Раздел 5. Институциональные проблемы Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Раздел 5. Институциональные проблемы

5.1. Имущественная политика в условиях финансового кризиса

5.1.1. Общий процесс перераспределения собственности

Даже на уровне весьма поверхностных умозаключений очевидным является тот факт, что финансовый кризис, начавшийся в 2008 г., ведет к заметной интенсификации нескольких связанных между собой процессов в сфере имущественных отношений. Прежде всего, новый импульс получает общий процесс перераспределения собственности в масштабах российской экономики, как это было и после кризиса 1997-1998 гг.

Общие оценки итогов развития рынка слияний и поглощений в 2008 г. весьма похожи: падение по сравнению с 2007 г., причем впервые после длительного периода стабильного роста в течение 2002-2007 гг. Абсолютные оценки снижения емкости рынка различаются в зависимости от применяемых методик: на 36% со 120-122 млрд долл. до 77,5 млрд долл. (если учитывать сделки от 5 млн долл. - M&A Intelligence), на 9% до 120 млрд долл., из которых почти 100 млрд пришлось на покупку российских активов (если учитывать все сделки - Ernst&Young)1.

Гораздо более противоречивы оценки перспектив этого рынка в 2009 г. В целом предполагается дальнейшее сокращение емкости рынка (до 60% от уровня 2008 г.), однако прогнозы в отношении качественных тенденций весьма различны (от дальнейшего сжатия рынка в силу проблем с оборотным капиталом и доступом к внешнему финансированию до активизации рынка с середины 2009 г. за счет скупки проблемных активов и компаний). В действительности очевидно, что при общем спаде на рынке слияний и поглощений в условиях финансового кризиса этот канал остается «рабочим» прежде всего для тех хозяйственных субъектов, которые сохранили ликвидность и смогли воспользоваться этим для приобретения обесценивающихся активов (с мая 2008 г. по февраль 2009 г. капитализация российского фондового рынка упала в 4 раза - с 1,5 трлн до 370 млрд долл.).

Одновременно активизируется деятельность инсайдеров (прежде всего крупных акционеров и менеджеров, что в российской модели чаще всего тождественно). По имеющимся данным о динамике сделок акционеров 500 крупнейших публичных компаний, во второй половине 2008 г. резко сократилось количество сделок по продаже менеджментом пакетов акций своих компаний. Напротив, отмечается рост числа сделок, в которых инсайдеры выступали покупателями акций своей компании, причем даже в тех случаях, когда в предыдущие периоды неоднократно выступали в качестве продавцов2. С определенными оговорками такая же политика, как будет показано ниже, стала характерной в условиях кризиса и для государства.

1 Здесь и далее при анализе тех или иных процессов в корпоративном секторе и мер государственной антикризисной поддержки используются данные и материалы, размещенные на официальных интернет-сайтах ведущих информационных агентств и периодических изданий (издательских домов) за 20082009 гг. (в частности, www.vedomosti.ru,www.kommersant.ru,www.ma-journal.ru и др.).

2 Впрочем, это неудивительно в условиях кризиса, особенно для проблемных компаний, когда капитализация, например, «РБК Информационные Системы» за год упала в РТС в 21 раз. См.: Поглощения по велению // Деньги. 26 января 2009 г. № 3.

Хотя статистические данные отсутствуют (прежде всего в силу закрытости такого рода информации), значимым каналом перераспределения активов (в том числе зарубежных) уже в 2008 г. могли стать принудительные продажи заложенных под банковское кредитование ценных бумаг (margin calls) российских компаний. Среди проблемных осенью 2008 г. оказались акции компаний Magna (Канада) и Hochtief (Германия), заложенные по кредитам «Базэла» (реализованы кредиторами), а также доля группы О. Дерипаски в Strabag, компании X5 Retail Group, «Вымпелком» (депозитарные расписки были заложены под кредиты Альфа-банка), «Роснефть», «Норильский никель» (25% заложено по кредитам «Русала»), «ЛУКОЙЛ», «Связьинвест», «СТС Медиа» (акции отданы в залог по кредитам Альфа-банка), АФК «Система» (в залоге ценные бумаги компании «Система-Галс» и башкирские нефтяные активы), «Вимм-Билль-Данн», «Седьмой континент», «НОВАТЭК» и др. Существует также множество кредитных соглашений, залогом по которым являются миноритарные пакеты крупнейших российских компаний с участием государства, однако (в силу сохранения у государства контрольного пакета) переход прав собственности является вполне возможным (например, переход ADR и акций ОАО «Газпром» в размере 0,77% уставного капитала от Vostok Gas к Deutsche Bank).

Большинству компаний удалось тем не менее пока удержать свои активы. Одной из особенностей российского кредитного рынка является доминирование российских банков в корпоративном кредитном портфеле (в сентябре 2008 г. - 92,7% при общем объеме кредитного портфеля российских банков в нефинансовый сектор 11,8 трлн руб.), однако практика margin calls не является для них характерной. Сбербанк РФ, являясь крупнейшим кредитором нефинансового сектора (более 1/3 совокупного кредитного портфеля), по имеющимся данным, пока не практикует такую возможность. ВТБ стал пока одним из немногих крупнейших российских кредиторов (около 10% кредитного портфеля), который на практике применил этот механизм4. Некоторые компании (например, «Норильский никель», МТС) еще летом выкупали свои акции на открытом рынке, хотя при продолжающемся падении рынка эта мера не могла сработать полноценно5.

По оценкам агентства Fitch Ratings, в IV квартале 2008 г. корпоративный сектор выплатил по внешним долгам 36 млрд долл., при этом 55% внешних кредитов было пролонгировано, включая обремененные требованиями margin calls. В 2009 г. для выплат по корпоративным долгам предстоит аккумулировать около 140 млрд долл.

Переход активов может быть обусловлен также начавшимися в 2008 г. дефолтами по долговым корпоративным обязательствам. К началу ноября 2008 г. совокупная сумма эмиссий, по которым возникли дефолты, составляла около 30 млрд руб.

К началу 2009 г. стали известны прецеденты урегулирования долговых обязательств за счет передачи активов банку-кредитору (прежде всего в сфере строительства, ритейла, розничных услуг мобильной связи, производства продуктов

3 См.: Секрет фирмы. 24 ноября 2008 г. № 46.

4 См.: Слияния и поглощения. 2008. № 12. С. 10-16.

5 Безусловный интерес вызывает получение осенью 2008 г. компанией «ДОН-строй», которая специализируется на «элитной недвижимости», кредитных линий в ВТБ на сумму 0,5 млрд долл. при том, что государственная поддержка (федеральная и московская) была, вполне очевидно, обещана лишь застройщикам эконом-класса.

питания и др.). В январе 2009 г. отмечен также случай передачи в счет долга нефтегазоконденсатных месторождений (Urals Energy в счет долга Сбербанку). Среди получателей активов можно указать также ВТБ, Альфа-банк, Юникредитбанк, банк «ТРАСТ» и некоторые другие. Вполне вероятным является последующее выставление полученных активов на продажу (в силу элементарного несоответствия приобретений профилю банковской деятельности, отсутствия специалистов и т.д.), что работает на интенсификацию рынка корпоративного контроля.

5.1.2. Внешний корпоративный долг и новый этап государственной экспансии

Специфической чертой нынешнего кризиса (в отличие от кризиса 1997-1998 гг.) является активное участие государства и контролируемых им хозяйственных субъектов в процессе перераспределения собственности. Более того, современная ситуация становится фактически зеркальной по отношению к ставшему уже легендарным периоду залоговых аукционов (ноябрь - декабрь 1995 г.), когда правительство, получая частные финансовые средства для пополнения бюджета, для обеспечения исполнения своих обязательств предоставило в залог акции 12 крупных (стратегических) российских предприятий. В их числе, в частности, были пакеты акций компаний «ЮКОС», «ЛУКОЙЛ», «Сургутнефтегаз», «Сибнефть», «Норильский никель», «Новолипецкий металлургический комбинат» и др., но ни в одном случае подобный псевдокредит так и не был возвращен, что означало фактическую приватизацию этих пакетов акций по многократно заниженным ценам, согласно подавляющему большинству оценок.

Осенью 2008 г. роли диаметрально поменялись: из публично заявленных соображений «экономической безопасности» государство проявило готовность рефинансировать те внешние займы госкомпаний и частного сектора, невыполнение обязательств по которым способно повлечь за собой утрату национального контроля (со стороны государства или национального капитала) за стратегическими активами. Это означает, в частности, что объектами потенциальной фактической национализации могут стать не только ценные бумаги компаний государственного сектора в строгом смысле слова (с участием государства в капитале более 50%), но и стратегические - при всей неопределенности этого термина в российском правовом поле - компании частного сектора.

Еще в 2006 г. в работах ИЭПП отмечалось6, что дальнейшие перспективы развития компаний с государственным участием, ставших «ядром» госэкспансии, будут определяться в том числе их способностью к погашению взятых кредитов в зависимости от конъюнктуры мировых цен на энергоносители. Наиболее пессимистичный прогноз базировался на ощутимом падении цен на энергоносители, от которых в значительной степени зависит бизнес крупнейших государственных компаний-заемщиков. Отмечалось, что при падении цен на нефть доступ к финансовым ресурсам на внешних рынках для рефинансирования накопленной задолженности сократится и в результате увеличится цена обслуживания привлеченных кредитов. В этой ситуации прогнозировались отток краткосрочного иностранного капитала,

6 См.: Российская экономика в 2005 г. Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2006; а также: Интервью Е. Гайдара // Эксперт. 2006. № 3. С. 6.

падение фондового рынка и тяжелые проблемы банковской системы, связанные с сокращением ликвидности.

В 2000-2005 гг. внешний долг российских государственных компаний увеличился многократно: в 2000 г. - 570 млн долл., в 2002 г. - 12 млрд долл., в 2005 г. - 28 млрд долл., т.е., по оценкам, от 30 до 40% общего объема внешнего корпоративного долга России. В частности, в 2005 г. внешние займы Сбербанка, Внешторгбанка, Внешэкономбанка и Россельхозбанка составили около 6,45 млрд долл. (около 36% средств, привлеченных российским банковским сектором). Совокупный объем займов «Газпрома», «Роснефти», «Совкомфлота», ОАО «РЖД», «Транснефти» и «АЛРОСА» достиг 28,2 млрд долл. Для 2006 г. стал характерен новый виток увеличения задолженности: внешняя задолженность нефинансовых компаний и коммерческих банков составила соответственно 135,4 и 78,5 млрд долл. (при доле госкомпаний, по оценкам, свыше 50% внешнего корпоративного долга России).

К 1 июля 2008 г., по данным Банка России, общий внешний долг российских компаний, банков и органов государственного управления достиг 527,1 млрд долл. (увеличение только за II квартал 2008 г. составило почти 50 млрд долл.). При этом на долю внешнего долга финансовых организаций пришлось 191,3 млрд долл. (рост долга за квартал - более 21 млрд долл.). Долг нефинансовых компаний без учета долговых обязательств перед прямыми инвесторами составил 263 млрд долл. (рост долга за квартал - почти 25 млрд долл.). Государственный внешний долг России на 1 июля 2008 г. был равен примерно 41 млрд долл. По оценкам, на долги государственных компаний и банков (например, «Газпром» - всего около 60 млрд долл., «Роснефть» -всего около 26 млрд, ВТБ - 11,4 млрд к выплате до конца 2009 г.) приходится в настоящее время около 50-60% всего внешнего корпоративного долга России .

По общепринятым формальным признакам (соотношение объема долга и текущей прибыли компании) крупнейшие российские заемщики не достигли критического «порога». Тем не менее различные меры регулирования (ограничения) внешней

7 Оценка инвестиционной компании «АТОН»: внешний долг России прирастает долгами госкомпаний, www.svobodanews.ru, 5 октября 2007 г. Необходимо отметить тем не менее, что при оценке внешнего долга именно государственных компаний существуют определенные трудности: во-первых, в силу элементарного отсутствия сводных реестров (по крайней мере, публичных); во-вторых, существуют методологические неясности. Соответствующая статистика Центрального банка по внешнему долгу (детализированное аналитическое представление за 2008 г., см.: www.cbr.ru/statistics) учитывает внешний долг раздельно по государственному и частному секторам, причем в состав государственного сектора включены только те банки и нефинансовые предприятия, «в которых органы государственного управления и денежно-кредитного регулирования напрямую или опосредованно владеют 50% и более участия в капитале или контролируют их иным способом». Все прочие государственные (смешанные по форме собственности) компании, по всей видимости, относятся к частному сектору. Если допустить, что все основные «должники» с долей участия государства свыше 50% относятся в статистике Центрального банка к государственному сектору, то совокупная цифра внешнего корпоративного долга госкомпаний и банков оказывается заметно меньше общепринятой экспертной (141,9 млрд долл., или 34,7% совокупного внешнего долга банков и компаний государственного и частного секторов на 1 апреля 2008 г.). Отметим, что долг только двух «нефинансовых предприятий», прямо подпадающих под определение Центрального банка, - «Газпрома» и «Роснефти» (в сумме около 86 млрд долл.) - уже заметно превышает общую сумму долга нефинансовых предприятий в рамках «государственного сектора» (74,5 млрд долл.). В-третьих, имеет место по сути «двойной счет», поскольку, по оценкам, часть средств, учитываемых Центральным банком в качестве внешнего долга, представляет собой внутренние кредиты в рамках групп (холдингов), по своему экономическому содержанию не имеющие отношения к внешнему долгу. 422

задолженности госкомпаний обсуждались неоднократно начиная с 2005 г. С точки зрения Минфина, государство должно нести определенную ответственность за деятельность таких компаний путем выработки единых подходов к внешним и внутренним займам государственных компаний. Внешние займы не следует запрещать в принципе, однако они должны быть ограничены количественно и по возможности заменяться заимствованиями на внутреннем финансовом рынке . Определенные надежды возлагались на представителей государства в советах директоров. Поскольку вопрос о привлечении заемных средств тесно связан с пропорциями распределения чистой прибыли компаний (выплаты дивидендов акционерам, включая государство), готовились документы по созданию единой системы заимствований и единой дивидендной политики. В целом к середине 2008 г. какая-либо регламентация и унификация указанных процессов так и не была осуществлена. Кроме того, административное ограничение доступа госкомпаний к зарубежным источникам долгового финансирования вряд ли можно рассматривать как эффективный антиинфляционный механизм. Проблема внешних заимствований госхолдингов должна решаться в другой плоскости - определение их места в системе государственных приоритетов, прозрачность финансовых потоков, эффективное управление профильными активами.

Как известно, существенная часть задолженности ведущих госкомпаний была связана с операциями на рынке корпоративного контроля в 2005-2007 гг. Иными словами, значительная доля привлеченных средств не пошла на развитие существующего бизнеса, а была связана с процессом нового перераспределения собственности - со скупкой активов, с изменением структуры акционерного капитала и пр. В отличие от силового передела прошлых лет (пример - «дело «ЮКОСа»), новая его фаза, лидерами которой выступают госкомпании и ряд компаний, располагающих политической поддержкой государства, носит рыночно-силовой характер. Активы продаются не вполне добровольно, но по цене, близкой к рыночной (достаточно упомянуть историю приобретения 50%-й доли в проекте «Сахалин-2»). В результате процесс перехода к государственно-капиталистической модели экономики способствует росту рынка и привлечению инвестиций. В условиях высокой ликвидности и благоприятной макроэкономической ситуации госкомпании активно привлекают кредитные ресурсы для покупки новых активов, что ведет к росту их

9

капитализации .

Хотя формально государство не отвечает по долгам компаний смешанного сектора, тем не менее их долги де-факто оцениваются как суверенные. Более того, для инвесторов вложение средств в них становится источником практически гарантированной доходности, поскольку государство демонстрирует решимость оказывать этим компаниям поддержку - как силовую и политическую, так и в сфере государственного регулирования (программа повышения цен на газ для внутренних потребителей). Это и предопределяет чрезвычайную популярность российских акций у офшорных хедж-фондов, для которых ухудшение институциональной среды (прежде всего политика «двойного стандарта») в России оборачивается дополнительными

8 РИА «Новости». 2005. 8 декабря.

9 См. также: Абрамов А., Радыгин А., Рогов К. Модель развития: Ловушка госкапитализма // Ведомости. 2007. 9 апреля. С. А 4.

прибылями. В то же время иностранные банки охотно кредитуют под низкий процент покупку госкомпаниями все новых активов (отметим заметный рост задолженности негосударственных заемщиков во II квартале 2008 г., т.е. уже в условиях мирового финансового кризиса).

Очевидно, что такая модель роста рынка является во многом спекулятивной, так как не связана с вложением значительного капитала в производство10 и возможна лишь в условиях притока средств на развивающиеся рынки, а также роста выручки компаний за счет повышения цен на их продукцию и перераспределения активов в их пользу. Кроме того, такой спекулятивный рост рынка скрывает реальные проблемы и диспропорции экономики, связанные с ухудшением (по мере экспансии государства в хозяйственную сферу) институциональной среды. Напомним, что в середине 2008 г. 10 наиболее капитализированных компаний обеспечивали 66% капитализации рынка, причем 50% капитализации приходилось на сектор добычи и переработки нефти и газа11. Огромная часть притока средств оказывается связана с узким сектором компаний-лидеров, получающих политическую поддержку, в то время как перераспределение инвестиций в экономике в целом сдерживается недостатками институциональной среды.

Такая модель со всей очевидностью проецируется и на ситуацию финансового кризиса 2008-2009 гг., когда обсуждаются меры экстренной поддержки российских компаний и банков.

5.1.3. Антикризисные меры в контексте расширения госсектора

В общем пакете антикризисных мер, принятых органами государственной власти РФ уже в сентябре - октябре 2008 г., применительно к проблемам расширения госсектора следует указать несколько направлений.

1. Кредиты государства на обслуживание зарубежных займов российских

компаний и банков (первоначально - 50 млрд долл. в 2008 г.).

12

По имеющимся данным , в IV квартале 2008 г. сумма платежей российских компаний по внешним долгам оценивалась в 47,5 млрд долл., в 2009 г. - 115,7 млрд долл., а с учетом пролонгации части выплат 2008 г. - около 140 млрд долл. Размещаемых Центральным банком во «Внешэкономбанке - Банке развития» депозитов (50 млрд долл.) было достаточно для кредитования компаний под выплаты 2008 г. Вместе с тем, и это вполне оправданно, условия предоставления кредитов

10 По оценке А.Е. Абрамова (на основе данных фондовых бирж и Росстата), всего за период с 2005 г. по 1-е полугодие 2008 г. доля инвестиций от эмиссии корпоративных облигаций, направляемых в основной капитал, колебалась в диапазоне от 0,4 до 2,2%. Лишь ненамного лучше была ситуация с использованием средств, привлекаемых компаниями и банками в процессе IPO. В наиболее удачном с точки зрения объема IPO 2007 г. из 33 млрд долл., полученных от первичных и вторичных размещений акций, лишь 3,6 млрд долл., или 10,9%, пошли на прирост реального капитала.

11 Российский фондовый рынок. Первое полугодие 2008 г. НАУФОР, Московская школа управления СКОЛКОВО, 2008.

12 Для более детальной справочной информации, включая подробные схемы и графики государственных антикризисных «инъекций», достаточно обратиться к официальным интернет-сайтам ведущих информационных агентств и периодических изданий за октябрь 2008 г. (в частности, www.vedomosti.ru, www.kommersant.ru,www.expert.ru и др.).

оцениваются как исключительно жесткие (вплоть до таких характеристик, как «временная национализация»): залог ценных бумаг, залог экспортной выручки, безакцептное списание средств с любых счетов заемщика для погашения кредита, включение представителей банка в органы управления заемщика, согласование с банком привлечения других займов и сделок по продаже активов свыше 10% стоимости компании, обеспечение, аналогичное обеспечению по зарубежному кредиту, и др. При этом за ВЭБом остается беспрецедентное право самостоятельно принимать решения касательно фактически любого увеличения залога, а также выбора между возможностью погашения долга или его «закрытия» имеющимся залогом.

К середине октября 2008 г. поступили заявки на рефинансирование от «Роснефти», ВТБ, «Газпромнефти», ТНК-ВР, «ЛУКОЙЛа», ИС Яша1, АФК «Система», «Северстали», «Мечела» и др. При минимальном установленном размере рефинансирования в 100 млн долл. (согласно Меморандуму о финансовой политике банка) речь шла действительно только о крупнейших компаниях и банках. ОАО «Газпром», заявив первоначально об отсутствии проблем с соответствующими платежами, по всей видимости, может оказаться среди претендентов на государственные средства, однако - в силу «эксклюзивности» компании, с точки зрения российских властей, - схема и условия рефинансирования будут отличаться от общепринятых.

2. Прямая («антикризисная») интервенция государства на фондовом рынке (по 175 млрд руб. в 2008 и 2009 гг.).

В середине октября 2008 г. было также принято решение о выделении средств из Фонда национального благосостояния на приобретение акций российских компаний (350 млрд руб. на 2008-2009 гг.). В настоящее время не существует никаких официальных данных об уже произведенных интервенциях, о точных размерах вложенных средств и приобретенных пакетов акций, о бенефициарах. Как минимум, можно задаться вполне прикладными вопросами о целесообразности монополизации практически всех операций во «Внешэкономбанке - Банке развития», о процедурах выбора операторов (профессиональных посредников) по сделкам, которые осуществлены или будут осуществляться в дальнейшем, в том числе касательно условий комиссии.

Один из вполне резонных вопросов, который возникает в связи с такого рода активностью ВЭБа, касается источника выделенных для интервенций денег. Как известно, одной из ключевых задач формирования Фонда национального благосостояния в идеале являлось финансирование пенсионной реформы. Вполне рационально было бы в условиях кризиса передавать приобретенные за счет ФНБ на открытом рынке пакеты акций именно в Пенсионный фонд (или содержательный аналог) под обеспечение в будущем (на стадии роста капитализации) пенсионных выплат. Куда и кому в рамках существующей непрозрачной схемы будут переданы пакеты, приобретенные ВЭБом в 2008 г. и, возможно, в 2009-2010 гг., неизвестно.

Не менее значимым является вопрос о прозрачных критериях целесообразности каждой из таких сделок и их публичном контроле. Согласно постановлению Правительства РФ от 15 октября 2008 г. до 80% средств Фонда национального благосостояния управляющее им Министерство финансов РФ имеет право направлять в

13

акции и облигации, в том числе до 50% в те акции, которые имеют листинг ММВБ и РТС или включены в индексы MSCI World Index и FTSE All-World Index, и в фонды, которые осуществляют соответствующие инвестиции.

Если судить только по косвенной информации, такие инъекции начались лишь 17 октября 2008 г. в отношении акций «Газпрома», «Роснефти» и Сбербанка, а также, по имеющимся данным, «ЛУКОЙЛа». Если оставить в стороне общие теоретические соображения о близкой к нулю эффективности использования бюджетных средств для стабилизации фондового рынка в условиях кризиса14, остается только зафиксировать имеющиеся экспертные оценки об отсутствии общей стратегии интервенций, опыта реализации антикризисных мер и разнонаправленности конъюнктурных трендов рынка в отношении даже узкого круга ведущих компаний-эмитентов.

По всей видимости, речь шла о трех возможных направлениях: о выборочном противодействии margin calls, о приобретении тех или иных проблемных активов и о попытках корректировки рынка по отдельным эмитентам, «интересным» государству. Особенно острой в этом контексте становится проблема инсайдерской торговли и, если смотреть шире, общая политика в отношении любого рода финансовых злоупотреблений (расхищения средств).

По данным ВЭБа, к концу ноября 2008 г. на счет казначейства банка поступило 115 млрд руб. (из средств Фонда национального благосостояния). 85 млрд руб. было израсходовано «на поддержку финансового рынка». Средства направлялись «на приобретение акций и корпоративных облигаций первоклассных российских эмитентов», а действия по данным операциям «в рабочем порядке согласовывались с Минфином»15. Хотя нет никаких более поздних данных о такого рода интервенциях, в феврале 2009 г. рассматривался вопрос об участии в этой схеме также и ВТБ.

3. В октябре 2008 г. в качестве одной из крайних мер поддержки рассматривался такой вариант, как приобретение привилегированных акций и конвертируемых облигаций (новых эмиссий) интересующих государство эмитентов. Данный инструментарий достаточно стандартен и уже использовался в целом ряде стран (Великобритания, Швейцария) для поддержки проблемных банковских групп. Кроме того, его использование не ставит перед государством задач оперативного управления при прямом «вхождении» в акционерный капитал.

К концу февраля 2009 г. какие-либо данные по выделенным на эти цели финансовым ресурсам и по имевшим место прецедентам отсутствуют. Тем не менее подобные предложения поступали, например, в конце января 2009 г. от ОК «Русал» (конвертация в привилегированные акции долга компании перед государственными банками в размере 6 млрд долл., залогом которого являются в том числе принадлежащие «Русалу» 25% акций ГМК «Норильский никель»).

В начале 2009 г., по всей видимости, политика поддержки претерпела существенные изменения - в рамках общего смещения акцентов от осенних 2008 г.

13 То есть в пределах 45-50 млрд долл. при размере фонда на середину октября 2008 г.

14 По оценкам, за неделю 17-24 октября 2008 г. было израсходовано не менее 1 млрд долл., однако падение курсов акций поддерживаемых таким образом эмитентов продолжалось (от 15 до 33%). Это означает как минимум прямые потери государственных средств, хотя в краткосрочном периоде падение курсов было бы более существенным при отсутствии государственных интервенций.

15 Коммерсант. 2008. 12 декабря. 426

заявлений в духе «денег хватит на всех» к более взвешенной стратегии сохранения резервов до 2010-2011 гг., отказа от массовой поддержки компаний в пользу селективной, опоры на крупнейшие госбанки.

Во-первых, по линии указанной выше программы рефинансирования внешних займов корпоративного сектора в ВЭБ поступило около 100 заявок на общую сумму около 75 млрд долл. Тем не менее программа была закрыта, когда ее расходы составили 11 млрд долл. Среди получателей оказались «Роснефть» (800 млн долл.), ИС Яша1 (4,5 млрд долл.), «Вымпелком», «ЕврАЗ» и некоторые другие. С одной стороны, реализация программы признана нецелесообразной в силу накопления большинством потенциальных участников достаточных валютных ресурсов для самостоятельного решения проблем с кредиторами (около 85 млрд долл. к февралю 2009 г., что, по оценкам правительства, достаточно для расчета по кредитам в 2009 г.16). С другой стороны, условия предоставления такого рода кредитов оказались, по всей видимости, слишком жесткими для заявителей (что свидетельствует, впрочем, также и о наличии скрытых внутренних ресурсов компаний для решения своих финансовых проблем - без ужесточения госконтроля).

Тем не менее даже по выделенным кредитам следует отметить, что прозрачная публичная информация, касающаяся критериев выбора именно этих субъектов для государственной поддержки, фактически отсутствует. Нет также никакой ясности в том, как ВЭБ намерен распорядиться полученными в залог пакетами по истечении года (максимальный срок кредитования).

Во-вторых, уже в октябре 2008 г. предполагалось выделение 450 млрд руб. из Фонда национального благосостояния для размещения на депозитах во «Внешэкономбанке - Банке развития» с последующим направлением 225 млрд руб. в банковскую систему на софинансирование увеличения капитала (к февралю 2009 г. частными банками выбрано 17 млрд руб.). Тем не менее политика массового вливания средств в банковскую систему (к середине февраля 2009 г. - около 3,4 трлн руб., в том

17

числе 1,9 трлн руб. - долг банков Банку России по необеспеченным кредитам ) не привела к возобновлению массового банковского кредитования промышленности. Напротив, по имеющимся оценкам, совокупный кредитный ресурс, запрошенный российскими предприятиями у государства, составил около 3,5 трлн руб. при том, что в декабре 2008 г. в бюджет России на 2009 г. было заложено 325 млрд руб. на антикризисные меры и 300 млрд руб. (включая 100 млрд на ОПК) для обеспечения государственных гарантий18.

Это обусловило, в частности, поиск новых путей поддержки государством тех или иных предприятий реального сектора.

Заявленная в 2009 г. программа рекапитализации банковской системы (фактически увеличения участия государства в капитале) для кредитования реального сектора может стоить около 40 млрд долл. (т.е. фактически эквивалент неизрасходованного «остатка» остановленной программы рефинансирования кредитов 2008 г.). Количество банков, которые могут стать участниками этой программы, точно не определено, однако официальные оценки расходятся заметно в зависимости от

16 Деньги. 16 февраля 2009 г. № 6.

17 Власть. 16 февраля 2009 г. № 6.

18 Слияния и поглощения. 2009. № 1-2. С. 4.

методов поддержки и масштабов участия государства (В.В. Путин - 81, И.И. Шувалов -до 50 в случае софинансирования субординированных кредитов, от 4 до максимум 30 в случае выкупа дополнительных эмиссий). К началу февраля 2009 г. наиболее реалистичной выглядит модель поддержки, в рамках которой прямое вхождение в капитал предусматривается только для 3 банков с участием государства (ВТБ, ВЭБ, Газпромбанк). Сбербанку, ВЭБу, ВТБ и Газпромбанку при этом дана директива наращивать кредитные портфели не менее чем на 2% в месяц19. Для частных банков предполагается выделение субординированных кредитов в пределах (совокупно) 100 млрд руб. В частности, это означает и нежелание государства принимать на себя риски оперативного управления в качестве акционера.

Уже в 2008 г. началось обсуждение альтернативных (финансовым) подходов к осуществлению поддержки российских предприятий, относящихся к «значимым отраслям экономики». К концу декабря 2008 г. в абсолютном выражении количество потенциальных реципиентов помощи государства за небольшой период времени снизилось в 5 раз (1500 - В.В. Путин, 500 - И.И. Шувалов, 295 - Э.С. Набиуллина). Среди формальных условий включения в антикризисный список - не менее 5000 работников, 15 млрд выручки или же статус градообразующего предприятия. ВЭБ должен стать агентом правительства по данному направлению господдержки. Предприятия смогут вносить государственные гарантии как обеспечение до 50% кредита (ОПК - до 70%), при этом максимальный размер гарантии одному заявителю ограничен 10 млрд руб.

Для тех 293 предприятий из 25 отраслей, которые в итоге вошли в список Минэконоразвития РФ, допускаются кредитные инструменты поддержки. Однако спектр возможных решений существенно шире: государственные гарантии (что широко используется в качестве антикризисной меры в развитых странах - около 10 трлн долл. - и требует только условного резервирования средств), субсидирование процентных ставок, реструктуризация налоговой задолженности, государственный заказ, таможенно-тарифная политика. Определенные меры по минимизации «негативных социально-экономических последствий от прекращения деятельности таких предприятий предусмотрены, по всей видимости, на случай банкротства»20.

К середине февраля 2009 г. стало известно о заявках на получение государственных гарантий по кредитам от крупнейших российских автопроизводителей (АвтоВАЗ, ГАЗ, КамАЗ и «Соллерс» на общую сумму 29,5 млрд руб.). Среди других методов поддержки российского автопрома предусматриваются выкуп облигаций до 60 млрд руб. и госзакупки на сумму 12,5 млрд руб. В сфере ОПК приняты решения по госгарантиям для 3 предприятий, по субсидиям - для 19, докапитализации РСК «МиГ» на сумму 15 млрд руб. Госкорпорация «Ростехнологии» (получившая 20 градообразующих и 278 стратегических предприятий) запросила госгарантии на сумму 110,8 млрд руб. (помимо выделения имущественного взноса 151,32 млрд руб.)21.

19 Ведомости. 3 февраля 2009 г.

20 См.: Госкормушка для трех сотен хомячков.- www.gazeta.ru, 26.12.2008

21 Примечательно, что 34 млрд. руб. планируется потратить на возмещение расходов госкорпорации по покупке акций ОАО «ВСМПО-Ависма». См.: Ведомости. 9-10 февраля 2009 г.; Коммерсант. 6 февраля 2009 г.

Хотя с технической точки зрения спектр предлагаемых мер антикризисной поддержки не вызывает особых сомнений, существуют по крайней мере две качественные проблемы. Во-первых, наличие привилегированного списка создает очевидный риск подрыва рыночных (микроэкономических) стимулов к преодолению кризисных ситуаций собственными силами именно в «значимых» отраслях. Хотя данный список заявлен как открытый, публичная и выборочная процедура приема заявок на ту или иную поддержку при наличии обоснованных антикризисных программ от любых российских предприятий является более справедливой (если абстрагироваться от традиционной коррупционной составляющей). Во-вторых, нетрудно предположить, что многие проблемы предприятий связаны не только с кризисом как таковым, но и с качеством менеджмента и проводившейся в 2005-2007 гг. политикой заимствований. Целесообразно, чтобы одним из обязательных условий предоставления любого вида государственной поддержки стало замещение действующего оперативного руководства, возможно, по аналогии с антикризисными управляющими (если абстрагироваться от угрозы рейдерства и смены команды ради эксплуатации остающихся бенефиций).

Банкротство может также рассматриваться как один из способов антикризисного вмешательства государства. При этом речь идет не о ликвидации или раздроблении компании, а о смене собственника и введении наблюдения со стороны уполномоченного госоргана.

В любом случае пока преждевременно пытаться давать какие-либо более

детализированные оценки происходящего - хотя бы вследствие отсутствия как

критической массы реально осуществленных сделок, так и публичной информации, по

меньшей мере, относительно объемов и критериев государственных интервенций.

Наиболее пессимистичные сценарии имеют право на существование как минимум в

силу общих оценок институциональной среды, проблемы функционирования которой,

на наш взгляд, стали одним из сугубо «российских» факторов сегодняшнего кризиса

22

финансовой системы России .

Тем не менее вывод о начале нового этапа государственной имущественной экспансии (даже с учетом объективно необходимого антикризисного компонента) является бесспорным. Если зафиксировать капитализацию российского рынка по состоянию на середину октября 2008 г., то, согласно простейшему расчету, можно прогнозировать увеличение доли государства в корпоративном секторе в 2009-2010 гг. от 3-4 (нижняя граница) до 9-10% только за счет выделенных средств для интервенций на фондовом рынке. Потенциал дальнейшего расширения госсектора впечатляет, хотя никакой определенности в отношении планов правительства пока нет:

- сохранение в собственности государства заложенных в ВЭБ пакетов акций по программе рефинансирования 2008 г. (11 млрд долл.), срок решения - конец 2009 г.;

- сохранение в собственности государства приобретенных на открытом рынке акций (350 млрд на 2009-2010 гг.), срок принятия решения - 2013-2014 гг.;

- дальнейшая экспансия госкорпораций в строгом смысле (несмотря на частичное изъятие выделенных финансовых ресурсов);

22 См., например: Радыгин А.Д. Стабильность или стагнация? Долгосрочные институциональные проблемы развития российской экономики // Экономическая политика. 2007. № 1 (5). С. 23-47.

- переход частных активов к госбанкам под выданные кредиты и посредством

23

прямых приобретений, формирование новых госхолдингов ;

- увеличение доли государства в банковском капитале в рамках программы рекапитализации банковской системы (40 млрд долл.). По данным Банка России, совокупный капитал российских банков в начале 2009 г. составлял 2,5 трлн руб. При заявленном в 2009 г. объеме рекапитализации это означает, что государство может претендовать на дополнительные 32% банковского капитала при общем росте госдоли до 75-80%24.

Вместе с тем (при прочих равных условиях, к которым относятся политические и рентно-коррупционные) качественный порог такой экспансии достаточно очевиден: чем масштабнее государственный сектор, тем более ограниченными являются возможности обеспечения управляемости и эффективного контроля. Об этом свидетельствует, в частности, весь опыт введения (попыток введения) тех или иных новых механизмов управления и контроля унитарных предприятий и АО с долей государства конца 1990-2000-х годов. По аналогии с эволюцией частных российских

25

бизнес-групп второй половины 1990-х - начала 2000-х годов в среднесрочном периоде следует ожидать тех или иных реорганизационных процедур, направленных на оптимизацию структуры приобретенных активов и организационно-управленческих аспектов функционирования государственных компаний (групп). С учетом финансового кризиса 2008-2009 гг. этот процесс может быть ускорен в связи с потребностью компаний (как государственных, так и частных) в привлечении финансовых ресурсов посредством избавления от ряда активов, не связанных напрямую с основной деятельностью.

Более того, сам по себе количественный рост прямого участия государства в экономике или стабильная значительная доля последнего не являются чем-то экстраординарным для современного мира, тем более в условиях кризиса. По имеющимся оценкам, к концу 2008 г. в рамках мер антикризисной поддержки различными странами было израсходовано около 1,4 трлн долл. на докапитализацию компаний и около 880 млрд долл. - на приобретение новых активов. Тем не менее среди ведущих стран мира, предпринимавших те или иные антикризисные действия, крупные прямые покупки частных активов в 2008 г. осуществляли только США (663 млрд долл.) и Норвегия (51 млрд долл.), тогда как Великобритания, Франция, Италия, Германия, Нидерланды, Япония осуществляли докапитализацию без прямого приобретения активов26.

По сути, финансовый кризис 2008-2009 гг. уже привел к возникновению если не противоречия в строгом смысле слова, то весьма двойственной ситуации.

23 В середине февраля 2009 г., например, обсуждалась схема консолидации ключевых компаний связи при посредстве ВЭБа, уже получившего осенью 2008 г. 90% акций «Связь-банк» (выкуп 40% акций «Ростелеком» у «КИТ Финанс», 90% которого с осени 2008 г. принадлежат ОАО «РЖД» и «АЛРОСА», а также 25% + 1 акция холдинга «Связьинвест» у АФК «Система»).

24 Коммерсант. 4 февраля 2009 г.; Деньги. 9 февраля 2009 г. № 5.

25 См., например: Радыгин А. Эволюция форм интеграции и управленческих моделей: опыт крупных российских корпораций и групп // Российский журнал менеджмента. 2004. Т. 2. № 4. Октябрь-декабрь. С. 35-58.

26 Госкапитализм (спецвыпуск) // SmartMoney. 16 февраля 2009 г. № 143. 430

С одной стороны, именно кризисные явления привели к здравому осознанию количественных пределов прямого расширения государственного сектора. Проблема управляемости разросшегося государственного сектора (во всех ее аспектах -оперативное управление, оппортунизм менеджмента, моральные риски, отношения в системе «принципал - агент», коррупция и рента и т.п.), по всей видимости, осознаются и в правительстве. Об этом, возможно, свидетельствует и постепенный отказ государства - уже в ходе кризиса - от прямых методов поддержки, основанных на вхождении государства в капитал проблемных частных компаний и банков. Более того, возможность запуска новой «большой приватизации» вновь становится одним из обсуждаемых вариантов в ситуации именно кризиса, а не инвестиционного экономического роста. С другой стороны, это не дает оснований говорить об отходе от дирижистских принципов, ибо приостановка прямой «антикризисной» экспансии замещается в настоящее время усилением косвенного контроля - через узкий круг имеющих государственную подпитку банков, формирование привилегированных списков «значимых» предприятий, продолжающуюся имущественную активность госкорпораций и госхолдингов (остающихся среди немногих субъектов рынка, имеющих возможности для новых поглощений), неизбежную (хотя и не столь интенсивную, как предполагалось ранее) национализацию проблемных активов в «жестких» или «мягких» ее вариантах.

Наиболее актуальными в этой связи являются вопросы, лежащие в плоскости качественных оценок, - прежде всего относительно внятной стратегии, целей (мотивов) и долгосрочных последствий (издержек) данного процесса.

5.1.4. Приватизация

К концу 2008 г. очевидным становится если не полное прекращение, то заметное замедление приватизационного процесса. Крупные сделки в этой сфере не были типичными и для нескольких предыдущих лет (хотя и по другим причинам), однако финансовые проблемы потенциальных покупателей, равно как вполне здравое нежелание государства реализовывать те или иные активы совсем за бесценок, в условиях кризиса обусловили спад при приватизации также и средних, и мелких объектов. Осенью 2008 г., в частности, было приостановлено использование таких методов приватизации, которые позволяют сбивать цену на объекты, априори имеющие минимальный спрос. Аналогичная ситуация, по всей видимости, касается возобновляемых доходов от использования государственной собственности (приостановка выплат дивидендов компаниями с госучастием, выкуп земли и др.).

По официальным данным Росимущества, в середине января 2009 г. в реестре федерального имущества числилось 1 293 788 объектов недвижимого и движимого имущества (в том числе более 1,1 млн объектов учета, принадлежащих правообладателям на соответствующем вещном праве, и около 107 000 объектов государственной казны). В реестре было также учтено около 3600 пакетов акций, принадлежащих Российской Федерации, и почти 67 000 земельных участков. В собственности Российской Федерации по-прежнему остается и около 5700 ФГУП.

План на 2008 г. предусматривал продажу пакетов акций или государственных долей в 404 АО и приватизацию (акционирование) 440 ФГУПов. План на 2009 г. (сентябрь 2008 г.) предусматривает продажу пакетов акций или государственных долей

в 291 АО и акционирование 235 ФГУПов. При этом поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации федерального имущества в 2008-2010 гг. ожидались в размере 12 млрд руб. ежегодно.

Крупных объектов в планах приватизации 2008-2009 гг. не было изначально, однако это связано не только с «консервацией» госсектора в контексте политики государственного капитализма, тривиальными конфликтами интересов и сопротивлением ведомств. Среди объективных причин следует указать отказ от использования приватизационных методов для пополнения бюджета и ряд технических проблем. Прежде всего, речь идет о недостаточности периода в 1 год (официальный план приватизации) для организации таких сделок даже для ряда мелких и средних предприятий. Вместе с тем в соответствии с действующим законодательством несостоявшиеся до 31 декабря планового года сделки автоматически переносят объект в план следующего года или вообще выводят объект за рамки приватизационного процесса.

По некоторым оценкам, целый ряд новаций в сфере управления государственным сектором, которые обсуждались или уже начали реализовываться в 2008 г., могли бы стать прелюдией к началу нового этапа «большой приватизации». В первую очередь это внедрение с лета 2008 г. независимых директоров в крупные смешанные компании (т.е. имиджевая предпосылка повышения качества корпоративного управления перед публичным размещением акций), возможность увеличения плана приватизации с 1 до 3 лет (что позволяет без излишней спешки пройти весь цикл приготовлений к продаже того или иного пакета акций), потенциальная корпоратизация (в подлинном смысле слова) созданных в 2007-2008 гг. госкорпораций.

Даже на уровне официальных комментариев планы новых крупных продаж осторожно относятся за 2010 г. Вполне реалистичные прогнозы протяженности кризисных явлений в российской экономике минимум в течение 2009-2010 гг., по всей видимости, оставляют этот вопрос открытым на более продолжительный период (при учете только экономических факторов - т.е. вне идеологии госэкспансии). Тем не менее уже сегодня достаточно очевидны два крайних сценария.

Первый сценарий со всей очевидностью связан с вынужденным возвратом к использованию приватизационных инструментов для финансирования растущего бюджетного дефицита (как это было в 90-е гг.), невзирая на низкую стоимость продаваемых активов. В макроконтексте такой сценарий имеет все шансы на реализацию на пике кризиса при низких ценах на нефть, истощении финансовых (золотовалютных) резервов и увеличении бюджетного дефицита. По сути, речь идет о распродаже части активов государства по бросовым ценам, однако внутренние мотивы могут оказаться весьма различными - от кратковременного (в силу невозобновляемости источника) обеспечения взятых ранее социальных обязательств перед населением до «закрытого» размещения приватизируемых за бесценок активов среди узкого круга субъектов. Вполне реалистичным является и их сочетание, однако в первом случае можно говорить об ошибочной экономической политике, во втором - о дальнейшей консервации модели «приватизация прибылей, национализация убытков».

Второй - безусловно, более оптимистичный - базируется на предпосылках «мягкого» выхода из кризиса после 2010 г., на постепенном восстановлении капитализации фондового рынка (стоимости активов) и начале штучных продаж на

волне экономического подъема. При этом «большая приватизация» не должна быть ориентирована на решение бюджетных проблем, а, как и в 2000-2007 гг., в качестве основной цели преследует задачи количественной оптимизации госсектора и отказа государства от несвойственных функций управления хозяйствующими субъектами.

В силе пока остается и альтернативный обоим указанным сценариям вариант -дальнейшее количественное расширение госсектора (прямое и косвенное) в рамках антикризисных мер дирижистского характера, с последующей бессрочной консервацией в государственной собственности полученных объектов. С учетом рассмотренных выше антикризисных мер начала 2009 г. можно тем не менее предположить, что доминирующими становятся косвенные меры, что допускает тот или иной приватизационный сценарий.

5.2. Состояние отношений собственности, роль государственного сектора и приватизация

5.2.1. Масштабы государственного сектора, его составные части и основные характеристики

В 2008 г. российское правительство вернулось к утверждению очередной программы приватизации во втором полугодии, как это происходило в 2003-2006 гг.

Однако Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2009 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2010 и 2011 гг. содержали данные о количестве унитарных предприятий федеральной собственности и акционерных обществ с участием России в капитале только на начало календарного года, как и предыдущий аналогичный документ, утверждавшийся весной

27

2007 г. Поэтому достаточной информации, чтобы объективно судить о динамике этих составляющих государственного сектора именно в 2008 г., нет.

Рассмотрим более подробно изменения, которые произошли внутри основных категорий хозяйствующих субъектов, относящихся к федеральной собственности.

Федеральные государственные унитарные предприятия

Ниже (в табл. 1) представлены динамика и отраслевая структура ФГУПов в 20042007 гг. Общее количество унитарных предприятий федеральной собственности за 2007 г. сократилось на 12,6%, составив чуть более 5,7 тыс. ед.

Основной тенденцией изменений в отраслевой структуре ФГУПов в 2007 г. было резкое увеличение абсолютного количества предприятий, относящихся к группе прочих отраслей, не попавших в базовую классификацию. На начало 2008 г. они стали самой многочисленной группой по сравнению с остальными отраслями (около 30,7% общего количества ФГУПов). Немногим меньше (30,5%) предприятий относилось к промышленности и строительству. Достаточно существенным было представительство блока отраслей непроизводственной сферы (20,2%) и сельского хозяйства (10,8%), 7,2% ФГУПов относилось к транспорту и связи, менее 1% - к лесному хозяйству.

27 Прогнозные планы (программы) приватизации 2003-2006 гг., утверждавшиеся в конце лета, содержали данные о количестве ФГУПов и ОАО с федеральными пакетами акций на 1 июня соответствующего года.

Таблица 1

Динамика и отраслевая структура федеральных государственных унитарных предприятий в 2004-2008 гг.

На 1 июня 2004 г. На 1 июня 2005 г. На 1 июня 2006 г. На 1 января 2007 г. На 1 января 2008 г.

Отрасль ед. % ед. % ед. % ед. % ед. %

Непроизводственная 4069 44,1 3617 43,6 1817 25,3 1670 25,55 1151 20,2

сфера

Промышленность и 3012 33,0 2773 33,45 2376 33,1 2207 33,8 1744 30,5

строительство

Сельское хозяйство 1237 13,4 1111 13,4 913 12,7 826 12,65 618 10,8

Транспорт и связь 809 8,8 725 8,75 612 8,55 536 8,2 409 7,2

Лесное хозяйство 65 0,7 67 0,8 53 0,75 49 0,75 37 0,65

Прочие отрасли - - - - 1407 19,6 1245 19,05 1750 30,65

Всего 9222 100,0 8293 100,0 7178 100,0 6533 100,0 5709 100,0

Источник: Программа приватизации федерального имущества на 2004 г. (Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2004 г. и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г.); Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2005 г.; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2006 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 гг.; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2007 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 гг.; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2008 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 гг., Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2009 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2010 и 2011 гг.; расчеты авторов.

При росте доли предприятий, относящихся к группе прочих отраслей, не попавших в базовую классификацию, до 30,7% на начало 2008 г. против чуть более 19% годом ранее удельный вес всех остальных отраслей снизился. Наиболее значительное сокращение имело место по отраслям непроизводственной сферы, доля которых в совокупной структуре ФГУПов уменьшилась почти на 5,5 п.п., на 3,3 п.п. уменьшилась доля предприятий промышленности и строительства.

Акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности

Рассмотрим динамику количества акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, в отраслевом разрезе за последние годы более подробно (табл. 2).

Таблица 2

Динамика и отраслевая структура акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности либо в отношении которых используется специальное право «золотая акция», в 2004-2008 гг.

На 1 июня 2004 г. На 1 июня 2005 г. На 1 июня 2006 г. На 1 января 2007 г. На 1 января 2008 г. Отрасль _____

ед. % ед. % ед. % ед. % ед. %

Непроизводственная 1781 45,6 685 18,1 356 9,6 405 10,1 638 17,4

сфера

Промышленность и 1710 43,8 2365 62,5 2152 57,8 2201 55,05 1878* 51,1

строительство

Транспорт и связь 356 9,1 459 12,1 396 10,6 353 8,9 397 10,8

Сельское хозяйство 43 1,1 229 6,1 363 9,7 534 13,35 761 20,7

Лесное хозяйство 15 0,4 45 1,2 99 2,7 88 2,2 - -

Прочие отрасли - - - - 358 9,6 416 10,4 - -

Всего 3905 100,0 3783 100,0 3724 100,0 3997 100,0 3674 100,0

* Включая собственно промышленность и строительство (695 ед., или 18,9%), топливно-энергетический (597 ед., или 16,25%) и военно-промышленный (586 ед., или 15,95%) комплексы.

Источник: Программа приватизации федерального имущества на 2004 г. (Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2004 г. и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г.); Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2005 г.; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2006 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 гг.; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2007 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 гг.; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2008 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 гг., Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2009 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2010 и 2011 гг.; расчеты авторов.

В отраслевой структуре АО, акции которых находятся в федеральной собственности, по состоянию на начало 2008 г. наиболее весомо были представлены предприятия промышленности и строительства, составлявшие более 51% всех указанных АО. Однако необходимо учесть, что эта совокупная величина помимо собственно промышленных и строительных предприятий включает еще и АО, относящиеся к топливно-энергетическому (ТЭК) и военно-промышленному (ВПК) комплексам. Их объединение в одну группу с промышленными и строительными предприятиями вызвано необходимостью обеспечить сопоставимость с данными на предшествующий период, когда ТЭК и ВПК в структуре АО с федеральными пакетами акций отдельно не выделялись, в отличие от строительства, которое в данных на начало 2008 г. объединено с промышленностью.

С учетом этих обстоятельств на начало 2008 г. наиболее весомо в отраслевой структуре АО, акции которых находятся в федеральной собственности, оказалось представлено сельское хозяйство (20,7%). За ним следуют промышленность и строительство (18,9%), блок отраслей непроизводственной сферы (17,4%). ТЭК и ВПК, представленные примерно одинаковым количеством предприятий (примерно по 16%), несколько уступают непроизводственной сфере, но заметно превосходят транспорт и связь (10,8%).

Если говорить о сдвигах в 2007 г. в отраслевой структуре АО, акции которых находятся в федеральной собственности, то с уверенностью можно отметить заметное возрастание удельного веса сельского хозяйства - почти на 7,5 п.п. (менее чем с 13,4% на начало 2007 г. до 20,7% к началу 2008 г.). Несколько увеличилась доля АО транспорта и связи: на 2 п.п. - до 10,8%. В наибольшей же степени (на 7,3 п.п. - до 17,4%) возрос удельный вес блока отраслей непроизводственной сферы. Однако при этом в отраслевой структуре АО с федеральными пакетами акций на начало 2008 г. отсутствует группа прочих отраслей, не попавших в базовую классификацию, что позволяет предположить их отнесение к отраслям непроизводственной сферы, а возможно, и к ТЭК, и к ВПК. Данное обстоятельство затрудяет корректное сравнение долей непроизводственной сферы, промышленности и строительства по состоянию на начало 2007 и 2008 гг.

Не менее важной характеристикой акционерных обществ с участием государства в капитале является их распределение в зависимости от размера принадлежащей государству доли (табл. 3).

Таблица 3

Динамика и структура акционерных обществ, в капитале которых участвовало государство, в 1999-2008 гг. (включая использование специального права «золотая акция») исходя из размера доли государства

Дата Всего До 25% От 25 до 50% От 50 до 100% 100% «Золотая акция», ед.

ед. % ед. % ед. % ед. % ед. % без всего акции

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

1999 г. 3316/3896а 100 863 26,0 1601 48,3 470 14,2 382 11,5 580б

1 января 3524в 100 1746 49,55 1211 34,4 506 14,35 61 1,7

2001 г.

Август 3949г 100 1843 46,7 1393 35,3 625 15,8 88 2,2 542 б

2001 г.

1 января 4407 100 2270 51,5 1401 31,8 646 14,65 90 2,05 750 б

2002 г.

1 января 4222д 100 2152 51,0 1382 32,7 589 13,95 99 2,35 1076 118

2003 г.

1 июня 4205 100 2148 51,1 1339 31,8 600 14,3 118 2,8

2003 г.

1 октября 4035 100 2051 50,8 1308 32,4 552 13,7 124 3,1 640 148

2003 г.

1 января 3704 100 1769 47,75 1235 33,35 540 14,6 160 4,3 591 251

2004 г.

1 июня 3905 100 1950 49,9 1183 30,3 499 12,8 273 7,0

2004 г.

1 марта 4075/ 100 1697 44,8 1154 30,4 487 12,85 453 11,95 ... 284

2005 г. 3791ж

1 июня 3783/ 100 1544 43,8 1093 31,0 474 13,5 413 11,7 ... 259

2005 г. 3524з

1 июня 3724/ 100 1063 30,5 885 25,4 397 11,4 1136 32,6 . 243

2006 г. 3481з

1 января 3997/ 100 932 24,4 814 21,3 368 9,6 1702 44,6 . 181

2007 г. 3816з

1 января 3674 100 771 21,0 645 17,6 269 7,3 1989 54,1

2008 г.

а В тексте Концепции управления государственным имуществом и приватизации 1999 г. упоминаются

3896 хозяйственных обществ (в том числе 3611 ОАО, 251 ЗАО и 34 ТОО и ООО), в капитале которых

участвует Российская Федерация. 3316 ед. - расчетная величина, полученная суммированием

упоминаемого в тексте Концепции количества пакетов акций (долей, паев) различной величины.

б Общее количество АО с использованием специального права «золотая акция» без выделения количества тех, где при этом у государства нет пакетов акций.

в Акционерные общества, не считая 48 долей и пакетов акций в зарубежных компаниях; имеются также данные о том, что России принадлежит 119 долей, паев и пакетов акций в зарубежных компаниях с балансовой стоимостью 1,4 млрд долл.

г Данные проекта программы приватизации на 2002 г., представленной Минимуществом РФ в правительство, в то же время, по данным Реестра Минимущества РФ, на 1 сентября 2001 г. в федеральной собственности находилось 4308 пакетов акций АО.

д Только открытые акционерные общества (ОАО) без учета 118 ОАО, где использовалось специальное право «золотая акция» (без наличия акций), пакетов акций 102 АО, переданных в оперативное управление ФГУП «Росспиртпром», 75 ЗАО и долей в уставных капиталах ООО, переданных на основании Распоряжения Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 454-р «О прекращении государственного участия в уставных капиталах кредитных организаций» либо полученных в порядке наследования, дарения и по иным основаниям.

ж 3791 ед. - расчетное количество АО, акции которых находятся в собственности России, без учета 284 АО, где используется специальное право «золотая акция» (без наличия пакета). Удельный вес АО с той или иной долей в капитале для сопоставимости с данными на предыдущие даты рассчитан исходя из этой величины. Справочно: на 1 января 2005 г. в федеральной собственности находились акции 3767 АО, не считая упомянутых 284 АО с «золотой акцией» и долей в уставных капиталах 24 ООО, переданных в казну на основании Распоряжения Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 454-р «О прекращении государственного участия в уставных капиталах кредитных организаций».

з Расчетное количество АО, акции которых находятся в собственности России, без учета АО, где используется специальное право «золотая акция» (без наличия пакета). Удельный вес АО с той или иной долей в капитале для сопоставимости с данными на предыдущие даты рассчитан исходя из этой величины.

Источник: www.mgi.ru; Российская экономика в 2001 году. Тенденции и перспективы (Вып. 23). Т. 2. М.: ИЭПП, март 2002 г. С. 62; Браверман А. А. О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью и критериях ее оценки // Вестник Минимущества России. 2003. № 1. С. 1314; Предприятия с государственным участием. Институционально-правовые аспекты и экономическая эффективность. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ». № 155. М.: Московский общественный научный фонд; Ассоциация исследователей экономики общественного сектора, 2004. С. 47; Программа приватизации федерального имущества на 2004 г. (Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2004 г. и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г.) // Вестник Минимущества России. 2003. № 3. С. 4-5; Ключевые проблемы повышения эффективности управления федеральной собственностью и основные направления дивидендной политики Российской Федерации // Вестник Минимущества России. 2003. № 4. С. 8; Андрианов В. Россия в глобальной экономике // Общество и экономика. 2003. № 11. С. 84; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2005 г.; Материалы к заседанию Правительства РФ 17 марта 2005 г. «О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью»; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2006 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 гг.; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2007 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 гг.; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2008 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 гг., Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2009 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2010 и 2011 гг.; расчеты авторов.

Предваряя этот анализ, необходимо отметить, что к началу 2008 г. общее количество этих АО составило 3674 ед., что не только меньше аналогичной величины в 1999 г., но и является минимальным значением за весь период 1999-2007 гг., за исключением начала 2001 г., когда такие данные, возможно, не были полными. По сравнению с началом 2007 г. число АО, акции которых находятся в федеральной собственности, сократилось более чем на 8% (или на 323 ед.)28.

В 2007 г. получила свое продолжение набравшая силу с середины 2005 г. тенденция увеличения доли пакетов, позволяющих государству благодаря своему размеру осуществлять полноценный корпоративный контроль за счет резкого возрастания доли полных пакетов (все 100% акций), что является следствием реального увеличения количества акционируемых ФГУПов.

Если по состоянию на начало 2007 г. государство могло осуществлять мажоритарный или полный контроль более чем в 54% всех компаний, а доля последних (со 100%-м государственным капиталом) составляла менее 45%, то на 1 января 2008 г. весь массив компаний с федеральными пакетами акций более чем наполовину (54%) оказался представлен АО со 100%-й долей государства, а совокупный удельный вес

28 К сожалению, отсутствуют данные о количестве АО, где государство к началу 2008 г. использовало специальное право на участие в управлении - «золотую акцию».

АО, где государству принадлежало более половины капитала, превысил 61%. Таким образом, впервые с конца 1990-х годов государство стало не просто мажоритарным, а единственным акционером более чем в половине всех хозяйственных обществ с его участием. При этом абсолютное количество и доли миноритарных (до 25% капитала), блокирующих (от 25 до 50% капитала) и мажоритарных (более 50%, но менее 100% капитала) пакетов, в общей структуре федеральных пакетов акций за 2007 г. сократились, причем в большей степени это коснулось миноритарных и блокирующих пакетов.

Другим источником, откуда можно почерпнуть данные о количественном составе

29

государственного сектора, является мониторинг Росстата . Исходя из его данных, количественная динамика хозяйствующих субъектов складывалась в 2007 г. и первом полугодии 2008 г. следующим образом (табл. 4).

Таблица 4

Число организаций государственного сектора экономики, учтенных территориальными управлениями Росимущества и органами по управлению государственным имуществом субъектов РФ в 2007-2008 гг.

Хозяйственные общества, в уставном капитале которых

ГУПы, Государственные учреждения более 50% акций (долей) находится

включая в собственности

Дата Всегоа казенные предприятия в государственной собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики

На 1 января 2007 г. 82410 12735 64295 3920 1439

На 1 июля 2007 г. 81076 11351 64159 4111 1440

На 1 января 2008 г. 80570 10598 64440 4111 1410

На 1 июля 2008 г. 77461б 9864 62571 3930 1089

а Включая организации, у которых в учредительных документах, прошедших государственную регистрацию, не указаны конкретные виды деятельности, в результате чего общее количество организаций государственного сектора превышает сумму ГУПов, учреждений и хозяйственных обществ, но без акционерных обществ, у которых более 50% акций (долей) находится в совместной государственной и иностранной собственности;

б Учет федерального имущества приводится в соответствие с постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества».

Источник: О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации в 2006 году. М.: Росстат, 2007. С. 120; О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации в 1-м полугодии 2007 года. М.: Росстат, 2007. С. 111; О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации в 2007 году. М.: Росстат, 2008. С. 123; О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации в 1-м полугодии 2008 года. М.: Росстат, 2008. С. 87.

В целом число организаций государственного сектора экономики уменьшилось за 2007 г. на 2,2%, в 1-м полугодии 2008 г. - на 3,9%.

В опережающем темпе сокращалось число государственных унитарных предприятий: за 2007 г. - на 16,8%, за январь - июнь 2008 г. - на 6,9% (суммарно за

29 На основании постановления Правительства РФ от 4 января 1999 г. № 1 в его состав включаются следующие хозяйствующие субъекты федерального и регионального уровней: (1) государственные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (казенные); (2) государственные учреждения; (3) хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в государственной собственности; (4) хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору. 438

полтора года - на 22,5%). Количество хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики, если исходить из динамики за полтора года (с начала 2007 г. по середину 2008 г.), уменьшилось еще в большей степени, чем количество ГУПов (на 24,3%), но в отличие от них это сокращение произошло в основном за 1-е полугодие 2008 г. (почти на 23%).

Прочие субсектора госсектора демонстрировали неоднозначную динамику. Так, число государственных учреждений в 2007 г. несколько выросло (на 0,2%), но в 1-м полугодии 2008 г. уменьшилось на 2,9%. Похожую траекторию показала динамика числа хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в государственной собственности. В 2007 г. оно выросло примерно на 5%, а в январе - июне 2008 г. уменьшилось примерно в той же пропорции, возвратившись фактически к уровню начала 2007 г.

Разумеется, состав и структура федерального имущества не исчерпываются ФГУПами и федеральными пакетами акций.

По данным Росимущества, по состоянию на середину января 2009 г. в реестре федерального имущества числилось 1 293 788 объектов недвижимого и движимого имущества (в том числе более 1,1 млн объектов учета, принадлежащих правообладателям на соответствующем вещном праве, и около 107 тыс. объектов государственной казны). В реестре учтено более 3500 пакетов акций, принадлежащих Российской Федерации, и почти 67 тыс. земельных участков.

Росимуществом практически завершен учет имущества, составляющего государственную казну РФ. Продолжается работа с правообладателями (федеральными государственными унитарными предприятиями, федеральными государственными учреждениями и иными лицами) в целях своевременного и полного представления к учету в реестре закрепленного за ними на соответствующем вещном праве федерального имущества. К этому остается добавить, что работа по формированию реестра и организации процедуры учета федерального имущества проводится Росимуществом на основании постановления Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества», которое определяет последовательность процедуры учета. С момента его вступления в силу (6 сентября

2007 г.) приняты практически все нормативные правовые и иные акты, связанные с вопросами учета и ведения реестра федерального имущества, предусмотренные

30

постановлением № 447 .

5.2.2. Среднесрочные приватизационные планы

Возвращаясь к утвержденному Распоряжением Правительства РФ от 1 сентября

2008 г. № 1272-р Прогнозному плану (программе) приватизации федерального имущества на 2009 г. и основным направлениям приватизации федерального имущества на 2010 и 2011 гг., следует отметить, что этот документ выдержан в русле аналогичных документов нескольких предшествующих лет. В нем в очередной раз предлагается приватизировать и продать в 2009-2011 гг. все федеральные государственные унитарные предприятия, не обеспечивающие выполнение

30 www.rosim.ru, 27.01.2009 г.

государственных функций Российской Федерации, и пакеты акций акционерных обществ, созданных при акционировании федеральных государственных унитарных предприятий, за исключением акционерных обществ, включенных в перечень стратегических акционерных обществ или участвующих в формировании интегрированных структур.

В 2009 г. будут приватизированы ФГУПы агропромышленного комплекса, дорожного хозяйства, строительного комплекса, геологии и связи и предложены к продаже:

- пакеты акций, размер которых не превышает 50% уставного капитала соответствующих акционерных обществ, за исключением пакетов акций стратегических акционерных обществ или принимающих участие в формировании интегрированных структур, а также пакетов акций, продажа которых будет осуществляться исходя из потребностей формирования доходной части федерального бюджета в 2009 г. и на период до 2011 г. в соответствии с перспективным финансовым планом;

- пакеты акций акционерных обществ топливно-энергетического комплекса, строительного комплекса, агропромышленного комплекса, химической, нефтехимической и полиграфической промышленности, геологии, водного транспорта и акционерных обществ машиностроения (за исключением стратегических акционерных обществ);

- имущество казны Российской Федерации, не обеспечивающее государственных функций.

