CC BY
47
И. ВАСЛАВСКАЯ, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АКЦИОНЕРНЫЙ КАПИТАЛ В СТРУКТУРЕ СОБСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
КОРПОРАЦИЙ
Концепция государственного инвестирования в приоритетные отрасли экономики реализуется через создание государственных корпораций с передачей им функций хозяйственного и государственного управления. К созданным ранее «Объединенной авиастроительной корпорации» (ОАК) и «Объединенной судостроительная корпорации» (ОСК) в 2007 г. добавились еще 6 госкорпораций1. На очереди создание корпорации по рыболовству и «Автодора». По сути, путем объединения в крупные государственные корпорации предприятий стратегических отраслей происходит процесс трансформации роли государства в экономике и создаются новые механизмы управления государственной собственностью.
Такие крупные интегрированные структуры, как ОАК и ОСК, функционируют как ОАО со 100% государственного капитала, и поэтому формально не являются госкорпорациями. Что касается остальных вновь созданных шести корпораций, то они имеют другую организационно-правовую форму. С точки зрения внутренних отношений эти государственные корпорации нельзя отнести к «классическим» корпорациям. Большинство существующих крупных государственных компаний организованы в виде холдингов. Несмотря на то, что все входящие компании являются ОАО со 100% госакций, на них распространяется законодательство об акционерных обществах, и, следовательно, они ежеквартально должны публиковать сведения о своей деятельности, что делает их «прозрачными» для инвесторов.
Госкорпорация (ГК) - необычный для российского законодательства правовой статус2. Организационно-правовая форма ГК предусматривает, что имущество, которое передается корпорации государством, становится ее собственностью. В этом смысле госкорпорации выступают субъектами, осуществляющими непосредственное управление бывшей государственной собственностью. Поэтому такое важное значение приобретает проблема определения типа и формы собственности государственной корпорации. На сегодняшний день Росстат выделяет четыре основные формы собственности -государственную, муниципальную, смешанную российскую и частную. При этом не дается даже четкого определения понятия «смешанная собственность». В данных Росстата слабо отражается и то, что реально происходит с точки зрения динамики форм собственности. Так, например, пока не находят своего отражения в статистике результаты активизации госкомпаний на рынке слияний и поглощений в последние годы.
Возможность использования данной организационно-правовой формы в различных государственных сферах управления экономикой требует прежде всего изучения ее правовой природы, и, в первую очередь, в аспекте отношений собственности. Само название «государственная корпорация» не отражает правовую природу этой организационно-правовой формы, поскольку государственная корпорация не является
1 «Банк развития (Внешэкономбанк)», «Олимпстрой», «Роснанотех», «Фонд содействия ЖКХ»,
«Ростехнологии» и «Росатом».
2 Соответствующая норма закреплена в ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 1999 г.
корпоративным образованием, не предполагает членства, а скорее имеет формально унитарную структуру.
Можно обозначить целый ряд очевидных противоречий, которыми обладает данная организационно-правовая форма. Во-первых, государственными эти структуры можно называть только условно. Само название - государственная корпорация - двусмысленно, т. к. государство может назначать руководителя госкорпорации, создавать наблюдательный совет и т. п., но собственность, которую оно передает в эту структуру, ему больше не принадлежит. Между тем, речь идет не только о собственности, но и о перераспределении масштабных финансовых потоков3, большая часть которых Счетной палатой не сможет контролироваться. Только в федеральном законе о государственной корпорации «Росатом» правовым положением предусмотрено осуществление контроля за деятельностью корпорации со стороны Счетной палаты4. Последствия отсутствия контроля могут выразиться в том, что средства государства будут расходоваться на проекты, выбираемые госкорпорациями самостоятельно, вне единой государственной стратегии и целостной государственной системы приоритетов.
