CC BY
514
Создание и деятельность государственных корпораций
И.Ю. Колесник
На фоне системных проблем естественных и государственных монополий с 2007 г. активно используется новая организационно-правовая форма участия государства в экономических процессах — государственная корпорация. Однако анализ целей создания и деятельности государственных корпораций заставляют усомниться в том, что эти цели при заданных параметрах — правовых условиях и передаваемых финансовых ресурсах - могут быть достигнуты. Ниже представлена обобщенная таблица, в которой отражены официально установленные (зафиксированные в документах) цели, поставленные перед созданными госкорпорациями (табл. 1).
Таблица 1
Цели создания и деятельности организаций
№ Полное наименование организации (сокращенное наименование организации) Организационноправовая форма Цели создания и деятельности организации
1. Агентство по страхованию вкладов (АСВ) Государственная корпорация(право-вое положение определено Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» и Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях») Обеспечение функционирования системы страхования вкладов (ст. 15 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»)
2. ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» Открытое акционерное общество с обеспечением доли Российской Сохранение и развитие научнопроизводственного потенциала авиастроительного комплекса Российской Федерации, обеспечения безопасности и обороноспособности государства, концентрации
№ Полное наименование организации (сокращенное наименование организации) Организационноправовая форма Цели создания и деятельности организации
Федерации в уставном капитале учреждаемого акционерного общества в размере не менее 75% акций интеллектуальных, производственных и финансовых ресурсов для реализации перспективных программ создания авиационной техники (Указ Президента РФ от 20 февраля 2006 г. № 140 «Об открытом акционерном обществе «Объединенная авиастроительная корпорация»)
3. Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» Государственная корпорация Содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций — разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс (ст. 3 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии»)
4. Государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий» («Роснанотех») Государственная корпорация Содействие реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии (ст. 3 Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»)
5. Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» Государственная корпорация Проведение государственной политики, осуществление нормативноправового регулирования, оказание государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития
№ Полное наименование организации (сокращенное наименование организации) Организационноправовая форма Цели создания и деятельности организации
и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области (ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»)
6. Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию ЖКХ» Государственная корпорация Создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищнокоммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда (ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства»)
7. Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк) Государственная корпорация Обеспечение повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной настоящим Федеральным законом деятельности по реализации проектов в Российской
№ Полное наименование организации (сокращенное наименование организации) Организационноправовая форма Цели создания и деятельности организации
Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства (ст. 3 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»)
8. ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» Открытое акционерное общество, 100% акций которого находится в федеральной собственности Сохранение и развитие научнопроизводственного потенциала оборонно-промышленного комплекса, обеспечение безопасности и обороноспособности государства, концентрации интеллектуальных, производственных и финансовых ресурсов при реализации проектов строительства кораблей и подводных лодок для Военно-морского флота, а также развития гражданского судостроения, освоения континентального шельфа и мирового рынка морских перевозок (Указ Президента РФ от 21 марта 2007 г. № 394 «Об открытом акционерном обществе «Объединенная судостроительная корпорация»)
9. Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию Сочикак горноклиматического курорта («ГК Олимпстрой») Государственная корпорация Осуществление управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, со строительством и с реконструкцией (далее — строительство), организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также
№ Полное наименование организации (сокращенное наименование организации) Организационноправовая форма Цели создания и деятельности организации
для развития города Сочи как горноклиматического курорта (далее — олимпийские объекты) (ст. 3 Федерального закона от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»)
Очевидно, что цели создания и деятельности в официальных документах изложены в максимально общем виде, что делает практически невозможным контроль их достижения.
Вместе с тем вновь созданным юридическим лицам передаются значительные бюджетные средства (рис. 1), а в случае с Ростехнологиями — это и беспрецедентные по своему размеру активы.
350
300
250
І
І 150
100
50
309
240
206
38
180
130
ЗО
П
її и
5 ! * | І і і = &
III
Е
!Н
М-
Рис. 1. Расходы федерального бюджета на социальную сферу и создание госкорпораций
в 2007 г.
Зарубежный опыт
Мировой опыт свидетельствует о том, что государственные корпорации со значительным государственным финансированием появляются в условиях серьезных системных проблем в экономике.
Большинство промышленных корпораций Финляндии появилось лишь после Второй мировой войны в условиях дефицита капитала, в связи с чем их создание было для страны единственным выходом. С нуля были созданы государственные корпорации по производству меди, никеля и цинка, нефтепродуктов, удобрений, лесопромышленной продукции1.
Долгое время правительство страны исключало возможность передачи госкорпораций в частные руки, как это делали с начала 1980-х гг. Англия, Германия, Франция и Австрия. Но когда дефицит бюджета Финляндии, отвечавшего по обязательствам государственных корпораций, достиг 60%, в 20 раз превысив требуемые ЕС 3%, государственные корпорации стали частично выводиться на публичный рынок.
