CC BY
89
институциональный феномен государственных корпораций в российской экономике
МАЛКИНА М.Ю.,
доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой теории экономики, Нижегородский государственный университет им . Н . И . Лобачевского,
e-mail: mmuri@yandex . ru
В статье исследуется феномен госкорпораций в контексте усиления идей госкапитализма в современной России, проблем развития общественного сектора экономики и низкой эффективности институтов прямого государственного регулирования .
Ключевые слова: институт; государство; общественный сектор экономики; государственная корпорация; эффективность .
In the article phenomenon of state corporations is examined in context of strengthening of ideas of state capitalism in modern Russia, problems of development of public sector of economy and low effectiveness of institutions of direct government regulation .
Keywords: institution; state; public sector of economy; state corporation; effectiveness
Коды классификатора JEL: B52, H40, H82 .
Появление института госкорпораций в российской экономике обязано высоким конъюнктурным доходам госбюджета от экспорта нефти и газа. Эти доходы, с одной стороны, создали реальную финансовую возможность прорыва в стратегических сферах российской экономики, с другой стороны, таили в себе опасность разбазаривания и присвоения этих доходов представителями власти и аффилированными с ними лицами через создание соответствующего организационного поля . Новый институт вписывался в общую стратегию усиления роли государства в экономике, но в то же время отражал ловушки системы общественных финансов в России .
Заметим, что нечто подобное госкорпорациям существовало еще в период правления Президента РФ Б . Н . Ельцина . В 1993 году его указом были созданы Российская финансовая корпорация (РФК) и Государственная инвестиционная корпорация (Госинкор) . Это были государственные предприятия, находившиеся в федеральной собственности, которым было передано в управление государственное имущество . Они замышлялись как институты развития и были призваны заниматься привлечением в Россию иностранных инвесторов и предоставлением им государственных гарантий .
Развитие этих структур тогда пошло разными путями . РФК постепенно утратила свои функции института развития, а ее роль агента правительства свелась к активному вложению средств в ГКО . Госинкор начал активно заниматься уводом денег в частные структуры . Частная корпорация «Госинкор-холдинг» к 2003 г . уже объединяла в своей структуре более 100 предприятий разного профиля . На базе имущества Госинкора были созданы Гута-банк и бизнес-группа «Гута» . Деятельность корпорации закончилась громким скандалом и уголовными делами в отношении совладельцев группы «Гута» . Гута-банк был приобретен Внешторгбанком в 2004 г . за 1 млн руб . и преобразован в банк с доминирующим государственным участием ВТБ-24 . Стал Гута-банк жертвой кризиса ликвидности или пал жертвой передела собственности — мнения на этот счет расходятся . Таким образом, в одном случае общественный институт утратил свою роль института развития и превратился в институт решения фискальных проблем правительства, в другом случае он траснсформировался в институт частного развития Все это свидетельствует о неадекватности идеальных государственных институтов развития реальной институциональной среде российской экономики .
Между тем в 2000-х гг . , в связи с активизацией российского государства, интерес к госкорпорациям как институтам развития возобновился . В 1999 г . в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» была включена статья 7 . 1, где определялся правовой статус госкорпорации как некоммерческой организации, «учрежденной Российской Федерацией на основе имущественного взноса
© М.Ю. Малкина, 2010
TERRA ECONOMICUS ^ 2010 Том 8 № 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 Том 8 № 3
и созданной для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций» [27] . В этом же законе определяются правовые основы деятельности госкорпораций:
❖ каждая госкорпорация действует на основании собственного закона;
❖ имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации и не является собственностью государства;
❖ государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации;
❖ их целью не является извлечение прибыли;
а также:
❖ на них не распространяются требования о раскрытии информации, как для публичных АО;
❖ для них не действует закон № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»;
❖ в отличие от федеральных государственных унитарных предприятий, они не подчиняются большинству государственных органов, в частности Федеральной антимонопольной службе Российской Федерации;
❖ на них не распространяются методы финансово-бюджетного контроля и надзора. Они не подпадают под юрисдикцию Счетной палаты и не обязаны проводить внешний аудит;
❖ госкорпорации подотчетны лишь Правительству РФ (раз в год оно заслушивает отчеты об их деятельности) . Никто, кроме Правительства РФ, не вправе требовать отчета об их деятельности
К тому же для госкорпораций действуют специальные налоговые и таможенные режимы, в частности, они освобождены от налога на имущество организаций . Таким образом, госкорпорация — это государство в государстве, вторая экономика, находящаяся вне общего правового поля, но черпающая ресурсы из первой (общеправовой) экономики . Однако эта экономика настолько разношерстна, что требует отдельного анализа деятельности каждой госкорпорации
1 . государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (АСв) — антикри-
зисный институт банковской системы. АСВ было первой государственной корпорацией нового типа, появившейся в 2004 году. В настоящее время подобные агентства действуют в 95 странах, многие из них возникли в период банковских кризисов . Изначально АСВ выполняет следующие функции: 1) осуществляет страхование вкладов физических лиц в банках — участниках системы страхования; 2) управляет своим имуществом, в частности, инвестирует средства в гособлигации и корпоративные ценные бумаги небанковского сектора; 3) выступает в качестве корпоративного конкурсного управляющего несостоятельных банков . В период кризиса 2008 2009 гг . корпорации законодательно были присвоены новые функции, связанные с предупреждением банкротства и финансовым оздоровлением банков с привлечением также частных инвесторов Масштабы деятельности корпорации расширяются . На конец 2009 г. размер фонда АСВ составлял 92,8 млрд руб., число банков — участников системы страхования вкладов — 931 (исключенных из ССВ — 49, или 5%), количество страховых случаев за весь период существования — 83 (1 — в 2005 г., 9 — в 2006 г., 15 — в 2007 г., 27 — в 2008 г., 31 — в 2009 г. ) [1] . В период кризиса в 2008 г. Российская Федерация осуществила дополнительный взнос в фонд в размере 200 млрд руб . на предотвращение банкротства банков, увеличив общий размер вклада в АСВ до 202,8 млрд руб . В ходе кризиса 20082009 гг . финансовую помощь из этих средств получили 18 банков с общими активами 530 млрд руб . Заметим, аналогичные функции в период кризиса 1998-1999 гг . выполняло Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), действовавшее в 1999-2004 годах .