Во-вторых, в отличие от частных компаний, госкорпорации не гонятся за прибылью, но и не могут быть подвергнуты банкротству. В законе о каждой из госкорпораций прописано, что законодательство о банкротстве на них не распространяется, а в Гражданском кодексе банкротство подобных некоммерческих организаций не предусмотрено. И, наконец, главное противоречие состоит в том, что собственником является госкорпорация, но собственник не назначает руководителя организации. С такой неопределенностью прав собственности связан большой риск этой организационно-правовой формы. Использование конструкции государственной корпорации в реализации различного рода национальных проектов вызывает сегодня много споров по вопросу, насколько это обоснованно с экономической точки зрения.
Госкорпорация сочетает в себе признаки, как хозяйствующего субъекта, так и органа управления. По сути дела, госкорпорациями являются РФФИ и Государственная инвестиционная корпорация (хотя она и существует в форме унитарного предприятия). В то же время, как уже отмечалось, государственные ОАК и ОСК пока созданы в форме ОАО, а не госкорпораций5. В рамках госкорпораций происходит совмещение функций государственного органа (участие в выработке и содействие реализации государственной политики, разработка и согласование проектов нормативных правовых актов) и бизнес-структуры (финансирование проектов, осуществление предпринимательской деятельности). В дальнейшем совмещение этих функций может стать источником постоянного конфликта интересов в государственной корпорации.
Важнейшим средством реализации целей включения государственного имущества в хозяйственный оборот госкорпораций является создание оптимальной модели управления им. Необходимо учитывать сложность структуры собственности госкорпораций. Это материальные активы - активы входящих в госкорпорацию предприятий, инвестиционные средства, а также активы нематериальные - обязательства по внешним контрактам и перед партнерами в корпорации, интеллектуальная собственность. Все эти составляющие по отдельности и в совокупности в своем взаимодействии требуют использования различных инструментов и методов управления
3 Федеральные расходы в рамках госкорпораций составили 1 трлн. руб.
4 ФЗ - №317 от 1.12. 2007 «О государственной корпорации по атомной энергии «РОСАТОМ» ст. 3 п.15
5 Некоторые структуры, формально называемые «госкорпорациями», существуют в иных юридических формах (например, ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской федерации», ФГУП «Государственная инвестиционная корпорация»).
ими и совершенно иного качественного уровня финансовой защиты, обусловленного масштабами решаемых задач.
Хорошо известно, что даже в ГУПах, где государство является собственником имущества, само назначает руководителя и утверждает планы хозяйственной деятельности, имеется множество примеров того, как бесконтрольно используется собственность. Основной тенденцией последних лет было медленное сокращение сектора унитарных предприятий посредством их акционирования. Главной задачей при этом была попытка задействовать механизмы корпоративного управления, которые оставались нереализованными при сохранении доминирующей роли государства как акционера ввиду слабой мотивации его представителей в органах управления АО. Вложив огромные средства, которые уже не будут государственными, в уже созданные госкорпорации, государству даже пакеты акций не будут принадлежать, как в случае с государственными акционерными обществами.
Основным направлением прямого и легального контроля за экономикой оставались государственные унитарные предприятия (ГУПы, главным образом в атомной промышленности и ВПК) и ОАО с преобладающим государственным участием в капитале. В странах с развитой рыночной экономикой тоже существует феномен представительства государства в советах директоров компаний, совладельцем которых оно является. И такие представители воспринимаются как абсолютно закономерное явление, потому что государство рассматривается в качестве такого же собственника, как и другие, способного эффективно защищать свои законные интересы. У нас же менеджмент ОАО больше руководствовался интересами не государства, а независимых акционеров, особенно иностранных. Поэтому такая форма участия государства в управлении своей собственностью не отвечала его потребностям в жестком и однозначном контроле и беспрепятственной реализации государственных интересов. И сегодня, например, хотя государство и контролирует крупные нефтяные компании, оно не может заставить их вкладывать деньги в переработку нефти для решения острейшей задачи переоборудования существующих и строительства современных нефтеперерабатывающих заводов. При такой слабости механизмов косвенного регулирования прямое вмешательство государства в экономическое развитие при помощи создания государственных корпораций как государственных институтов развития (существующих в большинстве развитых стран мира) представляется вполне оправданным. Государство не настаивает на том, чтобы госкорпорации вводили в структуру управления независимых директоров, поэтому российские ГК являются непрозрачными и закрытыми. Чиновники, избираемые в их наблюдательные советы, перегружены своей административной работой. Их роль в управлении ГК - не более, чем технический инструмент для голосования по соответствующей директиве.