Александр Либман из Института экономики РАН приводит инфраструктурный пример2. В середине прошлого века Министерство государственных земель, инфраструктуры и транспорта Японии учредило корпорацию для строительства и эксплуатации платных автомагистралей. До 1970-х гг. дороги в стране были такого же качества, как российские. Низкие темпы строительства объяснялись слабым финансированием отрасли и сложностью работы из-за сильно пересеченной местности. Корпорации были предоставлены налоговые преференции и субсидии для расчетов с кредиторами, ее освободили от выплаты дивидендов. Финансирование корпорации осуществлялось за счет капитальных вложений государства, размещения облигаций и займов под госгарантии. К началу 2004 г. она построила более 7 тыс. км автомагистралей и около 1 тыс. км региональных дорог, и японское правительство сочло необходимым снижать издержки и улучшать качество управления в дорожной отрасли. Сделать это силами бюрократического аппарата и при отсутствии конкурентной среды японцы посчитали невозможным и выставили госкомпанию на торги.
Таким образом, мировой опыт свидетельствует о том, что результатом жизненного цикла госкорпорации становится приватизация.
Какова позиция официального руководства?
То, что итогом деятельности госкорпорации станет ее приватизация, подтверждается и высказыванием президента РФ Д.А. Медведева3. Госкорпорации — временное явление «практически во всех сферах», говорит Д.А. Медведев, они похожи на нацпроекты, это просто инструмент для решения текущих задач, форма концентрации материальных и человеческих ресурсов. Двум госкорпорациям, которые Д.А. Медведев считает социальными — в сфере ЖКХ и нанотехнологий, — он обещает расформирование: «Выполнены задачи, деньги
1 Симонова М., Чеховский Н. Распилить триллион. РБК № 3-2008 г. (с использованием материалов Андрея Бунича).
2 Там же.
3 Сванидзе М., Сванидзе Н. Медведев. — М.: Амфора, 2008.
эффективно проинвестированы — до свидания». Но когда речь идет о структурах, которые объединили бизнес, тут может быть приватизация, рассуждает президент, главное — чтобы она была справедливой и законной.
Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года4. В этом документе указывается на возрастание роли институтов развития, а также заявляется, что Правительство РФ будет развивать как финансовые, так и нефинансовые институты развития. К финансовым институтам развития, по указанной Концепции, относятся Инвестиционный фонд Российской Федерации, Внешэкономбанк, ОАО «Российская венчурная компания», ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», ОАО «Россельхозбанк», ОАО «Росагролизинг», государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий», ОАО «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий», Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства. Среди нефинансовых институтов называются центры трансфера технологий, центры содействия энергоэффективности, особые экономические зоны (промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные, портовые), технопарки, промышленные парки, бизнес-инкубаторы и другие. К последним относятся также концессионные соглашения, предназначенные в первую очередь для создания и модернизации инфраструктуры. Определено, что важнейшая задача институтов развития — создать условия для реализации долгосрочных инвестиционных проектов.
Специально отмечено, что в ряду институтов развития особое место занимают государственные корпорации. Они являются переходной формой, призванной способствовать консолидации государственных активов и повышению эффективности стратегического управления ими. По мере решения этих проблем, а также укрепления институтов корпоративного регулирования и финансового рынка часть государственных корпораций должна быть акционирована с последующей полной или частичной приватизацией, часть государственных корпораций, созданных на определенный срок, должна прекратить свое существование.
К числу таких корпораций, созданных на определенный срок, относятся и государственные корпорации «Роснанотех», «Фонд содействия реформированию ЖКХ», Внешэкономбанк, Росатом и др., о которых речь пойдет ниже.
Роснанотех
В 2007 г. введен в действие Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий», и на счет вновь создаваемой государственной корпорации переведена рекордная сумма бюджетных средств — 130 млрд руб.
История вопроса
Надо сказать, что нанотехнологии финансировались государством по линии нескольких ведомств и нескольких целевых программ, а особую роль в
4 СПС «Гарант».
этом процессе играла Федеральная целевая научно-техническая программа (ФЦНТП) Роснауки на 2002-2006 гг. Объем бюджетных средств, выделенных на выполнение работ в области нанотехнологий в рамках ФЦНТП, составил в 2005 г. более 2,2 млрд руб., а в 2006 г. — уже почти 2,5 млрд руб. (из 7,7 млрд руб. всех средств ФЦНТП).
Президентом страны утверждены 30 марта 2002 г. № Пр-577 приоритетные направления развития науки, технологий и техники РФ, которые определили главные приоритеты и организационно-правовые механизмы развития данной научно-технической отрасли. В июне 2007 г. Постановлением Правительства России был создан специальный экспертно-рекомендательный Совет по нанотехнологиям при Правительстве, во главе которого встали первый вице-премьер Сергей Иванов, курирующий всю научно-техническую сферу государства, министр образования и науки Андрей Фурсенко и директор РНЦ «Курчатовский институт» Михаил Ковальчук.