Всего же в одобренный правительством РФ Прогнозный план приватизации на 2009 г. включены 235 ФГУПов и акции 291 АО, а также 3 доли в ООО и 18 объектов иного имущества. Федеральный бюджет за счет данного источника должен получить 12 млрд руб.

Характерно, что в отличие от аналогичных документов двух предшествующих лет в текущей приватизационной программе отсутствует упоминание о наиболее крупных объектах федерального имущества, подлежащих приватизации, а на первое место поставлено продолжение в 2009-2011 гг. работы по формированию на основе акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, интегрированных структур в стратегических отраслях экономики.

В этой связи перед Федеральным агентством по управлению государственным имуществом поставлены еще более значимые задачи по выполнению управленческих функций в рамках своих полномочий применительно к таким интегрированным структурам, как государственные корпорации «Ростехнологии», «Росатом», акционерные компании «Объединенная авиастроительная корпорация», «Объединенная судостроительная корпорация» (всего 21 структура).

При этом рассматривались предложения Минэкономразвития РФ об увеличении срока действия приватизационных планов с 1 до 3 лет. Такое изменение синхронизирует его с новым временным горизонтом бюджетного планирования и может послужить дополнительным катализатором приватизационного процесса.

Как показала практика нескольких предыдущих лет, после вступления в силу закона о приватизации 2001 г. действующий порядок позволяет приватизировать в течение года не более 1/3 изначально включенных в план объектов. В отношении остальных требовалось повторение процедур на следующий год. Такая ситуация открывала для менеджмента приватизируемых активов (прежде всего унитарных

предприятий) возможность опосредованно влиять на ход процесса за счет затягивания согласований и т.п. Кроме того, даже при отсутствии таких намерений применительно к крупным объектам приватизационные процедуры зачастую могут быть реализованы только в рамках более длинного временного отрезка ввиду более высокого уровня требований к предприватизационной подготовке (выбор удачного с точки зрения конъюнктуры на фондовом рынке момента, необходимость создания консорциумов инвестиционных банков, поиска консультантов по сделкам, аккумулирования большого объема средств для участия в приватизации)31.

Здесь необходимо напомнить, что с формально-декларативной точки зрения российская приватизация уже имеет трехлетний временной горизонт начиная с 2003 г. Соответствующий документ (Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2004 г. и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г.) был утвержден Распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1165-р. При этом впервые декларировался трехлетний временной горизонт приватизационной программы (период 2004-2006 гг.), и ставилась цель к 2006 г. приватизировать все имущество, которое не имеет отношения к выполнению государственных функций, а к 2008 г. - завершить процесс приватизации.

С тех пор российским правительством ежегодно утверждались обширные прогнозные планы (программы) приватизации федерального имущества на очередной

32

год с основными направлениями на последующие два , включавшие в общей сложности сотни ФГУПов и пакетов акций (долей) в хозяйственных обществах самой различной отраслевой принадлежности. Однако реально эти документы содержали перечни приватизируемого имущества только на 1 год вперед.

Пока же действующий закон о приватизации включает норму о ежегодном утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества, поэтому переход к трехлетнему ее планированию потребует внесения изменений в данный закон, а практический переход на трехлетний приватизационный план вряд ли реален ранее 2010 г.

Возможно, к тому времени сложатся определенные предпосылки для вовлечения в приватизационный процесс (не исключая публичное размещение новых акций дополнительной эмиссии) крупных объектов, сопоставимых по своей значимости с теми, что приватизировались до 2005 г. Совершенно очевидно, что на сегодняшний день этому препятствуют мировой финансовый кризис и явное укрепление института государственных корпораций, которым в качестве имущественного взноса передаются активы, многие из которых являются потенциальными объектами приватизации.

Что касается приватизации в 2008 г., то она не была отмечена какими-либо заметными событиями и касалась в основном малозначимых для государства объектов.

О том, насколько специфическими объектами приватизационных сделок являлись активы, можно судить по следующим примерам из довольно скудной опубликованной информации Росимущества об их итогах. Так, 100% акций ОАО «Самарский ипподром» были проданы за 370,318 млн руб., а аналогичный по размерам пакет

31 Нетреба П., Бутрин Д. Приватизации накидывают срок // Коммерсант. № 145/П (3962). От 18 августа 2008 г.

32 Единственным исключением был Прогнозный план (программа) приватизации на 2005 год, в названии (но не в содержании) которого отсутствовало упоминание о последующих годах.

«Кузбассгражданпроекта» - за 113,364 млн руб. Более весомо на этом фоне выглядит продажа 25,12% акций ОАО «Ростерминалуголь» (Ленинградская область) за 573 млн руб. в ноябре 2008 г. Отметим, что во всех этих сделках превышение продажной цены

33

над начальной было не более 2% .

В закон о приватизации в истекшем году было внесено несколько изменений, но они не носили принципиального характера. Из всех них стоит отметить только дополнение к ст. 3, определяющей сферу действия данного закона нормой о том, что особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации арендуемого государственного или муниципального недвижимого имущества могут быть установлены федеральным законом. Данное положение (в том случае, если получит дальнейшее развитие) может иметь определенное значение для стимулирования развития малого и среднего бизнеса вне рамок требований приватизационного законодательства.

В завершение анализа приватизационной проблематики следует упомянуть о том, что весной 2008 г. разрешился длящийся на протяжении нескольких лет конфликт во взаимоотношениях между двумя федеральными органами, вовлеченными в регулирование имущественных отношений. По Указу Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ) было преобразовано в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (ФАУГИ) с возложением на него функций специализированного государственного учреждения при правительстве РФ «Российский фонд федерального имущества» (РФФИ) по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, а также функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации. Ликвидация в конце июня 2008 г. РФФИ, основной функцией которого с момента его создания в 1991 г. было проведение приватизации, выглядит довольно символично в плане оценок эволюции отношений собственности в стране34.

5.2.3. Влияние имущественного присутствия государства на структурную политику в отдельных отраслях и вопросы усиления его позиций в экономике

К наиболее заметным событиям в данной области следует отнести окончательное формирование новой структуры электроэнергетики и продолжение усиления государственных корпораций, появившихся в 2007 г.

Новая структура электроэнергетики стала результатом реализации принятых в 2004-2007 гг. многочисленных решений по реструктуризации этой отрасли на основе реформирования РАО «ЕЭС «России», когда происходила активная реорганизация входящих в холдинг региональных энергокомпаний через выделение или разделение с

33

www.rosim.ru.

34 Впрочем, это не обязательно должно означать полную стагнацию приватизационного процесса. Острый конфликт между РФФИ и ФАУФИ, стремившимся ограничить самостоятельность фонда, послужил одной из причин замедления приватизации после 2004 г.

созданием новых юридических лиц, которые призваны специализироваться на различных видах деятельности, прежде всего оптовых (ОГК) и территориальных (ТГК) генерирующих компаний, а также обслуживающих и прочих структур.

Напомним, что первый этап реорганизации, в рамках которого из ОАО «РАО «ЕЭС России» были выделены ОАО «ОГК-5» и ОАО «ТГК-5», завершился 3 сентября 2007 г. В результате первой реорганизации акционеры ОАО «РАО «ЕЭС России» в дополнение к принадлежащим им акциям ОАО «РАО «ЕЭС России» получили акции ОАО «ОГК-5» и ОАО «ТГК-5» пропорционально своей доле в уставном капитале энергохолдинга. При этом число акций ОАО «РАО «ЕЭС России», принадлежащее им, осталось неизменным. Доля государства в уставном капитале ОАО «ОГК-5» по завершении первого этапа реорганизации составила 26,43%, в капитале ОАО «ТГК-5» -25,09%.

На собрании 26 октября 2007 г. акционеры РАО «ЕЭС России» поддержали завершающую реорганизацию компании. В декабре 2007 г. - январе 2008 г. было завершено формирование целевой структуры всех тепловых ОГК и ТГК, закончились первый этап консолидации ОАО «ГидроОГК» и процесс выделения сетевых компаний. На базе реорганизованных АО-энерго было создано 56 магистральных сетевых

компаний35.

В ходе второго этапа, завершившегося 1 июля 2008 г., закончились структурные преобразования активов энергохолдинга, произошло обособление от ОАО «РАО «ЕЭС России» всех компаний целевой структуры отрасли (ФСК, ОГК, ТГК и др.) и была прекращена деятельность головного общества ОАО «РАО «ЕЭС России».

Всего акционеры получили акции 23 следующих электроэнергетических компаний:

- ОАО «Государственный холдинг» и ОАО «Миноритарный холдинг ФСК ЕЭС» с одновременным присоединением к ОАО «ФСК ЕЭС»;

- ОАО «Государственный холдинг ГидроОГК» и ОАО «Миноритарный холдинг ГидроОГК» с одновременным присоединением к ОАО «Русгидро»;

- ОАО «ОГК-1 Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «ОГК-1»;

- ОАО «ОГК-2 Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «ОГК-2»;

- ОАО «ОГК-3 Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «ОГК-3»;

- ОАО «ОГК-4 Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «ОГК-4»;

- ОАО «ОГК-6 Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «ОГК-6»;

- ОАО «ТГК-1 Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «ТГК-1»;

- ОАО «ТГК-2 Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «ТГК-2»;

- ОАО «Мосэнерго Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «Мосэнерго»;

- ОАО «ТГК-4 Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «ТГК-4»;

- ОАО «ТГК-6 Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «ТГК-6»;

- ОАО «Волжская ТГК Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «Волжская ТГК»;

- ОАО «ЮГК ТГК-8 Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «ЮГК ТГК-8»;

www.rao-ees.ru

- ОАО «ТГК-9 Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «ТГК-9»;

- ОАО «ТГК-10 Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «ТГК-10»;

- ОАО «ТГК-11 Холдинг»;

- ОАО «Кузбассэнерго Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «Кузбассэнерго»;

- ОАО «Енисейская ТГК Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «Енисейская ТГК (ТГК-13)»;

- ОАО «ТГК-14 Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «ТГК-14»;

- ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС Холдинг» с одновременным присоединением к ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС».

Государственные холдинги (ОАО «Государственный холдинг»36 и ОАО «Государственный холдинг ГидроОГК»37) являлись промежуточными компаниями. Их выделение осуществлялось с их одновременным присоединением к ОАО «ФСК ЕЭС» и ОАО «ГидроОГК» соответственно, что обеспечивало прямое участие государства в капитале этих компаний. За счет передачи на баланс ОАО «ФСК ЕЭС» и ОАО «ГидроОГК» государственной доли в ОГК и ТГК при присоединении происходило увеличение доли государства в Федеральной сетевой компании до уровня не менее 75% + 1 акция, а в ОАО «ГидроОГК» - до уровня не менее 50% + 1 акция.

Все прочие указанные холдинги (кроме ОАО «Миноритарный холдинг ФСК ЕЭС»38, ОАО «Миноритарный холдинг ГидроОГК»39 и ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС Холдинг»40), т. е. 5 миноритарных холдингов ОГК и 13 миноритарных холдингов ТГК, владели «миноритарными» долями акций только одной компании (все тепловые ОГК, за исключением выделенной в ходе первого этапа ОГК-5, и все ТГК, за исключением выделенной в ходе первого этапа ТГК-5).

Все акции «Миноритарного холдинга ФСК», «Миноритарного холдинга ГидроОГК» и миноритарных холдингов ОГК/ТГК распределялись исключительно в пользу миноритарных акционеров ОАО «РАО «ЕЭС России», за исключением спецакционеров (ОАО «Центрэнергохолдинг», ОАО «Сибэнергохолдинг» и ОАО «Интергенерация»)41. Выделение указанных миноритарных холдингов осуществлялось

36 На баланс ОАО «Государственный холдинг» подлежали передаче акции из «государственной» доли ОАО «ФСК ЕЭС» (в размере, пропорциональном доли участия России в уставном капитале ОАО «РАО «ЕЭС России» на момент принятия решения о реорганизации), магистральных сетевых компаний, тепловых генерирующих компаний (ОГК и ТГК) или активы, полученные в результате продажи тех или иных «государственных» пакетов акций ОГК/ТГК (часть от пакетов акций компаний, приходившихся на долю участия России в уставном капитале ОАО «РАО «ЕЭС России»).

37 На баланс ОАО «Государственный холдинг ГидроОГК» передавались акции ОАО «ГидроОГК» (в размере доли участия России в уставном капитале ОАО «РАО «ЕЭС России» на момент принятия решения о реорганизации) и акции из «государственной» доли в тепловых ОГК и ТГК или активы, полученные от продажи долей в этих ОГК/ТГК (часть от 52% принадлежащих ОАО «РАО «ЕЭС России» акций).

38 ОАО «Миноритарный холдинг ФСК ЕЭС» владел «миноритарной» долей акций ФСК (48% от принадлежавших ОАО «РАО «ЕЭС России» акций).

39 ОАО «Миноритарный холдинг ГидроОГК» владел «миноритарной» долей акций ГидроОГК.

40 «Интер РАО ЕЭС Холдинг» владел пакетом акций ОАО «Интер РАО ЕЭС», а также активами, подлежавшими передаче в оплату уставного капитала ОАО «Интер РАО ЕЭС».

41 Три специальных холдинга, выделенных при реорганизации в соответствии с дополнениями в схему реорганизации, одобренными советом директоров ОАО «РАО «ЕЭС России» 27 апреля 2007 г. Акции 444

также с их одновременным присоединением к соответствующей целевой компании. Подобное разделение активов позволило зафиксировать доли активов ОАО «РАО «ЕЭС России», подлежащие распределению в пользу государства и миноритарных акционеров бывшей энергетической монополии, а также принимать индивидуальные решения относительно распоряжения «государственной» и «миноритарной» долями активов ОАО «РАО «ЕЭС России».

Помимо этого, в соответствии с решением внеочередного общего собрания акционеров РАО «ЕЭС России» от 26 октября 2007 г. из РАО «ЕЭС России» были выделены две вновь созданные компании целевой структуры энергетики - ОАО «Холдинг МРСК»42 и ОАО «РАО «Энергетические системы Востока»43 и холдинговые компании-спецакционеры, полностью принадлежащие конкретным миноритарным акционерам РАО «ЕЭС России» (ОАО «Центрэнергохолдинг», ОАО «Сибэнергохолдинг» и ОАО «Интергенерация»).

ОАО «СО ЕЭС» (Системный оператор) не выделялся в ходе реорганизации, 100% его акций перейдет в собственность государства. Принадлежащий РАО «ЕЭС России» пакет акций ОАО «СО ЕЭС» будет выкуплен и погашен Системным оператором, в результате чего государство станет единственным владельцем ОАО «СО ЕЭС».

После завершения выделения всех создаваемых компаний ОАО «РАО «ЕЭС России», на балансе которого в соответствии с разделительным балансом Общества оставалась часть активов, не относящихся к технологической деятельности целевых компаний отрасли, присоединялось к ОАО «ФСК ЕЭС». Таким образом, акционеры ОАО «РАО «ЕЭС России» получали долю участия в ОАО «ФСК ЕЭС» не только как акционеры выделяемых ОАО «Государственный холдинг» или ОАО «Миноритарный холдинг ФСК ЕЭС», но и как акционеры ОАО «РАО «ЕЭС России».

Таким образом, по итогам завершения структурных преобразований государство оказалось владельцем:

- более 75% акций Федеральной сетевой компании (с учетом внесения средств федерального бюджета и части «государственной» доли акций ОГК/ТГК);

- более 75% акций в Системном операторе (с учетом внесения средств федерального бюджета);

- более 50% акций в ОАО «ГидроОГК» (с учетом внесения средств федерального бюджета и части «государственной» доли акций ОГК/ТГК);

- более 50% акций ОАО «Интер РАО ЕЭС»;

- более 52% акций в ОАО «Холдинг МРСК» и ОАО «РАО «Энергетические системы Востока».

С учетом возможной продажи государственных пакетов акций в тепловых ОГК и ТГК, государство может полностью выйти из участия в тепловых генерирующих компаниях.

каждого из них распределялись только конкретному акционеру ОАО «РАО «ЕЭС России», а на их балансы передавались пакеты акций тепловых генерирующих компаний, ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «ГидроОГК», а также иные активы, приходившиеся на долю данного акционера в уставном капитале ОАО «РАО «ЕЭС России».

42 ОАО «Холдинг МРСК» владеет пакетами акций МРСК, а также распределительных сетевых компаний.

43 Холдинг ОАО «РАО «Энергетические системы Востока» владеет пакетами акций ОАО «Дальневосточная энергетическая компания», а также пакетами акций изолированных энергосистем.

В свою очередь, миноритарным акционерам стало принадлежать:

- до 100% акций тепловых генерирующих компаний;

- менее 25% акций в ОАО «ФСК ЕЭС»;

- менее 50% акций в ОАО «ГидроОГК» и ОАО «Интер РАО ЕЭС»;

- около 48% акций в ОАО «Холдинг МРСК» и ОАО «РАО «Энергетические системы Востока».

Распределение акционерам РАО «ЕЭС России» акций компаний, выделенных в ходе реорганизации, было завершено к 23 июля 2008 г. Размещение ценных бумаг осуществлялось регистраторами в день государственной регистрации выделенных обществ, т.е. 1 июля 2008 г., а номинальными держателями различных уровней - в период с 1 по 14 июля. Все акции зачислялись на индивидуальные счета акционеров.

Ликвидации энергомонополии предшествовал выкуп ею к 9 января 2008 г. акций, предъявленных акционерами РАО «ЕЭС России», имевшими право на участие во внеочередном собрании по вопросам завершающей реорганизации компании 26 октября 2007 г. и проголосовавшими против этого решения или не принявшими

44

участие в голосовании .

Таким образом, в электроэнергетике завершена крупнейшая структурная реорганизация, в результате которой отрасль была децентрализована с включением механизма рыночной конкуренции и запуском механизма привлечения частных инвестиций. Впрочем, важно иметь в виду, что крупными акционерами многих ОГК и ТГК стали компании с долей государства в капитале (например, «Газпром», «Роснефть»). Совокупная доля компаний, принадлежащих ОАО «Газпром» и ОАО «СУЭК», с которым «Газпром» собирался объединять свои генерирующие активы, в выработке электроэнергии по итогам 2007 г. составила около 20%.

Переход к масштабному созданию государственных корпораций (ГК) в 2007 г. явился одним из направлений новой имущественной политики государства.

С формальной точки зрения в текущем году оно не получило своего продолжения. В 2008 г. не принимались специальные федеральные законы по учреждению новых хозяйствующих субъектов в этой организационно-правовой форме45, хотя достаточно предметно рассматривались варианты по созданию ГК в сфере дорожного хозяйства и заготовок зерна.

Вместе с тем сфера влияния некоторых ГК, появившихся в 2007 г., заметно расширилась. Прежде всего это касается ГК «Ростехнологии», вокруг которой начал формироваться крупный холдинг ярко выраженного конгломеративного типа.

Напомним, что первоначально по Указу Президента РФ от 26 ноября 2007 г. № 1577 данной госкорпорации передавалось 100% акций преобразованного в акционерную компанию «Рособоронэкспорта» (РОЭ), а структура РОЭ включает массу предприятий, относящихся к самым разным отраслям (вертолетостроительный холдинг, АвтоВАЗ, «ВСМПО-Ависма», «Мотовилихинские заводы», «Русспецсталь» и т. д.). Помимо «Рособоронэкспорта», ГК «Ростехнологии» с начала 2008 г. стала активно

44

www.rao-ees.ru

45 Создаваемый на основании Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства формально имеет организационно-правовую форму фонда, но де-факто весьма близок к уже появившимся государственным корпорациям, относясь, как и они, к некоммерческим организациям.

инициировать передачу ей в качестве имущественного взноса государства многочисленных активов в других отраслях, что нередко наталкивалось на противоположную позицию федеральных и региональных органов власти, других

-46

влиятельных компаний .

Согласно окончательному варианту, оформленному Указом Президента РФ от 10 июля 2008 г. № 1052, «Ростехнологии» получат 183 ФГУПа, которые должны быть акционированы с последующей передачей всех акций, а также 246 долей в различных хозяйственных обществах (всего изначально планировалось получить более 480 предприятий), включая долю государства в «Объединенной промышленной корпорации «Оборонпром» после того, как ее уставный капитал будет увеличен с оплатой дополнительно размещаемых акций со стороны государства пакетами акций 12 компаний, и научно-производственного предприятия «Мотор» (Уфа), преобразуемого из ФГУПа в ОАО. При этом предусмотрено учреждение «Оборонпромом» дочернего ОАО «Управляющая компания «Объединенная двигателестроительная корпорация» с оплатой ее уставного капитала вносимыми госпакетами акций с перспективой увеличения доли в указанных компаниях до размеров контрольного пакета.

Несмотря на преобладание среди активов, получаемых ГК «Ростехнологии», предприятий оборонной промышленности, необходимо отметить, что часть из них относится к гражданским отраслям, включая несколько авиакомпаний («Россия», «Кавминводыавиа», «Оренбургские авиалинии», «Саратовские авиалинии»), внешнеэкономических объединений, а также доли Российской Федерации, находящиеся за рубежом (в российско-монгольских компаниях с ограниченной ответственностью «Эрдэнэт» и «Монголросцветмет» - по 49% и во вьетнамо-российском предприятии «Висорутекс» - 32%).

Несколько ранее «Ростехнологиям» были переданы федеральные пакеты акций авиакомпаний «Домодедовские авиалинии», «Красноярские авиалинии», «Самара», которые годом ранее были определены для внесения в уставный капитал нового холдинга, ОАО «ЭйрЮнион». Следствием предполагавшегося в 2007 г. объединения государственных и частных активов 5 авиакомпаний, входивших в альянс Air Union, должно было стать появление третьего по размеру в стране авиаперевозчика - ОАО

47

«ЭйрЮнион» . Примечательно, что в отличие от подавляющего большинства создаваемых в последние годы холдингов допускалась возможность получения государством в капитале новообразуемой структуры пакета акций размером менее контрольного (45%). Такая структура капитала несла повышенный риск конфликтов между государством и прочими акционерами, что проявилось уже в начале 2008 г., когда сорвалось учредительное собрание акционеров из-за различий в оценке вносимых активов.

46 Такая ситуация складывалась, например, в связи с претензиями ГК «Ростехнологии» на включение в свой состав научно-производственной корпорации «Уралвагонзавод» (бывшее ФГУП «Производственное объединение «Уралвагонзавод» имени Ф.Э. Дзержинского» (г. Нижний Тагил Свердловской области), преобразованное осенью 2007 г. в ОАО с закреплением всех 100% акций в федеральной собственности), которая рассматривалась как головная компания при формировании бронетанкового холдинга.

47 Предполагалось, что новая авиакомпания «ЭйрЮнион» унаследует в русской транскрипции название альянса Air Union, в котором участвовало несколько ранее самостоятельных компаний.

Промежуточным финалом стал внезапно вышедший на поверхность в конце августа - начале сентября 2008 г. тяжелый кризис авиакомпаний, входивших в альянс Air Union (обнаружившаяся задолженность контрагентам в особо крупных размерах, судебные иски и угроза банкротства, задержки и отмены рейсов, прекращение продажи билетов и т.п.). В этих условиях было объявлено о создании ГК «Ростехнологии»

48

вместе с правительствами Москвы и Красноярского края новой авиакомпании, структура которой пока не определена. Между тем уже в начале 2009 г. президентским указом была подтверждена передача «Ростехнологиям» федеральных пакетов акций авиакомпаний «Домодедовские авиалинии» (50,04%), «Красноярские авиалинии» (51%), «Самара» (46,5%), к которым добавились «Владивосток Авиа» (52,17%), «Дальавиа» и «Сахалинские авиатрассы» (по 100% в каждой).

Еще одним имущественным взносом государства в «Ростехнологии» должны стать все акции ОАО «Транспортно-выставочный комплекс «Россия», создаваемого на базе части имущества 2 ФГУПов в подмосковном Жуковском. Сами же эти предприятия после осуществления в отношении них мер государственной поддержки в целях предупреждения их банкротства подлежали преобразованию в ОАО с последующим внесением 100% их акций в уставный капитал «Объединенной авиастроительной корпорации» в порядке оплаты размещаемых этой компанией дополнительных акций в связи с увеличением его уставного капитала.

Другой ГК, претендующей на роль крупной структуры, осуществляющей управление государственным имуществом в отраслевом масштабе, стал «Росатом». В 2008 г. в основном определился ее состав. Имущественный взнос государства в «Росатом» состоит из 100% акций ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс» (АЭП), пакетов акций еще 2 ОАО (по 50% минус 1 акция каждый), являющихся научно-исследовательскими институтами, всех акций ОАО «Интер РАО ЕЭС», поступающих в федеральную собственность в результате реорганизации РАО «ЕЭС России», в уставный капитал которого должны быть внесены все находящиеся в федеральной собственности акции Калининградской ТЭЦ-2 и Сангтудинской ГЭС-1 в Таджикистане, сооружаемой при участии России с выделением ассигнований из федерального бюджета.

Кроме того, ГК «Росатом» наделяется правами осуществлять от имени государства полномочия собственника имущества 100 ФГУПов и 9 ФГУ, а также правами акционера ОАО, создаваемых путем преобразования 55 ФГУПов, вплоть до внесения всех находящихся в федеральной собственности акций этих АО в уставный капитал ОАО «АЭП» в порядке оплаты дополнительных акций, размещаемых данным открытым акционерным обществом в связи с увеличением его уставного капитала.

С учетом передачи 100% акций «АЭП» «Росатому» указанные предприятия попадают под его контроль. C большой вероятностью, эта перспектива ожидает и те федеральные предприятия и учреждения, в отношении которых данная ГК наделяется правом осуществлять полномочия собственника имущества, поскольку Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» содержит норму о том, что наделение ГК соответствующим правом в

48 Городу принадлежат контрольные пакеты акций авиакомпании «Атлант-Союз», принявшей на себя

операционную деятельность АпЦтоп, и аэропорта «Внуково», где она базируется.

отношении ФГУПов и ФГУ действует в течение переходного периода до передачи ей их имущества в качестве имущественного взноса.

Помимо ликвидации РАО «ЕЭС России» и расширения сферы влияния ряда государственных корпораций, также заслуживают внимания следующие события.

Вопреки неоднократным появлявшимся в 2006-2007 гг. предположениям о том, что ОАО «Роснефтегаз», созданное в конце 2004 г. для проведения сделки по доведению федерального пакета акций в капитале «Газпрома» до контрольной величины, может быть ликвидировано или реорганизовано после окончания указанной сделки, состоявшейся летом 2005 г., оно не только продолжило существовать как самостоятельное юридическое лицо, но и стало расширять свою структуру в ходе дополнительных эмиссий. В его уставный капитал в порядке оплаты доли государства вслед за «Камчатгазпромом» (90,6% акций) вносятся пакеты акций различной величины 78 АО газового хозяйства (включая 74,55% в ОАО «Росгазификация», владеющее 0,87% акций «Газпрома»).

Летом 2008 г. был доведен до контрольной величины (с 37 до 51%) размер федерального пакета акций в российской алмазной монополии - АК «АЛРОСА», что было достигнуто за счет внесения в ее уставный капитал имущественного комплекса ПНО «Якуталмаз», в отношении которого в 2006 г. после длительных обсуждений с властями Саха (Якутия) и обращения Росимущества с иском в Высший Арбитражный Суд РФ была достигнута договоренность о переходе в федеральную собственность49.

В декабре 2007 г. российское правительство приняло решение изъять из оперативного ведения ФГУП «Росспиртпром» большую часть активов (недвижимое имущество его 18 филиалов, исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности - 28 патентов и 82 товарных знака, пакеты акций и доли в 58 хозяйственных обществах) и внести их в уставный капитал одноименного ОАО, все 100% акций которого будут находиться в федеральной собственности. Контрольные пакеты акций 11 ОАО передаются в счет погашения обязательств предприятия перед Банком ВТБ по кредитным соглашениям 2006 г., но доверительное управление ими должно осуществлять вновь созданное ОАО «Росспиртпром». Большое количество объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, закрепленных за «Росспиртпромом», подлежит передаче в муниципальную собственность.

В оборонной промышленности в 2008 г. можно отметить внесение в качестве вклада федеральных пакетов акций (100% минус 1 акция) 1 ОАО в уставный капитал ОАО «Концерн «Морское подводное оружие - Гидроприбор», а 2 ОАО (включая одно, преобразуемое из унитарного предприятия) - в уставный капитал ОАО «Концерн «Гранит-Электрон» в порядке оплаты размещаемых этими компаниями дополнительных акций, а также реорганизацию 2 ФГУПов ракетно-космической отрасли путем присоединения к ним по одному унитарному предприятию соответственно.

49 Республика в этом случае теряла право собирать с АК «АЛРОСА» арендные платежи, составлявшие значительную долю поступлений в ее бюджет, что компенсировалось правом на получение в полном объеме налога на добычу природных алмазов (ранее 40% поступлений подлежали перечислению в федеральный бюджет) и перспективами увеличения поступлений по налогам на прибыль, имущество, а также дивидендов по республиканскому пакету акций.

Логическим следствием возросшей активности компаний с долей государства в капитале на рынке корпоративного контроля должно было стать заметное увеличение государственного сектора экономики в различных итоговых показателях хозяйственной деятельности. Однако мониторинг таких показателей, проводимый Росстатом, лишь частично подтверждает это (табл. 5).

Как следует из табл. 5, по большинству показателей доля государственного сектора в 2007 г. и в 1-м полугодии 2008 г., как и на протяжении всех 2000-х годов, оставалась незначительной, не превышая 10-15%. Чуть более весомой она была по инвестициям (15-20%, без учета субъектов малого предпринимательства) и занятости (24-25%), но по-настоящему значимыми исключениями являлись только транспортные перевозки (70-90%) и внутренние затраты на исследования и разработки (более 70%).

При всем этом официальная статистика отметила существенное повышение удельного веса государственного сектора в 2007-2008 гг. по сравнению с 2005 г. в добыче полезных ископаемых (прежде всего топливно-энергетических), в грузоперевозках, некоторый рост наблюдался по услугам связи, внутренним затратам на исследования и разработки и по инвестициям50.

Таблица 5

Доля государственного сектора по отдельным показателях в 2005-2008 гг., %

Показатель 2005 2006 2007 1-е полугодие 2008 г.

Объем отгруженных товаров собственного

производства, выполненных работ и услуг

собственными силами:

- добыча полезных ископаемых 5,5 6,0 12,8 13,7

- добыча топливно-энергетических полезных 2,9 3,9 11,8 13,6

ископаемых

- обрабатывающие производства 8,9 8,2 8,4 8,6

- производство и распределение электроэнергии, газа 13,7 10,7 11,4 12,8

и воды

Объем строительных работ, выполненных 5,5 4,4 4,0 3,0

собственными силами

Пассажирооборот организаций транспорта а 68,7 68,5 65,9 64,5

Объем коммерческих перевозок (отправления) 44,9 67,2 72,9 73,3

грузов, выполненный транспортными организациями

(без организаций трубопроводного транспорта)

Коммерческий грузооборот, выполненный 41,8 93,9 94,6 94,2

транспортными организациями (без организаций

трубопроводного транспорта)

Услуги связи б 9,3 9,8 9,8 9,8

Внутренние затраты на научные исследования и 69,3 70,4 72,4 71,3

разработки

Объем платных услуг, оказанных населению 18,5 17,2 16,4 16,2

Инвестиции в основной капитал 19,1/14,9 18,1/14,4 19,5/15,0 17,9/12,5

за счет всех источников финансирования в

Выручка нетто от продажи товаров, продукции, 11,2 10,2 10,2 9,6

работ, услуг (за минусом НДС, акцизов и иных

аналогичных обязательных платежей)

Среднесписочная численность работников 25,6 26,0 24,9 24,1

а Без организаций городского электрического пассажирского транспорта.

б Выручка нетто от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом НДС, акцизов и иных аналогичных обязательных платежей).

в В числителе - без учета субъектов малого предпринимательства.

50 Впрочем, для двух последних показателей итоги тенденцию.

1-го полугодия 2008 г. не подтвердили указанную

Источник: О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации в 2005 году. М.6 Росстат, 2006. С. 8, 85, 92-93, 94, 103, 137, 139, 146-147, 167; О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации в 2006 году. М.: Росстат, 2007. С. 8, 82, 89-90, 91, 100, 134,136, 143144, 164; О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации в 2007 году. М.: Росстат, 2008. С. 9, 42, 90-91, 92, 103, 134, 136, 143-144, 164; О развитии государственного сектора экономики Российской Федерации в 1-м полугодии 2008 года. М.: Росстат, 2008. С. 8, 50, 58-59, 60, 71, 93, 95, 102-103, 124.

В результате, если в 2005-2006 гг. доля государственного сектора в добыче полезных ископаемых уступала величине аналогичного показателя в обрабатывающих производствах, то в 2007 г. и 1-м полугодии 2008 г. она практически сравнялась с этим показателем.

Если рассматривать ситуацию более детально, то по итогам 2007 г. и 1-го полугодия 2008 г. всего по нескольким видам деятельности позиции госсектора являются монопольными (выработка электроэнергии на АЭС, лесовосстановление, грузовые и пассажирские перевозки по железной дороге) или преобладающими (кальцинированная сода). В большинстве же остальных случаев речь идет об удельном весе менее 20%, за исключением добычи поваренной соли, производства этилового спирта из пищевого сырья, железнодорожных шпал широкой колеи, некоторых видов продукции машиностроения (магистральные грузовые вагоны, тракторные сеялки), всех видов платных услуг, где доля госсектора все равно не превышала половину.

При всем этом необходимо иметь в виду, что данные Росстата, базирующиеся на определении государственного сектора, содержащемся в постановлении Правительства РФ от 4 января 1999 г. № 1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации» (в действующей редакции указанного документа, принятой постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. № 939), далеко не полностью отражают реальный удельный вес государственного сектора в российской экономике51.

Например, по данным мониторинга, осуществляемого Росстатом, доля госсектора в добыче газа, выработке электроэнергии на тепловых и гидроэлектростанциях, в грузообороте, выполненном организациями магистрального трубопроводного транспорта, в 2007 г. и в 1-м полугодии 2008 г. не превышала 1%, что находится в явном противоречии с хорошо известными фактами доминирования в соответствующих отраслях российской экономики крупнейших компаний с участием государства («Газпром», РАО «ЕЭС России», «Транснефть» с вошедшим в ее состав «Транснефтепродуктом»). Несколько более реалистичной является оценка вклада госсектора в добычу нефти (включая газовый конденсат) в январе - июне 2008 г. (16,8%). В то же время по итогам 2007 г. доля государственных компаний, если подразумевать под таковыми «Роснефть» (включая «Юганскнефтегаз») и «Газпром» (включая «Газпромнефть», консолиди-

52

ровавшую все нефтяные активы «Газпрома»), в добыче нефти составляла 31,9% и едва ли могла существенно уменьшиться в 1-м полугодии 2008 г.

51 См. подробнее: Российская экономика в 2007 г. Тенденции и перспективы (Вып. 29). М.: ИЭПП, март 2008 г. С. 485-490. Новым дополнительным фактором, снижающим достоверность данных, фиксируемых в официальной статистической отчетности, является появление нескольких государственных корпораций и наделение их активами в 2007-2008 гг.

52 См.: Российская экономика в 2007 г. Тенденции и перспективы (Вып. 29). М.: ИЭПП. Март 2008 г. С. 253-254.

Сложившиеся условия очевидного отсутствия прозрачности прав собственности на то или иное предприятие и наличие многоступенчатой, включающей несколько уровней, системы корпоративного контроля в государственных компаниях (по аналогии с частными) делают более актуальными в части расчета удельного веса государства в экономике специальные прикладные исследования.

5.2.4. Бюджетный эффект имущественной политики государства в 2000-2008 гг.

Все более очевидное влияние мирового финансового кризиса на Россию с осени 2008 г. закономерно подводит к тому, чтобы детально проанализировать состояние того или иного аспекта российской экономики за прошедшие годы, когда ее поступательный рост был налицо. Одним из таких заслуживающих внимания аспектов является влияние имущественной политики государства на бюджетную систему.

Перенос акцента имущественной политики государства с приватизации на управление государственной собственностью после 1999 г. предполагает более подробное рассмотрение финансовых аспектов этого процесса, его взаимосвязи с функционированием бюджетной системы. Прежде всего речь идет о значительном абсолютном увеличении и существенной диверсификации источников пополнения доходной части бюджета.

Ведущая роль в организации работы по мобилизации соответствующих поступлений в федеральный бюджет принадлежит органу по управлению федеральным имуществом53, который обычно вскоре по истечении календарного года обнародовал предварительные данные о доходах федерального бюджета от управления государственным имуществом и приватизации. В то же время окончательные величины поступлений (с учетом различных корректировок и дополнений), публикуемые в бюджетной статистике, имеют отличия от данных органа по управлению федеральным имуществом по целому ряду позиций.

Все доходы федерального бюджета от имущества, находящегося в государственной собственности, можно разделить на две части в зависимости от характера и их источников. Одну группу образуют поступления от использования государственного имущества (возобновляемые источники). Другая группа объединяет поступления, имеющие единовременное происхождение, которые не могут быть возобновлены ввиду перехода прав собственности от государства к другим юридическим и физическим лицам после его продажи, в том числе в рамках приватизационного процесса (невозобновляемые источники).

Классифицируя возобновляемые источники дохода от использования федерального имущества, можно разделить их на внутренние (находящиеся внутри России) и внешние (находящиеся за рубежом). В последнем случае речь идет только о прибыли, приходящейся на долю российского участника в СП «Вьетсовпетро». Внутренние источники также можно разделить на две группы: (1) доходы по результатам хозяйственной деятельности и (2) доходы от аренды. Качественное различие между ними состоит в том, что в первом случае речь идет о доходах

53 В настоящее время - Федеральное агентство по управлению государственным (до мая 2008 г. -федеральным) имуществом, или Росимущество, до 2004 г. - Министерство имущественных отношений РФ. 452

государства от функционирования самостоятельных хозяйствующих субъектов, деятельность которых, осуществляемая преимущественно в конкурентной среде на определенных рынках товаров и услуг, должна прямо (унитарные предприятия) или опосредованно (хозяйственные общества) управляться им самим (через органы власти), тогда как во втором - государство является пассивным получателем арендной платы (за пользование недвижимостью и земельными участками), не будучи вовлеченным в организацию бизнес-процессов компаний-арендаторов. С 2001 г. круг внутренних возобновляемых источников дохода расширился за счет перечисления в федеральный бюджет части прибыли ФГУПов и арендной платы за землю. Ниже (табл. 6 и 7) представлены данные, содержащиеся (за небольшими исключениями) в законах об исполнении федерального бюджета за 2000-2007 гг., в части использования государственного имущества и его продажи только в виде материальных объектов54.

В структуре доходов из возобновляемых источников выросла доля внутренних источников, связанных с прямым вовлечением государства в хозяйственную деятельность. Так, в 2004-2006 гг. удельный вес дивидендов в их совокупном объеме после непрерывного роста во все предыдущие годы превышал 1/3 против менее 1/4 в 2000-2001 гг., достигнув 54,2% в 2007 г. Максимальное значение вклада прибыли, перечисленной ФГУПами, было отмечено в 2003 г. (5,8%), в дальнейшем этот показатель стал снижаться - до 6% в 2007 г., но все равно превышал показатели 20012002 гг.

54 За пределами рассмотрения оставлены доходы федерального бюджета, полученные в качестве платежей за природные ресурсы (включая водные, биологические, доходы от использования лесного фонда и при пользовании недрами), возмещения потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельскохозяйственных угодий, в результате финансовых операций (доходы от размещения средств бюджета (доходы по остаткам средств федерального бюджета и от их размещения, с 2006 г. также доходы от размещения средств Стабилизационного фонда РФ, доходы от размещения сумм, аккумулируемых в ходе проведения аукционов по продаже акций, находящихся в собственности РФ), проценты, полученные от предоставления бюджетных кредитов внутри страны за счет средств федерального бюджета, проценты по государственным кредитам (поступления средств от правительств иностранных государств и их юридических лиц в уплату процентов по кредитам, предоставленным РФ, поступления средств от предприятий и организаций в уплату процентов и гарантий по кредитам, полученным Россией от правительств иностранных государств и международных финансовых организаций)), от оказания платных услуг или компенсации затрат государства, перечисление прибыли ЦБ РФ, некоторые платежи от государственных и муниципальных предприятий и организаций (патентные пошлины и регистрационные сборы за официальную регистрацию программ для ЭВМ, баз данных и топологий интегральных микросхем и прочие доходы, которые до 2004 г. включительно были составной частью платежей от государственных организаций (помимо доходов от деятельности совместного предприятия «Вьетсовпетро» с 2001 г. и перечисления части прибыли ФГУПов с 2002 г.)), доходы от реализации Соглашений о разделе продукции (СРП), доходы от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства (включая перешедшее в государственную собственность в порядке наследования или дарения, или кладов), доходы от проведения лотерей, прочие доходы от использования имущества и прав, находящихся в федеральной собственности (доходы от распоряжения правами на результаты интеллектуальной деятельности (НИОКР и технологических работ) военного, специального и двойного назначения, доходы от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог и прочие поступления от использования имущества, находящегося в собственности РФ), а также от разрешенных видов деятельности организаций, зачисляемые в федеральный бюджет, поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней.

Таблица 6

Доходы федерального бюджета от использования государственного имущества (возобновляемые источники) в 2000-2008 гг., млн руб.

Год Всего Дивиденды по акциям (20002008 гг.) и доходы от прочих форм участия в капитале (20052008 гг.) Арендная плата за земли, находящиеся в государственной собственности Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности Доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей ФГУПов Доходы от деятельности совместного предприятия «Вьетсовпетро»

2000 23244,5 5676,5 - 5880,7 - 11687,3а

2001 29241,9 6478,0 3916,7б 5015,7в 209,6г 13621,9

2002 36362,4 10402,3 3588,1 8073,2 910,0 13388,8

2003 41261,1 12395,8 10276,8д 2387,6 16200,9

2004 50249,9 17228,2 908,1е 12374,5ж 2539,6 17199,5

2005 56103,2 19291,9 1769,2з 14521,2и 2445,9 18075,0

2006 69173,4 25181,8 3508,0з 16809,9и 2556,0 21117,7

2007 80331,85 43542,7 4841,4з 18195,2и 3231,7 10520,85

2008 76266,7 53155,9 6042,8 114587,7и 2480,3 -

а По данным Минимущества РФ, в законе об исполнении федерального бюджета за 2000 г. отдельной строкой не выделялись, указывалась сумма платежей от государственных предприятий (9887,1 млн руб.) (без конкретных составляющих).

б Сумма арендной платы (1) за земли сельскохозяйственного назначения и (И) за земли городов и поселков.

в Сумма доходов от сдачи в аренду имущества, закрепленного за (1) научными организациями, (И) образовательными учреждениями, (ш) учреждениями здравоохранения, (ИИ) государственными музеями, государственными учреждениями культуры и искусства, (Иш) архивными учреждениями, (НИИ) Министерством обороны РФ, (ШИН) организациями Министерства путей сообщения РФ, (шшИ) организациями научного обслуживания академий наук, имеющими государственный статус, и (шшш) прочих доходов от аренды имущества, находящегося в государственной собственности. г По данным Минимущества РФ, в законе об исполнении федерального бюджета за 2001 г. отдельной строкой не выделялись, величина совпала с величиной прочих доходов в платежах от государственных и муниципальных организаций.

д Общая величина доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности (без выделения арендной платы за землю).

е Сумма арендной платы (1) за земли городов и поселков и (И) за земли, находящиеся в федеральной собственности после разграничения государственной собственности на землю.

ж Сумма доходов от сдачи в аренду имущества, закрепленного за (1) научными организациями, (И) образовательными учреждениями, (111) учреждениями здравоохранения, (1111) государственными учреждениями культуры и искусства, (11111) государственными архивными учреждениями, (111111) почтовыми учреждениями федеральной почтовой связи Министерства РФ по связи и информатизации, (1111111) организациями научного обслуживания академий наук, имеющими государственный статус, и (11111111) прочих доходов от аренды имущества, находящегося в федеральной собственности. з Арендная плата после разграничения государственной собственности на землю и средства от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности (для 2008 г. - за исключением земельных участков федеральных автономных учреждений).

и Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении ФГУПов: переданного в оперативное управление имеющим государственный статус (1) научным учреждениям, (И) учреждениям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, (111) образовательным учреждениям, (1111) учреждениям здравоохранения, (11111) учреждениям федеральной почтовой связи Федерального агентства связи, (111111) государственным учреждениям культуры и искусства, (1111111) государственным архивным учреждениям и (11111111) прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими

учреждений и в хозяйственном ведении ФГУПов55 (для 2006-2008 гг. без доходов от разрешенных видов деятельности и использования федерального имущества, расположенного за пределами территории Российской Федерации, получаемых за рубежом, которые в предыдущие годы вообще не выделялись56). Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2007 гг.; Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2009 г., www.roskazna.ru; расчеты авторов.

Доля доходов от сдачи в аренду федерального имущества, претерпев известные флуктуации, в 2005 г. (25,9%) лишь ненамного превысила показатель 2000 г. (25,3%), в остальные годы анализируемого периода находилась в интервале от 22 до 25% (за исключением 2001 г., когда эта доля была минимальной - 17,2%). Доходы от аренды земли были значимы только в 2001-2002 гг. (10% и более), в дальнейшем они не превышали 5-6% всех доходов из возобновляемых источников (2006-2007 гг.), что, вероятно, связано с процессом разграничения государственной собственности на землю и началом ее реальной передачи на более низкие уровни публичной власти.

В то же самое время нельзя не обратить внимания на значительную роль доходов из внешних возобновляемых источников. В 2000 г. доходы России от деятельности совместного российско-вьетнамского предприятия «Вьетсовпетро» составляли более половины всех доходов из возобновляемых источников. В последующие годы эта доля стала сокращаться, но, несмотря на падение (до 30% в 2006 г.), по своей абсолютной величине данная статья доходов федерального бюджета только в 2005-2006 гг. уступила первенство дивидендам по акциям, находящимся в федеральной собственности, и доходам от прочих форм участия в капитале внутри страны (в 2004 г. поступления из этих источников были сопоставимы), прочно занимая второе место, опережая совокупные доходы от аренды федерального имущества и земель. В 2007 г. произошло резкое - более чем двукратное - падение абсолютной величины доходов от деятельности «Вьетсовпетро» (ниже уровня 2000 г.), в результате чего эта статья оказалась на третьем месте (после дивидендов и доходов от аренды федерального имущества) среди возобновляемых источников.

Абсолютная величина поступлений по остальным видам возобновляемых источников на протяжении всего периода 2000-2007 гг. росла, за исключением некоторого падения совокупных доходов от аренды федерального имущества и земель в 2003 г., когда арендная плата за землю отдельно не выделялась, и стагнации перечислений части прибыли ФГУПов в 2005-2006 гг.

Основным сдвигом в структуре доходов федерального бюджета из возобновляемых источников в 2008 г. стало увеличение доли дивидендов до 70% при

57

полном отсутствии доходов от деятельности «Вьетсовпетро» . Абсолютная величина

55 В 2008 г. ФГУПы как источник доходов от сдачи в аренду находящегося в их хозяйственном ведении имущества не упоминаются, а сдача в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений, исключает имущество федеральных автономных учреждений.

56 По данным Минимущества РФ, доходы от использования федерального имущества, находящегося за рубежом (помимо доходов на долю российского участника в СП «Вьетсовпетро»), составили 315 млн руб. в 1999 г. и 440 млн руб. в 2000 г. В дальнейшем основную роль в организации коммерческого использования федеральной недвижимости за рубежом стало играть ФГУП «Предприятие по управлению собственностью за рубежом».

57 В 2007 г. были полностью завершены мероприятия по развитию ОАО «Зарубежнефть», в уставный капитал которого наряду с пакетами акций 2 акционерных обществ, являющихся научно-

дивидендов по сравнению с 2007 г. выросла на 9,7 млрд руб. Однако, если сопоставить ее с суммарной величиной дивидендов и доходов от деятельности «Вьетсовпетро», то придется констатировать сокращение. Его размеры оказались невелики (менее 2%), поскольку дивиденды выплачивались по результатам хозяйственной деятельности 2007 г., когда кризисные явления в экономике еще практически не ощущались. Гораздо хуже в этом смысле обстоят дела с выплатой части прибыли, перечисляемой ФГУПами, и доходов от сдачи имущества в аренду, которые сократились на 20-25%. Соответственно упала и доля этих источников в общей структуре возобновляемых доходов, составив около 3 и 19%. Единственным источником, по которому в 2008 г. наблюдался однозначный рост, была арендная плата за землю. Ее поступления в федеральный бюджет выросли почти на 1/4, а удельный вес - до 8%.

Переходя к анализу доходов федерального бюджета от приватизации и продажи государственного имущества (табл. 7), необходимо отметить, что с 1999 г. поступления от реализации основной части таких активов (акций, а с 2003 г. - еще и земельных

58

участков ) стали относиться к источникам финансирования его дефицита.

Таблица 7

Доходы федерального бюджета от приватизации и продажи имущества (невозобновляемые источники) в 2000-2008 гг., млн руб.

Год Всего Продажа акций, находящихся в федеральной собственности (2000-2008 гг.) и иных форм участия в капитале (2005-2008 гг.)# Продажа земельных участков Продажа различного имущества

2000 27167,8 26983,5 - 184,3а

2001 10307,9 9583,9 119,6б 217,5+ 386,5+0,4 (НМА)в

2002 10448,9 8255,9г 1967,0д 226,0е

2003 94077,6 89758,6 3992,3ж 316,2+10,5з

2004 70548,1 65726,9 3259,3и 197,3+1364,6+0,04 (НМА)к

2005 41254,2 34987,6 5285,7л 980,9м

2006 24726,4 17567,9 5874,2л 1284,3н

2007 25429,4 19274,3 959,6о 5195,5п

2008 18914,1/ 6665,2+29,6 1202,0р 11017,3+0,025 (НМА) / 4479,1с

12375,9с

# Относятся к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, в 2008 г. 29,6 млн руб. отнесены к доходам федерального бюджета.

а Поступления от приватизации организаций, находящихся в государственной собственности, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

б Доходы от продажи земельных участков и прав аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности (с выделением тех, на которых расположены приватизированные предприятия), относимые к доходам федерального бюджета.

в Сумма поступлений от (1) продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета; (2) доходов (1) от продажи квартир, (И) от продажи государственных производственных и непроизводственных фондов, транспортных средств, иного оборудования и других материальных ценностей; а также (3) доходов от продажи нематериальных активов (НМА), относимых к доходам федерального бюджета. г Включая 6 млн руб. от продажи акций, находящихся в собственности субъектов РФ. д Доходы от продажи земли и нематериальных активов, величина поступлений от которых отдельно не выделялась, относимые к доходам федерального бюджета.

исследовательскими институтами, была внесена доля российского участника совместного предприятия

«Вьетсовпетро» в размере 50%.

58 В 2003-2004 гг. с учетом продажи права аренды.

е Поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности (включая 1,5 млн руб. от продажи имущества, находящегося в собственности субъектов РФ), относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета,

ж Включает поступления: (1) от продажи земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, зачисляемые в федеральный бюджет; (2) от продажи иных земельных участков, а также от продажи права на заключение договоров их аренды; (3) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, зачисляемые в федеральный бюджет, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета. з Сумма (1) поступлений от продажи имущества, которое находится в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, и (2) доходов от продажи нематериальных активов, относимых к доходам федерального бюджета;

и Включает поступления: (1) от продажи земельных участков до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, зачисляемые в федеральный бюджет; (2) от продажи иных земельных участков, а также от продажи права на заключение договоров их аренды; (3) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, а также от продажи права на заключение договоров их аренды, зачисляемые в федеральный бюджет, относимые к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

к Сумма (1) поступлений от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, относимых к источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета; (2) доходов (1) от продажи квартир, (11) от продажи оборудования, транспортных средств и других материальных ценностей, зачисляемые в федеральный бюджет, (111) от реализации продуктов утилизации кораблей, (1111) от реализации имущества ГУПов, учреждений и военного имущества, (11111) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов; (3) доходов от продажи нематериальных активов (НМА), относимых к доходам федерального бюджета.

л Включает поступления: (1) от продажи земельных участков до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности; (2) от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, зачисляемые в федеральный бюджет; (3) от продажи иных земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю и не предназначенных для жилищного строительства (последнее уточнение касается только 2006 г.), относимые к источникам финансирования дефицита федерального бюджета. м Доходы от продажи материальных и нематериальных активов (за вычетом средств федерального бюджета от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства) включают доходы (1) от продажи квартир, (11) от реализации имущества ФГУПов, (111) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (1111) от реализации военного имущества, (11111) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (111111) от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, (1111111) от продажи нематериальных активов, относимые к доходам федерального бюджета.

н Доходы от продажи материальных и нематериальных активов (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении Соглашений о разделе продукции (СРП) и средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства) включают доходы (1) от продажи квартир, (11) от реализации имущества ФГУПов, (111) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (1111) от реализации военного имущества, (11111) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (111111) доходы от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, относимые к доходам федерального бюджета. о Поступления от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, находившихся в федеральной собственности, относимые к источникам финансирования дефицита федерального бюджета.

п Доходы от продажи материальных и нематериальных активов (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении Соглашений о разделе продукции (СРП) и средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства, средств от реализации секвестированной древесины) включают доходы (1) от продажи квартир, (и) от реализации имущества ФГУПов, (ш) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, (ИИ) от реализации высвобождаемого движимого и недвижимого военного и иного имущества федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, (Нш) от реализации продукции военного назначения из наличия федеральных органов исполнительной власти в рамках военно-технического сотрудничества, (шш) доходы от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, относимые к доходам федерального бюджета. р Доходы от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных учреждений), относимые к доходам федерального бюджета.

с Доходы от реализации имущества, находящегося в государственной собственности (без доходов в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении Соглашений о разделе продукции (СРП) и средств федерального бюджета от распоряжения и реализации выморочного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства, средств от реализации секвестированной древесины), включают доходы (1) от продажи квартир, (И) от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений (за исключением автономных)59, (ш) от реализации высвобождаемого движимого и недвижимого военного и иного имущества федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, (1111) от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов, (11111) от реализации продукции военного назначения находящегося в федеральной собственности в рамках военно-технического сотрудничества, (111111) от реализации продуктов утилизации вооружения и военной техники в рамках Федеральной целевой программы «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005-2010 гг.)», (ИИш) от реализации специального сырья и делящихся материалов, (шИш) доходы от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, а также доходы от продажи нематериальных активов (НМА), относимые к доходам федерального бюджета; в знаменателе - без учета доходов от реализации специального сырья и делящихся материалов, что необходимо для корректности сопоставления с предшествующими годами.

Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2007 гг., Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2009 г., www.roskazna.ru; расчеты авторов.

Основное место в структуре доходов федерального бюджета имущественного характера из невозобновляемых источников занимала продажа федеральных пакетов акций. Однако удельный вес этого источника постепенно снижался до 85% в 2005 г., 71% в 2006 г. и 76% в 2007 г. против более чем 90% в предыдущие годы, за исключением 2002 г. (79%).

При этом выросла доля бюджетных доходов от продажи земельных участков, достигнув 12,8% в 2005 г. и 23,8% в 2006 г., на которую в предшествующий период приходилось менее 5%, кроме 2002 г. (18,8%). Вклад от продажи остального имущества, включая реализацию имущества ФГУПов, учреждений и военного имущества с 2004 г., был весьма невелик, только в 2001 и 2006 г. он составлял 5-6%. В 2007 г. эти источники бюджетных доходов поменялись местами: удельный вес продажи имущества резко вырос до 20,4%, а продажи земельных участков - напротив, сократился до менее 4%.

Абсолютная величина поступлений от продажи акций, достигнув максимума в 2003 г. (около 89,8 млрд руб.), в дальнейшем стала снижаться, особенно заметно в 2005-2006 гг., когда они сокращались почти наполовину. Тем не менее даже резко

59 Также без доходов от реализации имущества ФГУПов. 458

сократившиеся объемы поступлений 2006-2007 гг. практически вдвое превышали показатели 2001-2002 гг. Характеризуя итоги 2007 г., Росимущество отметило, что, несмотря на отсутствие продаж акций крупных и крупнейших акционерных обществ (на сумму более 3 млрд руб.), соответствующие доходы составили около 19,3 млрд руб., что на 10% превышает величину, полученную годом ранее. При этом также подчеркивалось, что без учета доходов от таких продаж за последние 4 года ежегодно поступающая в федеральный бюджет сумма доходов от приватизации выросла почти в 2,5 раза по сравнению с 7,8 млрд руб. в 2004 г. (11,8 млрд руб. - в 2003 г., около 12,95 млрд руб. - в 2005 г. и 12,1 млрд руб. - в 2006 г.)60.

Поступления от продажи земельных участков имели явную тенденцию к росту (небольшое исключение - 2004 г.), что, однако, не смогло покрыть падение доходов (составивших в 2006 г. около 5,9 млрд руб.) от продажи акций. В следующем году они резко сократились до менее 1 млрд руб. Доходы от продажи различного имущества колебались в значительных пределах, превысив 1 млрд руб. лишь в 2004, 2006 гг., а также в 2007 г., когда они составили около 5,2 млрд руб.

2008 г. ознаменовался более чем двукратным падением абсолютной величины доходов федерального бюджета от приватизации и продажи имущества61.

Почти втрое сократились поступления от продажи акций, почти на 14% - от продажи различного имущества. В то же время примерно на 1/4 выросли поступления от продажи земельных участков, удельный вес которых в общей структуре невозобновляемых доходов вырос. Тем не менее этот источник по-прежнему являлся наименее весомым (9,7%) по сравнению с поступлениями от продажи акций (54,1%) и различного имущества (36,2%).

Совокупный объем доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества, по данным бюджетной статистики, не отличался постоянством (табл. 8). Наиболее весомой эта величина была в 2003-2004 гг. (135,3 млрд и 120,8 млрд руб. соответственно). В последующие 2 года она упала менее чем до 100 млрд руб., хотя и оставалась практически вдвое больше по сравнению с ежегодными показателями 2000-2002 гг. В 2007 г. величина доходов федерального бюджета от приватизации (продажи) и использования государственного имущества вновь превысила 100 млрд руб., но уступала показателям 2003-2004 гг.

Произошел кардинальный сдвиг в структуре совокупных доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества в сторону возобновляемых источников. Если в 2000 г. доля доходов от приватизации и продажи имущества составила около 54% совокупных доходов, то в следующем году она сократилась более чем вдвое, а в 2002 г. наблюдалось минимальное значение за весь 7-летний период (22,3%). В 2003 г. ситуация резко поменялась в пользу доходов от приватизации и продажи имущества, которые обеспечили почти 70% объема совокупных поступлений.

60 Отчет о приватизации федерального имущества в 2007 г. М.: ФАУФИ, 2008.

61 В доходах от продажи имущества за 2008 г. появилась новая статья доходов от реализации специального сырья и делящихся материалов, которой не было в предшествующие годы. Поэтому корректное сопоставление требует не учитывать этот вид доходов при оценке как доходов от продажи различного имущества, так и совокупных доходов из невозобновляемых источников в целом.

Таблица 8

Структура доходов федерального бюджета имущественного характера из различных источников в 2000-2008 гг.

Год Совокупные доходы от приватизации (продажи) и использования государственного имущества Доходы от приватизации (невозобновляемые источники) Доходы от использования государственного имущества (возобновляемые источники)

млн руб. % к итогу млн руб. % к итогу млн руб. % к итогу

2000 50412,3 100,0 27167,8 53,9 23244,5 46,1

2001 39549,8 100,0 10307,9 26,1 29241,9 73,9

2002 46811,3 100,0 10448,9 22,3 36362,4 77,7

2003 135338,7 100,0 94077,6 69,5 41261,1 30,5

2004 120798,0 100,0 70548,1 58,4 50249,9 41,6

2005 97357,4 100,0 41254,2 42,4 56103,2 57,6

2006 93899,8 100,0 24726,4 26,3 69173,4 73,7

2007 105761,25 100,0 25429,4 24,0 80331,85 76,0

2008 88642,6 100,0 12375,9 14,0 76266,7 86,0

Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2007 гг.; Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2009 г., www.roskazna.ru; расчеты авторов.

В 2004-2006 гг. стал наблюдаться неуклонный рост доли доходов от использования государственного имущества при постоянном падении удельного веса доходов от его приватизации и продажи, который в 2007 г. составил всего 24%, что сопоставимо с показателями 2001-2002 гг. В результате в 2005-2007 гг., как и в 20012002 гг., доходы от использования государственного имущества обеспечили более половины всех совокупных доходов, причем в 2001-2002 гг. и 2006-2007 гг. - более 70%.

Финансовые итоги 2008 г. в части структуры доходов федерального бюджета имущественного характера из различных источников еще больше закрепили эту тенденцию. Доля доходов от использования государственного имущества составила 86%, что является максимальной величиной за 2000-е годы. Соответственно доля доходов от приватизации была минимальной - 14%.

Нельзя не отметить и сокращение показателя совокупных доходов по сравнению с 2007 г. более чем на 16%. Его абсолютная величина (88,6 млрд руб.) оказалась минимальной за весь период начиная с 2003 г. И если доходы от использования государственного имущества сыграли роль определенного буфера, не опустившись ниже уровня 2006 г., то доходы от приватизации и продажи различного имущества лишь ненамного превосходили аналогичные показатели за 2001-2002 гг., уступая результатам как всех последующих лет, так и 2000 г.

В условиях наступившего кризиса, однако, нельзя рассчитывать стабильное поступление в бюджет доходов из возобновляемых источников прежде всего по причине ухудшения финансово-экономического состояния компаний с участием государства и общего сворачивания деловой активности.

В этом смысле достаточно показательна ситуация с выплатой дивидендов. Росимущество вышло в Минэкономразвития РФ с предложением дифференцировать дивидендную политику, разделив все такие компании на три группы:

1) компании, акции которых имеют биржевые котировки (например, «Газпром», ВТБ, «Роснефть», «Аэрофлот»), где подходы к дивидендной политике не изменятся;

2) компании, обязанные платить дивиденды только по привилегированным акциям («Транснефть»);

3) компании, не подверженные финансовому кризису, которые должны платить дивиденды, если не смогут представить обоснованные планы и бюджеты, подтверждающие потребность в средствах на текущую и инвестиционную деятельность.

Выплата дивидендов остальными компаниями названа нецелесообразной. Прежде всего это касается дивидендов госкомпаний, не входящих в двадцатку крупнейших, которые в 2008 г. по результатам 2007 г. в совокупности обеспечили государству 1,9 млрд руб. дивидендов.

Между тем, по данным Росимущества, 20 крупнейших госкомпаний обеспечили 96,4% всех дивидендных выплат в бюджет. Из них торгуются на бирже акции «Газпрома», ВТБ, «Совкомфлота», «Аэрофлот», Новороссийского морского торгового порта, «Иркутскэнерго», «ФСК ЕЭС». У «Транснефти» торгуются только привилегированные акции, у «Связьинвеста» - акции дочерних обществ. В числе компаний с неторгуемыми акциями находятся «АЛРОСА», «Зарубежнефть», «Концерн ПВО «Алмаз-Антей», ОАО «РЖД», Международный аэропорт «Шереметьево», «СГ-Транс», Туапсинский морской торговый порт, «Росагролизинг», «Севзапэлектросетьстрой», «Росгазификация», «Роснефтегаз»62.

По результатам 2007 г. «Газпром» выплатил акционерам 17,5% прибыли (государству причитается около 31,5 млрд руб.), «Роснефть» утвердила дивиденды в размере 10,5% чистой прибыли по РСБУ (государству - 12,75 млрд руб.), ВТБ - 50% (государству - 6,7 млрд руб.), «Транснефть» - 18% (государству - 750 млн руб.), «Аэрофлот» - 25% (государству - около 760 млн руб.)63, «Шереметьево» - 10% (государству - 104 млн руб.). ОАО «РЖД» рассталось всего с 0,6% прибыли, выплатив 512,2 млн руб. Но у железнодорожной монополии была особая ситуация, связанная с появлением чисто бумажной прибыли в результате переоценки активов.

Не решаясь задеть миноритариев публичных госкомпаний, Росимущество предлагает косвенно облегчить ситуацию и для них, заверяя, что не будет требовать больших выплат. Ведомство считает, что государство должно не направлять директивы, где указан минимальный размер выплат от чистой прибыли, а ориентироваться на рекомендации советов директоров. До сих пор Росимущество рекомендовало госкомпаниям выплачивать в качестве дивидендов не менее 25% прибыли.