К началу процесса создания госкорпораций в сложившейся структуре государственной собственности значительный удельный вес занимала акционерная собственность -принадлежащие государству акции, доли и паи в капитале акционерных обществ6. Активное создание новых структур потребует решения ряда проблем, связанных с эффективностью управления пакетами акций, ранее принадлежавших государству в крупных промышленных корпорациях, и переданных в собственность госкопораций.
Главная проблема в том, что государство лишается крупного массива собственности и возможности обеспечения своего участия в капитале акционерных обществ, чье
6 На 1 января 2007 г. в уставном капитале 3997 хозяйственных обществ присутствовали государственные пакеты акций (Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2008 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2008 - 2010 гг.).
финансовое состояние во многом определяет базовые экономические показатели. При этом сужаются границы реального воздействия органов государственной власти на экономические процессы через эффективное управление пакетами акций, принадлежащих государству и составляющих значительную часть национального богатства. В результате не только уменьшаются возможности реализации экономических интересов государства (максимизация налоговых поступлений, обеспечение занятости населения), но и нивелируются реальные инструменты воздействия на качество корпоративной и инвестиционной стратегии субъектов экономики.
На сегодняшний день созданы две госкорпорации, в структуру собственности которых вошел бывший государственный акционерный капитал. Это «Ростехнологии» и «Росатом». Наиболее оправданным с точки зрения оптимизации управления отраслью с переводом ее под единое крыло с непосредственным участием государства большинством экспертов признается только объединение гражданского направления в атомной отрасли в госкорпорацию «Росатом».
Госкорпорация «Росатом» создана с целью консолидации основных государственных активов атомной и смежных отраслей с уставным капиталом 3, 4 млрд. руб. путем преобразования Федерального агентства по атомной энергии с передачей ФГУПов, находившихся на балансе агентства. Этой корпорации отданы предприятия атомной энергетики и промышленности, в том числе ядерный центр в Сарове, ОАО «Атомэнергопром» вместе с военной частью. В результате «Росатом» полностью объединяет управление ядерным оружейным комплексом и атомной энергетикой.
Госкорпорация «Российские технологии» создана на базе ФГУП «Рособоронэкспорт», реформируемое в ОАО, 100 % акций которого передается в уставный капитал госкорпорации. На баланс ГК передается вся собственность «Рособоронэкспорта», включая его дочерние и аффилированные структуры - ОПК «Оборонпром», «Русспецсталь», «ВСМПО-Ависма» и «АвтоВАЗ». Госкорпорация не открывает свою балансовую стоимость, но очевидно, что имущество это стоит гораздо больше, чем получили все остальные госкорпорации вместе взятые. Активы «Ростехнологий» оцениваются примерно в 800 млрд. руб.
Безусловно, существенный уставный капитал госкорпораций обеспечит им финансовую устойчивость и привлекательность для потенциальных инвесторов. Хотя они и декларируются как некоммерческие организации, но для «Ростехнологий» предусматривается, например, «создание её торговых представителей в рамках
зарубежных посольств РФ, которые будут защищать продажу высокотехнологичной российской продукции военного, и не только, назначения». Однако, учитывая, что ГК даже не обязаны публиковать свою отчетность, маловероятно, что в будущем можно будет узнать реальную оценку активов и результаты деятельности госкорпораций. Получается, что такие государственные компании, как «Газпром» и «Роснефть» намного прозрачнее и эффективнее, чем госкорпорации, так как там хотя бы есть акционеры и публикуется отчетность. По сути, происходит своего рода «безвозмездная приватизация» государственного имущества и даже денег, хотя более логично было бы передать госкорпорациям право только оперативного управления имуществом, остающимся в государственной собственности7. При этом госкорпорация, в отличие от открытого акционерного общества (ОАО) с преобладающим государственным участием, не может быть признана банкротом, на нее также не распространяются требования о раскрытии информации, обязательные для ОАО.