При положительной оценке деятельности данной корпорации следует отметить один существенный недостаток самого института страхования банковских вкладов: переложение рисков на третье лицо, как известно, создает проблему субъективной (моральной) угрозы . В условиях, когда по обязательствам банков отвечает государственный орган, некоторые из кредитных организаций, работающие на короткой дистанции, вполне могут допускать избыточные риски и безответственность в распоряжении средствами вкладчиков, что в целом снижает устойчивость банковской системы .
2 . государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности
(внешэкономбанк)» — институт развития & «правительственный центральный банк» & антикризисный институт. Эта госкорпорация создана в 2007 на базе Банка внешнеэкономической деятельности СССР . Является агентом Правительства РФ по управлению внешним долгом и счетами Пенсионного фонда РФ, взысканию кредиторской задолженности бывшего СССР, выдаче кредитов и гарантий российским экспортерам На 30 . 09 . 2009 г . в ВЭБе находилось 84% всех пенсионных накоплений [30], что свидетельствует
о существенно большем доверии населения к государственным институтам, несмотря на их чрезвычайно низкую доходность Так, доходность инвестирования пенсионных накоплений пенсионного фонда ВЭБа в 2008 г . оказалась отрицательной (-0,46% годовых) [6], в то время как сам банк за тот же период получил чистую прибыль за счет другой деятельности в размере 9,3 млрд руб [6] За три квартала 2009 г . доходность пенсионных накоплений в ВЭБе составила +4,08% — это самый низкий процент среди всех управляющих компаний пенсионных фондов России [30] Такое положение вещей объясняется, с одной стороны, тем, что для ВЭБа существуют жесткие ограничения по управ-
лению пенсионными накоплениями, с другой стороны, тем, что он сам не предпринимает никаких усилий для изменения ситуации, потому что de-facto является проводником правительственных интересов . Как результат, на конец 2008 г . 96% всех пенсионных накоплений было вложено в гособлигации ОФЗ и ГСО .
Вместе с Российской венчурной компанией (РВК), существующей в форме ОАО со 100%-ным государственным участием, ГК ВЭБ создана как институт развития и призвана осуществлять финансирование приоритетных проектов . Это проекты в области инфраструктуры, электронной промышленности, транспортного машиностроения и пр . Одним из таких перспективных проектов является проект по модернизации и техническому перевооружению авиационных заводов ОАО «Воронежское акционерное самолетостроительное общество» и ЗАО «Авиастар-СП» [5]. Через своего представителя, Российский банк развития, ВЭБ также осуществляет кредитование малого и среднего бизнеса Между тем в 2008 г . стоимость кредитов РосБР этому сектору экономики составляла в среднем 16% [6], что нельзя назвать особенно льготными условиями .
Так же как АСВ, ВЭБ сыграл особую роль в период кризиса 2008-2009 гг . При этом он приобрел три новые антикризисные функции.
Во-первых, «обслуживание» корпоративного внешнего долга. Согласно принятому Закону «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы России», ВЭБу было предписано выдавать кредиты в иностранной валюте для рефинансирования внешних долгов российских компаний, по которым наступили margin calls (требования о доведении ценности обеспечения до уровня задолженности) . С этой целью Центральный Банк разместил на депозитах в ВЭБе 50 млрд долл . по ставке LIBOR+1% [28]. Между тем поддержка оказалась слабой и избирательной .
Так, в 2008 г. из 35 производственных корпораций и 20 банков, запросивших кредиты ВЭБа, ее получили только некоторые в размере 11,8 млрд долл . В частности, ВЭБ предоставил кредит в размере 4,5 млрд долл . US Rusal для погашения кредита, полученного ранее под залог 25% акций Норильского никеля . При этом акции Норникеля вместе с 25% акций Красноярского и Братского алюминиевых заводов составили залоговое обеспечение кредита ВЭБа, что высвечивало возможную в перспективе схему передела собственности с участием государства. Аналогично, Evraz Group получила кредит в размере 1,8 млрд долл ., а Альфа-групп — 2 млрд долл . для погашения задолженности перед Deutsche Bank и снятия ареста на 44% акций Вымпелкома, являвшихся залогом по кредиту немецкого банка . Также кредиты получили РЖД, ВТБ и строительно-девелоперская компания «ПИК» [21].Всего к октябрю 2009 г . было осуществлено рефинансирование задолженности на сумму 14,3 млрд долл ., из них 65% — для рефинансирования обязательств металлургии, 16% — сектора высоких технологий, 15% — нефтедобычи, нефтехимии и химии [6] .
