложений которых государство объявляло конкурс на выполнение НИОКР. Компании-инициаторы имели возможность участвовать в формировании конкурсной документации и экспертизе поступивших заявок, однако отбор организаций исполнителей оставался за государством. Последнее финансировало до половины стоимости выполняемых НИОКР; при этом объем оказываемой поддержки составлял 30-50 млн руб. в год, а ее продолжительность не могла превышать трех лет. Принципиальное же отличие данного инструмента от поддержки бизнес-проектов состояло в том, что в данном случае проекты охватывали лишь стадию НИОКР и не включали последующую коммерциализацию получаемых результатов, которая полностью отдавалась «на откуп» компаниям-инициаторам.

Таким образом, схема поддержки НИОКР в интересах бизнеса в полной мере воспроизводила главный недостаток инструмента бизнес-проектов - «вторич-ность» роли компаний-инициаторов в отборе исполнителей НИОКР и последующем взаимодействии с ними реализации проектов и связанные с этим риски получения результатов, не вполне отвечающих их нуждам, - однако при этом была лишена важного преимущества последнего, состоявшего в ориентации на реальное освоение поддержанных разработок.

Впрочем, как и в случае с бизнес-проектами, возможность получения государственного софинансирования НИОКР, пусть и с «нагрузкой» в виде отбираемого государством исполнителя, вызвала немалый интерес у российских компаний, причем как небольших, так и весьма крупных: в числе инициаторов проектов выступили, например, ГМК «Норильский никель» и АКБ «Газпромбанк». При этом в отличие от крайне ограниченной практики поддержки бизнес-проектов применение данного механизма было достаточно продолжительным и масштабным: бюджетное финансирование проектов НИОКР в интересах бизнеса продолжалось вплоть до завершения реализации ФЦП «Исследования и разработки.» в

1 Гурвич, В. На пороге нового мира. Политический журнал, 2008, № 2.

2013 г.1, а инициирование новых проектов прекратилось в 2012 г. - за год до окончания программы. За этот период государственную поддержку получили порядка восьмидесяти проектов, а совокупный объем их бюджетного финансирования составил около 8 млрд руб. (от 0,5 до 2,2 млрд руб. в год). При этом величина поддержки одного проекта, как правило, не превышала 100 млн руб.

Освобождение от НДС выполнения отдельных видов НИОКР

С начала 2008 г. государством был введен в действие новый механизм налогового стимулирования выполнения исследований и разработок (и соответственно их финансирования - в том числе в рамках научно-производственной кооперации). Данная льгота предусматривала освобождение от обложения НДС выполнения НИОКР, относящихся к созданию новой продукции и технологий либо их усовершенствованию, однако лишь при условии, что соответствующие работы включают разработку конструкции инженерного объекта или технической системы, новых технологий, создание опытных образцов машин, оборудования, материалов (не предназначенных для последующей продажи) и их испытание2.

Заметим, что спектр работ, подпадающих по действие льготы, достаточно широк, что является ее несомненным плюсом с точки зрения стимулирования исследовательской и инновационной деятельности. В то же время, сам факт, что льгота затрагивает лишь часть НИОКР (пусть и значительную), несколько осложняет ее применение и администрирование. Впрочем, динамичный рост масштабов ее использования, наблюдавшийся до 2013 г. включительно (когда объем «охваченных» льготой НИОКР составил 53 млрд руб.3), является свидетельством успешной «адаптации» налогоплательщиков к особенностям данного налогового механизма.

Направления государственной политики, инициированные в период кризиса (вторая половина 2008 и 2009 гг.)

Льгота по налогу на прибыль в отношении расходов на НИОКР, соответствующих специальному перечню

С начала 2009 г. была введена льгота по налогу на прибыль в отношении расходов на НИОКР ряда тематических направлений, включенных в специальный перечень , основанный на списке критических технологий и, по сути, представ-

1 Постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2011 г. № 253 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 17 октября 2006 г. № 613» реализация программы была продлена на год.

2 Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 195-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности».

3 Для сравнения: объем расходов на НИОКР, подпавших под действие описываемой в следующем подпункте льготы по налогу на прибыль в том же 2013 г. составил 9 млрд руб.

4 Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 158-ФЗ «О внесении изменений в главы 21, 23, 24, 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах»; постановление Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. № 988 «Об утверждении перечня научных исследований и опытно-конструкторских разработок, расходы налогоплательщика на которые в соответствии с пунктом 2 статьи 262 части

лявший собой детализацию большинства включенных в него позиций. Данная льгота предусматривала, что расходы на такие НИОКР, выполненные в интересах самой организации-налогоплательщика (а не по заказу сторонних лиц), учитываются при расчете налогооблагаемой прибыли организации в период их фактического осуществления в полуторакратном размере1. При этом льготный порядок налогообложения распространялся как на выполнение НИОКР собственными силами, так и на размещение соответствующих заказов у сторонних организаций, что позволяет рассматривать его в качестве инструмента не только стимулирования расходов на исследования и разработки по отдельным наиболее значимым для государства направлениям, но и развития по этим направлениям научно-производственной кооперации.

Некоторая «избирательность» введенного налогового механизма (в том смысле, что он охватывал лишь отдельные тематические направления, пусть и достаточно многочисленные) обусловливала определенные сложности в его применении организациями-налогоплательщиками. Именно поэтому, на наш взгляд, масштабы его применения на первых порах были весьма невелики: по итогам 2009 г. под действие льготы подпало менее 4% всех учтенных для целей налогообложения расходов на НИОКР. Однако в последующие два года, по мере «освоения» данного механизма налогоплательщиками, его применение стремительно расширялось: в 2010 г. в сфере действия льготы оказалось 11% совокупных затрат налогоплательщиков на исследования и разработки, а в 2011 г. - уже почти четверть.

С 2012 г. правовой режим использования льготы существенно изменился: теперь налогоплательщикам, применяющим данный механизм, предписывалось представлять отчеты о соответствующих НИОКР (оформленные в соответствии со стандартом) в налоговые органы; последним же предоставлялось право назначать экспертизу поступивших отчетов с целью проверки соответствия проведенных исследований и разработок правительственному перечню2. Данное изменение, будучи призванным препятствовать неоправданному использованию льготы, в то же время существенно усложнило ее применение добросовестными «пользователями» и при этом возложило дополнительные организационные и финансовые (в случае назначения внешней экспертизы) затраты на налоговые органы. Таким образом, рассматриваемый налоговый механизм в значительной мере лишился ключевого преимущества, состоящего в относительной простоте применения и администрирования. В результате, в 2012 г. удельный вес расходов на НИОКР, формально подпавших под действие льготы, сократился вдвое - до 12%.

второй Налогового кодекса Российской Федерации включаются в состав прочих расходов в размере фактических затрат с коэффициентом 1,5».

1 Расходы на НИОКР, не включенные в перечень, учитывались для целей налогообложения прибыли в размере фактически понесенных затрат в течение года после завершения соответствующих работ (либо отдельных этапов работ).

2 Федеральный закон от 7 июня 2011 г. № 1Э2-ФЗ «О внесении изменений в статью 95 части первой, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для инновационной деятельности и статью 5 Федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Стимулирование создания бюджетными научными и образовательными учреждениями внедренческих фирм

Наряду с запуском упомянутого налогового механизма государство в 2009 г. приступило к реализации мер, стимулирующих создание бюджетными научными и образовательными учреждениями внедренческих фирм. Первым шагом на этом пути стало смягчение законодательных норм, регламентирующих создание указанными учреждениями хозяйственных обществ: действовавший ранее разрешительный порядок их создания был заменен уведомительным. При этом специально оговаривалось, что деятельность учреждаемых обществ должна быть направлена на внедрение результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые принадлежат создавшим их учреждениям. Кроме того, были установлены ограничения в отношении минимальной доли участия «материнских» учреждений в капитале внедренческих фирм (для ОАО - четверть, для ООО - треть), а также распоряжения акциями или долями последних (только с согласия собственника имущества учреждения)1.

В середине 2010 г. «в русле» принятых изменений законодательства Роснаукой и Фондом содействия инновациям была запущена программа поддержки партнерских проектов научно-образовательных центров (НОЦ)2 и малых инновационных предприятий. Схема ее реализации была близка описанной выше схеме совместного осуществления теми же участниками программы «ПУСК»: получателями поддержки выступали одновременно и НОЦ (точнее, создавшие их научные организации и вузы), и малые инновационные фирмы. По итогам параллельных конкурсов Роснаука финансировала исследования, проводившиеся коллективами НОЦ3, а Фонд поддерживал НИОКР малых фирм, проводимые для внедрения разработок НОЦ. Примечательно, что, как и в случае с другой программой Фонда содействия инновациям - «ТЕМП», к участию в проектах допускались не только субъекты малого предпринимательства, но и более крупные фирмы, при условии привлечения ими малых предприятий в качестве соисполнителей. Продолжительность поддерживаемых проектов ограничивалась тремя годами, объем финансирования, предоставляемого каждому из участников, не мог превышать 15 млн руб. В рамках программы было поддержано 23 партнерских проекта НОЦ и внедренческих фирм, созданных бюджетными учреждениями науки и образования, совокупный объем оказанной поддержки составил порядка полумиллиарда рублей.

Следует признать, что предпринятая в 2009 г. регулятивная мера, при несомненной ее важности, имела «половинчатый» характер: бюджетные учреждения

1 Федеральный закон от 2 августа 2009 г. № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности».

2 Научно-образовательными центрами признавались официально оформленные (специальным положением, утвержденным руководителем организации) структурные подразделения государственных научных, научно-производственных организаций или вузов, проводящие научные исследования и осуществляющие подготовку кадров высшей квалификации.

3 Соответствующие средства выделялись в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг., однако, как и в случае с программой «ПУСК», данное направление поддержки не было оформлено в качестве отдельного механизма.

наделялись правом самостоятельно создавать внедренческие фирмы и вносить в их уставный капитал права на РИД, однако не могли без согласия собственника передавать им оборудование, денежные средства или иное имущество. Кроме того, даже передача «материнскими» учреждениями внедренческим фирмам имущества в аренду допускалась лишь на общих основаниях - по итогам аукциона либо конкурса.

Отмеченные препятствия были устранены со вступлением в действие с начала 2011 г. ряда новых регулятивных норм. Бюджетные учреждения получили право самостоятельно распоряжаться всем своим имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, а также кроме случаев совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью1. Помимо этого, был установлен бесконкурсный порядок сдачи в аренду бюджетными учреждениями имущества созданным ими внедренческим фирмам2.

В дополнение к названным мерам в отношении внедренческих фирм было отменено действие требования, ранее делавшего невозможным применения такими фирмами упрощенной системы налогообложения: отсутствие организаций-участников, обладающих более чем четвертью капитала3. Наконец, на период с 2011 по 2019 гг. в отношении созданных бюджетными учреждениями внедренческих фирм были установлены пониженные ставки страховых взносов в государственные внебюджетные фонды4.

В целом, запущенный государством процесс создания бюджетными учреждениями внедренческих фирм оказался весьма масштабным и динамичным: если к ноябрю 2010 г. было учреждено около 600 таких фирм (из которых примерно 60% соответствовали нормам «базового» закона № 217-ФЗ), то к апрелю 2012 г. - уже почти полторы тысячи (из них 84% - в соответствии с упомянутым законом). При этом важно отметить, что подавляющее большинство (около 99%) фирм создано образовательными учреждениями5. Безусловно, данный факт может отчасти объясняться более высокой заинтересованностью вузов во внедрении своих результатов с помощью малых инновационных фирм, однако, на наш взгляд, в существенно большей степени он обусловлен практиковавшимся органами государственной власти (главным образом, Рособразованием) «принуждением» вузов создавать

1 Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 8Э-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

2 Федеральный закон от 1 марта 2011 года № 22-ФЗ «О внесении изменений в статью 5 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» и статью 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции».

3 Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № Э10-ФЗ «О внесении изменения в статью 346.12 части второй Налогового кодекса Российской Федерации».

4 Федеральный закон от 16 октября 2010 г. № 272-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» и статью 33 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».

5 Андреева, А., Кайгородов, А. Финансовый механизм коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности как основной элемент инновационной инфраструктуры регионов. Известия высших учебных заведений. Серия: Экономика, финансы и управление производством, 2013, № 1.

малые предприятия. Так, у целого ряда университетов (включая федеральные) соответствующий показатель фигурировал в программах развития. Кроме того, значимое влияние на создание вузами малых предприятий, безусловно, оказали реализованные в 2010-2012 гг. программы развития инновационной инфраструктуры вузов (см. об этом ниже): поддержка малых инновационных фирм относилась к числу главных приоритетов таких программ, а их количество служило одним из целевых индикаторов.

В результате, по имеющимся оценкам, порядка двух третей созданных вузами фирм существуют лишь номинально либо же являются нежизнеспособными1. Впрочем, на уровне отдельных вузов деятельность внедренческих фирм нередко получала положительную оценку2, однако и в этих случаях отмечалось, что отнюдь не все созданные фирмы успешно функционируют на рынке3.

Направления государственной политики, инициированные в период посткризисного восстановления (2010—2012 гг.)

Поддержка кооперации компаний с вузами и государственными научными учреждениями в рамках проектов по созданию высокотехнологичных производств

Одним из важнейших шагов государства по стимулированию научно-производственной кооперации стало инициирование в 2010 г. механизма поддержки кооперационных проектов компаний и вузов по созданию высокотехнологичных производств (известного по номеру постановления Правительства РФ, определившего порядок его применения - 2184). Данный механизм преду сматривал бюджетное софинансирование инновационных проектов, осуществляемых совместно компаниями, которые выступали в качестве инициаторов (по крайней мере - формально) и головных исполнителей проектов, и вузами, которым отводилась роль исполнителей НИОКР. При этом непосредственным получателем бюджетных субсидий являлась компания, которая, однако, направляла все полученные от государства средства вузу в оплату проводимых им НИОКР. Кроме того, компания должна была вложить в реализацию проекта средства как минимум равные бюджетному финансированию, причем не менее 20% этих средств должно было направляться на проведение НИОКР. Срок поддержки проектов ограничивался тремя годами, объем бюджетных средств, выделяемых на реализацию одного проекта, не мог превышать 100 млн руб. в год.

1 Стерлигов, И. Треть малых предприятий при вузах существует лишь на бумаге. Наука и технологии России - STRF.ru, 2 августа 2011 г. http://www.strf.ru/material.aspx?CatalogId=221&d_no= 41450#.VNqByeY0Enh

2 См., например, Шигапов, З., Васильев, В., Бакаев, А. Анализ развития инновационного предпринимательства в высшей школе (на примере Казанского национального исследовательского технического университета им. А.Н. Туполева - КАИ). Инновации, 2014, № 2.

3 Рупосов, В. Анализ экономической деятельности малых инновационных предприятий ИрГТУ. Вестник Иркутского государственного технического университета, 2014, № 4.

4 Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2010 г. № 218 «О мерах государственной поддержки развития кооперации российских высших учебных заведений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства».

Предусмотренная постановлением № 218 схема поддержки обладала важными особенностями, отличавшими ее от инициированных ранее инструментов поддержки партнерских проектов - программы «ПУСК», а также обеих схем финансирования НИОКР в интересах бизнеса, предусмотренных ФЦП «Исследования и разработки.». В отличие от последних, в рамках «механизма 218» вуз - исполнитель НИОКР определялся компанией-инициатором, а не государством, что служило залогом взаимной заинтересованности партнеров в сотрудничестве и снижало риски возникновения (либо изначального наличия) противоречий между ними. Кроме того, в отличие от всех названных инструментов, заказчиком выполняемых вузом работ выступала сама компания, планирующая внедрять их в производство. Данная схема взаимодействия партнеров, безусловно, является наиболее рациональной.

Отмеченные положительные особенности механизма поддержки кооперационных проектов в рамках постановления № 218, вообще говоря, обеспечили его «новое качество» по отношению к ранее применявшимся инструментам1. В контексте положительных сторон данного механизма следует также упомянуть о том, что помимо освоения производства новой и усовершенствованной продукции в рамках каждого проекта предусматривались также обязательства участников по привлечению к выполнению НИОКР молодых ученых и специалистов, студентов и аспирантов, публикации статей, патентованию2, а с 2012 г. - по созданию рабочих мест3. Кроме того, важно отметить, что период мониторинга проектов не ограничивается тремя годами, в течение которых осуществляется их поддержка, а включает также последующие пять лет.

Ключевым недостатком определенной постановлением № 218 схемы поддержки являлось ограничение спектра возможных партнеров компаний-инициаторов исключительно вузами. В 2012 г. данное требование было несколько смягчено - в число возможных участников проектов вошли также государственные научные учреждения , - однако, на наш взгляд, недостаточно, поскольку за рамками действия механизма по-прежнему остается существенная часть потенциально заинтересованных в его применении государственных научных организаций, действую-

1 По сути, данный механизм является российским аналогом широко распространенного (и хорошо зарекомендовавшего себя) в индустриально развитых странах механизма связанных грантов ("matching grants") (см., например, Дежина, И., Симачев, Ю. Связанные гранты для стимулирования партнерства компаний и университетов в инновационной сфере: стартовые эффекты применения в России. Журнал Новой экономической ассоциации, 2013, № 3).

2 Приказ Минобрнауки России от 16 июля 2010 г. № 786 «Об утверждении формы Договора между организацией, реализующей комплексный проект по созданию высокотехнологичного производства, и Министерством образования и науки Российской Федерации об условиях предоставления и использования субсидии на реализацию комплексного проекта по созданию высокотехнологичного производства, выполняемого с участием российского высшего учебного заведения».

3 Приказ Минобрнауки России от 7 ноября 2012 г. № 904 «Об утверждении формы договора между организацией, реализующей комплексный проект по созданию высокотехнологичного производства, и Министерством образования и науки Российской Федерации об условиях предоставления и использования субсидии на реализацию комплексного проекта по созданию высокотехнологичного производства, выполняемого с участием российского высшего учебного заведения или государственного научного учреждения».

4 Постановление Правительства РФ от 12 октября 2012 г. № 1040 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2010 г. № 218».

щих в форме унитарных предприятий и акционерных обществ. Второй значимый недостаток рассматриваемого механизма состоит в возможном «перекосе» реализуемых проектов в сторону НИОКР - в ущерб остальным их составляющим. Действительно, в случае примерно паритетного финансирования проекта государством и компанией-инициатором (что весьма часто имело место) доля НИОКР в общей стоимости проекта превышала 2/3, что могло негативно сказаться (и, вероятнее всего, сказывалось) на «жизнеспособности» части проектов.

В целом, практика применения «механизма 218» оказалась весьма масштабной и продолжительной. Изначально постановлением № 218 предусматривался лишь один цикл поддержки (в 2010-2012 гг. - с ориентацией на развитие кооперации компаний исключительно с вузами), в рамках которого было отобрано порядка 100 проектов. Однако впоследствии были инициированы еще три очереди - в конце 2012, начале 2013 и середине 2014 гг. Примечательно, что если в 2010 и 2012 гг. предельный объем запрашиваемой субсидии ограничивался 300 млн руб., то в 2013 г. - уже 190 млн, а в 2014 г. - 160 млн, причем максимум выплат - до 100 млн руб. - предусматривался на третьем году поддержки.

На сегодняшний день объектами поддержки стали свыше 200 кооперационных проектов, а совокупный объем их бюджетного финансирования за 2010-2014 гг. составил порядка 30 млрд руб. Участниками проектов стали многие крупнейшие российские компании и вузы: РЖД, АЛРОСА, Магнитогорский металлургический комбинат, РКК «Энергия», Транснефть, КАМАЗ, Группа «Илим», МГУ, СПбГУ. При этом целый ряд организаций принял участие в нескольких проектах.

Результаты применения механизма поддержки, предусмотренного постановлением № 218, в целом, оцениваются весьма позитивно, причем как Минобрнауки России, ответственным за реализацию данного механизма, так и представителями экспертного сообщества. При этом министерством отмечались значимые количественные результаты реализации проектов: широкое вовлечение сотрудников вузов, включая молодых ученых, студентов и аспирантов, создание большого числа новых рабочих мест, достаточно высокая публикационная активность1. Эксперты же указывали ряд качественных эффектов поддержки, таких как стимулирование взаимного интереса компаний и вузов к взаимодействию друг с другом, усиление ориентации исследовательской деятельности вузов на реальные потребности бизнеса, развитие соответствующих компетенций2. Существенными проблемами реализации совместных проектов стали изначальная неготовность ряда вузов и ком-

1 Минобрнауки России. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации на 2014-2016 годы. 2013. http://минобрнауки.рф/%D0%B4%D0%BE%D0%BA%D1%83%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D1%8 2%В1%8В/4693/%01%84%00%В0%00%В9%В0%ВВ/2074/%В0%94%В0%Л0%В0%9Е%00%9Б °/(^0%94-2014^

2 Вепрев, А., Сергунов, А., Головных, И. Пашков, А., Ахатов, Р., Шмаков, А., Савилов, А. Опыт и перспективы участия вузовской науки в создании передовых технологий авиастроения на базе корпорации «Иркут». Оборонный комплекс - научно-техническому прогрессу России, 2012, № 4; Дежина, И., Симачев, Ю. Связанные гранты для стимулирования партнерства компаний и университетов в инновационной сфере: стартовые эффекты применения в России. Журнал Новой экономической ассоциации, 2013, № 3; Ташлыкова, Е., Петроченков, А., Ташкинов, А. О показателях эффективности высокотехнологичных производств. Научно-технические ведомости СПбГПУ, 2013, № 183.

паний к эффективному взаимодействию (в частности, отсутствие необходимых навыков и культуры), недостаток у вузов квалифицированных кадров для реализации инновационных проектов (как научных и инженерных, так и управленческих), а также «трения» при распределении прав на РИД1.

Поддержка программ развития инновационной инфраструктуры вузов

Одновременно с инициированием поддержки кооперационных проектов компаний и вузов государством был запущен механизм реализации программ развития инновационной инфраструктуры вузов2. Соответствующие программы могли предусматривать финансирование за счет бюджетных средств широкого спектра мероприятий, предусматривающих как, собственно, создание и оснащение широкого спектра объектов инфраструктуры (бизнес-инкубаторов, технопарков, инновационно-технологических центров, инжиниринговых центров, центров сертификации, трансфера технологий, инновационного консалтинга и др.), так и разработку и реализацию программ подготовки и повышения квалификации кадров в сфере малого инновационного предпринимательства, оценку и правовую охрану РИД, оплату услуг консультантов в сфере трансфера технологий, а также создание и развитие малых инновационных компаний, включая привлечение профессорско-преподавательского состава к нормативно-методическому и практическому обеспечению создания таких компаний. В рамках каждой из программ должен был определяться ряд численных показателей результативности, включая объем выполняемых вузом НИОКР, количество созданных малых инновационных предприятий, численность занятых на таких предприятиях и созданных объектах инфраструктуры, количество студентов, аспирантов и преподавателей, вовлеченных в деятельность малых предприятий, а также объем высокотехнологичной продукции, созданной с использованием элементов инновационной инфраструктуры. Программы развития инфраструктуры отбирались на конкурсной основе, срок их реализации не мог превышать трех лет, максимальный объем бюджетного финансирования ограничивался 50 млн руб. в год.

С 2010 по 2012 гг. государство финансировало около 80 программ развития инновационной инфраструктуры вузов, ежегодно расходуя на эти цели порядка 3 млрд руб. Как и в случае с рассмотренным выше механизмом стимулирования кооперации вузов и компаний, государством изначально устанавливался разовый характер поддержки программ развития инфраструктуры. При этом, однако, в отличие от «механизма 218» (а также еще одного введенного в 2010 г. инструмента поддержки, ориентированного на вузы - целевых грантов привлекаемым вузами ученым) первый раунд поддержки инфраструктурных программ оказался единственным, что, очевидно, свидетельствует не в пользу их успешности и эффективности. В то же время имеющиеся оценки результатов реализации программ -со стороны как Минобрнауки России («оператора» данного направления под-

1 Дежина, И., Симачев, Ю. Связанные гранты для стимулирования партнерства компаний и университетов в инновационной сфере: стартовые эффекты применения в России. Журнал Новой экономической ассоциации, 2013, № 3.

2 Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2010 г. № 219 «О государственной поддержке развития инновационной инфраструктуры в федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального образования».

держки), так и ряда экспертов, - в целом носят позитивный характер. В частности, отмечалось массовое создание поддержанными вузами малых инновационных фирм, широкое вовлечение в деятельность таких фирм сотрудников и студентов вузов, достаточно существенные масштабы производства высокотехнологичной продукции, а также динамичный рост объемов работ и услуг организаций инновационной инфраструктуры1. Кроме того, положительный отклик получила система мониторинга выполнения программ2.

Создание и деятельность технологических платформ

В середине 2010 г. государство приступило к реализации мер, направленных на «воспроизведение» в российских условиях давно и успешно применяемого ЕС инструмента приоритезации востребованных бизнесом направлений исследований и разработок и консолидации на этих направлениях усилий бизнеса, науки, и государства - технологических платформ. Создаваемые в России платформы были призваны обеспечить активизацию усилий основных заинтересованных сторон - бизнеса, науки, государства и гражданского общества - по расширению финансирования НИОКР и созданию перспективных коммерческих технологий, продуктов и услуг посредством, в том числе, расширения научно-производственной кооперации и формирования новых партнерств в инновационной сфере. Для этого в рамках деятельности каждой технологической платформы планировалась разработка стратегической программы исследований, определяющей средне- и долгосрочных приоритеты НИОКР и предусматривающей выстраивание механизмов научно-производственной кооперации, а также создание организационной структуры, обеспечивающей необходимые условия реализации взаимодействия между предприятиями, научными и образовательными организациями. Центральным звеном такой структуры должен был являться координатор технологической платформы - организация, которая осуществляет организационное и информационное обеспечение взаимодействия участников платформы. Технологические платформы могли создаваться по инициативе как «сверху» (федеральных и региональных органов власти), так и «снизу» (компаний, научных и образовательных организаций, институтов развития, предпринимательских объединений и др.). При этом порядок создания технологических платформ являлся, по сути, разрешительным - включение их в специальный перечень осуществля-

1 Минобрнауки России. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации на 2014-2016 годы. 2013. http://минобрнауки.рф/%D0%B4%D0%BE%D0%BA%D1%83%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D1%8 2%D1%8B/4693/%D1%84%D0%B0%D0%B9%D0%BB/2074/%D0%94%D0%A0%D0%9E%D0%9D %D0%94-2014.pdf; Минобрнауки России. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации на 2015-2017 годы. 2014. http://минобрнауки.рф/%D0%B4%D0%BE%D0%BA%D1%83%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D1%8 2%D1%8B/4692/%D1%84%D0%B0%D0%B9%D0%BB/2982/%D0%94%D0%A0%D0%9E%D0%9D %D0%94_%D0%9C%D0%B8%D0%BD%D0%BE%D0%B1%D1%80%D0%BD%D0%B0%D1%83% D0%BA%D0%B8_24-03-14_1.doc; Андреев, Ю. Об итогах мониторинга программ развития инновационной инфраструктуры вузов. Инноватика и экспертиза: научные труды. 2013. № 1 (10).

2 Андреев, Ю., Лукашева, Н. Проблема мониторинга эффектов деятельности вуза. Инноватика и экспертиза: научные труды, 2014, № 1.

лось Правительственной комиссией по высоким технологиям и инновациям на основе рассмотрения соответствующих заявок рабочей группой1.

В 2011-2013 гг. Правительственной комиссией (и пришедшим ей на смену Президентским советом по модернизации экономики и инновационному развитию России) были приняты решения о включении в перечень 34 технологических платформ2, из которых почти треть относится к сфере энергетики (включая ядерную), а также добычи и переработки природных ресурсов. При этом практически не «охваченными» технологическими платформами оказались некоторые направления, обладающие существенной социальной значимостью, такие как строительство (за исключением дорожного) или решение комплексных проблем развития городов. Координаторами платформ в большинстве случаев выступили крупнейшие государственные компании и корпорации (РЖД, Росатом), университеты (МГУ им. М.В. Ломоносова, РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина) и научные центры (Курчатовский институт, ВИАМ).

Важно отметить, что изначально в отношении технологических платформ не было предусмотрено каких-либо специальных мер и инструментов поддержки. Устанавливалось лишь, что органы власти оказывают институциональную, организационную и консультационную поддержку деятельности технологических платформ, а сами платформы обеспечивают разработку предложений, направленных на совершенствование государственной политики в научно-технологической и инновационной сфере, в том числе в части уточнения тематики поддерживаемых государством НИОКР, совершенствования механизмов стимулирования инновационной деятельности, совершенствования технического регулирования, определения перспективных требований к качественным характеристикам продукции, закупаемой для государственных нужд, уточнения программ инновационного развития крупных госкомпаний (см. ниже), а также направлений и принципов поддержки государственными институтами развития научно-технической и инновационной деятельности. Кроме того, результаты деятельности технологических платформ предполагалось учитывать при планировании и реализации мер государственной поддержки, направленных на обеспечение социально-экономического развития, совершенствование научно-технической и инновационной деятельности. Вместе с тем, отсутствие изначально определенного инструментария поддержки технологических платформ вовсе не означало принципиальный отказ государства от его формирования - напротив, рабочей группе, ответственной за отбор технологических платформ, предписывалось также готовить предложения по мерам государственной поддержки и содействию эффективной реализации технологических платформ.

Первым инструментом «профильной» поддержки технологических платформ стал возобновивший свою деятельность в 2011 г. Российский фонд технологиче-

1 Порядок формирования перечня технологических платформ (утвержден решением Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 3 августа 2010 г., протокол № 4).

2 Решения Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 1 апреля 2011 г., протокол № 2, от 5 июля 2011 г., протокол № 3, от 21 февраля 2012 г, протокол № 2; президиума Совета при Президенте РФ по модернизации экономики и инновационному развитию России от 20 ноября 2012 г., протокол № 1, от 31 июля 2013 г., протокол № 2.

