CC BY
57
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКЕ РОССИИ
Майшев В.Г., соискатель ИЭСО
Создание государственных корпораций одной из своих целей преследует развитие системы корпоративного управления. В складывающихся экономических и правовых условиях определить уровень развития корпоративных отношений достаточно затруднительно. Государственные корпорации, в этой связи, могут стать наиболее публичными, так как они действуют в интересах всей экономики.
Ключевые слова: корпорация, финансовая устойчивость, наноиндустрия, федеральные органы власти.
ECONOMIC CONDITIONS OF ACTIVITY OF THE STATE CORPORATIONS IN NATIONAL ECONOMY OF RUSSIA
Mayshev V., IESO, the competitor
Creation of the state corporations of one of the purposes pursues development of system of a corporate governance. In developing economic and legal conditions to define a level of development of corporate relations inconveniently enough. The state corporations, thereupon, can become the most public as they operate in interests of all economy
Keywords: corporation, financial stability, nanoindustry, federal authorities.
В настоящее время все большее распространение получают государственные корпорации, которые представляют собой организации, созданные в соответствии со ст. 7.1 Федерального Закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях»1. В соответствии с данным законом государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.
Словосочетание «государственная корпорация», помимо строгого юридического значения, принятого в российском законодательстве, несет в себе иной смысл - «корпорация, которой владеет государство». Англоязычная калька этого термина - «government-owned corporation» или «State-owned corporation» - обозначает просто предприятие, находящееся в государственной собственности, причем обычно подразумевается акционерное общество, 100% акций которого принадлежат государству. Часто встречающаяся в публикациях ссылка на большое число государственных корпораций, существующих в зарубежных странах, справедлива только в том случае, если понимать под «государственными корпорациями» именно акционерные общества2.
Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. При этом, государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов3. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации4.
В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.
Одним из достоверных признаков, на основании которого можно определить наиболее распространенную в национальной экономике модель управления государственными корпорациями, является структура и уровень концентрации акционерного капитала, обусловливающие формы реализации права контроля. Достигнутый уровень концентрации акционерной собственности в России пока не столь высок, как в ряде стран Восточной Европы. Имеющиеся эмпирические обследования дают для Восточной Европы середины 1990-х гг. более значимые показатели5, чем те, которые выявлены для России6. Вместе с тем проблемы, связанные с приватизацией и управлением федеральным имуществом, приобрели к настоящему времени хронический характер. Для всего периода 1999-2006 гг. были характерны следующие основные ограничения7:
• спрос на подавляющее большинство приватизируемых объектов (прежде всего миноритарные пакеты акций) остается крайне низким, прежде всего в силу уже достигнутого уровня концентрации акционерной собственности (корпоративного контроля) и высоких затрат на приобретение остатков, причем «переходящие» из года в год остатки не проданных объектов лишь возрастают;
• высокая вероятность постоянной корректировки списков пакетов акций и унитарных предприятий в силу объективных и субъективных факторов;
• организационные возможности органов управления по быстрому реформированию государственного сектора находятся в серьезном противоречии с количественным ограничением - его масштабом;
• отсутствие четких (как концептуальных, так и оформленных нормативно) представлений о «новой модели управления сохраняемой государственной собственностью»;
• спрос на новые механизмы реализации малопривлекательных миноритарных пакетов (публичное предложение, продажа без объявления цены, определение стартовой цены по номиналу продаваемых акций и др.) пока не стал значимым;
• сопротивление отраслевых министерств, прежде всего в отношении реформирования ГУП (по финансовым и административным мотивам);
• резкое сокращение числа унитарных предприятий всех уровней с перспективой их преобразования в открытые акционерные общества (ОАО) заметно усиливает нагрузку на органы государственного управления, которые отнюдь не эффективны в качестве государственных представителей и в настоящее время;
• создание на базе имущества унитарных предприятий заметного сектора казенных предприятий, действующих на праве оперативного управления, предполагает и увеличение финансовых рисков государства в связи с субсидиарной ответственностью по обязательствам этих предприятий;
• непрозрачность и слабость непредвзятого контроля со стороны государства за реализацией предприватизационных процедур в отношении унитарных предприятий приводит к тому, что во многих случаях на стадию продажи выходит «юридическая оболочка», не располагающая активами (или же применяется процедура банк-
Таблица 1.1. Государственные корпорации
Наименование Г од создания Цель Силы и средства
ГК «Агентство по страхованию вкладов» 2004 Отвечает за работу гос. системы страхования вкладов граждан в банках
ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» 2006 Возрождение отрасли, выпуск новых самолетов Пакеты акций «Сухой», Ильюшин», Туполев», «Иркут» и т. д.