В условиях кризиса отказ от выплаты дивидендов можно рассматривать как снижение финансовой нагрузки в дополнение к мерам налоговой политики и получению адресной поддержки со стороны государства. Это может оказаться значимым для относительно небольших, непубличных компаний.

В целом ведомство рассчитывает, что в результате вместо дивидендов объемом в 50,7 млрд руб. в 2009 г. удастся получить только 30,7 млрд руб., что неизбежно требует корректировки бюджетных заданий64, хотя нельзя исключить и того, что суровые реалии кризиса заставят правительство отказаться от получения дивидендов вообще.

62 «Роснефтегаз», не осуществляя хозяйственную деятельность, является владельцем государственных долей в «Газпроме» и «Роснефти», выплачивая дивиденды.

63 Единственная крупная компания, выполнявшая рекомендацию о направлении на выплату дивидендов не менее 1/4 чистой прибыли.

64 Ребров Д., Киселева Е., Шаповалов А. Бездоходное производство // Коммерсант. № 226/П (4043). От 11 декабря 2008 г.

5.2.5. Возможное влияние финансового кризиса на состояние отношений собственности

Постепенное нарастание в течение всего 2008 г. негативных явлений в отечественной экономике, затронувшее прежде всего финансовые рынки (включая фондовый) и инвестиционный процесс, ставит вопрос о начале нового этапа развития России в целом.

Если применительно к макроэкономике и финансовой системе с большей или меньшей определенностью можно говорить о возможных трендах последующих изменений, их детерминировании известным набором параметров (цены на энергоносители на внешних рынках, объемы экспорта и импорта, обменный курс и т.п.), то в сфере имущественных отношений существует значительно большая степень вариативности, связанная не только с влиянием мирового финансового кризиса, но и с началом нового политико-делового цикла внутри страны.

В центре внимания неизбежно оказывается вопрос о характере слияний и поглощений, которые обычно сопровождают экономические кризисы в рыночной системе хозяйствования. Явное замедление приватизационного процесса после 2004 г., особенно на федеральном уровне, где государство являлось собственником наиболее весомых и привлекательных активов, хронологически совпало с началом современного этапа слияний и поглощений в российской экономике, когда стала наблюдаться заметная экспансия компаний с государственным участием в ряде отраслей экономики в качестве покупателей активов.

Наличие госпакета акций в капитале компаний стало рассматриваться инвесторами как дополнительный фактор ее надежности и устойчивости, что отражается и в оценках мировых рейтинговых агентств. Негативной стороной тенденции усиления активности государственных компаний на рынке корпоративного контроля стало серьезное увеличение их кредиторской задолженности, что ярко высветило проблему альтернативности финансовых инвестиций и инвестиций в основной капитал, источников их финансирования и регулирующей роли государства как ключевого акционера в решении этих вопросов.

Имеющиеся количественные оценки по итогам 2003-2007 гг. наравне с новыми направлениями имущественной активности государства в последние 2 года не дают пока оснований для общих выводов о замедлении имущественной экспансии государства, хотя в 2008 г. появились определенные признаки этого.

Как официально заявил в Послании к Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. президент России, в связи с кризисом в стране не произойдет огосударствления промышленности и финансов, а с начала 2009 г. в выступлениях высшего политического руководства страны по экономической проблематике стал звучать сравнительно новый тезис об актуальности задачи приобретения активов за рубежом, что можно рассматривать как сигнал игрокам на рынке слияний и поглощений, каковыми в предшествующие 5 лет являлись преимущественно государственные компании, перенести свои основные усилия за пределы страны.

Завершение сделки между «Газпромом» и Сибирской угольной энергетической компанией (СУЭК), предполагавшееся до конца лета 2008 г., столкнулось с противодействием Федеральной антимонопольной службы (ФАС) 65.

Со стороны СУЭК в начале года планировалась дополнительная эмиссия акций, оплачиваемая электроэнергетическими активами «Газпрома», приходящимися на его долю в РАО «ЕЭС России» после реорганизации энергомонополии, а также уже полученными долями в новых компаниях, возникших ранее в ходе этого процесса (15,61% акций ОАО «ОГК-2», 17,13% акций ОАО «ОГК-6», 5,27% акций ОАО «ОГК-5» и 5% акций ОАО «ТГК-5»). Следствием этого с учетом прошедшего летом 2007 г. обмена между «Газпромом» и другими миноритариями акциями РАО «ЕЭС России» стало бы получение СУЭК контрольных пакетов ОАО «ОГК-2» и «ОГК-6», при том что газовая монополия должна была получить 50% + 1 акция в одной из крупнейших в России энергокомпаний.

Такой формат взаимодействия между «Газпромом» и СУЭК мог означать установление косвенного контроля со стороны государства за значительной частью генерирующих мощностей в российской электроэнергетике, поскольку контроль «Газпрома» над собственными энергетическими активами и энергетическими активами СУЭК дополнял уже имеющееся полное (концерн «Росэнергоатом», подлежащий включению в состав холдинга «Атомный энергопромышленный комплекс» (АЭП), передаваемого в качестве имущественного взноса в ГК «Росатом») или частичное (ОАО «РусГидро») имущественное присутствие государства в отдельных сегментах этой отрасли.

К появившимся в 2008 г. признакам замедления имущественной экспансии государства, в принципе, можно отнести резкое сокращение перечня стратегических предприятий и акционерных обществ. Из него были исключены 176 унитарных предприятий и 195 ОАО при включении всего лишь 1 ФГУПа и 2 ОАО. Однако исключение подавляющей части активов было связано с их передачей ГК «Ростехнологии».

Формальный характер представительства государства в советах директоров многих компаний из числа тех, где оно имеет долю в капитале, по сравнению с ролью высшего исполнительного менеджмента актуализировал вопрос об относительно узкой практике привлечения в них неаффилированных директоров. Среди крупнейших компаний с долей государства их привлекали РАО «ЕЭС России» (до момента ликвидации), «Роснефть», Сбербанк, ВТБ и РЖД, но они отсутствуют в советах директоров «Газпрома», «Связьинвеста» (несмотря на работу независимых директоров в советах всех его дочерних компаний), «Транснефти», «Роснефтегаза», «Совкомфлота», «Аэрофлота»66.

В таких условиях, судя по заявлениям представителей власти (первый вице-премьер российского правительства И. Шувалов на XII Санкт-Петербургском международном экономическом форуме и помощник президента РФ А. Дворкович в июне 2008 г.), будут предприниматься шаги, ограничивающие участие чиновников в советах директоров госкомпаний путем ротации их состава с постепенным увеличением численности независимых директоров прежде всего в тех акционерных

65 www.opec.ru, 09.06.2008.

66 Малкова И., Сурженко В. Независимые помогут // Ведомости. 14 сентября 2007. № 173 (1947).

обществах, где государство владеет 100%-м пакетом67. Правда, при этом отсутствует ясность в отношении пропорций такой замены и круга компаний, где интересы государства останутся представлять только чиновники. На практике такая новация коснулась пока 11 госкомпаний, где весь капитал принадлежит государству, в которые, по информации И. Шувалова в июне 2008 г., в целях улучшения корпоративного управления были назначены независимые директора, хотя получила распространение и точка зрения, расценивавшая данный шаг как подготовку к возможной продаже федеральных пакетов акций в таких компаниях68.

В этой связи также необходимо отметить, что изменениями, внесенными постановлением Правительства РФ от 28 июля 2008 г. № 572 в утвержденное в декабре 2004 г. Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»), были исключены лица, кандидатуры которых были предложены Российской Федерацией как акционером для избрания в совет директоров в качестве независимых директоров, из числа представителей государства, осуществляющих свою деятельность на основании этого Положения.

Кроме того, независимые директора наряду с представителями интересов Российской Федерации получили право инициировать обсуждение в Росимуществе и других органах власти с приглашением других представителей государства вопросов, выносимых на заседание совета директоров акционерного общества, и получать необходимую информацию, за исключением той, которую обязана предоставить сама компания.

При этом несколько сужен круг вопросов, по которым Росимущество обязано выдавать письменные директивы представителям государства, при том, что директивы по другим вопросам, относящимся к компетенции совета директоров, могут выдаваться лишь в случае поступления предложения председателя совета директоров.

Отметим, что на этом фоне другие новации в сфере управления федеральной собственностью выглядят довольно спорно. Речь идет об обсуждаемой возможности передавать в доверительное управление отраслевым министерствам ФГУПы и государственные АО на этапе их акционирования (в качестве пробного шага -дорожно-строительные организации с перспективой создания на их базе крупной госкомпании или новой государственной корпорации)69.

Идея конкуренции министерств с федеральными агентствами, осуществляющими в настоящее время управление унитарными предприятиями, находится в явном противоречии с подходами административной реформы 2004 г., дополнительно усложняет и без того непростую схему взаимодействия между различными органами власти при реализации процедур управления этими хозяйствующими субъектами федеральной собственности, которой недостает единоначалия, ставит под сомнение саму возможность того, что министерства в состоянии эффективно руководить соответствующей

67 День независимого директора. 9 июня 2008 г. Interfax.ru.

68 Нетреба П., Бутрин Д. Приватизации накидывают срок // Коммерсант. № 145/П (3962). От 18 августа 2008 г.

69 Нетреба П. Правительство взялось за дорожный вопрос // Коммерсант. № 145/П (3962). От 18 августа 2008 г.

отраслью (сферой деятельности) в целом, а агентства - заниматься реализацией соответствующих полномочий, вытекающих из норм законодательства (прежде всего закона об унитарных предприятиях). Более того, имеющийся механизм передачи в доверительное управление, появившийся в 1990-е годы, рассчитан на привлечение к управлению госпакетами акций (но отнюдь не ФГУПами) на конкурсной основе юридических лиц (но не органов власти) с потенциальной ориентацией на подключение к этому процессу эффективных управленцев из частного сектора.

Еще более сомнительным является наделение Министерства обороны РФ полномочиями осуществлять от имени государства права акционера (причем по ряду пунктов - самостоятельно) в отношении ОАО, созданных в результате приватизации находящихся в его ведении ФГУПов и акции которых находятся в федеральной собственности, а также по решению правительства - в отношении иных акционерных обществ с федеральными пакетами акций. Данное нововведение внесено в вышеупомянутое Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции») постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1053 «О некоторых мерах по управлению федеральным

70

имуществом» .

Отсутствие официально анонсированных планов дальнейшего комплексного расширения сферы государственного предпринимательства в отношении целых отраслей подобно уже реализованным проектам (авиационная и атомная промышленность, судостроение) не означает автоматического сокращения размеров самого госсектора вследствие продолжения приватизации, поскольку включение в соответствующую программу крупных активов, сопоставимых по значению с теми, что приватизировались до 2004 г. (например, государственного пакета акций телекоммуникационного холдинга «Связьинвест», продажа которого в предыдущие годы неоднократно откладывалась), находится под большим вопросом. В этой связи хотелось бы напомнить, что предыдущий финансовый кризис, поразивший российскую экономику в 1997-1998 гг., свел к минимуму приватизационные процедуры по причине многократного обесценения активов, ухода с российского рынка многих потенциальных инвесторов и политической неопределенности, хотя в то время под воздействием кризиса находились лишь некоторые «emerging markets» (страны Юго-Восточной Азии и Латинской Америки), а не страны G-7, как сегодня.

Влияние финансового кризиса осенью 2008 г. на российский рынок корпоративного контроля остается пока не вполне ясным. С одной стороны, подешевевшие активы являются естественным объектом потенциальных слияний и поглощений, в том числе и со стороны как государственных, так и частных компаний. С другой стороны, уже накопленная долговая нагрузка и потеря прежней легкости доступа к заемным средствам должны объективно способствовать продажам части активов или, по крайней мере, служить тормозом для новых приобретений.

70 Этим же документом внесены изменения в постановления Правительства РФ от 6 июня 2003 г. № 333 и от 3 декабря 2004 г. № 738, определяющие механизм реализации органами власти полномочий собственника имущества ФГУПа в части, касающейся правомочий Минобороны РФ.

Многое будет зависеть от масштаба и формата той государственной поддержки, которую должны получить российские банки, выбранные ими приоритеты кредитования реального сектора экономики, а также степень участия самого государства в операциях на фондовом рынке.

Несомненно, основными каналами предоставления финансовой поддержки за счет бюджетных средств и кредитов ЦБ РФ стали хозяйственные структуры с участием государства: ГК «Внешэкономбанк» (ВЭБ), Сбербанк и Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК).

В то же время среди дальнейших получателей этих средств не просматривается какого-либо преобладания государственных компаний. Напротив, в числе первых льготные кредиты от ВЭБа получили широко известные частные бизнес-группы ОК «РУСАЛ», консорциум «Альфа-Групп», ОАО «Мечел», что находится в известном противоречии с укоренившимся в последние годы мнением о привилегированном положении госкомпаний, достигаемом за счет взаимодействия с органами власти.

Нельзя не отметить также, что возврат к практике предоставления льготных кредитов означает известную ревизию принципов финансовой ответственности, недопустимости мягких бюджетных ограничений в деятельности хозяйствующих субъектов, последовательности в применении процедур несостоятельности (банкротства), которые с большим трудом и высокими издержками внедрялись в российскую экономику с начала 1990-х годов. Более того, если в тот период основными кандидатами на получение такой поддержки выступали сельское хозяйство, угольная и оборонная промышленность, т.е. отрасли, которые в силу своей специфики являлись подтвержденными мировой практикой определенными отклонениями от типовых схем организации и ведения бизнеса, то в настоящее время в числе претендентов на поддержку оказались компании, представляющие отрасли, до последнего времени успешно развивавшиеся за счет игры рыночных сил (добыча сырья, металлургия, строительство, торговля). Правда, предоставление кредитов на рефинансирование взятых за рубежом займов осуществляется под залог акций, которые могут отойти ВЭБу в случае невозврата кредитов. Так, «РУСАЛ» получил 121 млрд руб. под залог блокирующего пакета акций «НорНикеля». Для «Альфа-Групп» в качестве таких активов выступают акции розничной торговой сети Х5 и «Вымпелкома».

В этой связи большое значение будут иметь реальные приоритеты кредитования, выбираемые получающими 10-летние кредиты от ВЭБа Внешторгбанком (200 млрд руб.), Россельхозбанком (25 млрд руб.), региональными банками (225 млрд руб.), а

71

также Сбербанком (10-летний кредит от ЦБ РФ на 500 млрд руб.) .

Что же касается ВЭБа, то помимо средств для прямого кредитования реального (1,3 трлн руб. для рефинансирования займов, взятых за рубежом) и банковского (450 млрд руб.) секторов экономики, он получает средства в размере 175 млрд руб. для покупки акций и облигаций на фондовых биржах, 75 млрд руб. для гарантирования выполнения сделок на биржах и 30 млрд руб. для кредитования малого и среднего бизнеса.

Для тех бизнес-групп, которые не смогут получить доступ к государственной поддержке, финансовый кризис, уже резко ограничивший возможности привлечения

71 Наряду с этим 1,5 трлн руб. размещает на депозитах в коммерческих банках Минфин. 466

заемных средств, станет катализатором реструктуризации с перспективой возможной смены собственников. Насколько глубокой и обширной она будет применительно к государственным компаниям, покажет время. Составной частью такой реструктуризации, как следует из уже накопленного (правда, в условиях экономического роста и поступательной динамики финансовых рынков) опыта, вполне может стать продажа части аккумулированных активов, что приведет к изменению роли компаний с долей государства в капитале на рынке слияний и поглощений, их превращению из главных

72

покупателей в преимущественно продавцов . Разумеется, нельзя полностью исключать и того, что объектами слияний и поглощений со стороны компаний с долей государства в капитале могут стать новые компании в самых различных отраслях.

При этом неизбежно встает вопрос о роли государства, которое вынуждено будет действовать не напрямую, как при стандартных приватизационных процедурах, а косвенно - через своих представителей в органах управления такими компаниями, санкционируя или блокируя совершение таких сделок. В качестве смежных вопросов здесь выступают дивидендная политика (в свете получения дополнительных доходов от продажи активов, помимо доходов от текущей деятельности) и определение перспектив государства в отношении сохранения своего участия в капитале.

Только в среднесрочном периоде станет ясно, будет ли реорганизация организационно-управленческих аспектов функционирования отдельных компаний означать оптимизацию государственного сектора в целом.

Соображения эффективности требуют того, чтобы государственное присутствие в экономике в аспекте отношений собственности было приведено в соответствие с реальными, весьма скромными управленческими возможностями государства. Из этого вытекает, что приоритет в его действиях должен отдаваться усилиям по оптимизации структуры имеющихся активов, повышению эффективности управления уже существующими государственными компаниями путем определения их места в системе государственных приоритетов, обеспечения прозрачности финансовых потоков, распространения в них лучшей практики и стандартов корпоративного управления.

Применительно к проблематике участия государственных компаний в слияниях и поглощениях основное внимание должно быть уделено ограничению приобретения непрофильных активов, более тщательной селекции решений, требующих согласия государства и как собственника, и как регулятора рынков.

Весьма вероятное замедление приватизационного процесса в ближайшие годы в связи с финансовым кризисом делает очень вероятной ситуацию, когда государство на длительное время останется собственником большого объема имущества, включая активы, не связанные напрямую с исполнением им своих публичных функций. Поэтому в настоящее время можно говорить о том, что в сфере управления государственной собственностью на ближайшие годы продолжает оставаться приоритетной задача полной реализации того комплекса мер по улучшению управления имуществом, остающимся в собственности государства, который был намечен «Концепцией

73

управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» .

72 В этой связи можно указать на практику реформирования естественных монополий, прежде всего электроэнергетики. Схожих процессов можно ожидать и на железнодорожном транспорте.

73 Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024.

5.3. Государственные корпорации: основные направления и тенденции развития в 2007-2008 гг.

Важным элементом государственной политики в 2007 г. стало создание крупных государственных корпораций. Государством было создано 6 таких структур: Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), Российская корпорация нанотехнологий («Роснанотех», или «Роснано»), Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта («Олимп-

74

строй»), «Ростехнологии» и «Росатом» . Эти государственные корпорации получили широкий набор функций, значительные объемы государственного имущества (средства федерального бюджета, различные производственные и финансовые активы), обеспечивающие их деятельность на длительную перспективу. При этом госкорпорации глубоко

75

различны по своим задачам, функциям, базовым принципам деятельности . В 20072008 гг. происходили динамичное развитие созданных государственных корпораций, расширение масштабов, а иногда и направлений их деятельности. В данном разделе главным образом мы сосредоточимся на анализе основных направлений и тенденций развития госкорпораций.

5.3.1. Специфика развития деятельности государственных корпораций в 2007-2008 гг.

Развитие деятельности созданных госкорпораций

По своей основной направленности созданные в 2007 г. государственные корпорации могут быть условно разбиты на три основные группы:

(1) Внешэконобанк, «Роснано» - компенсация «провалов» как рынка, так и государственной системы управления, формирование финансовых институтов развития в виде госкорпораций;

(2) Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой» - повышение эффективности и гибкости административной системы, «аутсорсинг» отдельных функций государственных органов управления на уровень госкорпораций;

(3) «Росатом», «Ростехнологии» - повышение конкурентоспособности отдельных стратегических секторов (отраслей), обеспечение национальной безопасности, реструктуризация и консолидация соответствующих государственных активов.

Процессы развития деятельности госкорпораций представляются весьма многоаспектными, а в некоторых случаях - неоднозначными. Рассмотрим некоторые значимые события в развитии каждой госкорпорации.

Внешэкономбанк

Если рассматривать деятельность госкорпорации именно в качестве нового института развития, то отправной точкой следует считать принятие через 2 месяца после официального создания корпорации Меморандума о финансовой политике Внешэкономбанка, определившего основные направления, показатели и ограничения его

74 В данном разделе мы не рассматриваем деятельность государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», созданной в 2003 г.

75 Подробно о создании государственных корпораций в 2007 г., об основных предпосылках и особенностях данного процесса, ключевых характеристиках созданных структур см., например: Симачев Ю., Кузык М. Создание государственных корпораций как значимый инструмент институциональной политики в 2007 г. / Российская экономика в 2007 г. Тенденции и перспективы. (Вып. 29). М.: ИЭПП, 2008. С. 505-534.

инвестиционной и финансовой деятельности76. Первые решения об одобрении поддержки инвестиционных проектов, удовлетворяющих положениям данного Меморандума, были приняты в марте 2008 г., т.е. спустя 10 месяцев с момента официального оформления госкорпорации. К октябрю 2008 г. наблюдательный совет Внешэкономбанка одобрил участие госкорпорации в реализации уже более чем 20 крупных проектов на сумму около 200 млрд руб.

С момента своего создания госкорпорация заключила соглашения о сотрудничестве и взаимодействии с рядом федеральных органов власти, региональных администраций, крупнейших государственных компаний (ОАО «Российские железные дороги», ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация», ГК «Ростехнологии», ОАО «Роснефть», ОАО «Объединенная судостроительная корпорация»).

В настоящее время Внешэкономбанк является важным инструментом обеспечения финансовой устойчивости отечественных кредитных организаций и компаний реального сектора. В соответствии с Федеральным законом «О дополнительных мерах по поддерж-

77

ке финансовой системы Российской Федерации», эта госкорпорация:

вправе предоставлять кредиты организациям для погашения или обслуживания зарубежных заимствований, а также приобретать права требования по ним у иностранных кредиторов;

вправе предоставлять долгосрочные субординированные кредиты без обеспечения российским кредитным организациям;

должна предоставить субординированные кредиты ОАО «Банк ВТБ» на сумму до 200 млрд руб. и ОАО «Россельхозбанк» на сумму до 25 млрд руб..

Также Внешэкономбанку поручено выполнять в 2009 г. функции агента правительства РФ по вопросам предоставления и исполнения государственных гарантий по кредитам, привлекаемым стратегическими организациями оборонно-промышленного комплекса, а также иными организациями, отобранными в порядке, установленном правительством, на осуществление основной производственной деятельности и капи-

78

тальные вложения .

Внешэкономбанком реализован целый ряд мер как адресной, так и системной поддержки, примерами которых могут служить:

приобретение 98% акций ОАО АКБ «Связь-Банк» и 99% акций ЗАО «КБ «Глоб-

экс»;

предоставление субординированных кредитов ряду российских банков (помимо названных в законе Банка ВТБ и «Россельхозбанка»): Альфа-банку, Номос-банку, Ханты-Мансийскому банку, Газпромбанку - на общую сумму свыше 30 млрд руб.;

участие в рефинансировании сделок компаний топливно-энергетического комплекса, горнорудной, металлургической промышленности, микроэлектроники, а также ОАО «Банк ВТБ» на сумму около 14 млрд долл.79

76 Меморандум о финансовой политике государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» утвержден распоряжением Правительства РФ от 27 июля 2007 г. № 1007-р.

77 Федеральный закон от 13 октября 2008 г. № 173-Ф3 «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации».

78 Постановления Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. № 103, 104.

79 Заметим, что в начале февраля 2009 г. Внешэкономбанк приостановил прием заявок на рефинансирование долгов компаний. http://www.veb.ru/ru/about/press/news/index.php?id32=5036

Для обеспечения реализации антикризисных мер госкорпорации предоставлены дополнительные ресурсы. Так, в соответствии с Федеральным законом «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» Банк России размещает во Внешэкономбанке депозиты на общую сумму до 50 млрд долл. сроком на 1 год, также предусмотрена возможность размещения во Внешэкономбанке на депозиты средств фонда национального благосостояния на сумму до 450 млрд руб. до конца 2019 г. Кроме того, принято решение внести в уставный капитал Внешэкономбанка

имущественный взнос в сумме 75 млрд руб. на реализацию мер по поддержке финансо-

80

вого рынка .

В дальнейшем использование Внешэкономбанка в качестве приоритетного инструмента обеспечения устойчивости российской финансовой системы и реального сектора, вне всяких сомнений, продолжится и, вполне вероятно, расширится. При этом на наш взгляд, будет весьма сложно обеспечить в рамках одной госкорпорации разумное сочетание реализации мер по преодолению финансового кризиса и решения задач поддержки долгосрочных инновационных и инвестиционных проектов (есть риск, что усилия будут сконцентрированы на первом направлении в ущерб второму).

Госкорпорация «Роснано»

Практическая деятельность госкорпорации по поддержке проектов развития нано-индустрии началась, по сути, спустя 10 месяцев после даты ее официального создания. Однако до этого момента госкорпорацией был выполнен большой объем подготовительных работ: принято значительное число документов, сформирован ряд органов, изучена сфера деятельности и т.п. В мае 2009 г. была утверждена стратегия деятельности корпорации до 2020 г.81.

За первый год функционирования госкорпорации к ней поступило около 650 заявок от более 350 организаций на общую сумму свыше 400 млрд руб., из которых, впрочем, была одобрена лишь одна: в конце мая 2008 г. наблюдательный совет утвердил первый инвестиционный проект по производству асферических оптических элементов. Однако затем данный процесс несколько активизировался, и к началу 2009 г. руководством корпорации были приняты решения о финансировании 7 проектов в объеме около 6 млрд руб.

Важным направлением деятельности госкорпорации является ее участие в инфраструктурных проектах и программах. Госкорпорация ведет работу по развертыванию, поддержанию и координации деятельности новых и уже существующих элементов нано-технологической инфраструктуры: софинансирует развитие материально-технической базы центров коллективного пользования, научно-внедренческих центров, включая центры инжиниринга, а также некоммерческих институтов развития, таких как технопарки, центры трансферта технологий, особые экономические зоны и бизнес-инкубаторы. В госкорпорацию поступило около 10 инфраструктурных проектов. В настоящее время корпорация разрабатывает концепцию создания сети инфраструктурных научно-технологических наноцентров для обеспечения бизнес-процессов в разных секторах на-нотехнологической индустрии. При этом еще в конце 2008 г. руководством «Роснано» и МГУ им. М.В. Ломоносова была достигнута договоренность о создании Центра нанотех-

80 Распоряжение Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. № 1665-р.

81 Документ утвержден наблюдательным советом «Роснано» 29 мая 2008 г. 470

нологий, на базе которого будут вестись научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, осуществляться пилотное производство.

В декабре 2008 г. наблюдательный совет «Роснано» утвердил проект по созданию первого закрытого паевого фонда венчурных инвестиций. По итогам отбора среди российских бизнес-школ партнером корпорации стала Московская школа управления «Сколково», которая привлечет в паевой фонд средства соинвесторов в размере 1 млрд руб. Общий объем фонда составит 2 млрд руб. Управляющей компанией фонда станет УК «Тройка Диалог».

Госкорпорация планирует осуществить запуск нескольких образовательных проектов, направленных в первую очередь на подготовку и переподготовку специалистов, необходимых для реализации инвестиционных проектов в сфере нанотехнологий, которые «Роснано» финансирует или планирует финансировать82. Уже поступили заявки нескольких ведущих вузов страны на реализацию пилотных проектов, один из которых был утвержден наблюдательным советом в конце сентября 2008 г. Проект будет реализован совместно с Московским институтом стали и сплавов и Московским физико-техническим институтом. Бюджет проекта составит 13,1 млн руб., из которых средства «Роснано» - 11,2 млн руб.

Госкорпорация предпринимает значительные усилия для развития системы связей и популяризации своей деятельности, в том числе на международном уровне. За прошедший период заключены соглашения о сотрудничестве с рядом федеральных органов власти, региональных администраций, российских (включая ГК «Росатом») и зарубежных компаний, научных центров (РНЦ «Курчатовский институт»), вузов (МГУ им. М.В. Ломоносова), а также с Российской академией наук. Важной вехой в деятельности корпорации стали организация и проведение в декабре 2008 г. представительного международного форума по нанотехнологиям83, в работе которого приняло участие свыше 7 тыс. человек.

В целом за прошедший период деятельность госкорпорации была в значительной степени связана с подготовкой к непосредственному осуществлению функций по поддержке развития наноиндустрии (вопросы изучения и анализа ситуации на рынках, разработки стратегии своей деятельности, определения принципов и процедур поддержки проектов, развития партнерских связей, популяризации своей деятельности), тогда как собственно реализация проектов началась спустя почти год после создания корпорации. В дальнейшем с учетом достаточно четкой регламентации деятельности госкорпорации, проведенной отработки процедур отбора проектов в пилотном режиме можно ожидать активизации и расширения масштабов деятельности корпорации по поиску и отбору инновационных проектов в области наноиндустрии84.

Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства

Данная госкорпорация начала практическую деятельность по предоставлению ресурсов спустя примерно полгода с момента своего официального создания. Тем не менее

82 http ://www. rosnano. ru/Publication. aspx?PublicationId=860

83 О высоком статусе данного мероприятия свидетельствует уже хотя бы тот факт, что его проведение одобрено Распоряжением Правительства РФ от 12 августа 2008 г. № 1169-р.

84 Заметим, что, по оценкам руководства госкорпорации, она начнет работать «на полную мощность» с середины 2009 г., когда ежемесячно будет рассматриваться 5-6 проектов с финансированием около 1 млрд руб.. http://www.rusnano.com/Rubric.aspx?RubricId=494

еще в конце 2007 г. - начале 2008 г. был принят ряд документов, касающихся практической деятельности госкорпорации и порядка ее взаимодействия с регионами.

Первая заявка на предоставление финансовой поддержки была одобрена правлением госкорпорации в феврале 2008 г. Однако уже к концу июля число одобренных заявок достигло 60. Параллельно развивалась деятельность по информированию региональных властей о процедурах взаимодействия с фондом, о порядке расходования выделяемых средств и т.п. Кроме того, госкорпорация начала проводить проверки в отношении порядка освоения предоставляемых ресурсов. В настоящее время такие проверки проводятся регулярно.

85

Принятыми в декабре 2008 г. поправками в Закон о госкорпорации фонду было предоставлено право до конца 2009 г. оказывать субъектам Российской Федерации финансовую поддержку за счет своих средств в размере 50 млрд руб. на переселение граждан из аварийного жилищного фонда. И уже спустя 10 дней руководство фонда одобрило первые заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств корпорации для расселения аварийного жилищного фонда.

К настоящему моменту одобрены заявки и предоставляется финансовая поддержка примерно 80 субъектам РФ, причем у ряда регионов удовлетворены несколько заявок. В 2008 г., по данным фонда, в рамках долевого финансирования региональных программ капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилья в региональные и муниципальные бюджеты корпорацией было перечислено 45,7 млрд руб. Из этой суммы 35,7 млрд руб. было направлено на софинансирование капитального ремонта и почти 10 млрд руб. на софинансирование переселения граждан из аварийного жилья. Объем регионального софинансирования соответствующих программ составил около 27,5 млрд руб.86

Также отметим, что госкорпорацией заключены соглашения о взаимодействии с рядом федеральных органов власти, призванные способствовать ее деятельности.

В конце 2008 г. Фонд содействия реформированию ЖКХ был в определенной мере привлечен к реализации антикризисных мер: разместил на депозитах 11 банков средства в размере 35 млрд руб. сроком на полгода на особых условиях, в соответствии с которыми банки обязались предоставить кредиты российским компаниям, осуществляющим деятельность в сфере жилищного строительства, ОПК, сельского хозяйства, автомобилестроения, сельхозмашиностроения, авиаперевозок, электронной промышленности либо металлургической промышленности в объеме не менее 50% суммы размещенного депозита.

На наш взгляд, порядок и процедуры функционирования госкорпорации к настоящему моменту достаточно отработаны, фонд осуществляет деятельность в «штатном» режиме, принимает участие в реализации антикризисных мер, несмотря на значительный объем используемых для этих целей средств (около 7% капитала, внесенного в корпорацию государством), едва ли существенным образом влияет на выполнение фондом профильных функций. Поэтому риски, связанные с дальнейшим развитием деятельности корпорации, представляются нам относительно низкими.

85 Федеральный закон от 1 декабря 2008 г. № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

86 http://www.fondgkh.ru/news/27931.html 472

Госкорпорация «Олимпстрой»

Практическое функционирование данной госкорпорации, по сути, началось после того, как правительство России в конце декабря 2007 г. утвердило Программу строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта, а также определило размер имущественного взноса Российской Федерации в госкорпора-

87

цию .

В настоящее время «Олимпстрой» активно реализует Программу строительства: проводит землеотвод, проводит конкурсы и тендеры, осуществляет процедуры, связанные с выкупом и изъятием объектов недвижимости и земельных участков, заключает договора на строительство объектов, организует публичные мероприятия, в том числе общественные слушания.

Пожалуй, наиболее заметными событиями в деятельности госкорпорации до сих пор являлись смена ее президента88 (связанная, по мнению некоторых экспертов, с отставанием от графика строительства олимпийских объектов89), расширение состава наблюдательного совета корпорации90, а также увеличение имущественного взноса Российской Федерации в корпорацию для финансирования мероприятий программы строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта. Примечательно, что такое увеличение осуществлялось дважды с интервалом менее двух месяцев: в начале ноября 2008 г. - на 25,2 млрд руб. (или примерно на 16%)91,

92

в конце декабря того же года - на 61,2 млрд руб. (на 34%) . В последнем случае обращает на себя внимание не только существенный как в абсолютном, так и в относительном выражении объем дополнительно выделяемых ресурсов, но и разнонаправленность вносимых изменений в финансовый план: если на период с 2008 по 2010 г. предусмотрено увеличение финансирования, то на 2011 г. - некоторое уменьшение. При этом, по заверению представителей правительства РФ и самой госкорпорации, увеличение вклада Российской Федерации в «Олимпстрой» является плановым и связано с переходом от стадии экспертизы проектов к строительству.

Госкорпорация «Ростехнологии»

Развитие деятельности госкорпорации в значительной мере было связано с расширением и диверсификацией ее имущественного комплекса за счет разного рода промышленных активов:

• практически одновременно с созданием госкорпорации было принято решение о пе-

93

редаче ей 100% акций ОАО, создаваемого на базе ФГУП «Рособоронэкспорт» ;

87 Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 991 (в редакции постановления Правительства РФ от 11 июня 2008 г. № 443) «О Программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта».

88 Распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2008 г. № 509-р президентом госкорпорации назначен В.В. Колодяжный.

89 Например: Бутрин Д., Ребров Д., Сборов А.. «Олимпстрой» дожил до перестройки // Коммерсантъ. От 18 апреля 2008 г. № 66.

90 Распоряжение Правительства РФ от 30 июля 2008 г. № 1091-р.

91 Постановление Правительства РФ от 6 ноября 2008 г. № 807.

92 Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. № 1086.

93 Указ Президента РФ от 26 ноября 2007 г. № 1577.

• в конце мая 2008 г. также было решено передать находящиеся в федеральной собственности крупные пакеты акций трех авиакомпаний для учреждения ОАО «ЭйрЮни-

94

он» совместно с группой сторонних инвесторов ;

• в начале января 2009 г. президент РФ отменил ранее принятое решение о внесении переданных ГК «Ростехнологии» акций авиакомпаний в уставный капитал ОАО «ЭйрЮнион», а также передачу крупных пакетов акций еще трех авиаперевозчиков95;

• в июле 2008 г. было принято решение о передаче корпорации пакетов акций 183 акционерных обществ, создаваемых путем преобразования ФГУПов, 243 существующих акционерных обществ, а также 2 совместных предприятий с участием Российской Федерации в капитале96 (большинство указанных предприятий и обществ представляют различные отрасли оборонной промышленности; кроме того, ряд организаций относится к сфере внешнеэкономической деятельности, науки, машиностроения, металлургии, авиаперевозок, а также представляет непроизводственную

сферу97);

• в середине января было решено передать ГК «Ростехнологии» 18,83% акций ОАО

98

«АвтоВАЗ», находящихся в хозяйственном ведении компании «Рособоронэкспорт» (последняя, заметим, продолжает функционировать в форме ФГУПа, несмотря на принятое более года назад решение об акционировании). В феврале 2009 г. процесс передачи промышленных активов продолжился уже на региональном уровне - в соответствии с заключенным соглашением о сотрудничестве между ГК «Ростехнологии» и правительством Татарстана в корпорацию будут внесены принадлежащие Республике Татарстан пакеты акций 5 предприятий радиоэлектронной

сферы99.

Необходимо отметить, что наряду с безвозмездным получением промышленных активов корпорация также осуществляла их приобретение за счет собственных средств: в конце 2008 г. ГК «Ростехнологии» приобрела 25,1% акций компании WiMax Holding Ltd, являющейся единственным владельцем WiMax-оператора «Скартел»100. Сумма сдел-

101 7Г

ки, по оценкам , составила не менее 75 млн долл.

Наряду с масштабным увеличением производственных активов данная госкорпорация также была наделена в отношении дочерних компаний дополнительными функция-

94 Указ Президента РФ от 26 мая 2008 г. № 853. Заметим, что решение о создании ОАО «ЭйрЮнион» было принято еще в первой половине 2007 г. - Указ Президента РФ от 28 апреля 2007 г. № 570.

95 Указ Президента РФ от 4 января 2009 г. № 28.

96 Указ Президента РФ от 10 июля 2008 г. № 1052.

97 Примечательно, что в первоначальной редакции список компаний, подлежащих включению в состав корпорации, содержал около 250 наименований, затем их количество возросло примерно до 500, однако на этапе межведомственных согласований ряд компаний был исключен из списка, в частности, «Уралвагон-завод» - крупнейший производитель гражданской и военной техники. См., например: Киселева Е., Грицко-ва А. «Ростехнологии» встают на рельсы // Кооммерсантъ. 28 января 2008 г. № 11; Киселева Е., Янбаева Р., Грицкова А. От «Ростехнологий» отцепляют вагоны // Коммерсанть. 3 апреля 2008 г. № 55; Киселева Е., Грицкова А., Лантратов К. Триллионная технология // Коммерсантъ. 24 апреля 2008 г. № 70.

98 Указ Президента РФ от 13 января 2009 г. № 53. Заметим, что документ также предусматривает исключение одного предприятия из перечня ФГУПов, преобразуемых в акционерные общества, 100% акций которых затем подлежат передаче ГК «Ростехнологии».

99 http://www.rostechnologii.ru/upload/984/RT+tatarsnan%2010%2002%202009%201.pdf

100 http://www.rostechnologii.ru/upload/742/Y ota_RT.pdf

101 См., например: Малахов А. «Ростехнологии» стали высокими // Коммерсантъ. 11 ноября 2008 г. № 204.

ми, в числе которых организация выполнения государственной программы вооружения, государственного оборонного заказа и мобилизационного плана, федеральных целевых программ и программ военно-технического сотрудничества, а также реструктуризация дочерних компаний, создание на их основе интегрированных структур. Кроме того, были установлены дополнительные полномочия наблюдательного совета, среди которых:

утверждение программ деятельности и реформирования организаций госкорпорации;

утверждение по согласованию с правительством РФ программы отчуждения находящихся в собственности госкорпорации акций организаций и холдинговых компаний;

утверждение системы показателей эффективности управления организациями гос-

102

корпорации .

Заслуживает внимания также развитие взаимоотношений между ГК «Ростехноло-гии» и государством в финансовой сфере. Госкорпорация неоднократно предпринимала попытки получить бюджетные ресурсы либо право участвовать в их распределении, как правило, мотивируя это тем, что управление обширной совокупностью разнородных предприятий, многие из которых к тому же от отягощены немалым грузом проблем, требует дополнительных ресурсов и «рычагов»:

• весной 2008 г. руководство ГК «Ростехнологии» выступило с инициативой наделить госкорпорацию полномочиями распорядителя и получателя бюджетных средств, а также государственного заказчика в отношении гособоронзаказа и 6 ФЦП - проект

103

соответствующего постановления был внесен корпорацией в правительство РФ . Однако данный акт не был принят, главным образом из-за возражений Федеральной антимонопольной службы, суть которых заключалась в том, что корпорация в этом случае будет одновременно выступать и в роли собственника предприятий, и в качестве органа власти, заказывающего у них продукцию за государственный счет;

• в конце октября 2008 г. группой депутатов в Государственную Думу был внесен законопроект, в частности, предусматривавший наделение ГК «Ростехнологии» полномочиями распорядителя и получателя бюджетных средств (а также правами собственника в отношении имущества ФГУПов, подлежащих включению в корпорацию, до момента их акционирования)104, который, впрочем, не прошел и первое чтение;

• в декабре 2008 г. имущественный комплекс ГК «Ростехнологии» пополнился довольно значительным объемом денежных средств - в соответствии с внесенными месяцем ранее поправками в закон о бюджете правительством РФ было принято решение о внесении в корпорацию в качестве имущественного взноса Российской Федерации 1,5 млрд руб.105;

• в январе 2009 г. корпорация обратилась в Минэкономразвития России с ходатайством о предоставлении очень значительных объемов финансовой поддержки: 262

102 Указ Президента РФ от 10 июля 2008 г. № 1052.

103 См., например: Киселева Е., Грицкова А., Лантратов К. Триллионная технология // Коммерсантъ. 24 апреля 2008 г. № 70.

104 Проект Федерального закона № 118175-5 «Об особенностях передачи имущественного взноса Российской Федерации государственной корпорации «Ростехнологии» и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственной корпорации «Ростехнологии».

105 Распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. № 1847-р.

млрд руб., из которых 151 млрд - в виде денежных средств, 111 млрд - в форме гос--106

гарантии .

Третьим ключевым направлением деятельности ГК «Ростехнологии» в прошедший период (помимо концентрации производственных и финансовых активов) стало содействие развитию включенных (либо только подлежащих включению) в состав корпорации предприятий путем привлечения инвесторов, создания стратегических партнерств, реализации антикризисных мер, а также в некоторых случаях формирование новых биз-несов:

• в конце 2007 г. корпорация подписала меморандум о взаимопонимании с компания-

107

ми Troika Capital Partners и Renault , а в феврале 2008 г. - заключила соглашения, участниками которых помимо названных компаний являлись ФГУП «Рособоронэкспорт», ОАО «АвтоВАЗ», Группа компаний «Тройка Диалог». Эти документы были посвящены вопросам стратегического партнерства между компаниями Renault и «АвтоВАЗ», в рамках которого предусматривалось приобретение Renault у группы компаний «Тройка Диалог» 25% акций ОАО «АвтоВАЗ». В октябре 2008 г. ГК «Ростехнологии», Группа компаний «Тройка Диалог», компания Renault и ОАО «АвтоВАЗ»

подписали соглашение акционеров, направленное на согласование действий сторон

-108

при принятии решений ;

• в конце июня 2008 г. было объявлено о намерении госкорпорации создать совместно с ОАО «АвтоВАЗ» и компанией «Тройка Диалог» холдинг по выпуску автокомпонен-

109

тов ;

• в августе 2008 г. Группа компаний Pirelli и ГК «Ростехнологии» при поддержке правительства Самарской области подписали соглашение, в соответствии с которым будет создано совместное предприятие по производству автомобильных шин110. Совокупный объем вложений в проект должен составить 300 млн евро111;

• в декабре 2008 г. немецкий автомобильный концерн Daimler AG, ОАО «КамАЗ», ГК «Ростехнологии» и Группа компаний «Тройка Диалог» подписали соглашение, определяющее условия эксклюзивного стратегического партнерства и принципы сотрудничества, в соответствии с которым Daimler AG приобретает у Группы компаний

112

«Тройка Диалог» 10% акций ОАО «КамАЗ» за 250 млн долл. ;

• в июле 2008 г. ГК «Ростехнологии» и холдинг «Металлоинвест» подписали соглашение, предусматривающее создание совместного предприятия по освоению крупней-

113

шего в мире Удоканского месторождения меди . Доля госкорпорации в создаваемом предприятии должна составить не менее 25%. В настоящее время ГК

106 Киселева Е. «Ростехнологии» отказались от бюджетных денег // Коммерсантъ. 12 февраля 2009 г. № 25.

107 http://www.gzt.ru/auto/2007/12/08/205926.html

108 http ://www. lada-auto. ru/cgi-bin/pr.pl?id=0&id_article=40267&prev=1

109 http ://www. rostechnologii. ru/upload/57/pr_015.pdf

110 http://www.rosbalt.ru/2008/08/05/510397.html

111 http ://www. interfax. ru/business/news.asp?id=44017

112 При этом в случае положительных результатов финансово-хозяйственной деятельности ОАО «КамАЗ» в 2012 г. Daimler AG должен будет выплатить еще 50 млн долл. http://www.rosbalt.ru/ 2008/12/12/602667.html

113 http://www.rosbalt.ru/2008/07/18/505433.html По условиям соглашения совместное предприятие создается в случае победы Михайловского ГОКа (предприятие входит в состав холдинга «Металлоинвест») в конкурсе на разработку Удоканского месторождения. В сентябре 2008 г. комбинат был объявлен победителем данного конкурса.

«Ростехнологии» и холдинг «Металлоинвест» рассматривают возможность объединения своих металлургических активов114;

• в сентябре 2008 г. в ответ на кризисную ситуацию, в которой оказалось ОАО «ЭйрЮнион», ГК «Ростехнологии» выдала авиаальянсу финансовые гарантии на сумму 100 млн долл.115. Примерно тогда же госкорпорацией совместно с властями Москвы и Красноярского края по согласованию с правительством РФ было принято решение создать новую объединенную авиационную компанию «Авиалинии России» на базе ОАО «ЭйрЮнион», а также ряда других авиакомпаний116, при этом контрольный пакет акций компании «Авиалинии России» будет принадлежать госкорпо-

117

рации «Ростехнологии» ;

• в ноябре 2008 г. ГК «Ростехнологии» и итальянский концерн Бттессашса заключили

соглашение о совместной деятельности по созданию ряда предприятий в сфере про-

118

изводства компонентов из композиционных материалов (углеволокна) ;

• в декабре 2008 г. госкорпорацией начата работа по созданию холдинга в оптической отрасли - ОАО «НПК «Оптические системы и технологии», - который объединит 20 предприятий119.

Таким образом, к настоящему времени в деятельности госкорпорации прослеживаются две взаимосвязанные линии: расширение состава активов, получение дополнительных функций, полномочий и реализация на этой основе мер по формированию производственных холдингов, стратегических альянсов, созданию новых бизнесов. Масштабы и направления дальнейшего расширения деятельности данной госкорпорации характеризуются высокой степенью неопределенности.

Госкорпорация «Росатом»

Госкорпорация была призвана заменить собой орган государственной власти - Федеральное агентство по атомной энергии, поэтому отправной точкой в ее деятельности как самостоятельного субъекта следует считать упразднение данного агентства и передачу его функций госкорпорации. Соответствующее решение было принято в марте 2008 г. -спустя почти 4 месяца после официального создания корпорации120.

Важной целью ее деятельности наряду с осуществлением функций органа государственной власти является также управление государственным имуществом. Решение о

передаче корпорации первой «группы» государственных активов было принято в начале 121

февраля 2008 г. - еще до ликвидации профильного федерального агентства. Затем од-

114 http://www.mc.ru/page.asp/news/nw/news_id/2145

115 http://www.rian.ru/economy/20080905/150997652.html

116 ГТК «Россия», «Кавминводыавиа», «Оренбургские авиалинии», «Саратовские авиалинии» и «Владиво-сток-авиа». http://www.rostechnologii.ru/arch1.shtml

117 При этом планируется, что в перспективе у ГК «Ростехнологии» останется только блокирующий пакет, а остальные акции будут проданы на рынке. http://www.ma-journal.ru/news/57297/

118 http://www.akm.ru/rus/news/2008/november/06/ns_2520270.htm

119 http://www.mashportal. ru/company_news-13826.aspx

120 Указ Президента РФ от 20 марта 2008 г. № 369 «О мерах по созданию Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»

121 В соответствии с нормой закона «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» Распоряжением Правительства РФ от 5 февраля 2008 г. № 116-р предусмотрена передача госкорпорации 100% ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс».

новременно с упразднением агентства было принято решение о передаче госкорпорации акций 5 акционерных обществ, а также права осуществлять от имени Российской Федерации полномочия собственника имущества сотни ФГУПов.

Принципиально важным шагом на пути развития деятельности госкорпорации стало принятие в сентябре 2008 г. программы ее деятельности на долгосрочный период 122

(2009-2015 гг.) . Значимость данной программы обусловлена тем, что наряду с общими целями, задачами и направлениями деятельности госкорпорации она определяет также конкретный перечень мероприятий и объемы бюджетного финансирования каждого из них.

В целом данная корпорация де-факто является не столько хозяйствующим субъектом, сколько органом государственной власти. Поскольку профильная сфера деятельности корпорации, ее долгосрочные цели и задачи представляются четко определенными, мы оцениваем перспективы развития деятельности данной корпорации как хорошие.

Планы создания новых госкорпораций

Интенсивность процесса создания в 2007 г. разнородных корпораций породила ощущение в различных властных элитах, что данное направление государственной политики может быть существенно расширено. Это повлекло формирование множества предложений по созданию новых корпораций, привело к существенному усилению соответствующего лоббирования. Так, в конце 2007 г. Министерство транспорта выступило с инициативой создания государственной корпорации «Автодор» для выполнения функций общенационального оператора федеральной дорожной сети (организация ремонта и содержание дорог федерального значения, а также привлечение инвесторов для строи-

123

тельства новых платных автотрасс) . Примерно тогда же руководство Росрыболовства объявило о планах создания государственной корпорации «Росрыбфлот» и передачи ей

124

27 рыболовных судов . В 2008 г. рассматривалась возможность создания государственной корпорации для организации передачи неиспользуемых государственных земель под

125

жилищное строительство . Также в СМИ сообщалось о предложениях сформировать госкорпорации по закупке лекарств, экспорту зерна, оказанию услуг страхования и др.

К середине 2008 г. поток инициатив по формированию новых госкорпораций практически иссяк. Большая часть предлагавшихся ранее проектов и инициатив была отклонена, некоторые же структуры было решено создать в иных организационно-правовых формах («Росрыбфлот» и «Росавтодор» - в форме ОАО, Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства - в форме фонда126).

Тем не менее в сентябре 2008 г. Минфин России выступил с инициативой о создании государственной корпорации «Российское финансовое агентство» для управления

127

средствами Фонда национального благосостояния . Предполагалось, что министерство

122 Постановление Правительства РФ от 20 сентября 2008 г. № 705 «О Программе деятельности государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на долгосрочный период (2009-2015 гг.)».

123 Киселева Е., Екимовский А. Минтранс вышел на большую дорогу // Коммерсантъ. 27 сентября 2007 г. № 176.

124 http ://www. newsru. com/finance/26sep2007/fisch. html

125 Иваницкая Н. Земельная госкорпорация // Ведомости. 4 июня 2008 г. № 101.

126 Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства».

127 Примечательно, что ранее данное министерство воздерживалось от предложений по созданию госкорпораций.

внесет соответствующий законопроект в правительство РФ в октябре 2008 г. По замыслу авторов документа, некоторой частью средств фонда будут управлять отбираемые государственной корпорацией специализированные управляющие компании, тогда как остальные средства будут находиться под контролем Центрального банка РФ в государст-

128

венных ценных бумагах . Однако до конца 2008 г. законопроект в правительство РФ внесен не был.

В начале 2009 г. в СМИ вновь появилась информация о том, что правительство РФ планирует рассмотреть законопроект о создании государственной корпорации «Российское финансовое агентство». На сей раз сообщалось, что документ уже разработан и отправлен на согласование в министерства и ведомства, а его обсуждение в правительстве РФ намечено на начало марта. Предполагается, что корпорация будет управлять средствами Фонда национального благосостояния (около 2,5 трлн руб.), а также, возможно, иными финансовыми активами государства: Резервным фондом (около 4 трлн руб.), пенсионными накоплениями (350 млрд руб.), внешним и внутренним долгом (2,4 трлн руб.). В начальный период своей деятельности корпорация должна будет привлекать для управления переданными ей средствами профессиональных управляющих, причем как российских, так и, возможно, зарубежных. Со временем, как предполагается, корпорация сможет вкладывать средства самостоятельно в соответствии с утвержденной государством инвестиционной декларацией.

По словам представителя Минфина России, создание госкорпорации - лучший способ передать средства в эффективное управление и при этом сохранить государственный контроль над ними. В то же время эксперты оценивают данную инициативу неоднозначно. Ряд из них полагает, что формирование новой финансовой корпорации позволит передать ей избыточные функции Центробанка и Внешэкономбанка, тогда как другие счи-

129

тают данный шаг в условиях кризиса, как минимум, преждевременным .

Проведенный анализ основных направлений и особенностей процесса становления и развития государственных корпораций позволяет отметить следующее.

1. В большинстве случаев практическое функционирование государственных корпораций по решению возложенных на них задач началось с существенным «запозданием» (от нескольких месяцев до года) - до этого происходил процесс формирования и согласования различных документов, определяющих их деятельность, осуществлялись иные необходимые подготовительные мероприятия. Тем не менее к настоящему моменту можно говорить о том, что все без исключения корпорации прошли подготовительную стадию и приступили непосредственно к решению своих основных задач.

2. В действиях некоторых корпораций отчетливо прослеживается стремление к наращиванию активов (финансовых или промышленных) и к получению дополнительных полномочий, что может повлечь за собой негативные последствия, такие как усиление нерационального вмешательства государства в экономику, ухудшение бизнес-климата, особенно в условиях недостаточно четкой регламентации деятельности корпораций, их задач и функций.

128 http://www.minfin.ru/ru/oíficial/index.php?id4=6545

129 См. например: Иваницкая Н., Письменная Е., Желобанов Д. Главный по триллионам // Ведомости. 13 января 2009 г. № 3; Афанасьева Т. Минфину и ЦБ урежут полномочия // Российская газета. 14 января 2009 г. № 4826

3. По мере усиления влияния финансового кризиса некоторые из государственных корпораций все более активно привлекаются к реализации разного рода антикризисных мер, а, например, для Внешэкономбанка данное направление деятельности фактически уже стало приоритетным. При этом масштабное использование госкорпораций в качестве антикризисных инструментов не может не сказаться отрицательно на эффективности осуществления ими своих «профильных» функций.

4. В конце 2007 г. - начале 2008 г. среди отдельных представителей исполнительной и законодательной власти возникла определенная «эйфория» по поводу государственных корпораций и их возможного потенциала в решении ряда серьезных проблем социально-экономического развития, что привело к возникновения большого числа предложений по созданию таких структур. К середине 2008 г. угрозы продолжения массового создания государственных корпораций и перехода данного процесса на уровень регионов отступили. Однако разразившийся финансовый кризис вновь пробудил предметный интерес властных структур к данному инструменту государственной политики.

5.3.2. Развитие корпоративного управления в созданных государственных корпорациях

С учетом особенностей статуса государственных корпораций весьма важной представляется оценка качества корпоративного управления. В этой связи мы попытаемся оценить основные сдвиги в формировании корпоративного управления в государственных корпорациях, уровень прогресса по отдельным направлениям.

Стратегии деятельности

Наличие содержательных стратегий деятельности и их публичность представляются необходимой основой для построения рациональной системы корпоративного управления в госкорпорациях, объективной оценки результатов их деятельности, формирования системы мотиваций для менеджмента и ограничения скрытого лоббирования интересов ведомств и различных политических элит. В то же время прогресс по данному направлению представляется недостаточным.

В законах о создании госкорпораций (за исключением госкорпораций «Росатом» и

130

«Олимпстрой» ) не определена необходимость разработки и принятия стратегий (долгосрочных программ) их деятельности, кроме того, отсутствуют какие-либо нормативные акты, определяющие требования к таким стратегиям, порядок их разработки и обсуждения, порядок актуализации их содержания.

В настоящее время определены стратегии в отношении двух госкорпораций: Внеш-

131

экономбанк и «Роснано» . Кроме того, применительно к госкорпорациям «Олимпст-

130 В Федеральном законе «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» нет требования по разработке стратегии, но есть отдельная глава 4 «Программа деятельности корпорации на долгосрочный период и порядок ее финансового обеспечения». В Федеральном законе «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» тоже нет прямого требования по разработке стратегии, но при этом определено, что деятельность этой корпорации осуществляется в соответствии с Программой строительства, утверждаемой правительством РФ (ст. 3).

131 Стратегия развития Внешэкономбанка на 2008-2012 гг. одобрена наблюдательным советом корпорации 3 апреля 2008 г. Стратегия деятельности ГК «Роснано» до 2020 г. утверждена наблюдательным советом корпорации 29 мая 2008 г.

132

рой» и «Росатом» определены долгосрочные программы деятельности . При этом заметим, что кроме случая с ГК «Олимпстрой» эти документы принимались с существенной (порядка года) задержкой относительно момента создания корпораций.

Таким образом, до настоящего момента не определены стратегии деятельности Фонда содействия реформированию ЖКХ и ГК «Ростехнологии». В случае фонда это не представляется существенной проблемой, так как его деятельность носит операционный характер и подробно законодательно регламентирована. Что же касается ГК «Ростехно-логии», то ввиду значительных масштабов и диверсифицированного характера деятельности госкорпорации «Ростехнологии», ее активного участия в реструктуризации различных, в том числе гражданских секторов экономики, отсутствие стратегии ее деятельности ухудшает предсказуемость условий в ряде отраслей экономики и, соответственно, повышает риски для инвесторов.

В отношении стратегий Внешэкономбанка и ГК «Роснано» необходимо отметить, что они почти не содержат «вех» на ближне- и среднесрочную перспективу, а эффекты (влияние) оцениваются в долгосрочной перспективе. Это существенно ограничивает возможности использования стратегий для оценки результатов текущей деятельности корпораций, качества менеджмента и для формирования стимулов к рациональному управлению.

Представительство стейкхолдеров в наблюдательных советах

Развитая система представительства стейкхолдеров, их подгрупп в наблюдательных советах представляется важнейшим условием обеспечения объективной оценки деятельности менеджмента, сбалансированного представления публичных интересов в деятельности госкорпораций, снижения рисков субъективизма, лоббирования интересов отдельных групп и волюнтаризма в принимаемых решениях.

В законах о создании госкорпораций принципы формирования их наблюдательных советов существенно различаются. Можно заметить, что наиболее «однороден» по своему составу наблюдательный совет Внешэкономбанка, который включает только членов правительства РФ (председатель, отдельные заместители председателя и некоторые министры). Относительно широкое представление интересов различных групп стейкхолде-ров предусмотрено в таких госкорпорациях, как Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Роснано», «Олимпстрой»: их наблюдательные советы шире по составу по сравне-

133

нию с другими госкорпорациями , при этом определено участие различных ветвей власти в представлении кандидатур для включения в их составы134. В результате примерно

132 Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 991 утверждена Программа строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта. Постановлением Правительства РФ от 20 сентября 2008 г. №705 утверждена Программа деятельности государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на долгосрочный период (2009-2015 гг.).

133 Количество членов наблюдательного совета, не состоящих в штате госкорпорации, составляет в госкорпорациях Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой» и «Роснано» 16, 15 и 14 человек соответственно, тогда как наблюдательные советы других госкорпораций заметно «компактнее»: в госкорпорациях «Ростехнологии», «Росатом», Внешэкономбанк - по 8 членов.

134 Так, наблюдательный совет ГК «Роснано» формируется на основе «квот» представления от президента, Федерального Собрания, правительства. Аналогичный принцип действует и в отношении наблюдательного совета Фонда содействия реформированию ЖКХ, который формируется по представлениям президента, Федерального Собрания, правительства, Общественной палаты.

треть членов в наблюдательных советах названных госкорпораций не являются представителями федеральных органов власти, тем самым обеспечивается более широкое представление интересов стейкхолдеров.

Одним из способов обеспечения представления интересов различных сторон, повышения обоснованности принимаемых решений является формирование консультативных органов в госкорпорациях. Однако только в госкорпорациях «Росатом» и «Роснано» законодательно предусмотрено наличие научно-технических советов, определена их роль в системе принятия решений.

Распределение полномочий, ответственности между

менеджментом и наблюдательными советами

Принципиальной представляется следующая проблема: в законах о создании государственных корпораций установлены полномочия органов их управления, но не определены ни области, ни формы ответственности членов различных органов за принимаемые решения, достигнутые результаты деятельности как перед государством, так и перед самими корпорациями. В законах по госкорпорациям указано, кем могут приниматься решения по прекращению полномочий членов и председателей наблюдательных советов, их единоличных исполнительных органов, однако не определены даже в самом общем виде «мотивы» для принятия таких решений, требования к обоснованию назначений, досрочного прекращения полномочий. Это предопределяет нечеткость распределения ответственности за результаты деятельности корпораций, неопределенность внешних мотиваций для органов управления корпораций. В данной связи отметим, что к октябрю 2008 г. в двух госкорпорациях - «Олимпстрой» и «Роснано» - была произ-

135

ведена смена их руководителей . При этом ни в одном из этих случаев данные решения официально и публично не аргументировались и не соотносились с теми или иными причинами (такими как, например, конфликт интересов, завершение стартового этапа деятельности в госкорпорации и изменение характера задач, неэффективность управления и т. п.).

Законами о создании госкорпораций предусмотрено «классическое» распределение полномочий между менеджментом и наблюдательными советами: наблюдательный совет определяет приоритеты, принципы, направления деятельности корпораций, одобряет совершение крупных сделок, заслушивает отчеты руководителя госкорпорации о результатах деятельности, тогда как исполнительный орган обеспечивает практическое осуществление деятельности корпорации в рамках установленных правил, целей и задач. В то же время в большинстве госкорпораций (за исключением Фонда содействия реформированию ЖКХ и ГК «Олимпстрой») «усилены» позиции их руководителей, которые назначаются президентом РФ. В принципе, это можно было бы рассматривать как инструмент персонализации ответственности за результаты деятельности этих госкорпораций, однако при отсутствии четкой системы оценки результатов деятельности руководителей госкорпораций это, скорее, проблема, нежели преимущество. В таких госкорпорациях, как Внешэкономбанк и «Роснано», сложилась практика одобрения наблюдательными советами проектов, которые получают поддержку этих госкорпораций (хотя необходимость

135 Распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2008 г. № 509-р президентом госкорпорации «Олимпст-рой» назначен В.В. Колодяжный; Указом Президента РФ от 22 сентября 2008 г. № 1401 генеральным директором госкорпорации «Роснано» назначен А.Б. Чубайс. 482

такого одобрения прямо не предусмотрена законами об их создании). В результате наблюдательные советы берут на себя ответственность не только за формирование правил и контроль их выполнения, но и за управленческие решения в рамках этих правил.

Для последовательной реализации стратегических направлений развития госкорпораций, усиления ответственности членов наблюдательного совета за результаты деятельности важным является назначение членов наблюдательных советов на достаточно длительные сроки (естественно, при четком определении условий досрочного прекращения их полномочий), снижение зависимости составов наблюдательных советов от политической конъюнктуры и изменений в персональном составе руководства федеральных органов власти. Такой подход представляется особенно важным применительно к госкорпорациям, реализующим крупные проекты с жестко зафиксированными сроками (Фонд содействия реформированию ЖКХ - к 2012 г., «Олимпстрой» - к 2014 г.).

В принципе, в законах о создании госкорпораций заложены некоторые нормы подобного рода: определено, что члены наблюдательно совета «Роснано» назначаются правительством РФ на срок не более 4 лет, «Ростехнологий» - президентом РФ на срок не более 5 лет, Внешэкономбанка - правительством РФ на срок 5 лет, Фонда содействия реформированию ЖКХ - правительством РФ на срок осуществления деятельности фонда (т.е. до 1 января 2012 г.)136. Кроме того, в соответствии с Законом «О банке развития» увольнение члена наблюдательного совета Внешэкономбанка с государственной службы

137

не является основанием для прекращения его членства в этом совете . По нашему мнению, данная норма может оцениваться позитивно, поскольку она усиливает роль персональных качеств при назначении в наблюдательный совет по сравнению с должностным положением. Распространение данной нормы на все государственные институты развития могло бы способствовать «эволюционному формированию» независимых директоров.

Регламентация деятельности госкорпораций

Принципиальным ограничением реализации потенциала государственных корпораций можно считать в целом недостаточный уровень определенности принципов их деятельности, процедур принятия решений. Отметим, что только в законе о создании государственной корпорации «Росатом» содержатся нормы, по крайней мере, определяю-

138

щие обязательность наличия регламента ее деятельности .

Одно из потенциальных преимуществ всех государственных корпораций состоит в существенно большей по сравнению с другими инструментами государственной политики гибкости в расходовании средств, в более широком спектре возможных направлений их использования. Однако для снижения риска злоупотреблений и (или) риска нерационального использования ресурсов эти дополнительные возможности должны быть «уравновешены» прозрачными и достаточно детальными критериями, регламентами

136 В этом ряду довольно странным выглядит то, что в отношении наблюдательного совета ГК «Олимпстрой» отсутствует такого рода норма в привязке к сроку проведения Олимпиады.

137 Часть 6 ст. 10 Федерального закона «О банке развития».