ского развития1: в своей «новой жизни» он был ориентирован прежде всего на поддержку проектов (в форме льготных займов на выполнение НИОКР), получивших одобрение технологических платформ. К настоящему времени Фонд принял участие в финансировании 18 таких проектов, 16 из которых инициированы шестью технологическими платформами: Фотоника, Медицина будущего, Материалы и технологии металлургии, Биоиндустрия и биоресурсы, Малая распределенная энергетика и Экологически чистая тепловая энергия.

В 2012 г. вопрос вовлечения технологических платформ в «орбиту» реализации государственной политики в конкретных отраслях и сферах деятельности стал объектом внимания на высшем государственном уровне: в рамках одного из «программных» указов президента РФ, принятых в мае 2012 г. (и известных как «майские указы»), правительству РФ поручалось увязать государственные программы развития отраслей промышленности и сельского хозяйства, а также стратегии развития ведущих секторов экономики с приоритетными технологическими платформами (а также пилотными проектами инновационных территориальных кластеров - см. ниже)2.

Во второй половине 2012 г. технологические платформы были привлечены к процессу формирования тематики проблемно-ориентированных поисковых исследований, поддерживаемых в рамках ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2013 годы»: координаторы платформ представили в Минобрнауки России соответствующие предложения, по итогам рассмотрения которых в 2013 г. было профинансировано свыше 400 работ на общую сумму порядка 3 млрд руб. При этом около двух третей проектов базировались на предложениях 8-ми технологических платформ: Медицина будущего, Материалы и технологии металлургии, Радиационные технологии, Биоиндустрия и биоресурсы, Экологически чистая тепловая энергия, Национальная информационная спутниковая система, Малая распределенная энергетика и Технологии экологического развития. Исполнителями преобладающей части (свыше 80%) работ выступили крупные государственные научные и образовательные организации.

Поддержка НИОКР, выполняемых в интересах технологических платформ, продолжилась в 2014 г. - уже в рамках новой ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014-2020 годы». При этом в отношении инициируемых проектов устанавливалось требование соответствия стратегическим программам развития технологических платформ (официально подтвержденного координатором соответствующей платформы). Продолжительность поддержки проектов ограничена тремя годами, максимальный объем бюджетного финансирования одного проекта составляет 15 млн руб. в год. Не менее половины стоимости проектов должно составлять внебюджетное софинансирование, при этом как минимум 20% внебюджетных средств должно быть направлено на финансирование НИОКР. Каждый

1 Пятью годами ранее Фонд фактически прекратил свою деятельность в связи с проблемами правового характера.

2 Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике».

проект должен быть ориентирован на конкретного потребителя - предприятие реального сектора, обеспечивающее не менее 10% внебюджетного софинансирова-ния. В 2014 г. было инициировано около 150 проектов, совокупный объем бюджетного финансирования которых в первый год реализации составил порядка 2 млрд руб. Примечательно, что, как и в 2013 г., исполнителями преобладающей части (свыше 80%) проектов выступили государственные научные организации и вузы.

Заметим, что формирование и развитие технологических платформ в России пошло по несколько иному пути, нежели в ЕС. В зарубежной практике ключевую роль в создании технологических платформ играют текущие и прогнозируемые потребности бизнеса в новых технологиях, поддержка деятельности платформ не выбивается из общего «контекста» научно-технической и инновационной политики. В России же формирование технологических платформ изначально было связано с базовыми научно-технологическими приоритетами государства (приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники и перечнем критических технологий), а поддержка исследований в интересах развития платформ происходит на особых основаниях - в рамках специальных процедур и конкурсов. В целом, если европейские технологические платформы являются инструментом, скорее, технологической промышленной политики, ориентированной на формирование новых источников устойчивого роста1, то российские платформы в существенно большей степени являются элементом научно-технологической политики государства2.

Следует признать, что, несмотря на очевидную «идеологическую» новизну технологических платформ для российской инновационной политики, на практике их формирование и развитие вполне укладывается в традиционную для России модель государственного стимулирования инноваций, предполагающую ориентацию на установленные государством приоритеты, существующих крупнейших игроков, обеспечение «осязаемых» социально-экономических эффектов и создание специальных каналов государственной поддержки. С одной стороны, данный факт едва ли можно считать неожиданным, однако с другой стороны, при формировании принципиально нового для России инструмента инновационной политики, каким призваны были стать технологические платформы, на наш взгляд, было бы разумно как минимум попытаться использовать в его организации новые подходы и принципы.

На сегодняшний день в деятельности технологических платформ реализовался ряд рисков, отмечавшихся экспертами еще на начальном этапе их формирования. Так, приоритетные области для создания платформ в значительной мере задавались «сверху», существенная часть платформ оказалась излишне «замкнутой» в рамках внутристрановой кооперации, отчетливо проявилось стремление платформ «капитализировать» свой статус в виде получение государственной под-

1 Симачев, Ю., Кузык, М., Кузнецов, Б., Погребняк, Е. Россия на пути к новой технологической промышленной политике: среди манящих перспектив и фатальных ловушек. Форсайт, 2014, № 4.

2 Ленчук, Е. Технологические платформы как новый инструмент научно-технологической политики России. В кн.: Эффективное государственное управление в условиях инновационной экономики: политика инновационного развития. Под ред. С.Н. Сильвестрова, И.Н. Рыковой. М.: Дашков и Ко, 2011.

держки1. В то же время, следует отметить, что далеко не все высказывавшиеся опасения подтвердились на практике: масштабы создания технологических платформ не вышли за рамки разумного, а участие государства в их развитии отнюдь не ограничилось одним лишь утверждением соответствующего перечня.

В целом, среди экспертных мнений относительно результатов создания и деятельности технологических платформ нет явного преобладания позитивных или негативных оценок. В качестве значимых достижений технологических платформ указывается, в частности, организация продуктивного взаимодействия представителей государства, науки и бизнеса, взаимное прояснение интересов сторон, согласование позиций и взглядов на развитие соответствующих технологических областей, в том числе, в долгосрочной перспективе2. Критики же, как правило, отмечают излишнее «отступление» российских технологических платформ от европейского прообраза, недостаточную их увязку с другими элементами инновационной системы, избыточный акцент на привлечении бюджетных ресурсов и слабое участие в их формировании и развитии частного бизнеса3. Однако даже скептики нередко признают позитивное влияние создания и деятельности технологических платформ на интенсивность взаимодействия науки и производства4.

Формирование и мониторинг программ инновационного развития крупнейших компаний с государственным участием

Наряду с технологическими платформами «активная повестка» государственной инновационной политики пополнилась в середине 2010 г. еще одним направлением, непосредственно связанным с развитием научно-производственной кооперации: 47 крупнейшим компаниям государственного сектора было предписано разработать и интегрировать в свои бизнес-стратегии среднесрочные программы инновационного развития (ПИР), направленные на разработку и внедрение новых

1 Симачев, Ю. Направления заимствования лучшей практики европейских технологических платформ: проблемы и возможности. Презентация к докладу на семинаре НИУ-ВШЭ «Европейский опыт формирования и функционирования технологических платформ и перспективы распространения лучшей практики в России», Москва, 2 декабря 2010 г. http://www.iacenter.ru/publication-й^/100/78^

2 Межведомственный аналитический центр. Отдельные выводы и рекомендации по совершенствованию института технологических платформ. Резюме по итогам круглого стола «Технологические платформы как инструмент развития частно-государственного партнерства в инновационной сфере», Нижний Тагил, 10 сентября 2011 г. http://www.iacenter.ru/publication-files/154/130.pdf; Чекма-рев, В. Гармонизация промышленной политики и процессов реиндустриализации. Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова, 2014, № 6.

3 Ленчук, Е. Технологические платформы как новый инструмент научно-технологической политики России. В кн.: Эффективное государственное управление в условиях инновационной экономики: политика инновационного развития. Под ред. С.Н. Сильвестрова, И.Н. Рыковой. М.: Дашков и Ко, 2011; Душин, А. Институты развития ресурсодобывающих регионов в условиях неоиндустриализации. Известия Уральского государственного горного университета, 2014, № 4; Лебедев, А. Российская практика и инструменты самофинансирования научно-технической и инновационной деятельности. Вестник Тверского государственного университета. Серия: Экономика и управление, 2014, № 4.

4 Ленчук, Е. Технологические платформы как новый инструмент научно-технологической политики России. В кн.: Эффективное государственное управление в условиях инновационной экономики: политика инновационного развития. Под ред. С.Н. Сильвестрова, И.Н. Рыковой. М.: Дашков и Ко, 2011.

технологий, инновационных продуктов и услуг, соответствующих мировому уровню, а также на инновационное развитие соответствующих отраслей. При этом каждая из программ должна была предусматривать существенное улучшение основных показателей эффективности производственной деятельности: сокращение себестоимости продукции и услуг не менее чем на 10%, экономию энергетических ресурсов, повышение производительности труда, экологичности производства, а также улучшение потребительских свойств производимой продукции. При определении целевых значений показателей энергопотребления и производительности труда компаниям предписывалось ориентироваться на соответствующие характеристики зарубежных компаний-аналогов.

Существенное внимание в программах должно было уделяться мерам, направленным на развитие кооперации компаний с вузами и, в несколько меньшей степени, с научными организациями: в частности, предполагалось определить приоритетные области для сотрудничества и сформировать совместные исследовательские программы. При этом в число индикаторов ПИР предлагалось включить показатели эффективности взаимодействия с внешними источниками разработок и инноваций: количество инновационных предложений от сторонних организаций и процент продаж от реализации разработок, полученных извне. Кроме того, в качестве возможного организационного механизма развития взаимодействия упоминалось «перекрестное» участие представителей компаний, научных организаций и вузов в коллегиальных органах управления и консультативных органах. Наконец, программы должны были предусматривать участие компаний в создании и деятельности технологических платформ1. Реализация программ инновационного развития подлежала ежегодному мониторингу со стороны Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям (для 22 наиболее крупных и значимых компаний) или соответствующих отраслевых ведомств, для чего компаниям предписывалось представлять отчеты о ходе реализации ПИР .

Важно отметить, что изначально компании не были обязаны публиковать свои программы инновационного развития - соответствующее требование возникло лишь через год и касалось не полных текстов программ, а лишь их паспортов и перечней планируемых инновационных проектов и направлений НИОКР .

В начале 2012 г. перечень компаний, которым надлежит разрабатывать программы инновационного развития, увеличился примерно на четверть - до 60 компаний, причем в основном за счет расширения первой, «элитной» группы компаний, у которых мониторинг ПИР осуществляется Правительственной комиссией4.

1 Рекомендации по разработке программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, государственных корпораций и федеральных государственных унитарных предприятий (утверждены решением Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 3 августа 2010 г, протокол № 4).

2 Положение о порядке мониторинга разработки и реализации программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, государственных корпораций и федеральных государственных унитарных предприятий (утверждено решением Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 3 августа 2010 г, протокол № 4).

3 Перечень поручений Президента РФ по итогам заседания Комиссии при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики России, 3 ноября 2011 г., № Пр-3291.

4 Изменения в Перечень акционерных обществ с государственным участием, государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий, разрабатывающих програм-

Говорить о результатах реализации программ инновационного развития весьма сложно, поскольку компании, как правило, не только не раскрывают содержание отчетов о ходе реализации ПИР, но даже воздерживаются от опубликования полных текстов программ, ограничиваясь лишь их паспортами. По этой причине какие-либо детальные экспертные оценки результативности ПИР на сегодняшний день практически отсутствуют.

Возможность формирования резервов расходов на будущие НИОКР

С начала 2012 г. организациям предоставлена возможность снижать величину налогооблагаемой прибыли за счет резервов предстоящих расходов на исследования и разработки. Размер таких резервов не может превышать 3% полученных доходов от реализации, срок их существования ограничен двумя годами. Также следует отметить, что для создания резерва налогоплательщик должен разработать и утвердить программу проведения НИОКР1.

Очевидным достоинством рассматриваемой льготы является стимулирование планирования НИОКР и некоторое упрощение соответствующего бюджетирования. В то же время значимыми недостатками механизма для малых и недавно созданных компаний могут являться как достаточно небольшой предельный размер отчислений на формирование резервов, так и его привязка к реализационным доходам, тогда как с позиций крупного бизнеса недостаточным может представляться максимальный срок резервирования средств, ограниченный двумя годами.

Поддержка программ развития инновационных территориальных кластеров

В 2012 г. российская инновационная политика «приняла на вооружение» очередной инструмент, успешно применяемый за рубежом, - инновационные территориальные кластеры. В качестве ключевых признаков кластера наряду с территориальной близостью предприятий и организаций-участников устанавливалось наличие объединяющей их научно-производственной цепочки в одной или нескольких отраслях, а также механизма координации деятельности и кооперации участников кластера. Кроме того, в рамках кластера предполагалось наличие си-нергетического эффекта, заключающегося в повышении экономической эффективности и результативности деятельности каждого предприятия или организации за счет высокой степени их концентрации и кооперации.

Как и в случае с технологическими платформами, в кластерах предусматривалось наличие центрального элемента - организации, обеспечивающей методическое, организационное, экспертно-аналитическое и информационное сопровождение развития кластера. Помимо этого, в рамках каждого кластера требовалось сформировать координационный орган - совет, включающий представителей не только основных участников кластера, но и органов государственной власти.

мы инновационного развития (утверждены решением Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 30 января 2012, протокол № 1).

1 Федеральный закон от 7 июня 2011 г. № 132-ФЗ «О внесении изменений в статью 95 части первой, часть вторую и Налогового кодекса Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для инновационной деятельности и статью 5 Федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Базовым документом кластера служит программа его развития, включающая, в частности, мероприятия по развитию сектора исследований и разработок, системы подготовки кадров, производственного потенциала кластера, его инфраструктуры.

Примечательно, что в отличие от технологических платформ, в отношении кластеров изначально декларировалось осуществление государственной поддержки их развития1.

Отметим, что еще до момента официального оформления первой (и пока единственной) «серии» кластеров президент РФ поручил правительству увязать государственные программы развития отраслей промышленности и сельского хозяйства, а также стратегии развития ведущих секторов экономики с пилотными проектами инновационных территориальных кластеров2.

В середине 2012 г. по итогам конкурса было отобрано 25 пилотных инновационных территориальных кластеров . В то же время, принятые в начале 2013 г. Правила распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий, предусмотренных программами развития пилотных инновационных территориальных кластеров , предполагали выделение средств на поддержку лишь 15 кластеров. Соответствующий объем финансирования в 2013 г. составил 1,3 млрд руб. Впрочем, в 2014 г. перечень получателей поддержки включал уже все 25 кластеров5, а объем выделенных им средств федерального бюджета составил 2,5 млрд руб.

Как и в случае с другими инструментами государственной поддержки, существенный интерес к деятельности кластеров проявили крупнейшие государственные структуры, такие как Росатом, Газпром, РКК «Энергия», Курчатовский институт и др.

В целом, следует признать, что, как и другой заимствованный из зарубежной практики кооперационно-коммуникационный инструмент - технологические платформы, - российские инновационные кластеры были «сконструированы» на основе традиционного для нашей страны подхода, предполагающего ориентацию на существующих лидеров и создание специальных каналов прямой государственной поддержки. Впрочем, на фоне ряда скептических оценок продуктивности избранного в России подхода к реализации кластерной политики6 примени-

1 Порядок формирования перечня пилотных программ развития инновационных территориальных кластеров (одобрен решением рабочей группы по развитию частно-государственного партнерства в инновационной сфере при Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 22 февраля 2012 г., протокол № 6-АК).

2 Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике».

3 Поручение Председателя Правительства РФ от 28 августа 2012 г. № ДМ-П8-5060.

4 Утверждены постановлением Правительства РФ от 6 марта 2013 г. № 188.

5 Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2014 № 941 «О внесении изменений в Правила распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий, предусмотренных программами развития пилотных инновационных территориальных кластеров».

6 См., например, Королев, В. Инновационные территориальные кластеры: зарубежный опыт и российские условия. Российский внешнеэкономический вестник, 2013, № 11; Иванова, В., Тарасенко, В., Хафизов, Р. Влияние кластеров на конкурентоспособность экономики субъектов Российской Федерации. Известия Волгоградского государственного технического университета, 2014, том 20, № 17.

тельно к функционированию отдельных кластеров отмечалось наличие позитивных эффектов, прежде всего - в части повышения эффективности коммуникаций между бизнесом, образованием и властными структурами1.

6.4.3. Особенности государственной политики по стимулированию научно-производственной кооперации, характерные проблемы и уроки на будущее

Рассматривая практические результаты реализации различных направлений государственного стимулирования научно-производственной кооперации, их сильные и слабые стороны (табл. 20), следует отметить, во-первых, «локальность» достигнутых успехов: так, даже самые масштабные механизмы, будь-то по задействованным ресурсам (мегапроекты) или по субъектному охвату (льготы по НДС и налогу на прибыль), не обеспечили принципиально значимых эффектов, таких как массовое (в масштабах хотя бы отрасли или сектора) внедрение новых технологий или существенное расширение финансирования исследований и разработок.

Таблица 20

Сильные и слабые стороны основных направлений государственной политики по стимулированию научно-производственной кооперации

Направление Сильные стороны, успехи Недостатки, проблемы

Важнейшие инновационные проекты государственного значения • Существенные масштабы проектов и сроки их реализации, значимые объемы поддержки • Охват нескольких стадий инновационного цикла - от разработки продуктов и технологий до их освоения производством • Акцент на реальную коммерциализацию, ориентация на создание востребованных рынком продуктов и технологий • Длительный период применения, отработанные процедуры • Создание ряда новых производств, значимые объемы продаж новой и усовершенствованной продукции • Проблемы распределения прав на РИД • Ограниченные возможности использования выделяемых бюджетных ресурсов • Дефицит проработанных идей и решений, пригодных для инициирования проектов • Достаточно частое изменение правил и условий поддержки, иногда - по ходу проектов • Как правило, «локальный» характер успехов и достижений

Программа «ТЕМП» • Жесткая ориентация на реальную коммерциализацию, вывод новой продукции на рынок • Достаточно существенная продолжительность поддерживаемых проектов • Выбор организации-партнера осуществлялся самим предприятием, реализующим проект • Существенные (в сопоставлении с величиной поддержки) объемы выпуска новой и усовершенствованной продукции • Обеспечение поступлений научным организациям и вузам - лицензиарам • Возможность участия крупных компаний (в консорциуме с малыми) • Возможность использования в проектах исключительно уже существующих результатов исследований и разработок • Возможность приобретения лицензий только у государственных организаций • Ограниченные возможности использования выделяемых ресурсов

Программа «ПУСК» • Состав участников проектов определялся самими участниками, что предполагало взаимную заинтересованность в сотрудничестве • Кадровая поддержка вузами передаваемых • Ограниченный опыт применения • Незначительный объем проектов • Ограниченные возможности использования выделяемых ресурсов

1 Аюпов, А., Михайлов, Р. Смешанная модель развития экономического кластера (на примере Камского инновационного территориально-производственного кластера). Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева, 2013, № 4 (29).

Направление Сильные стороны, успехи Недостатки, проблемы

предприятиям разработок, трудоустройство подготавливаемых специалистов • Адаптация разрабатываемых технологий под нужды конкретного предприятия, сопровождение их внедрения • Поддержка обеих сторон партнерского проекта • «Дробление» проектов на две обособленные части с разными исполнителями и заказчиками • Риск возникновения противоречий между разработчиком и потребителем технологии на этапе ее передачи и внедрения

Смягчение порядка учета расходов на НИОКР при определении размера налогооблагаемой прибыли • Широкий круг бенефициаров • Относительная простота применения и администрирования • Стимулирующее влияние на расходы бизнеса на НИОКР • По сути, не является льготой

Проекты коммерциализации технологии по тематике, предлагаемой бизнес-сообществом • Ориентация на удовлетворение потребностей бизнеса, реальную коммерциализацию создаваемых продуктов и технологий • Рост производства новой и усовершенствованной продукции • «Вторичная» роль компании-инициатора проекта в отборе исполнителя НИОКР и приемке результатов работ, риск получения результатов, не соответствующих интересам инициатора • Ограниченные возможности использования выделяемых бюджетных ресурсов • Ограниченный опыт применения, малое число запущенных проектов

Проекты НИОКР по тематике, предлагаемой бизнес- сообществом • Достаточно существенные масштабы и длительный период применения, отработанные процедуры • «Вторичная» роль компании-инициатора проекта в отборе исполнителя НИОКР и приемке результатов работ, риск получения результатов, не соответствующих интересам инициатора • Ограниченные возможности использования выделяемых бюджетных ресурсов • Отсутствие обязательств по коммерциализации полученных результатов

Льгота по НДС в отношении выполнения отдельных видов НИОКР • Широкий круг бенефициаров • Стимулирование создания новых либо усовершенствования имеющихся продуктов и технологий • Относительная простота применения • Существенные масштабы применения • «Избирательность» применения - по признаку наличия определенных видов работ

Льгота по налогу на прибыль в отношении расходов на НИОКР, соответствующих специальному перечню • Широкий круг бенефициаров • Стимулирование НИОКР приоритетных для государства тематических направлений • До 2012 г. - относительная простота применения • Динамичный рост масштабов применения по 2011 г. включительно • «Избирательность» применения - по признаку соответствия тематики НИОКР специальному перечню • С 2012 г. - избыточное усложнение порядка применения и администрирования

Стимулирование создания бюджетными научными и образовательными учреждениями внедренческих фирм • Ориентация на коммерциализацию результатов исследований и разработок • Значительное число созданных внедренческих фирм • Высокая востребованность у вузов • Низкая активность бюджетных учреждений науки • Номинальный характер и нежизнеспособность существенной части созданных фирм

Поддержка кооперации компаний с вузами и государственными научными учреждениями в рамках проектов по созданию высо-котехнологич-ных производств («меха- • Состав участников проектов определяется самими участниками, что предполагает взаимную заинтересованность в сотрудничестве • Непосредственным заказчиком НИОКР является компания-инициатор, что снижает риск получения результатов, не соответствующих ее нуждам • Ориентация на создание высокотехнологичных производств, выпуск новой и усовершенствованной продукции, привлечение студентов и аспирантов к проведению НИОКР, публикационную активность • Излишне жесткие ограничения состава исполнителей НИОКР: до 2012 г. - только вузы, с 2012 г. - вузы и государственные научные учреждения • Избыточный акцент на обеспечении существенной (зачастую - преобладающей) доли НИОКР в структуре проектов • Ограниченные возможности использования выделяемых бюджетных ресурсов • Сокращение максимальной величины бюджетных субсидий с 300 млн руб. (2010, 2012 гг.) до 190 млн руб. (2013 г.), а затем 160 млн руб.

Направление Сильные стороны, успехи Недостатки, проблемы

низм 218») • Достаточно существенные масштабы и продолжительность применения, отработанные процедуры • Масштабное участие в реализации сотрудников вузов, студентов и аспирантов, создание существенного числа новых рабочих мест, достаточно высокая публикационная активность • Стимулирование взаимного интереса компаний и вузов к взаимодействию • Усиление ориентации исследовательской деятельности вузов на реальные потребности бизнеса • Развитие актуальных исследовательских, инженерных и образовательных компетенций вузов (2014 г.) • Недостаточно гибкая схема финансирования проектов, инициированных в 2013 и 2014 гг. • Формальный характер части партнерств, нежизнеспособность некоторых проектов • Проблемы распределения прав на РИД между участниками

Поддержка развития инновационной инфраструктуры вузов • Широкий спектр возможных направлений использования бюджетных средств • Достаточно развитая и эффективная система мониторинга результатов • Массовое создание малых инновационных фирм, широкое вовлечение в их деятельность сотрудников и студентов вузов, достаточно существенные масштабы производства высокотехнологичной продукции, динамичный рост объемов работ и услуг организаций инновационной инфраструктуры • Возможно, избыточная ориентация на поддержку малых инновационных фирм

Формирование и поддержка деятельности технологических платформ • Использование успешного зарубежного опыта • Развитие коммуникаций государства, науки и бизнеса, содействие сближению их взглядов • Содействие долгосрочному планированию исследований и разработок • Разумное число платформ • Преимущественная ориентация на научно-технологические приоритеты государства, а не на нужды бизнеса • Избыточная ориентация на крупных государственных игроков (компании, научные центры, вузы), их интересы • Отсутствие охвата ряда социально значимых направлений • Относительно слабая вовлеченность частного бизнеса • В ряде случаев - недостаточное внимание к развитию международной кооперации • Акцент на привлечении государственных ресурсов

Разработка и мониторинг программ инновационного развития крупнейших компаний с государственным участием • Определение конкретных направлений инновационного развития и модернизации крупнейших госкомпаний на среднесрочную перспективу • Ориентация на зарубежные компании-аналоги, значимое улучшение эффективности производственной деятельности • Закрытость преобладающей части программ и результатов их реализации, отсутствие общественного обсуждения

Возможность снижения величины налогооблагаемой прибыли за счет резервов расходов на будущие НИОКР • Широкий круг бенефициаров • Относительная простота применения и администрирования • Стимулирующее влияние на планирование НИОКР, упрощение соответствующего бюджетирования • Излишне жесткие ограничения размера отчислений на формирование резервов и сроков их существования

Поддержка программ развития территориальных инновационных кластеров • Использование успешного зарубежного опыта • Позитивное влияние на взаимодействие бизнеса, науки, образования и власти • Избыточная ориентация на крупных государственных игроков (компании, научные центры, вузы) • Акцент на привлечение государственных ресурсов

Источник: составлено авторами.

Во-вторых, при несомненном позитивном влиянии предпринятых государством мер на развитие научно-производственной кооперации необходимо учитывать, что в существенной части случаев это развитие представляло собой «капитализацию» уже существующих хозяйственных связей, зачастую возникших еще в советский период.

В-третьих, характерной чертой практически всех финансовых механизмов (включая «квазигосударственную» поддержку со стороны институтов развития) является жесткая регламентация возможных путей использования выделяемых ресурсов, а также стремление жестко численно зафиксировать целевые результаты, что ограничивает внимание к возможным косвенным позитивным эффектам.

В целом, проведенный анализ совокупности применявшихся в последние полтора десятилетия инструментов государственной поддержки научно-производственной кооперации позволяет сделать ряд замечаний.

Первое. Для совокупности мер государственного стимулирования взаимодействия науки и бизнеса, как и для российской инновационной политики в целом, характерна чрезмерная «увлеченность» государства инструментами прямой финансовой поддержки. Примечательно, что некоторые из направлений реализуемой политики, изначально не предусматривавшие прямой финансовой поддержки (стимулирование создания бюджетными научными и образовательными учреждениями внедренческих фирм, деятельность технологических платформ), с течением времени приобретали «финансовую составляющую».

Важно отметить, что во многих зарубежных странах значимую (нередко - основную) роль в стимулировании расходов бизнеса на НИОКР играют налоговые меры (рис. 1). В России же ситуация иная: в 2012 г. объем недополученных бюджетных доходов по упомянутым нами выше налоговым льготам составил лишь порядка 5 млрд руб., тогда как прямое бюджетное финансирование НИОКР в рамках выделенных инструментов стимулирования кооперации превысило 14 млрд руб.

Следует учитывать, что налоговые и финансовые инструменты поддержки имеют разную «целевую аудиторию» и, вообще говоря, приводят к различающимся результатам. Финансовые меры рассчитаны априори на меньший круг бенефициаров, чем налоговые стимулы, и при этом требуют затрат по отбору получателей поддержки и контролю расходования выделяемых им средств. В то же время, финансовые механизмы позволяют оказывать поддержку точечно и селективно, снижая риски для получателей1. Как свидетельствуют результаты эмпирических исследований, прямое бюджетное финансирование НИОКР обеспечивает более долгосрочные эффекты по сравнению с налоговыми стимулами2. Финансовая поддержка чаще «подталкивает» фирмы к инициированию новых проектов и

1 См., например, Berube, C., Mohnen, P. Are firms that receive R&D subsidies more innovative? UNO-MERIT Working Paper Series № 15, 2007.

2 Guellec, D., Van Pottlesberghe, B. The impact of public R&D expenditure on business R&D. Economics of Innovation and New Technologies, 2003, 12 (3).

способствует снижению рисков их реализации1, тогда как налоговые инструменты преимущественно стимулируют вложения в уже существующие проекты2.

0,400

^ 0,350 И

и и

я

0,300

0,150

IIIIH III 1111

0,100

0,050

0,000

Налоговое

стимулирование

НИОКР

□ Прямое бюджетное финансирование НИОКР

п п И

я я Р

и н о с и a р у < 2

и

Источник: (OECD, 2014).

Рис. 1. Государственное стимулирование расходов бизнеса на НИОКР в ряде зарубежных стран в 2012 г.

Второе. Экономический кризис 2008-2009 гг. ознаменовался для государства некоторым «переосмыслением» своей роли в обеспечении экономического развития и оптимальной для этого модели стимулирования инноваций. Если ранее инновационная политика строилась в рамках модели (условно назовем ее консолидирующей), предполагающей ориентацию на установленные государством приоритеты, существующих крупнейших игроков, обеспечение «осязаемых» социально экономических эффектов и создание специальных каналов государственной поддержки, то на этапе кризиса и посткризисного восстановления в действиях государства появились признаки новой, «поисковой» модели (табл. 21). Ее отличала ориентация на выявление новых направлений научно-технологического развития, новых драйверов роста, основанных на спросе бизнеса и общества, формирование новых групп интересов и «горизонтальный» характер взаимоотношений с государством3.

1 Симачев, Ю., Кузык, М., Фейгина, В. Государственная поддержка инноваций в России: что можно сказать о воздействии на компании налоговых и финансовых механизмов? - Российский журнал менеджмента, 2014, т.12, № 1.

2 Guellec, D., Van Pottlesberghe, B. The impact of public R&D expenditure on business R&D. Economics of Innovation and New Technologies, 2003, 12 (3); Jaumotte, F., Pain, N. An Overview of Public Policies to Support Innovation. OECD Economic Department Working Paper No. 456, 2005.