Зарубежный опыт
В конце 1990-х профессор Михаил Роко из Национального научного фонда США с группой единомышленников превратил нанотехнологии в модный зонтичный бренд, помогавший выбивать деньги на финансирование науки. Момент был выбран удачно. В январе 2000 г. президент США выдвинул «Национальную нанотехнологическую инициативу» и был создан специальный орган — Национальная нанотехнологическая инициатива (NN1). Деньги, направляемые государством на развитие этой индустрии, распределяются целевыми программами федеральных агентств США под контролем Национального совета по науке и технологиям, а NN1 координирует процессы научного междисциплинарного и межведомственного характера. Изначально ее бюджет составлял 464 млн долл., сейчас он превышает 1,3 млрд долл.
В Японии в 1995 г. был принят основной закон по науке и технологиям, обеспечивший усиленное финансирование нанотехнологий. В основном это средства министерства образования, деньги крупных корпораций и различные целевые программы. Среди последних стоит выделить знаменитую программу «СОИ - XXI век», проект поддержки нанотехнологий всемирно известного Института физических и химических исследований ^ЖЕ№), проекты японской государственной корпорации науки и технологий (^Т) по измерительным инструментам МЕТ! Кроме того, в рамках так называемой Программы «Фокус 21» финансируются субпрограммы по наноматериалам и процессам, по нанопроизводству и метрологии, по нанотехнологиям для промышленного применения и нанотехнологический проект по созданию наиболее прогрессивных приборов для телекоммуникаций. Уже в 2004 г. в Японии на нанотехнологии всего было ассигновано почти 1 млрд долл., однако в последующие годы финансирование росло едва ли не кратно.
В Германии национальная программа «Поддержка центров компетенции по нанотехнологиям» с годовым бюджетом 27,6 млн (в пересчете на нынешние евро) была принята в 1998 г. К настоящему времени бюджет программы вырос более чем на 250%. Самым серьезным инструментом поддержки нанотехноло-
гий в Европе являются средства, распределяемые так называемыми рамочными программами ЕС. В рамках этих программ на нанотехнику в 2002-2006 гг. израсходовано 1,43 млрд евро, в течение ближайших пяти лет предполагается истратить еще почти 5 млрд евро.
Приведенные здесь цифры получены из открытых источников и позволяют судить лишь об общем уровне расходов на развитие технологий, прежде всего гражданского назначения. Разумеется, на деле расходы на эти цели выше, поскольку правительства всех без исключения стран предполагают использовать нанотехнологии и для получения преимущества в военной сфере. Кроме того, приведенные цифры фактически не учитывают объемы софинансирования науки и нанотехнологий, например, частными компаниями — а в США и в Евросоюзе доля негосударственных источников в финансировании науки достигает 30%.
Но даже с учетом этих корректировок бюджет российской нанокорпорации выглядит очень внушительно: ни одно из упомянутых выше государств пока не собирается тратить специально на нанотехнологии больше, чем Российская Федерация. И это при том, что общие расходы развитых стран на науку и технику и численность исследователей до сих пор намного выше, нежели расходы России (рис. 2, 3).
400
350
300
250
|
І200
100
50
0
Особенности правового статуса госкорпорации
Анализ положений Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий» позволяет выделить следующие принципиально важные особенности правового статуса госкорпорации5.
1. «Корпорация действует в целях содействия реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфра-
5 Использованы материалы из доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации в 2007 году».
343,747
144,037
42,518
18,347 16,307 | | | I 3’055
США Китай Франция Россия Тайвань Аргентина
Рис. 2. Расходы развитых стран на науку и технику
тыс. чел
1 600 1400 1 200 1 ООО 800 600
400
200
о
структуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии» (п. 1 ст. 3 указанного Федерального закона).
Указанная цель крайне неопределенна и расплывчата, что не позволит объективно оценить работу госкорпорации.
2. Имущество и денежные средства, переданные госкорпорации ее учредителем
(государством), перестают быть объектом государственной собственности.
3. Госкорпорация действует на основании специального федерального закона о ней. И поскольку отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования госкорпораций и влияния учредителя на их деятельность, нормативное регулирование деятельности госкорпорации неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и сама госкорпорация фактически выводится за пределы единого правового поля.
4. Минимальные требования в отношении контроля учредителя над выполнением госкорпорацией возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне. Госкорпорация лишь направляет годовой отчет в Правительство РФ, а также обобщенные данные годового отчета — Президенту РФ и публикует на сайте.