7 Правда, при ликвидации «Росатома» его имущество возвращается в госсобственность.
В условиях отсутствия статистики о количестве злоупотреблений в ГУПах или в АО, в которых контрольный пакет акций принадлежит государству, можно допустить, что государство объединяет свои активы для того, чтобы они стали работать эффективнее. Статус государственной корпорации позволяет, с одной стороны, получив имущество в собственность, представлять интересы государства, а с другой - выступать учредителем акционерных обществ, покупать акции, брать в управление государственные пакеты акций, т.е. осуществлять предпринимательскую деятельность в качестве полноправного участника рынка. При этом у дочерних компаний госкорпораций также появляются дополнительные возможности. Они смогут осуществлять любые действия на рынке, включая IPO (первичное публичное размещение акций - initial public offering) и привлекать средства на рынке с помощью продажи части акций на бирже.
Сама структура государственных корпораций способствует злоупотреблениям в большей степени, чем любая другая организационно-правовая форма. Механизмы контроля над ГК слабее механизмов контроля над АО, унитарными предприятиями и государственными учреждениями. В АО с контрольным пакетом акций, принадлежащим государству, злоупотребления со стороны менеджмента сдерживаются целым рядом факторов. Во-первых, акции компании обращаются на фондовом рынке, и вознаграждение менеджеров может быть поставлено в зависимость от курса акций. Сигналом неэффективности управления может быть обесценение акций компании по сравнению с национальным фондовым индексом. Во-вторых, существует регламентация процедур корпоративного управления, обусловленная законодательством и требованиями бирж. Это стимулирует инициативный интерес самой компании в привлечении инвесторов. И, наконец, существуют конкретные денежные критерии эффективности компании (прибыль, дивиденды, перечисляемые в бюджет).
В АО со 100%-ым государственным участием также действуют нормы акционерного права, а имущество ГУПов является собственностью государства. Поэтому, даже при отсутствии механизмов контроля, связанных с фондовым рынком, эти организации все-таки являются коммерческими, а значит эффективность их деятельности характеризуется, прежде всего, размером прибыли. Подобный подход оценки эффективности совершенно не годится для сферы НИОКР, новейших технологий и проектов, не имеющих аналогов. Это дает основания предполагать, что при отсутствии работоспособных механизмов контроля над менеджерами госкорпораций, а также адекватных методов оценки эффективности государственного управления в ГК, финансирующих передовые технологии и принципиальные инновации, появляется масса доступных способов вывода активов из подконтрольных организаций и превращения государственной собственности в личную.
Все вышеуказанное подтверждает, что вопросы открытости и прозрачности деятельности стоят сегодня перед госкорпорациями особенно остро. Госкорпорации типа «Ростехнологии», в которых материнская компания является государственной, но не акционерным обществом, станут «непрозрачными» для инвесторов. Статус госкорпорации позволит им заниматься предпринимательской деятельностью, но правила раскрытия информации для госкорпораций менее жесткие, чем для акционерных обществ. Эту проблему можно решить, используя очевидный плюс «индивидуального» закона, записав норму о том, что можно и нужно не просто устанавливать нормы транспарентности, но и делать их более жесткими даже по сравнению с обычными акционерными обществами.