3 Simachev, Yu., Kiselev, V. Technology platforms: the case of a system innovation in Russia. OECD System Innovation Project Template workshop, Helsinki, Finland, November 29, 2013. http ://www.iacenter.ru/publication-files/192/171 .pdf

Таблица 21

Альтернативные модели формирования инновационной политики

Консолидирующая модель Поисковая модель

Консолидация усилий на реализации уже сформировавшихся направлений технологического развития Выявление новых перспективных направлений научно-технологического развития, новых драйверов роста, структуризация интересов бизнеса и науки

Основной драйвер - государственные приоритеты и программы Основной драйвер - спрос бизнеса и общества

Воздействие государства происходит по «классической» схеме сверху вниз Взаимоотношения с государством имеют характер горизонтальной координации

Ориентация на ключевых лидеров - экономических или научно-технологических Ориентация на группы лидеров, в том числе формируемые

Участники объединяются вокруг лидеров Участники объединены общим видением перспективного направления развития

Важны прямые результаты (число созданных фирм, объемы производства, экспорта, занятость) Важны косвенные эффекты (демонстрационный, институциональный, согласованное видение), изменение отношения к инновациям

Сочетание инициативы «сверху» от государства и «снизу» от крупных компаний и организаций Инициатива «снизу» от среднего и крупного бизнеса, предпринимательских объединений, бизнес-ассоциаций

Приоритет прямых инструментов поддержки Существенное внимание косвенным и координационным инструментам

Источник: составлено авторами.

«Идеологии» поисковой модели изначально соответствовал целый ряд новых направлений и инструментов государственной инновационной политики, инициированных в период с 2008 по 2012 г.: нормативное стимулирование создания бюджетными научными и образовательными учреждениями внедренческих фирм, «механизм 218», технологические платформы, территориальные инновационные кластеры и др. Однако на практике едва ли не все эти механизмы были реализованы в соответствии с принципами традиционной консолидирующей модели. Так, «мягкий» механизм стимулирования бюджетных учреждений вскоре «оброс» соответствующими целевыми показателями, а в рамках создания и деятельности технологических платформ отчетливо проявилась ориентация на установленные государством приоритеты, существующих крупнейших игроков, а также на выстраивание специальных каналов государственной поддержки.

Третье. Наряду с эволюцией государственной «кооперационной» политики в целом важно отметить существенное развитие целого ряда ее направлений и инструментов (табл. 22). При этом, однако, не во всех случаях результаты такого развития следует признать однозначно позитивными. Так, последовательное смягчение порядка списания расходов на НИОКР, а также дополнение уведомительного порядка создания внедренческих фирм бюджетными учреждениями более широкими правами последних по распоряжению имуществом, несомненно, расширяли потенциал использования этих механизмов и способствовали усилению их вклада в развитие научно-производственной кооперации. В случае с механизмом государственной поддержки кооперационных проектов компаний и вузов ситуация выглядит уже не столь однозначно. С одной стороны, расширение круга возможных партнеров бизнеса за счет государственных бюджетных учреждений позволило увеличить область применения «механизма 218». С другой стороны, уменьшение предельного объема поддержки сначала до 190 млн руб., а затем до 160 млн руб., сопровождавшееся к тому же введением негибкой схемы финансирования с максимумом на третьем году реализации проектов, напротив, сокращало потенциал полезного применения данного механизма. Наконец, проведенная

модификация механизма льготного списания расходов на НИОКР по специальному перечню, предусматривавшая предоставление отчетов в налоговые органы, существенно усложнила как его использование, так и администрирование.

Таблица 22

Развитие отдельных направлений государственного стимулирования научно-производственной кооперации

Направление Состояние до изменений Основные изменения Результат

Смягчение порядка учета расходов на НИОКР при определении размера налогооблагаемой прибыли Списание расходов на НИОКР в течение 3 лет; для НИОКР, не давших положительного результата, - 70% расходов • Списание расходов на НИОКР, результаты которых используются в производстве, в течение 2 лет; списание расходов на НИОКР, не давших положительного результата, в полном объеме • Списание расходов на НИОКР в течение 1 года • Списание расходов на НИОКР в налоговом периоде их завершения Расширение масштабов и потенциала воздействия

Стимулирование создания бюджетными научными и образовательными учреждениями внедренческих фирм Уведомительный порядок создания бюджетными учреждениями хозяйственных обществ • Расширение прав бюджетных учреждений по распоряжению имуществом • Бесконкурсный порядок передачи бюджетными учреждениями имущества в аренду внедренческим фирмам • Возможность применения внедренческими фирмами упрощенной системы налогообложения • Снижение для внедренческих фирм ставок платежей во внебюджетные фонды Расширение масштабов и потенциала воздействия

Льгота по налогу на прибыль в отношении расходов на НИОКР, соответствующих специальному перечню Списание расходов на НИОКР в полутора-кратном размере в период фактического осуществления Необходимость предоставления в налоговые органы отчета о НИОКР Усложнение применения и администрирования, сокращение масштабов

Поддержка кооперационных проектов по созданию высокотехнологичных производств («механизм 218») Поддержка партнерств компаний с вузами, максимальный объем поддержки - 300 млн руб. (100 млн руб. в год) • Включение в число возможных партнеров государственных научных учреждений • Максимальный объем поддержки - 190 млн руб. (1-1 год - до 30 млн руб., 2-й год - до 60 млн руб., 3-й год - до 100 млн руб.) • Максимальный объем поддержки - 190 млн руб. (1-й год - до 30 млн руб., 2-й год - до 60 млн руб., 3-й год - до 100 млн руб.) Расширение сферы применения, но ограничение масштабов и потенциала

Источник: составлено авторами.

Отметим также, что при формировании новых инструментов государственной политики нередко прослеживалась преемственность с инициированными ранее механизмами, но при этом воспроизводились как их преимущества, так и недостатки. В частности, программа поддержки кооперации малых инновационных фирм и научно-образовательных центров, осуществлявшаяся совместно Фондом содействия инновациям и Роснаукой, с одной стороны, воспроизводила одно из немаловажных преимуществ программы «ТЕМП», состоявшее в возможности участия в ней консорциумов малой фирмы и более крупного предприятия, с другой, - повторяла принципиальный недостаток программы «ПУСК», заключавшийся в раздельной и обособленной поддержке двух участников партнерского

проекта. Впрочем, в некоторых случаях при «конструировании» новых мер, вероятнее всего, принимался во внимание опыт применения ранее запущенных механизмов, в том числе и негативный, что позволяло избежать повторения их проблем. Так, механизм поддержки кооперационных проектов компаний и вузов «не унаследовал» ключевой недостаток инструментов финансирования НИОКР в интересах бизнеса, состоявший в том, что заказчиком исследований и разработок выступала не компания - их непосредственный «потребитель», а государство (табл. 23).

Таблица 23

Сопоставление основных механизмов финансовой поддержки

инновационных проектов

Начало применения Важнейшие инновационные проекты государственного значения Проекты коммерциализации технологии по тематике, предлагаемой бизнес-сообществом Кооперационные проекты по созданию новых производств (механизм 218)

2002 2006 2010

Объем бюджетного финансирования проекта Формально - до 500 млн руб. (на практике в отдельных случаях - до 600 млн руб. и более) Формально до 300 млн руб. (на практике - не более 260 млн руб.) Сначала - до 300 млн руб., затем - до 190 млн руб., затем - 160 млн руб.

Продолжительность поддержки Формально - до 4 лет (на практике в отдельных случаях - до 6 лет и более) До 3 лет До 3 лет

Требуемый уровень внебюджетного софинанси-рования Изначально - не менее 50%, затем - не менее 60% Не менее 70% Не менее 50%

Масштабы применения Точечные - несколько проектов в год Средние - около 10 проектов в год Существенные - до сотни проектов в год

Особенности Масштабность и длительность проектов, жесткие требования к конечным результатам Формирование тематики НИОКР по предложению бизнеса, конкурсный отбор исполнителей НИОКР Участие в конкурсе партнерств компаний и вузов (затем также государственных научных учреждений); срок мониторинга превышает срока поддержки

Схема поддержки Непосредственным получателем поддержки выступает головной исполнитель проекта, который привлекает необходимых соисполнителей Непосредственным получателем поддержки выступает исполнитель НИОКР, определяемый государством Непосредственным получателем поддержки выступает компания - инициатор проекта, которая финансирует НИОКР вузов (научных учреждений)

Источник: составлено авторами.

Четвертое. Преобладающая часть селективных мер государственного стимулирования научно-производственной кооперации (за исключением, главным образом, «узкоспециализированных» механизмов - ориентированных только на малый бизнес, вузы или бюджетные учреждения) характеризуются участием в них определенного круга «постоянных клиентов», представляющих собой, как правило, достаточно крупные компании с государственным участием, ведущие научные центры (отраслевые и академические) и отдельные вузы. Такая ситуация отражает широко распространенный эффект, именуемый в экономической литературе «эффектом Матфея»1. Суть его состоит в том, что государство при отборе получате-

1 Falk, R. Measuring the Effects of Public Support Schemes on Firms' Innovation Activities. WIFO Working Paper, Austrian Institute of Economic Research, Vienna, 2006; Aschhoff, B. The effect of subsidies on R&D investment and success: do subsidy history and size matter? ZEW Discussion Paper 09-032, Mannheim, 2009; Antonelli, C., Crespi, F. Matthew effects and R&D subsidies: knowledge cumulability in high-tech and low-tech industries. Working Paper 11/2011, University 'Roma Tre', 2011.

лей поддержки в рамках нового инструмента (или раунда) в значительной степени ориентируется на наличие у компаний предыстории получения поддержки и успешного исполнения взятых на себя обязательств. В результате, происходит формирование достаточно узкого круга привлекательных (в терминах предоставления поддержки) для государства компаний, регулярно выступающих получателями государственного финансирования. Впрочем, при несомненном негативном влиянии «эффекта Матфея» на общее количество поддерживаемых государством компаний, на уровне бенефициаров наличие повторяющейся поддержки проявляется, скорее, позитивно1.

Пятое. Принципиально важный вопрос, в существенной мере определяющий продуктивность оказываемой государством поддержки, состоит в том, насколько предоставленная поддержка являлась «дополнительной» для инновационной деятельности компаний. Иными словами, не привело ли получение поддержки к простому замещению («вытеснению») частных ресурсов государственными - при неизменной общей сумме расходов на НИОКР. При этом, если за рубежом эффект вытеснения чаще наблюдается в случае прямого государственного финансирова-ния2, то в российской практике он в примерно равной степени присущ и финансовым, и налоговым инструментам поддержки3.

Получить исчерпывающий ответ на данный вопрос в настоящее время не представляется возможным - уже хотя бы в силу отсутствия практики какой-либо комплексной оценки результатов применения различных мер государственной инновационной политики (проводимые оценки охватывают, как правило, лишь прямые результаты поддержки и не позволяют судить об их «дополнительности»). Однако некоторое представление об этом можно получить на основе данных «субъективной статистики» - результатов опроса руководителей предприятий (рис. 2)4.

Наибольшим «охватом» обследованных компаний вполне ожидаемо характеризовалась налоговая льгота в отношении расходов на НИОКР, соответствующих специальному перечню, тогда как наименьшим - технологические платформы и территориальные инновационные кластеры, что, впрочем, также неудивительно,

1 Falk, R. Measuring the Effects of Public Support Schemes on Firms' Innovation Activities. WIFO Working Paper, Austrian Institute of Economic Research, Vienna, 2006; Aschhoff, B. The effect of subsidies on R&D investment and success: do subsidy history and size matter? ZEW Discussion Paper 09-032, Mannheim, 2009.

2 См., например, David, P., Hall, B., Toole, A. (). Is Public R&D a Complement or Substitute for Private R&D? A Review of the Econometric Evidence. Research Policy, 2000, 29 (4-5); Lach, S. Do R&D subsidies stimulate or displace private R&D? Evidence from Israel. The Journal of Industrial Economics, 2002, 50 (4).

3 Simachev, Yu., Kuzyk, M., Feygina, V. Public Support for Innovation in Russian Firms: Looking for Improvements in Corporate Performance Quality. International Advances in Economic Research, 2015, vol. 21, issue 1.

4 Используемый нами массив данных получен в результате анкетного обследования 652 россий-

ских производственных компаний, проведенного во второй половине 2012 г. по заказу Межведом-

ственного аналитического центра Центром конъюнктурных исследований ИСИЭЗ НИУ ВШЭ.

Опрос был ориентирован, в том числе, на оценку воздействия на компании различных мер государственного стимулирования инноваций. Из примерно двух десятков рассматривавшихся мер

8 имели отношение к стимулированию научно-производственной кооперации (см. рис. 2).

поскольку оба эти направления поддержки возникли лишь незадолго до момента проведения опроса.

удельный вес компании, у которых в результате государственной поддержки произошло развитие связей в рамках научно-производственной кооперации (левая шкала)

удельный вес компаний, у которых в результате государственной поддержки увеличился объем расходов на НИОКР за счет собственных либо заемных средств (левая шкала)

удельный вес компаний, которым получение государственной поддержки позволило высвободить средства для иных направлений развития (левая шкала)

удельный вес получателей поддержки в общем числе инновационных компаний (правая шкала)

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Источник: расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара на основе данных Межведомственного аналитического центра.

Рис. 2. Масштабы и эффекты применения отдельных мер государственного

стимулирования инноваций

Однако развитие научно-производственной кооперации у поддержанных компаний чаще всего происходило на фоне как применения названной льготы по налогу на прибыль, так и участия в формировании технологических платформ и территориальных инновационных кластеров, а также было связано с утверждением и реализацией программ инновационного развития крупнейших компаний с государственным участием. Для последнего механизма - наряду с поддержкой со стороны государственных институтов развития, а также опять-таки со льготой по налогу на прибыль в отношении расходов на НИОКР, соответствующих специальному перечню, - характерна положительная связь с дополнительными расходами поддержанных компаний на НИОКР. Наконец, вытеснение ресурсов государственными наиболее часто наблюдалось при использовании инструментов прямого бюджетного финансирования. Интересно, что если для всей совокупности мер налогового стимулирования инноваций эффект вытеснения достаточно

значим1, то применительно к льготам по налогу на прибыль в отношении расходов на НИОКР эта проблема явно отходит на второй план.

* * *

В заключение представляется важным отметить, что на сегодняшний день в мире накоплен большой опыт эмпирической оценки воздействия на компании различных инструментов стимулирования инноваций. Сложилась практика проводить такую оценку в разрезе нескольких групп эффектов, включающих изменение ресурсов для инноваций, прямые результаты инноваций, изменение конкурентоспособности компаний, поведенческие изменения. Особую роль здесь играет оценка эффектов «поведенческой дополнительности», связанной преимущественно с внутренними и плохо формализуемыми факторами - особенностями организационной структуры компаний, интересами и мотивациями различных сторон, потенциалом компании к обучению новым знаниям и восприятию новых технологий. Именно поведенческие изменения определяют устойчивость воздействия на компании механизмов стимулирования.

Целесообразно введение в российскую практику оценки «поведенческой дополнительности» и развитие соответствующей методологии. Это позволило бы обеспечить более объективный анализ и сопоставление влияния различных механизмов стимулирования на инновационную деятельность компаний.

За рубежом эмпирические исследования по оценке инновационной политики глубоко имплементированы в систему принятия решений - такие исследования носят регулярный характер, проводятся на основе статистических данных по длительным периодам наблюдений (более 10 лет), результаты оценки публичны, идет постоянное межстрановое сопоставление полученных результатов. В связи с этим согласно российской инновационной политике важным представляется введение системы регулярной оценки влияния на компании механизмов поддержки инноваций. Применительно к инициированию новых механизмов стимулирования инноваций для оценки потенциальных бенефициаров и возможных эффектов необходимо развитие методологии и практики ex-ante оценок.

Все это создало бы основу для накопления и обсуждения исследовательских результатов, улучшения понимания специфики их влияния на российские компании, расширения процессов обучения на основе реализуемых инициатив и перераспределения ресурсов в интересах масштабирования успешных практик.

Значимым фактором повышения результативности механизмов стимулирования является их стабильность в течение длительного времени и дружественность. Именно в этом случае они становятся элементом бизнес-планирования и принятия упреждающих решений в компаниях. Отмечая, что есть существенные резервы в повышении эффективности механизмов стимулирования, необходимо признать, что не менее важным для развития инновационной деятельности ком-

1 Simachev, Yu., Kuzyk, M., Feygina, V. Public Support for Innovation in Russian Firms: Looking for Improvements in Corporate Performance Quality. International Advances in Economic Research, 2015, vol. 21, issue 1.

паний является совершенствование институциональной среды, развитие конкуренции и рынка труда, повышение предсказуемости государственной социально-экономической политики.

6.5. Рынок недвижимости Российской Федерации

6.5.1. Рынок земельных участков

По данным Росреестра, площадь земель, находящихся в собственности граждан РФ, продолжает уменьшаться и на 1 января 2014 г. составила 117044,5 тыс. га, или 6,84% земель Российской Федерации против 118281,9 тыс. га (6,92%) на 1 января 2013 г. (табл. 24). Площадь земель в государственной и муниципальной собственности и собственности юридических лиц, напротив, прирастает. В собственности юридических лиц площадь земельных участков увеличилась за год на 1,2 млн га и составила 15,92 млн га, или 0,93% земель РФ. В государственной и муниципальной собственности площадь земельных участков увеличилась на 37,9 тыс. га. Земельные доли граждан (включая 656,6 тыс. га в общей совместной собственности) на 1 января 2014 г. уменьшились на 2,6 млн га и составили в земельном фонде страны 5,4% (92,3 млн га), или 69,4% земель, находящихся в частной собственности в целом по стране (табл. 24). Уменьшение площади земель на праве долевой собственности полагается фактором положительным, так как земли долевой собственности в силу неполноты права долевой собственности используются неэффективно.

Таблица 24

Структура земель Российской Федерации по формам собственности,

2011-2014 гг.

Форма собственности 01.01.2011 01.01.2012 01.01.2013 01.01.2014

млн га % млн га % млн га % млн га %

В государственной и муниципальной собственности 1576,4 92,2 1576,7 92,2 1576,8 92,22 1576,9 92,23

В собственности граждан 121,4 7,1 119,6 7 118,3 6,92 117 6,84

в том числе: земельные доли граждан 100,8 5,9 97,6 5,7 94,9 5,55 92,3 5,4

на иных правах собственности граждан 20,6 1,2 22 1,3 23,4 1,37 24,7 1,44

В собственности юридических лиц 12,1 0,7 13,5 0,8 14,7 0,86 15,9 0,93

ВСЕГО в частной собственности 133,4 7,8 133,1 7,8 133 7,78 132,9 7,77

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2013 году».

В 14 субъектах РФ доля приватизированного земельного фонда на 1 января 2014 г. превысила 40% земельного фонда субъекта. Это в основном южные и юго-западные области. В 15 субъектах Российской Федерации доля приватизированных земель составляет менее 0,40%. Южный федеральный округ имеет наибольший показатель - 43,32%, наименьший у Дальневосточного - 0,33%; среднее зна-

чение по Российской Федерации - 6,85%. В Москве в собственности граждан находится 14,14% земли, а в Санкт-Петербурге - 6,41% (табл. 25).

Таблица 25

Уровень приватизации земель по федеральным округам и субъектам

РФ на 1 января 2014 г.*

Федеральные округа, субъекты РФ Общая площадь, тыс. га В собственности граждан, тыс. га В собственности юридических лиц, тыс. га Уровень приватизации гражданами, % Уровень приватизации юр. лицами, % Место по уровню приватизации гражданами

Южный 42087,6 18230,3 1569,8 43,32 3,73 I

Ростовская обл. 10096,7 6196,8 624,3 61,37 6,18 1

Волгоградская обл. 11287,7 6399,5 337,7 56,69 2,99 4

Астраханская обл. 4902,4 892,4 89,2 18,20 1,82 38

Центральный 65020,5 19357,6 5304,5 29,77 8,16 II

Орловская обл. 2465,2 1296,2 200 52,58 8,11 6

Воронежская обл. 5221,6 2598,8 405,2 49,77 7,76 7

Московская обл. 4432,9 737,1 532,5 16,63 12,01 41

г. Москва 256,1 36,2 10 14,14 3,90 43

Костромская обл. 6021,1 487,4 119,7 8,09 1,99 51

Приволжский 103697,5 30836 4880,1 29,74 4,71 III

Оренбургская обл. 12370,2 7251,2 301,5 58,62 2,44 3

Саратовская обл. 10124 5522,5 825,7 54,55 8,16 5

Пермский край 16023,6 1270,1 329,8 7,93 2,06 52

Северо-Кавказский 17043,9 4231,9 480,2 24,83 2,82 IV

Ставропольский край 6616 3931,2 457,2 59,42 6,91 2

Карачаево-Черкесская Республика 1427,7 265,2 6,7 18,58 0,47 37

Республика Дагестан 5027 4,1 1,6 0,08 0,03 76

Российская Федерация 1709825,0 117045 15919,7 6,85 0,93 V

Сибирский 514495,3 29293,4 1829,4 5,69 0,36 VI

Алтайский край 16799,6 6268,9 338,7 37,32 2,02 18

Омская обл. 14114 4584,1 536,6 32,48 3,80 25

Республика Тыва 16860,4 68,1 3,1 0,40 0,02 69

Уральский 181849,7 8909 830,1 4,90 0,46 VII

Курганская обл. 7148,8 2990,3 233,4 41,83 3,26 12

Челябинская обл. 8852,9 2925 184,1 33,04 2,08 24

Ямало-Ненецкий а.о. 76925 1,4 0,7 0,00 0,00 81

Северо-Западный 168697,2 4139,6 691,2 2,45 0,41 VIII

Калининградская обл. 1512,5 449,1 140,6 29,69 9,30 27

Псковская обл. 5539,9 1487,6 143,6 26,85 2,59 29

г. Санкт-Петербург 140,3 9 23,7 6,41 16,89 54

Мурманская обл. 14490,2 6,8 4,3 0,05 0,03 78

Ненецкий а.о. 17681 0,2 0,1 0,00 0,00 82

Дальневосточный 616932,9 2046,7 334,4 0,33 0,05 IX

Приморский край 16467,3 700,3 151,3 4,25 0,92 58

Еврейская авт. обл. 3627,1 104,8 1,1 2,89 0,03 60

Чукотский а.о. 72148,1 0,1 0,2 0,00 0,00 83

* В каждом федеральном округе приведены два субъекта Федерации, имеющие наибольшие показатели по доле земельных участков в собственности граждан и субъект Федерации с наименьшим показателем. Дополнительно представлены: Московская обл., Москва и Санкт-Петербург.

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2013 году».

К началу 2014 г. 7882,6 тыс. семей обеспечено в целях индивидуального жилищного строительства земельными участками общей площадью 987,5 тыс. га, что больше по количеству семей на 1,37%, а по площади - на 2,46%, чем в 2012 г. 29,4% земель под индивидуальное жилищное строительство предоставлено гражданам (2317,5 тыс. семей) на уже несуществующих правах пожизненного насле-

дуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования и срочного пользования государственными землями, включая земли, не имеющие оформленных прав (табл. 26).

Таблица 26

Структура собственности на земли, предоставленные для индивидуального жилищного строительства, 2011-2013 гг.

2011 2012 2013

Тыс. га % Тыс. га % Тыс. га %

В частной собственности 514,3 55,3 546,2 56,7 576,9 58,4

В государственной и муниципальной собственности, в том числе: 416,5 44,7 417,6 43,3 410,6 41,6

в постоянном бессрочном пользовании 206,2 22,2 202,7 21,0 197,4 20,0

в аренде 110,8 11,9 119,1 12,3 120,4 12,2

в безвозмездном срочном пользовании (временном пользовании) 2,2 0,2 3,5 0,4 2,5 0,2

в пожизненном наследуемом владении 56,2 6 54,8 5,7 54,0 5,5

без оформления права на землю 41,1 4,4 37,5 3,9 36,3 3,7

Итого 930,8 100 963,8 100 987,5 100

Источник: Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2013 году».

По данным Росреестра, процесс «дачной амнистии», регистрации в упрощенном порядке права собственности граждан на земельные участки, предоставленные до введения Земельного кодекса РФ, для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного, а также индивидуального жилищного строительства, замедляется (рис. 3). Превышение объема регистрации по «дачной амнистии» за IV кв. 2014 г. по сравнению с IV кв. 2013 г. не изменило ситуацию за год: в 2014 г. осуществлен 352721 регистрационный акт, что на 9,51% меньше, чем за 2013 г. Отсутствие надлежащей регистрации права собственности исключает возможность использования участков в экономическом обороте и обложения собственника налогом на недвижимость.

I кв. II кв. III IV I кв. II кв. III IV I кв. II кв. III IV I кв . II кв III IV I кв . II кв III IV

кв. кв. кв. кв. кв. кв. . кв. кв . . кв. кв .

2010 2011 2012 2013 2014

Регистрация прав граждан на земельные участки в упрощенном порядке за квартал, тыс. единиц.

К соответствующему периоду предшествующего года, %

Источник: Росреестр.

Рис. 3. Динамика регистрации в упрощенном порядке прав граждан

на земельные участки

По данным Росреестра, итоговый объем регистраций права собственности физических лиц на земельные участки (5992002 акта) за 2014 г. увеличился по сравнению с 2013 г. на 2,65%. Количество зарегистрированных прав юридических лиц на земельные участки увеличилось на 5,14%, составив на 1 января 2015 г. 291663 акта. Аренда земельных участков физическими лицами (78473 акта) за 2014 г. уменьшилась на 8,29% по сравнению с 2013 г., а аренда юридическими лицами (44237 актов) уменьшилась на 34,42%.

По сравнению с 2013 г. за 2014 г. количество зарегистрированных ипотек земельных участков для физических лиц (694657 актов) выросло на 26,11%, а для юридических лиц (151161 акт) уменьшилось на 7,66%.

6.5.2. Жилищное кредитование

В 2014 г., по данным ЦБ РФ, 629 кредитных организаций предоставили 1012301 ипотечный жилищный кредит (ИЖК) на сумму 1762,523 млрд руб., что превышает объем ИЖК, предоставленных в 2013 г., на 22,7% по количеству кредитов и на 30,18% в денежном выражении. Темпы роста ИЖК в 2014 г. близки к показателям за 2013 г. (прирост по количеству кредитов в 19,27% и по объему в денежном выражении - в 31,20%). В IV кв. 2014 г. представлено ИЖК на сумму 540,661 млрд руб., что на 20,7% больше, чем за IV кв. 2013 г. (рис. 4).

ю

^

а

ч а

ч

600 500 400 300 200 100 0

3,0 2,5

2,0 .

ю

^

1,5 | &

1,0 н

0,5 0,0

объем ИЖК, предоставленных за квартал, левая шкала, млрд руб. объем ЖК, предоставленных за квартал, левая шкала, млрд руб.

объем потребительских кредитов, предоставленных за квартал, правая шкала, трлн руб.

Источник: ЦБ РФ.

Рис. 4. Динамика выдачи ипотечных кредитов физическим лицам,

2007-2014 гг.

Объем потребительского кредитования за 2014 г. уменьшился на 1,75%. Доля выданных за год ИЖК в объеме потребительских кредитов выросла за 2014 г. на 5,02 п.п. по сравнению с 2013 г. и достигла 20,44%, против 16,13% за 2008 г. Доля

ИЖК в объеме потребительского кредитования за квартал составила 24,29% за IV кв. 2014 г. и по сравнению с IV кв. 2013 г. увеличилась на 6,08 п.п. (рис. 5). Тенденция снижения доли необеспеченных жилищных кредитов (НЖК) в объеме ЖК сохранилась с некоторыми колебаниями и в 2014 г. Доля НЖК в объеме ИЖК была в IV кв. 2014 г. меньше доли НЖК в IV кв. 2013 г. на 0,52 п.п. Эта тенденция поддерживается требованиями ЦБ РФ к резервам по необеспеченным кредитам (Положение № 254-П «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности»).

25% 20% 15% 10% 5% 0%

Г —

II

t^OOOOOOOO^^^^OOOO 000000000

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 22222222222222222222222222222

> " И И > " из из > " И И > " 33 33 > " 33 33 > " 33 33 > "

и

>

объем ИЖК, предоставленных за кв. в % от объема соответствующего потребительского кредитования

объем необеспеченных ЖК, выданных за квартал, в % от объема ИЖК за квартал

Источник: ЦБ РФ.

Рис. 5. Динамика соотношений между объемами потребительского и жилищного кредитования, 2007-2014 гг.

По данным Росреестра, представленным ОАО «АИЖК» (рис. 6), в III кв. 2014 г. доля объектов недвижимости, обремененных ипотекой, в общем количестве объектов недвижимости, зарегистрированных в сделках с жильем, увеличилась относительно III кв. 2013 г. на 3,1 п.п. и составила 27,7%, т.е. более четверти квартир приобретены с использованием ипотеки. Количество прав собственности на жилые помещения, зарегистрированных в сделках с жильем, в эти сроки практически не изменилось (на 0,1% меньше) и составило 1086753 правовых акта.

Объем предоставленных за 2014 г. ИЖК в долях от соответствующего значения ВВП увеличился до 2,48% против 2,05% за 2013 г. и превысил максимальное историческое значение за 2007 г. на 0,81 п.п. (рис. 7). Задолженность по ИЖК на 1 января 2015 г. составила 4,96% от соответствующего ВВП, что на 0,96 п.п. превышает значение на 1 января 2014 г. (рис. 7). Доля задолженности по ИЖК в ВВП Евросоюза порядка 40%, США - 50%, Великобритании - 60%. Всемирный банк

считает для стран среднего уровня развития ориентиром долю ИЖК в ВВП порядка 25%.