138 Статьей 33 «Регламент корпорации» Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» определен перечень обязательных разделов регламента (предусмотрен, в частности, такой раздел, как порядок взаимодействия корпорации с государственными органами власти) и установлено требование об утверждении регламента корпорации правительством РФ

принятия решения, процедурами оценки результатов деятельности. Это представляется особенно актуальным в связи с тем, что, с одной стороны, в отдельных созданных корпорациях есть внутренние функциональные противоречия (например, между некоммерческой природой самих корпораций и коммерческим характером управляемых ими акционерных компаний), а с другой - многие корпорации в силу своих больших ресурсных возможностей при недостаточной определенности их места в реализации государственной политики, взаимоотношений с государственными органами управления, неясности стратегий развития стали объектом сильного разнонаправленного воздействия различных заинтересованных сторон.

Важным направлением регламентации деятельности госкорпораций является четкое определение принципов, процедур их взаимодействия с государством (с государственными органами власти). Это представляется особенно значимым применительно к деятельности финансовых институтов развития, которые для успешного функционирования должны обладать определенным уровнем «автономности» по отношению к правительству при принятии текущих решений в рамках установленных долгосрочных приоритетов их деятельности. Законы о создании госкорпораций (за исключением Фонда содействия реформированию ЖКХ) содержат прямой запрет органам государственной власти вмешиваться в деятельность госкорпораций (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами). В то же время нормы, касающиеся взаимоотношений органов государственной власти с корпорациями, представляются весьма общими и, как правило, сводятся к определению полномочий президента и правительства по назначению руководителей корпораций, членов наблюдательных советов. Лишь в отдельных случаях такие полномочия четко увязаны с определением стратегических направлений,

139

принципов и программ их деятельности . Необходимость регламентации взаимоотношений с органами государственной власти прямо упоминается только в Законе о создании государственной корпорации «Росатом»140.

Прозрачность результатов и принципов деятельности

Обеспечение прозрачности как результатов деятельности корпораций, так и основных принципов, порядка (критериев) принятия основных решений (особенно в случае госкорпораций, являющихся финансовыми институтами развития) является важнейшей задачей совершенствования корпоративного управления. Наблюдается заметный общий прогресс в повышении транспарентности деятельности госкорпораций: их официальные сайты содержат достаточно подробную информацию о задачах и направлениях деятельности, об органах управления, их полномочиях и составе, об основных событиях в деятельности госкорпораций и наиболее важных решениях, в ряде случаев -содержательные отчеты о результатах деятельности (в лучшую сторону выделяется Внешэкономбанк).

Рассматривая законодательные требования к деятельности госкорпораций, можно отметить, что заметно лучше определены требования к публичности результатов дея-

139 Внешэкономбанк - правительство утверждает Меморандум о финансовой политике, «Росатом» - правительство утверждает программу деятельности корпорации на долгосрочный период.

140 В качестве одного из обязательных разделов регламента корпорации определен порядок ее взаимодействия с государственными органами власти.

тельности по сравнению с обеспечением прозрачности принципов, регламентов их функционирования.

Во всех законах о создании госкорпораций содержатся нормы по их отчетности, составу основных материалов, включаемых в годовой отчет, опубликованию сведений о результатах деятельности, в том числе на их официальных сайтах. В то же время если по таким госкорпорациям, как Внешэкономбанк, Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой», «Ростехнологии», установлены законодательные нормы об опубликовании всего годового отчета141, то в случае ГК «Роснано» обязательному раскрытию подлежат только обобщенные данные годового отчета, а порядок опубликования годового отчета госкорпорации «Росатом», в том числе объем информации, подлежащей раскрытию, устанавливается наблюдательным советом.

В отношении отдельных госкорпораций (Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой», «Роснано») законодательно определены обязанности по регулярному мониторингу получивших поддержку проектов (программ), по подготовке соответствующих отчетов. Это особенно важно для оценки эффективности и результативности деятельности тех госкорпораций, которые реализуют крупные комплексные долгосрочные проекты либо выступают в качестве финансовых институтов развития. В этой связи представляется существенным пробелом отсутствие законодательных требований по мониторингу реализуемых проектов в отношении Внешэкономбанка. Необходимо также заметить, что если годовые отчеты Фонда содействия реформированию ЖКХ и ГК «Олимпстрой» должны обязательно включать результаты такого мониторинга (а значит, последние подлежат обязательному опубликованию), то в отношении госкорпорации «Роснано» не установлено требований о включении отчета о результатах мониторинга реализуемых проектов в его общий годовой отчет, при этом отчет о результатах монито-

142

ринга направляется отдельно президенту РФ .

Что касается транспарентности принципов деятельности госкорпораций, процедур принятия решений, то можно отметить, что, несмотря на крайнюю ограниченность законодательных требований по раскрытию регламентов деятельности, принципов принятия решений, сами госкорпорации достаточно активны в данной области. В известной мере лидером здесь выступает госкорпорация «Роснано», которая разместила на своем сайте практически все основные документы, регламентирующие деятельность корпорации, принятие решений143. Весьма непрозрачными остаются принципы и порядок принятия решений в ГК «Олимпстрой» (при общем высоком уровне внутренней регламентации деятельности данной корпорации)144 и «Ростехнологии».

141 В случае ГК «Ростехнологии» - при соблюдении требований о защите государственной тайны.

142 Часть 5 ст. 7 Федерального закона «О российской корпорации нанотехнологий».

143 Отметим, что если по состоянию на 1 марта 2008 г. многие из регламентирующих деятельность ГК «Роснано» документов не были представлены для публичного доступа, то по состоянию на 1 октября 2008 г. ситуация существенно изменилась в лучшую сторону - на сайте данной госкорпорации представлены следующие документы: стратегия деятельности, концепция участия корпорации в совершенствовании законодательства; положения о наблюдательном совете, о научно-техническом совете, о правлении, о ревизионной комиссии; требования к составу и содержанию проектов в области нанотехнологий, порядок и условия финансирования НИОКР, проектов в сфере нанотехнологий, концепция проведения экспертизы проектов, квалификационные требования к экспертам; обобщенные данные годового отчета.

144 Наблюдательным советом ГК «Олимпстрой» утвержден широкий набор регламентирующих деятельность корпорации документов: регламент работы наблюдательного совета; положения о правлении, реви-

По результатам проведенного анализа развития корпоративного управления в государственных корпорациях можно отметить следующее.

1. Наблюдается заметный прогресс в развитии корпоративного управления в госкорпорациях, прежде всего в части обеспечения прозрачности их деятельности, но в целом система корпоративного управления в госкорпорациях пока остается не только основным барьером в реализации их потенциала, в решении возложенных на них долгосрочных задач, но и источником дополнительных рисков и проблем.

2. Проблемы корпоративного управления в госкорпорациях в значительной мере определяются общими недостатками в представлении государственных интересов и во многом подобны проблемам корпоративного управления в крупных акционерных обществах, 100% акций которых находятся в государственной собственности.

3. Имеется существенный потенциал в совершенствовании корпоративного управления в госкорпорациях как на основе распространения («трансфера») отдельных норм, содержащихся в законах об их создании, так и за счет заполнения «провалов регулирования» посредством принятия дополнительных документов на уровне госкорпораций, регламентирующих их текущую деятельность и развитие (стратегий, порядков отбора проектов/исполнителей и т.п.), и обеспечения открытости наиболее важных из таких документов. При этом инициируемые изменения не могут быть полностью универсальными и должны быть специализированными применительно к отдельным госкорпорациям.

5.3.3. Основные тренды в изменении роли и позиций государственных корпораций

Созданные госкорпорации существенно различаются по своим целям и задачам, составу имущественного вклада Российской Федерации, административному статусу и взаимодействию с государственными органами власти, особенностям корпоративного управления, уровню законодательной регламентации своей деятельности (табл. 9).

В качестве оснований для классификации государственных корпораций выделим признаки наличия или отсутствия у них: (1) прав и функций органов государственного управления; (2) значимых производственных активов. В этом случае можно выделить следующие основные категории (модели) государственных корпораций145 (см. рис. 1):

1) финансовые институты развития (Внешэкономбанк, ГК «Роснано»);

2) агенты правительства, операторы по выполнению отдельных функций государственных органов управления (Фонд содействия реформированию ЖКХ, ГК «Олимпст-рой»);

3) квазихолдинги (ГК «Ростехнологии»);

4) квазиминистерства (ГК «Росатом»).

зионной комиссии, об аудите; порядки отбора оценщиков, инвесторов, исполнителей работ и услуг; порядок принятия решения о заключении сделок приобретения (отчуждения) имущества и т.п., но эти документы не представлены на официальном сайте корпорации.

145 Подробнее о предложенной классификации государственных корпораций см.: Симачев Ю., Кузык М. Указ. соч.; Симачев Ю., Кузык М. Создание и развитие государственных корпораций: институциональные проблемы и новые возможности. Сб. статей «Реформирование общественного сектора: проблемы повышения эффективности функционирования» / Под ред. Т.М. Скляр и И.Н. Баранова. Изд. дом С.- Петербургского гос. ун-та, 2009. 486

Таблица 9

Отдельные характеристики государственных корпораций, созданных в 2007 г.

о а

а =

^ «

* 2 « «

I я ы

«и а О

а о К

» & нв

О

О

g « = 2

Компенсация «провалов рынка» в финансировании инвестиций, инноваций

Повышение эффективности выполнения отдельных государственных функций

Реструктуризация государственных производственных активов, формирование интегрированных структур

Наличие в составе имущественного взноса Российской Федерации крупных производственных активов Передача определенных полномочий, прав от государственных органов управления Финансирование деятельности корпорации в рамках специальной долгосрочной программы Широкое представительство стейкхолдеров в наблюдательном совете

Высокий административный уровень руководителя корпорации

Прозрачность принципов деятельности и принятия решений

Возможности использования ранее накопленного опыта (навыков)

Ясность и четкость позиционирования госкорпорации

Детализация принципов и порядка деятельности на уровне закона

Наличие срока прекращения деятельности

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

Вьшолнснис функций и наличие полномочий органов iт'удярствснноп) управления

нет ла

Институты развития Агенты правительства

«Роен а но» Фонд содействия ^-^развитию ЖКХ__^

= а «Ол импстр ОЙ)Г^)

и Б ^^Внешэкономбан

Г

«Квази холдинги» «Квазиминистерства »

наличие _ «Росатом» » J "" ■ • --- -

в Ростехнопоги и

Рис. 1. Типология государственных корпораций, созданных в 2007 г.

Рассмотрим основные направления дрейфа созданных корпораций: вероятные тренды их трансформации в рамках предложенной классификации, изменения их позиций и роли.

Для институтов развития существенна вероятность дрейфа от реализации долгосрочной стратегии к исполнению поручений. При ориентированности института развития на поддержку крупных проектов возрастает риск политического лоббирования в отношении выбора таких проектов. Государственные органы власти во все большей степени начинают рассматривать институт развития как источник дополнительных ресурсов для реализации антикризисных мер, финансирования уже начатых проектов, программ, финансируемых из федерального бюджета, Инвестиционного фонда РФ. Со своей стороны, институт развития, стремясь снизить политические риски, распределить ответственность, может все больше акцентировать внимание на поддержке проектов крупных компаний с государственным участием и все меньше его уделять поиску для поддержки проектов частного бизнеса, развитию системы поддержки малого и среднего предпринимательства. В этой связи вероятны мультипликация проектных рисков, подмена реального частно-государственного партнерства консолидацией на уровне проектов ресурсов института развития и бюджетных ресурсов.

На наш взгляд, уже имеются явные признаки подобного дрейфа Внешэкономбанка, который в настоящее время все в большей мере используется в качестве инструмента «быстрого реагирования» при решении текущих задач государственной политики. Вероятность подобного развития событий в отношении ГК «Роснано» представляется меньшей в силу направленности ее деятельности на развитие нового сектора экономики (как следствие, отсутствия крупных «игроков»), ориентированности на реализацию небольших и средних по масштабам проектов, связанных с венчурными и прямыми инвестициями.

Агенты правительства, деятельность которых жестко привязана к определенному периоду, могут стремиться «универсализировать» свою деятельность, найти для себя новые задачи с целью обоснования бессрочности (или необходимости продления на определенный период) своей деятельности. В большей степени это вероятно для ГК «Олимп-строй» и в меньшей степени - для Фонда содействия реформированию ЖКХ, в отношении которого законодательно установлен срок прекращения его деятельности. Кроме того, в случае ГК «Олимпстрой» в силу необходимости соблюдения сроков завершения строительства олимпийских объектов, а также приблизительности стартовых оценок необходимых ресурсов весьма вероятно увеличение с течением времени попыток

146

получения от государства дополнительных денежных средств .

Для квазихолдингов основным представляется тренд в плане расширения их активов, прав и полномочий, т.е. усиления позиций как субъектов формирования и реализации государственной политики. При недостаточности (отсутствии) стартовых финансовых вложений госкорпорации данной группы могут стремиться к усилению своей роли в распределении бюджетных средств - например, в рамках ФЦП, гособоронзаказа. При отсутствии четких рамок деятельности, границ секторальной (отраслевой) направленности вероятна ориентированность на получение дополнительных производственных активов от государства.

146 Напомним, что в 2008 г. увеличение имущественного взноса Российской Федерации в корпорацию проводилось дважды. 488

Признаки таких сдвигов отчетливо прослеживаются в деятельности ГК «Ростехно-логии». Госкорпорация в значительной мере ориентирована на расширение своих промышленных и финансовых активов (как правило, за счет государства), Кроме того, корпорация все больше позиционируется как определенный «антикризисный центр» по решению проблем развития отдельных подсекторов (автомобилестроение, авиаперевозки и др.) на основе использования прямых и косвенных прав по управлению деятельностью соответствующих компаний. При этом усиливается «конгломератность» ее структуры.

Наконец, для квазиминистерств в силу специфичности данной группы жесткой ориентации на выполнение четко очерченного набора государственных функций возможности дрейфа представляются ограниченными, а его вероятность - весьма невысокой.

* * *

Рассматривая в целом процессы развития созданных госкорпораций, тренды в изменении их роли и позиций, проблемы и перспективы совершенствования корпоративного управления, можно следующим образом обобщить открывающиеся возможности/угрозы, связанные с развитием деятельности госкорпораций.

В качестве «открывающихся возможностей» выделим:

(1) формирование новых субъектов выработки и реализации экономической политики, особенно применительно к развитию новых секторов экономики; создание «площадок» для консолидации новых властных элит, заинтересованных в диверсификации и инновациях; персонификация ответственности;

(2) осуществление деятельности, ориентированной на долгосрочную перспективу, за счет автономности, меньшей зависимости от политической конъюнктуры, наличия «запаса» денежных ресурсов; реализация программно-целевого подхода при возможностях гибкого использования ресурсов;

(3) отработка возможных новых инструментов стимулирования экономического развития, развития частно-государственного партнерства (не только в реализации проектов, но и в определении приоритетов развития), реструктуризации государственного сектора экономики; проработка отдельных направлений совершенствования административной системы.

Наиболее значимыми угрозами (с позиций обеспечения устойчивого долгосрочного экономического развития) нам представляются:

(1) снижение результативности (применительно к долгосрочным задачам) и эффективности деятельности госкорпораций вследствие неразвитой системы представления интересов стейкхолдеров, рисков теневого лоббирования интересов различных сторон, усиления ситуативности в принятии решений, размывания ответственности как между правительством и госкорпорациями, так и между наблюдательными советами и менеджментом в самих госкорпорациях, отсутствия у представителей государственных органов власти значимых мотиваций к принципиальному совершенствованию корпоративного управления в госкорпорациях;

(2) нерациональное расширение финансовых и имущественных обязательств государства по обеспечению деятельности госкорпораций в силу нечеткости стратегического места и роли конкретных госкорпораций;

(3) общее усиление консолидации ресурсов на поддержке развития крупного и сверхкрупного бизнеса (преимущественно государственного сектора экономики), распространение перекрестного взаимодействия госкорпораций;

(4) усиление прямого государственного вмешательства в экономику и снижение его рациональности вследствие как расширения деятельности существующих госкорпораций за пределы «провалов рынка», так и возможного создания новых госкорпораций;

(5) ухудшение бизнес-среды ввиду недостаточной предсказуемости деятельности госкорпораций, рисков нарушения условий для справедливой конкуренции, злоупотребления правами (полномочиями);

(6) торможение в развитии институциональной среды, пассивность (снижение активности) государственных органов в совершенствовании косвенных инструментов стимулирования социально-экономического развития.

В период до начала финансового кризиса госкорпорации в целом существенно продвинулись в улучшении качества корпоративного управления, обеспечении стратегично-сти (программности) деятельности, повышении прозрачности принципов и результатов функционирования, развитии практической деятельности в соответствии с поставленными задачами, хотя и наблюдались некоторые признаки дрейфа к исполнению агентских функций со стороны институтов развития и квазихолдингов. В этот период вероятность создания новых госкорпораций существенно снизилась.

В условиях ужесточения в экономике кризисных явлений существенно усилился спрос со стороны государства на госкорпорации в части исполнения ими агентских функций для реализации антикризисных мер, при этом на второй план отошли их функции как институтов развития. Расширение видов и масштабов агентских функций госкорпораций сочетается с некоторым снижением системности и прозрачности их деятельности, сужением круга стейкхолдеров, реально влияющих на процессы принятия решений. В этот период существенно расширились предпосылки к созданию новых госкорпораций в рамках модели «агенты правительства» и, возможно, модели «квазихолдинги».

5.4. Корпоративные конфликты

Проблема корпоративных конфликтов в России сегодня продолжает оставаться актуальной. К середине 2007 г. в России находилось в процессе развития 107 публичных корпоративных конфликтов, а общая стоимость вовлеченных в них активов составляла

147

около 7 млрд долл. При этом в качестве лидеров «конфликтных» отраслей одни эксперты называют пищевой сектор, сельское хозяйство, машиностроение и ТЭК (лидирующий по объему вовлеченных в конфликты активов, стоимость которых превышает 2 млрд долл.)148, другие - ТЭК, деревообрабатывающую отрасль, телекоммуникации и машиностроение149. Среди регионов по количеству корпоративных конфликтов 1-е место, как и раньше, удерживает Центральный федеральный округ (ЦФО). На 2-м - При-

147 Данные журнала «Слияния и поглощения». При этом учитывались только публичные конфликты, при которых стоимость вовлеченных в них предприятий превышает 5 млн долл. и в которых оспаривается право на оперативное управление компанией/имущественным комплексом.

148 См. подробнее: Рейдеры меняют ориентацию //www.ma-journal.ru

149 Эксперт. 16 апреля 2007 г. № 15. 490

волжский ФО, на 3-м - Уральский ФО150. Как показывает практика 1994-2005 гг., самые разрушительные конфликты в российских акционерных обществах возникают между крупными акционерами в попытках изменить структуру корпоративного контроля в об-ществе151. В 2008 г. корпоративные конфликты происходили в таких крупных компани-

152

ях, как ОСАО «Ингосстрах», ГМК «Норильский никель», ТНК-ВР, «Вымпелком» .

Типичными причинами конфликтов интересов между различными группами акционеров являются153:

- стремление к высокой текущей доходности и ликвидности акций, краткосрочному повышению стоимости компании;

- ориентация на интерес к долгосрочному росту курсовой стоимости, направлению средств на развитие компании в ущерб текущим выгодам;

- стремление к росту доходов одной или нескольких компаний в группе (холдинге) за счет перераспределения текущих издержек и налогового бремени между аффилированными компаниями (что может вести к занижению прибылей, появлению искусственных убытков и т. д. в других компаниях группы (холдинга));

- стремление к росту доходности группы компаний, обусловливающее перераспределение ресурсов между компаниями, изменение их долей рынка, что приводит к завышению прибыльности и рыночной стоимости одних компаний за счет других (при этом могут использоваться трансфертные цены, снижение налогооблагаемой базы и др.);

- интерес к искусственному ограничению объемов производства, прибыли и производственного потенциала компании для снижения конкуренции на рынке, максимизации рыночной стоимости и рыночной ниши аффилированных компаний;

- интерес к искусственному понижению рыночной стоимости компании (с целью скупки акций, ослабления налогового бремени, относящегося к акционеру или группе акционеров, противостояния попыткам поглощения компании и т.д.);

- стремление к получению более высоких вознаграждений акционерами - менеджерами и работниками в ущерб политике снижения издержек, текущей дивидендной и курсовой доходности акций;

- стремление к перехвату контроля акционеров, находящихся в меньшинстве, у акционеров, находящихся в большинстве (на открытом рынке, путем выкупа компании работниками или менеджерами, на основе сделок слияния-поглощения и т. д.).

Именно приобретение контроля над активами компаний зачастую становится причиной наиболее серьезных и затяжных корпоративных конфликтов, нередко приобретающих характер криминальных захватов корпоративных активов. Сегодня степень угрозы потери контроля над компанией оценивается как достаточно высокая, что обусловливает закрытость всей информации, касающейся ведения бизнеса значительным

150 Рейдеры меняют ориентацию //www.ma-journal.ru

151 Пункт 2.1.2.2 «Методики оценки ущерба, нанесенного противоправными действиями на финансовых и фондовых рынках», утвержденной Распоряжением Правительства Москвы от 8 сентября 2006 г. № 1766-РП «О систематизации мер по пресечению противоправных действий на финансовых и фондовых рынках».

152 Антирейдерский пакет законопроектов // Коммерсант. 1 декабря 2008 г.

153 См. подробнее: П. 2.1.2.2 «Методики оценки ущерба, нанесенного противоправными действиями на финансовых и фондовых рынках», утвержденной Распоряжением Правительства Москвы от 8 сентября 2006 г. № 1766-РП «О систематизации мер по пресечению противоправных действий на финансовых и фондовых рынках».

числом предпринимателей. По данным Счетной палаты154, в стране ежегодно происходит до 70 тыс. захватов, а согласно данным155 председателя Комиссии по законодательному обеспечению противодействия коррупции ГД РФ А. Волкова, «каждый год в России совершается более 60 тыс. рейдерских156 атак. Самое большое количество рейдерских атак совершается в Москве, около 90% московских предприятий находится в разработке рейдеров». При этом в России рейдерство «носит массовый и чудовищный характер: в результате передела собственности рейдеры разрушают и уничтожают важные стратегические предприятия, банкротят прибыльные и эффективные производст-

157

ва» . Эта проблема в сфере корпоративных конфликтов в России представляется одной из наиболее важных.

Вообще агрессивность действий на рынке корпоративного контроля типична для развивающихся рынков слияний и поглощений, среди которых рынок России стал одним из наиболее динамичных. Еще в 2003 г. PriseWaterhouseCoopers объявила Россию «главной движущей силой рынка слияний и поглощений в Центральной и Восточной Евро-

158

пе» . Наряду с отсутствием традиций рынка корпоративного контроля распространенность посягательств на корпоративные активы обусловлена в первую очередь коррупцией, в том числе среди правоохранительных органов, в судебной системе, в органах исполнительной власти, а также пробелами и несовершенством акционерного законодательства, в том числе неурегулированностью ряда правовых вопросов в сфере ведения реестров ценных бумаг и некоторых других.

Криминальные захваты корпоративной собственности, необоснованно причисляемые некоторыми специалистами в области корпоративного права к недружественным (враждебным) поглощениям159, получили широкое распространение в начале 2000-х годов, когда закончился первоначальный процесс скупки акций, консолидации крупных пакетов крупнейших российских предприятий и изменилась (в 2002 г.) процедура банкротства, активно используемая в 90-х годах для вывода активов. Для приобретения контрольного пакета акций наряду с их легальной скупкой начали применяться различные методы хищения акций: махинации с реестром акционеров, фальсификации передаточных распоряжений, а также использование неправосудных судебных актов, полученных

154 В Госдуме поговорили о проблеме рейдерства и решили, что антирейдерские законы будут приняты в конце 2008 г. 14 ноября 2008 г. - http://www.notheft.ru

155 Рейдерам готовят уголовный состав преступления. Госдума обещает принять «антирейдерский» пакет к концу 2008 г. 14 ноября 2008 г. - http://www.cig-bc.ru

156 Получившее в России широкое распространение использование термина «рейдер», обозначающего лицо, осуществляющее захват корпоративной собственности в интересах заказчика или в собственных интересах, причем с использованием в числе прочих и криминальных методов, не соответствует его значению в западной корпоративной практике и литературе. На Западе под «рейдером» понимается компания, стремящаяся поглотить другую компанию, скупающая контрольные пакеты акций. Ее действия не носят криминального характера.

157 В Госдуме поговорили о проблеме рейдерства и решили, что антирейдерские законы будут приняты в конце 2008 г. 14 ноября 2008 г. - http://www.notheft.ru

158 См. подробнее: Совет директоров в системе корпоративного управления компании / Под ред. И.В. Беликова. М., 2005. С. 390.

159 Под недружественными (враждебными) поглощениями в западной корпоративной практике понимается скупка контрольных пакетов акций компании без согласия акционеров. При этом речь о совершении уголовно наказуемых деяний не идет.

в удаленных регионах, блокирование доступа к акциям основного акционера, повторные внеочередные общие собрания акционеров и др.160

После приобретения контрольного пакета осуществлялся перехват управления и вывод активов через цепь номинально существующих компаний на добросовестного приобретателя. При этом для получения контроля над управлением предприятия часто использовались силовые захваты объектов с участием бойцов ЧОПов или ОМОНа. Такие захваты позволяли физически контролировать объекты, т.е. получить доступ к печати организации, ее счетам, товарно-финансовым потокам, а также вести диалог с собственниками оставшегося пакета с позиции силы.

В этот период произошли захват Качканарского ГОКа (2000 г.) и новый передел в цветной и черной металлургии, «масляные» войны между холдингом «Русагро» и группой «Разгуляй» за Аннинский маслоэкстракционный завод (2001 г.), между ГК «Сигма» и ТПК «Русская бакалея» за активы Кропоткинского МЭЗа; передел «лесного» рынка -«война» холдинга «Базовый элемент» с компанией «Илим Палп», владеющей крупнейшими активами отрасли - Котласским ЦБК, Братским и Усть-Илимским ЛПК (2001 г.). В процессе «лесной войны» применялись попытки инициирования процессов реприватиза-ции, организации депутатских запросов, проведения многочисленных проверок фискальными структурами, судебных исков и РЯ-кампаний.

2002 г. эксперты называют Рубиконом в истории корпоративных захватов в России в связи с резким сокращением собственниками компаний числа агрессивных действий по приобретению активов, которое обусловлено желанием создать репутацию, позволяющую привлекать кредитные ресурсы, новых инвесторов и партнеров, необходимых для развития. Результатом такого изменения корпоративной политики становится массовое высвобождение лиц, непосредственно участвовавших в корпоративных конфликтах. Они создают свои компании, специализирующиеся на оказании услуг по скупке акций и приобретении корпоративных активов, в том числе с использованием незаконных средств и методов. Одним из таких методов в 2003 г. стало хищение долей в обществах с ограниченной ответственностью (ООО) в целях завладения коммерческой недвижимостью (магазинами и т.п.). Оно осуществлялось с использованием поддельного договора об уступке доли, который регистрировался в налоговой службе. В последующем недвижимость несколько раз перепродавалась.

После 2004 г. для завладения корпоративными активами началось использование «заказных» уголовных дел как средства давления на собственников. Факты нарушений налогового, таможенного, природоохранного и другого законодательства, лежащие в их основе, могли быть и реальными, и надуманными. Совпадение начала этого периода с делом «ЮКОСа» не выглядит случайностью. Эта технология является одной из наиболее активно используемых и в настоящее время. В ее основе - криминализация правоохранительных органов, неэффективное функционирование (зависимость от исполнительной власти) и коррупция в судебной системе.

Анализ общедоступной информации о криминальных захватах активов компаний в 2007-2008 гг. указывает на активное использование при их подготовке и/или совершении представителей государственных органов -милиции, налоговых органов, судов, местных органов власти, либо арбитражного управляющего. Осуществляемые перечислен-

160 См. здесь и далее: Нобатова М. Эволюция корпоративного рейдерства в России: от скупки акций в подворотне до заказных уголовных дел // Слияния и поглощения. 2007. №11. С. 66.

ными лицами действия - подделка документов, покровительство, вынесение заведомо незаконных решений либо совершение заведомо незаконных действий, незаконное предоставление информации - обеспечивают доступ к активам компании и создание видимости законности совершаемых преступниками действий. Наиболее часто криминальные захваты осуществляются в форме мошенничества, совершенного организованной группой, с использованием поддельных документов, удостоверяющих права собственности на акции или доли компании.

Совладельцы бизнеса нередко хотят присоединить к своему пакету (доле) пакет (долю) своего партнера (партнеров). Чаще всего такое желание возникает у акционеров (участников общества), владеющих небольшой долей в уставном капитале общества и фактически не имеющих возможности ни оказывать влияние на управление обществом, ни участвовать в получении прибыли.

Еще одним способом, используемым при криминальных захватах, является распространение ложной информации о финансовом состоянии компании, особенно это касается банковских структур. Ущерб, причиненный банку массовыми изъятиями вкладов, даже не окончившийся захватом предприятия, бывает очень значительным, а уголовное наказание, назначаемое за распространение клеветнических сведений, на практике не связано с лишением свободы. Из числа новых способов завладения корпоративными активами эксперты называют признание корпоративного актива вещественным доказательством по возбужденному уголовному делу, его (актива) последующую передачу на

ответственное хранение одному из участников конфликта и последующее отчуждение

161

актива .

Наиболее часто атакам со стороны корпоративных захватчиков подвергаются средние и мелкие компании, причем интерес может представлять самый незначительный актив. Низкая прибыль зачастую не является препятствием и объясняется агрессором как следствие неэффективного управления или воровства менеджеров, которые исчезнут после смены собственника.

В 2006-2008 гг. отмечается рост эффективности деятельности правоохранительных органов в этом направлении одновременно с возникновением экономических оснований для изменения ситуации в определенных регионах (например, снижение в Москве числа потенциальных объектов для нападений). По оценкам сотрудников Следственного комитета МВД РФ, число уголовных дел, связанных с фактами незаконных захватов имущественных комплексов, растет. Так, в 2007 г. в производстве органов предварительного следствия МВД РФ находилось 512 уголовных дел о преступлениях данной категории, в суд было направлено 130 уголовных дел. Активизация деятельности правоохранительных органов обусловила, по мнению некоторых экспертов162, спад числа криминальных захватов предприятий в России, несмотря на рост посягательств на корпоративные активы в целом.

По мнению участников рынка М&А, начавшееся разделение между криминальными захватчиками и теми, кто скупает контрольные пакеты акций компаний, действуя в рамках закона, будет углубляться и дальше, причем криминальные захваты большей частью отойдут из центра в удаленные регионы. По предварительным прогнозам, положе-

161 См. здесь и далее: Нобатова М. Эволюция корпоративного рейдерства в России: от скупки акций в подворотне до заказных уголовных дел // Слияния и поглощения. 2007. № 11. С. 69.

162 См. подробнее: Рейдеры меняют ориентацию //www.ma-journal.ru 494

ние будет стабилизироваться, однако определенный уровень - около 500 объектов в год - в России все равно останется.

В последние годы, помимо этого, эксперты163 отмечают позитивные тенденции, связанные:

- со снижением числа махинаций с реестром акционеров, обусловленные усилением эффективности деятельности регистратора на рынке ценных бумаг;

- со снижением интенсивности хищений акций посредством судебных актов;

- с появлением фактов привлечения судей к уголовной ответственности за вынесение

164

«заведомо неправосудных решений» ;

- со снижением числа крупных компаний, оказывающих услуги в сфере криминального завладения активами.

Недружественные поглощения компаний продолжают оставаться в России широко распространенными, нередко они сопровождаются невыплатой адекватной компенсации акционерам. Объем враждебных поглощений на рынке М&А может составлять до 3040% общего объема публичных сделок165. Наиболее часто используемые методы -злоупотребление правом, нарушение правил корпоративной этики и добросовестного поведения, не урегулированных законом.

До недавнего времени основными инициаторами перераспределения корпоративной собственности в России являлись наиболее крупные финансово-промышленные группы и интегрированные структуры166. Процесс создания самых крупных бизнес-империй нередко был связан с получением контроля над интересующими активами путем разработки и реализации как дружественных сделок, так и корпоративных захватов. В начале 2000-х, когда формирование большинства вертикально-интегрированных структур закончилось, а политические риски возросли, активность крупного капитала на рынке М&А значительно снизилась. Наиболее активными его участниками стали средние интегрированные структуры - компании второго и третьего эшелонов. По оценкам, инициаторами конфликтов, связанных с перераспределением корпоративных активов, все чаще выступают супруги, требующие развода и раздела имущества.

Основные способы, которые используются в процессе недружественных (враждебных) поглощений, не изменившись за последние 10 лет, по своей сути, сводятся к следующим:

1) осуществление скупки пакетов акций на вторичном рынке;

163 Нобатова М. Эволюция корпоративного рейдерства в России: от скупки акций в подворотне до заказных уголовных дел // Слияния и поглощения. 2007. № 11. С. 70.

164 В апреле 2006 г. Верховный суд дал жесткую оценку деятельности судьи арбитражного суда Ингушетии, решение которого было использовано группой «Сигма» для захвата Кропоткинского МЭЗа. В мае 2006 г. Верховный суд удовлетворил представление Генеральной прокуроры о привлечении судьи Ленинск-Кузнецкого городского суда Кемеровской области к уголовной ответственности за вынесение «заведомо неправосудного решения» и др. См. подробнее: Нобатова М. Эволюция корпоративного рейдерства в России: от скупки акций в подворотне до заказных уголовных дел // Слияния и поглощения. 2007. № 11. С. 70.

165 Гвардии С.В., Чекун И.Н. Финансирование слияний & поглощений в России. М.: БИНОМ. Лаборатория знаний, 2006. С. 11. По некоторым данным, только в Москве ежедневно осуществляется по одной попытке так называемого «враждебного захвата» предприятия с бюджетом до 1 млн долл.

166 См. здесь и далее: Молотников А. Слияния и поглощения. Российский опыт. М., СПб.: Вершина, 2007. С. 25-32.

2) лоббирование приватизационных (доверительных) сделок с государственными пакетами акций;

3) административное вовлечение в холдинги или иные группы;

4) скупка и трансформация долгов в имущественно-долевое участие;

5) захват контроля через процедуры банкротства;

6) инициирование судебных решений. Особенно широко распространено использование ошибок эмитентов при регистрации итогов выпусков ценных бумаг.

Активы, принадлежащие крупным финансово-промышленным группам и интегрированным структурам, довольно редко являются объектами враждебного поглощения, в большинстве случаев речь идет о продаже компании по взаимному согласию. Исключение составляют случаи активного участия органов государства в установлении контроля над компанией (например, «ЮКОС»). Следует отметить, что публичные компании не становились объектом корпоративных захватов.

В 2006-2007 гг. государство приняло ряд мер, имеющих целью предотвращение и противодействие криминальным захватам корпоративных активов, в числе которых урегулирование процедуры поглощения компаний, т.е. приобретения одним лицом или группой связанных между собой лиц контрольного или крупного пакета акций компании. Механизм такого регулирования имеет целью обеспечение соблюдения баланса интересов приобретателя акций, «старых» акционеров и менеджмента компании. При его эффективности недобросовестный захват становится более затратным и рискованным, а значит, менее выгодным мероприятием, чем правомерное, юридически чистое поглощение. Принятый в январе 2006 г. Федеральный закон167, предусматривает следующие основные механизмы:

а) добровольное предложение - право приобретения акций открытого общества лицами, имеющими намерение приобрести более 30% общего количества обыкновенных акций и привилегированных акций открытого общества, предоставляющих право голоса168, путем направления в открытое общество публичной оферты, адресованной акционерам169, и способ его реализации (ст. 84.1 ФЗ «Об акционерных обществах»). При этом до направления добровольного предложения в открытое общество оно должно быть наряду с копиями всех предоставляемых акционерам документов направлено в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг (ФСФР) (п. 1 ст. 84.9), который имеет право требовать приведения такого предложения в соответствие с требованиями закона (п. 4 ст. 84.9);

б) обязательное предложение - обязанность лица, которое приобрело более 30% общего количества акций открытого общества, сделать предложение акционерам -владельцам остальных акций и владельцам эмиссионных ценных бумаг, конвертируемых в акции, о приобретении у них таких ценных бумаг, которая должна быть также реализована путем направления публичной оферты. Срок для реализации такой обязанности - 35 дней с момента внесения соответствующей записи по лицевому счету (счету депо) или с момента, когда это лицо узнало или должно было узнать о том, что оно самостоятельно

167 Федеральный закон от 5 января 2006 г. №7-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах».

168 При определении 30% учитываются акции, принадлежащие этому лицу и его аффилированным лицам.

169 Публичная оферта также может содержать предложение приобрести у владельцев эмиссионных ценных бумаг, конвертируемых в акции, принадлежащие им ценные бумаги.

или совместно с его аффилированными лицами владеет указанным количеством таких акций (п. 1 ст. 84.2). Полномочия ФСФР в этом случае аналогичны.

В арбитражной практике появились первые споры, связанные с оспариванием предписаний ФСФР о приведении добровольных и обязательных предложений о приобретении ценных бумаг в соответствие с требованиями закона. Инициаторами таких споров выступают как компании, направившие предложения о выкупе ценных бумаг, так и компании, которые не смогли продать принадлежащие им ценные бумаги в результате предписания ФСФР. К причинам, по которым ФСФР сочла предложения о приобретении ценных бумаг незаконными, относятся:

- условия, содержащие нарушение сроков принятия таких предложений;

- нарушение срока, в течение которого ценные бумаги должны быть зачислены на лицевой счет (счет депо) лица, направившего обязательное предложение, а также срока оплаты ценных бумаг;

- нарушение срока и суммы банковской гарантии, которая должна предусматривать обязательство гаранта уплатить прежним владельцам ценных бумаг стоимость проданных ценных бумаг в случае неисполнения лицом, направившим добровольное/обязательное предложение;

- нарушение обязанности оплатить в срок приобретаемые ценные бумаги.

В некоторых случаях предписания ФСФР были признаны частично незаконными. Например, в отношении обязательного предложения о приобретении ценных бумаг ОАО «Самарский подшипниковый завод» некоторые требования ФСФР, содержащиеся в предписании, были признаны недействительными, как не соответствующие закону170.

Целый ряд вопросов вызывает положение, касающееся предлагаемой цены приобретаемых ценных бумаг и порядка ее определения. Цена бумаг, приобретаемых на основании обязательного предложения, «не может быть ниже их средневзвешенной цены, определенной по результатам торгов организатора торговли на рынке ценных бумаг за 6 месяцев, предшествующих дате направления обязательного предложения в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг», а для бумаг, не обращающихся на торгах или обращающихся менее 6 месяцев - «не может быть ниже их рыночной стоимости, определенной независимым оценщиком» (п. 4 ст. 84.2). Идея, заложенная законодателем, понятна. Однако практическая сторона реализации этой нормы, связанная с осуществлением независимой оценки акций, не позволит ей сделать выкуп акций законным и обоснованным. Состояние института оценки - его правовой регламентации, сложившихся правил рынка оценочных услуг, фактического отсутствия практики привлечения к ответственности за нарушение требований об оценке - не способно обеспечить реализацию требований закона и защиту интересов акционеров тех обществ, акции которых не обращаются на биржах. ФСФР не сможет эффективно контролировать оценку в таком объеме, и в этом смысле новация об обязательном предложении для акционеров большинства акционерных обществ не способна стать эффективным инструментом разрешения вопросов слияния и поглощения, до тех пор пока сфера оценки имущества не приобретет цивилизованный характер.

Требования законодателя относительно размера цены приобретаемых акций или способа ее определения при реализации добровольного предложения были закреплены

170 См. подробнее: постановление ФАС Московского округа от 10 октября 2007 г. № КГ-А40/9123-07 по делу № А40-77840/06-17-491.

171

законом в июле 2007 г. Он предусматривает, что в том случае, если порядок определения цены приобретаемых ценных бумаг содержится в добровольном предложении, «должна обеспечиваться единая цена приобретения ценных бумаг одного вида, категории (типа) для всех их владельцев». Указание на необходимость выкупа по рыночной стоимости отсутствует, поэтому при такой правовой регламентации вопроса выкупа владельцы мелких пакетов могут быть поставлены в ситуацию, когда будут выбирать между получением заниженной стоимости своего пакета акций и абсолютным отсутствием возможностей влияния на деятельность компании, обусловленным сменой контролирующего собственника. Государство при такой регламентации не получает эффективного и цивилизованного инструмента рынка слияний и поглощений, и идея борьбы с криминалом на рынке корпоративного контроля заменяется очередной профанацией;

в) право направления любым лицом после поступления в открытое общество добровольного или обязательного предложения конкурирующего предложения о покупке акций (ст. 84.5). Оно должно быть направлено в открытое общество не позднее чем за 25 дней до истечения срока принятия последнего из ранее полученных открытым обществом предложений;

г) обязанность выкупа акций лицом, ставшим владельцем более 95% общего количества акций, по требованию их владельцев (ст. 84.7);

д) право лица, ставшего владельцем более 95% общего количества акций (с учетом акций, принадлежащих этому лицу и его аффилированным лицам), выкупить остальные акции (ст. 84.8).

В арбитражной практике есть первые примеры применения принудительного выкупа акций. Так, Alu Process Holding Limited, являвшееся на 1 июля 2006 г. владельцем 96,31% обыкновенных именных акций общества «СУАЛ», принудительно выкупило 3,69% акций ОАО «СУАЛ» по цене 29,93 руб. за 1 акцию. В удовлетворении требований миноритарного акционера - ОАО «Когнито Инвестмент» - о признании сделки по выкупу принадлежащих истцу акций ОАО «СУАЛ» недействительной, как совершенной под влиянием обмана, и обязании возвратить в собственность истца 873 036 акций общества

172

было отказано . Иск о взыскании убытков был предъявлен бывшими акционерами к ОАО «Русал Новокузнецкий алюминиевый завод» в связи с выкупом, по мнению истцов, акций по заниженной цене. По мнению истцов, стоимость акций составляла не 50 руб. за штуку, как было определено оценщиком и оплачено мажоритарным акционером, а 412,29 руб. В удовлетворении требований истцам было отказано в связи с соблюдением

173

установленного законом порядка проведения оценки .

Вопрос о соответствии ст. 84.8 Федерального закона «Об акционерном обществе» Конституции РФ был рассмотрен Конституционным Судом РФ. Согласно его выводам, изложенным в Определении от 3 июля 2007 г. № 714-О-П, указанная правовая норма соответствует Конституции. При этом отмечено, что «принудительное отчуждение имущества при условии предварительного и равноценного возмещения возможно не только для государственных нужд, но и в случаях, когда оно осуществляется в целях «общего

171 Федеральной закон от 24.07.2007 N 220-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об акционерных обществах» и отдельные законодательные акты РФ».

172 См. подробнее: Определение ВАС РФ от 17.03.08 г. №3398/08 по делу №А60-5846/2007-С2.

173 См. подробнее: Постановление ФАС Московского округа от 21.01.08 г. №КГ-А40/13933-07 по делу №А40-23574/07-48-185.

для акционерного общества блага». При этом утверждается, что Конституционный Суд «таким образом, расширил границы применения гарантий права частной собственности,

174

содержащихся в ст. 35 (ч. 3) Конституции Российской Федерации» . Вопрос о том, каким образом может быть установлено судом, что выкуп акций имеет целью «общее для акционерного общества благо», остается без ответа.

Практическим выводом из сказанного является обязательность для судов исследования при рассмотрении споров, связанных с принудительным выкупом акций, всех обстоятельств, которые могут свидетельствовать о существенном нарушении требований законодательства или о злоупотреблении правами и тем самым влиять на установление справедливой цены за выкупаемые акции. А интересы миноритариев обеспечиваются соблюдением надлежащей юридической процедуры, требований законодательства на каждом из необходимых ее этапов, разумными сроками при обеспечении эффективного судебного контроля. При этом в задачи судов не входит «проверка экономической целесообразности решений, принимаемых советом директоров и общим собранием акционеров, которые обладают самостоятельностью и широкой дискрецией в сфере бизнеса».

Идея принудительного выкупа акций не нова, такой механизм используется во Франции, в Германии и некоторых других странах. Однако Россия имеет иные институциональные условия, которые не позволяют эффективно реализовывать процедуру принудительного выкупа акций. К их числу следует отнести неразвитость рынка оценки, о котором говорилось выше, многочисленные злоупотребления в сфере финансовой отчетности и ведения реестров акционеров, низкий административный контроль сделок с ценными бумагами акционерных обществ, акции которых не торгуются на бирже, использование инсайдерской информации и некоторые другие. В таких условиях принудительный выкуп акций может стать способом лишения миноритарных акционеров акций без выплаты адекватной компенсации.

Факторами, обусловливающими занижение оценки акций, помимо этого, являются неопределение законодателем момента, на который должна быть определена рыночная стоимость, возможность «формирования» заниженной цены профессиональными игроками рынка с учетом инсайдерской информации, заниженная стоимость компаний, в том числе в связи с использованием трансфертного ценообразования.

Неудачным представляется и регулирование механизма осуществления административного контроля за совершением сделок по принудительному выкупу акций, не включенных в котировальные списки бирж, так как предложение о выкупе, направляемое акционерам, может быть отправлено одновременно с уведомлением в органы ФСФР

174 Согласно выводам Конституционного Суда, «эффективной гарантией соблюдения баланса интересов участников соответствующих правоотношений в процедуре принудительного выкупа акций и, следовательно, защиты прав миноритарных акционеров служит осуществление всестороннего судебного контроля за указанной процедурой, который подразумевает как «оценку правильности определения цены выкупаемых акций и наличия убытков у истца, причиненных в связи с ненадлежащим ее определением, так и исследование связанных с принудительным выкупом или возникновением права на такой выкуп фактических обстоятельств, могущих свидетельствовать о существенном нарушении требований закона или о злоупотреблении правами и влиять на установление справедливой цены за выкупаемые акции. Только при соблюдении названных требований судами предусмотренные законом процедуры обжалования законности решений о принудительном выкупе и обращения с иском о возмещении убытков, причиненных в связи с ненадлежащим определением цены выкупаемых акций, могут признаваться эффективным средством судебной защиты прав владельцев выкупаемых акций».

о предстоящей сделке (ст. 84.9). Так что действия органов ФСФР в случае нарушения прав акционеров не могут носить превентивного характера, а будут направлены на минимизацию последствий незаконных действий. Следует отметить, что права минорита-риев, владеющих акциями, продаваемыми на бирже, будут защищены куда лучше, поскольку мажоритарному акционеру надлежит после уведомления органа ФСФР подождать 15 дней, и только в случае отсутствия предписания об устранении нарушений он может направить предложение акционерам. Выбранный способ правового регулирования предопределен значимостью для государства того, как перераспределяются активы наиболее крупных российских компаний, а также значительным числом в них минорита-риев - иностранных компаний.

Подводя итог сказанному о принудительном выкупе акций, необходимо отметить, что принятые новации в существующих условиях не способны стать эффективным механизмом, регулирующим взаимоотношения контролирующего акционера и миноритариев, в связи с вышеуказанными правовыми недостатками принятых норм, а также с отсутствием условий для их эффективной реализации.

Кроме того, весной 2007 г. в Государственной Думе РФ прошел первое чтение правительственный пакет поправок, разработанный Минэкономразвития. Основной целью предложенных новаций является противодействие криминальным захватам корпоративных активов. Внесенный законопроект направлен на совершенствование действующего арбитражного процессуального законодательства, а также нормативно-правового регулирования деятельности акционерных обществ, товариществ и кооперативов в части разрешения и предотвращения корпоративных споров.

175

Наиболее важные предлагаемые им новации таковы:

- введение понятия «корпоративный спор» и выделение корпоративных споров в отдельную категорию дел;

- ограничение введения возможности обеспечительных мер по корпоративным спорам - только арбитражным судом по месту нахождения юридического лица;

- обязательное соединение в одно производство тесно связанных между собой требований, вытекающих из одного корпоративного спора. Кроме того, на заявителей и истцов налагается обязанность уведомлять о готовящемся или инициированном судебном разбирательстве, связанном с корпоративным спором;

- сокращение сроков исковой давности при оспаривании решений органов управления общества;

- предварительный судебный контроль за проведением внеочередного собрания акционеров, предусматривающий прерогативу суда обязать созвать общее собрание в случае неправомерного отказа советов директоров в его созыве.

Новые поправки в данный законопроект были подготовлены ко второму чтению закона Минэкономразвития совместно с Высшим Арбитражным Судом (ВАС) и Комитетом по собственности осенью 2007 г. Они касаются в первую очередь процессуальной части АПК и реестра акционеров. Планируется более четко прописать, что такое реестр и что такое договор на ведение реестра. Помимо этого, будут определены права административных и правоохранительных органов на выдачу реестра и выписки из него, а также введена повышенная ответственность самого реестродержателя. Уточняется правовое

175 Российская газета. 23 января 2007 г. 500

регулирование процедур обжалования решений органов управления организации, а также оспаривания крупных сделок и сделок с заинтересованностью. Кроме того, поправки касаются определения понятия «корпоративный спор», исключения «произвольной» подсудности как по территории, так и по подведомственности, устранение противоречивости принимаемых судебных решений.

Пакет законов, направленный на противодействие криминальным захватам активов компаний, предусматривает введение уголовного наказания за совершение мошенничества «в отношении юридического лица, связанное с приобретением/установлением контроля над ним и его активами» с максимальным наказанием (ст. 159 УК) - в виде лишения свободы сроком до 8 лет. Кроме того, предлагается ввести уголовную ответственность за подделку документов с целью захвата предприятия, с максимальным наказанием за такое преступление - в виде лишение свободы на срок до 10 лет.

Рассмотрение пакета законов, направленных на противодействие деятельности по захвату корпоративных активов, было запланировано Государственной Думой на 2008 г., однако к февралю 2009 г. законы не приняты. Предполагалось, что данные новации во многом устранят благоприятные условия для ведения корпоративных войн с использованием «административного ресурса» и позволят вывести корпоративное право как цельную систему отношений на другой уровень. Оценивая предложенные новации, необходимо отметить, что в случае качественной проработки и подготовки законов они могли бы способствовать созданию более простой и более прозрачной системы правовых норм, регулирующих порядок рассмотрения корпоративных споров, ведение реестров акционеров. Они усложнят решение задач по захвату корпоративных активов, однако не смогут их предотвратить в силу специфики институциональной среды в целом.

Что касается корпоративных конфликтов, не преследующих цели захвата контроля над предприятием, то здесь весьма условно можно выделить типичные для России конфликты мажоритарного и миноритарных акционеров, обусловленные отсутствием независимости совета директоров от крупного акционера, устоявшихся традиций ведения бизнеса, а также эффективных правовых механизмов, закрепляющих обязанность согласования интересов различных групп заинтересованных лиц. Другой значительной группой корпоративных конфликтов являются конфликты интересов менеджеров и акционеров, суть которых сводится к стремлению акционеров к максимизации стоимости акций и/или к получению значительных дивидендов, а менеджеров (лиц, входящих в органы управления общества) - к увеличению расходов на выплату вознаграждений, а также к увеличению возможностей своего влияния на бизнес176. При этом менеджеры в силу своего служебного положения обладают конфиденциальной информацией и осведомлены значительно лучше акционеров о положении дел, в том числе в отношении прибыли. Акционеры могут получить отчет об их деятельности только на годовом общем собрании. В такой ситуации менеджеры остаются недосягаемыми для реального контроля со стороны акционеров, что нередко позволяет им достаточно успешно реализовывать свои интересы. Совет директоров, призванный играть основную роль в обеспечении контроля над деятельностью исполнительных органов, чаще всего зависим от контролирующего собственника и проводит политику, направленную на реализацию в первую очередь именно его интересов.

176 См.: Кирилин А.В. Совет директоров и исполнительный орган акционерного общества: компетенция и ответственность - www.businessmix.ru

В завершение важно отметить в качестве позитивной тенденции обращение законодателя к теме криминальных захватов корпоративных активов и попытки совершенствования ряда правовых механизмов, способных снизить остроту проблемы корпоративных конфликтов, активизации деятельности правоохранительных органов в этой сфере. Принятие этих мер, очевидно, является запоздавшим, тем не менее оно способно в некоторой мере скорректировать ситуацию. Однако, помимо корпоративных войн, которые ведут частные лица, в последние годы заметно возросло число посягательств на бизнес и его активы со стороны государства, государственных корпораций и коммерческих структур, аффилированных с высокопоставленными чиновниками. На этом поле результат практически предрешен, а наиболее активно используемыми сегодня инструментами являются избирательность при привлечении к уголовной ответственности за неуплату налогов, незаконное предпринимательство и мошенничество, объявление собственников и/или руководителей компании в розыск либо лишение их свободы и угроза банкротством. Использование в целях перераспределения активов или решения иных политических и экономических задач государственного аппарата - одна из важнейших причин вывода активов из страны, крайне низкого инвестирования средств в основные фонды и стремления бизнеса к закрытости.

5.5. Фондовый рынок в условиях кризиса: накопление институциональных и структурных диспропорций

5.5.1. О потенциале и рисках фондовых рынков

Фондовый рынок может рассматриваться как механизм, позволяющий привлекать инвестиции, поддерживать экономический рост и повышать благосостояние граждан. Повышение конкурентоспособности национального фондового рынка в этом смысле означает улучшение его способности решать указанные фундаментальные экономические и социальные задачи.

К сожалению, стихийное развитие фондовых рынков часто уводит их в сторону от решения данных проблем, порождая бурный рост краткосрочных спекуляций и инфляцию финансовых активов. В этом случае финансовые рынки приобретают разрушительный характер. Они дезорганизуют ценообразование активов, перекрывают доступ инвестиций в реальную экономику, деструктивным образом воздействуют на благосостояние и психику людей. Разрушительные силы рынков достигают вершины в периоды финансовых кризисов, подобных кризисам, случившимся в 1997-1998 гг. и 2008-2009 гг. в России. В то же время серьезные финансовые кризисы не являются случайным стечением обстоятельств, а отражают иррациональности и дисбалансы, накопленные в экономике и финансах. Именно с таких позиций можно рассматривать российский финансовый кризис 2008-2009 гг.

В долгосрочной перспективе рост фондовых рынков следует за динамикой фундаментальных показателей, таких как чистая прибыль (earnings) компаний и валовой внутренний продукт (ВВП). В подтверждение данных слов на рис. 2 приводятся расчеты американского экономиста Роберта Шиллера из Йельского университета (США). Исторические ряды данных о капитализации акций из индекса S&P 500 и чистой прибыли их эмитентов свидетельствуют о том, что наиболее серьезные финансовые кризисы в

США - в частности, Великая депрессия 1929-1933 гг., крах «мыльного пузыря» интернет- компаний 2000-2002 гг. и нынешний кризис - приходились на те периоды, когда цены акций резко отрывались от роста прибыли.

а.

х 450 а я

- ■ 400 -

350

-■ 250

-■ 200

-■ 150

-■ 100

-■ 50

2010

Источник www.econ.yale.edu/~shiller/data.htm

Рис. 2. Рост цен акций и чистой прибыли американских компаний (в реальном выражении с учетом инфляции)

Выполненные автором настоящего раздела расчеты соотношений динамики роста фондовых рынков и ведущих экономических индикаторов по 12 развитым рынкам капитала в течение последних 50 лет показывают, что средние темпы роста фондовых индексов, как правило, соответствуют средним темпам роста ВВП в номинальном выраже-

177

нии . На рис. 3 приводятся сведения о соотношении темпов роста индекса РТС, ВВП и прибыли российских компаний. Они показывают, что периоды кризисного падения рынка акций в 1997-1998 гг. и в 2008 г. приходятся на те моменты времени, в преддверии которых темпы роста фондовых индексов значительно опережали темпы роста ВВП и

178

прибыли компаний .

177 Раздел 1.3 доклада НАУФОР. Российский фондовый рынок и создание международного финансового центра. Идеальная модель фондового рынка России на долгосрочную перспективу (до 2020 года). М., 2008. Опубликован на сайте www.naufor.ru

178 В данном случае капитализация индекса РТС, ВВП и прибыли приводится в номинальном выражении, без корректировки всех указанных показателей на уровень инфляции.

Источник: по данным РТС и Росстата.

Рис. 3. Рост фондового рынка по сравнению с ростом фундаментальных показателей

Таким образом, предшественником серьезных финансовых кризисов часто является иррациональное поведение рынка ценных бумаг, в частности существенно более высокие темпы роста котировок ценных бумаг по сравнению с фундаментальными экономическими показателями. В этом смысле финансовые кризисы могут рассматриваться как силы, возвращающие фондовые рынки к их исходным фундаментальным значениям.

5.5.2. Основные параметры кризиса на финансовом рынке 2008-2009 гг.

2008 г. стал годом начала одного из наиболее глубоких финансовых кризисов в России. Рост фондового рынка, начавшийся в конце 1990-х и продолжавшийся вплоть до мая 2008 г., сменился его обвалом со второй половины 2008 г. На исходной фазе кризиса с июня 2008 г. по февраль 2009 г., как показано на рис. 4, наиболее сильно пострадал рынок акций.

В течение 8 месяцев - начиная с июня 2008 г. - индекс РТС упал с 2460 до 535 пунктов, или на 78,3%. Десять лет назад - с августовского пика 1997 г. за 14 месяцев тот же индекс падал с 506 до 44 пунктов, т.е. на 91,3%. Во время Великой депрессии в США индекс БЛА с сентября 1929 г. в течение 34 месяцев снизился на 88,7%. Таким образом, хотя в 2008 г. по глубине и продолжительности падения индекс РТС не дотянул до «рекордов» Великой депрессии в США и кризиса 1997-1998 гг. в России, нынешний кризис по глубине и продолжительности является сопоставимым с самыми серьезными за последние 100 лет потрясениями российской и мировой финансовых систем.

Источник: по данным ОАО «РТС».

Рис. 4. Динамика индекса РТС, октябрь 1995 г. - февраль 2009 г.

Российский рынок акций известен своей повышенной волатильностью на фоне фондовых рынков других стран: в последние годы по уровню доходности он часто оказывался либо в лидерах, либо в аутсайдерах среди основных мировых рынков капитала. В 2008 г. по глубине падения он опередил практически все известные развивающиеся и развитые фондовые рынки (см. рис. 5).

-И_£Я_-60_-во_-40_-30_-21_-10_О

Источник: по данным РБК и Всемирной федерации бирж.

Рис. 5. Фондовые индексы по итогам 2008 г.

По итогам 2008 г. индекс РТС упал на 67,2%, индекс ММВБ - на 72,4%. Индексы других развивающихся рынков, также испытавших последствия серьезного кризиса, упали в меньшей мере: Китая (Шанхайская фондовая биржа) - на 65,4%, Индии - на 52,5, Турции - на 51,6, Аргентины - на 49,8, Гонконга - на 48,3, Бразилии - на 41,2%.

Падение стоимости акций российских компаний и фондовых индексов повлекло за собой существенное сокращение объемов торгов и ликвидности на срочном рынке в РТС, который бурно развивался с 2005 г., что показано на рис. 6.

1 200 000 т 1 000 000 800 000 600 000 400 000 200 000

о о.

р ёь

4 000 000 3 500 ООО 3 000 000

2 500 000 3

2 000 000 о

5

1 500 000 V

1 000 000

500 000

///////////////////////

Объем торгов фьючерсами • Количество сделок с фьючерсами

I Объем торгов опционами " Количество сделок с опционами

Источник: по данным ОАО «РТС».

Рис. 6. Объемы торгов и количество сделок на срочном рынке ОАО РТС c 1.09.2001 г. по 31.01.2009 г.

С августа 2008 г. в несколько раз упали ежемесячные объемы торгов на рынке фьючерсных и опционных контрактов. При этом следует отметить, что, несмотря на снижение объемов торгов в период кризиса, рынок производных инструментов в РТС продолжал устойчиво работать, а число контрактов даже продолжало расти. В отличие от кризиса срочного валютного рынка на ММВБ в 1998 г. в 2008 г. на фондовой бирже РТС шок на рынке базисных активов не привел к системному кризису на рынке производных инструментов.

5.5.3. Отличия и общее в кризисах 1997-1998 гг. и 2008-2009 гг.

Финансовые кризисы 1997-1998 гг. и 2008-2009 гг. имеют множество отличий. Однако данные отличия вряд ли следует переоценивать.

Обычно российский кризис конца 90-х годов ассоциируется с событиями, последовавшими с августа 1998 г., т.е. с дефолтом на рынке государственных краткосрочных обязательств (ГКО), неуправляемой девальвацией рубля и банковским кризисом. Данный 506

кризис не являлся глобальным, не предполагал инфицирования российской финансовой системы со стороны мировой экономики или зарубежных финансовых рынков. В такой интерпретации кризис 1998 г. явился следствием неэффективной финансовой политики тогдашних властей в России, в частности, их неспособности удерживать уровень государственных расходов в соответствии с имеющимися доходами.

В отличие от 1997-1998 гг. нынешний финансовый кризис наиболее серьезно затронул рынок акций. Развитие кризиса в банковской системе и на рынке облигаций было купировано правительством и денежными властями благодаря активному использованию золотовалютных резервов, накопленных к начальной фазе финансового кризиса.

Вместе с тем в двух рассматриваемых финансовых кризисах, случившихся в России в течение последних 10 лет, много общего. Главное - они были вызваны циклическим характером российской экономики, находящейся в сильной зависимости от мировой конъюнктуры цен на сырье. Это обнаруживается при отдельном рассмотрении сценариев обоих кризисов на рис. 7 и 8.

Рис. 7. Кризис рынка акций в 1997-1998 гг. и его факторы

Кризис 1997-1998 гг. развивался по следующему сценарию. После достижения пика в июле 1997 г. в августе начался обвал на рынке акций, который продлился 14 месяцев - по декабрь 1998 г. Начало обвала акций было связано с ожиданием инвесторами серьезного повышения страновых и макроэкономических рисков России, связанных со снижением цен на экспортируемые сырьевые ресурсы. Как справедливо пишут многие исследователи, текущие цены российских «голубых фишек» очень чувствительны к изменениям бу-

179

дущих цен на нефть и металлы с лагом около 9 месяцев . Кроме того, резкое падение

179 Миркин Я.М. Рынок ценных бумаг России: воздействие фундаментальных факторов, прогноз и политика развития. М.: Альпина Паблишер, 2002. С. 146.

рынка акций в 1997-1998 гг. было обусловлено ожиданиями значительной девальвации рубля. Серьезное воздействие на кризис российского рынка акций в 1997 г. оказало падение в этом году азиатских фондовых рынков, что усилило негативное отношение международных инвесторов к развивающимся фондовым рынкам, включая Россию.

Падение цен акций в 1997 г. стало одним из детонаторов последующего кредитного и банковского кризисов. Снижение цен акций усиливало риски российского рынка из-за вывоза капитала, дефицита платежного баланса и ожидания девальвации рубля. Одновременно с ростом дефицита бюджета и накоплением дисбалансов в банковской системе, в частности, между валютными активами и обязательствами банков, это привело к кризисной ситуации в августе 1998 г. В этом месяце рубль был единовременно девальвирован почти в 3 раза, государство объявило дефолт по своим внутренним долговым обязательствам. При поддержке государства банки отказались платить по долгам перед иностранными кредиторами и населением.

Нарастание кризиса в 2008-2009 гг. иллюстрируется на рис. 8. Факторы падения российского рынка акций в данном случае оказались такими же, как и в 1997 г. Они включали падение цен на металлы с мая 2007 г. и на нефть с августа 2008 г., отток иностранного капитала, рост рисков на фоне ожиданий девальвации рубля. В результате с июня 2008 г. произошел резкий обвал рынка акций. В отличие от ситуации 10-летней давности указанные факторы действовали с разной силой. Если в 1997-1998 гг. цены на сырье снижались более медленно, а девальвация рубля была резкой и неуправляемой, то в настоящем умеренная управляемая девальвация рубля сочеталась с более резким и внезапным падением цен на нефть в 3,5 раза в течение нескольких месяцев.

Рис. 8. Кризис рынка акций в 2008-2009 гг. и его факторы

Влияние на фондовый рынок движения частного капитала, приток или отток которого рассчитывается Банком России как разница между приростами иностранных акти-

вов и пассивов российских банков и нефинансовых компаний, показано на рис. 9. В период кризиса 1997-1998 гг. из России ежегодно вывозилось около 20-25 млрд долл., что превышало размеры золотовалютных резервов государства в то время. В основном это было бегство капитала резидентов из-за неуверенности в стабильности экономической и политической ситуации в стране. В 2000-х годах бегство капитала замедлилось, более того, в 2006 и 2007 гг. был достигнут чистый приток капитала в размере соответственно 42 и 83 млрд долл. Однако стремительное падение цен на нефть во второй половине 2008 г. наряду с нарастанием глобального финансового кризиса резко изменило ситуацию в России. В 2008 г., по оценкам Банка России, чистый отток капитала из России составил 130 млрд долл., превысив величину притока капитала, накопленную за два предыдущих года. Это свидетельствует не только о цикличности притока и оттока капитала в Россию в зависимости от мировой конъюнктуры цен на сырье, но и о преобладании в структуре привлеченного иностранного капитала краткосрочных вложений и заемных средств.