Во-вторых, ВЭБ принимает участие в капитализации крупных банков, концентрации, а равно монополизации, банковского сектора РФ . Инструментом этого выступили так называемые субординированные кредиты (их также «разрешил» упомянутый выше закон) . Они выдаются на 5-10 лет и приравниваются к долгосрочным ресурсам банка . Условием предоставления кредита является наличие достаточно высокого рейтинга долгосрочной кредитоспособности по шкале международного или отечественного рейтингового агентства Стоимость кредита была определена в размере 8% годовых (с августа 2009 года — 9,5%) . Субординированные кредиты ВЭБа выдавались по принципу: 50% — государство, 50% — акционеры (в октябре 2009 г . было изменено на схему: 75% государство + 25% акционеры) .
В 2008 г . субординированные кредиты целевым назначением (прописано в законе) получили
2 банка с государственным участием: банк ВТБ в размере 200 млрд руб . и Россельхозбанк в размере
25 млрд руб . Еще 185 млрд руб . было предусмотрено для прочих банков на период кризиса . В 2008 г . субординированные кредиты были выделены только трем из 30 банков, подавших заявки на общую сумму 90 млрд руб . : Альфа-банку в размере 10,2 млрд руб ., Номос-банку в размере 4,9 млрд руб ., Ханты-Мансийскому банку — 2 млрд руб .
В 2009 году субординированные кредиты получили 15 банков, причем, главным заемщиком выступил банк с государственным участием Газпромбанк, который получал кредиты трижды в течение года и в общей сложности один заимствовал около 90 млрд руб . Другим крупным заемщиком был снова Альфа-банк, получивший за два захода 29,4 млрд руб . К началу октября 2009 г . ВЭБ выдал кредиты уже 17 банкам на сумму 391,8 млрд руб . (с учетом ВТБ и Россельхозбанка) [6, 29]. Было объявлено, что предусмотренная государством поддержка в размере 410 млрд дол . подошла к концу . А также банкам было предложено перейти к рыночным инструментам рефинансирования, в частности, обмену их привилегированных акций на гособлигации ОФЗ . Для этого бюджет даже зарезервировал 400 млрд руб . на 2009-2010 гг . [26] На наш взгляд, за новыми «рыночными» инструментами просматривается схема дальнейшей «госкапитализации» банковского сектора России .
В-третьих, ВЭБ в разгар кризиса проводил интервенции на фондовом рынке, скупая акции российских компаний, с целью предотвращения падения их курсовой стоимости и наводнения рынка ликвидностью Однако, по некоторым данным, это были акции компаний с государственным участием: Газпрома, Роснефти, ВТБ и АЛРОСА [11]. Согласимся с мнением А. Ивантера и его коллег: «Весьма спорной... является программа интервенций ВЭБа на фондовом рынке — переломить кризисный тренд они были не в состоянии, а спекулянтов, быстро раскусивших трейдерскую тактику гостяже-
TERRA ECONOMICUS ^ 2010 Том 8 № 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 Том 8 № 3
ловеса, подкормили вполне» [12]. Благодаря спекулятивным атакам на фондовом рынке ВЭБ стал акционером крупнейших российских компаний: Сбербанка (доля ВЭБа — 4%), Норникеля (3,68%), ЛУКОЙЛа (2%), Ростелекома (10%) [5] . Все это свидетельствует о том, что государство использовало кризис для усиления своего влияния в экономике . Это было второй (после поддержки экономики), неявной целью государственной помощи .
Для всех этих мероприятий ВЭБ получал средства государства, как накопленные, так и эмитируемые . Кроме упомянутого кредита ЦБ РФ в размере 50 млрд долл . , предназначенного для рефинансирования внешних долгов банков и предприятий, ВЭБ получил в свое распоряжение и средства Фонда национального благосостояния, для чего даже были внесены изменения в законодательство (до октября 2008 г . ими управлял исключительно Центральный Банк) . Именно из этих средств выдавалась большая часть субординированных кредитов (размер депозита для этой цели составлял 410 млрд руб ., сумма почти полностью выбрана) и осуществлялись интервенции на фондовом рынке (депозит для этой цели составил 175 млрд руб ., который, правда, был досрочно возвращен 22. 12 . 2009 г . ) . [14] Между тем на 1 декабря 2009 г . на депозитах ВЭБа в общей сложности было размещено 582,8 млрд руб . (21%) средств Фонда национального благосостояния [15] .
В ходе кризиса ВЭБ осуществлял активную экспансию в банковском секторе . Так, он купил Связьбанк и «Глобэкс», став их главным акционером (99,46 и 98,94% акций соответственно), и осуществил санацию этих банков . В октябре 2009 г . ВЭБ заявил о намерении создать на базе Связьбанка и «Почты России» мощную альтернативу Сбербанку РФ — Почтовый банк [25] .
Аппетиты ВЭБа просто поражают . Его капитализация растет колоссальными темпами и превращает его во внушительную структуру, которая со временем может превратиться во вторую банковскую систему со своими правилами игры . В этой системе, по всей видимости, будет забыт принцип разделения монетарных и фискальных властей — один из основополагающих постулатов государственных финансов в рыночной экономике И вообще все более вероятным становится возврат к системе отраслевых госбанков, существовавших в административно-командной экономике СССР .