30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

I

0 0 0 0 1 1 1 1 2 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4

01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01

2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

.в .в .в .в .в .в .в .в .в .в .в .в .в .в .в .в .в .в .в

к к к к к к к к к к к к к к к к к к к

д д > д д > д д > д д > д д

3 000

2 500

2 000 Ц

1 500 | .с

1 000 ¡5 500 0

Количество прав собственности на жилые помещения, зарегистрированных в сделках с жильем, тыс. единиц.

■ Доля прав собственности на жилые помещения, обремененных ипотекой, в общем количестве прав собственности на жилые помещения, зарегистрированных в сделках с жильем, %

Источник: ОАО «АИЖК» по данным Росреестра.

Рис. 6. Динамика количества объектов недвижимости, зарегистрированных

в сделках с жильем (шт.), и доли объектов недвижимости, обремененных ипотекой, в общем количестве объектов недвижимости, зарегистрированных

75

в сделках с жильем

5%

ю а

60

45

И

§ 30 —

15

4%

3%

2%

1%

0%

2005

2006

2007

2010

2011

2012

2008 2009 ВВП, трлн руб. ■ объем предоставленных за год ИЖК в % от ВВП остаточная задолженность по ИЖК в % от ВВП

2013

2014

Источник: ЦБ РФ.

Рис. 7. Динамика ипотечного жилищного кредитования в % от ВВП

0

На 1 января 2015 г. задолженность по ИЖК в рублях увеличилась на 33,38% по сравнению с 1 января 2014 г. и составила 3383,7 млрд руб. (рис. 8). При существенном росте портфеля ИЖК в рублях просроченная задолженность по этим кредитам (27,205 млрд руб.) увеличилась лишь на 13,8%, а в процентах относительно остаточной задолженности составила 0,86%, что на 0,15 п.п. меньше, чем на 1 января 2014 г. Последнее свидетельствует о повышении качества портфеля рублевых ипотек.

Качество портфеля ИЖК в иностранной валюте, оставаясь значительно ниже качества рублевых кредитов за 2014 г., даже несколько улучшилось. Задолженность (136,37 млрд руб.) увеличилась на 21,77% при одновременном увеличении просроченной задолженности (17,14 млрд руб.) на 20,67%, при этом просроченная задолженность в процентах от остаточной снизилась за 2014 г. на 0,12 п.п., до 12,57% (рис. 8). Доля просроченной задолженности по ИЖК в иностранной валюте от суммарной просроченной задолженности варьируется в 2014 г. от 34,6 до 40,22%. На 1 января 2015 г. эта доля составила 37,19%, снизившись за декабрь на 3,3 п.п.

Суммарная просроченная задолженность в процентах от суммарной остаточной задолженности на 1 января 2015 г. составила 1,31%.

3500

.б

у

ч 2800 р

л

м, 2100

ьт с

но 1400

700

чги

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

I Задолженность по ИЖК в рублях, левая шкала, млрд руб.

15% 12%

9% 6% 3% 0%

I II III VI I II III VI I II III VI I II III VI I II III VI I II III VI I II III VI

кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв. кв.

I I Задолженность по ИЖК в иностранной валюте, левая шкала, млрд руб.

^—а^— Просроченая задолженность в % от остаточной задолженности по ИЖК в рублях

_ _ _ Просроченная задолженность в % от остаточной задолженности по ИЖК в иностранной валюте

0

Источник: ЦБ РФ.

Рис. 8. Динамика остаточной и просроченной задолженностей по ипотечным жилищным кредитам

Доля задолженности ИЖК с просроченными платежами от 1 дня и более в общей сумме задолженности на 1 января 2015 г. составила 4,49%, что на 0,54 п.п. больше, чем на 1 января 2014 г. Наряду с этим доля задолженности по ИЖК с просроченными платежами свыше 180 дней (задолженность по дефолтным креди-

там) в общей сумме задолженности продолжала снижаться и на 1 января 2015 г. составила 1,76%, на 0,02 п.п. меньше, чем на 1 января 2014 г. (рис. 9).

4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0

общая сумма задолженности по ИЖК, млрд руб.

к

>

16 14 12 10 8% 6 4 2 0

0 0 0 0 1 1 1 1 2 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4 4

01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01

22222222222222222222

к

>

задолженность с просроченными платежами от 1 дня и более в % от общей суммы задолженности

задолженность с просроченными платежами свыше 180 дней в % от общей суммы задолженности

просроченная задолженность по ИЖК в % от общей суммы задолженности

Источник: ЦБ РФ.

Рис. 9. Динамика задолженности по ИЖК по срокам задержки платежей

Средневзвешенная ставка по выданным в течение месяца ИЖК в рублях в 2014 г., начиная с минимального значения в 11,97% в марте, увеличилась до 13,16% в декабре (рис. 10). Средневзвешенный срок кредитования по выданным в течение месяца ИЖК в рублях в 2014 г. варьировал от 12,9 года до 15,9 года (рис. 10).

14,0

% 13,7

%

,ка 13,4 в та

ст 13,1 ая

на 12,8 н

е

еш 12,5 в

евз 12,2 н

5 11,9 р

с

11,6 11,3

2010

2011

2012

2013

2014

Средневзвешенная ставка, %

Средневзвешенный срок кредитования, лет

Источник: ЦБ РФ.

Рис. 10. Средневзвешенные ставка и срок кредитования по ИЖК в рублях,

выданным в течение месяца

Средневзвешенная ставка по выданным с начала года ИЖК в иностранной валюте на 1 января 2015 г. снизилась до 9,25%, при наибольшем значении ставки в 9,84% на 1 февраля 2014 г. Средневзвешенный срок кредитования по выданным с начала года ИЖК в иностранной валюте на 1 января 2015 г. составил 12,2 лет.

В 2014 г. доля объема выданных с начала года в иностранной валюте ИЖК в общем объеме ИЖК и доля задолженности по ИЖК в иностранной валюте в общей задолженности варьируются на уровне 0,5% и 4,0% соответственно и на 1 января 2015 г. составили 0,61% и 3,87%.

Средняя величина ипотечного кредита в иностранной валюте за IV кв. 2014 г. увеличилась до 34 млн руб., превысив ИЖК в рублях (1,74 млн руб.) почти в 20 раз (рис. 11).

40,0

о,

35,0 т

30,0

25,0

средняя величина кредита в рублях за квартал, млн руб.

средняя величина кредита в иностранной валюте за квартал, млн руб.

Источник: ЦБ РФ.

Рис. 11. Средние за квартал величины ИЖК в рублях и иностранной валюте

Доля первой группы из пяти кредитных организаций (с наибольшими активами) в общем объеме предоставленных в 2014 г. ИЖК составила 74,74%, прибавив 2,52 п.п. относительно 2013 г. (рис. 12) и 8,75 п.п. относительно 2012 г., что свидетельствует о продолжающейся концентрации ипотечного рынка. При снижении доли просроченной задолженности ИЖК в общей задолженности по РФ (1,31% на 1 января 2015 г. против 1,49% за 2013 г. и 2,08% за 2012 г.) «лидерство» перехватила у второй группы пятая по размеру активов группа организаций. У нее наибольшее значение доли просроченной задолженности (2,82%), т.е. наиболее рискованный портфель ИЖК. На 1 января 2014 г. две первые группы (20 кредитных организаций из 629) занимают 84,14% российского рынка ИЖК (рис. 12).

и

к

8

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

3,5

2,8 ;

2,1

1,4

0,7 с

0,0

21-50

51-200

201-500

501-1036

Ггуууум Объем ИЖК, предоставленных группой, в % от общего объма предоставленных ИЖК в 2014 г., левая шкала

Объем ИЖК, предоставленных группой, в % от общего объма предоставленных ИЖК в 2013 г., левая шкала

Просроченная задолженность группы в % от остаточной задолженности группы на 1 января 2015 г., правая шкала

Просроченная задолженность группы в % от остаточной задолженности группы на 1 января 2014 г., правая шкала

Источник: ЦБ РФ.

Рис. 12. Динамика объемов ИЖК, выданных физическим лицам, и просроченной задолженности по группам кредитных организаций, ранжированных по величине активов, 2013-2014 гг.

На 1 июля 2014 г. средствами заемщиков досрочно погашено ИЖК на сумму 154,6 млрд руб., что на 36,8% больше, чем на 1 июля 2013 г. От объема предоставленных в первом полугодии ИЖК эта сумма составляет 20,1% и в общем объеме досрочно погашенных ИЖК - 76,42%, что на 0,39 п. п. меньше, чем в первом полугодии 2013 г. Средствами, полученными от реализации заложенного имущества, досрочно погашено ИЖК на сумму 1,98 млрд руб., что на 21,56% меньше, чем за первое полугодие 2013 г.

В 2014 г. ОАО «АИЖК» сохранило объем рефинансирования ИЖК на уровне 2013 г. Рефинансировано 32392 кредитов на сумму 50,27 млрд руб., что в денежном выражении на 4,73% больше, а по количеству на 0,98% меньше, чем в 2013 г. Относительно 2012 г. ОАО «АИЖК» рефинансировало ИЖК на 17,57% меньше в денежном выражении и на 40,04% меньше по количеству ипотек. Средневзвешенная ставка выкупа Агентством закладных составила при этом за 2014 г. 10,7%, а по специальным продуктам - 10%, в частности, по программе «Военная ипотека» - 9,7%. Всего за 2014 г. в рамках реализации специальных ипотечных программ агентство рефинансировало 16495 ипотечных кредитов на сумму 29,5 млрд руб. (в том числе по программе «Военная ипотека» - 6,8 тыс. кредитов на сумму 14,97 млрд руб.). Доля ипотечных кредитов, рефинансированных ОАО «АИЖК» в рамках социальных ипотечных программ, составила 50,92% от общего объема де-

ятельности агентства на первичном рынке в количественном и 58,69% - в стоимостном выражении.

В рамках программы «Стимул» по состоянию на 1 января 2015 г. действующие обязательства ОАО «АИЖК» по предоставлению займов банкам, кредитующим проекты строительства жилья, составили 51,5 млрд руб. Всего с 01.10.2009 г. агентством заключено соглашений на 119,4 млрд руб., по которым предусматривается строительство 6,9 млн кв. м жилых помещений.

Рост жилищной ипотеки в условиях макроэкономического кризиса - признак того, что ипотечный кредит становится инвестиционным средством, средством сохранения накоплений. В перспективе такая ситуация ведет к росту цен на жилье, что, в свою очередь, снижает краткосрочные риски жилищного кредитования и тем самым стимулирует снижение требований к заемщикам, т.е. появление низкокачественных, с высокими рисками, кредитов. Близкая по содержанию схема развития событий привела к ипотечному кризису 2008 г. во многих странах ОЭСР.

6.5.3. Строительство, ввод и предложение нового жилья

В жилищном строительстве в минувшем 2014 г. наблюдался наивысший за период после предыдущего финансово-экономического кризиса прирост объемов ввода жилья (на 14,9% по сравнению с 2013 г.). Однако в течение всего года наблюдалась нисходящая поквартальная динамика объемов ввода по отношению к показателям 2013 г.

Всего в 2014 г. введено в эксплуатацию 1080,3 тыс. квартир общей площадью 81,0 млн кв. м (табл. 27).

Таблица 27

Ввод в действие жилых домов в России в 1999-2014 гг.

Год Млн кв. м общей площади Темпы роста, %

к предыдущему году к 2000 г.

1999 32,0 104,2 105,6

2000 30,3 94,7 100,0

2001 31,7 104,6 104,6

2002 33,8 106,6 111,5

2003 36,4 107,7 120,1

2004 41,0 112,6 135,3

2005 43,6 106,3 143,9

2006 50,6 116,0 167,0

2007 61,2 120,9 202,0

2008 64,1 104,7 211,5

2009 59,9 93,4 197,7

2010 58,4 97,5 192,7

2011 62,3 106,6 205,6

2012 65,7 104,7 216,8

2013 70,5 107,3 232,7

2014 81,0 114,9 267,3

Источник: Российский статистический ежегодник. 2007: Стат. сб./ Росстат, М., 2007, с. 507; Российский статистический ежегодник. 2011: Стат. сб./ Росстат, М., 2011, с. 461; О жилищном строительстве в 2014 году, www.gks.ru, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Индивидуальными застройщиками в 2014 г. введено 260,3 тыс. жилых домов общей площадью 35,2 млн кв. м, что на 14,8% больше, чем в 2013 г. Прирост индивидуального домостроения соответствовал жилищному строительству в целом,

а его доля в общей площади завершенного строительством жилья составила в целом по России - 43,5%.

Позитивная динамика жилищного строительства наблюдалась в подавляющем большинстве регионов страны, включая почти все регионы, где совокупные объемы ввода жилья превысили 1 млн кв. м (табл. 28).

Таблица 28

Динамика ввода жилья в регионах России в 2014 г. (упорядочено по темпам ввода)

Регион Темпы ввода жилья, % к 2013 г.

Чеченская Республика в 3,1 раза

Калининградская область 175,7

Оренбургская область 145,6

Волгоградская область 140,0

Свердловская область 138,3

Новосибирская область 128,1

Санкт-Петербург 126,3

Краснодарский край 120,3

Ленинградская область 117,9

Липецкая область 117,6

Саратовская область 115,7

Воронежская область 115,6

Тюменская область (с автономными округами) 114,0

Белгородская область 113,6

Челябинская область 113,6

Московская область 111,5

Пермский край 109,9

Ростовская область 109,0

Самарская область 108,7

Дагестан 107,2

Башкортостан 106,7

Красноярский край 105,9

Москва 105,8

Нижегородская область 103,3

Кемеровская область 100,7

Татарстан 100,2

Ставропольский край 80,1

Источник: О жилищном строительстве в 2014 году, www.gks.ru.

Как следует из табл. 28, динамика ввода жилья, существенно превышающая среднероссийскую (более 20%), имела место в Чечне, Калининградской, Оренбургской, Волгоградской, Свердловской, Новосибирской областях, Санкт-Петербурге и Краснодарском крае. В то же время в Кемеровской области и Татарстане прирост объемов жилищного строительства не превысил 1%, а в Ставропольском крае произошло падение объемов ввода жилья.

Московская область сохранила свое лидерство среди российских регионов по абсолютной величине ввода жилья. Удалось это и Москве, занимавшей 3-е место по стране (более 3,3 млн кв. м ввода в истекшем году) после Подмосковья (около 8,3 млн кв. м) и Кубани (4,75 млн кв. м). Удельный вес столичного региона в совокупном объеме жилищного строительства по стране составил 14,3%, из которых основная часть приходится на Московскую область (10,2%), а доля собственно Москвы - 4,1%. Вплотную к столице России по величине данного показателя

приблизились Санкт-Петербург и Тюменская область1, где объемы ввода жилья превысили 3 млн кв. м.

Существенный прирост жилищного строительства по итогам 2014 г. однозначно следует рассматривать как большое достижение. В пользу этого свидетельствуют и удвоение годового темпа ввода по сравнению с 2013 г., и физические объемы жилищного строительства, и опережение в выполнении федеральной целевой программы (ФЦП) «Жилище» на 2011-2015 гг.

За весь период с начала 2000-х годов только в 2006-2007 гг. наблюдались более высокие темпы объемов ввода жилья. Если в первые два годы восстановительного роста после предыдущего кризиса (2011-2012 гг.) наконец удалось добиться превышения абсолютной величины этого показателя над объемами ввода жилья за 1990 г. (61,7 млн кв. м), а в 2013 г. приблизиться к лучшим для позднего советского периода показателям 1988-1989 гг. (71-72 млн кв. м), то в 2014 г. они были существенно превышены2. Достижение важнейшего для ФЦП «Жилище» целевого индикатора по объему ввода жилья, намеченного на 2015 г. (71 млн кв. м), состоялось на 2 года ранее.

Однако все это ни в коей мере не является автоматической гарантией для сохранения позитивных тенденций в будущем, тем более в новых, более сложных условиях развития российской экономики в целом. В связи с этим не лишним будет напомнить, что в период предыдущего кризиса по итогам 2008 г. наблюдался рост жилищного строительства, который сменился падением в последующие два года, в результате чего объемы ввода жилья сократились примерно на 9% относительно показателя 2008 г.

Дальнейшие перспективы развития жилищного строительства пока не вполне ясны. С точки зрения влияния баланса спроса и предложения на рынке на объемы ввода жилья необходимо учесть, что при снижении доходов населения, а также повышении стоимости кредитования для домохозяйств и застройщиков последние в ближайшие 2 года будут вынуждены уменьшать объем вводимых площадей, поведут более консервативную политику, продолжат строить только самые прибыльные объекты, предпочитая в течение некоторого времени не инициировать новые проекты. Первые признаки этого наблюдаются уже сегодня, тогда как объемы ввода растут вследствие строительного бума 2011-2012 гг., а через 2 года падение строительной активности может привести к явному уменьшению объемов ввода жилья.

По оценке Минстроя России, в 2015 г. в стране может быть введено в строй порядка 76 млн кв. м жилья, т. е. допускается спад примерно в тех же пределах, что и в 2009 г. Однако сложности в банковском секторе могут повлиять на строитель-

1 Имеется в виду территория Тюменской области (вместе с Ханты-Мансийским-Югра (ХМАО) и Ямало-Ненецким автономными округами (ЯНАО)), причем собственно в Тюменской области (без автономных округов) и ХМАО в отдельности объемы ввода жилья превысили 1 млн кв. м.

2 При этом необходимо отметить, что само по себе такое достижение не тождественно повышению доступности жилья для основной массы населения ввиду гораздо большей дифференциации существующих и желаемых жилищных условий, вытекающей из различий в денежных доходах домо-хозяйств, а также изменений в структуре ввода жилья. В настоящее время строится меньше жилых единиц большей площади. Так, в 1988-1989 гг. в РСФСР ежегодно вводилось более 1,2 млн квартир, а в 2014 г. при рекордном объеме ввода жилья по метражу их построено менее 1,1 млн ед.

ную отрасль и имеющиеся ориентиры по вводу жилья. Министр строительства и ЖКХ РФ М. Мень подчеркнул, что, если с ипотекой будут проблемы, это отразится на всех строительных организациях1.

В целом ситуация на рынке ипотечного кредитования сложная. По данным ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» («АИЖК»), в январе 2015 г. средневзвешенная ставка по выданным ипотечным кредитам составила 14,2%, достигая по банковским ипотечным программам 16%. Стало очевидно, что в 2015 г. ситуация на рынке будет только усугубляться. Все говорит о том, что в ближайшее время рынок ипотеки, как и количество выдающих ее банков, будет сокращаться2.

Глава ВТБ24 М. Задорнов не исключает сокращения объемов выдачи ипотеки в 2,5 раза . Большинство экспертов сходится на том, что при сохранении ключевой ставки на уровне конца прошлого года в 2015 г. логично ожидать снижения спроса на ипотеку на 20-60%, хотя на официальном уровне имеются и более оптимистические оценки. Первый заместитель председателя Банка России А. Симанов-ский считает, что рост ипотеки составит примерно 15-17%.

По мнению главы компании STRATEGY AND DEVELOPMENT Д. Земскова, если ориентироваться на статистику 2008-2009 гг., то при сохранении в ближайшие полгода в российской экономике негативной ситуации вероятна финансовая несостоятельность 8-10% девелоперов в случае снижения реальной средней цены на первичном рынке на 5-7%, а при падении средних цен на 15-20% таких компаний может оказаться уже 20-25%.

По оценке экспертов компании «Метриум Групп»4: «Официальная статистика Росреестра довольно точно отражает ту ситуацию, которую мы имеем сегодня на рынке недвижимости. Новостройки пользуются большой популярностью, количество заключенных ДДУ5 в конце [2014 - ред.] года активно увеличивалось, в то время как темпы роста рынка ипотечного кредитования и «вторички» существенно замедлились. Впрочем, ближе к весне 2015 года мы ожидаем снижение активности покупателей на первичном рынке, и тогда все три показателя скорректиру-ются относительно друг друга и будут плавно снижаться. Говорить о том, насколько продолжительным будет этот спад, пока довольно сложно. Многое будет зависеть от того, примет ли Правительство РФ какие-то меры для спасения рынка ипотеки. Если покупатели будут иметь возможность брать более-менее доступные кредиты на покупку жилья, то и весь рынок недвижимости будет ощущать себя относительно неплохо».

В ряду антикризисных мероприятий, одобренных российским правительством уже в начале 2015 г., стоит субсидирование процентных ставок по выдаваемым банками ипотечным кредитам с тем, чтобы удержать их на уровне 13%. Однако отсрочка в реализации до принятия соответствующих поправок в бюджет и предполагаемый объем компенсаций из бюджета (20 млрд руб.), несопоставимый с

1 RealEstate.ru.

2 www.Restko.ru.

3 RealEstate.ru.

4 http://www.metrium.ru/news/detail/po-itogam-2014-goda-rost-kolichestva-sdelok-na-pervichnom-rynke-moskvy-sostavil- 131/

5 ДДУ - договор долевого участия - ред.

объемами кредитования в предыдущие годы, ставят под вопрос эффект данной меры для рынка жилья.

Предполагается, что выделение 20 млрд руб. позволит выдать 400 млрд руб. льготных кредитов по ставке 13% годовых. При этом критерии программы выдачи ипотеки еще должны быть выработаны.

По мнению Минэкономразвития России, оказывать помощь необходимо только заемщикам, которые приобретают единственное жилье (или увеличивают площадь в случае рождения двух и более детей). При этом жилье должно относиться к категории эконом-класса. Максимальная сумма кредита должна быть ограничена в зависимости от местонахождения покупаемого жилья.

Схожие критерии Минэкономразвития России предлагает использовать и при оказании поддержки заемщикам, взявшим ипотеку в валюте. По мнению ведомства, поддержка должна предоставляться заемщикам, которые владеют единственным жильем категории эконом-класса. Кроме того, критериями предоставления поддержки могут быть наличие детей и иждивенцев, неполный состав семьи, потеря заемщиком работы или существенное снижение доходов1.

Напомним, что для решения проблемы валютной ипотеки ЦБ РФ в свою очередь предложил банкам конвертировать задолженность по обменному курсу по состоянию на 1 октября 2014 г., что существенно ниже текущего курса доллара и евро. Однако пока банки не спешат следовать рекомендации ЦБ РФ, а в парламенте зреет идея принятия специального закона по этой проблеме2.

К этому остается добавить, что более важную роль может сыграть понижение ЦБ РФ ключевой ставки. В I кв. 2015 г. он уже делал это, однако масштабы такого снижения пока несопоставимы с действиями регулятора российской финансовой сферы в декабре прошлого года.

6.5.4. Ценовая ситуация на рынке жилой недвижимости

Следствием обозначившейся еще в 2013 г. стагнации в российской экономике стала стабилизация рынка жилья в большинстве городов, а влияние обозначенных факторов в начале и в конце 2014 г. привело к существенной разнонаправленно-сти в динамике цен и активности на рынках жилья различных городов.

Основные показатели динамики цен на вторичном рынке жилья городов России приведены в табл. 29. Данные представлены аналитиками рынка недвижимости, которые выполняют сбор, верификацию и обработку данных по единой методике, рекомендованной Российской гильдией риэлторов РФ (РГР)3.

1 На ипотеку под 13% годовых могут рассчитывать не все, 04.02.2015, Ъ-On-line, http://finance. rambler.ru/news/banks/157612851.html.

2 Субсидирование ипотеки снизит ставки по кредитам до 13% годовых, 03.02.2015, ТАСС, http://finance.rambler.ru/news/banks/157564355.html.

3 Все расчеты проведены автором по ежемесячным данным о средней удельной цене предложения жилья и объеме предложения в городах России на вторичном и первичном рынках, подготовленными по единой методике аналитиками рынка недвижимости Стерником С.Г., ООО «Sternik's Consulting», Вилицкой О., «МИЭЛЬ» (все - Москва и Московская область), Бент М.А., ГК «Бюллетень недвижимости» (Санкт-Петербург, Краснодар), Хорьковым М.А., Тухашвили Г.Т., РИЦ УПН (Екатеринбург), Сосницким Е.Г., Чумаковым А.А., «Титул» (Ростов-на-Дону), Ермолаевой Е.А., Салминой К., Ершовой Н., RID Analitics (Новосибирск, Кемерово, Барнаул, Красноярск), Молодки-ной С. Г., «UPConsAllt», Ершовой Е. С., Бредниковым К., ФРК «Этажи» (все - Тюмень), Епиши-

В исследованную выборку входят 39 городов и один регион (Московская область, по которой приводятся усредненные данные по 85-90 населенным пунктам), в том числе 25 городов, являющихся центрами субъектов РФ, с совокупной численностью населения более 43,5 млн чел.1

Если использовать этот показатель в качестве критерия, то в выборке представлены:

- Москва - примерно 12 млн чел.;

- Подмосковье (с суммарным городским населением 5,8 млн чел.), Санкт-Петербург (более 5,1 млн чел.) - в совокупности - 10,9 млн чел.;

- 9 городов с населением более 1 млн чел., помимо двух столиц (Новосибирск, Екатеринбург, Казань, Самара, Омск, Ростов-на-Дону, Красноярск, Пермь, Воронеж) - в совокупности - 10,6 млн чел.;

- 10 городов с населением от 500 тыс. чел. до 1 млн чел. (Краснодар, Тольятти, Барнаул, Тюмень, Ульяновск, Иркутск, Оренбург, Кемерово, Рязань, Киров) -в совокупности - более 6,3 млн чел.;

- 8 городов с населением от 200 до 500 тыс. чел. (Чебоксары, Ставрополь, Тверь, Владимир, Сургут, Смоленск, Стерлитамак, Шахты) - в совокупности -более 2,8 млн чел.;

- 4 города с населением от 100 до 200 тыс. чел. (Сызрань, Салават, Новокуйбы-шевск, Тобольск) - в совокупности - около 0,6 млн чел.;

- 6 городов с населением менее 100 тыс. чел. (Чапаевск, Ишимбай, Жигулевск, Кинель, Отрадный, Октябрьск) - в совокупности - более 0,3 млн чел.

По достигнутому в декабре 2014 г. уровню цен Москва (226,6 тыс. руб./кв. м) более чем вдвое опережала следующий за ней Санкт-Петербург (103,0 тыс. руб./кв. м). В группу с ценами от 95 тыс. до 60 тыс. руб./кв. м вошли Московская область и 9 городов (Сургут, Екатеринбург, Казань, Ростов-на-Дону, Новосибирск, Самара, Тюмень, Красноярск, Иркутск). В группе со средними удельными ценами от 60 тыс. до 50 тыс. руб./ кв. м - 10 городов. В группе с ценами от 30 тыс. до 50 тыс. руб./ кв. м - 16 городов. Всего в двух городах средние удельные цены на вторичном рынке находились на уровне ниже 30 тыс. руб./кв. м.

В течение года на вторичном рынке жилья городов выборки наблюдалась колебательная стабильность. В Москве к ноябрю цены поднялись на 6,5%, в Санкт-Петербурге - на 6,1%, в Краснодаре - на 7,9%.

ной Э.Д., ГК «Камская долина» (Пермь), Каминским В.Н., Песня Е.И., АН «ТИТАН» (Тверь), Черновым А.Ю., «Илекта» (Ставрополь), Гамовой Е.Р., Кукловой Т.Н., «Центр недвижимости» (Ульяновск), Трушниковым А.В., «Б.И.Н.-ЭкспертЪ» (Стерлитамак, Ишимбай, Салават), Моисеевой А.А., ФСК «ЭТАЖИ» (Тобольск), Эйдлиной Г.Ю., «Риэлти» (Шахты), Есиковым С.В. (Владимир, Иркутск, Оренбург, Смоленск, Тольятти, Чебоксары), Москалёвым А.И., «ИнвестОценка» (Воронеж), Хабибрахмановым Р.Р., TATRE.ru (Казань), Казаковым Р.М., Издательский Дом «Ярмарка», Савиной М.Ю., Скворцовым В.В., Агентство Печати и информации (все - Рязань), Патрикеевым А.Л., СОФЖИ (Самара и города Самарской области).

1 По сравнению с выборкой, которая использовалась для анализа ценовой ситуации на вторичном рынке в предыдущем годовом обзоре (см. Г. Мальгинов, Г. Стерник. Цены на рынке жилья // Российская экономика в 2014 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 35). М., ИЭП. 2014, с. 481485), в ней отсутствуют Нижний Новгород, Ярославль, Великий Новгород, Ижевск, Челябинск, но добавлена группа небольших городов-районных центров Самарской области (Новокуйбышевск, Кинель, Сызрань, Отрадный, Жигулевск, Чапаевск, Октябрьск).

Таблица 29

Цены на вторичном рынке жилья в городах России в 2012-2014 гг.

Город (регион) Средняя удельная цена предложения, тыс. руб./кв. м Индекс цен в декабре 2013 г. к декабрю 2012 г. Индекс цен в декабре 2014 г. к декабрю 2013 г.

номинальный реальный (Шв) номи-наль-ный реальный (Юв)

декабрь 2012 г. декабрь 2013 г. декабрь 2014 г.