5. Ликвидация госкорпорации возможна только на основании специального федерального закона, в котором должна быть решена судьба оставшегося имущества.
К недостаткам Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий» следует отнести следующее:
1. Полностью отсутствуют критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей.
1395
1224
466
204
89
ГЛ ^
США Китай Франция Россия Тайвань Аргентина
Рис. 3. Численность исследователей в странах мира (2007 г.)
2. Не предусмотрены процедуры средне- и долгосрочного планирования.
3. Не закреплены возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.
4. Правительство РФ отстранено от какого-либо законодательно установленного участия в деятельности госкорпорации, поскольку генеральный директор госкорпорации назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Это ставит экономическое поведение данных структур в зависимость от политического цикла выборов президента страны и от политической конъюнктуры, более того, создает стимулы к попыткам манипулирования политическим процессом со стороны госкорпораций.
5. Закон фактически закрепил безответственность руководителя госкорпорации, поскольку не предусмотрел никаких фиксированных процедур и критериев оценки деятельности руководителей госкорпораций и наблюдательного совета.
6. Не определен порядок взаимодействия с существующими общепризнанными научными организациями.
Очевидно, что организационно-правовая форма госкорпорации также в известной мере позволяет избежать негибкости организаций бюджетного сектора. Однако это достигается за счет перевода госсобственности в негосударственный сектор.
Появление государственных корпораций в ряду некоммерческих организаций — опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц. Законодатель начинает утрачивать всякие ориентиры, последовательно отказываясь от каких-либо классификационных критериев системы юридических лиц. Все это несет высокие коррупциогенные риски.
Прогнозы объема нанорынка не случайно различаются в разы: от 150 млрд долл. к 2010 г. (Mitsubishi Institute) до 2,6 трлн долл. к 2014 г. (Lux Research). Академия наук и российские вузы могут участвовать в проектах «Роснанотех», если их заявки будут отвечать критериям корпорации. Кроме того, наука будет финансироваться с помощью нескольких целевых программ. Это и есть обещанные Ивановым 70 млрд руб. в придачу к 130 млрд руб., зарезервированным за «Роснанотехом». Но «научный» нанобюджет будет растянут до 2015 г. В отличие от призрачного «внедрения», взрывного роста расходов на исследования не будет.
Расходы США на финансирование нанотехнологий кажутся значительными только в абсолютных цифрах. На самом деле господдержка нанотехнологий составляет всего 2,2% американского бюджета на необоронные исследования и разработки (58,4 млрд долл. в 2007 г.). Россия же азартно поставила на модную «фишку» сумму, соизмеримую с расходами на всю фундаментальную науку. Между тем сам факт крупного финансирования — без должной организации самого процесса создания нанопродукции и ее внедрения — еще не означает серьезного прорыва.
1990-е гг. были потеряны российской наукой, заботившейся в то время лишь о выживании. И сегодня многое надо начинать сначала: закупать супердорогие приборы (вроде электронного микроскопа Titan), попытаться вернуть хотя бы часть «мозгов», осевших на Западе. И не ждать скорого внедрения нанотехнологий в народное хозяйство.
Сейчас, по оценке Минобрнауки, 75 производителей выпускают нанотехнологических товаров на 7 млрд руб. Даже если ежегодно удваивать производство, как предполагается правительственной программой развития наноиндустрии, к 2015 г. оно вырастет в 120 раз — до 900 млрд руб. Но и тогда — в 2015 г. — Россия займет лишь 3% мирового рынка.
На достижение поставленных целей бюджета корпорации не хватит, но первые успехи могут привлечь частные инвестиции. Совокупный бюджет «Роснанотех» и ФЦП (157,7 млрд руб.) сопоставим с госфинансированием наноинициативы у США. Но частные компании там вкладывают в разы больше, чем государство.
Каковы же результаты деятельности госкорпорации за прошедший период?
Основные средства госкорпорации размещены в банках на депозитах. В июне 2008 г. госкорпорация разместила их как временно свободные на депозиты — Россельхозбанка, банка «Санкт-Петербург», Уралсиба, Номос-Банка, Промсвязьбанка, Альфа-Банка, ВТБ и Банка Москвы. Средства размещены сроком на полтора года под 10,2%.
Объем мирового рынка наноиндустрии в 2007 г. составил около 700 млрд долл., к 2014 г. — 1,2-2,9 трлн долл., примерно 17% всех товаров будут произведены с использованием нанотехнологий.
Объем частных инвестиций в США в 2007 г. составил 3 млрд долл. (для сравнения, в 2006 г. в США — 1,9 млрд долл., в Японии — 1,7 млрд долл.).
606 заявок на финансирование получила Госкорпорация с начала апреля 2008 г. (на декабрь 2008).
440 млрд руб. запросили авторы этих заявок.