3 . ростехнологии — «стратегический пакет государства» & «экономический изолятор»
& возрождение госплана. Это самая большая госкорпорация, созданная в 2007 г . для «содействия в разработке, производстве и экспорте высокотехнологичной промышленной продукции гражданского и военного назначения» . За период своего существования присоединила 439 организаций . На конец 2009 г . на ее долю уже приходилось 23% объема производства оборонно-промышленного комплекса [22]
Ростехнологии объединяют два типа активов Первый пул — активы оборонного комплекса, среди которых есть весьма прибыльные предприятия, в частности «ВСМПО-Ависма» — крупнейший мировой производитель титана для авиастроения, основной поставщик титана для компаний Airbus и Boeing. В период кризиса, несмотря на сопротивление директора, ГК «Ростехнологии» присоединила крупнейшего российского производителя двигателей для самолетов, НПО «Сатурн» По словам авторов статьи в журнале «Эксперт», «сопротивление было сломлено в декабре прошлого [2008 — м.м.] года, после того как высшие госчиновники поставили предприятие перед выбором — либо национализация, либо отсутствие господдержки в условиях финансового кризиса. Было выбрано первое» [12].
Второй пул активов Ростехнологий состоит из предприятий — потенциальных банкротов: по данным генерального директора Ростехнологий С . В . Чемезова, в подобном состоянии находятся 30% всех компаний, входящих в госкорпорацию Наиболее известными из них являются АвтоВАЗ и ИжАв-то . Также корпорация усиленно пытается приобрести контрольный пакет «КамАЗа» [23]. Общая кредиторская задолженность предприятий и организаций, входящих в ГК «Ростехнологии», в августе 2009 г . составляла 625 млрд руб . [19].
Глава Ростехнологий заявил о намерениях сформировать внутри корпорации 4 гражданских холдинга: биотехнологический, авиационный, автомобилестроительный и строительный Все это позволяет утверждать, что Ростехнологии — это даже не министерство, это целый Госплан .
Неслучайно в прессе ГК «Ростехнологии» почти с момента ее основания стали сравнивать с южнокорейскими чеболями: «... В отличие от других уже созданных госкорпораций, "Российские технологии" не укладываются в отраслевые стандарты . Зато очень напоминают по своему характеру южнокорейские чеболи, которые как раз объединяли под единой организационной структурой конгломераты предприятий различной отраслевой направленности . Есть и еще одна похожая черта — основным отличием чеболя от обычной бизнес-структуры является то, что он активно использует в своей деятельности близость к властным структурам, точнее сказать, властные структуры становятся частью чеболя Если вспомнить, что Сергей Чемезов и Сергей Иванов близкие друзья и бывшие сослуживцы российского президента, то такая аналогия не кажется неуместной» [3].
После того как проверка Генпрокуратурой в мае 2009 г . АвтоВАЗа, одного из основных активов Ростехнологий, выявила массу нарушений на заводе, Президент РФ поручил ей проверить в целом ГК «Ростехнологии» [12]. Как ответ на это, в январе 2010 г . руководитель Ростехнологий заявил о намерении корпорации продать непрофильные активы, в частности АвтоВАЗ, и использовать вырученные деньги как бюджет модернизации профильных предприятий [31]
Если в первые годы перехода к рыночной экономике мы были свидетелями того, как рыночные институты встраиваются в еще не до конца разрушенную административно-командную экономику, а институты последней играют маргинальную роль, то история с Ростехнологиями противоположна
Теперь уже институты административно-командной экономики пытаются встроить в рыночную экономику . И они демонстрируют свою неспособность работать в рыночной среде . Всему этому мешает также неразвитость и даже деформированность институтов общественного сектора экономики, что является причиной низкой эффективности принимаемых в нем решений .
4 . государственная корпорация «российская корпорация нанотехнологий» (роснано) — стратегия инновационного прорыва в вязкой среде. Роснано представляет собой государственный проект развития индустрии нанотехнологий . Одной из перспективных задач корпорация ставит переход к активному поиску новых проектов и даже их заказу. «Внедрение такого подхода в инвестполитике нацелено на реализацию кластерных проектов, результатом которых должно стать создание конечных нанотехнологических продуктов, взаимосвязанных по технологии изготовления или последовательности в технологической цепочке . Это создаст условия для получения мультипликативного эффекта в развитии российской наноиндустрии» [4]. Кроме того, корпорация призвана искать зарубежных инвесторов, готовых стать совладельцами корпорации после завершения проектов, формировать посевные и венчурные фонды [4]
С 1 апреля 2008 г . корпорация проводит отбор заявок и принимает решение об их софинансиро-вании . К 22 декабря 2009 г . было рассмотрено 1 356 проектов общей стоимостью 1,8 трлн руб . Одобрен 61 проект (51 — производственный, 3 — инфраструктурных, 1 — образовательный, 6 —инвестиционных фондов) с общим бюджетом 192,8 млрд руб . (в том числе 91 млрд руб . — доля госкорпорации) [9]. Правда, большую часть этих проектов предполагается финансировать лишь в 2010 г . [17]. Поэтому работающих проектов у Роснано пока еще чрезвычайно мало
По результатам проверки Генпрокуратуры, из 130 млрд руб ., выделенных Роснано, на ноябрь 2009 г . освоено» только 10 млрд руб . , из них 5 млрд руб . составляют расходы на функционирование самой корпорации (зарплаты, бонусы, хознужды и прочие технические расходы) . Оставшиеся средства размещены на депозиты [4] . Заметим также, что в условиях кризиса в декабре 2009 г . у корпорации было временно изъято в федеральный бюджет 66,4 млрд руб . [9] .