Москва 203,0/195,5* 203,3 226,6 1,0015/1,04* 0,940/0,976* 1,115 1,000

Санкт-Петербург 95,0 96,0 103,0 1,011 0,949 1,073 0,963

Московская область 84,3 88,2 93,4 1,046 0,982 1,059 0,951

Сургут (Тюменская область) 85,6 87,0 78,5 1,016 0,954 0,902 0,810

Екатеринбург 70,1 72,8 76,2 1,039 0,975 1,047 0,940

Казань 61,2 63,7 66,6 1,041 0,977 1,046 0,939

Ростов-на-Дону 62,8 63,0 66,1 1,003 0,942 1,049 0,942

Новосибирск 59,1 61,4 65,6 1,039 0,976 1,068 0,959

Самара 55,8 58,5 64,6 1,048 0,984 1,104 0,991

Тюмень 59,4 65,7 63,8 1,106 1,039 0,971 0,872

Красноярск 59,0 61,0 61,4 1,034 0,971 1,007 0,904

Иркутск 57,3 59,7 60,9 1,042 0,978 1,020 0,916

Краснодар 48,2 52,0 56,4 1,079 1,013 1,085 0,974

Владимир 51,3 52,7 55,1 1,027 0,965 1,046 0,939

Тверь 57,8 56,1 54,8 0,971 0,911 0,977 0,877

Кемерово 50,2 52,1 53,5 1,038 0,975 1,027 0,922

Пермь 53,4 54,7 52,6 1,024 0,962 0,962 0,863

Воронеж 48,1 48,8 52,0 1,015 0,953 1,066 0,957

Смоленск 46,3 48,1 51,3 1,039 0,975 1,067 0,957

Оренбург 49,6 51,0 50,9 1,028 0,965 0,998 0,896

Киров 43,3 48,5 50,9 1,120 1,052 1,049 0,942

Чебоксары 48,1 48,7 50,8 1,012 0,951 1,043 0,936

Барнаул 48,1 48,3 49,8 1,004 0,943 1,031 0,926

Тобольск (Тюменская область) 46,1 51,1 49,2 1,108 1,041 0,963 0,864

Омск 44,7 47,4 48,7 1,060 0,996 1,027 0,922

Тольятти (Самарская область) 43,5 45,7 48,3 1,051 0,986 1,057 0,949

Рязань 46,2 45,8 48,0 0,991 0,931 1,048 0,941

Новокуйбышевск (Самарская область) н/д 41,5 46,6 1,123 1,008

Стерлитамак (Башкортостан) 40,3 43,8 44,0 1,087 1,021 1,005 0,902

Ульяновск 39,9 42,3 43,5 1,060 0,995 1,028 0,923

Кинель (Самарская область) н/д 29,8 40,0 1,342 1,205

Ставрополь 34,9 35,5 39,0 1,017 0,955 1,099 0,986

Сызрань (Самарская область) н/д 31,1 38,8 1,248 1,120

Ишимбай (Башкортостан) 33,4 38,4 38,4 1,150 1,079 1,000 0,898

Салават (Башкортостан) 39,3 39,4 38,3 1,003 0,941 0,972 0,873

Отрадный (Самарская область) н/д 28,7 34,7 1,209 1,085

Жигулевск (Самарская область) н/д 32,6 34,3 1,052 0,944

Шахты (Ростовская область) 30,3 30,9 34,2 1,020 0,958 1,107 0,994

Чапаевск (Самарская область) н/д 23,1 28,9 1,251 1,123

Октябрьск (Самарская область) н/д 21,6 20,7 0,958 0,860

* - в числителе - Москва (в прежних границах), в знаменателе - Большая Москва.

Однако после скачка цен в декабре, когда вследствие недоверия населения к состоянию банковско-финансовой сферы возник ажиотажный спрос на жилье и ипотеку, в целом по итогам года их годовой прирост составил: в Москве - 11,5% (на уровне потребительской инфляции), Шахтах (Ростовская область) - 10,7%, Самаре - 10,4%, Ставрополе - 9,9%, Краснодаре - 8,5%, Санкт-Петербурге -7,3%. Годовой прирост цен находился в интервале от 5 до 7% в Новосибирске (6,8%), Смоленске (6,7%), Воронеже (6,6%), Подмосковье (5,9%), Тольятти (5,7%), Жигулевске (Самарская область) (5,2%)1.

В то же время в отдельных городах выборки по итогам года на вторичном рынке жилья имело место снижение цен: в Сургуте - на 9,8%, Октябрьске (Самарская область) - на 4,2%, Перми - на 3,8%, Тобольске - на 3,7%), Тюмени - на 2,9%), Салавате - на 2,8%), Твери - на 2,3%). При этом даже в тех городах, где цены снижались в течение двух-трех кварталов 2014 г. (Тюмень, Тобольск, Тверь), в ноябре-декабре был прирост цен на 1-2%.

В большей части выборки динамика номинальных цен на жилье в 2014 г. оказалась выше, чем годом ранее. При этом особо выделяются Рязань и Тверь. Если в первом из этих городов в минувшем году рост цен (на 4,8%) сменил их небольшое падение в 2013 г., то в Твери падение цен наблюдается второй год подряд, хотя и несколько меньшими темпами. В довольно большой группе городов (Сургут, Тюмень, Красноярск, Иркутск, Кемерово, Пермь, Оренбург, Киров, Тобольск, Омск, Стерлитамак, Ульяновск, Ишимбай, Салават), расположенных в основном в Сибири и на Урале, в 2014 г. наблюдалась противоположная динамика замедления роста цен или их снижения.

В то же время в подавляющем большинстве городов выборки произошло падение реальной (с исключенной инфляцией на потребительском рынке) стоимости жилья (индекс ЮБ)2. Исключение составили лишь Москва, где цены остались на прежнем уровне, и небольшие города Самарской области (Кинель, Чапаевск, Сызрань, Отрадный, Новокуйбышевск), где высокая волатильность цен обусловила рост реальной стоимости жилья от 1% до более чем 20%. На другом полюсе оказались Ишимбай, Оренбург, Тверь, Салават, Тюмень, Тобольск, Пермь, Ок-тябрьск, Сургут, где реальные цены на жилье упали с 11 до 19%. По сравнению с 2013 г. показатели динамики реальной стоимости жилья (индекс ЮБ) выросли в Москве, Санкт-Петербурге, Самаре, Воронеже, Рязани, Ставрополе, Шахтах. По Ростову-на-Дону значения индекса ЮБ за 2014 г. и 2013 г. совпали. Однако они не перешли нигде в область положительных величин.

Данные о ценах на первичном рынке собраны по 13 городам и Московской области (табл. 30).

1 Особняком стоит группа небольших городов-районных центров Самарской области (Кинель, Чапаевск, Сызрань, Отрадный, Новокуйбышевск), где вследствие ограниченного объема предложения квартир наблюдается высокая волатильность среднемесячных цен, а по итогам минувшего года рост цен на жилье оказался выше уровня инфляции на потребительском рынке. Среди них лишь Сызрань и Новокуйбышевск имели население более 100 тыс. чел., являясь относительно развитыми промышленными городами, хотя и не сопоставимыми по своему значению, например, с Тольятти.

2 Расчет индекса ЮБ производится по следующей формуле: ЮБ = 1цр/1ир, где 1цр - индекс цены на жилье в рублях, 1ир - индекс потребительских цен.

Таблица 30

Цены на первичном рынке жилья в городах России в 2012-2014 гг.

Город (регион) Средняя удельная цена предложения, тыс. руб./кв. м Индекс цен в декабре 2013 г. к декабрю 2012 г. Индекс цен в декабре 2014 г. к декабрю 2013 г.

номинальный реальный (ЮЗ) номинальный реальный (Юв)

декабрь 2012 г. декабрь 2013 г. декабрь 2014 г.

Москва 230,3/205,5* 215,5 216,0 0,936/1,049* 0,879/0,985* 1,002 0,900

Санкт-Петербург 85,0 90,5 96,5 1,065 1,000 1,066 0,957

Московская область 70,7 76,5 81,0 1,082 1,016 1,059 0,950

Екатеринбург 57,5 60,8 65,5 1,057 0,993 1,077 0,967

Казань 50,9 49,4 57,1 0,971 0,911 1,156 1,038

Самара 48,5 49,4 57,0 1,019 0,956 1,154 1,036

Тюмень 50,4 55,9 57,0 1,109 0,996 1,020 0,915

Новосибирск 51,3 51,7 54,6 1,008 0,946 1,056 0,948

Пермь 48,0 47,1 50,8 0,981 0,921 1,079 0,968

Воронеж 43,2 43,9 46,5 1,016 0,954 1,059 0,951

Краснодар 40,2 42,8 43,9 1,065 1,000 1,026 0,921

Стерлитамак (Башкортостан) 40,3 43,8 42,1 1,087 1,021 0,961 0,863

Рязань 36,2 37,0 40,5 1,022 0,960 1,095 0,983

Ставрополь 31,2 30,4 34,5 0,974 0,915 1,135 1,019

* - в числителе - Москва (в прежних границах), в знаменателе - Большая Москва.

На первичном рынке жилья городов выборки также наблюдалась относительная стабильность, причем колебания средних удельных цен вызывались скорее не скачками спроса, а изменением структуры предложения в зависимости от класса предлагаемых объектов и стадии их строительства.

Лидерами по приросту цен на первичном рынке жилья оказались Казань (на 15,6%), Самара (на 15,4%) и Ставрополь (на 13,5%), где имел место рост реальной (с поправкой на уровень инфляции в 11,4%) стоимости жилья (индекс ЮБ). В большую группу городов, где диапазон прироста цен по итогам года составил от 5 до 10%, вошли Рязань (на 9,5%), Пермь (на 7,9%), Екатеринбург (на 7,7%), Санкт-Петербург (на 6,6%), Воронеж (на 5,9%). Аналогичный результат (прирост на 5,9%) наблюдался и в Подмосковье, тогда как в Москве цены на первичном рынке практически не изменились. В остальных городах выборки имел место незначительный прирост цен, а в Стерлитамаке они даже снизились (на 3,9%).

В 2014 г. по сравнению с 2013 г. поступательная динамика по темпу номинальных цен охватила большую часть выборки (Екатеринбург, Казань, Самара, Новосибирск, Пермь, Воронеж, Рязань, Ставрополь). В 5 из названных городов (в Казани, Самаре, Новосибирске, Перми и Ставрополе) оказались выше и показатели динамики реальной стоимости жилья (индекс ЮБ), причем в Казани, Самаре и Ставрополе его значение перешло в область положительных величин.

Данные табл. 31 демонстрируют, что последние 3 года средняя удельная цена жилья на вторичном рынке почти повсеместно опережала цену первичного рынка.

Ранее значимым исключением являлась столица России1. Однако после присоединения к ней части территории Московской области ситуация изменилась, и в декабре 2014 г. цены вторичного рынка в Москве также стали превышать цены

1 Еще одним небольшим исключением являлся Стерлитамак, где в конце 2012 г. и 2013 г. наблюдалось совпадение цен на вторичном и первичном рынках.

первичного (на 4,9%). Москва вместе с Пермью и Стерлитамаком образовали группу городов, где это превышение составило не более 5%. В большей же части выборки (Подмосковье и 9 городов) опережение цен вторичного рынка находилось в интервале от 11 до 20%, а в Краснодаре достигло максимального значения - 28,5%.

Таблица 31

Соотношение цен на вторичном и первичном рынках жилья в городах России в 2012-2014 гг.

Город (регион) Декабрь 2012 г. Декабрь 2013 г. Декабрь 2014 г.

средняя удельная цена предложения (2)/(1), % средняя удельная цена предложения (2)/(1), % средняя удельная цена предложения (2)/(1), %

на вторичном-рынке, тыс. руб./кв. м(2) на первичном-рынке, тыс. руб./кв. м(1) на вторичном-рынке, тыс. руб./кв. м(2) на первичном рынке, тыс. руб./кв. м (1) на вторичном-рынке, тыс. руб./кв. м (2) на первичном-рынке,тыс. руб./кв. м (1)

Москва 203,0/ 195,5* 230,3/ 205,5* 88,1/ 95,1* 203,3 215,5 94,3 226,6 216,0 104,9

Санкт-Петербург 95,0 85,0 111,8 96,0 90,5 106,1 103,0 96,5 106,7

Московская область 84,3 70,7 119,2 88,2 76,5 115,3 93,4 81,0 115,3

Екатеринбург 70,1 57,5 121,9 72,8 60,8 119,7 76,2 65,5 116,3

Казань 61,2 50,9 120,2 63,7 49,4 128,9 66,6 57,1 116,6

Самара 55,8 48,5 115,1 58,5 49,4 118,4 64,6 57,0 113,3

Тюмень 59,4 50,4 117,9 65,7 55,9 117,5 63,8 57,0 111,9

Новосибирск 59,1 51,3 115,2 61,4 51,7 118,8 65,6 54,6 120,1

Пермь 53,4 48,0 111,3 54,7 47,1 116,1 52,6 50,8 103,5

Воронеж 48,1 43,2 111,3 48,8 43,9 111,2 52,0 46,5 111,8

Краснодар 48,2 40,2 119,9 52,0 42,8 121,5 56,4 43,9 128,5

Стерлитамак (Башкортостан) 40,3 40,3 100,0 43,8 43,8 100,0 44,0 42,1 104,5

Рязань 46,2 36,2 127,6 45,8 37,0 123,8 48,0 40,5 118,5

Ставрополь 34,9 31,2 111,9 35,5 30,4 116,8 39,0 34,5 113,0

* - в числителе - Москва (в прежних границах), в знаменателе - Большая Москва.

В Краснодаре и Новосибирске на протяжении 2012-2014 гг. наблюдался неуклонный рост величины опережения цен вторичного рынка. А в Екатеринбурге, Тюмени и Рязани, напротив, разрыв между ценами вторичного и первичного рынков сокращался, в Воронеже оставался относительно стабильным. В остальных же городах выборки его изменения год от года носили разнонаправленный характер.

6.5.5. Ситуация на рынке жилой недвижимости конкретных городов и роль ипотечной поддержки

Объемы предложения квартир на продажу в начале 2014 г. были стабильны, но в связи с вымыванием предложения на фоне весеннего скачка активности рынка к лету предложение снизилось, а в последние месяцы года предложение сокращалось, как вследствие пика продаж, так и в результате снятия с продажи квартир

продавцами. Типичная для многих городов картина наблюдалась в северной столице (рис. 13).

24 ООО 20 ООО 16 ООО 12 ООО

8 000

4 000 О

дек 13 янв 14 фев 14 мар 14 апр 14 май 14 июн 14июл 14 авг 14 сен 14 окт 14 ноя 14 дек 14

Пи длнны н Центра Нсипедиваии н м Анапишки

Гругепы Кампании «Бюллетень Недвижимости*-

Рис. 13. Помесячная динамика объема предложения жилых помещений

в Санкт-Петербурге

По данным Центра исследований и аналитики ГК «Бюллетень недвижимости», в Санкт-Петербурге цены на вторичном рынке квартир росли в течение всего минувшего года. Главная особенность второго года стагнации для российского рынка жилья заключалась в том, что за резкими оживлениями следовали почти симметричные спады.

Большинство участников рынка и аналитиков сходятся во мнении, что основная причина роста спроса в конце 2014 г. осталась той же, что и за полгода до того. Вложения в жилье рассматривались как попытка сохранить имеющиеся сбережения на фоне очередного витка ослабления отечественной валюты.

«Ажиотажа нет. Есть небольшая активизация спроса со стороны тех людей, которые опоздали перевести свои рублевые накопления в евро или доллары», - заявлял главный аналитик ГК «Бюллетень Недвижимости» С. Бобашев.

«Существенное снижение курса рубля относительно иностранных валют вынуждает россиян вкладывать денежные средства в покупку жилья. Потому в настоящий момент мы отмечаем всплеск спроса на первичном рынке недвижимости», - констатировала директор департамента жилой недвижимости КЛ1 Бееаг П. Яковлева.

Из Новосибирска корреспондент НГС.НЕДВИЖИМОСТЬ сообщил, что весь 2014 г. цены на недвижимость вели себя нетипично: росли в те месяцы, когда все обычно падает, и наоборот. В частности, цены на жилье подскочили в феврале-марте на фоне Олимпиады и событий на Украине. Осеннего подъема не случилось, но декабрьский обвал рубля и резкий рост ипотечных ставок разогрел почти впавший в зимнюю спячку рынок.

В декабре 2014 г. количество обращений по поводу покупку квартир выросло в 1,5 раза по сравнению с ноябрем, причем спросом пользовалось любое жилье от комнат до шикарных квартир. Квартиры покупали как новосибирцы, так и приезжие. Например, граждане Казахстана, привыкшие к ценам на недвижимость в долларах, приобретали жилье за наличные, потому что после обесценивания рубля им стало это выгодно. В последние дни декабря спрос на жилье эконом-класса увеличился в 3 раза, в сегменте жилья бизнес-класса - в 2 раза. Ажиотажный

спрос на недвижимость стимулировал ряд застройщиков повысить цены, а некоторые из них остановили продажи. Собственники квартир поднимали цены и отказывались торговаться, а некоторые расторгали договоры с агентствами, несмотря на то, что внесли задаток. В условиях внезапно повышенного спроса собственники чувствовали себя хозяевами положения. Покупатели даже не торговались.

В Москве, как считает Е. Некрасова, гендиректор бюро элитной недвижимости Must Have, волатильность цен в этом сегменте связана со сдвигами в структуре потребителей, состоящими в частичном замещении со стороны состоятельных отечественных покупателей зарубежного спроса.

Количество европейских и американских покупателей снизилось за счет сотрудников финансового (прежде всего, банковского) сектора и специалистов, связанных с поставками высокотехнологичного оборудования для нефтегазовой сферы. Спрос поддерживается покупателями, возросшие доходы которых определялись особой востребованностью их компетенций в новых социально-экономических реалиях 2014 г. К таковым можно отнести специалистов по разработке национальной системы платежных карт (НСПК), менеджмент крупных агрохолдингов и компаний оборонно-промышленного комплекса, оказавшихся по разным причинам в выигрыше от объявленных взаимных санкций. Примерно за полгода до событий февраля-марта 2014 г. начало заметно расти и количество покупателей с Украины.

Всего в Москве в 2014 г., несмотря на снижение темпов роста доходов населения, в результате весеннего и осеннего всплеска активности рынка было зарегистрировано 162 тыс. сделок купли-продажи на вторичном рынке жилья, которые по отчетности Росреестра с 2013 г. включают также и сделки мены (рост на 23,1%), 43,2 тыс. договоров ипотеки (рост на 22,4%) и 24 тыс. ДДУ (рост на 12,7%). При этом необходимо оговориться, что динамика количества зарегистрированных ДДУ не вполне корректна ввиду известного отставания по времени в предоставлении отчетности соответствующими компаниями.

Как сообщили в Москомстройинвесте1, список добросовестных застройщиков, составленный на основе отчетности за IV квартал 2013 г., насчитывал 139 строительных компаний столицы, привлекавших денежные средства граждан к долевому строительству, тогда как в III квартале 2013 г. отчетность предоставила 131 такая компания, а в 2011 г. отчиталось всего 20 застройщиков. По имеющимся экспертным оценкам, в Москве доля зарегистрированных ДДУ от общего числа подписанных достигла 75-80%, а по другим городам в реализации таких процедур наблюдается довольно большой разброс.

В Московской области, по данным Росреестра за январь-ноябрь 2014 г., число зарегистрированных ДДУ возросло на 1/3. Еще более впечатляющая потребительская активность на рынке жилья наблюдалась в Подмосковье в декабре -по сравнению с предыдущим месяцем прирост зарегистрированных ДДУ в строительстве составил 92,7%, а ипотечных договоров - 27,8%. На 2/3 от показателя ноября выросло и общее количество зарегистрированных прав на жилье.

По итогам 2014 г., удельный вес сделок с привлечением ипотечного кредита на первичном рынке столичного региона достиг почти 50%, а по наиболее востребованным объектам - даже 80%. Основная доля всех ипотечных сделок, по подсче-

1 Restko.ru.

там специалистов, приходится на однокомнатные и двухкомнатные квартиры. В связи с ограниченными возможностями для покупки 75% покупателей, использующих ипотечные кредиты, приобретают квартиры в Новой Москве и в ближайшем Подмосковье.

Между тем в целом по России в 2014 г. объем ипотечного кредитования, несмотря на влияние разнообразных внешнеполитических событий и общую экономическую ситуацию в стране, продолжил свой рост, как и все предыдущие годы, хотя и снижающимися темпами.

Аномальный характер динамики ипотечного кредитования отмечался экспертами уже в начале 2014 г. С февраля начался резкий рост заявок на получение ипотечного кредита. Часть населения, имеющая накопления, использовала их для приобретения недвижимости или инвестирования в строительство. При этом многие покупатели, воспользовавшиеся ипотекой, не имели достаточных средств. Следствием этого может быть обострение проблемы обслуживания взятых кредитов.

Объем просроченной задолженности по ипотеке в РФ вырос за 2014 г. на 19%. Если в первой половине года наблюдалась стабилизация уровня просроченной задолженности, то с началом IV кв. ситуация начала резко меняться: в сентябре величина этого показателя по отношению к предыдущему месяцу выросла на 0,2%, по итогам октября - уже на 4,5%, в декабре - более чем на 5%. Резко обострились проблемы с обслуживанием долга у заемщиков, ранее получивших кредиты в инвалюте.

Уровень ставок по рублевым ипотечным кредитам в 2011-2013 гг. колебался около 12-13%, но после повышения ключевой ставки ЦБ РФ поднялся за короткое время до 15-17% и более. Вскоре после этого события о повышении ставок по ипотеке объявили два крупнейших российских банка с госучастием. Сбербанк повысил ставки по базовым ипотечным продуктам в среднем на 2 процентных пункта: поданные заявки на кредиты на готовое жилье для клиентов «с улицы» будут удовлетворяться под 14,5-15,5% годовых, на строящееся - под 15-16%. ВТБ 24 поднял ставки как по новым, так и по ранее поданным заявкам. Теперь у него единая ставка - 14,95%. Ставки по уже выданным кредитам указанные банки пообещали не пересматривать. У частных банков ставки выросли еще сильнее, превысив 17%.

По оценке генерального директора компании «Метриум Групп» М. Литинец-кой, все эти события привели к существенному увеличению количества сделок по купле-продаже недвижимости в конце 2014 г., так как население, опасаясь обесценивания сбережений, активно вкладывало деньги в жилье, в том числе с помощью ипотеки.

По мнению ОАО «АИЖК», «психологическим уровнем» с точки зрения приемлемости кредитования для ипотечных заемщиков является ставка в 15% годовых. Однако в условиях падения курса рубля спрос на жилье и ипотеку подогревается желанием части населения вложить имеющиеся средства в этот актив, в связи с чем пока действует едва ли не противоположная тенденция: в госбанках, поднявших ставки, наблюдался ажиотажный спрос.

6.5.6. Перспективы развития рынка жилья

Применительно к моделированию рынка жилой недвижимости Москвы все макроэкономические и отраслевые показатели пересчитывались с учетом фактического уровня в Москве в базовом 2012 г. и регионального прогноза на последующие годы. В отношении других макроэкономических и рыночных исходных данных (расслоение населения по доходам, доля предъявленного спроса в зависимости от соотношения спроса и предложения, денежный объем предложения ипотечных кредитов и др.) допускалось их сохранение на уровне базового 2012 г.

Расчеты проводились с использованием математической модели функционирования локального рынка жилья1. Результаты расчетов представлены на рис. 14 а) и б)2.

Итак, в 2014 г. прогнозировалось продолжение стадии стабильности на рынке жилья Москвы, что в основном подтвердилось, за исключением более высоких фактических данных по показателям объема поглощения и цен на вторичном рынке в декабре.

В 2015-2016 гг. прогнозируется рецессия на рынке жилой недвижимости Москвы: замедление темпов роста спроса, жилищного строительства, ввода, предложения, поглощения жилья, а также цен.

Так, согласно прогнозу, на первичном рынке спрос в 2015 г. снизится на 1520% и окажется ниже предложения, вследствие чего на 10% снизится объем поглощения жилья на рынке, и начнется снижение цен (в 2015 г. - незначительное, в 2016 г. - на 3-4%). На вторичном рынке спрос опустится ниже предложения в 2016 г., объем поглощения начнет сокращаться еще в 2015 г. вследствие ограничения по объему предложения, а цены в 2016 г. снизятся на 5-6%.

Экспертные прогнозы в основном близки к рассчитанным по модели.

И. Шайхутдинов, председатель отраслевого отделения Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», генеральный директор Института финансового развития бизнеса, считает, что в 2015 г. с учетом кризисных явлений в экономике многие компании зафиксируют убытки, что ограничит их доступ к банковскому финансированию. Это отрицательно скажется на темпах роста объемов строительства.

Генеральный директор ФРК «Этажи» И. Хусаинов (Тюмень) подтверждает, что в 2015 г. вся сфера недвижимости находится в зоне потенциального риска. Однако, он уверен, что каких-либо серьезных последствий не наступит. Сила региональных властей достаточна для предотвращения повторения ситуации с обманутыми дольщиками, риски, имеющиеся у отдельных застройщиков, могут быть купированы точечной поддержкой или выкупом квартир по демпинговым ценам.

1 Стерник Г.М., Стерник С.Г., Свиридов А.В. Методология прогнозирования российского рынка недвижимости. Часть 4. Методика среднесрочного прогнозирования локального рынка жилой недвижимости. - Механизация строительства. - 2014, № 4, стр. 60-62.

2 На рис. 14 кривая «поглощение» показывает количество сделок купли-продажи и мены на вторичном рынке и суммарная площадь ушедших с рынка квартир на первичном рынке. На вторичном рынке единицей измерения объема поглощения является количество квартир, на первичном рынке - кв. м.

а) Первичный рынок

тыс. шт.

2012

2013

2014

2015

спрос, тыс. шт. □ факт

предложение, тыс. шт. □ факт

поглощение, тыс. шт. □ факт

средняя цена, тыс. руб./кв. м □ факт

тыс. руб./кв. м 250

240

2016

-- 230

220

-- 210

200

б) Вторичный рынок

тыс. руб./кв. м

тыс. шт.

спрос, тыс. шт. факт

предложение, тыс. шт. □ факт

поглощение, тыс. шт. □ факт

средняя цена, тыс. руб./кв. м □ факт

Рис. 14. Прогноз и фактическая динамика развития рынка жилой недвижимости Москвы

Переходящие в открытую форму экономические сложности закономерно ведут к уменьшению спроса, и в этой ситуации принципиально важно, смогут ли застройщики снизить цену. Учитывая ситуацию последних рабочих дней 2014 г., когда происходили достаточно массовые покупки, эксперт выразил уверенность в понижении цены со стороны застройщиков, постоянно нуждающихся в финансовых ресурсах при том, что среди покупателей преобладают клиенты «из будущего», которые потом не придут1.

Председатель совета директоров группы компаний ЯЯО Д. Колокольников считает, что спрос на аренду объектов коммерческой недвижимости в I кв. 2015 г.

1 http://franch.etagi.com/news/77-intervyu-s-ildarom-husainovym-direktorom-kompanii-etazhi-na-vserossiyskom- franchayzingovom.

будет неуклонно падать. Существенная доля компаний-арендаторов может приостановить либо пересмотреть свои планы по развитию бизнеса, ряд компаний вообще закроется, что, естественно, приведет к продолжающемуся падению спроса на качественные офисы, склады и торговые помещения. Ожидать появления новых проектов в 2015 г. также не приходится. Ввиду сильной экономической неопределенности, выходить на рынок с какими-то масштабными планами слишком рискованно. Крайне негативно повлияет на девелоперский бизнес и повышение ключевой ставки ЦБ РФ: за счет роста стоимости кредитов повысится стоимость реализации проектов. Учитывая и без того высокие ставки по кредитам для бизнеса, большинство из них станут просто нерентабельными1.

Предварительные оценки агентства Standart & Poor's2 состоят в том, что в 2014-2015 гг. реальные (скорректированные на инфляцию потребительских цен) цены на жилье будут падать на фоне ослабления экономики и замедления темпов роста доходов домохозяйств. Реальная цена 1 кв. м в среднем по стране будет снижаться с темпом около 3% в год, а номинальная - повышаться в этих же пределах.

В целом анализ показывает, что по итогам 2014 г. не требуется корректировка прогноза полугодовой давности ни в сторону понижения, ни в сторону повышения.

6.6. Северный Кавказ: новая управленческая модель и старые проблемы

2014 год на Северном Кавказе, одной из наиболее «проблемных» частей Российской Федерации как в политическом, так и в социально-экономическом отношении, был богат событиями, играющими существенную роль в жизни региона. Были преобразованы структуры управления Северо-Кавказским федеральным округом (СКФО), уточнены его приоритеты. Начавшийся экономический кризис определил новые вызовы для региональных властей, в очередной раз поставив вопрос: ухудшение экономической ситуации станет фактором деградации или стимулом для поиска новых возможностей? В связи с Олимпиадой возникли, а затем были разрушены терактом в Грозном надежды на то, что силовая модель способна окончательно решить проблему терроризма на Северном Кавказе. Все эти факторы чрезвычайно важны для понимания не только текущей ситуации, но и перспектив ее динамики в регионе.

Рассмотрим те аспекты развития ситуации на Северном Кавказе в 2014 г., которые, на наш взгляд, имеют наиболее важное значение для выработки федеральной политики по этому региону. Это - изменения в системе федеральных управленческих структур, ответственных за СКФО, динамика террористических угроз и ситуация с финансированием переселений из зон конфликтов и выплат компенсаций за изымаемую недвижимость в северокавказских регионах.

6.6.1. Смена управленческих структур и приоритетов

Дискуссии о судьбе Северо-Кавказского федерального округа активизировались практически с самого начала 2014 года. Будет ли он ликвидирован после

1 http://rrg.ru/news/13406#.VLPunpfk8U8.facebook.

2 standardandpoors.com.

проведения Олимпиады в Сочи? Произойдет ли его слияние с Южным федеральным округом? Ответ на эти вопросы был дан в середине мая. Вопреки широко распространенным прогнозам, укрупнения управленческих структур не произошло. Напротив, в соответствии с моделью, уже опробованной применительно к Дальнему Востоку и Крыму, наряду с полпредством появилось Министерство по развитию регионов Северного Кавказа. Кроме того, Александр Хлопонин, покинувший пост полномочного представителя президента в СКФО, но оставшийся вице-премьером правительства РФ, также сохранил определенные контрольные функции применительно к Северному Кавказу. Управленческие трансформации затронули также северокавказские институты развития: Корпорацию развития Северного Кавказа (КРСК) и Курорты Северного Кавказа (КСК), - в них произошла смена руководства.