Источник: по данным Банка России.

Рис. 9. Приток капитала, по данным ЦБ

Ситуации на рынке акций российских эмитентов в 1998 и 2008 гг. схожи с точки зрения капитализации и волатильности фондового рынка (см. рис. 10). Падение фондового рынка сопровождается ростом его волатильности, измеряемой с помощью стандартного квадратического отклонения дневной доходности индекса РТС. В период прошлого кризиса данный показатель достигал 0,048. В период роста рынка он снизился до 0,013 в 2005 г. и 0,014 в 2007 г. Однако в 2008 г. он вырос до 0,042, достигнув уровня кризисного 1998 г. Величина капитализации российского рынка акций упала с 1306 млрд долл. в 2007 г. до 370 млрд долл. в 2008 г. Особенностью кризиса 2008 г. является то, что

падение стоимости финансовых активов практически не отразилось на снижении объемов торгов акциями на российских биржах. Данный феномен объясняется тем, что в 2008 г. рынок акций рос главным образом за счет сделок РЕПО, через который крупные государственные банки осуществляли краткосрочное кредитование небанковских брокеров и дилеров.

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Источник: по данным ОАО «РТС» и МВФ.

Рис. 10. Капитализация, ликвидность и волатильность российского рынка акций

В отличие от кризиса 1997-1998 гг. нынешний кризис на рынке акций пока не охватил банковскую систему и рынок долговых инструментов. Это произошло благодаря предоставлению беспрецедентной финансовой поддержки государства банкам и системообразующим небанковским компаниям. О масштабах государственной помощи свидетельствуют данные о снижении объемов золотовалютных резервов в России в августе 2008 г. - январе 2009 г., которые приведены на рис. 11.

Золотовалютный резерв состоит из двух частей: из стабилизационного фонда, трансформированного в начале 2008 г. в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, а также из части резерва, находящегося в ведении Банка России. Резервный фонд и Фонд национального благосостояния представляют собой фонды целевого назначения, предназначенные для финансирования дефицита федерального бюджета (Резервный фонд) и финансирования пенсионного обеспечения (Фонд национального благосостояния). На рис. 11 видно, что с начала кризиса 2008 г., когда стабилизационные фонды достигли 163 млрд долл., по январь 2009 г. их размеры не только не сокращались, но и заметно выросли до 242 млрд долл. в январе 2009 г.

Источник: по данным Банка России и Минфина России.

Рис. 11. Золотовалютные резервы и их составные части, млрд долл.

Однако часть золотовалютных резервов, которой распоряжается Банк России, сократилась с 434 млрд долл. в августе 2008 г. до 162 млрд долл. на начало февраля 2009 г., или на 62,7%. Это означает, что на поддержку валютного курса рубля и оказание финансовой помощи банкам и компаниям за пять кризисных месяцев Банк России потратил 271 млрд долл. Из этой суммы, по нашим расчетам, около 90 млрд долл. (3,1 трлн руб.) осело на балансах банков в виде взносов в капитал и заемных ресурсов. В 2009 г. Минфин России планирует предоставить банкам средств на рекапитализацию и в виде субор-

180

динированных кредитов в сумме еще около 27 млрд долл. (950 млрд руб.). Во время кризиса 1997-1998 гг. таких резервов у государства не было. На начало кризиса в июле 1997 г. в его распоряжении находились золотовалютные резервы в сумме 24 млрд долл., которые к августу 1998 г. снизились до 12 млрд долл.

В настоящее время трудно судить о том, насколько принятые сегодня меры позволят стабилизировать ситуацию с банками и на долговом рынке. Пока на долговом рынке, как показано на рис. 12, наблюдается заметное замедление темпов роста объемов размещений корпоративных и государственных облигаций в 2007 г., а также сокращение данных объемов по итогам 2008 г. Со второй половины 2008 г. стала нарастать волна дефолтов в виде отказов от исполнения обязательств по погашению облигаций, выплате купонов и выкупу облигаций по офертам, сумма которых составляет около 60 млрд руб. По нашим оценкам, объем погашений корпоративных и региональных облигаций в

180 Займы на длительный срок без права досрочного изъятия, как правило, под умеренную и фиксированную ставку процента.

2009 г. составит около 20 млрд долл., что при отсутствии возможности рефинансирования данных облигаций может ускорить волну дефолтов на рынке рублевых облигаций.

Источник: по данным ОАО «РТС» и МВФ.

Рис. 12. Объем размещений облигаций

Таким образом, при всех особенностях кризисов 1997-1998 гг. и 2008-2009 гг. в основе их лежали во многом схожие экономические явления. Российский фондовый рынок существенным образом зависим от цикличности мировой конъюнктуры цен на нефть, газ и металлы, обеспечивающих, по данным платежного баланса, 80% экспортной выручки. Резкие падения цен на указанные сырьевые ресурсы неизбежно приводят к кризисам на российском фондовом рынке и в финансовой системе. Важным механизмом, позволяющим смягчать последствия финансового кризиса на внутреннем рынке, являются золотовалютные резервы, накопленные в 2000-х годах. Однако этого оказывается явно недостаточно. Стабильность российского финансового рынка во многом зависит от успешности мер государственной экономической политики, направленных на снижение зависимости российской экономики от мировых цен на экспортируемое сырье. Вместе с тем в 2000-х годах в этом направлении не удалось достичь заметных позитивных результатов. Более того, по нашим оценкам, степень зависимости валютных поступлений в Россию и доходов федерального бюджета от экспортной выручки от продажи сырьевых ресурсов в эти годы заметно усилилась. В 2000 г. экспорт нефти, нефтепродуктов, газа и металлов приносил 71,6% валютной выручки России, в 2008-м доля данных поступлений выросла до 79,9%181.

Другим направлением снижения зависимости внутреннего финансового рынка от мировой конъюнктуры цен на сырьевые ресурсы могло бы стать повышение его привлекательности для иностранных институциональных инвесторов, ориентированных на долгосрочные и консервативные стратегии управления инвестиционным портфелем.

181 Рассчитано по данным платежного баланса Российской Федерации, опубликованным Банком России и

Росстатом.

5.5.4. Проблемы привлечения на российский рынок иностранных институциональных инвесторов

Несмотря на высокую доходность российского фондового рынка в 2000-2007 гг., за это время так и не удалось привлечь на него средства наиболее капитализированных консервативных инвесторов, прежде всего западных пенсионных фондов. Для понимания причин этого следует обратиться к опыту крупнейшего пенсионного фонда США -California Public Employeers' Retirement System (Calpers), стоимость резервов которого составляет около 170 млрд долл.

До 2007 г. в течение многих лет Calpers применял методику составления рейтинга развивающихся рынков с точки зрения возможности инвестирования в них активов данного фонда. Эта методика была публичной, она опиралась на авторитетные исследования развивающихся стран, включая рейтинги гражданских свобод и свободы прессы Freedom House, глобальной конкурентоспособности World Economic Forum, соблюдения прав акционеров и кредиторов Oxford Analytica, оценки индексов экономической свободы The Heritage Foundation и Wall Street Journal, аналитику Wilshire Compass, фондовых бирж и другие источники информации.

Методика Calpers предполагала оценку возможности инвестирования в развивающиеся рынки исходя из двух групп факторов - страновых рисков и рисков, присущих конкретному финансовому рынку.

Страновые риски оценивались Calpers по следующим критериям:

• политическая стабильность - состояние гражданских свобод, степень независимости судебной системы и политического риска;

• информационная открытость, включая оценку свободы прессы, уровня раскрытия информации о денежной политике и бюджете, качества листинга фондовых бирж и эффективность применения Международных стандартов финансовой отчетности (МСФО);

• соответствие трудового законодательства требованиям международных стандартов регулирования трудовых отношений - ратификация Конвенции МОТ, соответствие законодательства о труде стандартам МОТ, эффективность правоприменения.

Иными словами, страновые риски предполагают оценку инвестиционного климата и институтов как основ финансовых рынков.

Вторая группа критериев предполагает оценку количественных и качественных параметров развивающихся рынков капитала, включая следующие показатели:

• ликвидность и волатильность фондового рынка, в том числе оценка рыночной капитализации и темпов ее роста, коэффициента, характеризующего отношение ежемесячных оборотов биржевых торгов к рыночной капитализации, роста числа компаний, включенных в листинг; волатильность рынка акций и коэффициентов риск/доходность;

• оценка эффективности банковского надзора и правоприменения на фондовом рынке, уровня защиты прав кредиторов и акционеров;

• оценка степени открытости экономики для иностранных инвестиций, либеральности режима регулирования банков и финансовых институтов, ограничений на покупку ценных бумаг;

• оценка эффективности механизмов расчетов на фондовом рынке и уровня транзакци-онных, преимущественно налоговых, издержек при совершении сделок на рынке ценных бумаг и выплате доходов их владельцам.

Максимальная оценка, которую мог получить тот или иной рынок, равна трем. Если страна получала оценку 2,0 и более, она попадала в список рынков, разрешенных для инвестирования активов Calpers. В ином случае рынок той или иной страны относился к категории запрещенных к инвестированию активов данного пенсионного фонда.

В 2007 г. под влиянием нового директора по инвестициям Рассела Рида, проработавшего в фонде всего около года, Calpers изменил методику принятия решений об инвестировании в развивающиеся рынки. Управляющим портфелями было предоставлено право самостоятельно выбирать компании из развивающихся рынков для инвестирования с учетом рисков, присущих разным странам и фондовым рынкам. Однако даже с учетом данных изменений в 2007-2008 гг. Calpers так и не инвестировал в ценные бумаги российских эмитентов. Это говорит о том, что де-факто подходы данного фонда к анализу российского фондового рынка не изменились и по-прежнему актуальны для понимания его недостатков в глазах консервативных иностранных инвесторов.

В 2007 г. по методике Calpers российский фондовый рынок получил оценку 1,91, т.е. меньше 2 баллов, что сделало невозможным инвестирование в него резервов данного пенсионного фонда. На рис. 13 приводится анализ основных факторов, которые не позволили российскому рынку достичь максимальной оценки 3 балла по методике Calpers.

На страновые факторы риска, включая политическую стабильность, информационную открытость и соответствие трудового законодательства требованиям международных стандартов, пришлось 66% недополученных Россией очков.

Политическая стабильность в стране получила оценку 1 из 3 возможных. Основные причины столь низкой оценки связаны с низкой оценкой гражданских свобод, независимости судебной системы и надежности защиты прав собственности, а также стабильности политической системы России.

Уровень информационной прозрачности России оценен в 2,0 балла, что достаточно для проходного балла в клуб разрешенных к инвестированию рынков. По данному направлению при относительно высоких оценках меры раскрытия информации о денежной политике и бюджетной системе и биржевого листинга основные претензии по России предъявляются к состоянию свободы СМИ и эффективности применения МСФО (IAS или US GAAP).

Степень соответствия законодательства о труде в России требованиям стандартов Международной организации труда оценена в 1,7 балла из 3.

Источник: www.calpers.ca.gov

Рис. 13. Факторы, препятствовавшие получению Россией максимальной инвестиционной оценки по методикам пенсионного фонда Са1реге (США) в 2007 г.

В отличие от консервативной оценки эффективности институциональных факторов количественные и качественные характеристики российского фондового рынка выглядят вполне респектабельно. Однако и по данному фактору Россия недобрала 34%, необходимых до 2 баллов. Здесь возникли следующие проблемы.

Качество рыночного регулирования банковской деятельности и фондовых рынков в России оценено на среднем уровне - 2,0 балла. Получению более высокой оценки по данному направлению препятствуют недостаточный уровень эффективности банковского надзора и правоприменения на фондовом рынке, а также изъяны в защите прав кредиторов. По критерию открытости рынка капитала была получена низкая оценка - 1,7 балла - из-за ограничений на вхождение на рынок для банков и страховых компаний.

Эффективность расчетов и транзакционные издержки. Высокий балл - 2,3 российский рынок получил по критерию эффективности расчетов и уровню транзакцион-ных издержек. Причем эффективность расчетов на рынке ценных бумаг оценена в 3,0 балла - даже в условиях отсутствия в стране центрального депозитария и системы гарантированных расчетов без предварительного депонирования активов. Оценка транзакци-онных издержек, характеризующая уровень налогообложения доходов и операций с ценными бумагами, оказалась неудовлетворительной - 1,5 балла из 3 возможных. Главная претензия к налогам - взимание 24%-го налога на прибыль при продаже ценных бумаг (это сегодня с особой силой бьет по нерезидентам, покупающим акции российских компаний, и заставляет их инвестировать в Россию исключительно через офшорные зоны), а также при более высокой, чем в других развивающихся рынках, ставке налога на дивиденды.

События, которые произошли в 2008 г. - начале 2009 г., вряд ли способствовали преодолению предубежденности консервативных инвесторов за рубежом по поводу вы-

соких политических рисков инвестирования в Россию и слабости институциональных факторов, влияющих на риски инвесторов на фондовом рынке.

В июне 2008 г., согласно исследованию MasterCard Worldwide Centers of Commerce Index, Москва получила 51-е место из 75 городов - крупнейших мировых коммерческих центров, что ниже 50-го места, завоеванного в предыдущий год. Снижение рейтинга Москвы авторы исследования объяснили ухудшением правовых и политических условий жизни, экономической стабильности, делового климата и инфраструктуры бизнесцентров. В том же месяце, согласно рейтингу американской неправительственной организации Freedom House, Россия была призвана несвободной страной, в то время как год назад имела статус страны, свободной частично.

В июле 2008 г. Transparency International в исследовании о состоянии коррупции в 180 странах поместила Россию на 143-е место, отметив ухудшение за последние годы состояния дел с коррупцией в России. Из позитивного можно отметить лишь то, что в октябре 2008 г. Всемирный экономический форум (ВЭФ) поднял Россию в рейтинге глобальной конкурентоспособности экономик мира с 58-го места в 2007 г. до 51-го места в 2008 г. Тем не менее основной проблемой конкурентоспособности российской экономики названа проблема коррупции.

В течение последнего года иностранные инвесторы получили массу других негативных сигналов относительно страновых рисков и институциональной слабости российской экономики. Практически остановился процесс присоединения России к ВТО. Вступившее в силу законодательство об иностранных инвестициях существенно ограничило возможности привлечения в страну иностранных инвестиций на рыночных основах. Государственные компании получили исключительные права на освоение наиболее перспективных месторождений нефти и газа вне процедур конкурсов и аукционов. Правоприменительная практика законодательства на примере компаний ТНК-BP, «Арбат-Престиж», «Русснефть», проекта «Сахалин-2» и многих других дала основания для роста опасений в отношении гарантий защиты прав собственности в стране. В июле 2008 г. в результате неосторожных высказываний премьер-министра России о претензиях правительства к тарифной политике металлургической компании «Мечел» ее капитализация на Нью-Йоркской фондовой бирже упала на 1/3, или на 5 млрд долл. Не способствовали снижению политических рисков в глазах иностранных инвесторов события 2008 г. вокруг Северной Осетии и Абхазии. В сентябре-октябре 2008 г. к негативным факторам, повышающим страновой риск инвестирования в Россию, добавилась тенденция снижения цен на нефть.

Все эти случаи показали, что факт выборочного применения законодательства в корпоративном конфликте вокруг нефтяной компании «ЮКОС» был не единичным событием, а скорее, реалией современной экономической политики властей. Вот как прокомментировал глава группы BP Тони Хейворд результаты разрешения конфликта между британскими и российскими акционерами в компании ТНК-BP в октябре 2008 г. На вопрос о том, насколько в мировом соглашении с российскими акционерами ТНК-BP были удовлетворены требования последних Т. Хейворд ответил: «Вы же не знаете, каковы на самом деле были их требования? Вы знаете только то, что они заявляли публично.

182

...Боюсь, что вам этого никогда не узнать» . Независимо от того, о каких требованиях

182 Вмешательство российского правительства не было прямым, только косвенным // Коммерсантъ. 6 октября 2008 г. С. 20. 516

говорил CEO BP, данное высказывание свидетельствует о том, насколько непрозрачной для акционеров и общественности к концу 2008 г. стала деятельность крупнейших российских компаний. Это свидетельствует о серьезном кризисе практики корпоративного управления.

Что касается «дела «ЮКОСа», то события в январе 2009 г. показали, что, несмотря на ликвидацию данной нефтяной компании в 2007 г., оно продолжает являться серьезным фактором страновых рисков для России. 29 января 2007 г. Европейский суд по правам человека в Страсбурге принял решение об обоснованности жалобы «ЮКОСа» на действия российского правительства, что дает возможность для ее рассмотрения по-существу.

Со второй половины 2008 г. к оценке рисков инвестирования в Россию добавились серьезные макроэкономические риски, обусловленные опасениями по поводу ожидаемого падения в 2009 г. ВВП России, снижения поступлений в страну доходов от экспорта энергоносителей и сырьевых ресурсов, девальвации рубля, падения объемов золотовалютных запасов, дефицита бюджета. По прогнозам Минэкономразвития, в 2009 г. в России ожидается падение ВВП на 2,2%, что значительно выше темпов падения во всех странах с развитой экономикой и иных странах БРИК.

Обобщая анализ различных факторов, влияющих на оценку привлекательности российского фондового рынка для инвестирования активов на примере фонда Calpers, можно отметить, что основные претензии касаются институциональных факторов и инвестиционного климата в составе страновых рисков, а также уровня развития рынка капиталов в части налогообложения доходов инвесторов, эффективности банковского надзора и правоприменения. Потенциал дальнейшего повышения рейтинга России за счет роста количественных характеристик фондового рынка и совершенствования его инфраструктуры практически близок к нулю, поскольку по данным факторам отечественный рынок уже имеет максимальные оценки. Именно на тех направлениях, где Россия отстает от других стран-конкурентов необходимо концентрировать усилия для того, чтобы в будущем российский фондовый рынок мог расти за счет не только притока спекулятивного краткосрочного капитала, но и инвестиций наиболее крупных портфельных инвесторов из других стран.

5.5.5. Влияние рынка ценных бумаг на экономику

В 2008 г., несмотря на падение цен акций и капитализации компаний, частые решения о приостановке торгов на российских биржах в сентябре - декабре 2008 г., введение временных запретов на маржинальные сделки и сделки без покрытия (короткие продажи) у брокеров, российскому биржевому рынку акций удалось удержать конкурентные позиции по объему торгов. Об этом свидетельствуют данные о соотношении объемов торгов акциями и депозитарными расписками на акции российских компаний на национальных биржах и за рубежом, приводимые на рис. 14.

0 Нью-Йоркская фондовая биржа и NASDAQ (СТСМ)

Ш11емецкие фондовые биржи

Ш Лондонская фондовая биржа

□ ФБ "Санкт-Петербург"

Я РТС - биржевой рынок

Н РТС -

классический рынок

■ ФБ "ММВВ"

Источник: расчеты автора по данным фондовых бирж.

Рис. 14. Удельный вес бирж в объемах торгов акциями российских АО

В 2004 г. доля российских фондовых бирж в оборотах долевых ценных бумаг упала до 23,0%. Возник реальный риск перемещения центра ценообразования и ликвидности акций российских компаний за пределы России, на Лондонскую фондовую биржу. Однако в последующие годы данную негативную тенденцию удалось переломить. Российские фондовые биржи, прежде всего ММВБ, восстановили свои позиции центра ценообразования и ликвидности акций российских эмитентов. В 2008 г. на долю фондовой биржи ММВБ приходилось 70,3% оборота долевых ценных бумаг российских компаний. Более того, спот-рынок акций в России де-факто централизовался на фондовой бирже ММВБ, доля РТС на данном сегменте рынка стала практически нулевой. В то же время фондовая биржа РТС стала главной площадкой растущего срочного рынка, который после его обвала на ММВБ в августе 1998 г. на несколько лет практически прекратил свое существование в России. Укрепление позиций российских бирж на рынке долевых ценных бумаг российских эмитентов произошло главным образом за счет опережающего роста абсолютных объемов торгов акциями на ММВБ в 2005-2008 гг.

Вместе с тем, помимо проблемы ликвидности рынка акций, все более актуальным становится вопрос о том, каким образом данный сегмент фондового рынка влияет на решение фундаментальных проблем, стоящих перед российской экономикой. Связь фондового рынка и экономики является взаимной. С одной стороны, как было показано выше, фондовый рынок сильно зависит от процессов, происходящих в экономике России. С другой стороны, фондовый рынок оказывает обратное влияние на экономику, в частности на привлечение инвестиций и экономический рост. Однако рост цен акций и капитализации, проведение 1РО сами по себе еще не означают позитивного влияния фондового рынка на инвестиции и темпы экономического роста. Для того чтобы фондовый рынок играл конструктивную роль в данном процессе, необходимо выполнить ряда предпосылок. 518

Фондовый рынок должен способствовать росту реальных инвестиций в основной капитал и производственные запасы. Подчеркивая связь между инвестициями и экономическим ростом, лауреат Нобелевской премии по экономике неокейнсианец П. Саму-эльсон отмечал, что «инвестиции ... осуществляются только тогда, когда создается ре-

183

альный капитал» . Другими словами, генератором экономического роста выступает реальный капитал.

Инвестиции в создание новых производственных мощностей должны быть экономически более выгодными по сравнению с операциями купли-продажи акций, в том числе при слияниях-поглощениях, продажах пакетов акций стратегическим или рыночным инвесторам и т. п. Отчасти ключ к решению данной проблемы на уровне компаний дает метод анализа эффективности инвестиционных решений на основании так называемого коэффициента Q, который был предложен нобелевским лауреатом, профессором Йель-ского университета Джеймсом Тобиным. Данный коэффициент показывает соотношение между рыночной капитализацией компании и восстановительной стоимостью ее активов, т. е. стоимостью, по которой обойдется приобретение аналогичных действующим основных фондов. При низком уровне коэффициента Q - например, меньше 1 - акции компании являются недооцененными. В этом случае более выгодны инвестиции в виде покупки ее акций. Если коэффициент Q компании завышен по сравнению с конкурентами, значит, ее акции переоценены. В этом случае становятся выгодными инвестиции в реальные активы. К сожалению, по большинству российских компаний данные о восстановительной стоимости их активов являются недоступными. По этой причине при анализе эффективности инвестиций в покупку акций или в создание новых активов можно использовать другой подход, а именно сравнение доходности вложений в акции с рентабельностью активов компаний. Если доходность вложений в акции существенно превышает рентабельность активов, это делает экономически более привлекательными сделки на вторичном рынке акций по сравнению с инвестициями в производственные мощности и запасы товарно-материальных ценностей.

На рис. 15 приводятся данные о доходности инвестиций в акции в виде портфеля индекса РТС и рентабельности активов, что может быть использовано в качестве критерия для принятия инвестиционного решения об эффективности вложений в прирост производственных мощностей.

На протяжении 1996-2008 гг. из всех 13 лет только в два кризисных года (в 1998 и 2008 гг.) доходность вложений в активы компаний оказывалась выше, чем доходность инвестиций в акции. В условиях опережающего роста цен акций при прочих равных условиях бизнес будет стремиться в большей мере вкладывать средства в куплю-продажу акций на вторичном рынке и в процессе IPO, чем заниматься инвестициями в создание новых производственных мощностей и в товарно-материальные запасы. Часто применяемый при этом «кредитный левередж», т.е. приобретение пакетов акций за счет кредитов, полученных под залог других активов, многократно усиливает выгодность подобных инвестиционных стратегий в период бурного роста цен акций. Рынок акций перестает эффективно влиять на привлечение в компании реальных инвестиций и экономический рост. Приток средств на вторичный рынок акций содействует росту его ликвидности, росту цен акций и, в конечном счете, формированию «мыльного пузыря» на

183 Самуэльсон Пол Э., Нордхаус Вильям Д. Экономикс: Пер. с англ. 16-е изд. М.: Издательский дом «Вильямс», 2005. С. 389.

рынке акций. В условиях эйфории длительного роста акций, как было в России в 2000-х годах, бизнесу трудно уловить момент, когда акции становятся слишком переоцененными согласно критерию 0 Тобина, чтобы радикально изменить стратегию инвестиций в пользу вложений в создание новых производственных мощностей.

"Индекс РТС

" Рентабельность активов в экономике (по Росстату) ■ Полиномиальный (Рентабельность активов в экономике (по Росстату)) "Полиномиальный (Индекс РТС)

Источник: расчеты автора по данным РТС и Росстата.

Рис. 15. Доходность вложений в акции и рентабельность активов в экономике

По этой причине многие представители российской финансово-промышленной олигархии оказались в сложном финансовом положении к концу 2008 г. в результате резкого падения цен акций. Рыночная стоимость их финансовых активов оказалась ниже стоимости их обязательств перед кредиторами. Возможно, определенную роль в этом сыграл тот факт, что в отличие от других стран с развитой экономикой сделками слияний-поглощений в России занимались не профессиональные управляющие фондами прямых инвестиций, а собственники крупного бизнеса лично, которым оказалось трудно сочетать в одном лице заботу о развитии производственных мощностей и о производственном процессе в целом с инвестиционным бизнесом в области слияний-поглощений.

Подтверждением того, что в 2000 г. российский фондовый рынок часто использовался бизнесом как механизм стратегий купли-продажи финансовых активов и краткосрочных биржевых спекуляций, являются данные статистики об IPO акций. В 2000-х годах на российском рынке регулярно проводились размещения корпоративных облигаций и IPO акций. Лишь в 2007 г. компании и банки разместили рублевых облигаций на сумму 18 млрд долл. и привлекли с помощью первичных и вторичных размещений акций около 33 млрд долл. По объему IPO в 2007 г. - главным образом благодаря IPO государственных компаний - Россия стала одним из лидеров на мировом рынке капитала.

Большая часть ресурсов, привлекаемых на фондовом рынке, направлялась на выкуп бизнеса у их прежних собственников, рефинансирование долгов и обслуживание сделок

слияний-поглощений, включая приобретение крупных пакетов акций. Лишь небольшая часть ресурсов, привлекаемых на фондовом рынке, становилась реальными инвестициями (новыми производственными мощностями и запасами материальных ценностей), способствуя поддержанию роста экономики. Об этом говорят данные табл. 10 и 11.

Таблица 10

Параметры рынка акций российских компаний (млрд долл.)

2005 2006 2007 2008

Капитализация 549 1 057 1 407 370

Вторичный рынок, включая РЕПО 374 882 1 230 1 348

IPO акций 5 17 33 7*

В основной капитал 0,3 2,5 3,6 1,9

То же в % к капитализации 0,1 0,2 0,3 1,8

То же в % объему IPO 5,8 14,7 10,9 27,0

Объем сделок слияний-поглощений 32 40 122 78

* С учетом частных размещений акций некоторых компаний стратегическим инвесторам.

Источник: расчеты по данным фондовых бирж и Росстата. Объемы сделок слияний и поглощений приводятся по данным аналитической группы M&A-Intelligence, опубликованным в журнале «Эксперт» (№ 6. 1622 февраля 2009 г. С. 46-48).

В наиболее удачном с точки зрения объема IPO 2007 г. из 33 млрд долл., полученных от первичных и вторичных размещений акций, лишь 3,6 млрд долл., или 10,9%, пошли на прирост реального капитала. В 2008 г. при явном падении объемов IPO из-за финансового кризиса произошло некоторое позитивное улучшение в использовании средств от IPO. На приобретение основных фондов было направлено 27% суммы средств, привлеченных путем размещения акций, или 1,9 млрд долл. Объемы средств, поступивших за все эти годы от IPO акций на прирост производственных мощностей, являются мизерными по сравнению с объемами сделок по слиянию-поглощению. Например, в предкризисном 2007 г. за счет IPO акций на приобретение основных фондов поступило 3,6 млрд долл., тогда как объем сделок слияний-поглощений составил 122 млрд долл.

Еще более показательны данные об использовании на нужды реальных инвестиций средств, привлекаемых путем эмиссии корпоративных облигаций, приводимые в табл. 11.

Несмотря на быстрый рост объемов размещений корпоративных облигаций с 9,2 млрд долл. в 2005 г. до 17,9 млрд долл. в 2007 г. и 15,9 млрд долл. в 2008 г., объем данных средств, направляемых на создание нового основного капитала, был крайне низким. Например, при общем объеме размещений облигаций в 2008 г. в размере 15,9 млрд долл. на приобретение основных средств из этой суммы было направлено лишь 170 млн долл. Всего же за период с 2005 по 2008 г. доля инвестиций от эмиссии корпоративных облигаций, направляемых в основной капитал, колебалась в диапазоне от 0,4 до 2,2%.

Таблица 11

Параметры рынка рублевых корпоративных облигаций (млрд долл.)

2005 2006 2007 2008

Капитализация 17,0 32,8 48,2 66,5

Вторичный рынок, включая РЕПО 44,2 134,9 371,4 454,0

Размещения 9,2 16,0 17,9 15,9

В основной капитал 0,2 0,06 0,4 0,2

То же в % к капитализации 0,2 0,06 0,4 0,3

То же в % объему размещения 2,2 0,4 2,2 1,3

Источник: расчеты по данным фондовых бирж, Cbonds.ru и Росстата.

Как показано на рис. 16, основными источниками финансирования основных средств компаний реальной экономики остаются их собственные накопления, помощь государства, внебюджетные фонды и кредиты банков. На их долю в 2008 г. приходилось почти 70% всех источников инвестиций в основные фонды. В течение 2000-х годов, несмотря на бурный рост фондового рынка вплоть до 2008 г., доля средств, привлекаемых с помощью эмиссии облигаций и акций, в источниках финансирования основного капитала компаний оставалась практически незаметной. В 1999 г. она составляла 0,7% источников финансирования основных фондов, а в 2008 г. увеличилась всего до 1,6%.

Рис. 16. Структура источников инвестиций в основные фонды

Таким образом, анализ роли российского фондового рынка в источниках финансирования основного капитала показывает, что в 2000-х годах фондовый рынок оказывал весьма слабое влияние на рост реального капитала, а значит, на экономический рост в целом. Фондовый рынок сохранял свой виртуальный характер, в большей мере помогая

собственникам активно играть на рынке слияний-поглощений, эффективно выходить из прежнего бизнеса, продавая его внешним инвесторам, рефинансировать долги, обеспечивать средствами участников сделок слияния и поглощения компаний. За все эти годы доходность сделок слияний и поглощений, не ведущих к созданию новых производственных мощностей и лишь косвенным образом влияющих на экономический рост, была существенно выше доходности вложений в новые мощности и запасы товарно-материальных ценностей. Аналогично рынку мусорных облигаций и 1РО акций на развитых рынках, размещения ценных бумаг на российском фондовом рынке помогали за счет заемных и иных ресурсов добиваться концентрации собственности в руках отдельных групп. Наряду с административным ресурсом и практикой избирательного правоприменения использование финансового рычага явилось одним из факторов бурного развития рынка слияний и поглощений, передела собственности и повышения роли государства как собственника активов. Неизбежным следствием этих процессов стали повышение кредитных рисков на рынке облигаций и неблагоприятная для инвесторов динамика ка-

184

питализации компаний после 1РО . Одновременно в глазах иностранных инвесторов повысился страновой риск России из-за сопровождающих процесс слияний и поглощений массовых нарушений прав собственности, рейдерства, коррупции и растущего вмешательства государства в структуру собственности крупнейших компаний.

Как и в начале 2000-х годов, в настоящее время экономическая политика государства не отвечает на вопрос о том, за счет какого механизма предполагается осуществить структурную перестройку экономики в направлении ослабления ее зависимости от экспорта нефти, газа и металлов. Фондовый рынок эту задачу не выполняет, поскольку с помощью него компании привлекают меньше 2% источников инвестиций в основные фонды. Роль банковского кредитования несколько выше, доля банковских кредитов в источниках финансирования основных фондов составляет 11,0%, но этого недостаточно для радикальных перераспределений ресурсов. Действующая модель финансовой системы предполагает концентрацию финансовых излишков на уровне государственных суверенных фондов благосостояния, в крупных компаниях - экспортерах сырья и в ряде государственных корпораций (Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Ростехнологии», «Роснанотех», «Олимпстрой», Банк развития и некоторые другие). Указанные механизмы вряд ли способны эффективно справиться с задачей реструктуризации экономики. Суверенные фонды занимаются преимущественно портфельными инвестициями на зарубежных рынках. Компании-экспортеры в большей мере ориентированы на инвестиции в собственное развитие, что означает сохранение статус-кво в структуре российской экономики. Государственные корпорации ориентированы лишь на отдельные сегменты экономики и за несколько лет пока не показали зримых результатов в области реализации крупных инвестиционных проектов.

Чтобы добиться позитивных результатов в деле обновления российской экономики, государству следует более активно задействовать потенциал банковской системы и внутреннего фондового рынка.

184 По нашим расчетам, доходность акций 75-80% российских компаний, основе, оказывается ниже доходности индексов РТС и ММВБ.

прошедших 1РО на регулярной

5.5.6. Фундаментальные проблемы внутреннего облигационного рынка

Удивительным явлением 2000-х годов было развитие рынка рублевых облигаций (см. рис. 17). Капитализация рынка рублевых корпоративных облигаций выросла с 46 млрд руб. в 2000 г. до 1663 млрд руб. в 2008 г. Средние темпы ее прироста за год составляли 55,0%. Общая стоимость региональных облигаций за этот период выросла с 23 млрд до 303 млрд руб. с ростом на 36,5% в год.

В результате кризиса 1998 г. ушли со сцены государственные краткосрочные обязательства (ГКО), с помощью которых была создана классическая финансовая пирамида. В процессе новации государство принудительно обменяло дисконтные ГКО на облигации федерального займа (ОФЗ). В послекризисный период объем федеральных и сберегательных облигаций (ОФЗ и ГСО) вырос с 522 млрд руб. в 2000 г. до 1421 млрд руб. в 2008 г. со среднегодовым ростом 13,0%, что явно меньше, чем по другим сегментам рынка рублевых облигаций. Это естественно, поскольку в условиях огромного профицита федерального бюджета экономический смысл выпуска государственных ценных бумаг, за исключением необходимости наполнения портфеля Пенсионного фонда, практически отсутствовал.

К сожалению, после кризиса конца 1990-х годов ликвидный вторичный рынок федеральных облигаций так и не возродился. Главными игроками этого рынка оставались Пенсионный фонд России и государственные банки. В результате рынок государственных ценных бумаг практически перестал играть значимую роль как инструмент рефинансирования банковской системы. Данные функции перешли во взаимоотношениях между Банком России и коммерческими банками к облигациям Банка России, а на рынке межбанковского кредитования - к более рискованным корпоративным и региональным облигациям.

Вследствие низкого уровня развития рынка государственных ценных бумаг, несмотря на рост абсолютных показателей размещения облигаций, относительные показатели развития облигационного рынка в 2000-х годах оставались скромными. В России общий объем корпоративных облигаций к ВВП в 2008 г. составлял лишь 3,8%. По показателю относительного уровня развития внутреннего облигационного рынка Россия заметно отстает от большинства развитых и крупных развивающихся фондовых рынков.

Важным достижением современного рынка рублевых облигаций по сравнению с ситуацией, предшествовавшей кризису 1998 г., стало появление позитивной связи облигационного рынка с потребностями реальной экономики. Ранее высокая доходность привлечения ресурсов на рынке ГКО не допускала саму возможность выпуска облигаций для финансирования инвестиционных проектов в компаниях.

Вместе с тем пока вряд ли стоит переоценивать глубину процесса трансформации внутреннего облигационного рынка в сторону его переориентации на запросы реальной экономики. Действующий долговой рынок отчасти продолжает носить виртуальный характер, предоставляя больше возможностей для извлечения высоких доходов краткосрочным спекулянтам, нежели нуждающемуся в реальных инвестициях бизнесу или реализующим долгосрочные стратегии личных сбережений гражданам. Дело не только в том, что от выпуска корпоративных облигаций средства практически не попадают в форме реальных инвестиций в экономику, о чем мы говорили выше. Еще более тревожно то, что российский облигационный рынок является практически незащищенным против

спекулятивных стратегий инвестирования (carry trading), а государство из-за мягкой финансовой политики, ведущей к поддержанию и даже росту уровня инфляции, практически стимулирует активное применение данной стратегии российскими банками и иностранными хедж-фондами.

Источник: по данным Минфина России и Cbonds.ru.

Рис. 17. Объемы рублевых облигаций в обращении

Суть стратегии carry trading проста - привлечение денег путем их заимствования в валюте тех стран, где низки ставки процента (валюта фондирования), с целью их последующего инвестирования в финансовые инструменты тех стран, где ставки процента в национальной валюте относительно высоки (валюта инвестирования). Согласно оценкам Банка международных расчетов (BIS), наиболее популярной валютой фондирования выступали японская иена, швейцарский франк и американский доллар, валютой инвестиро-

185

вания - валюты Австралии, Новой Зеландии и стран с формирующимся рынком . Для реализации стратегии carry trading нужны три предпосылки: удешевление валюты, в которой берут кредит; низкие процентные ставки в стране, где берется кредит; наличие ликвидного и относительно стабильного валютного рынка и финансовых активов, номинированных в национальных валютах. Именно такие предпосылки сложились в России в конце 2003 г. (см. рис. 18). В это время период умеренного роста мировых цен на нефть и газ сменился их ростом по экспоненциальному тренду. Приток нефтедолларов и газоевро в Россию породил ускоренный рост золотовалютных резервов и денежной массы. Рубль стал на путь долгосрочного укрепления.

185 Galati G., Heath A., McGuire P. Evidence of carry trade activity. BIS Quarterly Review. September 2007. P. 28-29.

бою

i 5000

| 4000

N ■ ■

fi

3000

20Ю

Экспонен-

Умеренный рос ликвидности циальный рост лик- ГЯ

видности / /V /л/ /

-1 J/

* * * * * * * -

Денежный агрегат М2

■Рост пен па нефть Рост пен на газ

Источник: рассчитано по данным базы данных финансовой статистики IMF.

Рис. 18. Рост цен на энергоносители и денежного излишка в России

(I квартал 1996 г. = 100%)

Как показано на рис. 19, с конца 2003 г. укреплялся курс рубля по отношению к американскому доллару и японской иене. Если взять валютный курс иены в рублях на конец IV квартала 1999 г. за 100%, то к IV кварталу 2003 г. иена укрепилась к рублю на 8,9%, а после этого вплоть до II квартала 2008 г. ослабла на 20 п.п. - до 89,9%. Начиная с 2004 г. курс доллара в рублях вел себя более неопределенно, но и он снизился на 12,5 п.п. В то же время на рис. 19 можно увидеть, что на протяжении всего рассматриваемого периода стоимость кредитных ресурсов в рублях на внутреннем рынке была существенно выше по сравнению со стоимостью заимствования средств на американском и японском рынках.

Таким образом, к концу 2003 г. в России сложились исключительно благоприятные предпосылки для реализации стратегии carry trading. К этому нужно добавить, что в это же время Россия получила инвестиционные рейтинги кредитоспособности от международных рейтинговых агентств, что укрепило доверие иностранных инвесторов к вложениям в страну.

Все это способствовало росту популярности стратегии carry trading на российском фондовом рынке, что, по нашему мнению, привело к быстрому росту ликвидности российского финансового рынка с конца 2003 г. и примерно до III квартала 2007 г. Данная стратегия стала исчерпывать себя начиная со второй половины 2007 г. - по мере обострения кризиса доверия на мировом финансовом рынке, начавшегося с проблем необеспеченных ипотечных обязательств. Данные проблемы привели к развитию кризиса доверия. Дешевые деньги за рубежом стало привлекать все труднее, а со второй половины 2008 г. - и вовсе невозможно.

Рис. 19. Процентные ставки и динамика курсов валют США, Японии и России

Основными проводниками стратегии carry trading на российском финансовом рынке выступали коммерческие банки и иностранные хедж-фонды. Количественно оценить долю источников финансирования, привлеченных с помощью данной стратегии, в общей стоимости рублевых облигаций и акций весьма сложно. Например, по расчетам Greenwich Associates, на хедж-фонды в 2006 г. приходилось 45% объемов торгов с облигациями эмитентов из стран с формирующимся рынком186.

Влияние carry trading на разные сегменты российского финансового рынка можно оценить с помощью анализа тех изменений, которые происходили в области ликвидности рынка начиная с 2004 г., когда в России стала применяться данная стратегия, а также начиная с августа 2007 г., когда российские компании и банки стали испытывать серьезные сложности в привлечении заемных ресурсов.

На рис. 20 приводятся данные о состоянии банковской ликвидности (об остатках средств банков на корреспондентском счете и депозитах в Банке России), а также об объемах размещения и вторичного биржевого рынка рублевых корпоративных облигаций. В течение 2001-2003 гг. рынок корпоративных облигаций и объем банковской ликвидности росли весьма умеренно по линейному тренду. Начиная с 2004 г. до июля 2007 г. остатки средств банков в ЦБР стали расти более быстрыми темпами, их размеры существенно увеличились. Вслед за банковской ликвидностью начался бурный рост рынка рублевых облигаций. При этом опережающими темпами по сравнению с объема-

186 Основные результаты опубликованы в The Wall Street Journal от 30 августа 2007 г. См. также: OECD. Financial Markets Trends. Vol. 2007/1. № 92. С. 42.

ми размещения облигаций рос вторичный биржевой рынок данных финансовых инструментов. Это объясняется тем, что рынок корпоративных облигаций с помощью сделок РЕПО, являющихся аналогом кредитования под залог ценных бумаг, все больше становился одним из основных механизмов межбанковского кредитования (МБК). Резкий спад банковской ликвидности начался в августе 2007 г. Ко второй половине 2008 г. приток дешевых средств из-за рубежа и вовсе прекратился, что привело к резкому падению объемов торгов и первичных размещений корпоративных облигаций.

Все три указанных этапа в динамике показателей рынка корпоративных облигаций и банковской ликвидности совпадают с этапами развития стратегии carry trading. Опережающий рост ликвидности и рынка облигаций с 2004 г. по июль 2007 г. совпадают с активным применением стратегии carry trading российскими банками и иностранными хедж-фондами.

Источник: по данным Банка России и ФБ ММВБ.

Рис. 20. Операции с корпоративными облигациями и банковская ликвидность

в 2001 г. - январе 2009 г.

На рис. 21 анализируется взаимосвязь банковской ликвидности со ставками процентов на рынке межбанковских кредитов. В качестве индикаторов использованы ставки процентов по межбанковским кредитам на срок от 2 до 7 и от 8в до 30 дней, публикуемые Банком России. В период умеренной ликвидности в 2001-2003 гг. ставки на рынке МБК были высокими и очень волатильными. Они достигали 15-20% годовых, колеблясь в диапазоне от 3 до 25%. Приток ликвидности в период с 2004 г. по первую половину 2007 г. повлиял на снижение ставок на МВК до уровня 4-5% годовых, а также уровня их волатильности. Единственный за это время кризис банковской ликвидности в мае - июне 2004 г., скорее, был кризисом доверия, спровоцированным неосторожными заявлениями 528

представителей Банка России о наличии претензий к ряду коммерческих банков. Со второй половины 2007 г. по мере нарастания финансового кризиса в мире и осложнения получения дешевых денег на зарубежных финансовых рынках стали повышаться ставки рынка МБК, повысилась их волатильность. В конце 2008 г. - начале 2009 г. ставки рынка МБК практически достигли уровня начала 2000-х. Тем самым размер и волатильность ставок на рынке МБК, как и банковская ликвидность, изменялись весьма синхронно со степенью активности применения стратегии carry trading.

I-1 Среднемесячные остатки средств йалкок на коречегах I I Среднемесячная сумма депозитов банкон в III > I'

—■—Ставки МБК по кредитам от 2 до 7 дн. О Ставки МБК по кредитам от В до 30 дн.

Источник: по данным Банка России.

Рис. 21. Среднемесячные показатели банковской ликвидности и ставок рынка межбанковских кредитов в 2001 г. - январе 2009 г.

На рис. 22 показана взаимосвязь процентных ставок на рынке МБК с механизмом прямого РЕПО, используемого Банком России. В период растущей ликвидности Банку России удавалось весьма эффективно воздействовать на чрезмерный рост процентных ставок на рынке РБК, предоставляя краткосрочные кредиты банкам в форме сделок прямого РЕПО с государственными, корпоративными и региональными облигациями. Со второй половины 2007 г. ЦБР продолжал активно использовать механизм прямого РЕ-ПО, однако ограничения ставок на рынке МВБ от чрезмерного роста теперь удавалось достигать за счет куда больших масштабов вливаний кредитных ресурсов. Объемы данных кредитов существенно выросли начиная с сентября 2008 г., и к настоящему времени они практически сравнялись с ежедневными остатками денежных средств банков на корреспондентском счете в Банке России.

t

£ 11 i

Зона растущей ликвидности

Зона умеренной ликвидности

¡щ г

5Щ/ ■ №-

зядо

зшо

1

1*0 | *

■г

LDLD

5,0

0.0

3 Среднемесячные остатки средств йанкок на коречегах " Ставки МБК по кредитам от 2 до 7 дн.

В Среднемесячная сумма депозитов банком в ЦЕН Ставки МБК по кредитам от & до 30 дн.

Источник: по данным Банка России.

Рис. 22. Использование механизма прямого РЕПО для регулирования банковской ликвидности в 2003-2008 гг.

Таким образом, на примере рынка корпоративных облигаций, банковской ликвидности, процентных ставок рынка МБК (рис. 20-22) видно, что начало применения стратегии carry trading банками и хедж-фондами совпало по времени с бурным ростом остатков денежных средств у банков, объемов размещений и оборотов на вторичном рынке рублевых облигаций, со снижением уровня и волатильности ставок на рынке МБК. И, наоборот, рост затруднений в использовании carry trading начиная со второй половины 2007 г. сопровождался снижением банковской ликвидности, рынка облигаций, ростом уровня и волатильности ставок межбанковского кредитования. Если вернуться к рис. 10, то можно заметить, что бурный рост рынка акций также приходится на 2004 г. - первую половину 2007 г., т.е. на период активного применения стратегии carry trading. Все это дает основания предполагать, что стратегия carry trading играла решающую роль в ускоренном росте российского фондового рынка в 2000-х годах, а последующее падение рынка акций, замедление роста и нарастание риска дефолтов на рынке корпоративных и региональных облигаций обусловлены трудностями, возникшими в применении данной стратегии со второй половины 2007 г.

Чем опасна стратегия carry trading и каковы ее последствия? Выделим три момента: рост риска ликвидности в банковской системе; угроза быстрого сокращения золотовалютных резервов государства; подавление внутренних стимулов населения к долгосрочным сбережениям с использованием рублевых облигаций.

В банковской системе она ведет к накоплению дисбаланса между валютными активами и обязательствами банков в виде существенного превышения стоимости валютных обязательств над валютными активами. Это является основным фактором риска кризиса ликвидности банковской системы. Вовлеченность банков из развивающихся стран в

carry trading в целях фондирования роста кредитования населения, по мнению экспертов

187

МВФ, является одним из основных рисков финансовых рынков в этих странах .

Как показано на рис. 23, в 1997 г. в преддверии августовского кризиса размер превышения валютных обязательств банков над их валютными активами составлял 5% стоимости активов банков. Игнорируя риски потери ликвидности и валютные риски, крупные банки привлекали огромные кредиты от иностранных кредиторов по форвардным контрактам. После девальвации рубля в августе 1998 г. большинство таких банков не смогло погасить обязательств перед иностранными кредиторами, а следом за этим -перед российскими депонентами. До сих пор весьма спорным видится принятое в августе 1998 г. монетарными властями России решение, по которому банкам временно запрещалось направлять средства на погашение внешней задолженности. Это не повлияло на ход банковского кризиса, но привело к неэффективному использованию части средств, направленных на поддержку банковской системы, и явилось косвенным поощрением коллективной безответственности ряда банкиров, стоявших у истоков банковского кризиса.

История с carry trading, по сути, воспроизводит сценарий банковского кризиса 1998 г. Начиная с 2003 г. у банков стал стремительно наращиваться дисбаланс между обязательствами в иностранной валюте и размером их валютных активов. Банки активно заимствовали в валюте и вкладывали данные средства в рублевые активы, главным образом в форме потребительских и ипотечных кредитов, облигационного рынка и кредитования государственных компаний. По итогам 7 месяцев 2008 г. сумма превышения валютных обязательств над валютными активами составляла 9,4% валюты баланса банков (в 2007 г. данный показатель равнялся 9,5%). Это было почти в 2 раза больше, чем накануне кризиса 1998 г. У ряда крупных банков данный дисбаланс составляет значительно большую величину. Это делало весьма реальным серьезный кризис банковской системы.

Дисбаланс между валютными обязательствами и активами банков свидетельствует о серьезных проблемах в сфере надзора и регулирования банковской деятельности. Встает вопрос: как в условиях различных нормативов, регулирующих финансовую устойчивость, стало возможным накопление такого дисбаланса в российской банковской системе, который в любой момент может вызвать системный финансовый кризис?

В конце 2008 г. - начале 2009 г. государство пошло на беспрецедентные меры по исправлению данной ситуации. По нашим расчетам, как уже было отмечено выше, банковскому сектору были предоставлены заемные средства на сумму 3,1 трлн руб. Это позволило частично решить проблему дисбаланса между валютными активами и обязательствами банков. По состоянию на 1 декабря 2008 г. указанный дисбаланс снизился до 3,6% валюты сводного баланса банков, что пока уменьшило риски системного кризиса в банковской системе. Только эта мера, по нашим расчетам, обошлась банку России в 50 млрд долл. в виде уменьшения золотовалютного резерва.

187 IMF. Global Financial Stability Report. Financial Market Turbulence: Causes, Consequences, and Policies. September 2007. P. 22-25.

Источник: расчеты по данным Банка России.

Рис. 23. Превышение (+) и дефицит (-) иностранных активов банков над пассивами (доля от стоимости активов (пассивов) банков, %)

Стратегия carry trading, приведшая к накоплению огромного внешнего долга у российских банков и компаний, создает угрозу быстрого «проедания» золотовалютных резервов и внешних дефолтов, прежде всего со стороны небанковского бизнеса, который не пользуется столь щедрой поддержкой государства за счет золотовалютных резервов по сравнению с банками. На рис. 24 показано соотношение между золотовалютным резервом государства и объемом внешнего долга частного сектора. Ключевым звеном экономической политики 2000-х годов было изъятие излишка денежных накоплений в результате благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры во внебюджетные суверенные фонды (Стабилизационный фонд, а также золотовалютный запас Банка России). Образующийся при этом недостаток средств компании и банки вынуждены были занимать за рубежом. В результате суммы золотовалютного резерва и внешних долгов бизнеса соразмерны между собой.

По заявлению первого вице-премьера правительства России И. Шувалова, на момент написания данного материала государство уже выделило на покрытие внешней задолженности бизнесу, включая банки, 85 млрд долл. в виде долгосрочных кредитов. По нашим оценкам, в настоящее время большинство крупных российских банков и небанковских компаний располагают ресурсами для финансирования платежей по внешней задолженности в 2009 г., составляющих около 130 млрд долл.

Вместе с тем предназначение золотовалютных резервов значительно шире, чем финансирование внешней задолженности компаний. Как было уже показано в комментариях к рис. 11, реально в распоряжении государства по состоянию на январь 2009 г. находилось ресурсов в сумме 145 млрд долл., которые оно может истратить на поддержку курса рубля, докапитализацию банковской системы и рефинансирование внешней за-

долженности. Внешняя задолженность бизнеса на это же время с учетом частичного погашения долговых обязательств в конце 2008 г. составит около 450 млрд долл. Таким образом, наличие внешнего долга частных компаний уже сейчас в 3 раза превышает наличие резервов в распоряжении государства.

ч

I

El О.

к г

600 500 400 300 200 100

476

498

387

175

31 38

^ / / # # rf / ^ / / ^

""О" Внешний долг частного сектора (данные за 2008 г.на 1.10.08) И Золотовалютные резервы, включая Стабилизационный фолд

Источник: по данным платежного баланса за ряд лет.

Рис. 24. Рост долгов частного сектора и финансового излишка государства

Другим негативным последствием carry trading для национального рынка является поддержание заниженной ставки заимствования ресурсов на внутреннем рынке ниже уровня инфляции, что ослабляет конкурентоспособность внутренних институциональных инвесторов (инвестиционных и пенсионных фондов, страховых организаций), фондирование которых осуществляется в рублях, поэтому не имеющих возможности использовать преимущества carry trading.

Для реализации долгосрочных стратегий личных сбережений и построения дифференцированных портфелей внутренних институциональных инвесторов необходимо, чтобы в данных портфелях в достаточном объеме присутствовали инструменты с фиксированной доходностью, прежде всего облигации. У таких категорий институциональных инвесторов, как негосударственные пенсионные фонды и страховые компании, рублевые облигации в силу требований российского законодательства должны составлять преобладающую часть портфеля. Однако преимущественно из-за стратегии carry trading реальная доходность данных инструментов является стабильно отрицательной.

Существует масса способов, с помощью которых государство могло бы бороться с притоком дешевых и краткосрочных ресурсов в экономику. Однако наиболее эффективными являются меры по радикальному снижению уровня инфляции. Чем выше внутренняя инфляция, тем выше спред между внутренними рублевыми ставками заимствования

533

и стоимостью привлечения ресурсов из-за рубежа, тем более эффективной становится стратегия carry trading для спекулянтов.

На рис. 25 приводятся данные об уровне инфляции в России по сравнению с инфляцией на крупнейших развитых и развивающихся рынках. Из них хорошо видно, что уровень инфляции в России заметно выше по сравнению с другими странами. Именно этим отчасти можно объяснить повышенную волатильность российского фондового рынка и его более высокий уровень зависимости от спекулятивного капитала. В то же время уровень внутренних частных накоплений домохозяйств в России ниже, чем в указанных странах. Таким образом, борьба за внутренние накопления должна начинаться с борьбы с инфляцией.

Источник: по данным МВФ и национальной статистики.

Рис. 25. Инфляция в России по сравнению с другими странами, % годовых

Актуальность мер по борьбе с инфляцией как способом поддержания системы внутренних сбережений многократно возрастает в свете предпринимаемых правительством усилий по созданию в Москве международного финансового центра. Проблема в том, что при высоком уровне рублевой инфляции создание центра, обеспечивающего беспрепятственный доступ к внутреннему рынку крупных иностранных институциональных инвесторов, включая суверенные фонды благосостояния иностранных государств, многократно усиливает риски carry trading, в результате которых ставки рублевых инструментов будут достигать минимального уровня и в случае высокой инфляции будут продолжать поддерживать отрицательную доходность для внутренних инвесторов, чьи источники инвестиций фондируются в рублях.

5.5.7. Связь фондового рынка и сбережений граждан

По данным Росстата, в России насчитывается около 6 млн домохозяйств с годовым доходом от 30 тыс. долл. Данная цифра позволяет представить общее число домохозяйств, обладающих инвестиционным потенциалом. Однако лишь малая часть населения, обладающего инвестиционным потенциалом, приобретает ценные бумаги - акции, облигации, паи паевых инвестиционных фондов (ПИФов). На рис. 26 приводятся доступные данные о числе индивидуальных счетов у брокеров и в реестрах владельцев инвестиционных паев ПИФов.

600 ООО 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000

6

Источник: расчеты по данным ЦБР и Росстата.

Рис. 26. Число рыночных розничных клиентов УК и брокеров

В 2007 г. общее число физических лиц, которые инвестировали в ценные бумаги напрямую или через ПИФы, составило, по нашим оценкам, 845 тыс. Данные о числе рыночных пайщиков ПИФов в 2008 г. не публиковались. Число граждан, участвующих в биржевой торговле, выросло с 417 тыс. в 2007 г. до 560 тыс. в 2008 г., в том числе тех, кто совершает хотя бы одну сделку за месяц, - с 74 тыс. до 83 тыс.

Тот факт, что из 6 млн домохозяйств, обладающих реальным инвестиционным потенциалом, менее 100 тыс. человек регулярно покупают акции на биржах, говорит о том, что фондовый рынок пока не стал для населения значимым механизмом реализации долгосрочной сберегательной политики. Большинство людей рассматривают вложения в ПИФы и ценные бумаги компаний как способ краткосрочных вложений, т.е. они являются скорее спекулянтами, чем инвесторами.

Это подтверждают также данные Росстата о склонности населения к сбережениям в различных видах финансовых активов, приведенные на рис. 27.

Источник: расчеты по данным ЦБР и Росстата.

Рис. 27. Склонность населения к сбережениям в 1997-2008 гг.

Кризис 2008 г. радикальным образом нарушил систему частных сбережений граждан. От более организованных форм сбережений, таких как рублевые депозиты в банках, сбережения перешли в форму запасов наличных рублей и валюты и валютных банковских вкладов. По предварительным оценкам, в 2008 г. население сократило сбережения на рублевых банковских депозитах. Если в 2007 г. на рублевые депозиты было помещено 6,3% доходов граждан, то в 2008 г. граждане сократили свои рублевые сбережения в банках по сравнению с предшествующим годом. Величина указанного сокращения составила 0,6% доходов домохозяйств.

В 2007 г. на прирост валютных сбережений в банках было направлено всего 0,2% дохода граждан, в 2008 г . - 3,6%. Резко - до 4,6% доходов домохозяйств - возросли сбережения в виде запасов наличной валюты.

Высоким остается уровень задолженности населения по потребительским кредитам. Прирост сумм данных кредитов в 2008 г. достиг 4,1% доходов домохозяйств.

Доля доходов населения, инвестированных в ценных бумаги, в 2008 г. составила 0,5%, что в 3 раза меньше по сравнению с уровнем кризисного 1998 г. Это также меньше, чем норма сбережений в ценных бумагах в 2006 г., составлявшая 0,6% доходов.

Для того чтобы сбережения граждан стали реальным катализатором роста внутреннего рынка, необходимо не только чтобы миллионы людей пришли на рынок, но и чтобы подавляющее большинство из них реально поверили в потенциал долгосрочных стратегий сбережений сроком на 10, 20, 30 лет и более. Пока в данные стратегии верят единицы. Одним из существенных препятствий для реализации стратегий долгосрочного инвестирования является отсутствие рублевых инструментов с фиксированной доходностью выше уровня инфляции. Обязательным условием реализации стратегии долгосрочного 536

инвестирования является наличие в портфеле инвестора облигаций. Чем больше возраст инвестора, чем выше должна быть в его портфеле доля облигаций. Однако в результате преобладания на внутреннем облигационном рынке стратегий carry trading при высоком уровне рублевой инфляции облигации становятся практически недоступными для внутренних инвесторов ввиду отрицательной реальной доходности.

Из всего отмеченного можно сделать вывод: в благополучные 2000-е годы, несмотря на приход на внутренний фондовый рынок нескольких сотен тысяч индивидуальных инвесторов, он так и не стал рынком, опирающимся на потенциал данных инвесторов и не реализовал своего потенциала как способа реализации долгосрочных инвестиционных стратегий частных инвесторов. Это является одним из наиболее серьезных недостатков российского фондового рынка, тем более что за эти годы для среднего класса в России государством так и не было предложено адекватной пенсионной системы, пенсионная

реформа, начатая в 2002 г., фактически провалилась.

* * *

Таким образом, серьезный кризис на российском фондовом рынке, начавшийся в 2008 г., лишь отчасти можно считать неожиданным и вызванным глобальным финансовым кризисом. Существенный вклад в его силу и глубину обусловлен внутренними факторами развития экономики и фондового рынка в России в 2000-х годах. В период бурного роста капитализации и ликвидности рынка, которые во многом опирались на приток спекулятивного иностранного капитала и стратегию carry trading, регуляторы финансового рынка не обращали достаточного внимания на рост рисков банковской системы в виде дисбаланса между валютными обязательствами и активами банков. Данный дисбаланс сегодня является главной причиной кризиса ликвидности в банковской системе. Помимо этого, на внутреннем рынке активно применялись другие спекулятивные стратегии фондирования финансовых посредников (в частности, привлечения средств с помощью биржевых сделок РЕПО).

Серьезным недостатком российского финансового рынка, вызывающим недоверие к нему со стороны консервативных иностранных инвесторов, остаются слабость институциональных факторов и высокие страновые риски. Устойчивое развитие внутреннего фондового рынка и успешная реализация заявленного властями проекта создания в России международного фондового центра невозможны без решения проблем гарантий защиты прав собственности, обеспечения независимости судебной системы, позитивных сдвигов в сфере гражданских прав и свобод, открытости финансовой системы и экономики для иностранных инвестиций, создания системы правоприменения на финансовом рынке, эффективность которой будет признана в мире. Опыт нынешнего кризиса показывает, что ставка на государственные корпорации как на главный механизм перераспределения и антикризисного управления на финансовом рынке не позволяет предотвращать финансовые кризисы и обеспечивать эффективное использование ресурсов. Одним из наиболее действенных рычагов предотвращения финансовых кризисов является повышение роли гражданского общества, обеспечивающего независимый контроль над процессами в экономике и финансах.

Важной проблемой российского фондового рынка остается его виртуальный характер, а именно слабая связь с экономическим ростом и реальными инвестициями, а также

его имидж в глазах населения как места, скорее, для спекулятивных, чем для сберегательных стратегий инвестирования. Конкурентоспособность внутреннего фондового рынка в перспективе может быть достигнута лишь в том случае, если она будет опираться на потенциал внутренних инвесторов на рынке. Для этого развитие внутренней инвестиционной базы должно стать приоритетным направлением стратегии развития российского фондового рынка.

Рост зависимости экономики России от экспорта сырья и материалов заставляет более энергично искать пути повышения эффективности воздействия финансовой системы на экономический рост и модернизацию экономики. Очевидно, что ставка на эффективное перераспределение ресурсов в пользу обрабатывающих отраслей и новой экономики с помощью государственных корпораций и суверенных фондов благосостояния в России не срабатывает. О результативности деятельности государственных корпораций пока известно мало, а суверенные фонды в большей мере ориентированы на портфельные инвестиции за рубежом. Опыт использования суверенных фондов для инвестирования внутренней экономики, аналогичный деятельности государственных инвестиционных корпораций в Сингапуре и Китае, в России отсутствует.

В то же время ориентация на кейнсианскую модель стимулирования внутреннего спроса за счет поощрения потребления населения, потребительского и ипотечного кредитования в условиях повышенной зависимости российского финансового рынка от мировой конъюнктуры, как показывают события 2008-2009 гг., таит повышенные риски. При наступлении кризисных явлений начинается быстрый рост непогашенных кредитов и социальных конфликтов, связанных с исполнением взысканий по банковским долгам. Чрезмерное стимулирование потребительского поведения населения оборачивается отсутствием у людей долгосрочных сбережений, что ведет к воспроизводству неэффективной и рискованной для государства распределительной системы пенсионного обеспечения.

Кроме того, даже в отношении развитых экономик в более глубоком изучении, видимо, нуждаются вопросы кейнсианской политики стимулирования потребления. В частности, по поводу того, что прокейнсианская экономическая политика ведет к ограничениям в притоке инвестиций в наиболее капиталоемкие отрасли, порождая дисбалансы в развитии различных отраслей и сфер производства188. Как было показано в разделе о влиянии рынка ценных бумаг на экономику, данная проблема весьма актуальна и для российской экономики.

Все это свидетельствует о том, что основным направлением усилий государства в области повышения эффективности воздействия финансовой системы на экономический рост и перевооружение российской экономики должна стать реформа финансовых институтов. Ее цель - создание крупного и конкурентоспособного финансового посредника, способного решать проблемы аккумуляции и сохранения накоплений населения, нефтяных и иных доходов бизнеса и государства в целях их эффективного вовлечения в кредитование и финансирование инвестиционных проектов.

Учитывая значимость проблемы переключения населения на долгосрочные сбережения на фондовом рынке, государству необходимо выработать внятную политику реформирования внутреннего фондового рынка, которая включала бы следующие меры:

188 Хенсус Уэрта де Сото. Деньги, банковский кредит и экономические циклы. М.: изд-во «Социум», 2008.

С. 259-262.

538

- снижение в ближайшие 2-3 года уровня инфляции в России до уровня 4-5% годовых, принятие ограничительных мер по отношению к стратегии carry trading;

- принятие мер по радикальному повышению надежности и эффективности банковских и небанковских финансовых посредников, уровня прозрачности их деятельности, по развитию инфраструктуры, устранению препятствий для внедрения новых видов финансовых продуктов и услуг (например, инвестиционных консультантов и инвестиционных клубов);

- принятие мер по налоговому стимулированию долгосрочных сбережений;

- введение единой организационной структуры и принципов управления средствами накопительной пенсионной системы и государственными суверенными фондами, введение системы личных накопительных счетов граждан с правом передачи указанных средств на специализированные брокерские счета и счета доверительного управления;

- введение системы морального и материального стимулирования подготовки учебной и профессиональной литературы, разъясняющей преимущества долгосрочного инвестирования.