Главная идея государственного финансирования проектов может быть выражена следующей фразой: «Мы вам помогаем с финансированием, а далее ваш проект должен сам себя кормить, а заодно раскручивать экономику» Главная проблема — заложенный в такое финансирование механизм изначально не ориентирует проекты на долгосрочную эффективность осуществленных вложений . Государство в лице представителей власти практически никогда не отслеживает судьбу этих вложений . Поэтому истинной целью проектов очень часто является получение кратковременной ренты их разработчиками Кроме того, государству сложно выявить инновационность и народнохозяйственную значимость проектов, потому что отбор часто осуществляется на основе формальных критериев, и немалое значение имеет искусство «писать заявки» и отчитываться по ним . Причем «формальная чистота» проектов находится в поле интересов и самих чиновников . У государства часто не достает и квалифицированной технической экспертизы . Проекты нередко не имеют продолжения по разным причинам, в том числе по причине отсутствия дальнейшего финансирования, некомплементар-ности вложений и неразвитости инфраструктуры . Еще одна проблема — неоптимальность сроков вложений: часто подобные проекты проводятся в рамках очередной кампании и носят авральный характер, когда нужно срочно «освоить» п-ную сумму денег под конец года. За выделенное время проект не успевает «развернуться», много усилий уходит на «оформление бумаг» . Даже чтобы заказать необходимое оборудование, нужно время, поэтому в авральном режиме часто принимаются неоптимальные решения . Из-за временной неэффективности проекты не приносят не только долгосрочной, но и краткосрочной технологической ренты
Неслучайно, Роснано в своей политике заявляет, что «приоритет отдается проектам, находящимся на стадии, максимально близкой к выходу на рынок» [9]. Впрочем, о Роснано пока судить рано, ему тоже нужно время Однако сомнительно, что в существующей институциональной среде заработают другие, более эффективные механизмы
5 . государственная корпорация по атомной энергии «росатом» — новое название для ми-
нистерства атомной энергетики. Создана в 2007 г . «Управляет всеми ядерными активами Российской Федерации, включая как гражданскую часть атомной отрасли, так и ядерный оружейный комплекс» [8]
6 . государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунально-
го хозяйства» — внебюджетный фонд целевого назначения. Создана в 2007 г . Призвана содействовать реформированию жилищно-коммунального хозяйства, формированию эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрению ресурсосберегающих технологий в отрасли ЖКХ . Государство внесло в нее имущественный взнос в фонд в размере 240 млрд руб . В июле 2009 г . государство забрало у корпорации в федеральный бюджет
19 млрд руб . По закону, госкорпорация действует до 01 . 01 . 2012 г ., подлежит ликвидации . В начале своей деятельности госскорпорация большую часть средств держала на депозитах . После проверки Генпрокуратуры и критики со стороны Президента РФ деятельность корпорации заметно оживилась . По данным ее официальной отчетности, в 2009 г. одобрено заявок на расселение ветхого жилья и на капитальный ремонт многоквартирных домов на сумму 177 млрд руб . [10] Между
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 Том 8 № 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 Том 8 № 3
тем и к началу 2010 г . приличную часть временно свободных денежных средств (76,94 млрд руб . ) корпорация держала на депозитах в банках (51,13 млрд руб ., 66,4%) .
Новым институтом, созданным самой госкопрорацией, стало размещение средств на депозиты коммерческих банков на особых условиях — для выдачи за их счет кредитов реальному сектору экономики, что оговаривается в допсоглашениях с банками . К началу 2010 г . таким образом было размещено 58% депозитов корпорации . По официальной отчетности, большую часть кредитов получили застройщики жилья (6,7 млрд руб . ), металлурги (5,92 млрд руб . ), оборонка (3,22 млрд руб . ), авиаперевозки (3,18 млрд руб . ) и автомобилестроители (2,47 млрд руб . ) . С учетом того, что данная деятельность фонда активизировалась в период кризиса, а кредиты первоначально выдавались на более льготных условиях, чем обычные кредиты (16% против 30%), по всей видимости, она, с одной стороны, была проводником государственных интересов, с другой стороны, вероятно, содержала элементы лоббирования интересов определенных отраслей (а возможно, и конкретных производителей) . Правда, с 30 . 01 . 2009 г . по 23 . 10 . 2009 г . отношение целевых кредитов к размещенным депозитам корпорации снизилось с 72,6 до 14,9% [10].