ГК «Ростехнологии» 2007 (на основе «Рособоронэкспорта» Содействие разработке, производству и экспорту российской высокотехнологичной промышленной продукции, поддержка на внешнем и внутреннем рынке ее разработчиков и производителей. ВАЗ, Оборонпром (вертолетостроение), группа компаний РусСпецСталь и др.
ГК «Роснанотех» 2007 Развитие фундаментальной науки и завоевание лидирующих позиций на рынке нанотехнологической продукции. Пока доля России на этом рынке (по оценкам, в 2015 г. может достигнуть оборота в 1,5 трлн. долл.) мизерна Начальный взнос государства - 130 млрд. руб.
ГК «Росатом» 2007 Обеспечить ядерную составляющую Вооруженных Сил, «продавать» больше АЭС за границу, реализовывать программу развития атомной энергетики России. Все российские ядерные активы -атомные станции, секретные научные институты, военные заводы, месторождения урана, предприятия по переработке и обогащению. В 2008 г. на достройку старых и строительство новых АЭС в бюджете страны запланировано 40 млрд. руб.
ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ» 2007 Финансовая поддержка регионов для расселения аварийного и ветхого жилья, реформа ЖКХ. Начальный взнос бюджета - 240 млрд. руб.
ГК «Банк развития и внешнеэкономической деятельности 2007 Повышение конкурентоспособности экономики России, содействие российским проектам за рубежом, поддержка экспорта российских товаров и услуг, поддержка малого и среднего предпринимательства. Создан на основе Внешторгбанка.
ГК «Олимпстрой» 2007 Управление строительством олимпийских и сопутствующих объектов в Сочи До 2014 г. будет выделено более 300 млрд. руб.
ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» 2007 Развитие судостроения Пакеты акций конструкторских бюро и судостроительных и судоремонтных заводов.
ГК «Росрыбфлот» 2008 (предпол.) Организация вылова рыбы в нейтральных океанских водах. Единственный 100% оставшийся в собственности государства «Архангельская траловый флот», 27, построенных под гарантии государства, судов и рыболовецкие порты.
ротства как средство спонтанной приватизации);
• сохраняет свою актуальность проблема оформления полноценных прав собственности предприятий на земельные участки (завышаемая стоимость выкупа и аренды, методы кадастровой оценки и определения рыночной цены, административные барьеры, рестриктивная региональная политика и др.);
• общие и весьма непростые проблемы качественного норма-
тивно-правового обеспечения, включая разграничение собственности между РФ, субъектами федерации и муниципалитетами;
• мероприятия административной реформы 2004 г. обусловили необходимость относительно длительного адаптационного периода в процессе и после реорганизации, что приводит к тому, что деятельность государства в сфере управления собственным имуществом носила в 2004-2005 гг. в большой степени инерционный и
1 Федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях». // «Собрание законодательства РФ», 15.01.1996, №3, ст. 145.
2 Согласно докладу «Государственные корпорации в современной России», подготовленным Экспертным советом Комитета Совета Федерации по промышленной политике.
3 Абзац введен Федеральным законом от 17.05.2007 №83-ФЗ.
4 Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть Первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 09.02.2009). - http://www.consultant.ru/ popular/gkrf1/5_5.html#p504.
5 Frydman R., Gray С, Hessel M., Rapaczynsky A. Private Ownership and Corporate Performance: Some Lessons from Transition Economics. The World Bank. Working Paper No 1830. Wash. D.C., 1997, September.
6 Плешанова О. Неликвидные акционеры. // Коммерсантъ, от 19 ноября 2004 г.
7 http://www.iet.ru/news.php?category-id=1215.
спонтанный характер;
• усложнение структуры администрирования в данной сфере обострило проблемы координации и ведомственные конфликты (создание ФАУФИ и его подчинение Минэкономразвития РФ с наделением последнего нормотворческими функциями в сфере приватизации при сохранении РФФИ, хотя у последнего остались лишь функции продавца).
Одним из ответов на отмеченные проблемы стало создание государственных корпораций в различных отраслях национальной экономики. Процесс создания государственных корпораций в России начался в 1999 г. при подготовке закона о страховании вкладов. Для Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), позже переименованного в Агентство по страхованию вкладов, с его специфическими функциями не подходила ни одна из существовавших на тот момент по российским законам форма собственности. Таким образом, в настоящее время государственные корпорации уже получили достаточно широкое распространение (таблица 1.1)8.