Конечно, указанные меры не являются исчерпывающими. Однако они показывают, что переключение населения к долгосрочным стратегиям вряд ли произойдет само собой, оно требует решительных действий от правительства.

5.6. Практика регулирования монопольно высоких цен в России в 2008 г.

Ограничения конкуренции, которые предоставляют возможность производителей оказывать влияние на условия хозяйствования в части получения дополнительной прибыли, препятствуют развитию связанных отраслей. Установление и поддержание монопольно высоких цен отдельными производителями товаров и услуг является существенной проблемой российской экономики.

При выявлении тенденций, характеризующих особенности российской практики регулирования монопольно высоких цен, необходимо рассмотреть зависимость между следующими факторами:

• нарушение антимонопольного законодательства в части установления монопольно высокой цены;

• отраслевая специфика рынка;

• размер рынка;

• инициатива расследования;

• признаки монопольно высокой цены.

В табл. 12 систематизированы случаи установления и поддержания монопольно высоких цен в 2008 г.

Таблица 12

Нарушения по ч. 1 п. 1 ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции» (установление монопольно высокой цены),

189

выявленные ФАС России в 2008 г.

Признаки нару-

№п/ Компания Товар Инициатор рас- Размер рынка шения антимоно-

п следования польного законо-

дательства

1 2 3 4 5 6

1 ООО «Газпром добыча Сера комовая гра- Потребители Национальный Необоснованное

Оренбург» (группа «Газ- нулированная повышение цены

пром»)

2 ОАО «ММК», Металлопродукция, ФАС Отдельное произ- В условиях измене-

ОАО «Оскольский элек- используемая в водство ния конъюнктуры

трометаллургический ком- производстве под- нет снижения цены

бинат» шипников

3 ЗАО « Металлорукав», Металлическая Потребитель Отдельное произ- Необоснованное

ООО «Торговый дом «Ме- оплетка для авиа- и водство повышение цены

таллорукав»» ракетных двигате-

4 ОАО «СУЭК», ОАО «ХК Энергетический Потребитель Несколько регио- Необоснованное

«Якутуголь» уголь нальных повышение цены

5 ООО «Холдинг «Сибугле- Концентрат кок- Ряд потребителей, Национальный Необоснованное

мет», ЗАО «Сибуглемет», сующихся углей ФАС повышение цены

ОАО «Междуречье», ЗАО спекающихся ма-

«ОФ Междуреченская», рок

ЗАО «ОФ Антоновская»

(группа «Холдинг «Сибуг-

лемет»)

6 ОАО «КД авиа» Аренда офисных Потребитель Местный Необоснованное

помещений в зда- повышение цены

нии аэровокзала

7 ОАО «Внуково-Инвест» Парковка около Потребитель Местный Сравнительно вы-

здания аэропорта сокий уровень цен

8 ООО «Алкоа РУС», Отдельные виды Потребитель Отдельное произ- Необоснованное

ОАО «Самарский метал- алюминиевых про- водство повышение цены

лургический завод» филей

9 ОАО «Южкузбассуголь» Коксующийся ФАС Национальный Необоснованное

уголь повышение цены

10 ОАО «Русполимет» Кольцевые заготов- Потребитель Отдельное произ- Необоснованное

ки из никельсодер- водство повышение цены

жащего сплава

11 НК «Роснефть» Автомобильные ФАС Национальный В условиях измене-

бензины, дизельное ния конъюнктуры

топливо, авиацион- нет снижения цены

ный керосин, мазут

12 ОАО «ЛУКОЙЛ» Автомобильные ФАС Национальный В условиях измене-

бензины, дизельное ния конъюнктуры

топливо, авиацион- нет снижения цены

ный керосин, мазут

13 ЗАО «Домодедово Аэро- Парковка около Потребитель Местный Сравнительно вы-

тель» здания аэропорта сокий уровень цен

14 ТД «Мечел», ОАО «УК Концентрат кок- ФАС Национальный Необоснованное

«Южный Кузбасс», ОАО сующихся углей повышение цены

«ХК «Якутуголь», ОАО спекающихся ма-

«Распадский уголь» рок

15 ОАО «Газпром», «ТНК-ВР Нефтепродукты ФАС Национальный Необоснованное

Холдинг» повышение цены

16 ООО «Жанр» Доступ к кабель- Потребитель Местный Необоснованное

ному телевидению повышение цены

189 Данные систематизированы на основе пресс-релизов, ной антимонопольной службы www.fas.gov.ru за 2008 г.

представленных на официальном сайте Федераль-

Продолжение таблицы 12

1 2 3 4 5 6

17 ОАО «НК «ЛУКОЙЛ», Авиационный ке- ФАС Региональный Необоснованное

ООО «ЛУКОЙЛ- росин повышение цены

Ухтанефтепереработка»,

ООО «ЛУКОЙЛ-АЭРО»

(группа «ЛУКОЙЛ»)

18 «Топливно- Авиационный ке- ФАС Региональный Сравнительно вы-

обеспечивающая компа- росин сокий уровень цен

19 ОАО «Авиалинии Даге- Авиабилеты ФАС Региональный Сравнительно вы-

стана» сокий уровень цен

20 ОАО «ЛУКОЙЛ- Авиационное топ- ФАС Региональный Необоснованное

Нижегороднефтеоргсин- ливо повышение цены

тез», ООО «ЛУКОЙЛ-

АЭРО»

21 ЗАО «БРК Инвест Лими- Парковка около Потребители Местный Сравнительно вы-

тел», ЗАО «Домодедово здания аэропорта сокий уровень цен

Аэротель»

22 ОАО «Сильвинит» Хлористый калий Потребитель Национальный Необоснованное

повышение цены

23 Брянский молочный ком- Молочные про- ФАС Региональный Необоснованное

бинат дукты повышение цены

24 ОАО «Уралсвязьинформ» Аренда кабеля в Потребители Региональный Необоснованное

каналах телефон- повышение цены

ной канализации

25 Металлургический завод Кольцевые Потребитель Отдельное произ- Необоснованное

«Электросталь» заготовки водство повышение цены

26 «Магаданский Центр стан- Услуги по проверке Потребитель Региональный Сравнительно вы-

дартизации, метрологии и оборудования сокий уровень цен

сертификации»

27 Первый хлебокомбинат Хлеб ФАС Местный Необоснованное

повышение цены

28 ОАО «Уралкалий» Хлористый калий Потребители Национальный Необоснованное

повышение цены

Согласно данным, в 2008 г. Федеральная антимонопольная служба расследовала 28 дел, связанных с установлением и поддержанием монопольно высоких цен (ч. 1 п. 1 ст. 10 Федерального закона № 135 «О защите конкуренции»).

Согласно представленным данным, минимальный порог выявленной монопольно высокой цены составляет 35%. В 64% случаев монопольно высокая цена была выявлена для одного нарушителя и 36% - для группы компаний. Отраслевая структура нарушений представлена на рис. 28.

На конечных потребителей приходится большая часть установления монопольно высокой цены на услуги (стоимость парковок около аэропортов московского авиаузла). При этом в целом на услуги приходится минимальная доля установленных случаев.

Отраслевая структура нарушений в целом коррелирует со структурой российского экспорта: максимальная доля приходится на продукцию топливно-энергетического комплекса и химической промышленности, в меньшей степени - на продукцию промышленного производства и пищевой промышленности.

Рынки, на которых выявлены случаи указанного нарушения антимонопольного законодательства, по размерам можно разделить на национальный, региональный, местный и рынок отдельного производства. Последняя категория имеет значение для рынка, действующего в условиях ограниченного количества производителей и покупателей (например, рынок металлической оплетки для авиа- и ракетных двигателей).

7%

11% □ Топливно-энергитический

\ комплекс

/С ^ \ □ Промышленное

\ 47% производство

□ Химическая

/ 1 промышленность

21% \ / \ □ Пищевая

промышленность

□ Услуги

14%

Рис. 28. Отраслевая структура случаев установления и поддержания монопольно высокой цены

18% -- \ 32%

□ Национальный

□ Региональный

21% \ / □ Местный □ Отдельное производство

29%

Рис. 29. Удельный вес случаев установления монопольно высокой цены в зависимости от размера рынка

Значительная часть случаев нарушения антимонопольного законодательства (рис. 29) приходится на выявление монопольно высокой цены на национальном и региональном рынках.

Значимым для анализа признаком нарушения антимонопольного законодательства является инициатор расследования. Согласно данным, им может выступать потребитель (либо потребители) или ФАС (России или его региональные управления). В целом на до-

лю потребителей приходится 57% выявленных случаев, соответственно на долю ФАС -43% (рис. 30).

□ ФАС

□ Потребитель (потребители)

Рис. 30. Структура случаев установления монопольно высокой цены в зависимости от инициатора расследования

Рассмотрим случаи нарушений в зависимости от выявленных признаков монопольно высоких цен в 2008 г.

Согласно ст. 6 Федерального закона № 135 «О защите конкуренции» монопольно высокой ценой товара является цена, установленная занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, если:

1) эта цена превышает цену, которую в условиях конкуренции на товарном рынке, сопоставимом по количеству продаваемого за определенный период товара, составу покупателей или продавцов товара и условиям доступа, устанавливают хозяйствующие субъекты, не входящие с покупателями или продавцами товара в одну группу лиц и не занимающие доминирующего положения на сопоставимом товарном рынке;

2) эта цена превышает сумму необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли.

Кроме того, согласно ч. 1 п. 1 ст. 10 Закона «О защите конкуренции» запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе следующие действия (бездействие): выраженное установление, поддержание монопольно высокой цены товара.

Согласно действующему законодательству нарушение может выражаться в установлении и поддержании монопольно высокой цены.

Практика регулирования монопольно высоких цен состоит в выявлении:

- признаков поддержания сравнительно высокого уровня цен;

- признаков установления необоснованно высоких цен.

Специфика экономической ситуации 2008 г. заключается в появлении такого признака нарушения антимонопольного законодательства, как сохранение уровня цены, в то время как изменение конъюнктуры рынка диктует их снижение. Следовательно, неснижение цены эквивалентно установлению монопольно высокой цены.

□ Необоснованное повышение цены

□ Нет снижения цены при измении коньюнктуры рынка

□ Необоснованно высокий уровень цен

Рис. 31. Удельный вес случаев установления монопольно высокой цены в зависимости от признаков нарушения

Рассматривая случаи установления монопольно высокой цены в зависимости от признаков нарушений, можно сказать, что значительная их часть - в целом 79% - связана с установлением монопольно высокой цены, соответственно только 21% - с поддержанием монопольно высокой цены.

На основе таблиц сопряженности, представленных в виде графиков (рис. 32—35), были выявлены следующие зависимости между показателями:

- инициатор расследования - признаки нарушения;

- признаки нарушения - отрасль;

- размер рынка - признаки нарушения;

- инициатор расследования - размер рынка.

Из приведенных данных можно сделать следующие выводы.

Во-первых, потребители в большей степени склонны быть инициаторами выявления признака монопольно высоких цен в случае их необоснованного повышения и сравнительно высокого уровня.

Во-вторых, только ФАС выявила нарушения с признаком отсутствия снижения цены при изменении конъюнктуры рынка.

В-третьих, по данным сопряженности показателя признака монопольно высоких цен и отраслей выявления нарушения можно сказать, что необоснованное повышение цен характерно в большей степени для материального производства, необоснованно высокий уровень цен - для отраслей услуг.

-во случаев

□ ФАС □ Потребитель (потребители)

О

Необоснованное повышение цены

Нет снижения цены при изменении коньюнпуры рынка

Необоснованно высокий уровень цен

Рис. 32. Инициаторы расследования в зависимости от признаков нарушения

Кол-во случаев

9 1-8

□ Необоснованное повышение цены

□ Нет снижения цены при измении коньюнктуры рынка

□ Необоснованно высокий уровень цен

4 4

3 3

о о

1 11

0 0 0 0 0

I I I

Топливно- Промышленное Химическая Пищевая

энергетический производство промышленность промышленность комплекс

Услуги

Рис. 33. Признаки необоснованного повышения цен по отраслям

В-четвертых, существует зависимость между необоснованным повышением цены и размером рынка.

В-пятых, необоснованно высокий уровень цены (ее поддержание) характерен для регионального и местного рынков. Для национального рынка характерны нарушения с признаками, основанными на установлении цены.

Кол-во случаев

9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

□ Необоснованное повышение цены

■ Нет снижения цены при изменении конъюнктуры рынка

□ Необоснованно высокий уровень цен

—а—

4 4

о о

2 £ 1 1

• 0 0

I

Национальный

Региональный

Местный

Отдельное производство

Рис. 34. Признаки необоснованного повышения цен в зависимости от размера рынка

Рассматривая зависимость между размером рынка (рис. 35) и инициатором расследования, можно сказать, что ФАС чаще выявляет признаки нарушения на национальном и региональном рынках, а потребители - на местном рынке и на рынках, связанных с обслуживанием отдельного производства.

Кол-во случаев 7 6 5 4 3 2 1 0

□ ФАС □ Потребитель (потребители)

Национальный

Региональный

Местный

Отдельное производство

Рис. 35. Инициаторы выявления признаков нарушения в зависимости

от размера рынка

На основе анализа 28 случаев доказанного нарушения антимонопольного законодательства в области установления монопольно высокой цены можно сделать также следующие статистически обоснованные выводы.

5

4

4

4

3

Согласно данным за 2008 г., на долю рынка услуг приходится минимальное количество случаев выявления монопольно высокой цены, при этом значительная их часть была выявлена с помощью заявлений потребителей.

ФАС более эффективно выявляет нарушения в случае:

- отсутствия снижения цен при изменении конъюнктуры и необоснованного повышения цены, т.е. при установлении монопольно высокой цены;

- выявления нарушения на национальном или региональном рынке.

Потребители более эффективно выявляют признаки нарушения, связанные с поддержанием монопольно высокой цены на местных рынках и на рынках, связанных с обслуживанием отдельного производства.

5.7. Российский рынок жилья и ипотечного кредитования

5.7.1. Российский рынок жилья в 2008 г.: от 8-летнего роста к кризису

В отличие от предыдущих 8 лет, когда рост экономики в целом сопровождался неуклонным повышением цен на жилье, ставшим одним из наиболее привлекательных направлением инвестиций, в прошедшем 2008 г. рынок жилья в полной мере начал испытывать воздействие всех тех кризисных явлений, которые обозначились еще в 2007 г.

Однако при всем негативном влиянии мирового кризиса на российскую экономику необходимо отметить, что специфичность рынка жилья проявилась в совпадении очередной фазы стабилизации цен на рынке жилья России и резкого усиления воздействия кризиса на российскую экономику.

Ценовая ситуация: основные итоги года190

Предваряя детальный анализ динамики цен на российском рынке жилья в 2008 г., необходимо напомнить, что в последние месяцы 2007 г. начался новый подъем цен на

190 Все расчеты проведены авторами по ежемесячным данным о средней удельной цене предложения жилья в городах России, представленным сертифицированными Российской гильдией риэлторов (РГР) аналитиками рынка недвижимости Луцковым В.М., Казимир Л.М. (АКЦ холдинга «Миэль»), Стерником С.Г. (ООО Sternik's Consulting), независимыми аналитиками Бекетовым А.Г., Сапожниковым А.Ю. (все - Москва и Московская область), Бобашевым С.В. («Бюллетень недвижимости», Санкт-Петербург), Каминским В.Н. (ТИТАН, Тверь), Хорьковым М.А.. Антасюком А. А., Тухашвили Г.Т. (все - РИЦ УПН, Екатеринбург), Смеловым П. Л., Высоцкой Т.В. («Сибакадемстрой Недвижимость», Новосибирск), Ермолаевой Е.А. (RID Analitics, Новосибирск, Кемерово, Барнаул, Красноярск), Давлетшиной Р.М. («Перспектива консалтинг»), Епишиной Э.Д. («Камская долина», все - Пермь), Евстафьевым А.И. (ООО «ВИЛЛАН», Краснодар), Чумаковым А.М. («Титул», Проскуриным Е.А. (ЮГРО, все - Ростов-на-Дону), Решетниковым М.А. («Агентство Максимум», Томск), Афанасьевой Н.Н. («Адалин-Экспертиза собственности», Ярославль), Трошиной В.М. («Информационно-аналитический центр «БрОК», Тюмень), Степановой А.А. (САН «ЭКСПЕРТ», Уфа), Черемных А.М. (УК «АССА-Строй», Ижевск), Блинковой С.В. (ИКПКГ «Жилье»), Калининой Е.В. («Мегаполис-Недвижимость», все - Пенза), Ярсиной Н.А. («Центр недвижимости»), Исаевой М.А., Супоней И.Ю. («Золотой ключ», все - Ульяновск), Трушниковым А.В. («Б.И.Н.-ЭкспертЪ», Стерлитамак), а также аналитиками, которые в настоящее время проходят процедуру сертификации: Зыряновой Г.Н. («Куз-бассИнвестСтрой», Кемерово), Дербусалиевым А.В. («ИСК "Волга-Групп», Самара), Тарута С.В. (Журнал «Недвижимость», Омск), Савиной М. Ю. («Агентство печати и информации», Рязань). Данные представлялись аналитиками в валюте номинирования на рынке данного города.

Кроме того, использовались официальные данные о среднемесячном курсе доллара и инфляции и других макроэкономических показателях, публикуемые ЦБ РФ и Росстатом.

этом сегменте рынка недвижимости. Его основные причины объяснялись ожидаемыми изменениями высшего политического руководства страны, что предотвратило возможный отток капитала из страны, стимулировало население к реализации отложенного спроса, подкрепленного существенным повышением реальных доходов и накоплений, значительным ростом в конце года мировых цен на нефть, приблизившихся осенью 2007 г. к уровню 100 долл./баррель. Наряду с этим обозначились новые вызовы финансовой стабильности в виде всплеска инфляции на потребительском рынке осенью 2007 г., продолжавшегося падения курса доллара и фондовых индексов, некоторого ухудшения условий ипотечного кредитования как реакции на кризис в США. Вместе с тем ввиду явной ограниченности масштабов влияние американского ипотечного кризиса на жилищную ситуацию в России, преобладала точка зрения, что негативный эффект от упомянутых событий будет ощущаться в течение не более 6-9 месяцев191.

192

Прогнозные оценки динамики цен в Москве и городах России позволяли говорить о повсеместном продолжении роста цен Можно было ожидать их повышения за 3 года (2007-2009 гг.) в Московской области, Ижевске, Москве, Ярославле в 1,7-1,9 раза, в Екатеринбурге, Ростове-на-Дону, Санкт-Петербурге - в 2,5-2,8 раза, в Перми, Новосибирске - в 3,4-3,5 раза, в Ульяновске - в 3,7 раза. При этом долгосрочный прогноз (на 10-15 лет) предполагал сохранение устойчивого роста цен (в номинальном долларовом выражении) повышенными темпами на 25-35% ежегодно с изменением месячных темпов роста от 0 до 8-12%.

Динамика первого полугодия 2008 г. подтверждала высокую вероятность развития событий по указанному сценарию.

За период с декабря 2007 г. по сентябрь 2008 г. в долларовом эквиваленте они выросли в большинстве городов, представленных в табл. 13. Достаточно неожиданно лидером ценовой динамики оказалась Тверь, где за 9 месяцев цены на жилье выросли почти на 47%. Внушительным (более чем на 1/3) был и рост цен в традиционно привлекательных для инвестирования в жилье столичных городах (Москва и Санкт-Петербург) и в Подмосковье. Также в этом отношении можно отметить Ростов-на-Дону (прирост цен почти на 20%), Томск (более чем на 17%), Пенза и Ярославль (почти на 13%), а также Кемерово (на 11%). В то же время наблюдались и все более явные признаки стабилизации цен: в большой группе городов рост цен не превышал 7-8%, а в Тюмени, Екатеринбурге, Ижевске, Омске наблюдалось небольшое понижение цен.

Докатившиеся до России в августе-сентябре 2008 г. волны мирового финансово-экономического кризиса и серьезно меняющиеся макроэкономические параметры (прежде всего, начавшееся падение обменного курса рубля по отношению к доллару) кардинальным образом повлияли и на ценовой тренд российского рынка жилья.

191 Домнин С. Не так страшен черт .... В: Квартирный ряд, 20-26 декабря 2007 г., № 51 (674), с. 1.

192 Стерник Г.М., Печенкина А.В. Что происходит на рынке жилья Москвы. Макроэкономический подход (доклад на Аналитической конференции МАР «Рынок недвижимости: ситуация, тенденции, прогноз» 30 августа 2007 г.). - www.realtymarket.ru, август 2007 г.

Таблица 13

Динамика средней удельной цены предложения квартир в 2006-2008 гг.

Долл./ кв. м_Индекс

декабрь сентябрь декабрь декабрь

Город (регион) декабрь декабрь сентябрь декабрь 2007 г./ 2008 г./ 2008 г./ 2008 г./

2006 г. 2007 г. 2008 г. 2008 г. декабрь декабрь сентябрь декабрь

2006 г. 2007 г. 2008 г. 2007 г.

Москва 4828 5429 7437 6641 1,124 1,370 0,893 1,223

Санкт-Петербург 2593 3165 4252 3601 1,221 1,343 0,847 1,138

Московская об- 2522 2529 3362 3235 1,003 1,329 0,962 1,279

ласть Самара 2437 2634 2289 1,081 0,869 0,939

Тверь 1370 1828 2682 2222 1,334 1,467 0,828 1,216

Екатеринбург 2416 2607 2516 2211 1,079 0,965 0,879 0,848

Новосибирск 1658 2401 2476 2112 1,448 1,031 0,853 0,880

Пермь 1431 2271 2429 2069 1,587 1,070 0,852 0,911

Краснодар 1370 2164 2338 2026 1,580 1,080 0,867 0,936

Ростов-на-Дону 1563 2115 2536 2005 1,353 1,199 0,791 0,948

Красноярск 1115 2210 2393 1888 1,982 1,083 0,789 0,854

Томск 1892 2215 1881 1,171 0,849 0,994

Ярославль 1758 1913 2157 1866 1,088 1,128 0,865 0,975

Тюмень 1598 2186 2124 1849 1,368 0,972 0,871 0,846

Кемерово 1369 1862 2066 1813 1,360 1,110 0,878 0,974

Уфа 1744 1994 2168 1799 1,143 1,087 0,830 0,902

Ижевск 1843 1846 1737 1497 1,002 0,941 0,862 0,811

Омск 1058 1798 1730 1493 1,699 0,962 0,863 0,830

Пенза 1065 1517 1721 1493 1,424 1,134 0,868 0,984

Барнаул 1677 1415 0,844

Рязань 990 1498 1523 1330 1,513 1,017 0,873 0,888

Ульяновск 859 1243 1329 1198 1,447 1,069 0,901 0,964

Стерлитамак (Баш- 840 1070 1143 1000 1,274 1,068 0,875 0,935

кортостан)

За 3 месяца (сентябрь-декабрь) произошло заметное падение цен в долларовом эквиваленте. В подавляющем большинстве городов, представленных в табл. 13 (включая Москву), они упали на 10-15%, чуть больше - в Уфе и Твери (на 17%). Рекордсменами по падению стали Ростов-на-Дону и Красноярск, где цены уменьшились более чем на 20%. На другом полюсе оказалась Московская область, где падение долларовых цен было минимальным (менее 4%). Произошедший откат почти повсеместно отбросил цены на уровень, более низкий (хотя местами и ненамного), чем в декабре 2007 г. Исключение составили две столицы, а также Подмосковье и Тверь, тогда как в Екатеринбурге и Ижевске уровень цен в декабре 2008 г. оказался даже ниже, чем в декабре 2006 г.

В целом же по итогам 2008 г. цены в долларовом эквивалентевыросли в Подмосковье (почти на 28%), Москве и Твери (на 21-22%), а также в Санкт-Петербурге (менее чем на 14%). Более чем на 10% упали цены в Рязани, Новосибирске, Красноярске, Екатеринбурге, Тюмени, Омске, Ижевске. В остальных городах, представленных в табл. 13, падение составило менее 10%, причем в Томске, Пензе, Ярославле и Кемерово - не более 3%.

При этом стоит отметить, что, несмотря на наблюдавшееся осенью падение цен на жилье, в 2008 г. в Москве они превысили 6 тыс. долл./кв. м, в Московской области - 3 тыс. долл./кв. м, Твери - 2 тыс. долл./кв. м, хотя в Москве в начале осени фиксировался и больший уровень цен (около 7,5 тыс. долл./кв. м). В Санкт-Петербурге по итогам года цены на рынке опустились ниже отметки в 4 тыс. долл./кв. м. В целой группе городов (Томск, Ярославль, Кемерово, Уфа), где к началу осени цены превысили 2 тыс. долл./кв. м, к концу года их уровень упал ниже этой отметки. То же самое можно сказать о Тюмени и

Красноярске, но там цены были выше 2 тыс. долл./кв. м. в конце 2007 г. Екатеринбург к концу 2008 г. выбыл из тройки лидеров по уровню цен на жилье, пропустив вперед не только Подмосковье, но и Самару, и Тверь.

С учетом того, что к осени 2008 г., когда стали явно ощущаться кризисные явления, уже произошла дедолларизация большинства рынков (в Москве и Московской области -частично), определенный интерес представляет динамика цен в рублях, поскольку рост курса доллара означал неизбежную потерю части стоимости в валютном эквиваленте.

В Москве и Подмосковье цены в рублях продолжали расти почти до конца года, только в декабре 2008 г. случилось их первое падение. В Санкт-Петербурге, Екатеринбурге и Тюмени то же произошло после небольшой 2-х-3-х месячной стабилизации в сентябре-ноябре. В большинстве остальных городов (Новосибирск, Ростов-на-Дону, Пермь, Красноярск, Томск, Ижевск, Кемерово, Омск, Тверь, Уфа, Пенза) постепенное снижение рублевых цен имело место на протяжении всего IV квартала. Несколько особняком на этом фоне смотрелась динамика цен в Рязани (почти повторившая траекторию, наблюдавшуюся в Москве, Подмосковье и Стерлитамаке), где все второе полугодие цены колебались в незначительных пределах в интервале 28-29 тыс. руб. за кв. м.

Переходя к анализу реальных (исключающих влияние инфляции) цен на жилье, необходимо напомнить о динамике основных макроэкономических показателей. В прошедшем году потребительские цены выросли на 13,3%. Впервые с 2002 г. не только не произошло укрепления номинального курса российской валюты, а напротив, состоялось ее существенное, хотя и относительно плавное, ослабление. Соответственно, индекс инфляции доллара в России за 2008 г. составил 0,989. Таким образом, впервые за 10 лет (с кризисного 1998 г.) прекратилось обесценение доллара в России, а его покупательная способность выросла, правда, всего на 1%.

Индекс реальных (очищенных от инфляции как рубля, так и доллара) цен на жилье

193

(индекс ЮБ) по итогам 2007, 2008, 2007-2008 гг. относительно декабря 2006 г. для городов выборки представлен в табл. 14.

Как следует из табл. 14, рост реальной стоимости жилья в 2008 г. наблюдался только в Московской области (более чем на 29%), Москве и Твери (на 22-23%), Санкт-Петербурге (на 15%). В Томске она осталась на уровне предыдущего года. Во всех остальных городах реальная (с поправкой на инфляцию) стоимость жилья снизилась. Наиболее весомым (на 14-18%) падение оказалось в Красноярске, Екатеринбурге, Тюмени, Омске и Ижевске. Стоит отметить, что в Москве и Подмосковье, в Санкт-Петербурге и Твери рост индекса ЮБ превысил значения предшествующего года, причем в столичном регионе в 2007 г. наблюдалось известное падение реальной стоимости жилья. Помимо них лишь в Ярославле величина индекса ЮБ в 2008 г. оказалась большей, чем в 2007 г., хотя и продолжала указывать на некоторое уменьшение реальной стоимости жилья в этом городе.

193 Расчет индекса ЮБ производится по следующей формуле: Ю8=1цр/1ир=1цд/1ид, где 1цр - индекс цены на жилье в рублях, 1ир - индекс потребительских цен, 1цд - индекс цены жилья в долларах, 1ид = 1ирЛдрд -индекс инфляции доллара в России (относительно динамики потребительских цен), 1дрд - индекс девальвации рубля относительно доллара. 550

Таблица 14

Индексы номинальных и реальных цен на жилье в 2006-2008 гг.

Индекс номинальных цен Индекс Ю8

Город (регион) декабрь декабрь декабрь декабрь декабрь декабрь

2007 г./декабрь 2008 г./декабрь 2008 г./декабрь 2007 г./декабрь 2008 г./декабрь 2008 г./декабрь

2006 г. 2007 г. 2006 г. 2006 г. 2007 г. 2006 г.

Москва 1,124 1,223 1,375 0,939 1,236 1,160

Санкт-Петербург 1,221 1,138 1,389 1,020 1,150 1,172

Московская об-

1,003 1,279 1,283 0,838 1,293 1,083

ласть

Самара 0,939 0,949

Тверь 1,334 1,216 1,622 1,114 1,229 1,369

Екатеринбург 1,079 0,848 0,915 0,901 0,857 0,772

Новосибирск 1,448 0,880 1,274 1,210 0,889 1,075

Пермь 1,587 0,911 1,446 1,326 0,921 1,220

Краснодар 1,580 0,936 1,479 1,320 0,946 1,248

Ростов-на-Дону 1,353 0,948 1,283 1,130 0,958 1,083

Красноярск 1,982 0,854 1,693 1,656 0,863 1,429

Томск 0,994 1,005

Ярославль 1,088 0,975 1,061 0,909 0,985 0,895

Тюмень 1,368 0,846 1,157 1,143 0,855 0,976

Кемерово 1,360 0,974 1,324 1,136 0,984 1,117

Уфа 1,143 0,902 1,031 0,955 0,912 0,870

Ижевск 1,002 0,811 0,812 0,837 0,820 0,685

Омск 1,699 0,830 1,411 1,419 0,839 1,191

Пенза 1,424 0,984 1,401 1,190 0,994 1,182

Рязань 1,513 0,888 1,343 1,264 0,897 1,133

Ульяновск 1,447 0,964 1,395 1,209 0,974 1,177

Стерлитамак (Баш- 1,274 0,935 1,191 1,064 0,945 1,005

кортостан)

Несколько иная картина складывается, если рассматривать двухлетний период 2007-2008 гг. Индекс девальвации рубля к доллару за это время составил 1,07, а индекс инфляции доллара - 1,185, покупательная способность доллара упала более чем на 15,5%.

В отличие от прошлого 2008 г. реальная стоимость жилья за 2 года выросла в большинстве городов, за исключением Тюмени, Уфы, Екатеринбурга, Ижевска и Стер-литамака. Лидерами роста индекса ЮБ за 2007-2008 гг. стали Красноярск (прирост почти 43%) и Тверь (почти 37%), в Краснодаре и Перми данный показатель увеличился на 22-25%. Что касается двух столиц, то Москва и Санкт-Петербург по итогам двух лет оказались в довольно большой группе городов, где прирост реальной стоимости жилья составил от 11 до 19%, а в Подмосковье, наряду с Ростовом-на-Дону и Новосибирском, - 7-8%.

Последняя по времени фаза роста цен на жилье в городах России оказалась существенно короче, чем две предыдущие («нефтяной» рост 2002-2004 гг., «ипотечно-нефтяной» рост 2005-2006 гг.), еще более важным отличием стало то, что завершилась она не стабилизацией, а кризисом.

В этой связи закономерен вопрос о сопоставлении ситуации на рынке жилья в 2008 г. с тем, что происходило в период кризиса 1998 г. Сравнительная ценовая динамика представлена в табл. 15.

Таблица 15

Индексы номинальных и реальных цен на жилье в 1997-1998 гг. и 2007-2008 гг.

Индекс номина льных цен_Индекс Ю8

Город (регион) декабрь 1998 г./ декабрь 2008 г./ декабрь 1998 г./ декабрь 2008 г./

декабрь 1997 г. декабрь 2007 г. декабрь 1997 г. декабрь 2007 г.

Москва 0,939 1,223 1,713 1,236

Санкт-Петербург 1,036 1,138 1,891 1,150

Московская область 0,893 1,279 1,630 1,293

Тверь 0,744 1,216 1,358 1,229

Екатеринбург 0,624 0,848 1,139 0,857

Новосибирск 0,479 0,880 0,875 0,889

Пермь 0,356 0,911 0,650 0,921

Ростов-на-Дону 0,929 0,948 1,695 0,958

Красноярск 0,431 0,854 0,786 0,863

Томск 0,368 0,994 0,671 1,005

Тюмень 0,383 0,846 0,699 0,855

Кемерово 0,411 0,974 0,750 0,984

Омск 0,453 0,830 0,827 0,839

Рязань 0,763 0,888 1,392 0,897

Ульяновск 0,397 0,964 0,724 0,974

Как следует из приведенных данных, текущий кризис пока отразился на рынке жилья значительно слабее предыдущего.

Во-первых, 10 лет назад падение цен было практически повсеместным. В 2008 г. (по итогам года) в столичных городах, являющихся несомненным ядром всего российского рынка, был зафиксирован рост цен, который также имел место в Подмосковье и Твери, территориально примыкающих к Москве и Санкт-Петербургу.

Во-вторых, гораздо меньшей является пока максимальная глубина падения. Если по итогам 1998 г. низшие точки находились в интервале 35-40% от уровня декабря 1997 г., то в 2008 г. падение не превысило 17%.

В-третьих, по всем без исключения городам, по которым возможно сопоставление, падение цен в 2008 г. было меньшим, чем в 1998 г., причем по многим в 2-3 раза. Наиболее близки к повторению траектории 10-летней давности оказались Екатеринбург, Ростов-на-Дону и Рязань.

Менее однозначна картина, складывающаяся при учете реальных (очищенных от инфляции, как рубля, так и доллара) цен на жилье (индекс ЮБ). Несмотря на то что в Москве и Санкт-Петербурге, Подмосковье и Твери по итогам 2008 г. наблюдался рост реальных цен на жилье, он оказался меньшим, чем 10 лет назад. В Екатеринбурге, Ростове-на-Дону, Рязани произошло падение индекса ЮБ, хотя в 1998 г. он вырос. Нельзя не отметить, что во всех этих городах цены тогда номинировались в долларах.

В то же время другая половина выборки, представленной в табл. 15, продемонстрировала рост реальных цен на жилье по сравнению с 1998 г. В 1990-е годы в данной группе городов (Новосибирск, Пермь, Красноярск, Томск, Тюмень, Кемерово, Омск) цены на жилье номинировались в рублях, и, что интересно, эти города (за исключением Перми) представляли Сибирь.

При всех позитивных факторах, которые пока выгодно отличают ситуацию 2008 г. от того, что происходило в 1998 г., необходимо учитывать и имеющиеся серьезные различия. Несмотря на известное сходство (например, падение цен на энергоносители на мировом рынке) природа и масштаб кризисных явлений различен.

Сегодняшний кризис в той или иной степени поразил все ведущие экономики мира, тогда как в 1998 г. ареалом его распространения помимо России были лишь страны 552

Юго-Восточной Азии и отчасти Латинской Америки. По сравнению с периодом 10-летней давности российская экономика (включая рынок жилья, строительную отрасль) объем заимствования капитала на внешних рынках значительно больше194.

Еще одно отличие заключается в том, что кризис 1998 г. совпал с периодом завершения затяжного трансформационного спада 1990-х годов и формирования базовых рыночных институтов. Девальвация рубля стала мощным катализатором весьма скорого возобновления роста, для которого в экономике имелись определенные резервы (простаивавшие мощности, персонал и т. п.). К настоящему времени эти факторы роста уже исчерпаны. Протяженность и глубину наблюдаемых сегодня в российской экономике кризисных явлений оценить пока весьма сложно.

Прежде, чем сформулировать возможные сценарии развития ситуации в девелоп-менте с учетом мирового финансового кризиса, целесообразно рассмотреть более подробно ситуацию 2008 г. в жилищном строительстве.

Замедление объемов строительства и ввода жилья

В истекшем 2008 г., как и в предыдущие 7 лет, объемы ввода жилья в России выросли. Однако годовой темп прироста (4,6%) по сравнению с 2007 г. (20,6%) оказался наименьшим за весь период 2000-х годов, сравнявшись лишь с показателем 2001 г. (табл. 16). Всего, по предварительным данным, в 2008 г. введено в эксплуатацию 765,6 тыс. квартир общей площадью 63,8 млн кв. м., хотя предполагался ввод 66,0 млн кв. м (прирост 10%).

Таблица 16

Ввод в действие жилых домов в России в 1999-2008 гг.

Год Общая площадь, млн кв. м Темпы роста, % к 2000 г.

к предыдущему году

1999 32,0 104,2 105,6

2000 30,3 94,7 100,0

2001 31,7 104,6 104,6

2002 33,8 106,6 111,5

2003 36,4 107,7 120,1

2004 41,0 112,6 135,3

2005 43,6 106,3 143,9

2006 50,6 116,0 165,7

2007 61,0 120,6 201,3

2008 63,8 104,6 210,6

Источник: Российский статистический ежегодник. 2007: Стат. сб./ Росстат, М., 2007, с. 507; Социально-экономическое положение России, 2007 год, М., Росстат, с. 87-88, расчеты авторов.

Замедление темпов ввода жилья в стране началось еще в последнем квартале 2007 г., когда они перестали измеряться двузначными величинами, опустившись до значений меньше 10%. Тенденция получила продолжение в I квартале 2008 г. По итогам первого полугодия 2008 г. объем ввода жилья вырос всего на 3,3% по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года, причем во II квартале оказался даже ниже второго квартала 2007 г.

194 Речь идет именно о банковской системе и реальном секторе экономики. Значительное уменьшение размеров государственного внешнего долга в 2000-е годы, хотя и было позитивным явлением, но не оказалось фактором, препятствующим росту внешнего долга страны в целом.

Все это являлось следствием тех постепенно нараставших трудностей и ограничений, которые испытывали девелоперы в ходе организации инвестиционного процесса на рынке жилья начиная с середины 2000-х годов, несмотря на принятие приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» (далее -«Жилье»). В дальнейшем ситуация в строительной отрасли стала существенно ухудшаться вслед за развитием мирового финансового кризисам. В III и IV кварталах объемы ввода выросли чуть более чем на 5%, что почти вдвое уступало величинам, зафиксированным в IV квартале 2007 г. и I квартале 2008 г.

В отличие от 2007 г. индивидуальное жилищное строительство перестало играть роль катализатора строительного процесса в целом. Объемы ввода жилья, построенного за счет средств (собственных и заемных) населения, выросли примерно в той же пропорции, что и в целом показатель ввода жилья. В результате доля жилья, введенного за счет средств населения, осталась на уровне 2007 г. (42,6%), что тем не менее является максимальной величиной за весь период 2000-х годов.

Несмотря на явное замедление темпов прироста жилищного строительства в большинстве регионов России по итогам 2008 г. объемы ввода жилья все же выросли, причем более чем на 25% - в 9 субъектах РФ, включая Башкортостан и Нижегородскую область, т.е. регионы, центрами которых являются города-миллионеры (табл. 17). В этой связи также стоит также отметить Санкт-Петербург и Челябинскую область, где объем введенного жилья увеличился более чем на 20%.

Таблица 17

Ввод жилья в регионах России в 2008 г. (упорядочено по темпам ввода)

Регионы с положительным приростом Ввод, тыс. кв. м Прирост к тому же „ Регионы с отрица- периоду прошлого тельным приростом года, % Ввод, тыс. кв. м Прирост к тому же периоду прошлого года, %

Камчатский край 63,4 в 3 раза Ямало-Ненецкий авто- 225,2 -11,2

номный округ

Ингушетия 59,2 +80,7 Саха (Якутия) 280,2 -12,5

Сахалинская область 146,2 +38,4 Иркутская область 476,2 -17,2

Калужская область 628,6 +37,2 Тверская обл. 343,8 -17,9

Тыва 44,7 +34,9 Калмыкия 59,1 -23,9

Тульская область 417,2 +29,5 Москва 3279,9 -32,0

Ненецкий автоном- 46,5 +26,9 Мурманская область 7,5 -40,9

ный округ

Башкортостан 2351,3 +26,6 Астраханская область 382,5 -47,3

Новгородская об- 259,0 +26,6 Чукотский автономный 1,1 -82,9

ласть округ

Нижегородская 1353,3 +26,2

область

Источник: О жилищном строительстве в 2008 году, www.gks.ru .

Вместе с тем в 18 регионах произошло снижение объемов жилищного строительства по сравнению с 2007 г. (в 2006-2007 гг. - всего в 5-6-ти ). Сами по себе эти данные еще мало о чем говорит, поскольку и в 2000-е годы до момента, когда широко развернулась реализация Национального проекта по жилью, в стране ежегодно насчитывалось не менее 20 территорий, где объемы ввода жилья оказывались меньше зарегистрированных в предшествующем году. Гораздо более важным является конкретный ареал распространения спада в жилищном строительстве.

В табл. 17 представлены те регионы, в которых уровень снижения ввода жилья в 2008 г. превысил 10%. Как следует из данного перечня, большинство из них являются сравнительно небольшими по численности населения территориями, где отсутствуют 554

крупнейшие города, и абсолютная величина объемов жилищного строительства невелика. На этом фоне довольно явно выделяется Москва, где объемы ввода жилья сократились почти на треть. В Подмосковье этот показатель остался на уровне 2007 г. Стоит также упомянуть падение объемов жилищного строительства в Пермском и Красноярском краях, Омской и Иркутской областях, причем в последней более чем на 17%. Следствием этого стала заметная деконцентрация жилищного строительства в столичном регионе. Совокупная доля Москвы (5,1%) и Московской области (12,2%) в общем объеме жилищного строительства в стране составила 17,3%, опустившись ниже уровня 1999 г. (18%), но тогда и вплоть до 2003 г., включительно, объемы ввода жилья в Подмосковье уступали столичным. Для сравнения: в 2007 г. на долю столичного региона пришлось более 1/5 всего ввода жилья, включая 12,8% - в Московской области и 7,9% - в Москве.

При существенном отставании объемов строительства жилья в Москве от намеченных на год ориентиров городские власти заявили о приверженности выполнению программы по строительству социального жилья. На проведенном в конце 2008 г. аукционе столичное правительство приобрело 378 тыс. кв. м жилья, из них 90 тыс. кв. м в Москве (планировалось 80 тыс. кв. м) и 288 тыс. кв. м в Московской области (планировалось 420 тыс. кв. м). При этом стартовая цена квадратного метра в столице составила 65 тыс. руб., а в Подмосковье - 54 тыс. руб.195 Недостающие для выполнения плана 2008 г. 120 тыс. кв. м предстоит докупить в 2009 г. наряду с 380 тыс. кв. м для выполнения социальных программ 2009 г.

Угрозы и риски, привнесенные финансовым кризисом. Оценка перспектив

их преодоления и основные сценарии развития событий на рынке жилья

Итак, во второй половине 2008 г., в то время когда рынок жилья России переходил к очередной фазе стабилизации цен, ожидавшейся в 2009 г., российская экономика стала все более явно ощущать воздействие кризисных явлений в мировом хозяйстве (включая «вторую волну» ипотечного кризиса в США, когда рост доли просроченных кредитов стал сопровождаться падением цен на жилье), отразившееся на финансовых рынках, особенно после сентября 2008 г.

Угроза кризиса для рынка недвижимости состояла в снижении ликвидности банковской системы, ограничении доступа населения и застройщиков к банковским кредитам, а также в возможном падении реальных доходов населения в связи с ростом инфляции. Население стало осознавать дополнительные риски инвестирования в новостройки, оказавшиеся под угрозой прекращения строительства, и спрос на жилье резко снизился. В свою очередь, банки, напуганные финансовым кризисом, потерей ликвидности, перспективой обесценивания залогов и невозврата кредитов, взятых ранее компаниями-застройщиками и физическими лицами в рамках ипотечных программ, начали сворачивать объемы их кредитования. Не меньшее влияние оказал и фактор потери капитализации: величина норматива собственного капитала автоматически запрещает выдачу кредитов. Уже в сентябре дочерние компании крупных западных банков и корпораций, располагавшиеся в России, получили сигналы о необходимости срочного прекращения финансирования жилищных проектов.

195 Симонов В.В контексте нынешних проблем. В: Квартирный ряд, 5-11 февраля 2009 г., № 4 (731), с. 6.

555

В результате многие строительные компании лишились необходимого оборотного капитала, темпы строительства замедлились, а новые строительные проекты перестали открываться.

Уже в первом полугодии 2008 г. темпы притока иностранного капитала в Россию по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года уменьшились. Приток еще продолжался в июле-августе, но в сентябре, в связи с последовавшими проблемами на финансовых и фондовых рынках, в том числе война в Южной Осетии и Абхазии, начался массовый отток капитала (в основном в части портфельных инвестиций), резко усилившийся в IV квартале. В результате по итогам 2008 г. в целом чистый отток капитала из страны составил около 130 млрд долл., что является максимальной величиной за период с середины 1990-х годов.

Неопределенность и непредсказуемость внешних условий функционирования рынка жилья городов России предопределили необходимость применения сценарного метода прогнозирования с попыткой вычленить несколько вариантов динамики внешних условий, в каждом из которых поведение рынка вполне просчитывается, а средневзвешенные параметры наиболее вероятного варианта рассчитываются на основе оценок вероятности каждого сценария.

Все разнообразие возможных вариантов внешних условий и развития ситуации на рынке недвижимости можно свести к четырем сценариям. Исходной базой для них могут служить два последних по времени в короткой истории российского рынка жилья сценария перехода к стабилизации, относящиеся к 2007 г. и 2004 г., а основной вопрос заключается в том, будет ли ситуация развиваться преимущественно в их русле, или пойдет по собственной, не имеющей аналогов траектории.

Сценарий № 1 - консервативный: «мягкий» переход к стабилизации подобно тому, что наблюдался в конце 2006 г.

На рынке жилья Москвы, Санкт-Петербурга и ряда других городов начался естественный спад спроса и объема продаж, который к декабрю 2006 г. привел к стабилизации цен. Цены в Санкт-Петербурге практически не росли до осени 2007 г. А в Москве цены даже кратковременно снижались на 3-5% и только к октябрю вышли на уровень декабря предыдущего года. Однако снижение объемов продаж почти не отразилось на доходности строительных компаний, темпах возведения новостроек.

Этот сценарий был актуален до весны 2008 г., а модельный прогноз изменения уровня цен до сентября подтверждался фактическими данными.

Сценарий № 2 - умеренно-пессимистический: «жесткий» переход к стабилизации по аналогии с 2004 г.

Тогда естественный спад спроса на рынке жилья после бурного роста в 2003 г. был усилен макроэкономическими факторами в виде резкого увеличения оттока капитала после обострения конфликта между властью и бизнесом. Это вызвало падение объемов продаж в новостройках на 40-50%, финансовые затруднения у застройщиков и одновременно кризис ликвидности в банковской системе (дополненный неуклюжими действиями надзорных властей), которые взаимно дополняли и усиливали друг друга. Цены в столицах остановились летом 2004 г., и были стабильными около года в Москве и полутора лет в Санкт-Петербурге при их кратковременном понижении весной 2005 г. Другими последствиями стали замораживание строек, разорение ряда строительных компаний, протесты обманутых дольщиков и т.д.

Первые признаки такого развития событий обнаружились к лету 2008 г.: после трехлетнего уверенного роста объемов ввода жилья практически во всех регионах и по России в целом, в первом полугодии прирост в России относительно того же периода прошлого года составил чуть более 3%, а наиболее проблемными в этом отношении являлись регионы - лидеры по абсолютной величине цен на недвижимость (Москва, Московская область, Санкт-Петербург).

С начала осени 2008 г. казалось, что реализуется именно этот сценарий: в III квартале произошло усиление оттока капитала, потеря ликвидности банками, замораживание ряда строительных проектов, разорение отдельных девелоперов, усиление процесса слияний-поглощений, перераспределение объектов и иных активов, появление новых обманутых дольщиков и т. д.

Финансовые трудности возникли в первую очередь у компаний, которые рассчитывали на быструю окупаемость вложенных небольших собственных инвестиций через продажи долей частным инвесторам, т.е. в обход норм Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», что до сих пор достаточно широко распространено. Шанс к сохранению успешности проектов этих компаний лежит в резком увеличении платежеспособного спроса, что маловероятно.

Между тем, по данным аналитического центра «Индикаторы рынка недвижимости IRN.RU», в соответствии с нормами указанного выше закона в 2007 г. было построено всего 9,2% объектов в Москве, около 11% - в ближнем и 15% - в среднем Подмосковье, в ряде регионов эта доля гораздо выше. Тем не менее многие, даже хорошо известные, крупнейшие и старейшие компании, стараются избежать выполнения норм закона. В то же время договор долевого участия сегодня становится чуть ли не единственной гарантией того, что стройка будет доведена до конца.

Компании, в основном действующие в рамках данного закона, преодолевают организационные трудности начального этапа строительства путем получения средств на проектное финансирование от аффилированных банков (включая варианты покупки банком пакета акций девелопера или доли собственности в проекте), что позволяет в дальнейшем надеяться на смягчение рисков понижения спроса на рынке.

Более высока вероятность разорения у компаний, которые ориентировались на кредиты отечественных неспециализированных банков, в последние полгода резко ужесточивших условия кредитования или вообще прекративших кредитование застройщиков. Однако была надежда, что принятые осенью меры правительства по финансовой поддержке банковского сектора и фондового рынка предотвратят обострение этого процесса.

Наибольшие финансовые трудности возникли у компаний, осуществивших в последние годы масштабные заимствования на внешних рынках посредством выпуска векселей, облигаций, через проведение IPO. Девелоперы внесли определенный вклад в резкое увеличение размеров задолженности отечественного корпоративного сектора. Мировой финансовый кризис, повышение кредитных ставок ограничили возможности по дальнейшим заимствованиям и затруднили рефинансирование кредитов, что окончательно подорвало финансовое благополучие таких компаний.

При таком сценарии уже с конца 2008 г. в Москве можно было ожидать начала падения цен предложения жилья, их понижения в течение полугода на 5-10%, а затем -

нового роста. Необходимыми условиями реализации этого сценария в течение 2009 г. должна быть высокая эффективность действий финансовых властей и игроков рынка, поддержанных общенациональным консенсусом элит, медиа-сообщества и населения.

Сценарий № 3 - кризисный: несмотря на объявленные властями решения финансовый кризис в России переходит в экономический.

Вследствие сокращения заказов и увольнений персонала первоначально в финансовом секторе, торговле, строительстве, а затем во многих отраслях промышленности падает платежеспособность населения и, соответственно, спрос на жилье. Начинается масштабный процесс слияний-поглощений в строительном секторе. При реализации такого сценария цены на жилье упадут в течение года на 40-50%, а рост начнется за пределами 2010 г.

Сценарий № 4 - катастрофический: несмотря на принятые властями США, Евросоюзом и поддержанные другими странами (в том числе Россией) меры, мировая финансовая система, основанная на долларе, окончательно рухнет, и создание какой-то новой системы потребует значительных усилий и времени.

Начнется переход к бартерному товарообмену между странами, дополненному ограниченным использованием региональных валют. Вследствие искажения структуры импорта экономики США, Европы, а также России и иных стран (в том числе и рынок недвижимости) рухнут вслед за финансами, и для их восстановления (при оптимистической оценке сдерживания вооруженных конфликтов) потребуются годы, если не десятилетие.

С учетом реального развития событий в осенние месяцы 2008 г. с точки зрения реализации наиболее предпочтительными выглядели шансы сценария № 2 (75%), тогда как осуществление прочих сценариев казалось маловероятным (сценарий № 1 - 0%, сценарий № 3 - 20%, сценарий № 4 - 5%).

На основании этих оценок были определены средневзвешенные параметры динамики цен на рынке жилья, составившие сценарий № 5, как наиболее вероятный.

С учетом принятых и осуществленных российскими властями мер по поддержке финансовой системы и строительной отрасли (кредиты для банков, выкуп части жилья для выполнения социальных программ, увеличение финансирования льготных категорий населения) вероятность девелоперского кризиса оценивалась как небольшая. Имелось в виду, что это будет не системный кризис, а кризис отдельных (как мелких, так и крупных) компаний. По результатам расчетов, проведенных на основании принятых оценок, снижение цен будет продолжаться около года и относительно сентября 2008 г. составит в среднем 20% (т.е. вернется примерно к уровню декабря 2007 г.).

Темпы роста объемов ввода жилья снизятся с перспективой сокращения их абсолютных значений в 2008-2009 гг. Сокращение спроса из-за ухудшения условий ипотечного кредитования станет причиной изменения структуры жилищного строительства (в том числе в связи с увеличением доли бюджетного финансирования в регионах) от объектов бизнес-класса в пользу домов эконом-класса с меньшими площадями квартир и меньшим уровнем цен.

В то же время кризис ликвидности в банковской системе и возможный передел рынка (банкротства, слияния и поглощения среди девелоперских и строительных компаний, вовлечение новых игроков) уменьшит и предложение с изменением его структуры в пользу высококачественного жилья, поскольку в сегменте жилья эконом-класса заметно

больший удельный вес могло занять жилье, реализуемое органами власти всех уровней в рамках программ государственной поддержки строительных компаний, а потому не поступающее на открытый рынок.

В этих условиях усилия властей целесообразно ориентировать не на содействие отдельным застройщикам, а на поддержку рынка через повышение платежеспособного спроса населения. К началу 2010 г. в условиях его восстановления при сокращенном объеме строительства и предложения жилья, может начаться новый цикл восстановления рынка и повышения цен на жилье до уровня, обеспечивающего девелоперам приемлемую рентабельность инвестирования.

Исходя из видения ситуации в начальный момент кризиса, средняя доходность строительного бизнеса на ближайшие год-полтора снизится и в дальнейшем уже не вернется на прежний запредельный уровень. Крупные игроки, выжившие на рынке, должны будут расстаться с прежней агрессивной стратегией и стать более осторожными при просчете вариантов бизнеса.

Изменения ситуации в конце 2008 г. и корректировка прогноза

Изменение экономической конъюнктуры, принятие дополнительных регулятивных мер в финансовой сфере на федеральном и локальном уровнях, изменения в поведении корпоративного сектора и банков потребовали пересмотра оценок вероятности каждого из четырех сценариев с последующей коррекцией параметров пятого, наиболее вероятного сценария.

В частности, несмотря на усиление мирового финансового кризиса, такие факты и события, как укрепление доллара, итоги саммита руководителей 20 стран в ноябре 2008 г. свидетельствовали о том, что крах международной финансовой системы, основанной на долларе, в ближайшем будущем не предвидится. Приход к власти в США новой администрации и анонсированные ею планы дали определенные основания полагать, что, пережив период рецессии, американская экономика и валюта выйдут из кризиса через 2-3 года усилившимися. Тем не менее возможность радикальной трансформации финансовой системы как фактор кризиса мировой экономики пока сохраняется. Поэтому сценарий № 4 в числе возможных сохранен с прежней вероятностью.

В то же время надежды на улучшение макроэкономической ситуации внутри страны, эффективность правительственных мер и обеспечение развития ситуации по сценарию № 2 не оправдываются. События все больше стали развиваться в направлении сценария № 3.

Во-первых, падение цен на нефть, являющуюся основным источником экспортных доходов. С большой вероятностью снижение цен не ограничится одним годом, и низкие цены сохранятся за пределами 2009 г. Вследствие этого российское правительство вынуждено было пойти на изменение основных параметров трехлетнего федерального бюджета на 2009-2011 гг.

Связь уровня цен на нефть с состоянием рынка жилья и темпами роста цен на него в Москве и других городах России исследовалась в 2000-е годы196. Так, изучение взаимосвязи между динамикой нефтяных цен и ценами на рынке жилья в Москве в 2002-

196 Стерник Г.М. Статистическая связь месячных темпов роста цен на жилье в Москве и цен на нефть. -www.realtymarket.ru, 12 февраля 2003 г.

2003 гг. показало, что в среднем рост цен на нефть на 5 долл./баррель обеспечивал увеличение месячных темпов роста цен на жилье на 1,2%. Дальнейшие исследования в этом направлении подтвердили тот факт, что уровень мировых цен на нефть оставался важнейшим фактором, влиявшим на цены на рынке жилья в стране в целом, позволив выделить в развитии российского рынка жилья в 2000-е годы стадии «нефтяного» (2002197

2003 гг.) и «ипотечно-нефтяного» роста (2005-2006 гг.)

Во-вторых, реальностью последних месяцев 2008 г. стало серьезное укрепление позиций доллара и евро. За объявленным расширением ЦБ РФ «границы коридора» фактически последовала плавная девальвация рубля, получившая свое продолжение уже в январе-феврале 2009 г.

В условиях повсеместной дедолларизации рынка недвижимости при повышении курса доллара с 25 руб. в сентябре 2008 г. до 35 руб. в феврале 2009 г. это означает автоматическое снижение долларового эквивалента цен на жилье относительно рублевых на 30%.

198

Изучение ситуации во время кризиса 1998-1999 гг. показало, что бивалютность отечественного рынка жилья приводила к принципиально различному поведению цен на рынке жилья в условиях резкой девальвации рубля к доллару и высокой инфляции.

В Москве и других городах с долларовой номинацией цен (Россия-1) цены предложения до конца 1998 г. практически не снижались, при этом к октябрю покупатели, не успевающие за ростом рублевого эквивалента цен, ушли с рынка, и сделки остановились. Они возобновились лишь через 2-3 месяца, после падения долларовых цен, которое продолжалось около двух лет.

В городах с рублевой номинацией цен (Россия-2, а также первичный рынок Москвы) цены продолжали расти 2 года, но их долларовый эквивалент упал уже к сентябрю 1998 г. При этом к октябрю ушли с рынка продавцы, не удовлетворенные падением их цен в долларовом эквиваленте, и сделки остановились. А долларовый эквивалент в течение двух лет лишь незначительно снижался.

В зависимости от возможных темпов инфляции и девальвации рубля к доллару возможны разнообразные комбинации событий: как уход с рынка продавцов, так и дополнительный отток с рынка покупателей. Не вполне ясным является и то, сохранится ли наступившая дедолларизация большинства рынков (в Москве и Подмосковье - частично).

В-третьих, принявший в последние 3 месяца 2008 г. катастрофические масштабы отток капитала ограничил возможности Центробанка по сдерживанию девальвации национальной валюты, что нашло свое выражение в заметном сокращении золотовалютных резервов, которые при отказе от девальвации могли быть израсходованы за относительно короткое время.

Сокращение объемов валютных интервенций осенью-зимой 2008-2009 гг. позволило ЦБ сохранить примерно 2/3 резервов. Вместе с тем вопрос о том, на какой срок их

197 См. Российская экономика в 2002 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 24). М., февраль 2003, с. 472-473. Российская экономика в 2003 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 25). М., февраль 2004, с. 386, Российская экономика в 2007 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 29). М., март 2008, с. 551553, а также Стерник Г.М. Прогноз развития рынка жилья Москвы до 2005 года. - Отчет АЭКСИП, апрель 2003 г., www.realtymarket.org .

198 Стерник Г.М. Три России - три рынка недвижимости. - www.realtymarket.ru, 20 ноября 1998 г. 560

будет достаточно в условиях сложившихся цен на нефть на мировом рынке и текущей экономической ситуации внутри страны, остается открытым.

Очевидным негативным моментом, усилившим давление на рубль, стало то, что после ухода нерезидентов (в сентябре 2008 г.) основную роль в оттоке капитала за рубеж стали играть банки, вышедшие на валютный рынок после получения финансовой поддержки государства.

Надежды на принятие властями эффективных мер контроля за нецелевым использованием выделенных государством средств не оправдались, показателем чего стал гигантский отток капитала по итогам года (130 млрд долл.). Явные «тромбы» образовались на пути доведения до реального сектора экономики государственной финансовой поддержки.

В числе ее получателей преобладают банки. В частности, в числе получающих 10-летние кредиты от ГК «Внешэкономбанк» (ВЭБ) и ЦБ РФ значатся Внешторгбанк (200 млрд руб.), Россельхозбанк (25 млрд руб.), региональные банки (225 млрд руб.), а также Сбербанк (500 млрд руб.)199. Какое место займет строительство и реальный сектор экономики в целом в шкале избираемых ими приоритетов для кредитования пока не ясно.

Следствием всех названных причин станет сокращение инвестиций в основной капитал в реальном секторе экономики, включая жилищное строительство. Причем ситуация осложняется отсутствием в нем в отличие от ряда других отраслей крупных государственных и связанных с государством компаний, которые и являются основными претендентами на получение государственной поддержки на федеральном уровне. Тем более в условиях, когда субъекты РФ лишились возможностей предоставлять кредиты из своих бюджетов или выступать поручителями перед банками, а каких-либо заметных институциональных новаций, касающихся рынка жилья, не появилось.

Единственным исключением стало принятие Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», предполагающего создание специального Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства и установившего прекращение права организаций на постоянное пользование земельными участками, находящимися в федеральной собственности, без их согласия и независимо от оснований Земельного кодекса РФ, если полномочия по распоряжению и управлению этими участками в целях развития жилищного строительства передаются региональным органам власти или сами участки передаются для формирования имущества указанного Фонда.

По мнению руководителя данного Фонда А. Бравермана, его структура могла бы участвовать в поддержке строительной отрасли (имелись в виду замороженные в связи с кризисом проекты) через стимулирование конечного спроса с последующей продажей жилья или его передачей муниципалитетам200. Пока же информация о практической деятельности Фонда отсутствует, тогда как на уровне высшего политического руководства страны уже в наступившем году высказывалось явное недовольство темпами работы по приобретению жилья, реализуемого органам власти в рамках государственной поддержки строительных компаний.

199 Наряду с этим Минфин размещает на депозитах в коммерческих банках 1,5 трлн руб.

200 А. Браверман цит. по: Пора размораживать. В: Квартирный ряд, 22-28 января 2009 г., № 2 (729), с. 2.

Более технологичными в этом отношении с точки зрения реализации выглядят возможности созданного еще в 2007 г. в форме государственной корпорации Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Вступившие в силу в конце 2008 г. изменения в соответствующий федеральный закон позволяют осуществлять переселение граждан из аварийного жилья в новые дома эконом-класса за счет средств фонда ЖКХ при условии завершения строительства домов в срок не более 6 месяцев со дня заключения соответствующего госконтракта. Для решения данной проблемы Фонд должен выделить часть из находящихся в его ведении 50 млрд руб. на завершение региональных строек.

По данным Ассоциации строителей России сейчас в стране около 3/4 всего жилья строится за счет средств дольщиков, а почти 2 млн чел. вложили свои средства в строи-тельство201. Поэтому замораживание строек может вызвать новую волну протестов обманутых соинвесторов, вложивших средства в строительство домов на стадии котлована. Некоторые региональные застройщики уже поставили своих покупателей перед выбором: или доплатить деньги, или проект будет заморожен. Другие пытаются успокоить покупателей, предлагая им компенсации за срыв сроков строительства.

Определенное значение для перспектив развития ситуации на рынке жилья и формирования последующего спроса на ипотечные жилищные кредиты может иметь вступившая в силу с начала 2009 г. программа их реструктуризации, принятая Агентством по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК), но она касается очень небольшого круга лиц и адресована тем, кто уже приобрел жилье, что естественным образом исключает

202

ее из мер по формированию будущего спроса на жилье . Само же АИЖК получает 60 млрд руб. для выкупа ипотечных кредитов в региональных банках в рамках мер государственной финансовой поддержки в числе прочих банков и компаний. В дополнение к этому ЦБ РФ предложил создать на базе Агентства по страхованию вкладов и Сбербанка специальное государственное агентство по выкупу жилья, находящегося в залоге у банков по ипотечным кредитам. Имеется в виду, что несостоятельные заемщики смогут и дальше проживать в таких квартирах, внося арендную плату в размере, ниже рыночно-

203

го .

В целом же реализуемые властями намерения сохранить социальные программы затрагивают преимущественно только те группы населения (пенсионеры, бюджетники, военнослужащие и т.д.), которые и раньше практически не выходили на рынок жилья, выступая, как правило, в роли получателей социального жилья от государства. Сохранение или снижение доходов основных контингентов покупателей жилья - работников коммерческого сектора (разумеется, далеко не всех), находится в зависимости от финансового состояния предприятий, часть из которых может обанкротиться. Дополнительные меры по снижению налогового бремени на граждан (налоговый вычет при покупке жилья увеличивается вдвое) и предпринимателей (налог на прибыль снижается на 4% и др.) могут смягчить, но не предотвратить масштабные сокращения персонала и падение доходов граждан.