71% всех заявок связан с НИОКР, а не с производством, поэтому они не были отклонены, несмотря на закрепленную в федеральном законе функцию осуществления организационной и финансовой поддержки научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок в сфере нанотехнологий.
146 заявок находятся на стадии экспертизы.
Предварительно отобраны четыре заявки, в 2008 г. будут профинансированы две — четыре.
В первый проект (выпуск специального устройства для особо точной резки хрупких материалов) Госкорпорация вложит 8,6 млн евро (около 313 млн руб.).
Во второй проект (создание предприятия по производству металлорежущего инструмента с наноструктурированным покрытием) Госкорпорация совместно с НПО «Сатурн» и Газпромбанком вложит 1 млрд руб. (вклад Госкорпорации составит 500 млн руб.).
Итого, вклад в научную деятельность за 2008 год составит менее 1 млрд руб. (813 млн руб. или 0,6% от установленной суммы — 130 млрд руб.) (рис. 4).
□ финансирование проектов ■ средства на депозитах
Рис. 4. Расходы «Роснанотех» в 2007-2008 гг.
Выводы
1. Публично заявляя о включении России в мировую нанотехнологическую гонку, следует понимать, что при существующих стартовых позициях без коренного изменения сложившейся в сфере нанотехнологий организации работ упущенное время никакими деньгами не вернуть.
2. Развитие нанотехнологий — это не только вопрос наличия ученых и денег на их работу, но и наличие менеджерских команд, бизнесменов, которые смогли бы эти продукты успешно коммерциализировать.
3. Среди факторов, сдерживающих внедрение нанотехнологий, большинство специалистов отмечают забюрократизированную патентную политику, слабую защиту интеллектуальной собственности, что отрицательно сказывается на взаимоотношениях с инвесторами. Самих же инвесторов пугают длительные сроки и высокая стоимость разработок.
4. Эффективное использование средств может быть обеспечено только в том случае, если они будут поступать в те организации и к тем людям, которые действительно способны решить поставленную задачу. Этого можно будет добиться, если приоритеты для выделения средств будут выбираться на основе публичного обсуждения в среде независимых экспертов и уменьшится влияние различных бюрократических и субъективных факторов.
5. К сожалению, выделение громадных средств госкорпорации при отсутствии всякого государственного и общественного контроля вновь укрепляет научные и бизнес-структуры в мысли, что самые доступные и дешевые ресурсы — это государственные средства, деньги налогоплательщиков. А результат, в принципе, не важен. Так, при смене генерального директора госкорпорации Меламеда на Чубайса не была дана подробная адекватная оценка деятельности Меламеда, подкрепленная аудиторским заключением, опубликованным для ознакомления.
Предложения
Разработка и принятие базового федерального закона о государственных корпорациях.
Разработка и принятие Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О Российской корпорации нанотехнологий», где будут регламентированы следующие вопросы:
- критерии для выбора финансируемых проектов;
- состав и деятельность научно-технического совета госкорпорации;
- механизмы дальнейшего контроля за эффективностью расходования выделенных средств;
- порядок обязательного взаимодействия госкорпорации с научными организациями;
- порядок общественного обсуждения результатов деятельности госкорпорации.
Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»
В ноябре 2007 г. Фонду содействия реформированию ЖКХ из бюджета было выделено 240 млрд руб. Сегодня большинство временно свободных средств Фонда размещены на депозитах, идет речь и о размещении их на депозитах коммерческих банков. В 2008 г. предполагается использовать 40 млрд из 240 млрд руб. средств фонда, которые хранятся на депозите в ЦБ, с доходностью 3,5% годовых.
Впрочем, за первый квартал 2008 г. госкорпорацией в регионы пока направлено всего 8 млрд руб. Между тем затраты на капитальный ремонт жилых домов составили за 2002-2005 гг. 157,8 млрд руб. (в 2006 г. — 49 млрд руб.). Годовая же потребность, обеспечивающая увеличение ремонтируемой площади до федерального стандарта, составляет около 115 млрд руб. Фактическое состояние финансирования капитального ремонта жилищного фонда России в последние годы представлено на рис. 5.
Резкое падение объемов капитального ремонта в 2004 г. произошло в связи с внесением изменений в законодательство Российской Федерации, исключением из тарифа платы за капитальный ремонт, а также несоответствием финансовых возможностей и ответственности органов местного самоуправления за капитальный ремонт жилищ.
—«—Объективная потребность в финансировании капитального ремонта —■—Фактическое (финансирование капитального ремонта
Рис. 5. Финансирование капитального ремонта жилых домов в 2002-2006 гг.
Образовался серьезный разрыв между объективной потребностью в финансировании капитального ремонта и его фактическим финансированием (рис. 6). Сокращение этого разрыва и должно было стать целью государственной корпорации.