В 2007-2008 гг. происходили динамичное развитие созданных государственных корпораций, расширение масштабов, а иногда и направлений их деятельности. В данном разделе главным образом мы сосредоточимся на анализе основных направлений и тенденций развития госкорпораций. По своей основной направленности созданные в 2007 г. государственные корпорации могут быть условно разбиты на три основные группы9:
• Внешэконобанк, «Роснано» - компенсация «провалов» как рынка, так и государственной системы управления, формирование финансовых институтов развития в виде госкорпораций;
• Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой» -повышение эффективности и гибкости административной системы, «аутсорсинг» отдельных функций государственных органов управления на уровень госкорпораций;
• «Росатом», «Ростехнологии» - повышение конкурентоспособности отдельных стратегических секторов (отраслей), обеспечение национальной безопасности, реструктуризация и консолидация соответствующих государственных активов.
Процессы развития деятельности госкорпораций представляются весьма многоаспектными, а в некоторых случаях - неоднозначными. Рассмотрим некоторые значимые события в развитии каждой госкорпорации.
Внешэкономбанк. Если рассматривать деятельность госкорпорации именно в качестве нового института развития, то отправной точкой следует считать принятие через 2 месяца после официального создания корпорации Меморандума о финансовой политике Внешэкономбанка, определившего основные направления, показатели и ограничения его инвестиционной и финансовой деятельно-сти10. Первые решения об одобрении поддержки инвестиционных проектов, удовлетворяющих положениям данного Меморандума, были приняты в марте 2008 г., т.е. спустя 10 месяцев с момента официального оформления госкорпорации. К октябрю 2008 г. наблюдательный совет Внешэкономбанка одобрил участие госкорпорации в реализации уже более чем 20 крупных проектов на сумму около 200 млрд. руб.
С момента своего создания госкорпорация заключила соглашения о сотрудничестве и взаимодействии с рядом федеральных органов власти, региональных администраций, крупнейших государственных компаний (ОАО «Российские железные дороги», ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация», ГК «Ростехнологии», ОАО «Роснефть», ОАО «Объединенная судостроительная корпорация»).
В настоящее время Внешэкономбанк является важным инструментом обеспечения финансовой устойчивости отечественных кредитных организаций и компаний реального сектора. В соответствии с Федеральным законом «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»,11 эта госкорпорация:
• вправе предоставлять кредиты организациям для погашения или обслуживания зарубежных заимствований, а также приобретать права требования по ним у иностранных кредиторов;
• вправе предоставлять долгосрочные субординированные кредиты без обеспечения российским кредитным организациям;
• должна предоставить субординированные кредиты ОАО «Банк ВТБ» на сумму до 200 млрд. руб. и ОАО «Россельхозбанк» на сумму до 25 млрд. руб.
Также Внешэкономбанку поручено выполнять в 2009 г. функ-
ции агента правительства РФ по вопросам предоставления и исполнения государственных гарантий по кредитам, привлекаемым стратегическими организациями оборонно-промышленного комплекса, а также иными организациями, отобранными в порядке, установленном правительством, на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения12.
Внешэкономбанком реализован целый ряд мер как адресной, так и системной поддержки, примерами которых могут служить:
• приобретение 98% акций ОАО АКБ «Связь-Банк» и 99% акций ЗАО «КБ «Глобэкс»;
• предоставление субординированных кредитов ряду российских банков (помимо названных в законе Банка ВТБ и «Россельхозбанка»): Альфа-банку, Номос-банку, Ханты-Мансийскому банку, Газпромбанку - на общую сумму свыше 30 млрд. руб.;
• участие в рефинансировании сделок компаний топливноэнергетического комплекса, горнорудной, металлургической промышленности, микроэлектроники, а также ОАО «Банк ВТБ» на сумму около 14 млрд. долл.13
Для обеспечения реализации антикризисных мер госкорпорации предоставлены дополнительные ресурсы. Так, в соответствии с Федеральным законом «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» Банк России размещает во Внешэкономбанке депозиты на общую сумму до 50 млрд. долл. сроком на 1 год, также предусмотрена возможность размещения во Внешэкономбанке на депозиты средств фонда национального благосостояния на сумму до 450 млрд. руб. до конца 2019 г. Кроме того, принято решение внести в уставный капитал Внешэкономбанка имущественный взнос в сумме 75 млрд. руб. на реализацию мер по поддержке финансового рынка14.