В целом же, по оценке главы Минэкономразвития РФ Э. Набиуллиной, мировой финансовый кризис показал исчерпанность модели роста российской экономики, стро-

201 Цит. по: Квартирный ряд, 5-11 февраля 2009 г., № 4 (731), с. 11.

202 www.ahml.ru.

203 Цит. по: Гавриш А. Поворот сюжета. В: Квартирный ряд, 5-11 февраля 2009 г., № 4 (731), с. 16. 562

ившейся на высоких ценах на нефть и поступлении дешевых иностранных кредитов для банков и предприятий.

События декабря 2008 г. и начала 2009 г. (продолжение девальвации рубля, дальнейшие снижение цены на нефть, гигантский отток капитала по итогам 2008 г., плачевное состояние фондового рынка, проблемы с доведением до реального сектора экономики государственной финансовой поддержки, снижение объемов промышленного производства на 6% в IV квартале и на 16% в январе 2009 г., рост безработицы) позволяют говорить о реальности более пессимистического развития событий по сравнению с осенним прогнозом.

Исходя из всего сказанного выше, с учетом реальной динамики экономической ситуации в стране в последнем квартале 2008 г. и ее влияния на рынок жилой недвижимости оказалась целесообразна корректировка оценки вероятности сценариев № 2 с 75% до 0 и № 3 с 20 до 95%, соответственно.

Полученный в результате взвешивания наиболее вероятный сценарий № 5 фактически содержит все предпосылки для сценариев № 3 и № 5, и включает прогноз на 2009 г. цены барреля нефти в 40-45 долларов, курса доллара в 35 руб., инфляции в 1314% (рис. 36).

При этом в нижней точке (к концу 2009 г.) цены на жилье в Москве в долларовом эквиваленте могут снизиться относительно сентября 2008 г. на 40-45%, а в пределах 2009 г. - на 30-35%.

Рублевые цены в 2009 г. также понизятся, но степень снижения существенно зависит от общей инфляции. Если инфляция удержится в прогнозируемых правительством пределах 13-14%, то цены на жилье снизятся не более чем на 10-15%. Если потребительская инфляция вырастет до 20-40%, то рублевые цены на жилье могут сменить тренд и перейти в повышение. И тогда цены в долларовом эквиваленте в 2009 г. также снизятся до 20-25%.

В отличие от кризиса 1998 г., форма ценового тренда которого имела вид ^ в сегодняшней ситуации восстановление рынка начнется в 2011-2012 гг. и не будет столь быстрым, как это ожидалось в первоначальном прогнозе (форма тренда - L), сделанном осенью 2008 г.

Полученный прогноз близок к прогнозу, рассчитанному в декабре 2008 г. Центром макроэкономических исследований Сбербанка России (ЦМЭА СБ РФ), оценки которого приводятся ниже.

В случае «мягкого» развития событий цены на жилье Москвы упадут в 2009 г. на 20% в рублях и около 30% в долларах, а с учетом падения в IV квартале 2008 г., когда квартиры уже начали дешеветь, - на 20-30% в рублях и до 46% в валюте. В случае развития событий по худшему сценарию цены на столичные квартиры по состоянию на конец 2009 г. по отношению к III кварталу 2008 г. упадут на первичном рынке примерно на 40% в рублях и на 60% в долларах, а на вторичном рынке - на 25% в рублях и на 50% в долларах. В обоих вариантах развития событий прогнозируется, что падение цен на новостройки (первичный рынок) будет куда более серьезным, чем на вторичном рынке жилья.

В целом по России, согласно прогнозу ЦМЭА СБ РФ, снижение цен на первичном и вторичном рынках недвижимости будет менее значительным, чем в Москве. В сценарии № 1 снижение цен (в номинальных рублевых ценах) на первичном и вторичном

рынках в конце 2008 г. должно было составить около 2,5%, а в 2009 г. - порядка 5-5,3%. В долларах суммарное снижение должно было составить 25%. В сценарии № 2 общее снижение цен с конца 2008 г. по конец 2009 г. составит в среднем около 10-12% в рублях и около 40-42% в долларах. Меньшее снижение цен в регионах объясняется, прежде всего, менее значительным их ростом в период подъема, что связано с меньшим влиянием притока капитала в страну на региональные рынки жилья.

Рис. 36. Сценарный прогноз динамики цен на жилье в Москве

* * *

В 2008 г. рынок жилья, как и вся российская экономика, оказался под прессингом мирового финансово-экономического кризиса, который прервал очередную фазу роста в момент, когда она начала завершаться.

Год распался на два разнонаправленных по тенденциям временных отрезка. Если до конца лета в большинстве городов наблюдался рост цен на жилье, то с началом осени и особенно в IV квартале произошло заметное снижение цен, следствием которого стало и их падение по итогам 2008 г.. Однако оно не было повсеместным: образовалась целая группа городов, где уровень и номинальных, и реальных (с учетом коррекции на инфляцию) цен по сравнению с концом 2007 г. вырос. Ее состав (Москва, Подмосковье, Санкт-Петербург, Тверь) дает основание говорить о влиянии столичного фактора, об особо весомой роли столиц в экономике страны. Наиболее сильное падение цен произошло в городах Урала и Сибири. Основными факторами снижения цен на жилье стали отток капитала, кредитное сжатие и резкое замедление роста доходов населения, увеличение размеров задолженности по заработной плате.

Также можно констатировать, что пока текущий кризис отразился на рынке жилья слабее кризиса 1998 г. В частности, в жилищном строительстве в 2008 г. произошло резкое падение темпов роста объемов ввода, но не их абсолютное сокращение, хотя в Москве объемы ввода снизились по итогам года на 1/3.

Вместе с тем общая ситуация в российской экономике оставляет мало шансов на мягкое преодоление кризиса на рынке жилья. Предпринятые государством регулятивные 564

меры почти не затронули рынок жилья и строительную отрасль. Механизм ипотечного кредитования закономерно оказался сжатым вследствие проблем, испытываемых всей российской финансовой системой, а замещающие его механизмы не возникли. В таких условиях оказывается под вопросом достижение целевых ориентиров, предусмотренных национальным проектом по жилью. Между тем срок действия организационно-финансового механизма его реализации, федеральной целевой программы «Жилье» истекает в 2010 г. Имеющиеся же прогнозы предполагают возможность восстановления рынка жилья не ранее 2010 г. Соответственно, новая программа должна принимать во внимание реалии сегодняшнего кризиса, исходя из возможных сценариев посткризисного восстановления.

5.7.2. Рынок ипотеки

Первичный рынок ипотеки

Объем предоставленных за первых 3 квартала 2008 г. жилищных ипотечных кредитов составил 537 463 млн руб. при объеме задолженности в 974 596 млн руб. Объем ипотечного жилищного кредитования за это время вырос в 1,48 раза относительно объема кредитования за соответствующий период 2007 г. при двукратном увеличении объема задолженности на 1 октября 2008 г. по сравнению с объемом задолженности по ипотечным жилищным кредитам на 1 октября 2007 г. Задолженность по ипотечным жилищным кредитам на 1 января 2008 г. составила 1,85% ВВП, а на 1 октября 2008 г. - 2,35% ВВП 2008 г. Соответственно, задолженность по всем кредитам на покупку жилья - 2,30% ВВП на 1 января 2008 г., и 2,77% ВВП 2008 г. на конец III квартала 2008 г. Объем ипотечных кредитов, предоставленных в 2007 г., составил 1,69% ВВП, а за 3 квартала 2008 г. - 1,75% ВВП 2008 г.

Как следует из рис. 37, в III квартале практически остановился рост выдачи кредитов физическим лицам на покупку жилья, но сохранился рост выдачи ипотечных кредитов при более низкой, чем во II квартале, динамике.

Рост количества кредитных организаций, выдающих ипотечные жилищные кредиты, остановился после достижения максимального значения в 587 организаций на 1 января 2007 г. На 1 апреля число кредитных организаций упало до 552, а затем вновь выросло до 586 организаций на 1 октября. По данным печати и мнениям экспертов, в IV квартале кредиторы не только уменьшили объемы выдачи ипотечных жилищных кредитов, но и многие из них полностью прекратили их выдачу.

Продолжился рост доли задолженности по жилищным ипотечным кредитам в общем объеме потребительских кредитов. За 3 квартала 2008 г. доля задолженности по жилищным ипотечным кредитам составила 24,31% от объема кредитов, выданных физическим лицам, тогда как за соответствующий период 2007 г. - 18,23%.

Рис. 37. Объем предоставленных ипотечных кредитов и кредитов на покупку жилья.

16

Ю 8 6 4 2 о

2005 2005 2006 2006 2006 2006 2007 2007 2007 2007 2008 2008 2008 III KB IV KB I KB II KB III KB IV KB I KB II KB III KB IV KB I KB II KB III KB

—♦—средневзвешенная процентная ставка по рублевым кредитам, % —■—средневзвешенная процентная ставка по кредитам в валюте, %

Источник: по данным ЦБ РФ.

Рис. 38. Средневзвешенные ставки

В первом полугодии 2008 г. процентные ставки по данным ЦБ по рублевым и валютным ипотечным жилищным кредитам в России (рис. 38) сохраняли тенденцию к снижению и только в III квартале продемонстрировали рост. Ставка рублевых ипотечных жилищных кредитов выросла на 0,3 п.п. с 12,4% в I квартале до 12,7% в III квартале

2008 г. Ставка по валютным кредитам прибавила 0,1 п.п. от 10,8% во II квартале до 10,9% в III квартале.

фиксированная в руб. —»—фиксированная в долл.

—плавающая в руб ^—плавающая в долл

Источник: компания Кредитмарт.

Рис. 39. Средневзвешенные ставки предложения по ипотечным кредитам

Особенности поведения ставок ипотечного жилищного кредитования в IV квартале 2008 г. демонстрируют средневзвешенные ставки предложения по ипотечным кредитам (рис. 39), рассчитанные по программам 25 банков (расчеты и мониторинг Кредитмарт). Фиксированная ставка в рублях в IV квартале превысила 18%, а плавающая в рублях была выше 28%. На конец декабря средневзвешенные ставки предложения по ипотечным кредитам, рассчитанные по программам 25 банков (расчеты и мониторинг Кредитмарт) составили:

- фиксированная в рублях - 18,15%;

- фиксированная в долларах - 14,13%;

- плавающая в рублях - 28,50%;

- плавающая в долларах - 10,39%.

Средневзвешенные ставки по ипотечным жилищным кредитам имеют существенный региональный разброс. На 1 октября 2008 г. средневзвешенная ставка по ипотечным жилищным кредитам в рублях в Ханты-Мансийском автономном округе составляла 11,8%, в Волгоградской области - 13,0% и 13,3% - в Чеченской Республике. Средневзвешенная ставка по ипотечным жилищным кредитам на 1 октября 2008 г. в Ненецком автономном округе - 6,5% и 12,3% - в Курганской области.

Средневзвешенные сроки ипотечных жилищных кредитов демонстрируют устойчивую тенденцию роста. По данным ЦБ, в III квартале 2008 г. средневзвешенные сроки ипотечных жилищных кредитов достигли 213,9 месяцев для кредитов в рублях и 206,9 месяцев для кредитов в валюте.

В первой половине 2008 г. сохранилась тенденция увеличения доли задолженности по ипотечным жилищным кредитам в рублях в суммарном объеме задолженности по

567

кредитам в рублях и в иностранной валюте: от 78,7% на начало 2007 г. до 86,7% на 1 июля 2008 г. при снижении на 0,7% на 1 октября 2008 г. Однако в IV квартале в связи со снижением курса рубля и соответствующим ростом валютного риска уменьшилась доли валютных кредитов. В частности, по данным «Коммерсанта» от 25.12.08, Сбербанк ввел мораторий на выдачу кредитов физическим лицам в иностранной валюте на неопределенный срок, а также отменил выдачу кредитов в иностранной валюте по ипотеке Росбанк.

Ведущие позиции по объемам выданных кредитов в первом полугодии 2008 г. у Сбербанка (157 млрд руб. и 167 тыс. выданных кредитов), группы ВТБ (51 млрд руб. и 19,5 тыс. кредитов), Уралсиба (14 млрд руб. и 8,6 тыс. кредитов), Дельтакредита и др. Продолжилась концентрация ипотечных портфелей у ведущих кредитных организаций рынка: от 54% выданных ипотечных кредитов в 2007 г. на 10 ведущих организаций до 83% в первом полугодии 2008 г. На начало IV квартала 2008 г. объемы ипотечных портфелей российских банков распределились следующим образом (см. табл. 18):

Таблица 18

Объемы ипотечных портфелей российских банков

Сбербанк 243 млрд руб.

ВТБ24 Нет информации

УРАЛСИБ 46,4 млрд руб.

КИТ-Финанс ИБ 42,4 млрд руб.

Абсолют Банк 34,775 млрд руб.

Райффайзенбанк 28,6 млрд руб.

Банк Москвы 21,7 млрд руб.

Росбанк 16,323 млрд руб.

РИБ 11,3 млрд руб.

Газпромбанк 5,6 млрд руб. (на 07.08.2008)

Промсвязьбанк 2,151 млрд руб.

Источник: RealEstate.ru.

Неплатежи заемщиков по ипотечным кредитам повышенного риска и инициировали ипотечный кризис в США. В России просроченная задолженность по всем видам кредитов физическим лицам в 2008 г. нарастала и достигла в конце года 3,7% (табл. 19).

Таблица 19

Динамика роста задолженности по всем видам кредитов в России

01.01.07 01.01.08 01.07.08 01.09.08 01.10.08 01.11.08 01.12.08 01.01.09

Кредиты физ. лицам, 1877 2963,6 3580,7 3880 4007,5 4072,8 4043,9 4005,8

млрд руб.

Просроченная задолжен- 50,3 96,4 119,1 123,3 131,2 133,7 143,3 148,3

ность, млрд руб.

Просроченная задолжен- 2,68 3,25 3,33 3,18 3,27 3,28 3,54 3,70

ность, %

Источник: данные ЦБ РФ.

По данным ЦБ РФ, на 339 185 млн руб. выданных в первом полугодии 2008 г. ипотечных жилищных кредитов просроченная задолженность составила 2 519 млн руб. или 0,31% от общей задолженности. За 3 квартала 2008 г. задолженность по ипотечным жилищным кредитам составила 974,5 млрд руб., из них просроченная задолженность 4,95 млрд руб., т.е. 0,51%. Эти цифры свидетельствует о достаточно высоком качестве вы-568

данных в указанные сроки ипотечных жилищных кредитов. Однако в условиях развивающегося кризиса этого качества может оказаться недостаточно.

Таблица 20

Соотношение суммы остатков основного долга по просроченным кредитам к сумме остатков основного долга по всем кредитам в портфеле, сопровождаемом Агентством по ипотечному жилищному кредитованию

Дата 1.06.08 1.07.08 1.08.08 1.09.08 1.10.08 1.11.08 1.12.08 1.01.09

Соотношение в % 5,18 5,53 5,59 5,64 6,03 6,50 7,51 7,95

Доля просроченных кредитов на балансе Агентства по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК) по итогам III квартала 2008 г. в среднем по России составила 6,03% и по итогам IV квартала выросла до 7,95%.

В ряде регионов просроченная задолженность достигла «рекордных» значений: на 1 октября доля просроченных кредитов в Ставропольском крае составляет 25,9%, в Костромской области - 24,2%, в Республике Марий Эл - 26,8%, а в Республике Алтай -23,4% портфеля. Доля кредитов со сроком неоплаты свыше 180 дней увеличилась на 1,4 п.п. и достигла 4,8%. В IV квартале наибольшая доля просроченной задолженности у Саратовской области - 31,8%, а у Костромской области - 27,7%.

Такое существенное увеличение доли просроченных кредитов имеет место и в других рефинансирующих организациях. Однако пока неоплаты можно скорее отнести к нарушениям заемщиками финансовой дисциплины, чем к дефолтам, поскольку отсутствует соответствующий рост обращений взыскания.

С целью снизить кредитные риски в условиях кризиса многие банки предъявляют более жесткие требования к заемщикам, в том числе, увеличивая пороговое значение первоначального взноса по кредиту, снижая объемы выдаваемых кредитов или приостанавливая выдачу кредитов. Если раньше были предложения с первоначальным взносом в размере 5% от общей стоимости жилья либо вообще без первоначального взноса, то с октября 2008 г. банки начали выдавать ипотечный кредит при 30%-м первоначальном взносе.

В октябре госбанки резко сократили объемы выдачи ипотечных кредитов. В частности ВТБ 24 (занимает второе после Сбербанка место в рейтинге по объемам выдачи) с 4 октября ввел мораторий на прием заявлений по кредитам на покупку строящегося жилья и улучшение жилищных условий и сократил в октябре выдачу кредитов на 13%, до 7,7 млрд руб. В Сбербанке также неоднократно заявляли о том, что приоритетным теперь является не объем выдачи, а качество кредитного портфеля.

Альфа-банк увеличив ставки в рублях и в долларах, принял решение в 2009 г. сократить лимиты на кредитование граждан под покупку автомобилей и жилья в 5 раз по сравнению с 2008 г., до 150 млн долл. по каждому из сегментов.

МИА также, увеличив ставки, приостановил программу кредитования с плавающими процентными ставками.

Однако уже в декабре некоторые банки начали снижать ставки по ипотеке. Так, Альфа-банк и «Дельтакредит» понизили ставки по ипотеке в среднем на 2 п. п. Свои действия банки объясняют расширением доступа к финансированию, как на российском, так и на международном рынках.

Рефинансирование, вторичный рынок

Таблица 21

Объемы выкупа закладных ведущими (по рейтингу «Русьипотеки») рефинансирующими организациями на вторичном рынке ипотечных жилищных кредитов (млн руб.)

Компания 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 3 мес. 2008 6 мес. 2008 9 мес. 2008 12 мес. 2008

АИЖК 7 36 678 3 952 7 829 27 053 39 298 4 764 12 995 20 248 26 427

ГПБ- - - - - 4 071 13 203 13 930 3 281 5 716 7 763 Н/д

Ипотека

АТТА Ипо- - - - - 778 6 643 3 781 - - - Н/д

тека

КИТ Фи- - - - - - 3 241 6 740 Н/д 10 10 Н/д

нанс

ВТБ - - - - - - 11 675 5 518 10 853 14 548 Н/д

Русский - - - - - - 1 658 Н/д 1 872 2 545 Н/д

ипотечный

банк

Источник: Русьипотека.

ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» - первая, созданная государством рефинансирующая организация. По Стандартам АИЖК ипотечные кредиты выдают 145 организации из 75 регионов РФ. На 1 января 2009 г. Агентством рефинансировано 135 857 ипотечных кредитов на общую сумму 105 млрд 294 млн руб.

АИЖК привлекает на рынок ипотечных кредитов финансовые ресурсы, выпуская два вида облигаций: ипотечные облигации, обеспеченные выкупленными закладными, и корпоративные облигации под гарантии государства. АИЖК разместило 11 серий корпоративных облигаций, первая серия уже погашена, а также 2 выпуска ипотечных облигаций на сумму 3,3 млрд руб. и на 10,7 млрд руб. В соответствии с законом о федеральном бюджете, в 2008 г. государство предоставило АИЖК гарантии по его корпоративным облигациям на сумму 28 млрд руб. (зарегистрировано 4 серии) и может представить еще на 36 млрд руб. в 2009 г.

На 6 ноября 2008 г. ФСФР зарегистрировала выпуски неконвертируемых жилищных облигаций с ипотечным покрытием АИЖК на сумму 11,33 млрд руб.

АИЖК намерено дополнить прямой выкуп закладных у банков, работающих по его стандартам, выкупом ипотечных облигаций, эмитированных любыми банками. Кроме того, АИЖК предполагает выдавать банкам поручительства, гарантирующие качество выпущенных ими ипотечных облигаций и включение таких бумаг в ломбардный список Банка России. Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК) рассчитывает потратить на поддержку ипотечного кредитования, в 2008-2009 гг. более 600 млрд руб. Имея уставный капитал, увеличенный, по решению правительства, на 60 млрд руб., АИЖК предполагает выдать первичным кредиторам поручительств еще примерно на 500 млрд.

Препятствием для вовлечения в оборот уже имеющихся у банков портфелей закладных является несоответствие их во многих случаях законодательному ограничению, требующему выпуска ипотечных ценных бумаг только под покрытие с закладными, кредит по которым не превышает 70% стоимости залога. Ранее банки обходили это ограни-570

чение за счет осуществления внешней секьюритизации и привлечения средств из зарубежных источников.

Возможна также схема, когда АИЖК совершает с банком сделку мены, т. е. приобретает у банка портфель ипотечных кредитов в обмен на корпоративные или ипотечные облигации АИЖК. Банк может под них получить в ЦБ средства по операциям РЕПО.

Наряду с этим, правительством принято решение о выделении АИЖК 200 млрд руб. из бюджета для поддержки, как населения, так и банков, которые выдают ипотечные кредиты. В условиях кризиса заемщики, утратившие возможность выполнять обязательства по ипотечному кредиту, получат отсрочку по платежам за счет реструктуризации Агентством ипотечного кредита.

Сбербанк намерен также, помимо сотрудничества с АИЖК, предоставить отсрочки и рассрочки по займам, которые не связаны с ипотекой, если человек потерял доходы в связи с сокращением его рабочего места или его доходы резко снизились.

В конце ноября 2008 г. Сбербанк предоставил АИЖК кредит на сумму 5 млрд руб. под гарантии получения 60 млрд руб., выделенных правительством на увеличение капитала АИЖК. С 24 по 28 ноября агентство рефинансировало 1,247 тыс. закладных, что на 23% больше, чем за весь октябрь. Если в октябре объем рефинансирования составил чуть более 1 млрд руб., то за последние 4 дня ноября было выкуплено закладных на сумму свыше 1,3 млрд руб. На начало декабря 80% от текущих операций АИЖК составляет прямой выкуп закладных у банков. Первоначально АИЖК осуществляло рефинансирование через региональных ипотечных операторов, поскольку рынок ипотеки был не развит, а банки не имели опыта работы с агентством. Региональные операторы сами выступали первичными кредиторами, одновременно выкупая закладные по кредитам банков. Теперь, когда многие банки накопили достаточный для прямого рефинансирования кредитный портфель, им выгоднее работать напрямую с АИЖК, поскольку так они могут быстрее рефинансировать выданные кредиты и тем самым повысить собственную ликвидность.

АИЖК рассматривает возможность отсрочки на 1 или 2 года дисконта при выкупе у банков закладных. В сентябре 2008 г. АИЖК ввело дисконт или даже премию в зависимости от ставки по выкупаемым ипотечным кредитам. Размер дисконта варьируется от 2 до 6% в зависимости от доходности и качества кредита. Из-за введения дисконта убытки региональных партнеров Агентства могут составить около 300 млрд руб.

Законодательство и нормативные акты

В соответствии с принятыми Госдумой поправками в России с 1 января 2008 г. размер налогового вычета при покупке жилья будет задним числом увеличен в 2 раза -до 2 млн руб.

Государство планирует выкупить с рынка жилья свыше 40 тыс. типовых квартир. На эти цели предполагается направить 83 млрд руб.

19 декабря 2008 г. Госдумой сразу в 3 чтениях был принят Закон о возможности использовать с начала 2009 г. материнский капитал для погашения ипотеки.

19 ноября 2008 г. Госдума приняла во втором чтении поправки в Закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» и некоторые другие законодательные акты РФ, которые уточняют порядок перехода прав по закладным. Поправки направлены на совершенствование процедуры передачи крупных «пулов» закладных. В документе предлагается ввести ин-

ститут депозитарного учета прав на закладные, который предполагает, что операции с ними фиксируются депозитарием, в том числе с использованием специальных технических средств. Появление такого института должно снизить издержки при обращении закладных.

Банк России намерен смягчить на 1 год нормы резервирования для банков по всем кредитам, существенно пролонгируя сроки обязательного увеличения ставки резервирования. Теперь обслуживание кредита будет оцениваться как «хорошее», если просрочка не превышает 60 дней по физическим лицам и 30 дней по юридическим лицам, вместо прежних 30 дней и 5 дней, соответственно. Теперь к «среднему» будет относиться кредит, если просрочка по нему не превышает 60 дней для юридических лиц и 90 дней для физических лиц, к «плохому» - когда просрочка по кредиту юридическим лицам не превышает 90 дней, физическим лицам - 120 дней. Отныне, сам по себе факт реструктуризации ссуды не будет ухудшать ее качества, также как и выдача новых ссуд на погашение старых тоже не будет ухудшать качество портфеля.

5.8. Военная экономика и новый этап военной реформы в России

На военно-экономические процессы в РФ в 2008 г. повлияла смена военно-политического руководства страны: новый Верховный Главнокомандующий ВС РФ, новые лица на ключевых постах Минобороны и Генерального штаба ВС РФ. Начавшийся в 2007 г. новый этап военной реформы получил более решительное продолжение. Этому же способствовали события в Южной Осетии и Абхазии. Как показали результаты военных действий между Россией и Грузией, даже к такой войне, названной «пятидневной», ВС РФ были не вполне готовы. Военную реформу пришлось не только форсировать, но и во многих отношениях пересматривать.

Негативное воздействие на военную экономику России начал оказывать и мировой экономический кризис.

5.8.1. Концептуальные документы и их влияние на военную экономику

Традиционные основные документы долгосрочного действия - Концепция национальной безопасности, принятая в 2000 г., и не менее устаревшая Военная доктрина РФ к началу 2008 г. во многих отношениях не соответствовали изменившейся обстановке. Пересмотр их явно затянулся. Это ощущалось всеми специалистами, однако видение перспектив реформирования российской армии у многих военачальников совершенно различное.

Задержки с разработкой концептуальных документов военно-стратегического уровня отчасти объясняются тем, что в 2008 г. предполагалось разработать единую долгосрочную концепцию развития государства, а также - вытекающие из нее стратегии (подчиненные концептуальные документы) по отдельным аспектам государственной политики. В табл. 22 предпринята попытка упорядочить отдельные положения, касающиеся национальной безопасности, изложенные в концептуальных документах, начиная анализ главным из них - Концепцией-2020204.

204 Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года. 572

Таблица 22

Результаты анализа концептуальных документов

№

Концептуальные документы и их важнейшие положения

Комментарии

1 Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.

В разделе целевых ориентиров упомянута важность обеспечения безопасности общества и граждан, что «создаст условия для высвобождения инновационного потенциала населения и динамичного развития бизнеса». Отдельно отмечена необходимость достижения высокого уровня боеспособности ВС РФ, соответствующего «уровню ведущих в военном отношении стран», в том числе на основе экономического и социального развития военной организации государства.

Характерно, что среди конкретных вызовов, исходя из которых должно планироваться военное строительство, сугубо военных вызовов нет. Это значит, что традиционный подход к планированию, предполагающий ориентировку на ожидаемый тип войны или даже на вероятного противника,

2 Стратегия национальной безопасности Разработка в 2008 г. не завершена. Судя по информации о содержании ее

РФ - до 2020 г. проекта, в ней будут указаны цели и показатели, характеризующие все вызовы и все аспекты безопасности, начиная с экономической, в том числе и показатели военной безопасности

3 Стратегия строительства и развития ВС РФ - до 2020 г. Утверждена в начале 2008 г. - секретно

4 Стратегия социального развития ВС РФ -до 2020 г.205 Утверждена решением Коллегии Минобороны от 28 марта 2008 г. Приказом министра N° 241 от 28 апреля 2008 г. создана Комиссия по реализации данной стратегии

5 Основные направления деятельности Правительства РФ - до 2012 г.

В документе есть подраздел «Обеспечение личной безопасности граждан», характеризующий направления деятельности МВД и МЧС, а также раздел «Обеспечение национальной безопасности», характеризующий деятельность Минобороны, ФСБ и других силовых ведомств по различным аспектам национальной безопасности, включая «безопасность в сфере экономики». К сожалению, даже в рамках этого документа содержатся противоречивые положения - например, декларируется обеспечение «привлекательности военной и правоохранительной деятельности на рынке труда» и в то же время указываются такие якобы «стимулирующие» надбавки к денежному содержанию контрактников, которые отнюдь не приближают денежное довольствие к средней зарплате по стране.

Отсутствует упоминание о приоритете развития знаний, технологий и инноваций двойного назначения

Новая военная доктрина появится, естественно, после утверждения Стратегии национальной безопасности, но начать следует с пересмотра миссии всей военной организации РФ и ее компонент, в частности Министерства обороны, законодательного понятия «оборона».

Дело в том, что в 1996 г. из Закона «Об обороне» было исключено упоминание населения как главного объекта защиты, осуществляемой Вооруженными Силами РФ. Корректировка понятия «оборона» произошла, напомним, после ряда исключительных событий: использования ВС РФ на территории РФ для решения политических и внутригосударственных проблем в октябре 1993 г. в Москве, а затем, начиная с декабря 1994 г. - в Чечне. Такое произошедшее тогда исключительное применение сил, предназначенных для защиты от внешней вооруженной агрессии, объяснялось особой целесообразностью. Но правомочно ли было эту особенность возводить в ранг постоянно действующего закона, вступая в противоречие с Конституцией РФ и с более общим законом РФ «О безопасности»? Действующий Закон «Об обороне» фактически сведен к военной безопасности только государства, что и повлияло на всю совокупность работ по модер-

205 Стратегия социального развития Вооруженных Сил Российской Федерации на период до 2020 года // Красная звезда. 2008. 18 апреля (№ 67).

низации армии206. Оценка деятельности ВС РФ, их оснащение, ориентация боевой службы и боевой подготовки в мирное время зависят от формулировки миссии, целей и задач деятельности ВС.

Напомним, что в результате «первой чеченской кампании» миссия Минобороны с точки зрения нынешнего Закона «Об обороне» РФ - обеспечения «целостности и неприкосновенности ее территории» - была выполнена. А то, что при осуществленном тогда выполнении этой миссии погибали военнослужащие, а еще больше - гражданские лица, был нанесен огромный материальный ущерб населению, - это трактовалось только как издержки при выполнении главной задачи. Поэтому применялись средства, которые разрабатывались для войны с внешним агрессором. Никакого акцента на применении специальных, нелетальных или высокоточных средств поражения не было. И сейчас из информации о рассмотрении программ вооружения и о их выполнении особого внимания к этим средствам не просматривается. Задача воздушно-космической обороны страны тоже выглядит второстепенной при действующей формулировке понятия обороны. Не случайны и последовавшие заявления о необходимости усилить защиту от воздушного нападения военных, промышленных и государственных объектов, а не населения207.

Не на должном уровне находится также и внимание к действительно добровольному комплектованию регулярных войск, к повышению статуса и правовой защиты граждан в погонах, к обеспечению безопасности военной службы в мирное время.

Изложенные выше обоснования необходимости корректировки Закона «Об обороне» отчасти уже опубликованы208, но они были подготовлены до августовских военных действий, которые только подтвердили актуальность наших предложений.

5.8.2. Военные события августа 2008 г. и их влияние на военную реформу

Аналитики многих стран активно изучают военные действия августа 2008 г., которые велись во всех сферах, включая информационную. А для специалистов в области военной экономики не менее важно проанализировать также и военно-экономические аспекты произошедших событий. Во-первых, эта война снова подтвердила высокую информативность ряда военно-экономических показателей в качестве индикаторов подготовки агрессора к войне. Рост уровня военных расходов (абсолютный и в доле от ВВП), наращивание численности регулярных войск, участие в военных действиях за пределами своей страны с интенсивной сменой там военнослужащих, проходящих «боевое крещение», - эти и другие показатели свидетельствовали о высокой вероятности вторжения Грузии на территорию бывших советских автономий.

Мотивация военных приготовлений и военных действий Грузии носит сугубо политический характер и выходит за рамки военно-экономического анализа. Нас же интересуют выводы, лежащие в этих рамках.

206 Цымбал В.И. Особенности модернизации военной организации России, обусловленные военной реформой // Вооружение. Политика. Конверсия. 2005. № 4. С. 30-35.

207 Гаврилов Ю. В кольце зениток// Российская газета. 2008. 30 апреля (№ 94).

208 Цымбал В. Необходимость совершенствования концепций и системы управления военной безопасностью России // Экономико-политическая ситуация в России. 2008. Май. С. 65-70.

Прежде всего конфликт подтвердил правильность курса большинства современных государств на профессиональную подготовку военнослужащих и их высокотехнологичное оснащение.

Напрашивается несколько выводов, связанных со средствами вооруженной борьбы, которые использовались сторонами.

Крайне негуманно, что агрессор использовал реактивные системы залпового огня российского и зарубежного производства, тяжелую артиллерию и танки, а также авиабомбы. Но, к сожалению, и для принуждения агрессора к миру российской стороной использовались в основном аналогичные средства вооружения. Превосходство сил РФ было очевидным, а вот обеспечение военных действий до сих пор вызывает вопросы. Грузинские военнослужащие были оснащены приемоиндикаторами системы позиционирования GPS, системами опознавания на поле боя «свой-чужой» и намного более современными средствами связи. Российские войска пользовались для этих целей примитивными средствами и способами.

Немало оказалось проблем и с боевыми средствами, и не только с точки зрения их надежности. Для ответного удара Россия должна была бы применить высокоточные средства поражения основных целей: и комплексов ПВО, и ключевых наземных военных объектов (целей). Превосходство высокоточного оружия, а если говорить о новом его поколении, то высокоинтеллектуального оружия - давно выявленный и экономически обоснованный факт. Россия поставляет такие средства поражения и комплексы в другие страны, помогла, например, Индии наладить их собственное производство и поставки в свои вооруженные силы. У российских войск при ведении военных действий в августе таких средств не оказалось.

В связи с этим вновь всплыли проблемы развития оборонно-промышленного комплекса России, закрытого от общественного контроля и от честной конкуренции. Комплекс не связан с новыми отечественными предприятиями, которые могли бы привнести в сферу исследований, разработок и производства оружия свои идеи и возможности.

5.8.3. Изменения в военно-кадровой политике, системе комплектования и социально-экономическом обеспечении военнослужащих

Предыдущая Федеральная целевая программа (ФЦП) перевода нашей армии на добровольный принцип комплектования по контракту завершилась в конце 2007 г. срывом. Обещанное на начало 2008 г. «довыполнение» ФЦП тоже провалилось. Более того, судя по результатам анализа августовских событий в Южной Осетии, выяснилось, что, израсходовав на ФЦП около 100 млрд руб., мы не добились главного - укомплектования частей постоянной готовности (ПГ) исключительно контрактниками даже на Северном Кавказе, и в боях там участвовали не только контрактники, но и недавно призванные, плохо обученные срочники - вопреки ранее прозвучавшим заверениям самых высоких должностных лиц государства о том, что в военных действиях военнослужащие по призыву участвовать не будут.

При анализе новой, принятой в 2008 г. ФЦП хотелось бы понять: учтены ли ошибки предыдущего этапа реформы системы комплектования? Сопоставим обе программы по основным пунктам паспорта.

1. Наименование. Прежняя программа называлась «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей» (на 2004-2007 годы). Новая - гораздо длиннее и амбициознее - «Совершенствование системы комплектования должностей сержантов и солдат военнослужащими, переведенными на военную службу по контракту, и осуществление перехода к комплектованию должностей сержантов (старшин) ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также матросов плавсостава ВМФ военнослужащими, проходящими военную службу по контракту (2009-2015 годы)».

2. Обоснование необходимости совершенствования системы комплектования в Концепции ФЦП209, утвержденной В. Путиным, содержало вполне справедливое утверждение, что «...при сохранении системы смешанного способа комплектования неизбежны: уменьшение количества военнослужащих, проходящих военную службу по контракту; дальнейшее снижение привлекательности военной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации; потеря специалистов, способных обеспечивать качественную эксплуатацию военной техники и выполнять поставленные задачи; неэффективная работа по подготовке военнослужащих младшего командного звена».

Однако в принятой ФЦП заложены такие параметры, которые сохраняют систему смешанного комплектования регулярных войск по крайней мере до 2016 г. Из текста окончательно утвержденной ФЦП процитированный выше фрагмент Концепции исключен. Скорее всего это свидетельствует о наличии в эшелонах власти мощного «лоббирования» в интересах коррупционеров.

3. Различие формулировок основных целей сопоставляемых программ. У предыдущей ФЦП в качестве целей указывалось не только «обеспечение перехода к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, воинских должностей, подлежащих замещению солдатами и сержантами, в соединениях и воинских частях постоянной боевой готовности ВС РФ, воинских частях пограничных войск и внутренних войск, переводимых на новый способ комплектования», но и «совершенствование боевой готовности указанных соединений и воинских частей». У новой ФЦП о боеготовности нет ни слова, целью стало лишь «укомплектование к 2016 году по контракту должностей сержантов (старшин) ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также матросов плавсостава ВМФ».

4. Хронология. Утверждение новой ФЦП формально произошло после военных действий в Южной Осетии и Абхазии. Но если вчитаться в ее содержание, то оно их не учитывает. Лишь впоследствии руководству стало ясно, что боеспособность ВС РФ очень низкая. Прозвучало требование Президента РФ как можно быстрее перевести «все боевые части» в категорию «постоянной готовности». Но о ФЦП при этом никто не вспомнил. Хотя очевидно, что цель новой ФЦП противоречит требованиям времени и ситуации.

5. Основные задачи новой ФЦП и направленности планируемых мероприятий: 1) улучшение условий расквартирования контрактников РМКС, в том числе переведенных на контракт по уже завершившейся ФЦП 2004-2007 гг., и 2) обеспечение привлекательности военной службы по контракту и создание условий для комплектования. О стимулировании денежным довольствием в ФЦП сказано крайне плохо: для матросов

209 Распоряжение Правительства РФ от 15 июля 2008 г. № 1016-р. 576

плавсостава ВМФ стимулирующая надбавка оставлена на прежнем, давно обесцененном уровне 3300 руб./мес. А у сержантов и старшин - еще ниже: 100% от оклада по воинской должности, который сейчас равен соответственно 2304 и 2496 руб./мес.

Задача повышения боеспособности войск не упомянута. Впрочем, это соответствует общей «логике» ФЦП, поскольку армия, состоящая из даже очень хорошо подготовленных сержантов и необученных солдат (их будет большинство), не может обладать высоким уровнем боеспособности.

6. Запланированные расходы на осуществление новой ФЦП суммарно составили 243 млрд 437,64 млн руб. Причем суммирование сделано в ценах текущих лет. Абсолютно все эти средства уйдут на капитальное строительство - так записано в ФЦП.

7. Много вопросов вызывает сопоставление социально-экономической эффективности обеих ФЦП. В качестве результатов прежней ФЦП заявлялось, что она позволит: 1) снизить сложившуюся в обществе неудовлетворенность существующей системой комплектования военнослужащими, проходящими военную службу по призыву, Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов и направлением этих военнослужащих для прохождения военной службы в «горячих точках»; 2) создать предпосылки для сокращения с 2008 г. срока военной службы по призыву до одного года. Но и после завершения той ФЦП в «горячих точках» и в боевых действиях служащие по призыву участвуют. Есть и потери: как боевые, так и небоевые.

В новой ФЦП присутствуют плохо проверяемые намерения, выражаемые шаблонными словами: 1) повышение престижа военной службы и укрепление позитивного имиджа ВС РФ, других войск, воинских формирований; 2) улучшение морально-психологического климата за счет повышения статуса и авторитета младших командиров. Никакие оценки достижения этих целей в ФЦП не предусмотрены, а вопросы есть. Например, чем обернется в морально-психологическом плане ситуация, при которой в подчинение к сержанту, не имеющему высшего образования и не получающему достойного денежного довольствия, придет выпускник вуза, к тому же молодой отец, которого «отвлекли» на год службы от средней заработной платы (она в РФ более чем вдвое превышает денежное довольствие сержанта), а жене выплачивают 6 тыс. руб./мес.? Какими будут взаимоотношения этих обездоленных военнослужащих? И какой будет их совместная служба?

8. Вызывает озабоченность организационно-управленческий аспект. Судя по тексту новой ФЦП, она полностью сохранила основные системные изъяны прежней программы, которые привели к ее срыву в 2007 г. По-прежнему отсутствует вневедомственный контроль и тем более - общественный. Так, средства, отпущенные в рамках прежней ФЦП в том числе на капитальное строительство, израсходованы, но жить контрактникам негде и ситуацию надо исправлять в рамках новой ФЦП. Гарантий эффективности управления и расходования средств на новом этапе без общественного контроля быть не может.

Выводы, которые следуют из проведенного анализа:

1. Совершенствования системы комплектования в результате выполнения мероприятий новой ФЦП не произойдет. Она решает важную и нужную, но частную задачу обустройства жизни и быта военнослужащих-контрактников и их семей. Только в таком смысле она полезна. Так ее и следовало бы назвать. Если же в ФЦП намечено только капитальное строительство, а называется это «совершенствованием системы комплектова-

ния», то получается, что название стало ширмой, за которой скрывается нежелание некоторых военачальников отказаться от изъянов нынешней системы комплектования и нынешнего характера службы в армии, поскольку эти изъяны кому-то очень выгодны.

2. Необходим срочный пересмотр новой ФЦП с обязательным привлечением независимых экспертов, представителей общественных организаций. Как ни парадоксально, но в этой ситуации общественным организациям следует привлечь в союзники В.В. Путина и Д.А. Медведева, прояснив для них ситуацию с новой ФЦП, и на этой основе добиваться эффективного и скорого решения проблемы комплектования армии. Напомним, что именно В. Путин утвердил Концепцию, содержащую совершенно правильную оценку необходимости перевода регулярных войск РФ на контракт, и что именно Д.А. Медведев потребовал обеспечить постоянную готовность всех боевых воинских частей. А это невозможно без форсированного перехода на добровольный способ комплектования по контракту с обеспечением высокой привлекательности военной службы.

Приведенные выше оценки и рекомендации ИЭПП были опубликованы в выпусках аналитических материалов, сообщены Уполномоченному по правам человека в РФ и озвучены перед общественностью. Трудно судить об эффективности подобных действий.

Но, завершая раздел, следует отметить, что в начале января 2009 г. был обнародован

210

фрагмент указа о численности ВС. А затем появилась информация о некой новейшей ФЦП, рассчитанной на 4 года, в результате чего в ВС РФ к 2013 г. «станут профессиональными более 85 тысяч должностей младших командиров». Общее количество сержантов-профессионалов возрастет до 250 тыс. чел. И готовить их будут почти 3 года в ряде высших военных учебных заведений РФ и в перепрофилированных специальных учебных заведениях - бывших школах прапорщиков. Такие заявления многократно повторяются. Вот только принятая ФЦП остается нескорректированной.

5.8.4. Изменение военно-технической политики и планов оснащения ВС РФ

В июне-сентябре 2008 г. Правительством РФ были подтверждены неизменность и преемственность российской военно-технической политики как по целям, так и по средствам их достижения.

Выступая на заседании Правительства 30 июня 2008 г., посвященном обсуждению проекта федерального бюджета на 2009-2011 гг., председатель Правительства РФ В. Путин заявил, что доля расходов на развитие Вооруженных Сил в общих расходах с 2009 г.

211

начнет расти и достигнет к 2015 г. 70% , т.е. подтвердил курс, принятый в годы его президентского правления Советом безопасности РФ. А ведь целью военно-технической политики современного российского руководства должно быть обеспечение необходимого уровня обороноспособности страны, а не закачивание денег в военно-

промышленный комплекс. К сожалению, в России это не всегда понимается даже эконо-

212

мистами .

210 Гаврилов Ю. Миллион штыков к 2016 году// Российская газета. 2009. 14 января (№ 2).

211 70% лишь в тексте на http://www.government.ru/content/rfgovernment/rfgovernmentchairman/chronicle/ аг-chive/2008/06/30/1884577.htm. В сопровождающей этот текст видеозаписи В. Путин говорит о 50%.

212 «Например, премьер-министр говорил о расходах на оборону, что очень правильно, потому что сейчас в основном они тратятся на проедание. А расходы на оборону должны идти на развитие. Это предполагает 578

Безусловно, премьер-министру известны и проблемные места в реализации российской военно-технической политики. Так, выступая за три недели до указанного заседания на совещании, посвященном вопросам планирования гособоронзаказа в проекте федерального бюджета на 2009-2011 гг., В. Путин поставил перед участниками следующие задачи: переход к серийным поставкам новой военной техники, концентрация ресурсов на завершении перспективных разработок при условии наведения порядка в сроках ис-

213

полнения и ценах . При этом им были особо подчеркнуты как опасность, связанная с

214

инфляцией, так и надежда на активную работу Рособоронпоставки по стабилизации цен на продукцию военного назначения.

В этой же связи представляет интерес одно из интервью ключевого игрока на поле российской военно-технической политики - председателя Военно-промышленной ко-

215

миссии и вице-премьера С. Иванова, опубликованное 9 июля 2008 г.

Однако после августовских событий выяснилось, что программа вооружений плохая и ее надо коренным образом менять.

В качестве основных проблем при реализации военно-технической политики С. Ивановым выделены анархия в ценообразовании, слабое обоснование тактико-технических требований заказчиками и нарушение двухмесячного срока размещения гособоронзаказа - к концу апреля 2008 г. контракты были заключены лишь на 65% от соответствующего объема бюджетных ассигнований. Растет число предприятий, вообще отказывающихся от участия в конкурсах на выполнение гособоронзаказа. Основной причиной складывающейся ситуации он, как и председатель Правительства, считает завышение исполнителями цены на свою продукцию, несмотря на принятое Правительством в августе 2007 г. постановление № 549 «Об утверждении Правил разработки и выполнения государственных программ вооружения».

Негативная тенденция все большего омертвения выделяемых на оборону бюджетных средств вряд ли сможет быть преодолена за счет простого наращивания объема и доли расходов на развитие при сохранении доставшихся России по наследству от СССР неэффективных институтов программы вооружения и гособоронзаказа. Председатель Военно-промышленной комиссии может сколько угодно жаловаться на рост цен у недобросовестных производителей, но до тех пор, к примеру, пока принятое в августе 2007 г. постановление № 549 будет оставаться неопубликованным в открытой печати, правила игры (и цены) на внутреннем рынке военной продукции будут определяться не им, а свободой воли сторон контракта.

Без принятия неотложных политических решений, направленных на сокращение на порядок доли закрытых бюджетных расходов, исключение закрытых расходов из разделов бюджета, не имеющих отношения к обороне и безопасности, рассекречивание и публикацию нормативных документов, в том числе государственной программы вооружения, а также информации по всем заключаемым договорам как в рамках

совершенно другие методы и подходы к этой сфере, очень тонкой и очень важной». Цит. по: Гонтмахер Е. Затяжка инфляцией// Российская газета. 2008. 7 июля (№ 143п).

213 Текст выступления см. на http://www.government.ru/content/rfgovernment/rfgovernmentchairman/ с^отс1е/аг^е/2008/06/10/7048457.Йт.

214 Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств.

215 Заказ на оборону// Российская газета. 2008. 9 июля (№ 146).

гособоронзаказа, так и вне его, военная организация России и в 2020 г. окажется плохо оснащенной.

5.8.5. Особенности военно-бюджетной политики и проблема открытости

Даты утверждения Президентами Российской Федерации первой216 и последней,

217

пятой217, версий федерального бюджета на 2008 г. разделяет почти 15 месяцев. За это время ассигнования по разделу 02 «Национальная оборона» возросли с 958 млрд 346 млн до 1031 млрд 558 млн руб., или на 7,64%, при росте ассигнований федерального бюджета

в целом на 6,87%. По сравнению с 2007 г. прирост ассигнований по этому разделу в ре-

218

альном измерении составил порядка 3,5%, а в ВВП доля этих расходов сократилась на 0,05% - до 2,48%, т.е. каких-либо существенных изменений в плановых объемах финансирования не произошло.

К сожалению, весьма существенно изменилась форма представления самого федерального бюджета, причем настолько, что даже выполнение простейших оценок объемов ассигнований по разделам и подразделам классификации расходов, подобных приведенным выше, на основе официально публикуемых текстов соответствующих федеральных законов стало невозможным.

Дело в том, что после внесения очередных изменений в Бюджетный кодекс, всту-

219

пивших в силу с января 2008 г. , из состава приложений к федеральному бюджету исчезли таблицы с распределением расходов федерального бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации расходов, да и само понятие функциональной классификации также исчезло. Вследствие указанной инновации Минфина из закона о федеральном бюджете теперь невозможно узнать полный объем бюджетных ассигнований не только на оборону или безопасность, но и, как это ни удивительно, на все остальные государственные функции. Поэтому в анализе, проведенном ниже, кроме соответствующих федеральных законов о бюджете, используются данные Федерального

220

казначейства об исполнении консолидированного бюджета РФ220 в 2008 г.

Таким образом, несмотря на то что уровень секретности расходов федерального бюджета в 2008 г. возрос в общем-то незначительно (табл. 23), прозрачность самого бюджета как документа упала до низшей отметки за последние 10 лет. И в этой связи уже абсолютно логичным выглядит появление в 2008 г. секретных ассигнований в подразделе «Социальное обеспечение населения» в размере 15 млн 200 тыс. руб., после чего в российском федеральном бюджете остался всего лишь один раздел, не охваченный лихорадкой засекречивания, - «Охрана окружающей среды».

216 О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов: Федер. закон № 198-ФЗ, принят Госдумой 6 июля 2007 г.

217 О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»: Федер. закон № 193-ФЗ, принят Госдумой 23 октября 2008 г.

218 С использованием индекса-дефлятора ВВП.

219 О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: Федер. закон № 63-ФЗ, принят Госдумой 13 апреля 2007 г.

220 Отчет на 1 января 2009 г. См.: http://www.roskazna.ru/store/reports_file404.xls. 580

Таблица 23

Доля секретных ассигнований в расходах федеральных бюджетов 2003-2008 гг. (в %)

Код и наименование раздела (подраздела), 2003 2004 2005 2006 2007 2008

содержащего секретные ассигнования

1 2 3 4 5 6 7

Расходы федерального бюджета в целом 9,73 9,83 11,33 11,80 10,33 11,92

0100 ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ н/п 221 н/п 3,67 6,28 5,52 8,66

0108 Международные отношения и международное сотрудничество 31,88 18,04 - 0,01 < 0,01 3,66

0110 Государственный материальный резерв 97,73 93,33 82,86 89,23 92,18 90,17

0111 Фундаментальные исследования - - 2,13 1,22 1,12 0,97

0115 Другие общегосударственные вопросы н/п н/п 0,05 0,72 0,28 4,42

0200 НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА 37,22 38,40 42,06 42,77 45,33 46,14

0201 Вооруженные Силы Российской Федерации 35,39 36,11 33,07 35,59 37,11 39,04

0204 Мобилизационная подготовка экономики 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

0205 Подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и - - 100,0 100,0 100,0 -

миротворческой деятельности

0206 Ядерно-оружейный комплекс 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

0207 Реализация международных обязательств в сфере военно- 100,0 41,05 45,22 46,90 50,65 100,0

технического сотрудничества

0208 Прикладные научные исследования в области национальной обо- н/п н/п 98,37 93,94 93,69 93,20

роны

0209 Другие вопросы в области национальной обороны н/п н/п 2,49 8,79 24,38 29,21

0300 НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬ- 23,33 20,79 28,52 31,64 31,07 31,84

НАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

0302 Органы внутренних дел 3,40 3,01 4,76 6,31 5,16 4,97

0303 Внутренние войска 13,21 11,10 11,76 10,31 9,80 10,25

0306 Органы безопасности 100,00 98,91 97,80 95,49 97,31 99,05

0307 Органы пограничной службы 19,73 22,88 100,00 98,97 97,62 100,00

0309 Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций при- 43,69 41,74 59,02 62,39 50,65 51,39

родного и техногенного характера, гражданская оборона

0312 Прикладные научные исследования в области национальной безо- н/п н/п 73,95 66,41 64,43 75,49

пасности и правоохранительной деятельности

0314 Другие вопросы в области национальной безопасности и правоох- н/п н/п 8,26 50,71 39,95 56,32

ранительной деятельности

0400 НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА н/п н/п 0,05 0,02 0,44 0,64

0411 Прикладные научные исследования в области национальной эко- н/п н/п - - 5,23 5,84

номики

0412 Другие вопросы в области национальной экономики н/п н/п 0,12 0,06 < 0,01 0,31

0500 ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО н/п н/п - 3,42 0,85 6,96

0501 Жилищное хозяйство н/п н/п - 4,22 5,69 15,97

0700 ОБРАЗОВАНИЕ - - 2,76 2,69 2,39 2,55

0701 Дошкольное образование - - 2,03 2,17 2,44 2,48

0702 Общее образование - - 1,51 1,91 2,14 2,00

0704 Среднее профессиональное образование - - 1,06 1,03 1,02 0,86

0705 Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение - - 16,85 15,78 17,22 1,80

квалификации

0706 Высшее и послевузовское профессиональное образование - - 3,15 2,93 2,53 3,08

0709 Другие вопросы в области образования - - 0,30 0,33 0,28 0,29

0800 КУЛЬТУРА, КИНЕМАТОГРАФИЯ, СРЕДСТВА МАССОВОЙ - - 0,17 0,17 0,21 0,17

ИНФОРМАЦИИ

0801 Культура - - 0,14 0,10 0,16 0,10

0804 Периодическая печать и издательства - - 13,46 7,45 2,57 2,62

0806 Другие вопросы в области культуры, кинематографии, средств - - 0,02 0,15 - -

массовой коммуникации

0900 ЗДРАВООХРАНЕНИЕ, ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ - - 4,30 3,99 2,57 4,14

0901 Стационарная медицинская помощь - - 5,61 4,66 2,94 3,24

0902 Амбулаторная помощь н/п н/п н/п н/п н/п 13,94

0905 Санаторно-оздоровительная помощь н/п н/п н/п н/п н/п 14,07

0907 Санаторно-эпидемиологическое благополучие н/п н/п н/п н/п н/п 2,09

0908 Физическая культура и спорт - - 0,28 0,26 0,24 0,42

0910 Другие вопросы в области здравоохранения, физической культуры - - - - - 1,74

и спорта

221 Неприменимо вследствие изменения структуры бюджетной классификации.

Продолжение таблицы 23

1 2 3 4 5 6 7

1000 СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА - - - - - 0,01

1003 Социальное обеспечение населения - - - - - 0,02

1100 МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ - - - - 0,16 -

1101 Финансовая помощь бюджетам других уровней - - - - 0,50 -

Источник: Расчеты ИЭПП по данным федеральных бюджетов 2003-2008 гг. (данные 2003-2007 гг. приведены к соответствующим разделам и подразделам бюджетной классификации, вступившей в силу с января 2008 г.). Для 2008 г. - данные Федерального закона от 8 ноября 2008 г. № 193-ФЗ и отчета Федерального казначейства об исполнении консолидированного бюджета РФ на 1 января 2009 г.

Несмотря на то что динамика долей секретных ассигнований подтверждает сохранение многолетних охранительных тенденций, все же следует отметить и некоторые позитивные моменты.

Так, составители федерального бюджета наконец-то признали очевидный факт, что ассигнования по подразделу 0205 «Подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности» секретными не могут быть просто по своей сути. Кроме того, доля секретных ассигнований в подразделе 0705 «Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации» раздела 07 «Образование» снизилась с 17,2% в 2007 г. до 1,8% в 2008 г.

Тем не менее основная тенденция остается в силе. Например, все появившиеся в 2008 г. в разделе 09 расходов бюджета новые подразделы оказались секретными, а самый секретный из них - с 14,1% - подраздел 0905 «Санаторно-оздоровительная помощь», видимо, является ключевым для национальной обороны и безопасности государства. Да и ассигнования на физкультуру и спорт в подразделе 0908 оказались почти в два раза секретнее, чем год назад. Рекордный же прирост секретной доли по сравнению с 2007 г.) годом более чем на 10 п.п. продемонстрировали ассигнования по подразделу 0501 «Жилищное хозяйство». Причина этого, естественно, неизвестна.

Таблица 24

Прямые военные ассигнования федерального бюджета по разделу 02 «Национальная оборона»

Наименование раздела и подразделов 2008 г., млн руб. / то же в ценах 2007 г. Изменение в 2008 г. по сравнению с 2007 г., млн руб. / прирост, % Доля ассигнований, % / изменение по сравнению с 2007 г., п.п. в федеральном т»т»тт - ,пп11 в ВВП бюджете 2008 г.

НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА 1 031 558 29 212 14,69 2,48

868 315 3,48 1,84 -0, 05

Вооруженные Силы Российской Феде- 748 934 24 253 10,67 1,80

рации 630 416 4,00 1,38 -0,03

Мобилизационная и вневойсковая под- 5 045 90 0,07 0,01

готовка 4 246 2,16 0,01 -

Мобилизационная подготовка экономи- 3 500 -1 789 0,05 0,01

ки 2 946 -37,79 -0,02 -

Подготовка и участие в обеспечении 559 354 0,01 <0,01

коллективной безопасности и миро- 471 302,43 0,01 -

творческой деятельности

Ядерно-оружейный комплекс 17 084 2 282 0,24 0,04

14 380 18,86 0,06 -

Реализация международных обяза- 3 911 -3 372 0,06 0,01

тельств в сфере военно-технического 3 292 -50,60 -0,05 -0,01

сотрудничества

Прикладные научные исследования в 133 343 -10 518 1,90 0,32

области национальной обороны 112 241 -8,57 0,02 -0,05

Другие вопросы в области националь- 119 182 17 914 1,70 0,29

ной обороны 100 322 21,74 0,44 0,04

Источник: Расчеты ИЭПП. 582

Абсолютные и относительные значения основных компонентов прямых военных ассигнований РФ в федеральном бюджете и их изменение относительно 2007 г. в соответствии с окончательным вариантом федерального бюджета на 2008 г. показаны в табл. 24 (пересчет в цены 2007 г. выполнен с использованием первой оценки Росстатом индекса-дефлятора ВВП для 2008 г.222).

Введенный Бюджетным кодексом с 2008 г. подраздел 0202 «Модернизация Вооруженных Сил Российской Федерации и воинских формирований» в открытой части федерального бюджета отсутствовал, причем, судя по совпадению суммы ассигнований под-

223

разделов с ассигнованиями по разделу 02 в целом , не было его и в секретных приложениях.

Военные ассигнования из других разделов российского федерального бюджета приведены в табл. 25.

Таблица 25

Прямые и косвенные военные ассигнования по другим разделам

федерального бюджета

2008 г., млн Изменение в 2008 Доля ассигнования, % / изменение по

Наименование подраздела или руб. / то же г. по сравнению с сравнению с 2007 г., п.п.

характера ассигнований в ценах 2007 г., млн руб. / в федеральном в ВВП

2007 г. прирост, % бюджете 2008 г.

1 2 3 4 5

В разделе 03 «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность»

Внутренние войска 54 951 -139 0,78 0,13

46 255 -0,30 0,07 -0,01

Органы безопасности 146 363 7 246 2,08 0,35

122 201 6,25 0,31 -

Органы пограничной службы 68 444 686 0,97 0,16

57 613 1,20 0,10 -0,01

Войска МЧС и гражданская обо- 36 781 5 311 0,52 0,09

рона 30 960 20,71 0,13 0,01

В разделе 04 «Национальная экономика»

Президентская программа «Унич- 2 604 -725 0,04 0,01

тожение запасов химического 2 192 -24,86 -0,01 -

оружия в РФ»

Субсидии организациям транспор- 94 - <0,01 <0,01

та, осуществляющим приобретение 79 - - -

автотехники для пополнения под-

вижного состава автоколонн

Субсидии на функционирование 23 - <0,01 <0,01

координационного центра Россия- 20 - - -

НАТО

Строительство специальных и 6 279 -5 125 0,09 0,02

военных объектов 5 285 -49,23 -0,07 -0,02

ФЦП «Промышленная утилизация 89 -17 <0,01 <0,01

вооружения и военной техники 75 -18,19 - -

(2005-2010 годы)»

Секретные расходы 5 408 1 364 0,08 0,01

4 552 42,81 0,03 -

222 О производстве и использовании валового внутреннего продукта (ВВП) за 2008 год. М.: Росстат, 3 февраля 2009 г. См.: http://www.gks.ru/bgd/free/B04_03/IssWWW.exe/Stg/d02/13vvp30.htm.

223 См. данные Федерального казначейства об исполнении консолидированного бюджета.

_Продолжение таблицы 25

1 2 3 4 5

В разделе 05 «Жилищно-коммунальное хозяйство»

Президентская программа «Уничтожение 1 792 -1 652 0,03 0,00

запасов химического оружия в РФ» 1 509 -52,26 -0,02 -0,01

Обеспечение военнослужащих служебным 33 808 14 335 0,49 0,09

и постоянным жильем 29 787 92,77 0,25 0,04

Секретные расходы 8 611 4 737 0,12 0,02

7 248 188,62 0,08 0,01

В разделе 07 «Образование»

Расходы Минобороны 35 091 1 568 0,50 0,08

29 538 5,60 0,07 -

Секретные расходы 8 623 397 0,12 0,02

7 258 5,78 0,02 -

В разделе 08 «Культура, кинематография, средства массовой информации»

Расходы Минобороны 2 714 -144 0,04 0,01

2 285 -5,93 - -

Секретные расходы 159 134 -14 -9,68 <0,01 <0,01

В разделе 09 «Здравоохранение, физическая культура и спорт»

Расходы Минобороны 25 186 -233 0,36 0,06

21 200 -1,09 0,03 -

Секретные расходы 9 414 812 0,13 0,02

7 924 11,41 0,03 -

В разделе 10 «Социальная политика»

Пенсионное обеспечение Минобороны 96 048 -49 118 1,37 0,23

80 849 -37,79 -0,62 -0,16

Пенсионное обеспечение ФСБ 15 634 -495 0,22 0,04

13 160 -3,62 0,01 -

Приобретение жилья уволенным и уволь- 12 057 -19 232 0,17 0,03

няемым военнослужащим 10 149 -65,46 -0,28 -0,06

Дополнительное ежемесячное материаль- 305 -386 <0,01 <0,01

ное обеспечение инвалидов вследствие 257 -60,01 -0,01 -

военной травмы

Обеспечение проведения ремонта индиви- 290 49 <0,01 <0,01

дуальных жилых домов, принадлежащих 244 25,25 - -

членам семей военнослужащих, потеряв-

шим кормильца

Компенсации членам семей погибших 1 453 125 0,02 <0,01

военнослужащих 1 223 11,37 - -

Пособия и компенсации военнослужащим, 8 088 -1 200 0,12 0,02

приравненным к ним лицам, а также уво- 6 808 -14,98 -0,01 -

ленным из их числа

Секретные расходы 15 13 - 0,00 0,00

В разделе 11 «Межбюджетные трансферты»

Дотации бюджетам ЗАТО 9 778 -908 0,14 0,02

8 230 -9,93 - -

Поддержка мер по обеспечению сбаланси- 1 134 -105 0,02 <0,01

рованности бюджетов ЗАТО 955 -9,93 - -

Развитие и поддержка социальной и инже- 5 816 -575 0,08 0,01

нерной инфраструктуры ЗАТО 4 896 -10,51 - -

Осуществление первичного воинского 1 625 178 0,02 <0,01

учета на территориях, где отсутствуют 1 368 15,00 - -

военные комиссариаты

Единовременное пособие беременной жене 1 090 - 0,02 <0,01

военнослужащего, проходящего военную 918 - 0,02 -

службу по призыву, а также ежемесячное

пособие на ребенка военнослужащего,

проходящего военную службу по призыву

Переселение граждан из ЗАТО 1 234 -115 0,02 <0,01

1 039 -9,93 - -

Продолжение таблицы 25

1 2 3 4 5

Материальное обеспечение специалистов 2 255 53 0,03 0,01

ядерного оружейного комплекса РФ 1 898 2,89 - -

Указ Президента Российской Федерации от 670 - 0,01 <0,01

1 августа 2005 года N° 887 «О мерах по 564 - 0,01 -

улучшению материального положения

инвалидов вследствие военной травмы»

Источник: расчеты ИЭПП.

По сравнению с 2007 г. ассигнования на строительство жилья в Минобороны по разделу 02 «Национальная оборона» возросли в реальном выражении на 35%, кроме этого, на 93% возросли ассигнования, получаемые военными за счет раздела 05 «Жилищно-коммунальное хозяйство». Однако при этом сократились бюджетные средства на жилищные сертификаты (на 65%) и на накопительно-ипотечную систему жилищного обеспечения военнослужащих (на 61%), причем ассигнования на последнюю сократились с 8 млрд 270 млн руб. в первой версии бюджета 2008 г. до 4 млрд 63 млн руб. в последней.