Возможность инвестирования значительных выделенных госкорпорациям средств на российском фондовом рынке также вызывает много вопросов. Ясно, что значительность выделенных средств сама по себе обеспечит высокий спрос на все ликвидные акции
России. Отсутствие информации о том, в какие именно ценные бумаги будет вкладывать свои временно свободные средства ГК, позволит получить хорошую прибыль биржевому спекулянту и организатору отсутствия информации. Распространение информации на рынке изменит цены быстрее, чем ГК начнет выполнение запланированных операций, в результате чего сама ГК будет вынуждена покупать ценные бумаги по повышенным ценам или продавать по сниженным.
Планируется, что госкорпорации будут выходить на IPO в течение нескольких лет после госинвестиций и роста их рыночной стоимости. Об этом, в частности, шел разговор на ежегодной прессконференции Президента РФ в Кремле. Правительство намерено в течение нескольких лет после осуществленных капиталовложений со стороны государства, поднятия технологического уровня и капитализации этих компаний постепенно выводить эти компании на IPO и делать их частью рыночного хозяйства. Однако необходимо учитывать, что существует принципиальное различие между IPO частных и государственных компаний.
Если первичное публичное размещение и/или дополнительная эмиссия акций осуществляется частными компаниями, их собственник обменивает часть
принадлежащих ему активов на необходимые ему финансовые ресурсы. В случае IPO госкомпаний собственность, принадлежавшая ранее государству (акции госкомпаний), должна быть обменена на финансовые ресурсы, поступающие в распоряжение самих госкомпаний, в том числе и на покрытие взятых госкомпаниями ранее кредитов, на приобретение госкомпаниями новых активов, включая активы частных компаний, на оплату опционов руководству и сотрудникам госкомпаний. В результате бывший собственник акций - государство в лице государственного бюджета, имевшее от использования своего акционерного капитала хоть какой-то доход в виде дивидендов, от IPO не получает ничего.
Кроме того, любые инвестиции и размещение ценных бумаг (IPO) в международной практике требуют полного страхового обеспечения проекта. Крупные страховщики обычно являются инвесторами, способными на длительные сроки размещать средства в производство и контролировать эффективность этих вложений. IPO госкомпаний не предполагает каких-либо отчислений в пользу государственного бюджета. Иными словами, государственная собственность, воплощенная в принадлежащих государству пакетах акций, должна быть бесплатно передана частным лицам, в том числе и лицам, работающим в госкорпорациях, возможно даже на покрытие их неэффективной деятельности. Этим IPO госкомпаний принципиально отличается от приватизации государственной собственности путем открытых, транспарентных, конкурентных недискриминационных аукционов, проводимых государственным уполномоченным органом с заранее объявленными датами проведения, условиями участия, максимальным числом потенциальных участников и зачислением всех средств, получаемых от реализации государственной собственности, в государственный бюджет.
Таким образом, можно констатировать, что пакеты акций госкомпаний, ранее принадлежавшие государству, передаются частным лицам без адекватного, осуществляемого по рыночным ставкам в соответствии с ясными критериями и по жестким правилам финансового возмещения госбюджету. Это означает сокращение государственной собственности в размерах, эквивалентных размерам средств, получаемых от размещения принадлежащих государству акций. Получается, что по экономическому ущербу для государства и общества предлагаемое IPO госкомпаний гораздо хуже ваучерной приватизации и даже залоговых аукционов. С помощью ваучеров большинство граждан страны получили право на часть государственной собственности, хотя и далеко не все смогли этим правом эффективно распорядиться. В случае залоговых аукционов государственные активы были переданы некоторым частным собственникам за
суммы, неадекватные цене активов даже на дату проведения залоговых аукционов. Тем не менее, залоговые суммы, пусть и небольшие по размеру, в государственный бюджет все же были уплачены.