Параллельно с изменением управленческих структур появились первые признаки того, что приоритеты северокавказской экономической политики будут корректироваться. Наметился отказ от опоры на инвестиционные мегапроекты как стратегическую основу позитивных изменений в регионе. Вместо постоянного наращивания масштабов туристического кластера стали делать упор на четкое выделение его приоритетов. На настоящий момент их три: Архыз в Карачаево-Черкесской Республике (КЧР), первая очередь которого уже вошла в строй; Эль-брус-Безенги, представляющий собой расширение существующего курортного центра Приэльбрусье в Кабардино-Балкарии; и явно политический по своей природе курорт Ведучи в Чечне. Серьезные изменения также планируются в деятельности КРСК, которая в последнее время подверглась существенной критике - акценты будут переставлены с глобальных задач на те проекты, которые связаны с малым и средним бизнесом1. Министр по развитию регионов Северного Кавказа четко сформулировал свою идеологию в этом вопросе - проектов-фантомов на Кавказе не будет2.

С чем же связаны подобные изменения федеральной политики в регионе? Здесь можно выделить несколько факторов.

Во-первых, первые пять лет работы СКФО показали, что ожидаемого инвестиционного прорыва не произошло. Широкомасштабная государственная поддержка позволила реализовать несколько серьезных проектов, но не привела к принципиальному изменению ситуации, не повлияла на жизнь обычных людей. Улучшение ряда экономических показателей в регионе вообще определялось факторами, не зависимыми от стратегии развития СКФО, например, ростом оборонного заказа.

Во-вторых, стало очевидно, что реализация стратегии не только не снижает общий конфликтный фон на Северном Кавказе, но даже способствует появлению новых центров напряженности, когда возникает конфликт из-за ресурсов между субъектами традиционной экономической деятельности и пришедшими извне инвесторами. Даже те проекты, которые сохранены в списке приоритетов, не во всем свободны от этих проблем - и там возникают противоречия между использованием земель для занятия скотоводством и под туристические объекты.

1 http://kavpolit.com/articles/kto_spaset_kavkazskih_biznesmenov-10640/

2 http://kavpolit.com/articles/kuznetsov_proektov_fantomov_na_kavkaze_ne_budet-11902/

В-третьих, появились новые «внешние» ограничения - ситуация кризиса заставила снижать финансовые аппетиты, а присоединение Крыма скорректировало ориентиры в сфере развития туризма.

По меньшей мере первые два из этих рисков были очевидны и озвучены экспертами еще при разработке Стратегии социально-экономического развития СКФО1. Однако лишь по прошествии нескольких лет предлагавшиеся еще тогда корректировки Стратегии если не стали внедряться в практику, то по меньшей мере были декларированы лицами, принимающими решения.

Значит ли это, что новая, более сбалансированная стратегия развития округа (пусть и не положенная на бумагу), связанная с изменением приоритетов, имеет больше шансов на успешную реализацию? Необходимо отметить, что если риск «гигантомании», судя по всему, в какой-то степени преодолен, то другие проблемы пока еще явно сохраняются. Здесь представляется необходимым обратить внимание на два момента.

1. Любые структуры обладают собственной инерцией, и декларация об изменении приоритетов их работы еще не означает, что эти приоритеты будут изменены на практике, тем более что изначально заложенные в стратегию механизмы поддержки инвестиций не пересматривались. Между тем сами эти механизмы имеют существенные внутренние риски, которые проявляются не только в достаточно хаотичной институциональной среде Северного Кавказа, но и при гораздо более четких и прозрачных принципах привлечения инвестиций, реализуемых в европейских странах. В частности, потому, что высокий уровень поддержки стимулирует инвесторов вкладываться даже в те объекты, которые имеют отрицательную рыночную стоимость2. Поэтому и проекты, сохранившие свой приоритетный характер в СКФО, нуждаются в дополнительном анализе с точки зрения их экономической целесообразности.

2. Трансформация управленческих структур в СКФО организационно закрепила разрыв между экономической политикой на Северном Кавказе и стратегией действий силового блока. Фактически подобный разрыв существовал и ранее. Стратегия социально-экономического развития СКФО не включала в себя никаких подходов к обеспечению безопасности в регионе, что, очевидно, оказало существенное негативное влияние на ее реализацию. Между тем эти вопросы на практике тесно взаимосвязаны. Административные барьеры для бизнеса, обеспечение безопасности туристов - все эти проблемы выходят за рамки чисто экономических, но принципиально влияют на перспективы экономического развития региона. Не случайно единственная республика, в которой согласно рейтингу инвестиционной привлекательности российских регионов агентства «Эксперт РА»

1 См., например: Северный Кавказ: модернизационный вызов / И.В. Стародубровская, Н.В. Зуба-ревич, Д.В. Соколов, Т.П. Интигринова, Н.И. Миронова, Х.Г. Магомедов. - М.: Издательский дом «Дело», РАНХиГС, 2012.

2 Так, экспертный анализ первых 10 лет оказания поддержки восточногерманским землям выявил, что и там инструменты поддержки инвестиций не свободны от недостатков, и от них было предложено отказаться (См.: Стародубровская И., Зубаревич Н., Маркварт Э. Федерализм и местное самоуправление - учет территориального разнообразия (международный опыт и уроки для России). Экспертный доклад - М., 2015).

инвестиционный климат заметно улучшился, - это Карачаево-Черкесия1, где власти последовательно обеспечивают мирные диалоговые процедуры разрешения конфликтов в обществе и не позволяют повышаться градусу противостояния между различными национальными и религиозными группами до опасных пределов. Административные преобразования в СКФО не создают благоприятных предпосылок для обеспечения единства политики в этих двух взаимосвязанных сферах - экономической и силовой - на всей территории округа и тем самым сохраняют соответствующие риски на перспективу.

6.6.2. Бюджетное финансирование программ переселений и выплат компенсаций

В 2014 г. среди острых вопросов, стоящих перед федеральной властью на Северном Кавказе, были вопросы о дальнейшей реализации ряда мероприятий, связанных с организованными переселениями граждан на новые территории и с компенсациями за изымаемую недвижимость. Проблемы, связанные с реализацией таких мероприятий, можно разделить на два типа. С одной стороны, изменения общей экономической ситуации в стране заставляли более строго оценивать эффективность бюджетных расходов на переселения и компенсации. С другой, - некоторые конкретные обстоятельства, связанные с практическим осуществлением этих государственных мер, указали на необходимость их критического осмысления и возможных корректировок.

Наиболее масштабным из «переселенческих» мероприятий в 2014 г. оставалось переселение жителей лакской национальности из Новолакского района в Дагестане, а наиболее заметным «компенсационным» мероприятием - выплаты компенсаций за земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в зоне затопления Гоцатлинской ГЭС (Дагестан). Федеральное бюджетное финансирование этих мероприятий осуществляется в рамках ФЦП «Юг России», дагестанская подпрограмма которой на 2015-2025 гг. сейчас находится в стадии обсуждения в федеральных органах власти2. В 2014 г. российская власть продемонстрировала, что рассматривает переселение из Новолакского района и выплату компенсаций за участки в районе Гоцатлинской ГЭС среди своих приоритетных задач. Это нашло отражение в постановлении Правительства РФ от 23.12.2014 г. № 1444 «О первоочередных мерах по обеспечению опережающего развития Республики Дагестан», где предписывается к 2018 г. завершить комплекс мероприятий по переселению лакского населения Новолакского района на новое место жительства, а также в 2016 г. обеспечить завершение выплат компенсаций за изымаемые земельные участки в зоне затопления Гоцатлинской ГЭС.

Урегулирование конфликта в Новолакском районе Дагестана, в том числе завершение мероприятий по переселению лакцев, проживающих в данном районе, на новое место жительства, - одно из необходимых условий поддержания межэтнического мира в Дагестане. В соответствии с решением Третьего съезда народ-

1 См.: http://kavpolit.com/articles/skfo_ekonomika_nesbyvshegosja_optimizma-13189/

2 РИА «Дагестан», 09.12.2014 (http://www.riadagestan.ru/news/tourism_events/rayudin_yusufov_i shakhabas_shakhov_pгinyali_uchastie_v_soveshchanii_u_zamministгa_гossiyskoy_fedeгatsii_po_ delam_sevemogo_kavkaza/)

ных депутатов Дагестана (июнь 1991 г.) Новолакский район Дагестана, расположенный возле границы Республики Дагестан и Чеченской Республики, должен быть вновь образован на другой территории, примыкающей с севера к столице Дагестана Махачкале. Это решение было принято, чтобы снять серьезную проблему, угрожавшую межэтническим отношениям в дагестано-чеченском приграничье. Дело в том, что лакское население оказалось на территории Новолакского района в результате принудительных переселений, осуществленных советской властью. На момент депортации чеченцев в Среднюю Азию и Казахстан в феврале 1944 г. территория нынешнего Новолакского района входила в Ауховский район Дагестана, населенный преимущественно чеченцами. Вслед за их депортацией с гор принудительно переселили около 7 тыс. лакцев, после чего и был образован Новолакский район. Когда в 1957 г. чеченцам было позволено вернуться на родину, советские органы власти воспрепятствовали их заселению в Новолакский район. Однако в годы перестройки чеченцы, депортированные из Ауховского района, и их потомки жестко поставили вопрос о своем праве вернуться на малую родину и о восстановлении Ауховского района. После решения Третьего съезда народных депутатов Дагестана началось финансируемое из федерального и регионального бюджетов строительство домов для лакцев, переселяющихся на будущую территорию Новолакского района. В дома же, освобождаемые лакцами, заселяются потомки депортированных из района чеченцев.

Тот факт, что в меняющихся экономических условиях федеральная власть продолжает осуществлять программу по переселению лакцев, представляется обоснованным, так как остановка этой программы может вызвать возобновление межэтнической напряженности в районе и в регионе в целом. Однако сохранение имеющейся системы финансирования переселения и общей схемы урегулирования конфликта может вести к неэффективному расходованию средств, а также стать причиной дестабилизации.

По данным Министерства экономики и территориального развития Дагестана, к середине 2014 г. для лакцев Новолакского района в месте их нового проживания (окрестности Махачкалы) построены 3052 частных дома, а также многочисленные объекты социального обеспечения и инфраструктуры. В целом на реализацию мероприятий по переселению лакского населения Новолакского района на новое место жительства за период 1992-2013 гг. было выделено 7 млрд 512 млн 100 тыс. руб., в том числе за счет федерального бюджета - 6 млрд 58 млн 500 тыс. руб., за счет республиканского бюджета - 1 млрд 453 млн 600 тыс. руб. По оценкам правительства Дагестана, требуется строительство еще примерно полутора тысяч частных жилых домов для переселенцев, т.е. почти 50% от всех построенных с 1992 г. С учетом значительных бюджетных средств, уже затраченных на переселение, а также фактически идущего переезда лакцев на новое место жительства, процесс «переноса» Новолакского района на новую территорию можно считать необратимым.

Однако действующий на сегодня порядок переселения лакцев в реальности не позволяет определить «горизонт» требуемых на него средств. Согласно республиканским нормативным актам, бесплатно получают частные дома в зоне переселе-

ния все лакские семьи, чей глава проживал в Новолакском районе в 1991 г.1 При этом, если кто-либо из детей такого жителя на момент переселения создал свою семью, эта семья также получает отдельный дом. Отдельные дома получают и супруги, проживавшие в районе в 1991 г., в случае их развода. Такие правила приводят к регулярному обновлению списков на получение домов в зоне переселения. Соответственно увеличивается количество требуемых домов и объем необходимых средств. Это «самовоспроизводящийся», повторяющийся процесс, ведущий к постоянному повышению расходов федерального бюджета.

Еще одна проблема состоит в том, что завершение процесса переселения лакцев в свою очередь поставит другие очень острые вопросы, преимущественно политического характера. Восстановление Ауховского района грозит серьезными конфликтами из-за отсутствия консенсуса по его границам. Новолакский район включает в себя лишь часть территории бывшего Ауховского района. В селах, входивших в Ауховский район, но не входящих в Новолакский (села Ленинаул и Калининаул), сейчас проживает около 14 тыс. человек. Эти села имеют многонациональный состав, и желание проживающего там чеченского населения добиться включения сел в Ауховский район встречает негативную реакцию части жителей этих сел другой национальности (аварцев). Наши исследования показывают, что в 2014 г. ситуация вокруг этих «спорных» сел продолжала обостряться и грозила серьезной дестабилизацией обстановки не только в самих этих селах, но и в северо-западной части Дагестана в целом. Речь идет не об ухудшении межэтнических отношений как таковых, но об углублении противоречий между взглядами двух этнических общин на будущее «спорных» сел, идущем на фоне радикализации требований обеих сторон. Существенно, что в борьбе за тот или иной вариант будущего данных сел группы их жителей получают поддержку извне. В частности, 23 декабря 2014 г. в дагестанском городе Хасавюрт состоялся Девятый съезд чеченцев Дагестана, собравший представителей всех населенных пунктов республики, в которых имеется чеченское население. В декларации, принятой съездом, центральное место занимает требование вхождения сел Ленинаул и Калининаул в Ауховский район.

Без достижения межэтнического консенсуса относительно судьбы «спорных» сел запуск процесса восстановления Ауховского района представляется крайне рискованным. Вместе с тем после завершения процесса переселения лакцев будет крайне сложно «оттягивать» начало восстановления района, а это на сегодняшний день приведет к обострению ситуации вокруг «конфликтных» сел, которая и в данный момент является весьма острой.

В свете изложенного, можно сделать вывод, что в ходе мероприятий по переселению лакцев из Новолакского района Дагестана в 2014 г. выявились следующие проблемы их организации:

1. Отсутствие даты, после которой списки на получение домов не будут подлежать дальнейшему расширению. Утверждение такой даты постановлением Пра-

1 См. Положение о порядке переселения лакского населения Новолакского района на новое место жительства (утверждено постановлением Совета Министров Республики Дагестан от 17 февраля 1993 г.); Постановление Правительства Республики Дагестан от 16 июля 2004 г. «О внесении изменений в Положение о порядке переселения лакского населения Новолакского района на новое место жительства».

вительства Дагестана позволило бы определить окончательное число домов, которые должны быть построены для переселенцев дополнительно к имеющимся, четко спланировать сроки завершения переселения и объемы требуемого финансирования.

2. Нерешенность политических вопросов, связанных с восстановлением Ауховского района, прежде всего - вопроса о включении в него сел, определение будущего которых конфликтно. По нашим оценкам, процесс достижения согласия по этим вопросам между заинтересованными группами населения может занять 34 года. Имело бы смысл рассчитать программу строительства домов примерно на такой же период, соответствующим образом распределив по годам бюджетные средства. Необходим четкий мониторинг ситуации с ходом согласительных процедур по границам будущего района с тем, чтобы переселение лакцев было завершено не раньше, чем появятся явные свидетельства успешности этих процедур.

Что касается выплат компенсаций за земельные участки, изымаемые при строительстве Гоцатлинской ГЭС, то в 2014 г. этот комплекс мероприятий, также финансируемых из федерального бюджета, был сопряжен с теми же нерешенными проблемами, что и в предыдущие годы. В зоне затопления ГЭС в Хун-захском районе Дагестана находятся участки, использовавшиеся в сельскохозяйственных целях жителями села Гоцатль и ряда соседних населенных пунктов. Местные жители выражают несогласие с тем, что пользователям большого количества участков, доступ к которым после создания водохранилища практически станет невозможен, выплата компенсаций не предполагается1. Кроме того, протесты местного населения вызывает нарушение графика выплат компенсаций. В итоге все это стало причиной неоднократных массовых протестных выступлений жителей Хунзахского района Дагестана в период с 2010 по 2014 г. При этом бюджетная «цена вопроса» относительно невелика: по оценкам самих местных жителей, им «недоплатили» компенсаций на 400 млн руб.2.

Ситуация в других районах Дагестана показывает, что конфликты, связанные с затоплениями при строительстве ГЭС, могут иметь весьма серьезные негативные последствия. Так, фактическое разрушение сельского хозяйства в ряде сел Унцу-кульского района, которые оказались в зоне затопления Ирганайской ГЭС, стало одной из главных причин радикализации части населения в этом районе, который сейчас является одним из самых неблагополучных в отношении экстремизма.

В свете этого явная недостаточность в 2014 г. мероприятий по информированию местных жителей в районе строительства Гоцатлинской ГЭС о реальном положении дел с выплатой компенсаций, а также по процедуре их выплат может стать серьезным дестабилизирующим фактором.

Подводя итог, можно констатировать, что события 2014 г. подтвердили необходимость продолжения бюджетного финансирования программ переселений и выплат компенсаций за изымаемые земельные участки в Дагестане, что является оправданным и необходимым для поддержания стабильности в этом регионе. Од-

1 Утром - деньги, вечером - стулья // «Настоящее время» (Махачкала), 23 апреля 2010 г. (http://gazeta-nv.info/content/view/3998/216/).

2 Жители дагестанского села Гоцатль не получат полную компенсацию в 2015 году за изымаемые под ГЭС земли // ИА КЕвМИМ, 26 декабря 2014 г. (http://www.regnum.ru/news/economy/ 1881107.html).

нако без существенного уточнения планов этих мероприятий и учета сопутствующих им рисков они могут стать неэффективными и даже иметь эффект обратный стабилизации.

6.6.3. Динамика террористических угроз

В годовом обзоре за 2013 г. были подробно проанализированы альтернативы антитеррористической политики и те последствия, к которым они способны привести. Было обозначено две модели антитеррора: силовая модель жесткого курса и политика «мягкой силы». За время проведения антитеррористической политики на Северном Кавказе было выделено три периода, для которых характерно различное сочетание двух данных идеологий. До осени 2010 г. практически полностью господствовала силовая модель. Период с осени 2010 до конца 2012 г. можно трактовать как сочетание подходов, характерных для обеих моделей: наряду с продолжением силового давления в ряде северокавказских регионов (Дагестан, Ингушетия) были созданы комиссии по адаптации боевиков, начался внутрикон-фессиональный диалог между конфликтующими течениями ислама. Изменение политики очевидно дало позитивный результат - стала проявляться тенденция к снижению жертв вооруженных конфликтов.

Тем не менее с начала 2013 г. произошел возврат к доминированию силовой модели, связанный с рядом факторов - общим ужесточением идеологического контроля в стране, необходимостью обеспечить безопасность Олимпиады в Сочи, сменой власти в некоторых северокавказских республиках. Основываясь на анализе трендов предшествующих периодов, можно было ожидать, что в ответ на это террористическая активность снова возрастет. Но, как видно из представленной на рис. 15 и 16 информации о потерях от террористической деятельности (линейный тренд по СКФО обозначен сплошной, по Дагестану - прерывистой линией), подобного эффекта достаточно длительное время не наблюдалось, что добавляло аргументов сторонникам силового сценария.

Однако следует учитывать, что на ситуацию влияли многие внешние факторы, модифицируя выявленные ранее тенденции.

Во-первых, это смена власти в рядах северокавказского подполья. Новое руководство Имарата «Кавказ» заняло более умеренную позицию - выступило против терактов с жертвами среди гражданских лиц, против самоподрыва женщин, против сопротивления до последнего патрона. Альтернативная стратегия фактически предложена не была. Такая смена не могла не сказаться на активности незаконных вооруженных формирований.

Во-вторых, на внутрикавказскую ситуацию все большее влияние оказывало обострение противостояния в Сирии и Ираке в связи с появлением на их территории так называемого Исламского халифата (ИГИЛ, ИГИШ или ИГ). Изначально этот фактор приводил к оттоку молодых радикалов с территории Российской Федерации, и до поры до времени правоохранительным органам удавалось жесткими методами не допускать их возвращения обратно, что приводило к снижению террористических угроз внутри страны. Однако в конце года ситуация стала меняться. Один за другим северокавказские боевые командиры стали откалываться от умеренного Имарата «Кавказ» и присягать на верность гораздо более радикальному ИГИЛ.

160 140 120 100 80 60 40 20 0

Ike 2013 II кв. 2013 III кв. 2013 IV кв. 2013 I кв. 2014 II кв. 2014 III кв. 2014 Дагестан ичччччД ВСЕГО Линейная (Дагестан) _ • _ Линейная (ВСЕГО)

Источник: данные Мемориала.

Рис. 15. Потери силовиков (убитыми и ранеными) по СКФО в целом и по Республике Дагестан, по кварталам 2013-2014 гг.

350 300 250 200 150 100 50 0

I кв. 2013 II кв. 2013 III кв. 2013 IV кв. 2013 I кв. 2014 II кв. 2014 III кв. 2014 IV кв. 2014 всего Дагестан Линейная (ВСЕГО) • ~ Линейная (Дагестан)

Источник: по данным Кавказского узла.

Рис. 16. Всего жертв (убитыми и ранеными) по СКФО в целом и по Республике Дагестан, по кварталам 2013-2014 гг.

Как может этот процесс повлиять на уровень террористических угроз? Можно ожидать, что это еще сильнее ослабит силы подполья и облегчит антитеррористическую политику. Однако могут быть и другие, гораздо более негативные эффекты. Ведь в конкуренции между различными террористическими ячейками основной аргумент один - успешные террористические акты. Именно так - как ответ Имарата на активность ИГИЛ - объясняют некоторые эксперты декабрьский тер-

акт в Грозном1. Данные об общем количестве вошедших в город боевиков из разных источников сильно варьировались, но боевые действия в городе продолжались почти сутки. В ходе спецоперации было уничтожено 15 боевиков, погибло 14 полицейских, несколько десятков человек получили ранения .

В то же время реакция руководства Чеченской Республики на теракт, призвавшего разрушать дома родственников боевиков и выселять их за пределы республики, вызвала резкую негативную реакцию правозащитного сообщества России. Глава Комитета против пыток И. Каляпин призвал проверить высказывания Рам-зана Кадырова на соответствие Конституции РФ. В ответ на это в Грозном был сожжен офис мобильной правозащитной группы, против правозащитников были выдвинуты обвинения в защите террористов. Противостояние лидеров Чечни с правозащитниками выплеснулось в общероссийское информационное поле, соответствующий вопрос был задан президенту России на его пресс-конференции. Однако четкой правовой оценки прозвучавших призывов дано не было, а ответ президента каждая из сторон конфликта интерпретировала в свою пользу3.

Отсутствие однозначной позиции государственных органов по вопросу о допустимости коллективной ответственности за действия террористов оказывает негативное влияние не только на ситуацию в Чечне. Практика разрушения домов реальных или предполагаемых родственников боевиков получила достаточно широкое распространение и в других республиках Северного Кавказа - Дагестане, Ингушетии. Между тем подобные действия не только недопустимы исходя из зафиксированных в Конституции РФ прав и свобод человека, норм российского законодательства, но и контрпродуктивны с точки зрения антитеррористической политики.

Во-первых, надежды на то, что молодые люди, испугавшись репрессий против родственников, прекратят насильственные акции, тщетны. На Северном Кавказе активно проявляется межпоколенческий конфликт, а камнем преткновения в этом конфликте как раз и является радикальный ислам. Поэтому старшие во многих случаях не способны повлиять на младших, а младших не остановят угрозы старшему поколению.

Во-вторых, давление на близких людей может даже ухудшить ситуацию. Сейчас механизмом втягивания молодых людей в вооруженное сопротивление в основном является «спираль насилия», когда юноши (да и девушки тоже) идут мстить за близких и соратников, которые, по их мнению, безвинно пострадали. Поэтому каждый следующий виток насилия расширяет число мстителей, и чем менее избирательно это насилие, тем больше подобный эффект.

В-третьих, разрушение домов - серьезный фактор конфликтной социализации подрастающего поколения. Дети, пережившие подобную травму или наблюдавшие ее у соседей, изначально настроены на противостояние российской власти, которая однозначно ассоциируется с произошедшей трагедией. И это закладывает базу сохранения проблемы терроризма на перспективу.

1 http://kavpolit.com/articles/dialog_vnutri_podpolja-11930/

2 http://kavpolit.com/articles/ot_snosa_domov_do_zabrasyvanija_jajtsami-12060/

3 Большая пресс-конференция Владимира Путина 18 декабря 2014 г. http://www.kremlin.ru/ news/47250

6.7. Военная экономика и военная реформа в России

Произошедшее в марте 2014 г. присоединение Крыма не было одобрено мировым сообществом и вызвало введение экономических санкций против России, усиливавшихся на протяжении всего года. Эти санкции, направленные прежде всего против оборонного сектора, оказали существенное негативное влияние на выполнение намеченных российским руководством государственной программы вооружения и программы развития оборонно-промышленного комплекса (ОПК). Основными контрмерами здесь стали разработка планов импортозамещения в ОПК и переход Военно-промышленной комиссии в сентябре в непосредственное ведение президента страны. На выполнение планов профессионализации Вооруженных сил и их боевой подготовки международные санкции какого-либо воздействия в 2014 г. не оказали.

6.7.1. Обновление Военной доктрины

26 декабря прошлого года на сайте Кремля опубликована уточненная по решению Совета Безопасности (СБ) России новая редакция Военной доктрины (ВД) Российской Федерации (РФ)1. Эта обновленная редакция, разработанная межведомственной рабочей группой при аппарате СБ2, была рассмотрена и одобрена 19 декабря на оперативном совещании СБ под руководством президента РФ. И хотя в информационном сообщении СБ в связи с этим событием отмечено, что «.актуальные положения действующей Военной доктрины остались неизменными и в ее новой редакции»3, произведенные в этом документе изменения заслуживают внимания.

Прежде всего из текста ВД исчезла такая важнейшая задача военно-экономического обеспечения обороны как «оптимизация расходов на оборону, рациональное планирование и распределение финансовых и материальных ресурсов». Указание в новой редакции на необходимость «концентрации ее [страны] финансовых и материально-технических ресурсов, повышения эффективности их использования» представляется весьма неадекватной заменой и выглядит как попытка избавиться от упоминания самого факта существования бюджетных ограничений для военной организации даже на бумаге.

Число внешних военных опасностей в новой редакции возросло с 11 до 14 за счет добавления использования не по назначению информационно-коммуникационных технологий, угрожающих «режимов» в соседних странах и подрывной деятельности заграничных спецслужб. Что, в общем-то, не удивительно, так как оценка тенденций в международной обстановке сменила свой знак с достаточно нейтральной на негативную, характеризующуюся, «усилением глобальной конкуренции, напряженности в различных областях межгосударственного и межрегионального взаи-

1 Военная доктрина Российской Федерации. URL: http://news.kremlin.ru/media/events/files/ 41d527556bec8deb3530.pdf (дата обращения: 26.12.2014).

2 Совбез РФ: к концу 2014 года Россия уточнит военную доктрину // РИА Новости. 2014. 2 сентября.

3 Об итогах оперативного совещания Совета Безопасности Российской Федерации по вопросу «О внесении уточнений в Военную доктрину Российской Федерации». 20 декабря 2014. URL: http://www.scrf.gov.ru/news/838.html (дата обращения: 21.01.2015).

модействия, соперничеством ценностных ориентиров и моделей развития, неустойчивостью процессов экономического и политического развития на глобальном и региональном уровнях на фоне общего осложнения международных отношений».

Перечень внутренних военных опасностей увеличился с 3 до 4. В него добавлена деятельность «по информационному воздействию на население, в первую очередь на молодых граждан страны», с «целью подрыв исторических, духовных и патриотических традиций в области защиты Отечества». К счастью, военные угрозы для РФ остались практически неизменными как по количеству, так и по составу. Упомянутые новые военные опасности оказались не имеющими никакого отношения к основным задачам Вооруженных сил, других войск и «органов» в мирное и военное время.

Из пункта о военной политике исчезло такое ее немаловажное направление как «недопущение гонки вооружений».

6.7.2. Военно-кадровая и социальная политика

В 2014 г. продолжалась реализация основных положений военной реформы, начатой Д. Медведевым в 2008 г. после военного конфликта c Грузией и продолженной в мае 2012 г. В. Путиным1.

К концу года общая списочная численность военнослужащих в Минобороны достигла 905 тыс. человек (исходя из заявленной укомплектованности 90,5%), что на 78 тыс. (9,4%) больше, чем годом ранее, когда была достигнута укомплектованность в 82,7%2. При этом численность военнослужащих, проходящих службу по контракту на должностях рядового и младшего командного состава, достигла для этой категории исторического максимума в 295 тыс. человек, что на 70 тыс. (33,3%) больше, чем в конце 2013 г. Таким образом, Минобороны России удалось компенсировать провал предыдущего года в комплектовании данной категорией военнослужащих, добившись при этом и высоких качественных показателей приходящего пополнения: по уровню образования - 64% поступивших на службу по контракту имеют высшее или среднее профессиональное образование; по возрастному составу - 91% проходящих службу по контракту не старше 30 лет3. Достигнуто это было не в последнюю очередь за счет принятия поправки в действующее законодательство, разрешившей призывнику уже с осени 2014 г. выбирать между одним годом срочной службы или двумя годами службы по контракту4.

Численность военнослужащих срочной службы в Минобороны составила к концу 2014 г. 273 тыс. человек - впервые оказавшись меньше (на 22 тыс.), чем

1 Указ от 07.05.2012 г. № 604 «О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации».

2 Отчет на расширенном заседании коллегии Минобороны России об итогах деятельности за 2014 г. М., 19 декабря 2014. URL: http://mil.ru/files/files/koll2014/otchet-2014.doc (дата обращения: 22.12.2014); Отчет о ходе выполнения Плана деятельности Министерства обороны Российской Федерации по реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597, 601, 603, 604, 605 за 2013 год». М., 22 января 2014. URL: http://mil.ru/files/files/result2013/otchet2013.pdf (дата обращения: 22.01.2014).

3 Там же.

4 Федеральный закон от 23.06.2014 г. № 159-ФЗ «О внесении изменении в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

служащих по контракту1, при общем плане весеннего и осеннего призывов (по всем силовым структурам, включая Внутренние войска МВД и спасательных воинских формирований МЧС) в 308 тыс. 100 человек2. С 1 сентября 2014 г. все российские студенты ВУЗов получили не просто отсрочку от призыва, но и возможность служить одновременно с учебой независимо от наличия военной кафедры в ВУЗе, а после окончания обучения пройти трехмесячные военные сборы с последующим зачислением в запас3. А уже в октябре отсрочка от призыва была распространена (с 1 января 2017 г.) и на учащихся колледжей и техникумов4, что подтвердило принципиальный курс руководства страны на дальнейшую гуманизацию института срочной службы.