Существенную часть средств ГК «Фонд ЖКХ» размещает в ценные бумаги . На 1 января 2010 г . доля таких вложений составила 28,3% временно свободных денежных средств корпорации . Это главным образом облигации субъектов РФ (44,4% портфеля ценных бумаг) и финансового сектора экономики (23,1%) [10]. Они переданы в доверительное управление компаниям, рейтинг которых фонд определяет сам по своей методике . На конец декабря 2009 г . средневзвешенная доходность портфеля ценных бумаг по всем доверительным управляющим составила 10,02% годовых [10]. Все это свидетельствует о коммерциализации деятельности госкорпорации . Кроме того, присутствие госструктур на фондовом рынке (как государственных, так корпоративных ценных бумаг) влияет на его состояние, что содержит потенциальную возможность управления поведением инвесторов
В апреле 2009 г . в ходе проверки Генпрокуратура выявила нецелевое расходование средств корпорацией, необоснованные зарплаты и бонусы руководства. В частности, «административнохозяйственные расходы корпорации, среднегодовая численность которой составляет 97 человек, в 2008 году превысили 340 млн рублей» . «...Только на оплату труда сотрудников Фонда ЖКХ, включая начисления, премии и материальную помощь, было потрачено 234,9 млн рублей, "что сопоставимо с расходами на содержание в 2008 году центральных аппаратов Роснедр, Росархива, Роспатента, Росинформтехнологии и Роскартографии вместе взятых"» . В 2009 году расходы на собственные нужды выросли еще на 100 млн руб . [7]
7 . государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (гк «олимпстрой») — статусный национальный проект. Корпорация создана в 2007 году на базе ФГУП «Дирекция развития г Сочи» с целью возведения и эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также для развития города Сочи как горноклиматического курорта. В 2014 г. , после завершения игр, она автоматически прекращает свою деятельность. Общий бюджет Олимпстроя на проведение зимней Олимпиады составляет более 200 млрд руб . Отличительной особенностью Олимпстроя является то, что контроль за его расходами осуществляет непосредственно Президент РФ ГК «Олимпстрой» осуществляет финансирование работ на основе конкурсного отбора заявок Так же как и большинство других корпораций (Фонд ЖКХ, Ростехнологии), временно свободные денежные средства она размещает на депозиты С одной стороны, это оправдывается распределением инвестиционных расходов во времени С другой стороны, неясно, почему средства выделяются государством для этих целей заранее . Для отбора претендентов на размещение депозитов ГК осуществляет тендеры среди банков Важным критерием отбора является наличие рейтинга известного международного агентства не ниже ВВ или Ba2 и высокого рейтинга российского рейтингового агентства В результате конкурс на размещение временно свободных денежных средств выиграли Сбербанк, Газпромбанк, Альфа-банк, Россельхозбанк, Банк Москвы, Росбанк, МДМ-банк и Внешэкономбанк [13]. ВТБ сначала отказался участвовать в тендере, публично объявив его непрозрачным, что было расценено руководством госкорпорации как попытка давления с целью смягчения условий размещения денежных средств на депозиты Правда, через некоторое время в условиях кризиса ВТБ изменил свое решение и получил 1 млрд средств на полгода Примечательно, что перечисленные кредитные организации либо являются банками с государственным участием, либо это крупные банки, пользующиеся в настоящее время поддержкой правительства . Заметим также, что среди банков, выигравших первый тендер по размещению временно свободных денежных средств другой госкорпорации, «Фонд ЖКХ», (ВТБ, «Возрождение», «Санкт-Петербург», МДМ-банк, Альфа-банк, Номос-банк, УРСАбанк, «Русский стандарт», «Зенит») [10] гораздо больше негосударственных банков .
В деятельности Олимпстроя обнаруживаются все те же ловушки финансирования производства общественных благ, как и в обычных условиях, только отличаются они своей масштабностью Прежде всего, это низкая эффективность отбора заявок, растрачивание общественных ресурсов и явная связь власти с бизнеса . По данным члена Комитета Госдумы по экономической политике и предпринимательству К . Лукьяновой, расходы на строительство олимпийских объектов в Сочи мог-
ли быть ниже на 15-50% . По абсолютному размеру они превосходят расходы на зимние олимпиады в Ванкувере, Турине, Солт-Лейк-Сити в 3-10 раз . Такие сверхзатраты, по мнению депутата, состоят «из трех составляющих: коррупция, отсутствие здоровой конкуренции и недостаток современных технологий» [24].
В июле 2009 г. в ФЗ «О некоммерческих организациях» появился еще один тип фонда: «государственная компания» (статья 7 . 2) . Это некоммерческая организация, «созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления» [27]
8 . государственная компания «российские автомобильные дороги» (гк «Автодор») — еще один внебюджетный фонд целевого назначения . Создана в 2009 г . Выступает в качестве заказчика при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог, а также в функции концедента в договорах концессии . По своему характеру очень похожа на ГК «Фонд ЖКХ», потому что предназначена для «латания» еще одной «большой дыры» инфраструктурного характера в российской экономике .
Подведем итоги Прежде всего, поражает «разношерстность» госкорпораций, отсутствие единой идеи их образования . Можно согласиться с мнением А . Шохина, что требовалось обоснование, почему такого рода структуры не могли быть в форме ОАО или федеральной целевой программы
В институте госкорпораций есть свои преимущества . В пользу их существования выдвигаются следующие аргументы:
1 . Такие организации достаточно успешно существуют в других странах и выполняют важ-
ные государственные функции, участвуют в целевом создании общественных благ, за производство которых не берется корпоративный сектор Это своего рода «сферы прорыва» экономики Приведем одно высказывание: «Мировой опыт дает примеры результативной деятельности банков развития именно в статусе некоммерческих госкорпораций, являющихся ядрами государственно-частного партнерства (как BNDES в Бразилии: его самое блестящее детище — самолет Embraer) или рефинансирующих банковские программы кредитования среднего и малого бизнеса (как KfW в Германии) . Да и старейшая в мире организация, страхующая частные депозиты, — это все-таки американская госкорпорация FDIC» [12].