Не отрицая обусловленности и общей позитивной направленности самого процесса создания ГК, нельзя забывать о том, что только возвращение «Газпрома», «Роснефти» и «Сибнефти» обошлись государству в 35 млрд. долл. США. А за все годы приватизации оно получило только 10-12 млрд. долл. США. Столь существенное уменьшение стоимости государственных активов за счет безвозмездной передачи своего акционерного капитала в собственность госкорпораций лишает государство возможности использования адекватных рычагов воздействия на экономическую политику хозяйствующих субъектов с государственной долей участия, и снижает заинтересованность государства в наличии и эффективном функционировании системы корпоративного контроля, рынка ценных бумаг корпоративных эмитентов, организации корпоративного финансирования. Но, с другой стороны, управляемость впрямую не имеет отношения к форме собственности, поскольку в настоящее время руководят наемные менеджеры-профессионалы, а эффективный собственник - тот, кто может наладить эффективное управление. Заявляя себя масштабными программами капиталовложений, государственные корпорации, используя рынок капитала как механизм привлечения инвестиций и важнейший элемент системы корпоративного контроля, смогут удовлетворить стратегические потребности субъектов экономики в капитале. И в этом плане «разгосударствление» акционерного капитала способно существенно повлиять на развитие фондового рынка России.
Сегодня две трети голубых фишек из числа нефтегазовых бумаг на российском фондовом рынке прямо или косвенно контролируются государством. Два крупнейших банка - государственные. Все эти компании составляют элиту фондового рынка как по капитализации, так и по привлекательности для российских и иностранных инвесторов. Главными игроками-спекулянтами на фондовом рынке являются частники, но главный собственник - государство. Если еще год назад государство контролировало около 31% капитализации всех компаний на бирже, то с выходом на IPO Роснефти, ВТБ и дополнительным размещением акций Сбербанка эта цифра удвоилась. Делая компанию публичной и продавая часть акций частным инвесторам, государство одновременно увеличивает и свое присутствие на фондовом рынке. И так будет происходить всякий раз, когда любая госкомпания будет выходить на IPO. Эксперты полагают, что публичность ожидает со временем все госхолдинги, а это означает, что, проведя консолидацию и выстроив бизнес, все государственные компании неизбежно выйдут на рынок. Вот тогда часть акций этих предприятий можно будет купить частным инвесторам и заработать. А государственные корпорации, в уставный капитал которых войдут ранее принадлежавшие государству пакеты акций, могут стать качественными заемщиками на рынке капитала, способными привлекать ресурсы и обеспечивать их эффективное использование, обеспечивая рост стоимости компаний, налоговых поступлений и других компонентов общей стратегии экономического роста.
При таких условиях в будущем возможно размещение части акций госхолдингов на бирже, создание совместных предприятий со стратегами из политически лояльных стран, тем более что мировая экономика знает такие прецеденты. И, если российские госкорпорации ждет такой путь, и «экспериментальная форма» госкорпорации будет признана эффективной, то вся система государственных финансов и контроля будет вынуждена подтягиваться до уровня, заданного работой госкорпораций. В противном случае на смену им придут иные организационные формы, отвечающие вызовам времени.
Таким образом, только если государство будет осуществлять контроль над крупными корпорациями, а, по сути, государственное регулирование экономики, оно сможет решать с их помощью целый комплекс оперативных и стратегических задач. Во-первых, оно будет уверено, что госкорпорации будут платить налоги, не утаивая своих доходов. Государство, создавая рабочие места, дает работу гражданам в регионах, поддерживает градообразующие предприятия. Кроме того, контролируя основные отрасли экономики, государство сможет путем сдерживания в нужных рамках тарифов справиться с монополиями и не допустить кризиса. Собственность ГК нужна государству и для решения внешнеполитических задач: участие в международных тендерах, поддержка высоких цен на нефть, развитие конкурентных высокотехнологичных отраслей. Функционирование государственных корпораций в экономической системе России потребует корректировки работы соответствующих государственных органов, создания подконтрольных государству рыночных институтов, занимающихся проблемами корпораций. Только в условиях определения в программных документах деятельности госкорпораций как части экономической стратегии государства на основе создания эффективной системы контроля, обеспечения ее информационными ресурсами, они смогут выполнить заявленные задачи и стать реальной основой привлечения инвестиций и их эффективного использования - основой экономического роста.