7%
□ Средства федерального бюджета ■ Необеспеченная потребность
Рис. 6. Обеспеченность потребностей в финансовых средствах для капитального ремонта жилья
Вместе с тем объем предоставленных средств Фонда содействия реформированию ЖКХ на 17 декабря 2008 г. составил 43 742 млн руб.6
Поэтому объективно госкорпорация «Фонд содействия реформированию ЖКХ» не решит возложенных на нее задач.
Внешэкономбанк
Задуманный как институт развития, Внешэкономбанк изначально, в соответствии с поставленными условиями, не может достичь поставленных перед ним целей.
Ниже на рис. 7 видно, насколько необходимы были стране инвестиции, впрочем, особенно необходимы они сейчас.
Выделенные в 2007 г. Внешэкономбанку средства не смогли — и сейчас не смогут — оказать заметного влияния на развитие экономики, тем более что сейчас роль Внешэкономбанка заметно изменилась.
По данным газеты «Ведомости»7, Внешэкономбанк, через который государство помогает пострадавшим от кризиса, просил у премьер-министра Владимира Путина 950 млрд руб. Деньги были нужны, чтобы улучшить положение самого спасателя.
Правительство рассматривало возможность увеличения уставного капитала ВЭБа на несколько сотен миллиардов рублей.
Сейчас уставный капитал ВЭБа равен 262,5 млрд руб., а все инвестпроекты корпорации исчерпывались суммой в 180 млрд руб. Но в последние месяцы ВЭБ
6 <http://www.fondgkh.ru/data/628/590A234/Таблица_на_17Л2.08.xls>.
7 Письменная Е. Спасите ВЭБ. Ведомости 03.12.2008, № 229 (2251).
■ Средства федерального бюджета, выделенные Внешэкономбанку в 2007 г.
□ Потребность российской экономики в инвестициях до 2015 года
Рис. 7. Удовлетворение потребностей РФ в инвестициях за счет института развития
превратился в агента по спасению российских компаний и фондового рынка от кризиса. Только в ноябре уставный капитал ВЭБа вырос на 75 млрд руб., поступивших «на реализацию мер по поддержке финансового рынка» из бюджета. Но это не все: ВЭБ имеет прямой доступ к 450 млрд руб. и 50 млрд долл. из международных резервов, за счет которых корпорация кредитует компании и их владельцев, пострадавших от кризиса. И еще 175 млрд руб. ВЭБ получил на поддержку фондового рынка.
Борьба с кризисом, в частности выдача субординированных кредитов и работа на фондовом рынке, бьет по самому ВЭБу. Вложения в капитал других банков (а к ним относятся и субординированные кредиты) приводят к уменьшению собственных средств банков на такую же сумму. К снижению капитала могут привести и операции на фондовом рынке при переоценке портфеля ценных бумаг.
Все международные резервы России, по оценкам экспертов, равны 449,9 млрд долл., т. е. ВЭБ запросил в капитал более 7,5% всех резервов страны. Теоретически средства есть в Фонде национального благосостояния — там сейчас более
3,6 трлн руб. Но запрошенная ВЭБом сумма и так достаточно велика; неясно, из каких источников брать средства.
Поэтому, очевидно, что публичные (закрепленные в законе) цели ВЭБа достигнуты быть не могут, и это ясно уже сейчас.
Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»
Результатом создания госкорпорации «Росатом» стало проведение реструктуризации атомной отрасли, создание 100% государственной структуры, управляющей всеми бизнес-процессами в отрасли. При этом Росатом как орган государственного управления и регулирования сохраняется.
Принятый вариант реформирования отрасли вызывает ряд сомнений в его эффективности.
Во-первых, нет четких критериев и простых способов для разделения предприятий на «мирный» (гражданский) и «военный» атом. Этим, в частности, объясняется разрыв в технологической цепочке производства ядерного топлива, когда добыча природного урана и фабрикация топливных сборок выполняются на предприятиях гражданского ОАО «Твэл», а небольшое обогащение урана «горючим» 235-м изотопом производится на сторонних заводах, где одновременно получается уран более высокого обогащения — до оборонных кондиций.
Во-вторых, положительный опыт реструктуризации и акционирования гражданской части атомных отраслей на Западе базировался в первую очередь на реальной независимости регулирующих органов, которые имеют свой достаточный бюджет для независимых проверок, контроля и исследований для обоснования сертификации и лицензирования. Наша Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору не имеет такой возможности ни по деньгам, ни по структуре, поэтому корпоративные интересы могут стать выше приоритета безопасности. Следовательно, реформа атомной отрасли должна подкрепляться и реформой регулирующих органов.
В-третьих, не ясно, что, кроме прямой бюджетной поддержки, увеличит инвестиционный потенциал отрасли. Возможность финансировать строительство АЭС без права на их собственность, лишь под гарантии долгосрочных поставок электроэнергии по фиксированной цене не многим покажется привлекательной
и, вообще говоря, не требует реформирования атомной отрасли.