2 Госкорпорации являются первой (может, не вполне совершенной) организационной формой реализации идей госкапитализма в России и возврата к крупномасштабной госсобственности, государственному планированию и государственному финансированию .
3 . Госкорпорации — это некая совокупность новых функций российского государства, а
именно:
♦ функции реструктуризации национальной экономики . Госкорпорации — это плохой банк российских предприятий и даже целых отраслей (что характерно для Ростехнологий, ГК «Фонд ЖКХ», ГК «Автодор»), требующих масштабных инвестиций;
♦ функции развития российской экономики . Госкорпорации — это инновационный пакет российского государства (Роснано, а также ОАО со 100%-ным государственным участием «Российская венчурная компания», созданная в 2006 г. );
♦ функции поддержания обороноспособности российского государства. Госкорпорации — это стратегический пакет российского государства (оборонный пакет Ростехнологий, Росатом), требующий особого контроля;
♦ функции антикризисного управления и финансового резерва (АСВ и ВЭБ);
♦ имиджевой функции. Госкорпорации — это пул статусных национальных проектов (Олимпстрой)
Как показывает наше исследование, данными функциями деятельность госкорпораций не исчерпывается, здесь перечислены лишь основные
В то же время институт госкорпораций вызывает целый ряд возражений с точки зрения его эффективности
1 . В современной институциональной среде вместо построения госкапитализма на его базе про-
исходит построение «госолигархизма» . Так, возглавляют госкорпорации бывшие чиновники или близкие к власти люди, а бонусы высшего звена управления этих структур никак не ниже доходов менеджеров частных компаний . Это приводит к следующим последствиям: 1) снижается инвестиционный потенциал таких предприятий; 2) ухудшается качество управления: в силу, во-первых, отсутствия стимулов к принятию эффективных решений (главным стимулом здесь выступает критика со стороны Президента РФ и проверки со стороны Генпрокуратуры), во-вторых, гарантированности вознаграждения, отсутствия его связи с результатами работы и вообще какого-либо контроля за этими расходами; 3) поскольку эти предприятия неприбыльные, они не способствует увеличению доходов казны
2 . Госкорпорации — это нерыночный институт, поскольку все сигналы рынка здесь от-
ключены:
TERRA ECONOMICUS ^ 2010 Том 8 № 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 Том 8 № 3
♦ ГК работают в условиях мягких бюджетных ограничений (мнение, впервые высказанное ректором РЭШ С . М . Гуриевым газете «Ведомости», с которым мы соглашаемся);
♦ они демонстрируют аллокативную неэффективность. Такого рода провал российского государства в экономике наглядно показан в одной из статей Я . Паппэ и Е . Дран-киной [18] на примере ГК «Роснано», а также похожих государственных институтов, созданных несколько ранее в других формах: ОАО «Российской венчурной компании» (РВК), предназначенной для «стимулирования создания в России собственной индустрии венчурного инвестирования, развития инновационных отраслей экономики и продвижения на международный рынок российских наукоемких технологических продуктов» [20], и внебюджетного Инвестиционного фонда Российской Федерации, предназначенного для софинансирования инвестиционных проектов;
♦ им свойственнаX-неэффективность: сверхзатраты и растрачивание общественных ресурсов . Так, только в 2007 г . бюджетное финансирование одной ГК «Ростехнологии» составляло 800 млрд руб ., при том что вся расходная часть федерального бюджета равнялась 5,5 трлн руб [2]
Осенью 2009 г. Генпрокуратура проверила деятельность 5 ГК: Росатома, Ростехнологий, Роснано, Внешэкономбанка и Олимпстроя Из доклада Генпрокуратуры явствует, что госкорпорации:
■ не выполняют возложенные на них государством функции;
■ занимаются деятельностью, не соответствующей поставленным перед ними целям;
■ неэффективно используют госсредства;
■ нарушают закон даже при выполнении своих прямых функций;
■ принимают решения в интересах не государства, а своих служащих или даже аффилированных предприятий;
■ неправомерно отчуждают имущество подведомственных предприятий . [16]
По результатам проверки возбуждено 22 уголовных дела о нецелевом расходовании средств . А Президент РФ поручил правительству до 1 марта 2010 г . подготовить предложения по рефомиро-ванию ГК
3 . Госкорпорации созданы в рамках стратегии борьбы за власть и создания ее финансового
обеспечения. Существует мнение, что госкорпорации, детище экс-Президента РФ, нынешнего премьер-министра В В Путина, являются своего рода финансовым резервом его последующей выборной президентской кампании Конечно, это финансирование будет осуществляться не в явном виде Соответственно, критика нынешним Президентом РФ Д А Медведевым госкорпораций, которые отождествляются с деятельностью Председателя Правительства РФ В . В . Путина, свидетельствует о внутренних разногласиях и давлении в госаппарате
4 . Госкорпорации — институт, обслуживающий передел собственности в российской
экономике Особенно это очевидно, когда речь идет о присоединении к Ростехнологиям прибыльных компаний типа «ВСМПО-Ависма» Очевидно, этот передел вписывается в политико-экономический деловой цикл и связан со стратегиями конвертации власти (пока она есть) в собственность Таким образом, госкорпорации — это институт, впитавший в себя все ловушки общественного сектора экономики, выразивший их в наиболее концентрированном виде, сооруженный на мощной идеологической платформе и подкрепленный финансовым потенциалом российской экономики Это институт-симбиоз административно-командной и квазирыночной экономики
литература
1 . Агентство по страхованию вкладов . Официальный сайт // http://www. asv. org . ru/ .