Денежное довольствие военнослужащих в 2008 г. повышалось дважды на 9%, при этом ассигнования на военный персонал Минобороны в реальных показателях возросли на 19%. Однако поставленная Президентом РФ В. Путиным в 2005 г. цель - повысить доходы военных в реальном выражении к концу 2008 г. в полтора раза - достигнута не была. С учетом индекса потребительских цен (113,3% в 2008 г.) доходы военных увеличились за три года лишь на 25%.

На боевую подготовку в 2008 г. планировалось выделить 28 млрд 554 млн руб. (прирост 39%), при этом львиная их доля (26 млрд 961 млн руб.), как всегда, приходится на горюче-смазочные материалы (ГСМ). При этом другие составляющие расходов на боевую подготовку решением министра обороны в декабре 2007 г. были увеличены в 4 раза - с 244 млн руб. до 1 млрд 55 млн. Но картина качественно меняется, если учесть, что Главное финансово-экономическое управление Минобороны перед этим проделало обратную операцию, сократив эти же расходы вчетверо224.

Ассигнования на материально-техническое обеспечение составили 113 млрд 214 млн руб., сократившись по сравнению с 2007 г. на 1%. Несмотря на уверенность разработчиков трехлетнего федерального бюджета, что выделенных ассигнований будет достаточно для ежегодного приобретения не менее 3,2 млн т ГСМ, в 2008 г. их закупки Минобороны не превысили 2,8 млн т, хотя ассигнования на эти цели достигли 57 млрд 204 млн руб. (номинальный прирост 52%). В этой связи прирост среднего налета пилотов российских ВВС за год с 42 до 55 часов, о котором заявил начальник Главного

225

управления боевой подготовки и службы войск ВС РФ , не может быть объяснен лишь падением цен на нефтепродукты к концу года.

Хотя 2008 г. был объявлен в Минобороны годом продовольственной службы, ассигнования на продовольственное обеспечение (24 млрд 404 млн руб.) в реальном выражении оказались на 12% меньше, чем в 2007 г. Аналогично отношение российских властей и к вещевому обеспечению, где наблюдается сокращение в реальном выражении на 23%, т.е. по-прежнему старательно выдерживается негативный норматив 60-70% обеспечения потребности Вооруженных Сил в обмундировании.

224 Ращепкин К. Теперь наступаем по всем направлениям.

225 Красная звезда. 2008. 11 февраля (№ 23).

// Красная звезда. 2008. 5 февраля (№ 18).

Ассигнования на пенсионное обеспечение в Минобороны в 2008 г. по сравнению с

2007 г.226 в реальном выражении снизились на 3-7% (в зависимости от метода дефлиро-вания - по ИПЦ или по индексу-дефлятору ВВП), что можно рассматривать и как следствие сокращения численности военных пенсионеров в этом ведомстве, - последняя соответствующая официальная статистика относится к 1 января 2006 г.

Прямые военные ассигнования (табл. 26) в российском федеральном бюджете на

2008 г., рассчитанные в соответствии со стандартом ООН для военных расходов, составили 3,6% ВВП, а с учетом ассигнований, связанных с прошлой военной деятельностью

227

(военные пенсии , уничтожение химического оружия и т.п.), - 3,9% ВВП.

Таблица 26

Суммарные показатели военных и связанных с ними ассигнований федерального бюджета

Наименование ассигнований Сумма ассигнований, млн руб. Доля ассигнований, % / ее изменение по сравнению с 2007 г., п.п. в федеральном бюд- в ВВП жете 2008 г.

Общие прямые военные ассигнования 1 494 049 21,28 3,60

3,07 0,01

Суммарные прямые и косвенные военные ассигнования, 1 636 584 23,31 3,94

связанные с нынешней и прошлой военной деятельностью 2,16 -0,23

Суммарные ассигнования по разделам «Национальная обо- 1 860 980 26,50 4,48

рона» и «Национальная безопасность и правоохранительная 3,32 -0,09

деятельность»

Источник: расчеты ИЭПП.

Исполнение федерального бюджета в 2008 г. в части военных расходов в целом не отличалось от 2007 г. Так, отчеты Федерального казначейства показывают превышение лимита расходов по сводной бюджетной росписи федерального бюджета над его ассигнованиями по разделу 02 «Национальная оборона», выделенными в соответствии с действующим законом о бюджете, на 5 млрд 34 млн руб. уже с марта. После чего указанное превышение достигло максимума в ноябре (18 млрд 406 млн руб.) с сокращением к концу года до 12 млрд 643 млн руб.

Хотя источники роста военных расходов невозможно установить из содержания

228

опубликованных Минфином бюджетных росписей228, вероятно, в первую очередь это остатки ассигнований федерального бюджета 2007 г. на счетах Федерального казначейства (более 7 млрд руб. по разделу «Национальная оборона») и дополнительные доходы Минобороны в 2008 г. от продажи недвижимости, утилизации вооружения и ликвидации химического оружия.

Данные о помесячном исполнении военных и связанных с ними расходов федерального бюджета в 2008 г. представлены в табл. 27 и на рис. 40-42. Очевидно, что тенденция сдвига расходов на последний месяц года стала в 2008 г. еще более выраженной, возможно, в том числе и вследствие аукционов Минфина по размещению свободных средств федерального бюджета. Негативное влияние такого характера финансирования на боеспособность войск, жизнедеятельность военнослужащих и всю военную экономику очевидно.

226 Без учета суммы, выделенной в 2007 г. Минфину на погашение задолженности перед военными пенсионерами, возникшей в 1995-1998 гг.

227 До 1998 г. пенсионные расходы Минобороны входили в состав раздела «Национальная оборона».

228 См. на: http://www1.minfin.ru/ru/budget/federa1_budget/budj_rosp/. 586

Таблица 27

Помесячное исполнение военных и связанных с ними расходов федерального бюджета 2008 г., млрд руб.

Наименование о 5а м § с Л р а .а ч а н р Л ч е Май .а н Л ч н с ^ л р «о в Л р «о .а р «о .а р «о « Э £ * мс оа

расходов ® 2 г ° о ^ ^ д е р П 8 о о 2--Б е в н Ян рв е е а § р е А 2 И 2 И А н н е Се £ О в о Но си Д нр о и г а д л

НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБО- 958,3 1 031,6 22,5 71,6 77,1 97,4 71,5 72,1 80,5 60,7 60,7 82,2 78,6 261,2 (9,3)

РОНА

Вооруженные Силы РФ 701,8 748,9 20,0 61,7 57,5 75,5 51,7 60,5 59,8 50,5 51,9 62,5 55,0 166,9 (22,7)

Мобилизационная и вневой- 5,2 5,0 0,0 0,6 0,2 0,2 0,2 1,3 0,2 0,1 0,2 0,2 0,3 1,0 0,5

сковая подготовка

Мобилизационная подготов- 3,5 3,5 0,0 0,5 0,7 1,0 1,3 0,1 0,2 0,1 0,1 0,2 0,1 0,3 (1,2)

ка экономики

Подготовка и участие в 0,1 0,6 - - - 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2 0,2

обеспечении коллективной

безопасности и миротворче-

ской деятельности

Ядерно-оружейный ком- 17,1 17,1 0,8 - 8,9 1,6 - - 2,3 0,1 - 0,2 1,6 2,4 -

плекс

Реализация международных 3,1 3,9 0,8 0,1 - - - 0,6 0,1 0,1 0,1 - 0,6 0,6 1,2

обязательств в сфере военно-

технического сотрудниче-

ства

Прикладные научные иссле- 127,8 133,3 0,6 8,2 7,2 14,2 6,9 6,2 9,2 3,9 4,4 4,9 5,7 50,6 3,7

дования в области нацио-

нальной обороны

Другие вопросы в области 99,7 119,2 0,2 0,6 2,6 4,9 11,3 3,4 8,7 5,9 4,1 14,2 15,2 39,2 9,1

национальной обороны

НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗО- 772,2 829,4 27,9 53,8 62,1 66,9 61,6 68,8 66,0 60,3 65,9 71,1 75,9 137,0 (6,1)

ПАСНОСТЬ И ПРАВО-

ОХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯ-

ТЕЛЬНОСТЬ

Внутренние войска 51,6 55,0 1,3 2,5 3,8 4,0 4,4 4,8 4,5 4,1 4,7 4,4 5,1 10,4 0,2

Органы безопасности 137,4 146,4 5,1 9,4 11,0 11,2 10,4 11,9 12,3 10,3 10,2 12,8 13,3 26,2 (1,3)

Органы пограничной 65,1 68,4 1,7 4,2 4,2 4,8 4,9 5,1 5,7 5,0 4,6 6,3 5,0 11,9 3,5

службы

Защита населения и терри- 45,0 47,8 1,6 2,2 5,2 5,0 3,3 3,1 3,5 3,1 3,6 3,8 3,9 10,2 (2,1)

тории от чрезвычайных

ситуаций природного и тех-

ногенного характера, граж-

данская оборона

Прикладные научные иссле- 6,7 6,7 0,2 0,4 0,4 0,5 0,4 0,5 0,6 0,4 0,5 0,6 0,6 1,6 (0,2)

дования в области нацио-

нальной безопасности и

правоохранительной дея-

тельности

Другие вопросы в области 4,8 5,9 0,2 0,2 0,2 0,8 0,4 0,3 0,3 0,2 0,3 0,2 1,1 0,5 1,0

национальной безопасности

и правоохранительной дея-

тельности

Источник: Расчеты ИЭПП по данным Федерального казначейства.

229 О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов: Федер. закон № 198-ФЗ, принят Госдумой 6 июля 2007 г.

230 О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»: Федер. закон № 193-Ф3, принят Госдумой 23 октября 2008 г.

Источник: расчеты ИЭПП на основе данных Федерального казначейства.

Рис. 40. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу 0201 «Вооруженные Силы Российской Федерации» в 2006-2008 гг.

Источник: расчеты ИЭПП на основе данных Федерального казначейства.

Рис. 41. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу 0207 «Прикладные научные исследования в области национальной обороны» в 2006-2008 гг.

Источник: расчеты ИЭПП на основе данных Федерального казначейства.

Рис. 42. Исполнение расходов федерального бюджета по подразделу 0208 «Другие вопросы в области национальной обороны» в 2006-2008 гг.

Таблица 28

Военные расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2003-2008 гг. (в млн руб.)*

Наименование подраздела классификации расходов 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Вооруженные Силы Российской Федерации - - - 35 05 03

0,1 0,3 0,3

Модернизация Вооруженных Сил Российской - - - - - 10

Федерации и воинских формирований 0,5

Мобилизационная и вневойсковая подготовка 13,1 - 65,6 899,3 1 351,9 1 797,9

13,2 65,6 808,6 1 245,6 1 702,2

Мобилизационная подготовка экономики** 449,7 532,4 485,4 708,3 861,2 1 137,2

405,6 500,6 468,6 692,8 840,9 1 063,9

Другие вопросы в области национальной - - 109,6 32,8 55 07

обороны 97,5 32,1 5,7 0,5

Внутренние войска 14,6 12,4 9,9 35 10 03

12,7 12,2 9,9 1,4 1,0 0,3

Органы безопасности 37 67 03 16,5 01 00

2,1 6,5 0,3 16,5 0,1 0,0

Органы пограничной службы - - 01 0 1 - - -

Защита населения и территории от чрезвы- 6 511,0 7 968,2 11 184,6 15 636,4 19 118,4 23 895,8

чайных ситуаций природного и техногенного 6 244,1 7 281,3 10 958,9 14 367,0 18 292,6 21 456,7

характера, гражданская оборона

*Числитель - ассигновано, знаменатель - фактически исполнено.

** До 2005 г. подраздел не входил в раздел «Национальная оборона». Источник: Федеральное казначейство.

Анализ отчетов Федерального казначейства об исполнении консолидированного бюджета РФ показал, что военные расходы правительств субъектов Федерации, ранее практически отсутствовавшие и вследствие этого не учитывавшиеся, стали вполне сопоставимыми с расходами центрального правительства по ряду подразделов классификации, а с 2005 г. появились и в разделе «Национальная оборона» (см. табл. 28), не превысив, впрочем, 0,3% от суммарных военных расходов федерального правительства.

Представленные в табл. 29 результаты 10-летнего статистического наблюдения за российскими военными расходами в период 1999-2008 гг. (во избежание двойного счета) не включают данные, приведенные в табл. 28, поскольку пока нет ясности с источниками финансирования указанных там военных расходов субъектов Федерации (в отношении доли трансфертов из федерального бюджета). Кроме того, оценивая динамику суммарных военных расходов России за период наблюдения, следует учитывать, что изначально в основу системы их расчета был положен подход, опирающийся на формальную связь расходов военной организации с военными задачами и целями деятельности. В этой связи прямое международное сопоставление такой статистики с военными расходами стран НАТО не всегда возможно, так как с 2004 г. большинство их причисляют к военным только те органы, которые со своими подготовкой и вооружением могут принимать непосредственное участие в боевых действиях и соответственно расходы на органы безопасности типа российской ФСБ к военным не относят.

Таблица 29

Основные показатели военных расходов Российской Федерации в 1999-2008 гг.

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

1. В номинальном выражении (в текущих ценах), млрд руб.

Исполнение расходов ФБ по 115,6 191,7 247,7 295,4 355,7 430,0 581,1 681,8 831,9 1 040,8

разделу «Национальная обо-

рона» в текущей бюджетной

классификации2

Ассигнования ФБ по разделу 93,7 209,4 214,7 284,2 354,9 427,4 578,4 686,1 839,1 1 031,6

«Национальная оборона»:

в текущей бюджетной клас-

сификации

выведены в другие разделы - - - - - - 44,3 77,7 91,3 121,0

бюджетной классификаций

в сравнимой бюджетной 93,7 209,4 214,7 284,2 354,9 427,4 622,6 763,9 930,4 1 152,5

классификации

Военные расходы, по данным - 202,6 294,4 325,9 447,0 499,0 665,0 822,1 850,2 -

ООНв

Общие прямые военные ас- 128,9 270,4 283,4 357,7 464,2 552,7 770,3 1 003,9 1 214,4 1 494,0

сигнования1.

Суммарные прямые и косвен- 144,0 304,6 329,6 460,1 602,3 638,8 855,1 1 090,4 1 375,6 1 636,6

ные военные ассигнования, связанные с текущей и прошлой военной деятельностью"_

2. В реальном выражении (в ценах 2008 г.)е, млрд руб.

Исполнение расходов ФБ по 1 012,2 1 093,0 1 050,6 987,3 997,4 1 007,3 1 093,5 1 032,1 1 039,9 1 040,8 разделу «Национальная оборона» в текущей бюджетной классификации

Ассигнования ФБ по разделу 820,5 1 194,0 910,6 949,8 995,2 1 001,2 1 088,2 1 038,7 1 048,9 1 031,6 «Национальная оборона»:

в текущей бюджетной классификации

выведены в другие разделы ------ 83,3 117,7 114,1 121,0

бюджетной классификации_

Продолжение таблицы 29

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

в сравнимой бюджетной 820,5 1 194,0 910,6 949,8 995,2 1 001,2 1 171,5 1 156,3 1 163,0 1 152,5

классификации

Военные расходы, по данным - 1 155,2 1 248,8 1 089,4 1 253,4 1 168,9 1 251,2 1 244,4 1 062,8 -

ООН

Общие прямые военные ас- 1 128,7 1 1541,7 1 202,1 1 195,4 1 301,7 1 294,6 1 449,4 1 519,7 1 518,0 1 494,0

сигнования

Суммарные прямые и косвен- 1 261,0 1 736,7 1 397,9 1 538,0 1 688,8 1 496,5 1 609,0 1 650,6 1 719,4 1 636,6

ные военные ассигнования,

связанные с текущей и про-

шлой военной деятельностью

3. В реальном выражении (в ценах 1999 г.), млрд руб.

Исполнение расходов ФБ по 115,6 124,8 120,0 112,8 113,9 115,0 124,9 117,9 118,8 118,9

разделу «Национальная обо-

рона» в текущей бюджетной

классификации

Ассигнования ФБ по разделу 93,7 136,4 104,0 108,5 113,7 114,3 124,3 118,6 119,8 117,8

«Национальная оборона»:

в текущей бюджетной клас-

сификации

выведены в другие разделы - - - - - - 9,5 13,4 13,0 13,8

бюджетной классификации

в сравнимой бюджетной 93,7 136,4 104,0 108,5 113,7 114,3 133,8 132,1 132,8 131,6

классификации

Военные расходы, по данным - 131,9 142,6 124,4 143,1 133,5 142,9 142,1 121,4 -

ООН

Общие прямые военные ас- 128,9 176,1 137,3 136,5 148,7 147,9 165,5 173,6 173,4 171,0

сигнования

Суммарные прямые и косвен- 144,0 198,3 159,6 175,6 192,9 170,9 183,8 188,5 196,4 187,2

ные военные ассигнования,

связанные с текущей и про-

шлой военной деятельностью

4. Военное обременение экономики, % ВВП

Исполнение расходов ФБ по 2,40 2,62 2,77 2,73 2,69 2,52 2,69 2,53 2,51 2,51

разделу «Национальная обо-

рона» в текущей бюджетной

классификации

Ассигнования ФБ по разделу 1,94 2,87 2,40 2,62 2,68 2,51 2,67 2,55 2,53 2, 48

«Национальная оборона»:

в текущей бюджетной клас-

сификации

выведены в другие разделы - - - - - - 0,20 0,29 0,28 0,29

бюджетной классификации

в сравнимой бюджетной 1,94 2,87 2,40 2,62 2,68 2,51 2,88 2,84 2,81 2,77

классификации

Военные расходы, по данным - 2,77 3,29 3,01 3,38 2,93 3,07 3,06 2,57 -

ООН

Общие прямые военные ас- 2,67 3,70 3,17 3,30 3,51 3,24 3,56 3,73 3,67 3,60

сигнования

Суммарные прямые и косвен- 2,99 4,17 3,69 4,25 4,55 3,75 3,95 4,05 4,15 3,94

ные военные ассигнования,

связанные с текущей и про-

шлой военной деятельностью

5. По паритету покупательной способности (в текущих ценах), млрд долл.

Исполнение расходов ФБ по 21,9 26,8 30,2 31,9 34,2 36,2 45,6 48,2 54,2 62,8

разделу «Национальная обо-

рона» в текущей бюджетной

классификации

Ассигнования ФБ по разделу 17,7 29,3 26,2 30,7 34,1 35,9 45,4 48,5 54,6 62,3

«Национальная оборона»:

в текущей бюджетной клас-

сификации

выведены в другие разделы - - - - - - 3,5 5,5 5,9 7,3

бюджетной классификации

в сравнимой бюджетной 17,7 29,3 26,2 30,7 34,1 35,9 48,9 54,0 60,6 69,6

классификации

Продолжение таблицы 29

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Военные расходы, по данным - 28,3 35,9 35,2 42,9 42,0 52,2 58,1 55,4 -

ООН

Общие прямые военные ас- 24,4 37,8 34,6 38,6 44,6 46,5 60,5 71,0 79,1 90,2

сигнования

Суммарные прямые и косвен- 27,2 42,6 40,2 49,6 57,9 53,7 67,1 77,1 89,6 98,8

ные военные ассигнования,

связанные с текущей и про-

шлой военной деятельностью

Справочно Дефлятор валового внутренне- 172,5 137,6 116,5 115,5 114,0 120,1 119,2 115,8 113,5 118,8

го продукта, % к предыдуще-

му году Дефлятор расходов на конеч- 138,5 153,6 134,4 126,9 119,2 119,7 124,5 124,3 121,1 125,0

ное потребление государст-

венного управления1, % к

предыдущему году Паритет покупательной спо-собностиз, руб./долл. 5,29 7,15 8,19 9,27 10,41 11,89 12,74 14,14 15,36 16,57

а Для 2008 г. - предварительные данные Федерального казначейства об исполнении федерального и консолидированного бюджетов.

б Суммарно расходы Минобороны и секретные расходы по разделам 04-09 и 11 федеральных бюджетов

2005-2008 гг.

в За 1999 г. Правительством РФ в ООН не были представлены, за 2008 г. - будут представлены в 2009 г., включают в том числе расходы на содержание Внутренних войск, пограничников и гражданскую оборону. г В том числе на содержание Внутренних войск, пограничников, войск гражданской обороны и других элементов военной организации. д С пенсиями военнослужащим.

е Дефлированы при помощи дефлятора расходов на конечное потребление государственного управления. ж Для 2008 г. - оценка ИЭПП.

з Для 2006-2008 гг. - линейный тренд значений предыдущих лет (оценка ИЭПП).

Источники: Федеральные законы о федеральных бюджетах на 1999-2008 гг. и об исполнении федеральных бюджетов 1999-2007 гг.; Национальные счета России в 1997-2007 гг.: Стат. сб./ Росстат. М., 2005-2008; Объективная информация по военным вопросам, включая транспарентность военных расходов. Доклады Генерального секретаря ООН 2001-2008 гг.; Росстат; Федеральное казначейство.

5.8.6. Тенденции и перспективы развития военной организации России

В силу ряда обстоятельств, из которых наиболее весомыми стали военные действия августа 2008 г. в Южной Осетии и Абхазии, замыслы давно назревшей военной реформы наконец-то начали воплощаться. Однако настораживает не столько противодействие реакционеров или отстранение от принятия управленческих решений членов Федерального Собрания РФ, сколько отсутствие поддержки реформаторов основной массой военнослужащих и обществом, поскольку замыслы готовились келейно, решения принимались без обсуждений и обоснований, а поэтому ошибки вскрываются только на стадии реализации. Повторяется ситуация, через которую прошла Россия при «монетизации льгот».

Не менее пагубным фактором может стать и коррупция, которая как общероссийское зло характерна также и для военной организации. Ситуация обострилась в 2008 г., что отчасти объясняется предстоящим массовым увольнением офицеров и прапорщиков с так называемых «хлебных» должностей.

Нужны законодательные действия. Первоочередным по актуальности является в настоящее время предложение об изменении формулировки статьи 34 «О воинской обязанности и военной службе» с целью отмены возможности принуждения солдат, прохо-592

дящих службу по призыву, подписывать контракт после 6 месяцев этой службы. Нахождение военнослужащего в казарме, вне рамок нормального поля гражданских прав, чревато большим количеством правонарушений. Соответствующие предложения по изменению закона, подготовленные совместно с правозащитными организациями РФ, переданы Уполномоченному по правам человека в РФ для продвижения их по официальным каналам.

2009 г. должен стать первым годом выполнения новой ФЦП по совершенствованию системы комплектования военной организации РФ. Однако, как показал анализ этой программы, она утверждена в таком виде, который не только не способствует совершенствованию нынешней системы, но и усугубляет ее дефекты, а в конечном итоге препятствует намерениям перевести все регулярные войска в категорию воинских частей постоянной боевой готовности и несущих боевое дежурство. Полагаясь на здравую реакцию боевых офицеров ВС РФ, которым предстоит командовать такими войсками, можно надеяться на скорую корректировку этой ФЦП, поскольку она выгодна только криминальным структурам, наживающимся на недостатках системы комплектования армии и страхе граждан перед военной службой.

Иное развитие событий может привести страну в 2009 г. или в ближайшие годы к социальному взрыву. К недовольству призывников, лиц, служащих по призыву при нынешних условиях этой службы, и лиц, принуждаемых к подписанию контракта, добавится недовольство увольняемых офицеров. Еще более негативным может оказаться недовольство офицеров, которых оставят в рядах ВС РФ, но не обеспечат заявленными сейчас, привлекательными условиями службы: высоким денежным довольствием и гарантированным жильем. Предложенный без должного обсуждения порядок «выделения» из офицерской среды «лучших» и поразительно высокого премиального вознаграждения только их представляется весьма сомнительным, ведущим к росту недовольства и разложению офицерского сообщества. Руководство страны сейчас, судя по выступлениям президента и премьер-министра, в большей степени обеспокоено развитием вооружений, чем военно-кадровыми проблемами. Потребности в новом оружии несомненны, но без решения вопроса о том, в чьи руки попадет новейшее оружие, его производство и поставки в войска могут не дать должного приращения боеспособности.

Остаются в силе и другие, ранее высказывавшиеся предложения:

1. По-прежнему необходима открытая для общества оценка результатов завершившейся ФЦП и, главное, основных параметров новой ФЦП. Эта программа затрагивает интересы не только военной организации и государства. Проблема комплектования военной организации имеет прежде всего общественную значимость, поскольку затрагивает интересы подавляющего большинства граждан РФ и влияет на все сектора экономики. Необходимо законодательное установление единственного для мирного времени предназначения военной службы по призыву в мирное время - только для получения военно-учетной специальности, необходимой для дальнейшей службы в регулярных войсках и для пребывания в составе военно-обученного ресурса (резерва),

2. Отметим, что предложения, содержавшиеся в прошлогоднем обзоре ИЭПП, о необходимости увеличения денежного довольствия офицеров регулярных войск и сокращения их общей численности главным образом в тех воинских частях, которые не входят в категорию постоянной готовности и не заняты боевым дежурством, - реализуются. Но, повышая уровень денежного довольствия офицеров, необходимы такие же

действия в отношении сержантов и даже солдат (матросов). Иначе никаких успехов на рынке труда у военной организации РФ не будет, и требуемого качества контрактников -тоже. Надежды на то, что экономический кризис может увеличить количество безработных и снизить среднюю заработную плату по стране и что это может привлечь молодых, здоровых, дееспособных людей в армию весьма сомнительны. Если и будет положительный сдвиг, то временный.

3. Поскольку военные действия в Южной Осетии и Абхазии выявили многие недостатки в оснащении наших войск, поскольку потребовалась корректировка Государственной программы вооружения и Гособоронзаказа, актуален вневедомственный контроль над этой сферой военной экономики.

4. В отношении решения бюджетных проблем положительных изменений в 2008 г. не произошло, а негативные только усилились.

Необходимо согласование бюджетной классификации РФ с миссией, целями и задачами деятельности военной организации РФ, необходима четкая взаимосвязь между показателями, характеризующими эту деятельность, и суммами средств, расходуемых на их осуществление.

Засекреченность военных расходов РФ в 2008 г. не снизилась, а только возросла. А значит, коррупциогенный дефект российской бюджетной системы будет и дальше оказывать негативное воздействие не только на военную экономику РФ, но и на всю экономику страны.

5. Ситуацию явно усугубил мировой финансово-экономический кризис. Последствия мирового экономического кризиса для военной экономики России могут быть различными: от повышения финансовой дисциплины, реальной оптимизации управления, пресечения коррупции и хищений, роста благосостояния военнослужащих, которые останутся на службе, укрепления обороноспособности страны до секвестра бюджета, отказа от обещаний, данных военнослужащим, снижения боеспособности войск. В этих условиях гражданский (общественный) контроль над военной организацией и военной экономикой является действенным способом выхода из кризиса с минимальными потерями для обороноспособности страны.

5.9. Муниципальная реформа - обманутые ожидания

5.9.1. Общая характеристика ситуации с муниципальной реформой в 2008 г.

2008 год стал последним годом переходного периода муниципальной реформы, установленного Федеральным законом от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ. Изначально предполагалось, что новая система организации местного самоуправления, предусмотренная Федеральным законом от 16 сентября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», начнет действовать с 1 января 2006 г. Однако в ходе подготовки к реализации закона возникли различные трудности, связанные как со сжатыми сроками проведения масштабных преобразований в муниципальной сфере, так и с серьезными концептуальными пороками предусмотренной в ходе реформы трансформации системы регулирования местного самоуправления. Кроме того, в реализации реформы не были заинтересованы региональные власти, которые активно лоббировали откладывание сроков ее проведения.

За время переходного периода достаточно четко выявились основные проблемы муниципальной реформы, а также возможные пути смягчения возникающих сложностей и противоречий. Стало ясно, что основополагающие недостатки реформы не могут быть преодолены просто с течением времени и требуют достаточно серьезной корректировки ее дизайна. С этой точки зрения именно завершающий год переходного периода мог бы стать временем подведения итогов, а также внесения ряда существенных поправок в муниципальное законодательство исходя из уроков предшествующих трех лет. Именно с этим были связаны ожидания муниципального и экспертного сообщества от развития ситуации в 2008 г. Однако этим ожиданиям не суждено было сбыться.

Не было широкой общественной дискуссии об итогах и уроках переходного периода муниципальной реформы, о готовности страны к полномасштабному внедрению муниципальной реформы. Обсуждения в отдельных научных и общественных организациях носили единичный характер и явно не вызывали интерес со стороны органов власти и лиц, принимающих решения. На этом фоне выделялась серия исследований и обсуждений проблематики местного самоуправления Институтом современного развития, по результатам которой был подготовлен доклад «Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. и пути совершенствования». В рамках доклада действительно удалось обобщить имеющиеся в экспертном сообществе представления о возможных путях эволюции муниципальной реформы и ее нормативно-правового регулирования. При всей своей дискуссионности он мог бы послужить базой для определения дальнейших направлений совершенствования законодательства в сфере муниципального регулирования. Но все эти наработки остались невостребованными.

Не было сделано никаких реальных попыток решить наиболее острые проблемы муниципальной реформы, к которым в первую очередь относятся финансовые вопросы, хотя эти вопросы обсуждались в публичном пространстве неоднократно, в том числе на достаточно высоком уровне. Так, 3 июля 2008 г. состоялось расширенное заседание Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы РФ, посвященное проблемам финансового обеспечения муниципальных образований и путям их решения на основе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. Дискуссии на Совете носили принципиальный характер и фактически обозначили концептуальные развилки в организации финансирования муниципальных образований: нужно ли исходить из регулирования расходов муниципальных образований, которые должны так или иначе обеспечиваться доходами, либо из регулирования доходов местных бюджетов, в рамках которых муниципальные образования сами должны организовывать решение вопросов местного значения в меру наличия финансовых средств. Рекомендации Совета содержали уже гораздо более компромиссные и обтекаемые формулировки, тем не менее предлагали ряд серьезных финансовых мер. Среди них - отмена федеральных льгот по региональным и местным налогам, закрепление за муниципальными образованиями дополнительных доходных источников. Аналогичные предложения по скорейшему введению налога на недвижимость, отмене налоговых льгот для федеральных структур ранее высказывались министром регионального развития Д. Козаком. Но ни одно из предложенных решений так и не было принято.

Не была определена судьба тех положений, также касающихся финансирования муниципальных образований, которые были установлены на переходный период, но во многом носили концептуальный характер. Наиболее принципиальным вопросом была

судьба поправок, предусматривающих возможность устанавливать муниципальным образованиям дополнительные нормативы в счет финансовой помощи не только от подоходного, но и от любых зачисляемых в региональный бюджет налогов по согласованию с органами местного самоуправления, а также право региона заменять дополнительными нормативами не только подушевые дотации, но и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. В регионах этот инструментарий оказался востребованным. Из 53 субъектов Федерации, установивших в 2008 г. дополнительные нормативы налоговых отчислений муниципальным образованиям, в большинстве нормативы были введены в счет не только подушевых дотаций, но и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Двенадцать регионов воспользовались правом устанавливать отчисления не только от подоходного, но и от других видов налогов. На Совете по местному самоуправлению при председателе Государственной Думы РФ предлагалось продлить действие поправок за рамки переходного периода, предусмотрев возможность установления дополнительных нормативов на срок до трех лет и более. Это могло бы стать одним из действенных инструментов повышения самостоятельности муниципальных образований. Но никаких решений по данному вопросу принято не было. С завершением переходного периода эти поправки автоматически перестали действовать.

Не было внесено никаких принципиальных изменений и в разграничение полномочий между различными уровнями власти, в том числе с целью ограничения возможностей передачи полномочий от муниципальных районов поселениям. Хотя в течение года обсуждался вопрос об ограничении масштабов подобной передачи путем установления перечня вопросов местного значения, по которым поселения не имеют права передавать полномочия на районный уровень.

Подобное бездействие в решении актуальных проблем местного самоуправления сопровождалось все более активными мерами по включению органов местного самоуправления в «вертикаль власти». Серьезный шаг в этом направлении был сделан в конце января 2009 г., когда в Государственную Думу был внесен президентский законопроект, предусматривающий введение нового правового института удаления главы муниципального образования в отставку во внесудебном порядке. При этом необходимо учитывать, что на настоящий момент уже существует институт отрешения от должности главы муниципального образования в качестве меры его ответственности перед государством, процедура которого предусматривает судебный порядок рассмотрения. Принципиальной особенностью законопроекта является то, что инициатива «удаления в отставку» может принадлежать как группе депутатов представительного органа муниципального образования (не менее трети от их общего числа), так и высшему должностному лицу субъекта Федерации - губернатору. Для принятия решения нужно одобрение не менее 2/3 депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования. Выявление мнения населения по данному вопросу не предусмотрено даже в том случае, когда глава муниципального образования избран на всеобщих выборах. Если решение не принято, то вопрос может быть повторно внесен на рассмотрение депутатов не ранее чем через месяц.

Внесение подобного законопроекта существенно меняет ситуацию в сфере регулирования местного самоуправления. С момента перехода к фактическому назначению губернаторов противоречие между источниками легитимности власти на региональном и муниципальном уровнях, где в определенной мере сохранялись всеобщие выборы глав

муниципальных образований, порождало постоянное стремление распространить аналогичные региональным подходы на муниципалитеты либо обеспечить полное подчинение муниципальных властей назначаемым главам регионов. На всем протяжении муниципальной реформы регулярно выносились на обсуждение поправки, предусматривающие еще большее ограничение местной автономии и дальнейшую концентрацию власти на региональном уровне. Инструменты предлагались разные - например, перераспределение ключевых полномочий в пользу субъектов Федерации либо существенное ограничение федеральных гарантий местного самоуправления применительно к региональным столицам. Однако до последнего времени значительную часть подобных инициатив при активном участии экспертного сообщества удавалось нейтрализовать.

Не стала исключением и подготовка последнего из принятых законодательных актов в сфере муниципальной реформы - Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В одном из промежуточных вариантов законопроекта появились статьи, предусматривающие право высшего должностного лица субъекта Федерации выдвигать инициативу по отзыву главы муниципального образования. И хотя внесенные в тот момент предложения предусматривали учет мнения населения при решении данного вопроса, они вызвали вполне ожидаемую возмущенную реакцию экспертного сообщества и достаточно быстро были исключены из текста обсуждаемого закона. Но буквально через месяц после его принятия они оказались внесенными уже в качестве президентского законопроекта, причем в более жестком варианте.

Вызывает недоумение момент внесения подобных предложений. Разгар экономического кризиса - явно неподходящее время для резких изменений баланса власти, чреватых дезорганизацией деятельности тех самых структур, которые обеспечивают предоставление базовых услуг населению. Представление о том, что, если сформулированы критерии «удаления в отставку», это предотвратит разрушительные противостояния между региональной и муниципальной властями, является иллюзией. У региональной власти достаточно много рычагов для того, чтобы при наличии соответствующего интереса спровоцировать возникновение острой ситуации в муниципальном образовании, опираясь на которую затем можно будет «удалить» его главу. При этом уже появившиеся отклики на президентскую инициативу показывают, что региональные власти вполне гото-

231

вы испробовать данный механизм на практике .

Значимым фактором может стать и реакция населения. Результаты многих социологических опросов показывают, что в России оценка власти напрямую связана с ситуацией в жизни людей: хорошо жить - хорошая власть, плохо жить - и власть становится плохой. Соответственно в условиях кризиса негативная оценка власти будет возрастать независимо от ее реальных действий либо возможности повлиять на причины кризисных явлений. Появление именно в этот момент механизма «удаления в отставку», скорее все-

231 Приведем один из подобных откликов с сайта Chelyabinsk.ru: «Мотивы действия президента понятны и легко объяснимы. Безобразия, творимые не местах градоначальниками и их подчиненными, давно стали притчей во языцех, и федеральный центр готовится положить этой вакханалии конец в виде кнута, который при случае легко будет можно использовать... Мэр города - избранное должностное лицо, и отстранить его своим решением губернатор не может. Погрозить пальцем, ругнуть в сердцах, лишить финансовых преференций - может, а вот оперативно поменять руководителя муниципалитета - нет. Сколько бы вопросов внутриобластной политики разрешилось бы в мгновение ока, если бы поправки к закону о местном самоуправлении стали бы действовать еще «вчера».»

го, приведет к тому, что общее недовольство жизнью в условиях кризиса станет выплескиваться в требования смены муниципальной власти, что может вызвать еще большую дестабилизацию на местах.

В то же время очевидно, что предложенные новации затронут не только муниципальный уровень, но могут повлиять на политическую жизнь страны в целом. В частности, стать «эффективным» рычагом решения конфликтов между губернатором и мэром. Насколько радикально президентский законопроект, который с большой вероятностью будет принят, изменит реальные условия функционирования местной власти, может показать только практика. Уже сейчас давление на местное самоуправление осуществляется в достаточно широких масштабах, причем в рамках формальных институтов взаимодействия между не только различными уровнями власти, но и неформальными инструментами. Но в любом случае можно констатировать, что, не решая реально назревшие проблемы местного самоуправления, федеральная власть инициирует решения, направленные в первую очередь на усиление регулирования и подконтрольности избранных руководителей муниципальных образований, стремясь включить в вертикальные связи все уровни власти, в том числе муниципальную. Последние законодательные инициативы демонстрируют, что завершением переходного периода фактически стала достройка вертикали власти до муниципального уровня.

5.9.2. Обзор изменения законодательства

Как уже отмечалось выше, существенных изменений в нормативно-правовое регулирование местного самоуправления в 2008 г. внесено не было. Поскольку никакие поправки в положения законодательства о переходном периоде муниципальной реформы не вносились, полномасштабная реализация муниципальной реформы на всей территории страны начинается с 1 января 2009 г. Единственное исключение установлено Федеральным законом от 24 ноября 2008 г. № 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике». В соответствии с данным законом переходный период на этих территориях продлен до 1 января 2010 г. Это связано с нерешенностью ряда вопросов по установлению границ между северокавказскими республиками.

Поправки в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вносились в течение 2008 г. шесть раз. Наиболее существенные изменения содержались в двух нормативных актах, принятых в конце года: в Федеральном законе от 25 ноября 2008 г. № 222-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием организации местного самоуправления» и в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Но большинство поправок и в этих законодательных актах не носило принципиального характера. Из наиболее важных можно выделить следующие.

Во-первых, поправками было предусмотрено «субделегирование» на муниципальный уровень полномочий, переданных региону с федерального уровня, что стало возможно в сферах иммунопрофилактики инфекционных заболеваний, обязательного страхования гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств, а также различных мер социальной поддержки. Необходимость введения института субделегирования еще раз продемонстрировала ограничения, связанные с жесткой схемой разгра-

ничения полномочий, вынуждающей конструировать сложные механизмы их делегирования с уровня на уровень. Сомнения в эффективности данного механизма связаны и с тем, что в нем заложена опасность дальнейшего роста объема исполнения делегированных полномочий в деятельности органов местного самоуправления, который уже сейчас достигает критических величин.

Во-вторых, был восстановлен такой негативно оцениваемый муниципальным и экспертным сообществом инструмент регулирования, как установление с федерального уровня предельных тарифов на электрическую и тепловую энергию. Первоначально данный механизм, существенно ограничивающий самостоятельность субъектов Федерации и муниципальных образований в тарифном регулировании, был введен с целью борьбы с инфляцией, но уже тогда рассматривался как далеко не очевидная мера по решению этой задачи. Однако в любом случае предусматривалось, что с 2009 г. он прекращает свое действие. Вместо этого внесенными в законодательство поправками соответствующий инструментарий был закреплен как постоянно действующий. Очевидно, что подобное решение осложняет исполнение муниципальных полномочий в сфере жилищно-коммунального комплекса, препятствует развитию рынка операторов коммунальной инфраструктуры, не позволяет во всех регионах завершить переход на полное покрытие расходов на услуги ЖКХ за счет населения, накладывает на субъекты Федерации и муниципальные образования дополнительные обязательства по бюджетному финансированию коммунальной сферы. Может обсуждаться необходимость временного продления действия данных мер на период экономического кризиса, однако их закрепление на постоянной основе не имеет никакого внятного обоснования.

В-третьих, было модифицировано регулирование финансирования полномочий, переданных по соглашению между поселениями и муниципальными районами. Ранее в законодательстве однозначно указывалось, что переданные полномочия финансируются за счет перечислений из бюджета того муниципального образования, которое передает полномочие. На практике это положение в массовом порядке нарушалось, по факту финансирование значительной части полномочий, переданных от поселений муниципальным районам, осуществлялось за счет средств районного бюджета. Принятыми поправками установлено, что для осуществления переданных полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства. Данное решение не поддается однозначной оценке. С одной стороны, оно унифицирует регулирование финансирования полномочий, переданных с государственного и муниципального уровня, и приближает регулирование к реальной практике передачи полномочий. С другой стороны, в новых условиях еще более облегчается централизация полномочий и финансов на районном уровне и ущемление прав поселений. Используя свои прерогативы по распределению финансовой помощи поселениям, органы местного самоуправления муниципального района могут изначально максимально централизовать финансовые ресурсы, а затем вынудить поселения передать значительный объем полномочий, на законных основаниях финансируя их из собственного бюджета.

Кроме того, вышеупомянутыми законами внесены изменения в достаточно широкий спектр функционирования местного самоуправления, в частности: - уточнено регулирование территориальной организации местного самоуправления, прежде всего в части создания вновь образованных муниципальных образований;

- применительно к внутригородским муниципальным образованиям городов федерального значения стало возможно (как и для сельских поселений) совмещение главой муниципального образования постов руководителя представительного органа и главы администрации;

- внесены изменения в перечни вопросов местного значения муниципальных образований; в частности, за городскими округами закреплено «осуществление муниципального лесного контроля и надзора»;

- прояснен вопрос о полномочии по содержанию и эксплуатации скотомогильников (биотермических ям), которое в отсутствие четкого регулирования часто необоснованно закреплялось за муниципальными образованиями; оно отнесено к компетенции субъектов Федерации;

- внесены изменения в перечни прав муниципальных образований: все муниципальные образования получили право на «создание условий для развития туризма», за муниципальными районами закреплено право на «осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г.», которое ранее было закреплено только за городскими округами в более общей форме: «создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования», и т. п.;

- в отраслевом законодательстве детализирована характеристика отдельных прав и полномочий муниципальных образований: применительно к нотариальным действиям, полномочиям в сфере физической культуры и спорта и т.п.;

- продлены до 1 января 2012 г. сроки реализации ряда положений муниципальной реформы, а именно сроки описания границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства, а также сроки разграничения имущества между различными уровнями власти и приватизации, отчуждения или перепрофилирования непрофильного имущества муниципальных образований.

Несмотря на важность многих вопросов из данного перечня, их детальное рассмотрение не представляется необходимым, поскольку они регулируют достаточно частные вопросы и не оказывают существенного воздействия на концептуальные вопросы проведения муниципальной реформы.

Еще одним элементом развития системы регулирования местного самоуправления в 2008 г. стало принятие нормативных актов по оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. Соответствующие положения на эту тему появились в Федеральном законе № 131-ФЗ в октябре 2007 г. (ст. 18.1). В апреле 2008 г. был принят Указ Президента Российской Федерации № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», в сентябре - Распоряжение Правительства РФ № 1313-р, утверждавшее предусмотренные Указом документы, регулирующие некоторые содержательные аспекты и организацию процесса оценки.

По аналогии с оценкой эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации в данном Указе установлен перечень показателей для оценки эффективности, включающий финансовые показатели, показатели результативности, а также показатели продвижения институциональных реформ. Всего содержащийся в Ука-

зе перечень содержит 30 показателей, однако часть из них представляет собой фактически несколько направлений оценки. Например, в качестве единого показателя рассматривается «число случаев смерти лиц в возрасте до 65 лет, в т.ч. на дому - всего, в том числе от инфаркта миокарда, от инсульта; в первые сутки в стационаре - всего, в том числе от инфаркта миокарда, от инсульта» либо «удовлетворенность населения: медицинской помощью; качеством дошкольного образования, общего образования и дополнительного образования детей; деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью». Учитывая столь сложную композицию ряда индикаторов, фактически включающую набор отдельных показателей, общее число предусмотренных к оценке параметров в Указе реально более чем в 2 раза выше 30.

Кроме того, в Указе предусматривается утверждение Правительством РФ перечня дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов. Подобный перечень содержится в Распоряжении Правительства РФ № 1313-р и фактически (за счет сложносоставных показателей) содержит более 60 показателей, хотя формально их только 31. Однако и это еще не предел. Число показателей может быть увеличено, поскольку в Указе органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется устанавливать свой перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. Столь значительное число включаемых в оценку показателей делает ее трудоемкой и недостаточно прозрачной для пользователей (в т. ч. для населения), а также усиливает возможности субъективной интерпретации получаемых результатов.

Позитивной характеристикой предлагаемой системы оценки можно считать то, что установленный перечень показателей достаточно четко вписывается в объем полномочий органов местного самоуправления. Но в первую очередь это можно сказать о перечне показателей из Указа Президента РФ. В распоряжении правительства это достоинство несколько размывается, наиболее яркий пример - включение в оценку такого показателя, как «доля фактически используемых сельскохозяйственных угодий в общей площади сельскохозяйственных угодий муниципального района». Очевидно, что данный показатель вряд ли может считаться хоть сколько-нибудь адекватным измерителем исполнения такого в целом весьма спорного вопроса местного значения, как «создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия».

В то же время предлагаемой системе оценки присущи существенные недостатки, во многом имманентные используемому методологическому подходу к централизованной оценке эффективности органов власти в целом:

- значения части показателей во многом зависят не от усилий органов местного самоуправления, а от объективной ситуации, сложившейся в муниципальном образовании (это касается показателей смертности, развития малого предпринимательства, объема жилищного строительства и т.п.);

- значения части показателей зависят от политики, проводимой на региональном, а не на муниципальном уровне (доля муниципальных образовательных учреждений, переведенных на нормативное подушевое финансирование; доля муниципальных медицинских учреждений, применяющих медико-экономические стандарты, и т. п.);

- значения части показателей отражают (или, во всяком случае, должны отражать) деятельность не местных властей, а бизнеса (уровень собираемости платежей за предоставленные жилищно-коммунальные услуги и ряд других показателей в сфере ЖКХ), включение их в механизм оценки может не способствовать, а препятствовать проведению институциональных реформ;

- не ясен механизм обеспечения объективности измерения ряда показателей (удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, организованных органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов; удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом; показатели удовлетворенности предоставляемыми услугами населения; показатели, характеризующие сроки принятия решений органами местного самоуправления, и т. п.).

Наряду с перечнем дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Распоряжение Правительства РФ № 1313-р содержит также типовую форму доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов, методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, а также методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и(или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. В целом подходы, содержащиеся в данных документах, дублируют определенные для оценки эффективности деятельности исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом если методика мониторинга достаточно детально регулирует деятельность региональной власти в данной сфере, то основные аспекты выделения грантов (включая перечень сфер деятельности органов местного самоуправления, включаемых в оценку) остаются на усмотрение субъекта Федерации.

Важнейшей негативной характеристикой дизайна оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления является то, что она предполагает установление фактической подотчетности органов местного самоуправления органам власти субъекта Федерации. Главы местных администраций муниципальных районов и городских округов должны представлять доклады, содержащие отчетные и планируемые значения показателей оценки эффективности, на региональный уровень. Региональные органы власти могут по собственному выбору определять дополнительные показатели оценки эффективности, а также целевые значения показателей для расчета неэффективных расходов; устанавливать алгоритм оценки, в соответствии с которым выделяются гранты муниципальным районам и городским округам. Этот инструмент централизации вряд ли может стать позитивным элементом в общей системе взаимоотношений региональных и муниципальных властей, но он вполне может сыграть свою роль в построении «вертикали власти».

Оценивая в целом изменения нормативно-правового регулирования местного самоуправления в 2008 г., можно сделать следующий вывод. Сказать, что все решения в этой области определялись только стремлением к укреплению «вертикали власти», было бы, наверное, некоторым преувеличением. Тем не менее при необходимости решения той или иной (реальной или надуманной) проблемы из всего спектра возможных вариантов выбирались именно те, которые предусматривали усиление централизации или, по меньшей мере, не ориентировались на расширение самостоятельности органов местного самоуправления. И эта тенденция в 2008 г. была явно доминирующей.

5.9.3. Практика реализации муниципальной реформы

Как и сфера законодательного регулирования, практика реализации муниципальной реформы в 2008 г. не отличалась особой новизной. В основном нашли свое подтверждение те тенденции, которые уже проявились в 2007 г.

Наиболее явной тенденцией за все три года переходного периода стало расширение формальных масштабов внедрения предусмотренных муниципальной реформой механизмов в российских регионах. Представление о развитии данного процесса дают данные, приведенные в табл. 30. Не стал здесь исключением и 2008 г. Наиболее характерные для него тенденции можно свести к следующим.

Все регионы в той или иной мере приступили к реализации муниципальной реформы (в 2007 г. исключение составляла Сахалинская область).

Увеличилось число регионов, полностью внедривших муниципальную реформу (по данным Министерства регионального развития РФ, - на 12 субъектов Федерации, по данным ИЭПП, - на 10).

Для регионов, не полностью внедривших муниципальную реформу, характерно расширение перечня вопросов местного значения, переданных на уровень поселений. В среднем по регионам, единообразно регулирующим компетенцию органов местного самоуправления поселений на своей территории, поселения решали в 2006 г. 14,9 вопроса, в 2007 г. - 19,1, в 2008 г. - 21,1 вопроса местного значения.

Регионы, не полностью внедрившие муниципальную реформу, все более активно реализуют практику выделения отдельных территорий, на которых муниципальная реформа реализуется в полном объеме. В 2008 г. подобные экспериментальные площадки были выделены в Московской, Рязанской и Сахалинской областях.

Расширилась практика бюджетного финансирования поселений. В 2008 г. сметный принцип в качестве единственно используемого остался менее чем в 4% регионов, еще примерно в 11% для части поселений используется бюджетный, для части - сметный подход к финансированию. В то же время регионы, не полностью внедрившие реформу, но финансировавшие вновь созданные поселения на бюджетной основе, в значительной части ограничивали передаваемые в поселенческие бюджеты доходные источники. В 2008 г. более половины данных регионов зачисляло в бюджеты вновь созданных поселений не все предусмотренные Бюджетным кодексом РФ доходы.

Таблица 30

Реализация муниципальной реформы в рамках переходного периода

Доля субъектов Федерации, %: 2006 2007 2008

полностью внедривших муниципальную реформу* использующих бюджетный принцип финансирования всех поселений (части поселений) зачисляющих все предусмотренные Бюджетным кодексом РФ доходные источники в бюджеты всех поселений (части поселений) 54,2 67,5 (2,4) 56,3 (0) 66,3 77,1 (6,0) 71,1 (2,4) 78,3 85,5 (10,8) 81,9 (4,8)

* Число регионов, полностью внедривших муниципальную реформу, определяется по данным ИЭПП, которые несколько отличаются от официальной информации Минрегиона РФ. Об основных методологических отличиях см.: Стародубровская И., Славгородская М., Миронова Н. Муниципальная реформа в 2007 г.

С. 26-29.

Источник: Данные Министерства регионального развития РФ, расчеты авторов.

Однако формальное расширение масштабов внедрения реформы сопровождалось накоплением проблем и искажений в ее реализации, что достаточно явно выявилось уже в 2007 г. Однако для 2008 г. было характерно дальнейшее нарастание многих негативных процессов в данной сфере.

Территориальные основы местного самоуправления

Нашел свое дальнейшее подтверждение сделанный по итогам анализа хода муниципальной реформы в 2007 г. вывод о том, что содержащиеся в законодательстве механизмы трансформации территориальной структуры местного самоуправления работают недостаточно эффективно. Как и в 2007 г., в 2008 г. население далеко не во всех случаях поддерживало инициативы по объединению муниципальных образований, причем негативное отношение характерно не для более сильных, а для более слабых муниципалитетов (не для «присоединяющих»), а для «присоединяемых»). Так, неудачными оказались новые попытки объединения в Челябинской области, где в Троицком районе планирова-

232

лось создать два укрупненных сельских поселения .

Подобная ситуация не поддается однозначной оценке. С одной стороны, она может препятствовать навязыванию необоснованных, имеющих политическую подоплеку проектов территориальных преобразований. Однако, с другой стороны, она не позволяет корректировать ошибки, сделанные в период формирования новой территориальной организации местного самоуправления, адаптировать территориальную структуру к новым потребностям системы расселения и экономического развития. Кроме того, в отсутствие четкого регулирования всего комплекса возможных территориальных изменений создаются предпосылки для действий региональных властей вне правового поля. Опыт 2008 г. подтверждает как положительные, так и отрицательные последствия существующего регулирования территориальной организации.

232 В обзоре за 2007 г. описывался провал широкомасштабной инициативы по укрупнению поселений в Челябинской области: из 67 планируемых к ликвидации финансово нежизнеспособных поселений удалось присоединить к более финансово обеспеченному лишь одно. Любопытна реакция власти Челябинской области на сложившуюся ситуацию. Было решено поддерживать «послушные» поселения материально. В областном бюджете на 2008 г. на поддержку укрупнения поселений было заложено 100 млн руб. Вся эта сумма выделена муниципальной структуре, образованной в результате единственного успешного проекта укрупнения: объединения Спасского и Бабарыкинского поселений Верхнеуральского района, численность населения которой несколько превышает 3000 человек, а совокупный бюджет на 2008 г. составляет примерно 12,2 млн руб. 604

В то же время в сфере территориальной организации, как и в других направлениях реализации муниципальной реформы, 2008 г. явно характеризовался тенденцией к снижению самостоятельности муниципальных образований, нарастанием административного давления в пользу навязываемых региональной властью вариантов территориальных трансформаций, укреплением «управленческой вертикали». Практика демонстрирует тому немало примеров.

Рассмотрим с этих точек зрения основные события 2008 г. в сфере изменения территориальных основ местного самоуправления.

В Республике Чувашия не состоялось фактически инициированное «сверху» объединение городов Чебоксары и Новочебоксарск, поскольку против подобного решения проголосовало более 60% участвовавших в местном референдуме 2 марта 2008 г. жителей Новочебоксарска. Президент Чувашии Николай Федоров охарактеризовал подобный результат голосования как «банкротство власти». В подобной ситуации мэр г. Новоче-боксарска, считавшийся достаточно эффективным городским главой, был вынужден уйти в отставку.

В апреле 2008 г. Конституционный Суд РФ вынес определение по вопросам изменения территориальной организации местного самоуправления в Калининградской об-

233

ласти , в соответствии с которым признана невозможной трансформация территориальной структуры местного самоуправления без учета мнения населения даже в том случае, если эта трансформация направлена на коррекцию ранее допущенных искажений законодательства. В Калининградской области в ходе подготовки к реализации муниципальной реформы не была сформирована двухуровневая структура местного самоуправления: на подавляющей части территории области были созданы городские округа. Попытки изменить такую ситуацию волевым путем Конституционный Суд признал незаконными, соответствующее областное законодательство отменено. При этом необходимо учитывать, что преобразования в значительной степени были спровоцированы конфликтом между региональной и муниципальной властями.

234

Несмотря на фактическую нелегитимность данного процесса , продолжалась практика преобразования муниципальных районов в городские округа. Примером подобной трансформации в 2008 г. стали преобразования в Новомосковском районе Тульской области. Единого генерального плана развития территории района как городской в качестве предпосылки процедуры объединения сформировано не было. Вопрос решался на референдуме 29 июня. Не во всех населенных пунктах явка была высокой, но подавляющее большинство принявших участие в голосовании выразило согласие с превраще-

233 Определение от 1 апреля 2008 г. № 194-О-П по жалобе администрации муниципального образования «Балтийский городской округ» Калининградской области и окружного Совета депутатов того же муниципального образования на нарушение конституционных прав и свобод Законом Калининградской области «Об организации местного самоуправления на территории Балтийского городского округа» и частью 4 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», а также по жалобе граждан Н.А. Горшениной, Н.И. Кабановой и других на нарушение их конституционных прав названным Законом Калининградской области.

234 Законодательством предусмотрена возможность только одного варианта изменения статуса муниципального образования: изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Наделение муниципального района статусом городского округа в легитимных формах невозможно, проведения подобных преобразований другими способами также напрямую не содержится в нормативно-правовом регулировании.

235

нием муниципального района в городской округ . По итогам голосования было принято решение о создании городского округа, по территории сопоставимого с Москвой, и с населением 151,7 тыс. человек. В данном случае еще раз подтвердилась характерная особенность российского правосознания: принятое на референдуме решение считается легитимным независимо от того, предусмотрено ли законодательством проведение референдума по соответствующему вопросу и организован ли референдум в соответствии с установленными правилами.

В Краснодарском крае продолжался широкомасштабный процесс превращения городских округов в городские поселения, имеющие гораздо более ограниченную компетенцию. Статус городского округа уже потеряли такие города, как Ейск, Тихорецк, Туапсе. По имеющейся информации, подобные решения принимались под сильным административным давлением региональной власти. В 2008 г. было принято еще одно решение - о превращении в городское поселение г. Кропоткина и о включении его в состав Кавказского района. Местный референдум состоялся 27 июля. По информации пресс-службы администрации Краснодарского края, это подведет черту под масштабной кампанией в данной сфере.

Организационные основы местного самоуправления

В 2008 г. - как еще одно подтверждение доминирования тенденции к усилению «вертикали власти» - продолжался процесс отказа от всенародных выборов глав муниципальных образований. Под давлением региональных властей в уставы муниципалитетов вносились изменения, предусматривающие использование модели организации местного самоуправления, в наибольшей мере отдаляющей его от населения и делающей подконтрольным органам власти субъекта Федерации: глава муниципального образования избирается из состава депутатов представительного органа, глава местной администрации назначается по контракту. Как показал проведенный в ИЭПП анализ функционирования подобной модели на примере Калужской области236, в этой ситуации местное сообщество практически не имеет рычагов влияния на муниципальную власть.

Ход данного процесса можно проследить на примере Алтайского края. За полтора года соответствующие изменения в уставы муниципальных образований внесены в части сельских районов и ряде малых и средних городов, а также в 116 из 718 сельских поселений. Лишь в краевом центре инициатива по отмене прямых выборов главы города потерпела поражение. В конце 2008 г. о широкомасштабных планах по инициированию аналогичных преобразований объявил губернатор Ульяновской области Сергей Морозов.

Предметом политической борьбы становятся и подходы к формированию представительных органов муниципальных образований. С этой точки зрения интересно проследить судьбу инициативы партии «Единая Россия» о введении смешанной системы выборов муниципальных представительных органов. В соответствии с данной системой

235 Представляет интерес, что три года назад был проведен референдум о превращении г. Новомосковска в городской округ. Подавляющее большинство горожан высказалось «за», однако население района проголосовало «против».

236 Региональные особенности реализации муниципальной реформы в условиях переходного периода. Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований [Стародубровская И. (рук. авт. коллектива) и др.]. - М.: ИЭПП, 2007. С. 166-181.

не менее половины депутатских мандатов должно распределяться пропорционально числу голосов избирателей, полученных по спискам кандидатов, выдвинутым избирательными объединениями. Предполагалось закрепить смешанную систему муниципальных выборов в муниципальных районах, городских округах и внутригородских территориях городов федерального значения. По предложению руководства партии «Единая Россия» органы местного самоуправления ряда городов, таких как Тверь, Иваново, Белгород, поспешили ввести смешанную выборную систему. Соответствующий законопроект был внесен группой депутатов от «Единой России» и принят Государственной Думой в первом чтении 17 октября 2008 г. Однако практически сразу после этого в Думу поступил официальный отзыв правительства РФ, содержавший отрицательное заключение на законопроект. В отзыве указывалось на нарушение вводимыми изменениями конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, о несогласованности новых положений с нормами Федерального закона № 131-Ф3 о муниципальных выборах. После этого инициатива перехода к смешанной выборной системе сошла на нет, представительные органы таких городов, как Челябинск и Екатеринбург, оставили старую схему муниципальных выборов по одномандатным округам.

Еще одна тенденция в сфере изменения подходов к системе органов местного самоуправления относится к выбору из двух моделей формирования представительного органа муниципального района. Как реакция на постоянные конфликты между районной и поселенческой властями и диктат районных властей в отношении поселений, все большее распространение получает идея перехода от прямых выборов представительного органа муниципального района к формированию его на основе делегирования представителей поселений. В законодательстве содержатся обе указанные модели, однако для перехода к модели делегирования необходима поддержка значительной части поселенческих муниципальных образований - решение должно быть поддержано представительными органами не менее чем 2/3 поселений на территории муниципального района.

В течение 2008 г. с подобными инициативами выступали поселения различных регионов: Читинской, Челябинской областей и т.д. Однако не везде данные преобразования были доведены до конца. Так, в августе 2008 г. в Челябинской области с очередным предложением о проведении эксперимента по апробации новой модели управления муниципальным районом на трех территориях к губернатору обратилась Ассоциация сельских поселений. Однако данная инициатива поддержана не была. Негативно отреагировал на перспективу подобной трансформации и Совет муниципальных образований Челябинской области, представляющий в основном интересы руководства муниципальных районов. В условиях административного давления изначально выразившие поддержку данному преобразованию руководители поселений отказались от своей позиции. Система формирования представительного органа муниципальных районов в Челябинской области осталась без изменений.

В 2008 г. зафиксирован первый в условиях муниципальной реформы случай введения внешнего управления муниципальным образованием. В декабре 2008 г. соответствующее решение принял парламент Республики Северная Осетия - Алания. Судя по всему, введение внешнего управления вызвано реальной дезорганизацией управления в столице республики в связи с массовым сложением своих полномочий депутатами собрания представителей города и убийством главы местной администрации. Однако, каковы бы ни были причины подобного решения, практика его реализации даст первый опыт

функционирования института внешнего управления и позволит судить о его результативности и возможных последствиях.

Наконец, в 2008 г. расширялась практика прямого давления на глав муниципальных образований со стороны органов власти различных уровней, а также правоохранительных органов. Соответствующие факты были обобщены и систематизированы в докладе, представленном Комиссией по местному самоуправлению и жилищной политике на пленарное заседание Общественной палаты РФ на тему «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития». В докладе отмечалось, что «Комиссия обнаружила в 2008 г. значительное увеличение числа фактов давления на органы местного самоуправления через воздействие на их глав путем принуждения к отставкам, отстранений от должности по решению суда, а также путем возбуждения уголовных дел. Свои посты вынуждены были досрочно покинуть не менее 50 глав местного самоуправления, против десятков руководителей МСУ возбуждены уголовные дела. Все шире применяется такая мера, как арест главы муниципального образования на период предварительного следствия». Мониторинг данного процесса показал, что отставка или возбуждение уголовного дела против главы муниципального образования в 2008 г. происходили в среднем раз в три дня - и это без учета данных по муниципальным органам

нижнего уровня, в т. ч. по сельским поселениям.

* * *

Поскольку 2008 г. был завершающим, итоговым годом переходного периода муниципальной реформы, анализ хода реформы за этот год неизбежно так или иначе становится подведением итогов всего переходного периода реализации предусмотренных реформой преобразований.

Оценивая в целом Федеральный закон № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», заложивший основы муниципальной реформы, можно сделать вывод, что в нем изначально сосуществовали и переплетались четыре абсолютно разные идеологии:

- идеология разграничения полномочий, стремящаяся к четкому разделению непересекающейся компетенции между различными уровнями власти и однозначному определению ответственности того или иного уровня за определенные вопросы;

- идеология приближения власти к населению, выразившаяся в создании практически на всей территории страны муниципалитетов, обеспечивающих максимальную территориальную доступность местной власти - поселений;

- идеология финансовой самостоятельности местного самоуправления, предусматривающая обеспечение федеральных гарантий в сфере финансирования муниципальных образований (закрепление доходных источников, четкие правила распределения финансовой помощи и т.п.);

- идеология огосударствления института местного самоуправления, его встраивания в «вертикаль власти».

В исходном пункте баланс этих идеологий был не до конца ясен, его окончательное оформление неизбежно должно было произойти при переходе от деклараций к реальной практике. Анализ тенденций развития местного самоуправления на протяжении переходного периода в целом и 2008 г. в частности демонстрирует, что к концу переходного 608

периода здесь сложилась полная определенность. Тенденция к отрицанию какой бы то ни было реальной самостоятельности местного самоуправления как института низовой демократии полностью возобладала, подавив все другие процессы в сфере местного самоуправления. А остальным концептуальным принципам, положенным в основу муниципальной реформы, позволено реализовываться лишь в той мере, в какой они не мешают построению «вертикали власти».