Число военнослужащих, находящихся в распоряжении своих командиров и начальников и ожидающих получения постоянного жилья, снизилась к концу 2014 г. более чем на треть - до 16 тыс. человек с более чем 25 тыс. в начале года5. Таким образом, Минобороны приближается к успешному решению проблемы этой категории военнослужащих, продолжающих получать денежное довольствие, дожидаясь, а порой и затягивая получение положенного им жилья.

На первые курсы высших военно-учебных заведений (ВВУЗ) в 2014 г. зачислено 15 тыс. 140 человек, что на 456 человек меньше, чем в предшествующем году, но по-прежнему вдвое превышает заявленную ранее оптимальную величину набора6. При этом в начале 2104 г. в Минобороны около 2 тыс. офицеров продолжали служить на сержантских должностях . В течение 2014 г. существующая сеть ВВУЗов увеличилась на 1 военную академию и 3 высших военных училища, а сеть довузовских военных общеобразовательных учреждений - на 3 кадетских и 1 суворовское училища и 2 кадетских корпуса8.

Какие-либо данные о численности офицеров и прапорщиков Минобороны в 2014 г. не опубликованы. И в отличие от предыдущих лет Минобороны в минувшем году не опубликовало официальные статистические данные о численности военных пенсионеров на 1 января 2014 г., подлежащие обязательной публикации в соответствии с федеральным планом статистических работ9.

1 Численность военнослужащих по контракту в Вооруженных Силах России достигла в этом году исторического максимума. URL: http://function.mil.ru/news_page/country/more.htm?id=12004213@ egNews (дата обращения: 22.12.2014).

2 Воронов А. Призывников зовут в контрактники // Коммерсантъ. 2014. 1 октября (№ 177).

3 Там же.

4 Федеральный закон от 14.10.2014 г. № 302-ФЗ «О внесении изменений в статью 24 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе"».

5 Гаврилов Ю. Бери квартиру или уволят // Российская газета. 2015. 24 марта; Шойгу: Более 25 тыс. офицеров Минобороны служат без должностей // РИА Новости. 2014. 14 января.

6 По декабрьскому отчету. В сентябре министр обороны сообщил о 13 тыс. принятых в ВВУЗы.

7 В вооруженных силах РФ две тысячи офицеров продолжают служить на сержантских должностях // Росбалт. 2013. 6 декабря.

8 См. «Отчет на расширенном заседании коллегии...».

9 Указ от 10.08.2011 г. № 1063 «Об утверждении перечня информации о деятельности Министерства обороны Российской Федерации, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

По заявлению заместителя министра обороны Т. Шевцовой среднее денежное довольствие военнослужащих российской армии в 2014 г. составило 62,1 тыс. руб., превысив тем самым среднюю зарплату в России в два раза1.

В 2014 г. постоянным жильем были обеспечены 20 тыс. военнослужащих Минобороны, что практически соответствует результату предыдущего года (20,5 тыс.). При этом из разных источников было получено 14 тыс. квартир, а остальные были приобретены на государственные жилищные сертификаты и предоставляемые с августа жилищные субсидии. Число оформленных Минобороны сертификатов в 2014 г. превысило 2,3 тыс. На конец года в жилищной очереди Минобороны числились 33 тыс. военнослужащих, что позволяет рассчитывать на полное решение жилищной проблемы в этой категории к концу 2016 г.2

Служебное жилье в 2014 г. получили 17 тыс. 300 военнослужащих Минобороны (по другим данным 18 тыс. 851), что составляет 78% от результата предшествующего года3. При подобных темпах на решение проблемы служебного жилья в Минобороны даже к концу 2017 г., как это виделось еще в начале 2014 г., рассчитывать не приходится - очередь на его получение составляет в настоящее время 88 тыс. человек4.

В 2014 г. была существенно усовершенствована система выплат и социальных гарантий семьям военнослужащих, погибших и пострадавших во время учений и военных сборов5. Уже в начале года были повышены размеры единовременных выплат в связи с гибелью или ранением. По словам руководителя рабочей группы Совета по правам человека и вопросам защиты прав военнослужащих С. Кривен-ко, ситуация такова: «Сейчас в случае гибели солдата при исполнении воинской службы семья может рассчитывать на две основные выплаты: 2 млн руб. - это страховая сумма, 3 млн - это единовременное пособие. В общей сложности это 5 млн руб.»6. Правозащитник также отметил качественное изменение подхода к выплатам в связи с гибелью военнослужащих, поскольку исчезла дифференциация в зависимости от звания и должности военнослужащего: «Основные выплаты одинаковы, неважно, погиб рядовой или генерал. Остаются различия в пенсионных выплатах и льготах, но принципиален отход от прежней традиции, когда жизнь рядового оценивалась одной суммой, а офицера и генерала - другой». За последние два года для военнослужащих, получивших ранения и увечья, страховая выплата в случае инвалидности I группы возросла с 1,5 млн до 1,6 млн руб., II группы - с 1 млн до 1 млн 105 тыс. руб. Хотя это не компенсирует накопленную инфляцию, но тем не менее свидетельствует, что вопрос не забыт.

1 Минобороны России пообещало не снижать зарплаты военных // РИА Новости. 2015. 27 марта.

2 Отчет на расширенном заседании коллегии...; Мухин В. Очередь на жилье в армии уменьшилась, но проблемы остались // Независимая газета. 2015. 6 февраля.

3 Там же.

4 Отчет о ходе выполнения Плана деятельности Министерства обороны Российской Федерации по реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597, 601, 603, 604, 605 за 2013 год». М., 22 января 2014. URL: http://mil.ru/files/files/result2013/10-planM02013.html (дата обращения: 22.01.2014); Военный совет // Радиостанция «Эхо Москвы». 2015. 21 марта.

5 Федеральный закон от 22.10.2014 г. № 310-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат"».

6 Солопов М. Утверждены размеры выплат семьям погибших военных // Газета РБК. 2014. 26 ноября.

По данным Главного военного следственного управления в 2014 г. в военные следственные органы поступило более 28 тыс. сообщений о преступлениях, что на 1 тыс. превышает показатели предыдущего года. Количество уголовных дел, находящихся в производстве военных следователей, превысило 16 тыс. (прирост 9%). Каждое пятое преступление, зарегистрированное военным следователями в 2014 г., было связано с коррупцией1. Главная военная прокуратура и Минобороны статистику преступности в Вооруженных силах традиционно не публикуют, а попавшие в распоряжение СМИ данные Росстата свидетельствуют о росте числа самовольного оставления части в 1-ое полугодие 2014 г. по сравнению с таким же периодом предшествующего года на 62% (с 388 до 629), а числа привлеченных за симуляцию с целью уклонения от военной службы - в 3,3 раза (с 33 до 115)2. Возможными объяснениями соответствующего падения морали являются принуждение военнослужащих срочной службы к подписанию контрактов3 и перспектива попасть в район военных учений вблизи украинской границы.

В 2014 г. отношение населения страны к военной службе существенно улучшилось, о чем свидетельствуют данные социологического опроса, опубликованные в ноябре фондом «Общественное мнение»4. Треть россиян считала осенью 2014 г. положение дел в армии отличным и хорошим, еще 37% назвали его удовлетворительным, лишь 9% - плохим. А ведь год назад хорошо о российской армии отзывались 9%, большинство (42%) считало, что она в удовлетворительном состоянии, 32% говорили, что дела в армии идут плохо или очень плохо. Осенью половина была уверена, что состояние армии улучшается (в 2013 г. так думали 30%). Резко уменьшилось число тех, кто заметил ухудшение положения дел в армии (с 35% в 2013 г. до 7% сейчас). Лишь 19% убеждены что в российских Вооруженных силах ничего не меняется.

6.7.3. Военно-техническая политика

В 2014 г. продолжилась реализация военно-технической политики, выраженной в государственной программе вооружения (ГПВ) на 2011-2020 гг., Основах военно-технической политики РФ на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу и ФЦП «Развитие ОПК на 2011-2020 гг.»5 и подтвержденной президентом В. Путиным в мае 2012 г.6

2014 г. начался совместным заседанием 29 января коллегий Минобороны, Минпромторга и Генпрокуратуры с участием руководства Военно-промышленной комиссии (ВПК) при Правительстве РФ с повесткой дня «О состоянии законности в оборонно-промышленном комплексе»7.

1 Кожукин М. Уровень коррупции в войсках снизился // Красная звезда. 2015. 6 марта (№ 38).

2 Туманов Г. Воины-побегоносцы // Коммерсантъ. 2015. 17 февраля (№ 27).

3 Бородянский Г. Вырвались из командирского окружения // Новая газета. 2015. 18 февраля.

4 Горяшко С. Российская армия становится лучше на глазах // Коммерсант. 2014. 13 ноября (№ 205).

5 Утверждены 31 декабря 2010 г., 26 января 2011 г. и 5 марта 2012 г., соответственно. Все не опубликованы.

6 Указ от 07.05.2012 г. № 603 «О реализации планов (программ) строительства и развития Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса».

7 Тихонов А. Контуры контроля ОПК // Красная звезда. 2014. 29 января.

В мае и ноябре президентом В. Путиным были, как и годом ранее, проведены две трехдневные сессии совещаний, посвященных различным аспектам выполнения ГПВ и ФЦП. Кроме того, 28 июля в Ново-Огареве состоялось заседание по вопросу импортозамещения в оборонно-промышленном комплексе (ОПК), а 10 сентября в Кремле - заседание по вопросу разработки проекта очередной ГПВ на 2016-2025 гг., непосредственно перед началом которого председателем ВПК стал президент страны1. А накануне, 8 сентября были упразднены Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средство (Рособоронпоставка) и Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ)2. Их функции возвращены Минобороны и другим заказывающим ведомствам, как сообщают СМИ, по инициативе министра обороны С. Шойгу под предлогом их неэффективности вследствие дублирования функ-

3

ций .

Контуры новой системы контроля за использованием средств при размещении и выполнении ГОЗ с участием Федеральной службы по финансовому мониторингу (Росфинмониторинга) были определены лишь спустя три месяца4 после признания президентом В. Путиным в его послании Федеральному Собранию фактов неконтролируемого роста цен на продукцию военного назначения (ПВН): «.По некоторым позициям цены увеличиваются в два, в три, в четыре, а есть случаи, когда цена увеличилась от начала работы в одиннадцать раз»5.

Тем не менее уже 1 декабря министр обороны С. Шойгу в ходе селекторного совещания сообщил6, что основные задачи по выполнению ГОЗ в 2014 г. решены, расходы на его выполнение возросли на 25% по сравнению с предыдущим годом - до 1,7 трлн руб. (спустя два месяца эта оценка уточнена до 1 трлн 650 млрд руб.7, т. е. 2,3% ВВП), а количество поставляемых в войска вооружения и военной техники (ВВТ) возросло на 65%. Подобный диспаритет между затратами и результатом объясняется, безусловно, не снижением цен, а возвратом накопленных долгов - «недодела» - ОПК по ГОЗ предыдущих лет («догоночные графики» ликвидации недодела по ГОЗ 2014 г. рассчитаны на полгода)8. Позднее, 19 декабря заместитель министра обороны Ю. Борисов сообщил, что ГОЗ будет выполнен на 95%, что «намного лучше, чем в 2013 г.»9.

1 Указ от 10.09.2014 г. № 627 «О Военно-промышленной комиссии Российской Федерации».

2 Указ от 08.09.2014 г. № 613 «О некоторых вопросах государственного управления в сфере государственного оборонного заказа вооружения, военной, специальной техники и материальных средств».

3 Сафронов И., Бутрин Д. Рособороннаступление // Коммерсантъ. 2014. 3 июня (№ 94); Подайте на войну // Ведомости. 2014. 9 сентября (№ 166).

4 Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию. М., 5 декабря 2014.

5 Послание Президента Федеральному Собранию. М., 4 декабря 2014.

6 Основные задачи по реализации Гособоронзаказа 2014 года выполнены. URL: http://function mil.ru/news_page/country/more.htm?id=12002239@egNews (дата обращения: 02.12.2014).

7 Замминистра обороны: Динамичное оснащение армий стало мировым трендом // Русская служба новостей. 2015. 24 января.

8 Там же.

9 По итогам текущего года запланированные мероприятия по Гособоронзаказу будут реализованы на 95%. URL: http://function.mil.ru/news_page/country/more.htm?id=12004204@egNews (дата обращения: 22.12.2014).

Всего в 2014 г. произведено и поставлено в войска 38 межконтинентальных баллистических ракет, в т. ч. 22 для подводных лодок стратегического назначения. Успешными были три пуска ракеты «Булава» морского базирования, осуществленных с разных ракетных подводных крейсеров (10 сентября с борта «Владимира Мономаха», 29 октября - «Юрия Долгорукого», 28 ноября - «Александра Невского»). Они сняли практически все вопросы об усилении нашей морской компоненты стратегических ядерных сил. Кроме этого в войска поступило более 4,5 тыс. новых образцов ВВТ, в т. ч. «142 самолета, 135 вертолетов, 4 подводные лодки, 15 надводных кораблей и катеров, 19 зенитно-ракетных комплексов, 590 танков и боевых машин пехоты»1. В результате оснащенность современными образцами по сравнению с 2013 г. возросла «по системе стратегического вооружения на 19,1%, в ракетных войсках стратегического назначения - на 7,8%, в Войсках воздушно-космической обороны - на 17,9%, в ВВС - на 4%, в ВМФ - на 4,4%, в Сухопутных войсках и ВДВ - более чем на 8%»2.

При этом в Минобороны прогнозировали срыв заданий в отношении поставок боевых кораблей и вспомогательных судов, боевых машин пехоты, самоходных противотанковых комплексов и ряда средств поражения, а также проблемы с ремонтом и модернизацией по ряду позиций ГОЗ3. Уже сорваны плановые сроки сдачи фрегатов проектов 11356 и 22350 вследствие прекращения поставок газотурбинных двигателей украинской компанией «Зоря»-«Машпроект», а корветов проектов 20380 и 20385 - из-за прекращения поставок дизелей немецкой компании MTU4. Утвержденный президентом страны в августе план импортозамещения позволяет рассчитывать на замену импортных агрегатов лишь к 2017 г.

Результаты российского оборонного сектора за 2014 г. оценивать сложнее, чем годом ранее, когда представляя 22 апреля Государственной Думе отчет правительства о результатах работы в 2013 г., председатель правительства Д. Медведев заявил о приросте выпуска в ОПК на 13,5% и рекордной сумме экспорта продукции военного назначения (ПВН) в 15,74 млрд долл. США5.

По какой-то причине Минпромторг с апреля 2014 г. полностью прекратил публикацию своей статистики, в т. ч. и по ОПК, вследствие чего фактический прирост выпуска ОПК в 2014 г. в настоящий момент остается неизвестным. Судя по просочившейся в СМИ информации6, плановый прирост выпуска ОПК в 2014 г. был установлен в 20%, что существенно превышает план 2013 г. (15-17%)7. При этом заместитель министра обороны Ю. Борисов в октябре требовал от радиоэлектрон-

1 Совещание, посвященное приемке военной продукции. М., 19 декабря 2014. URL: http://www. kremlin.ru/news/47256 (дата обращения: 22.12.2014).

2 Там же.

3 Слабые звенья в системе безопасности // Независимое военное обозрение. 2014. 26 декабря.

4 ОСК подаст иск к немецкой MTU за срыв контракта на поставку двигателей на 24 млн евро // ТАСС. 2015. 23 марта.

5 Отчет Правительства о результатах работы в 2013 году: Стенограмма. М., 22.04.2014. URL: http://government.ru/news/11875 (дата обращения: 22.04.2014).

6 Программа «Арсенал» с О. Бочкаревым // Радиостанция «Это Москвы». 2014 . 29 декабря.

7 См.: Рабочая встреча с Заместителем Председателя Правительства Дмитрием Рогозиным. Ново-Огарёво, 21 марта 2013. URL: http://www.kremlin.ru/news/17719 (дата обращения: 21.03.2013); Программа «Арсенал» с Д. Рогозиным // Радиостанция «Эхо Москвы». 2013. 16 декабря.

ной промышленности темпов роста не 10-14%, а 25-30%1, что можно понять - ведь с учетом накопленного отставания фактического прироста выпуска от планового в 2011-2013 гг., под угрозой оказывается план по приросту выпуска в 2015 г. по отношению к 2011 г. в 1,8 раза , заложенный в основу действующей 111В.

Российский экспорт продукции военного назначения (ПВН) в 2104 г. при плане на прошлый год в 13 млрд долл. США превысил 15,5 млрд долл. США (3,1% от экспорта в целом)3, сократившись относительно рекордного показателя 2013 г. на 1,5% при сокращении экспорта в целом на 5,1%. При этом в структуре экспорта доля ПВН превосходит долю древесины и целлюлозно-бумажных изделий, но уступает долям цветных металлов и изделий из них и продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья. Примечателен успех российских экспортеров -сверхплановый экспорт ПВН на сумму около 2,5 млрд долл. США был осуществлен (или зачтен по факту осуществленный ранее) в последние две недели 2014 г., в основном за счет поставки техники из наличия Минобороны России, превысившей 1,3 млрд долл. США.

Динамика роста фактического выпуска ОПК и экспорта ПВН в относительном выражении за период 2002-2014 гг. представлена в табл. 32.

Таблица 32

Прирост объемов промышленного производства в ОПК и экспорта ПВН в 2002-2014 гг., % к предыдущему году

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Выпуск ОПК в целом 16,5 16,3 3,3 3,8 12,2 15,4 5,1 4,3 14,2 5,8 6,4 13,5 н/д

Экспорт ПВН 28,0 12,5 7,0 6,0 5,5 16,9 10,6 5,7 17,4 27,3 14,8 3,8 -1,5

Источник: Минпромторг; ФСВТС; Центр анализа стратегий и технологий; расчеты ИЭП имени Е.Т. Гайдара.

В 2014 г. Минпромторг опубликовал перечень организаций, включенных в сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса (ОПК). Общее количество организаций, включенных в последнюю версию реестра , увеличилось за год на 9 - до 1339 (или 45% от имеющих лицензию)5.

Наиболее крупные колебания размера реестра за последние два года были вызваны слиянием существующих организаций (подобно переходу ОКБ Сухого, Новосибирского авиационного производственного объединения имени В.П. Чкалова

1 МО РФ: рост радиоэлектронной промышленности должен составить 25-30% // РИА Новости.

2014. 2 октября.

2 Рогозин: объем производства российского ОПК вырастет в 4 раза к 2030 г. // РИА Новости. 2012.

2 октября.

3 ФСВТС: экспорт оружия Минобороны в 2014 году был невероятно рекордным // РИА Новости.

2015. 27 марта; О состоянии внешней торговли в 2014 г. М.: Росстат, 26 февраля 2015.

4 Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 20 ноября 2014 г. № 2338 «Об утверждении перечня организаций, включенных в сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса». URL: http://minpromtorg.gov.ru/common/upload/files/docs/Prikaz_N_ 2338_ot20.11.2014.PDF (дата обращения: 21.11.2014).

5 На конец мая 2014 г. Рособоронзаказ выдал 2967 лицензий на право выполнения ГОЗ.

и Комсомольского-на-Амуре авиационного производственного объединения имени Ю.А. Гагарина на права филиалов холдинговой компании «Сухой»), сменой вида деятельности и отказом от военного производства (пример - Казанское моторостроительное производственное объединение и Ковровский механический завод) с исключением из реестра и включение в реестр осенью прошлого года 18 организаций легкой промышленности, выполняющих заказы Минобороны. А такие ЗАО, как «Научно-производственное предприятие "Планета-Аргалл"» (Великий Новгород) и «Научно-производственная фирма "Техноякс"» (Москва), вернулись в реестр после годичного перерыва.

Кроме того, значительные качественные изменения в реестре связаны с продолжающимся акционированием федеральных государственных унитарных предприятий, количество которых за рассматриваемый период сократилось на 26, а открытых акционерных обществ — выросло на 11, и слиянием, но без исключения филиалов из реестра (пример - сохранение 6 филиальных организаций холдинга «Швабе»).

По данным Минпромторга1, среди организаций, включенных в реестр, в настоящее время насчитывается около 250 частных предприятий (18,7%).

Почти половина (591 или 44,1%) из них размещена в Центральном федеральном округе, где лидируют Москва (306 или 22,9%) и Московская область (112 или 8,4%). Второе и третье места делят Приволжский (238 или 17,8%) и СевероЗападный (223 или 16,7%) федеральные округа, в которых доминируют Нижегородская область (55 или 4,1%) и Санкт-Петербург (167 или 12,5%). В других федеральных округах традиционно выделяются Свердловская (42 или 3,1%) и Новосибирская (35 или 2,6%) области.

Наибольший прирост численности за период с октября 2013 г. ОПК пришелся на Центральный федеральных округ, где организаций стало на 9 больше в основном за счет Москвы, Московской и Орловской областей, хотя минимальный рост наблюдался также в Белгородской, Брянской, Воронежской и Рязанской областях. Ситуация в Крыму и Севастополе осталась без изменений - в реестре по-прежнему, как и в июне прошлого года, значатся принадлежащие Минобороны 1020-я Судоремонтная мастерская и Строительное управление Черноморского флота, все в Севастополе. Остальные организации ОПК Крыма и Севастополя продолжают оформлять российские лицензии, причем процесс этот сопровождается проблемами.

Территориальная концентрация организаций ОПК показана на рис. 17.

Динамика численности работников ОПК в 2001-2014 гг. по данным Минпромторга представлена на рис. 18, а средней заработной платы в ОПК в 2010-2014 г. по опубликованным в СМИ данным Росстата - в табл. 33. Для 2014 г. данные Росстата относятся лишь к первому полугодию. Если верно утверждение председателя правительства Д. Медведева, что «в прошлом году в оборонно-промышленном комплексе она [зарплата] составила в среднем порядка 35 тыс.

1 Совещание о кадровом обеспечении модернизации оборонно-промышленного комплекса. Королёв, 10 марта 2015. URL: http://government.ru/news/17140/ (дата обращения: 11.03.2015).

рублей»1, то зарплата в ОПК в номинальном выражении, как минимум, перестала расти, а в реальном - сократилась не менее чем на 7%.

Источник: Минпромторг; расчеты ИЭП имени Е.Т. Гайдара.

Рис. 17. Территориальная концентрация российского ОПК (ноябрь 2014 г

Численность работников ОПК _ • "Промышленные предприятия ————"Научные организации

Источник: Минпромторг; Федеральный справочник.

Рис. 18. Численность работников в оборонных отраслях в 2001-2014 гг.,

тыс. человек

1 Совещание о кадровом обеспечении модернизации оборонно-промышленного комплекса. Королёв, 10 марта 2015. URL: http://government.ru/news/17140/ (дата обращения: 11.03.2015).

Таблица 33

Средняя зарплата в ОПК в 2010-2014 гг.

2010 2011 2012 2013 2014 (1 п/г)

Номинальная зарплата, руб. 22818 26655 30850 35353 37688

Прирост номинальной зарплаты, % - 16,8 15,7 14,6 6,6

Реальная зарплата (цены 2010 г.), руб. 22818 24589 27078 29055 28733

Прирост реальной заработной платы, % - 7,8 10,1 7,3 -1,1

Среднегодовой ИПЦ, % - 108,4 105,1 106,8 107,8

Источник: Независимая газета. 2014. 11 ноября; Минэкономразвития; расчеты ИЭП имени Е.Т. Гайдара.

6.7.4. Военно-финансовая политика

Исполнение федерального бюджета 2014 г. в отличие от календаря предыдущих лет ограничилось единственной существенной внутригодовой корректировкой в июне. При этом второй год подряд в июне расходы по разделу «Национальная оборона» были снижены, на этот раз на 17,5 млрд руб. Законом о федеральном бюджете на 2014 г. расходы по этому разделу были установлены первоначально в 2 трлн 488 млрд руб.1, или на 13 млрд меньше планировавшихся правительством годом ранее2.

В результате указанного изменения к концу бюджетного года ассигнования федерального бюджета по разделу «Национальная оборона» сократились по сравнению с исходной версией бюджета на 0,7% - до 2 трлн 470,6 млрд руб. (3,5% ВВП) при остававшихся неизменными практически до конца года общих ассигнованиях бюджета. По сравнению с 2013 г. ассигнования по этому разделу в реальном выражении выросли на 10,8% (номинально на 17,0%).

Все указанные выше показатели военных расходов отсутствуют в опубликованных законах о бюджете и определялись по отчетам Федерального казначейства, заключениям профильных комитетов обеих палат Федерального Собрания РФ и Основным направлениям бюджетной политики на 2015-2017 гг.3 Закрытость расходов федерального бюджета в 2014 г. продолжала нарастать и превысила прошлогодний максимум на 2,5 п.п. (см. табл. 34), при этом секретные ассигнования составили 2 трлн 291 млрд 334 млн руб., из которых 68% предназначены ОПК в основном в виде ГОЗ и 26% - спецслужбам. Неожиданно появились незначительные секретные расходы в разделе «Охрана окружающей среды» и в тех подразделах разделов «Общегосударственные вопросы» и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», где их ранее не было вовсе.

1 Федеральный закон от 02.12.2013 г. № 349-Ф3 «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов».

2 Законопроект № 143344-6 «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». М., 30.09.2012.

3 Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. URL: http://minfin.ru/common/upload/library/2014/07/main/ONBP_2015-2017_1.pdf (дата обращения: 10.07.2014).

Таблица 34

Доля секретных ассигнований в федеральных бюджетах 2005-2014 гг., %

Код и наименование раздела (подраздела), содержащего секретные расходы 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Расходы федерального бюджета в целом 11,3 11,8 10,3 11,9 10,0 10,5 11,7 11,7 13,9 16,4

0100 ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ 3,7 6,3 5,5 8,7 5,1 4,8 9,8 11,4 9,5 9,2

0108 Международные отношения и международное сотрудничество - <0,1 < 0,1 3,7 - - - - - < 0,1

0109 Государственный материальный резерв 82,9 89,2 92,2 90,2 85,0 85,1 86,6 86,8 87,2 87,7

0110 Фундаментальные исследования 2,1 1,2 1,1 1,0 0,8 0,3 1,0 2,7 0,7 0,7

0114 Другие общегосударственные вопросы 0,1 0,7 0,3 4,4 1,6 1,1 1,3 1,3 2,3 3,1

0200 НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА 42,1 42,8 45,3 46,1 48,1 46,4 46,9 47,6 52,6 58,8

0201 Вооруженные Силы Российской Федерации 33,1 35,6 37,1 39,0 40,2 39,0 40,9 41,2 48,3 54,3

0204 Мобилизационная подготовка экономики 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

0205 Подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности 100,0 100,0 100,0

0206 Ядерно-оружейный комплекс 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

0207 Реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества 45,2 46,9 50,7 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 80,1 79,8

0208 Прикладные научные исследования в области национальной обороны 98,4 93,9 93,7 93,2 92,9 91,3 92,2 94,5 94,1 94,2

0209 Другие вопросы в области национальной обороны 2,5 8,8 24,4 29,2 34,6 42,0 36,8 44,9 41,9 53,8

0300 НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 28,5 31,6 31,1 31,8 30,8 32,1 32,5 23,3 27,4 29,0

0302 Органы внутренних дел 4,8 6,3 5,2 5,0 3,7 4,3 3,9 3,4 3,8 4,3

0303 Внутренние войска 11,8 10,3 9,8 10,3 8,2 8,3 7,9 4,6 4,5 5,4

0304 Органы юстиции - - - - - - - - - < 0,1

0306 Органы безопасности 97,8 95,5 97,3 99,1 99,6 97,1 99,6 99,6 99,7 99,8

0307 Органы пограничной службы 100,0 99,0 97,6 100,0 99,5 98,6 99,1 99,1 99,6 99,9

0309 Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона 59,0 62,4 50,7 51,4 51,0 51,3 47,0 42,6 40,7 38,6

0313 Прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности 74,0 66,4 64,4 75,5 79,4 92,1 86,0 85,9 91,4 82,4

0314 Другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности 8,3 50,7 40,0 56,3 68,4 67,9 78,3 13,6 12,3 85,3

0400 НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА 0,1 <0,1 0,4 0,6 0,6 1,6 1,8 2,4 4,9 5,2

0410Связь и информатика - - - - - - - - 1,6 2,0

0411 Прикладные научные исследования в области национальной экономики - - 5,2 5,8 4,5 5,6 11,9 14,2 18,2 23,0

0412 Другие вопросы в области национальной экономики 0,1 0,1 < 0,1 0,3 0,7 4,5 1,9 2,3 8,5 10,0

0500 ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО - 3,4 0,9 7,0 10,1 19,3 14,2 6,6 11,0 11,1

0501 Жилищное хозяйство - 4,2 5,7 16,0 12,9 20,8 20,7 8,5 21,3 24,1

0700 ОБРАЗОВАНИЕ 2,8 2,7 2,4 2,6 3,1 3,6 4,0 3,2 4,3 4,7

0701 Дошкольное образование 2,0 2,2 2,4 2,5 2,5 3,9 3,9 4,4 4,5 2,6

0702 Общее образование 1,5 1,9 2,1 2,0 2,8 3,5 0,4 0,2 0,5 1,5

0704 Среднее профессиональное образование 1,1 1,0 1,0 0,9 1,0 - - - - <0,1

0705 Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации 16,9 15,8 17,2 1,8 2,5 9,4 17,4 8,6 6,2 2,9

0706 Высшее и послевузовское профессиональное образование 3,2 2,9 2,5 3,1 3,6 4,1 5,2 4,1 5,2 5,3

0709 Другие вопросы в области образования 0,3 0,3 0,3 0,3 0,5 0,6 0,3 0,4 0,4 0,9

0800КУЛЬТУРА, КИНЕМАТОГРАФИЯ, СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 - - - -

0800 КУЛЬТУРА, КИНЕМАТОГРАФИЯ - - - - - - 0,1 0,1 0,1 0,1

0801 Культура 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

0804 Периодическая печать и издательства 13,5 7,5 2,6 2,6 3,2 3,6 - - - -

Окончание таблицы 34

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

0806Другие вопросы в области культуры, кинематографии и средства массовой коммуникации <0,1 0,2

0900 ЗДРАВООХРАНЕНИЕ, ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ 4,3 4,0 2,6 4,1 3,5 3,0 - - - -

0900 ЗДРАВООХРАНЕНИЕ - - - - - - 2,7 2,4 2,7 2,9

0901 Стационарная медицинская помощь 5,6 4,7 2,9 3,2 2,8 2,4 2,3 2,0 1,8 1,7

0902 Амбулаторная помощь н/п1 н/п н/п 13,9 4,3 3,8 2,9 3,1 4,2 4,4

0905 Санаторно-оздоровительная помощь н/п н/п н/п 14,1 15,9 10,7 11,2 10,8 12,2 14,0

0907 Санитарно-эпидемиологическое благополучие н/п н/п н/п 2,1 0,6 0,6 0,7 1,4 0,8 0,8

0908 Физическая культура и спорт 0,3 0,3 0,2 0,4 0,3 0,6 - - - -

0910 Другие вопросы в области здравоохранения, физической культуры и спорта - - - 1,7 1,1 1,0 - - - -

0910 Другие вопросы в области здравоохранения - - - - - - 0,4 0,4 0,3 0,6

1000 СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА - - - <0,1 <0,1 - - 0,1 0,1 <0,1

1003 Социальное обеспечение населения - - - <0,1 <0,1 - - 0,3 0,3 0,1

1004 Охрана семьи и детства <0,1

1100 ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ - - - - - - 0,3 0,3 0,4 0,3

1101 Физическая культура - - - - - - 62,0 41,5 9,1 9,8

1200 СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ - - - - - - 0,3 0,3 0,4 0,4

1202 Периодическая печать и издательства - - - - - - 3,4 3,5 4,6 5,5

1400 МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ БЮДЖЕТАМ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА 0,2

1401 Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 0,5

Источник: Федеральные бюджеты 2005-2014 гг. Данные 2005-2010 гг. приведены к соответствующим разделам и подразделам бюджетной классификации, вступившей в силу с 2011 г. Курсивом выделены данные в ранее действовавшей бюджетной классификации.