2 . Алиев A. Групповая вертикаль // Эксперт on-line . 2007 . 28 сентября // http://www. expert ru/
artides/2007/09/28/goskorporatsii/ .
3 . Алиев А. Еще один российский чеболь // Эксперт on-line . 2007 . 20 июня // http://www. expert ru/
articles/2007/06/20/rostehnologii/ .
4 . Анатолий Чубайс утвердил основные задачи «Роснано» на 2009 г . // CNews . 2009 . 18 марта //
http://www . cnews . ru/news/line/index . shtml?2009/03/18/341067 .
5 . Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк, ВЭБ) . РосБизнесКон-
салтинг . Официальный сайт // http://www . rbc . ru/companies/vnesheconombank . shtml/ .
6 . Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк) . Официальный сайт .
Годовой отчет за 2008 год // http://www . veb . ru/ .
7 . Генпрокуратура РФ обвинила руководство фонда ЖКХ // Взгляд . Деловая газета . 2009 . 21 апреля
// http://vz . ru/news/2009/4/21/278699 . html .
8 . Государственная корпорация «Росатом» . Официальный сайт // http://www. rosatom . ru/ru/
about/
9 . Государственная корпорация «Роснано» . Официальный сайт // http://www. rusnano . com/.
10 Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» . Официальный сайт // http://www. fondgkh . ru/result/control/22950 . html .
11 . зубова E. Банк развития выступает в роли «быка» // РБК daily. 2008 . 13 октября // http://rbc-
daily . ru/2008/10/13/finance/384981 .
12 . Ивантер А., Имамутдинов И., рязанов в. Сиваков д. Особая форма спорного содержания // Экс-
перт on-line .2009 . № 30-31(668) .17 августа // http://www . expert . ru/printissues/expert/2009/31/ osobaya_forma_spornogo_soderzhaniya/ .
13 . киселева E., дементьева С. ВТБ уходит в олимпийский резерв // Коммерсантъ . 2008. 11 апреля //
http://www . kommersant . ru/doc . aspx?DocsID=879187&NodeslD=4 .
14. Министерство финансов РФ. Официальный сайт // http://www1 .minfin .ru/ru/official/index. php?id4=8989
15 Министерство финансов РФ Официальный сайт // http://www1 minfin ru/ru/nationalwealthfund/statistics/vnesheconombank/ .
16 . мельников м. Тяжелое похмелье госкорпораций // Аргументы и факты on-line . 2009 . 11 ноября //
http://www . aif . ru/money/article/30785 .
17 . Нано-дайджест . Интернет-журнал о нанотехнологиях . 2009 . 14 сентября // http://nanodigest.
ru/content/view/285/1/ .
18 . Паппэ я., дранкина E. Как развивают Россию: «денежные мешки» // Коммерсантъ . Деньги . 2008.
№ 37 (692) . 22 сентября // http://www. kommersant.ru/doc . aspx?DocsID=1028222&ThemesID=963 .
19 . Почему 100 = 10 . Об особенностях юбилея госкорпораций // Аргументы и факты on-line . 2009 .
19 августа // http://www . aif . ru/money/article/28814 .
20 . Российская венчурная компания . Официальный сайт // http://www. rusventure . ru/company/
brief/
21 . Российский крупный бизнес: события и тенденции в 2008 году. Обзор № 57 . М. : Центр
макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования // http://www. forecast, ru .
22 . Ростехнологии . Официальный сайт // http://www. rostechnologii . ru/company/ .
23 . «Ростехнологии» собираются получить контрольный пакет «КамАЗа» // Прайм-тасс . Агент-
ство экономической информации. 2009 . 11 сентября // http://www.prime-tass .ru/
news/0/%7B78CF596A-801C-4674-9160-B3572C0EFFF0%7D . uif?print=1 .
24 . Сочи - коррупция = ? Стоимость олимпийских объектов может быть ниже вполовину // Аргументы
и факты on-line . 2009 . 11 ноября // http://www. aif. ru/realty/article/29776.
25 Ставка на карту // Ведомости 2009 24 декабря // http://www vedomosti ru/newspaper/ article/2009/12/24/222180 .
26 . У ВЭБа закончились деньги // Эксперт on-line . 2009 . № 19 (82) . 12 октября // http://www . expert .
ru/printissues/d/2009/19/news_zakonchilis_dengi/ .
27 . Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 . 01 . 1996 г . № 7-ФЗ . СПС «Кон-
сультантПлюс» // http://www . consultant . ru/popular/nekomerz/71_2 . html#p139 .
28 . Шевцова о. Спасательные круги // Эксперт on-line . 2008 . 10 октября // http://www. expert, ru/
articles/2008/10/10/duma_odobrila/ .
29 . http://www . expert . ru/printissues/d/2009/19/news_zakonchilis_dengi
30 . Investfunds . Группа CBonds . Официальный сайт // http://npf. investfunds . ru/indicators/index .
phtml
31 . $ 4 млрд — даром // Ведомости . 2010 . 21 января // http://www.vedomosti . ru/newspaper/
article/2010/01/21/223389 .
TERRA ECONOMICUS ^ 2010 Том 8 № 3