В дальнейшем использование Внешэкономбанка в качестве приоритетного инструмента обеспечения устойчивости российской финансовой системы и реального сектора, вне всяких сомнений, продолжится и, вполне вероятно, расширится. При этом на наш взгляд, будет весьма сложно обеспечить в рамках одной госкорпорации разумное сочетание реализации мер по преодолению финансового кризиса и решения задач поддержки долгосрочных инновационных и инвестиционных проектов (есть риск, что усилия будут сконцентрированы на первом направлении в ущерб второму).
Госкорпорация «Роснано»
Практическая деятельность госкорпорации по поддержке проектов развития наноиндустрии началась, по сути, спустя 10 месяцев после даты ее официального создания. Однако до этого момента госкорпорацией был выполнен большой объем подготовительных работ: принято значительное число документов, сформирован ряд органов, изучена сфера деятельности и т.п. В мае 2009 г. была утверждена стратегия деятельности корпорации до 2020 г.15.
За первый год функционирования госкорпорации к ней поступило около 650 заявок от более 350 организаций на общую сумму свыше 400 млрд. руб., из которых, впрочем, была одобрена лишь одна: в конце мая 2008 г. наблюдательный совет утвердил первый инвестиционный проект по производству асферических оптических элементов. Однако затем данный процесс несколько активизировался, и к началу 2009 г. руководством корпорации были приняты решения о финансировании 7 проектов в объеме около 6 млрд. руб.
Важным направлением деятельности госкорпорации является ее участие в инфраструктурных проектах и программах. Госкорпорация ведет работу по развертыванию, поддержанию и координации деятельности новых и уже существующих элементов нанотехнологической инфраструктуры: софинансирует развитие материально-технической базы центров коллективного пользования, научновнедренческих центров, включая центры инжиниринга, а также некоммерческих институтов развития, таких как технопарки, центры трансферта технологий, особые экономические зоны и бизнес-инкубаторы. В госкорпорацию поступило около 10 инфраструктурных проектов. В настоящее время корпорация разрабатывает концепцию создания сети инфраструктурных научно-технологических наноцентров для обеспечения бизнес-процессов в разных секторах нанотехнологической индустрии. При этом еще в конце 2008 г. руководством «Роснано» и МГУ им. М.В. Ломоносова была достигнута договоренность о создании Центра нанотехнологий, на базе которого будут вестись научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, осуществляться пилотное производство.
В декабре 2008 г. наблюдательный совет «Роснано» утвердил проект по созданию первого закрытого паевого фонда венчурных
инвестиций. По итогам отбора среди российских бизнес-школ партнером корпорации стала Московская школа управления «Сколково», которая привлечет в паевой фонд средства соинвесторов в размере 1 млрд. руб. Общий объем фонда составит 2 млрд. руб. Управляющей компанией фонда станет УК «Тройка Диалог».
Госкорпорация планирует осуществить запуск нескольких образовательных проектов, направленных в первую очередь на подготовку и переподготовку специалистов, необходимых для реализации инвестиционных проектов в сфере нанотехнологий, которые «Роснано» финансирует или планирует финансировать16. Уже поступили заявки нескольких ведущих вузов страны на реализацию пилотных проектов, один из которых был утвержден наблюдательным советом в конце сентября 2008 г. Проект будет реализован совместно с Московским институтом стали и сплавов и Московским физико-техническим институтом. Бюджет проекта составит 13,1 млн. руб., из которых средства «Роснано» - 11,2 млн. руб.
Госкорпорация предпринимает значительные усилия для развития системы связей и популяризации своей деятельности, в том числе на международном уровне. За прошедший период заключены соглашения о сотрудничестве с рядом федеральных органов власти, региональных администраций, российских (включая ГК «Росатом») и зарубежных компаний, научных центров (РНЦ «Курчатовский институт»), вузов (МГУ им. М.В. Ломоносова), а также с Российской академией наук. Важной вехой в деятельности корпорации стали организация и проведение в декабре 2008 г. представительного международного форума по нанотехнологиям17, в работе которого приняло участие свыше 7 тыс. человек.
В целом за прошедший период деятельность госкорпорации была в значительной степени связана с подготовкой к непосредственному осуществлению функций по поддержке развития наноиндустрии (вопросы изучения и анализа ситуации на рынках, разработки стратегии своей деятельности, определения принципов и процедур поддержки проектов, развития партнерских связей, популяризации своей деятельности), тогда как собственно реализация проектов началась спустя почти год после создания корпорации. В дальнейшем с учетом достаточно четкой регламентации деятельности госкорпорации, проведенной отработки процедур отбора проектов в пилотном режиме можно ожидать активизации и расширения масштабов деятельности корпорации по поиску и отбору инновационных проектов в области наноиндустрии18.
Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Данная госкорпорация начала практическую деятельность по предоставлению ресурсов спустя примерно полгода с момента своего официального создания. Тем не менее, еще в конце
2007 г. - начале 2008 г. был принят ряд документов, касающихся практической деятельности госкорпорации и порядка ее взаимодействия с регионами.
Первая заявка на предоставление финансовой поддержки была одобрена правлением госкорпорации в феврале 2008 г. Однако уже к концу июля число одобренных заявок достигло 60. Параллельно развивалась деятельность по информированию региональных властей о процедурах взаимодействия с фондом, о порядке расходования выделяемых средств и т.п. Кроме того, госкорпорация начала проводить проверки в отношении порядка освоения предоставляемых ресурсов. В настоящее время такие проверки проводятся регулярно.
Принятыми в декабре 2008 г. поправками в Закон о госкорпо-рации19 фонду было предоставлено право до конца 2009 г. оказывать субъектам Российской Федерации финансовую поддержку за счет своих средств в размере 50 млрд. руб. на переселение граждан из аварийного жилищного фонда. И уже спустя 10 дней руководство фонда одобрило первые заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств корпорации для расселения аварийного жилищного фонда.
К настоящему моменту одобрены заявки и предоставляется финансовая поддержка примерно 80 субъектам РФ, причем у ряда регионов удовлетворены несколько заявок. В 2008 г., по данным фонда, в рамках долевого финансирования региональных программ капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилья в региональные и муниципальные бюджеты корпорацией было перечислено 45,7 млрд. руб. Из этой суммы 35,7 млрд. руб. было направлено на софинансирование капитального ремонта и почти 10 млрд. руб. на софинансирование переселения граждан из аварийного жилья. Объем регионального со-финансирования соответствующих программ составил около 27,5 млрд. руб.20 .
Также отметим, что госкорпорацией заключены соглашения о взаимодействии с рядом федеральных органов власти, призванные способствовать ее деятельности. В конце 2008 г. Фонд содействия реформированию ЖКХ был в определенной мере привлечен к реализации антикризисных мер: разместил на депозитах 11 банков средства в размере 35 млрд. руб. сроком на полгода на особых условиях, в соответствии с которыми банки обязались предоставить кредиты российским компаниям, осуществляющим деятельность в сфере жилищного строительства, ОПК, сельского хозяйства, автомобилестроения, сельхозмашиностроения, авиаперевозок, электронной промышленности либо металлургической промышленности в объеме не менее 50% суммы размещенного депозита.
8Клочай В. В. Теория и практика функционирования государственных корпораций в российской экономике. - М.: «Анкил», 2009 г. -216 с.
9 По данным института исследования переходного периода. Российская экономика в 2008 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 30) - М.: ИЭПП, 2009. - С. 655.
10 Меморандум о финансовой политике государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» утвержден распоряжением Правительства РФ от 27 июля 2007 г. № 1007-р.
11 Федеральный закон от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации».
12 Постановления Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. № 103, 104.
13 Необходимо отметить, что в начале февраля 2009 г. Внешэкономбанк приостановил прием заявок на рефинансирование долгов компаний. ЬИр://’№№№.уеЬ.:ги/ги/аЬои1Урге55/пе’№5Л^ех.рЬр?1д32=5036.
14 Распоряжение Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. № 1665-р.
15 Документ утвержден наблюдательным советом «Роснано» 29 мая 2008 г. 470
16 Ь1т1р://’№№№.говпапо.ги/РиЫюа1:юп.аврх?РиЫюа1:юпМ=860.
17 О высоком статусе данного мероприятия свидетельствует уже хотя бы тот факт, что его проведение одобрено Распоряжением Правительства РФ от 12 августа 2008 г. № 1169-р.
18 Заметим, что, по оценкам руководства госкорпорации, она начнет работать «на полную мощность» с середины 2009 г., когда ежемесячно будет рассматриваться 5-6 проектов с финансированием около 1 млрд. руб. - Ь11р://’№’№’№.гивпапо.сот^иЬпс.аврх? RubгicId=494.
19 Федеральный закон от 1 декабря 2008 г. № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
20 Ы;1р://’№^№.ТоМ§кЪ.ги/пе’№в/27931.Ь1т1472.