Абсолютные и относительные значения основных компонентов прямых военных ассигнований РФ в федеральном бюджете 2014 г. и их изменение относительно 2013 г. в реальном выражении показаны в табл. 35. В связи с тем, что в окончательном варианте федерального закона о бюджете на 2014 г.2 какие-либо данные о полных расходах федерального бюджета в разрезе разделов и подразделов классификации расходов отсутствуют, для 2014 г. использованы данные исходной версии бюджета, представленной в Федеральном законе от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ. Пересчет в цены 2013 г. выполнен с использованием первой оценки3 Росстатом индекса-дефлятора ВВП за 2014 г. (106,6%).

Военные ассигнования в других разделах федерального бюджета приведены в табл. 36. Как и в прошлом году, в связи с изменениями в стандарте отчетности ООН о военных расходах4, вступившими в силу с 2012 г., в составе военных расходов в других разделах бюджета здесь и далее не учитываются секретные расхо-

1 Неприменимо вследствие изменения структуры бюджетной классификации.

2 Федеральные законы от 28.06.2014 года № 201-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов"» и от 26.12.2014 № 448-ФЗ «О внесении изменений в статью 23 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов"».

3 О производстве и использовании валового внутреннего продукта (ВВП) за 2014 год. М.: Росстат, 2 февраля 2015.

4 Доклад Группы правительственных экспертов по обзору функционирования и дальнейшему развитию механизма стандартизированной отчетности Организации Объединенных Наций о военных расходах. А/66/89. ООН, 14 июня 2011.

ды спецслужб на образование, здравоохранение, ЖКХ и проч., а также расходы на гражданскую оборону и содержание войск МЧС России.

Таблица 35

Прямые военные ассигнования федерального бюджета по разделу «Национальная оборона» в 2014 г.

Наименование раздела и подразделов 2014 г., млн руб. / то же в ценах 2013 г. Изменение в 2014 г. по сравнению с 2013 г., млн руб. / прирост, % Доля ассигнований, % / изменение по сравнению с 2013 г., п.п.

в федеральном бюджете 2014 г. в ВВП

1 2 3 4 5

НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА 2 488 134 2 333 581 227 119 10,78 16,63 0,90 3,51 0,32

Вооруженные силы Российской Федерации 1 897917 1 780 026 151914 9,33 12,69 0,52 2,67 0,21

Мобилизационная и вневойсковая подготовка 6 664 6 250 -542 -7,98 0,04 -0,01 0,01

Мобилизационная подготовка экономики 5 427 5 089 -572 -10,11 0,04 -0,01 0,01

Ядерно-оружейный комплекс 36 429 34 166 4 877 16,65 0,24 0,02 0,05 0,01

Реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества 5 761 5 403 -401 -6,92 0,04 0,01

Прикладные научные исследования в области национальной обороны 242 772 227 692 32 557 16,68 1,62 0,17 0,34 0,05

Другие вопросы в области национальной обороны 293 165 274 955 39 286 16,67 1,96 0,20 0,41 0,06

Источник: расчеты ИЭП имени Е.Т. Гайдара.

Таблица 36

Прямые и косвенные военные ассигнования по другим разделам федерального бюджета в 2014 г.

Наименование подраздела или характера ассигнований 2014 г., млн руб. / то же в ценах 2013 г. Изменение в 2014 г. по сравнению с 2013 г., млн руб. / прирост, % Доля ассигнования, % / изменение по сравнению с 2013 г., п.п.

в федеральном бюджете 2014 г. в ВВП

1 2 3 4 5

В разделе «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность»

Внутренние войска 127 161 119 262 -9 767 -7,57 0,85 -0,11 0,18 -0,02

Органы пограничной службы 141 208 132 437 -9 949 -6,99 0,94 -0,12 0,20 -0,02

В разделе «Национальная экономика»

Организация альтернативной гражданской службы 5 5 -1 -17,67 <0,01 <0,01

Президентская программа « Уничтожение запасов химического оружия в РФ» 424 397 391 6521,99 <0,01 <0,01

Субсидии организациям транспорта, осуществляющим приобретение автотехники для пополнения подвижного состава автоколонн войскового типа 53 49 -6 -10,47 <0,01 <0,01

Субсидии на функционирование координационного центра Россия-НАТО 50 47 -4 -7,80 <0,01 <0,01

Строительство специальных и военных объектов 12 025 11 278 -3 028 -21,16 0,08 -0,03 0,02

ФЦП «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2011-2015 годы)» 79 74 -13 -15,29 <0,01 <0,01

Взносы в уставные капиталы и субсидии организациям оборонно-промышленного комплекса 33 838 31 736 -16 549 -34,27 0,23 -0,13 0,05 -0,03

Окончание таблицы 36

1 2 3 4 5

Содержание специальных объ- 124 - <0,01 <0,01

ектов 116 - - -

Стипендии молодым работникам 240 -17 <0,01 <0,01

организаций оборонно- 223 -7,27 - -

промышленного комплекса

Секретные расходы 86 124 32 479 0,64 0,13

80 867 67,12 0,27 0,05

В разделе «Жилищно-коммунальное хозяйство»

Обеспечение военнослужащих 8 550 -30 363 0,06 0,01

служебным и постоянным жи- 8 019 -79,11 -0,23 -0,05

льем

В разделе «Образование»

Расходы Минобороны 60 106 -2 139 0,40 0,08

56 372 -3,66 -0,04 -

В разделе «Культура и кинематография»

Расходы Минобороны 1 872 -381 0,01 <0,01

1 755 -17,85 - -

В разделе «Здравоохранен ие»

Расходы Минобороны 49 913 -1 150 0,33 0,07

46 813 -2,40 -0,02 -

Лекарственное обеспечение 150 - <0,01 <0,01

ЗАТО ФМБА 141 - - -

В разделе «Социальная политика»

Пенсионное обеспечение Мино- 289 456 16 567 1,93 0,41

бороны 271 476 6,50 0,03 0,02

Пенсионное обеспечение погра- 32 926 1 870 0,22 0,05

ничной службы и внутренних 30 881 14,22 - -

войск МВД

Материальное обеспечение 6 611 20 0,04 0,01

специалистов ядерного оружей- 6 130 0,33 - -

ного комплекса РФ

Дополнительное ежемесячное 504 -150 <0,01 <0,01

материальное обеспечение 467 -24,31 - -

инвалидов вследствие военной

травмы

Обеспечение проведения ремон- 380 140 <0,01 <0,01

та индивидуальных жилых до- 356 64,59 - -

мов, принадлежащих членам

семей военнослужащих, поте-

рявшим кормильца

Компенсации членам семей 1 833 -10 0,01 <0,01

погибших военнослужащих 1 699 -0,59 - -

Пособия и компенсации во- 8 776 882 0,06 0,01

еннослужащим, приравненным к 8 138 12,16 - -

ним лицам, а также уволенным

из их числа

Единовременное пособие бере- 2 634 -59 0,02 <0,01

менной жене военнослужащего, 2 444 -2,34 - -

проходящего военную службу по

призыву, а также ежемесячное

пособие на ребенка военнослу-

жащего, проходящего военную

службу по призыву

В разделе «Физическая культура и спорт»

Расходы Минобороны 2 027 77 0,01 <0,01

1 901 4,20 - -

В разделе «Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации

и муниципальных образований общего характера»

Дотации бюджетам ЗАТО 11 566 -718 0,08 0,02

10 847 -6,21 -0,01 -

Переселение граждан из ЗАТО 501 -57 <0,01 <0,01

470 -10,90 - -

ВСЕГО ПО ДРУГИМ РАЗДЕ- 912 545 -28 317 6,10 1,29

ЛАМ 855 861 -3,31 -0,50 -0,05

Источник: расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

В итоге, в 2014 г. суммарные военные ассигнования (см. табл. 37) российского федерального бюджета, рассчитанные в соответствии со стандартом ООН для во-

енных расходов, увеличились по сравнению с прошлым годом на 0,3% ВВП, достигнув 4,8% ВВП.

Таблица 37

Суммарные показатели военных и связанных с ними ассигнований федерального бюджета в 2014 г.

Наименование ассигнований Сумма ассигновании, млн руб. Доля ассигновании, % / ее изменение по сравнению с 2013 г., п.п.

в федеральном бюджете 2013 г. в ВВП

Суммарные военные ассигнования, связанные с нынешней и прошлой военной деятельностью 3400679 22,73 0,39 4,79 0,27

Суммарные ассигнования по разделам «Национальная оборона» и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» 4541721 30,36 -0,60 6,40 0,14

Источник: расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Исполнение федерального бюджета в 2014 г.1 в части военных расходов в целом не отличалось от 2013 г. - пик расходов по разделу «Национальная оборона» 974 млрд руб. (39,3%) вновь пришелся на 1 квартал (в 4 квартале 26,5%). Максимальное превышение лимита расходов по сводной бюджетной росписи федерального бюджета над ассигнованиями по закону о бюджете по этому разделу составило в июне 20 млрд 667 млн руб., снизившись в декабре до 10 млрд 473 млн. В целом расходы по разделу 0200 «Национальная оборона» в 2014 г. были исполнены с перерасходом в 8 млрд 474 млн руб. (0,34%) относительно ассигнований последней версии закона о бюджете, что наблюдается впервые после 2008 г.

Однако при этом в целом по подразделу 0201 «Вооруженные силы Российской Федерации» сэкономлено 12 млрд 58 млн руб. (0,6%) относительно ассигнований первой версии закона о бюджете, а экономия на расходах на выплаты персоналу Минобороны составила 24 млрд 292 млн руб. (3,8%). В 2014 г. расходы на содержание военнослужащих Минобороны в реальных показателях (с учетом среднегодового ИПЦ) сократились на 2,1%, несмотря на увеличение численности солдат и сержантов, проходящих службу по контракту, к концу года на 75 тыс. человек (33,3%)2. Хотя денежное довольствие военнослужащих срочной службы по-прежнему сохраняется на уровне 2 тыс. руб.3, у служащих по контракту рядового оно составило в среднем 28 тыс. руб., сержанта - более 39 тыс. руб.4 Всего на содержание военнослужащих Минобороны в 2014 г. израсходовано 400 млрд 656 млн руб. (0,56% ВВП).

1 Отчет об исполнении бюджета на 1 января 2015 г. URL: http://www.roskazna.ru/federalnogo-byudzheta-rf/fb/doc/01.01.2015(ежемесячный).rar (дата обращения: 13.02.2015).

2 Отчет на расширенном заседании коллегии Минобороны России об итогах деятельности за 2014 г. М., 19 декабря 2014. С. 4. URL: http://mil.ru/files/files/koll2014/otchet-2014.doc (дата обращения: 20.12.2014).

3 Указ Президента РФ от 10 марта 2014 г. № 136 «О продлении срока проведения в Вооруженных Силах Российской Федерации эксперимента по унификации денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по призыву».

4 РИА Новости. 2014. 24 января. URL: http://ria.ru/defense_safety/20140124/991193336.html (дата обращения: 25.01.2014).

Расходы на заработную плату гражданского персонала Минобороны составили 211 млрд 293 млн руб. (0,30% ВВП), сократившись относительно прошлого года на 8,1% в реальном выражении (с учетом среднегодового ИПЦ).

Расходы Минобороны на горюче-смазочные материалы (ГСМ) в 2014 г. возросли по сравнению с 2013 г. в реальном выражении на 3,6%, составив 65 млрд 476 млн руб. При этом объем их закупок (1,78 млн т) остался практически на многолетнем среднем уровне, а заметно возросшая в последние годы интенсивность проведения внезапных проверок боеготовности и войсковых учений была обеспечена за счет сверхнормативных переходящих запасов.

Расходы федерального бюджета на продовольственное обеспечение Минобороны в 2014 г. сократились в реальном выражении относительно прошлого года на 13,8% - до 50 млрд 300 млн руб., а на вещевое - выросли на 56,3% до 34 млрд 391 млн руб., что связано с продолжающимся переходом на новую форму одежды. Сравнение фактических расходов бюджета на этим двум статьям с ассигнованными законом о бюджете, к сожалению, невозможно ввиду их отсутствия в опубликованном законе, что, впрочем, относится и к ассигнованиям на ГСМ и содержание военного персонала.

Капитальные вложения в объекты недвижимости в 2014 г. в Минобороны по разделу «Национальная оборона» сократились по сравнению с предыдущим годом на 16,3% до 165 млрд 220 млн руб. (0,23% ВВП), а по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» на 27,0% - до 32 млрд 79 млн руб. (0,05% ВВП). При этом по последнему разделу исполненные расходы превзошли запланированные в исходной версии федерального закона о бюджете на 23 млрд 529 млн руб. в основном из-за решения руководства Минобороны поддержать ОАО «Оборон-строй» покупкой дополнительного выпуска акций на 20 млрд руб. Расходы федерального бюджета на накопительно-ипотечную систему жилищного обеспечения военнослужащих Минобороны выросли по сравнению с прошлым годом в реальном выражении на 25% и достигли 78 млрд 437 млн руб. (0,11% ВВП).

Расходы на пенсионное обеспечение военнослужащих Минобороны России в 2014 г. составили 287 млрд 452 млн руб. (0,40% ВВП), увеличившись в реальном выражении на 1,5% по сравнению с предыдущим годом.

В 2014 г. на первое место по темпам прироста в разделе 0200 «Национальная оборона» вышли расходы подраздела 0208 «Прикладные научные исследования в области национальной обороны», увеличившиеся относительно предыдущего года на 41,2% до 244 млрд 636 млн руб. (0,34% ВВП), причем фактическое исполнение превысило ассигнования исходной версии закона о бюджете на 1 млрд 865 млн руб. (0,8%). Данный аномально высокий прирост, связанный с «самой непрозрачной, самой коррупциогенной частью государственного оборонного заказа»1, свидетельствует о наличии серьезных проблем с экономической обоснованностью последнего.

Динамика помесячного исполнения расходов по самым крупным подразделам раздела 0200 «Национальная оборона» федерального бюджета в 2012-2014 гг. представлена на рис. 19-21.

1 Метов А.Х. Анализ системных нарушений в сфере ценообразования на НИОКР по государственному оборонному заказу. М.: Красная звезда, 2014. С. 8.

35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

Источник:

35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

Источник: расчеты ИЭП имени Е.Т. Гайдара по данным Федерального казначейства.

Рис. 20. Расходы федерального бюджета по подразделу «Прикладные научные исследования в области национальной обороны»

в 2012-2014 гг.

□ 2012 □ 2013 □ 2014

-

1

н Я

н ю И

л ю И

ст ь ь

ус бр бр

вг тя тя

А нт кт

е С О

расчеты ИЭП имени Е.Т. Гайдара по данным Федерального казначейства.

Рис. 19. Расходы федерального бюджета по подразделу «Вооруженные силы Российской Федерации»

в 2012-2014 гг.

□ 2012

□ 2013

□ 2014

н Я

р

п

А

Л

т с ь р б тя ь р б тяб

у вг

А нт е С кт О

45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

я

□ 2012

□ 2013

□ 2014

ы

-Й

я 2 8

ц

2 8

н о

О

и

Источник: расчеты ИЭП имени Е.Т. Гайдара по данным Федерального казначейства.

Рис. 21. Расходы федерального бюджета по подразделу «Другие вопросы в области национальной обороны» в 2012-2014 гг.

В табл. 38 приведены военные расходы субъектов Российской Федерации, которые указывают на сохранение многолетних тенденций. Величина этих расходов не превышает 0,01% ВВП, добавляя к мобилизационным расходам федерального бюджета около их трети.

Таблица 38

Военные расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2006-2014 гг., млн руб.*

Подраздел классификации расходов 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Вооруженные силы РФ 3,5 0,1 0,3 03 0,3

Модернизация ВС РФ и воинских формирований _ _ 10 0,5 _ _ _ _ _ _

Мобилизационная и вневойсковая подготовка 899,3 808,6 1351,9 1245,6 1797,9 1702,2 2116,0 2021,6 2003,7 1958,4 2250,0 2187,3 2366,7 2316,4 2506,5 2444,7 2582,0 2518,9

Мобилизационная подготовка экономики 708,3 692,8 861,2 840,9 1137,2 1063,9 1045,4 989,7 1298,4 1247,8 1351.2 1266.3 1781.0 1689.1 2343,1 1 935,1 1673,5 1580,9

Другие вопросы в области национальной обороны 32,8 32,1 55 5,7 07 0,5 4,4 4,4 <0,1 <0,1 27 2,7 32 3,0 32 2,9 33 3,0

Внутренние войска 35 1,4 1,0 03 0,3 _ _ _ _ _ _

ВСЕГО 1647,4 1535,0 2220,1 2093,5 2937,4 2767,7 3165,8 3015,7 3302.1 3206.2 3603,9 3456,3 4150,9 4008,5 4852,8 4382,7 4258,8 4102,8

*Числитель - ассигновано, знаменатель - фактически исполнено. Источник: Федеральное казначейство; расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Досрочно прекращенная в 2014 г. из-за введения международных санкций выдача государственных гарантий организациям ОПК для выполнения ГОЗ, результаты которой в разрезе банков-кредиторов представлены в табл. 39, должна была (по оптимистичной оценке) дополнительно привлечь в счет государственного долга для указанной цели от 0,28% ВВП в 2011 г. до 0,72% ВВП в 2014 г.

Таблица 39

Распределение государственных гарантий для выполнения ГОЗ в 2011-2014 гг. по банкам-кредиторам, млн руб.

Банк 2011 2012 2013 2014 2011-2014 Доля, %

Сбербанк России, Москва 46946,5 92947,9 152888,5 249189,4 541972,3 44,4

БанкВТБ, Санкт-Петербург 101522,1 87907,5 167410,2 183859,4 540699,2 44,3

Газпромбанк, Москва 8672,8 7642,4 20574,6 21635,0 58524,8 4,8

Внешэкономбанк, Москва 719,4 786,5 21394,8 41356,3 64257,0 5,3

АБ «Россия», Санкт-Петербург - - - 6568,0 6568,0 0,5

Промсвязьбанк, Москва - - - 6867,7 6867,7 0,6

НОВИКОМБАНК, Москва - - - 1718,8 1718,8 0,1

Выделено правительством, всего 157860,8 189284,3 362268,1 511194,6 1220607,8 100,0

Разрешено законом о бюджете 168950,0 199837,4 399450,0 496949,1 1265186,5 -

Не использовано 11089,2 10553,1 37181,9 -14245,5 44578,8 -

Источник: законы о федеральном бюджете, распоряжения правительства, расчеты ИЭП имени Е.Т. Гайдара.

В табл. 40 представлены российские военные расходы в период 2000-2014 гг., не учитывающие военные расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ (табл. 38) и выданные государственные гарантии (табл. 39). В отличие от практики прошлых лет расходы в реальном выражении определены с использованием дефлятора ВВП взамен дефлятора расходов на конечное потребление коллективных услуг государственного управления.

Таблица 40

Основные показатели военных расходов Российской Федерации

в 2000-2014 гг.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

1. В номинальном вы ражении (в текущих ценах), млрд руб.

Исполнение расходов 191,7 247,7 295,4 355,7 430,0 581,1 681,8 831,9 1040,8 1188,2 1276,5 1516,0 1812,3 2103,6 2479,1

ФБ по разделу «Национальная обо-

рона» в текущей бюджетной классификации3

Ассигнования ФБ по

разделу «Национальная оборона»: в текущей бюджетной классификации 209,4 214,7 284,2 354,9 427,4 578,4 686,1 839,1 1031,6 1192,9 1278,0 1537,4 1846,3 2111,7 2470,6

выведены в другие разделы бюджетной классификации5 44,3 77,7 91,3 126,5 202,4 270,8 324,4 223,1 149,2 122,5

в сравнимой бюд- 209,4 214,7 284,2 354,9 427,4 622,6 763,9 930,4 1158,1 1395,3 1548,8 1861,9 2069,4 2260,9 2593,1

жетной классифика-

ции

Военные расходы, по 201,2 291,5 322,7 442,5 494,3 659,0 815,9 942,0 1118,0 1166,1 1162,5 1423,3 1689,3 1660,1 -

данным ООНв

Суммарные военные 292,2 301,0 424,8 549,7 578,8 780,8 952,2 1219,1 1433,8 1736,6 1893,6 2209,9 2651,3 2990,6 3400,7

ассигнования, связан-

ные с текущей и про-

шлой военной дея-

тельностью1'

2. В реальном выражении (в ценах 2014 г.)д, млрд руб.

Исполнение расходов 1058,7 1174,1 1212,3 1283,0 1289,5 1460,7 1488,0 1595,4 1692,2 1894,0 1782,0 1825,7 2032,7 2242,9 2479,1

ФБ по разделу «Национальная обо-

рона» в текущей бюджетной классификации

Продолжение таблицы 40

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

Ассигнования ФБ по 1156,5 1017,6 1166,2 1280,2 1281,7 1453,7 1497,5 1609,2 1677,1 1901,4 1784,1 1861,6 2070,7 2251,6 2470,6

разделу «Националь-

ная оборона»:

в текущей бюджет-

ной классификации

выведены в другие - - - - - 111,3 169,6 175,1 205,7 322,6 378,0 390,7 250,3 159,1 122,5

разделы бюджетной

классификации

в сравнимой бюд- 1156,5 1017,6 1166,2 1280,2 1281,7 1565,0 1667,2 1784,3 1882,8 2224,1 2162,0 2242,0 2341,0 2410,6 2593,1

жетной классифика-

ции

Военные расходы, по 1111,2 1381,6 1324,5 1596,1 1482,2 1656,4 1780,8 1806,6 1817,6 1858,8 1622,8 1622,8 1894,7 1770,1 -

данным ООН

Суммарные военные 1613,4 1426,5 1743,3 1735,7 1962,6 2078,3 2337,9 2331,0 2768,2 2643,4 2643,4 2661,4 2973,6 3188,7 3400,7

ассигнования, связан-

ные с текущей и про-

шлой военной дея-

тельностью

3. В реальном выражении (в ценах 2000 г.)д, млрд руб.

Исполнение расходов 191,7 212,6 219,6 232,4 233,5 264,5 269,5 288,9 306,5 343,0 322,7 330,6 368,1 153,3 449,0

ФБ по разделу «Национальная обо-

рона» в текущей бюджетной класси-

фикации

Ассигнования ФБ по 209,4 184,3 211,2 231,8 232,1 263,3 271,2 291,4 303,7 344,4 323,1 335,3 375,0 153,9 477,4

разделу «Националь-

ная оборона»:

в текущей бюджет-

ной классификации

выведены в другие - - - - - 20,1 30,7 31,7 37,2 58,4 68,5 70,8 45,3 10,9 22,2

разделы бюджетной

классификации

в сравнимой бюд- 209,4 184,3 211,2 231,8 232,1 283,4 301,9 323,2 341,0 402,8 391,6 406,1 420,3 436,6 469,6

жетной классифика-

ции

Военные расходы, по 201,2 250,2 239,9 289,1 268,4 300,0 322,5 327,2 329,2 336,6 293,9 310,4 343,1 320,6 -

данным ООН

Суммарные военные 292,2 258,4 315,7 359,1 314,3 355,4 376,4 423,4 422,2 501,3 478,7 482,0 538,5 577,5 615,9

ассигнования, связан-

ные с текущей и про-

шлой военной дея-

тельностью

4. Военное обременение экономики, % ВВП

Исполнение расходов 2,62 2,77 2,73 2,69 2,53 2,69 2,53 2,50 2,52 3,06 2,76 2,71 2,92 3,18 3,49

ФБ по разделу «Национальная обо-

рона» в текущей бюджетной класси-

фикации

Ассигнования ФБ по 2,87 2,40 2,63 2,69 2,51 2,68 2,55 2,52 2, 50 3,07 2,76 2,75 2,97 3,19 3,48

разделу «Националь-

ная оборона»:

в текущей бюджет-

ной классификации

выведены в другие - - - - - 0,20 0,29 0,27 0,31 0,52 0,58 0,58 0,36 0,23 0,17

разделы бюджетной

классификации

в сравнимой бюд- 2,87 2,40 2,63 2,69 2,51 2,88 2,84 2,80 2,81 3,60 3,34 3,33 3,33 3,42 3,65

жетной классифика-

ции

Военные расходы, по 2,75 3,26 2,98 3,35 2,90 3,05 3,03 2,83 2,71 3,00 2,51 2,54 2,72 2,51 -

данным ООН

Суммарные военные 4,00 3,36 3,93 4,16 3,40 3,61 3,54 3,67 3,47 4,48 4,09 3,95 4,27 4,52 4,79

ассигнования, связан-

ные с текущей и про-

шлой военной дея-

тельностью

Окончание таблицы 40

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

5. По паритету покупательной способности в текущих ценах), мл| эд долл.

Исполнение расходов 26,8 30,2 31,9 34,2 36,2 45,6 54,1 59,5 72,6 84,7 80,6 87,4 98,0 108,9 120,8

ФБ по разделу «Национальная обо-

рона» в текущей бюджетной класси-

фикации

Ассигнования ФБ по 29,3 26,2 30,7 34,1 35,9 45,4 54,4 60,0 71,9 85,0 80,7 88,6 99,9 109,4 120,3

разделу «Националь-

ная оборона»:

в текущей бюджет-

ной классификации

выведены в другие - - - - - 3,5 6,2 6,5 8,8 14,4 17,7 18,7 12,1 7,7 6,0

разделы бюджетной

классификации

в сравнимой бюд- 29,3 26,2 30,7 34,1 35,9 48,9 60,6 66,6 80,8 99,4 97,8 107,3 111,9 117,1 126,3

жетной классифика-

ции

Военные расходы, по 28,1 35,6 34,8 42,5 41,6 51,7 64,7 67,4 78,0 83,1 73,4 82,0 91,4 86,0 -

данным ООН

Суммарные военные 40,9 36,7 45,8 52,8 48,7 61,3 75,5 87,2 100,0 123,8 119,6 127,4 143,4 154,9 165,6

ассигнования, связан-

ные с текущей и про-

шлой военной дея-

тельностью

Спра вочно

Дефлятор валового 137,6 116,5 115,5 113,8 120,3 119,3 115,2 113,8 118,0 102,0 114,2 115,9 107,4 105,2 106,6

внутреннего продук-

та, % к предыдущему

году

Паритет покупатель- 7,15 8,19 9,27 10,41 11,89 12,74 12,63 13,98 14,34 14,03 15,83 17,35 18,49 19,31 20,53

ной способностие,

руб./долл. США

а Для 2014 гг. - предварительные данные Федерального казначейства об исполнении федерального бюджета.

б Суммарно расходы Минобороны по разделам 05-09 и 11 федеральных бюджетов 2005-2011 гг., для 2012-2014 г. - дополнительно по разделу 12.

в За 2014 г. - будут представлены правительством РФ в ООН в 2015 г., включают в т. ч. расходы на содержание внутренних войск и пограничников. г С пенсиями военнослужащим. д Дефлированы посредством дефлятора ВВП. е Для 2014 г. - оценка ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Источники'. Федеральные законы о федеральных бюджетах на 2000-2014 гг. и об исполнении федеральных бюджетов 2000-2013 гг.; Национальные счета России в 1997-2013 годах. Стат. сб./ Росстат. М., 2005-2014; Объективная информация по военным вопросам, включая транспарентность военных расходов. Доклады Генерального секретаря ООН 2001-2014 гг.; Росстат; Федеральное казначейство.