Руководство Росатома предлагает соответствующие федеральные целевые программы. Но акционирование только усложнит данный процесс, т. к. бюджетные средства будут направляться в АО, где уже сейчас есть частные дольщики. Для кредитов нет залоговой базы в силу специфики основных средств. Частный капитал, даже после принятия «туннельного закона», ждут такие проблемы, как необходимость формирования накопительных фондов для обращения с радиоактивными отходами и отработанным ядерным топливом, обязательства по реабилитации территорий после снятия с эксплуатации ядерных объектов, а также неопределенность с законодательным обеспечением требований по безопасности (сертификация, лицензирование).
Наконец, неясна судьба многочисленных НИИ, КБ и проектных институтов отрасли. Опыт частичного акционирования показал полную потерю интереса к научным организациям, научным разработкам и даже к научно-техническому мониторингу безопасности. Это справедливо также и по отношению к подготовке кадров.
Общая выручка предприятий атомной отрасли неизвестна из-за наличия в ней секретных производств и применения трансфертного ценообразования. У генерирующей компании ФГУП «Росэнергоатом», управляющей российскими АЭС, выручка в 2005 г. составила 71 млрд руб., у ОАО «Твэл» консолидированная выручка превысила 50 млрд руб., а у ОАО «Техснабэкспорт», занимающегося экспортом ядерных материалов, — 1,7 млрд долл.8
После реструктуризации отрасли в России возникнет атомная корпорация мирового масштаба, сравнимая с такими гигантами, как Агеуа (выручка за 2005 г. — 10,1 млрд евро).
Государственная корпорация «Ростехнологии»
Государственная корпорация «Ростехнологии» будет одной из наиболее крупных структур, созданных на базе Рособоронпрома, и распоряжающейся более чем 400 предприятиями с государственным участием.
8 Никольский А. Единый атом. Ведомости, 10.11.2006, № 212 (1739).
На сегодняшний день фактически создана лишь управляющая структура, а вот ожидаемого объединения многочисленных производств под этим управлением не произошло9.
Между тем помощник президента РФ Аркадий Дворкович подтвердил: имеют место опасения, что передача одной госкорпорации слишком большого числа активов может представлять угрозу для рыночной конкуренции.
Руководитель Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев прямо сказал, что считает неоправданным передачу «Ростехнологиям» значительного количества предприятий одного профиля. По его словам, сейчас они успешно конкурируют друг с другом и достаточно мобильны, а после передачи одному управляющему центру мобильность как раз и утратят.
Первый заместитель гендиректора «Ростехнологий» Алексей Алешин уточнил, что госкорпорация создается не для управления предприятиями, а для быстрой организации высокорентабельных структур с последующим «запуском» их в рынок.
Предполагается, что оборонно-промышленных холдингов будет создано до трех десятков, а гражданские предприятия, вошедшие в «Ростехнологии», могут быть разбиты по отраслевому признаку.
Между тем аппетиты госкорпорации стремительно растут.
Объем контрактов, проходящих через «Ростехнологии», может превысить 20 млрд долл., оценивают специалисты. Сумма складывается из потоков от экспорта вооружений (5-6 млрд долл. в год), внутреннего гособоронзаказа (не менее 10 млрд долл.) и выручки подконтрольных «Рособоронэкспорту» компаний («АвтоВАЗ», «ВСМПО-Ависма», «Оборонпром» и пр.). Комиссионные при экспорте вооружений достигают 15% от суммы контракта10.
«Ростехнологии» смогут распределять контракты между подконтрольными предприятиями, входящими, например, в «Оборонпром», а это дополнительные сотни миллионов выручки.
Показатели экономического положения «Рособоронэкспорта» и создаваемых на его базе «Ростехнологий»:
- портфель заказов «Рособоронэкспорта» — 22 млрд долл.;
- госпрограмма вооружений до 2015 г. — 4,93 трлн руб.;
- план поставок «Рособоронэкспорта» на 2007 г. — 5,5 млрд долл.;
- расходы на закупку, разработку и ремонт вооружений для Минобороны в 2007 г. — 302 млрд руб.
Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта
Результаты работы государственной корпорации «Олимпстрой» более чем скромны.
Фактически госкорпорация «Олимпстрой» начала работу с 1 января 2008 г. «Олимпстрой» является государственным заказчиком на все работы по проек-
9 Птичкин С. Корпорация оборонки, «Российская газета» — Федеральный выпуск № 4681 от
10 июня 2008 г.
10 Никольский А. $20 млрд под ружье. Ведомости, 18.10.2007, № 197 (1971).
тированию, строительству, реконструкции спортивных и инфраструктурных объектов — в том числе связи, энергоснабжения, туризма и здравоохранения. Она же отбирает подрядчиков и следит за качеством и сроками строительства. Затем «Олимпстрой» займется эксплуатацией этих объектов.
Кстати, на корпорацию «Олимпстрой» возлагаются обязанности по резервированию земли и формированию «пула» компаний для оценки земельных участков и домов, изымаемых под строительство. Но механизм отбора оценщиков не прописан подробно. И на практике это может привести к злоупотреблениям.
Между тем капитал госкорпорации ежегодно планируется пополнять средствами из федеральной казны, бюджетов Краснодарского края и Сочи. В итоге ей предстоит «переварить» 185,8 млрд руб. из федерального бюджета и 9,2 млрд руб. из регионального и местного бюджетов. При этом госкорпорация может формировать в своем составе резервный фонд и иные целевые фонды, а также размещать временно свободные средства на депозитах в российских банках. Кроме того, вся финансовая деятельность корпорации будет напрямую подотчетна президенту РФ.
Следует отметить что, обоснованные расчеты бюджета сочинской Олимпиады отсутствуют.
По разным оценкам, бюджет трех последних зимних Олимпиад составил 6 млрд долл., тогда как в Сочи планируется затратить вдвое больше — 11,9 млрд долл.
Однако никаких данных в обоснование огромных расходов корпорация «Олимпстрой» не приводит. Вместе с тем, до сих пор отсутствуют согласованные проекты олимпийских объектов; неизвестно, сколько будет стоить каждый объект, что создает огромные возможности для «отмывания» денег.
Правовые аспекты создания государственных корпораций
Первый серьезный правовой анализ создания государственных корпораций был сделан Советом Федерации в докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации» за 2007 год11.
Вопросам создания государственных корпораций посвящен целый параграф — «§ 4. Правовые аспекты создания государственных корпораций».
Специалисты Комитета Совета Федерации по промышленной политике, представившие данный материал, достаточно критично подошли к оценке массового создания юридических лиц в форме государственных корпораций.
По мнению авторов доклада, некоторые из государственных корпораций заняты функциями, которые могли бы выполняться частными предприятиями, деятельность других сводится к распределению государственных субсидий.
Рассматривая саму сущность понятия «государственная корпорация», необходимо отметить, что его появление воспринимается специалистами по гражданскому праву как «размывание» системы правового регулирования некоммерческих юридических лиц и принципа верховенства права.
Государственная корпорация — это одна из организационно-правовых форм некоммерческой организации. Она появилась в результате принятия Федерального закона от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Фе-
11 В работе использованы материалы доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» за 2007 год. // <http://www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html>.
деральный закон «О некоммерческих организациях». Данная организационноправовая форма была включена в перечень некоммерческих организаций с целью придания особого статуса создававшемуся в то время Агентству по реструктуризации кредитных организаций. Видимо, разработчиков изменений в данный закон, как и законодателей, не устроили имевшиеся на тот момент организационно-правовые формы, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации (далее ГК РФ) и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Однако чем именно не устроили — неясно, поскольку никакого обсуждения данной нормы на этапе прохождения закона через Федеральное Собрание РФ фактически не состоялось.
В соответствии с п. 1 ст. 50 ГК РФ, некоммерческие организации — это юридические лица, не имеющие в качестве основной цели извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Согласно п. 3. той же статьи, «некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям». ГК РФ перечисляет некоторые виды некоммерческих организаций, но никак не упоминает госкорпорации (как и ряд других организационно-правовых форм, введенных после выхода первой главы ГК РФ).
Анализ положений ст. 7.1. Федерального закона «О некоммерческих организациях» позволяет выделить следующие принципиально важные особенности правового статуса госкорпорации.
1. Ввиду расплывчатости формулировки п. 1 указанной выше статьи, не существует никаких принципиальных юридических ограничений на цели и функции государственных корпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Например, государственная корпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст. 110 Конституции РФ), но может принимать на себя всевозможные частные функции в сфере регулирования надзора и контроля.
2. Имущество и денежные средства, переданные госкорпорации (как раньше уже отмечалось при анализе госкорпорации «Роснанотех») ее учредителем (государством), перестают быть объектом государственной собственности. То есть государство не имеет ни вещного права на имущество госкорпорации (в отличие от унитарного предприятия и автономного учреждения), ни обязательственных прав в отношении самой государственной корпорации (в отличие от акционерного общества с госучастием или некоммерческого партнерства) (табл. 2).
3. Отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования госкорпораций и влияния учредителя на их деятельность. В отношении каждой из них эти вопросы регулируются отдельными законами. Иными словами, нормативное регулирование госкорпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и тем самым госкорпорации фактически выводятся за пределы регулярного правового поля.
4. Минимальные требования в отношении контроля учредителя над выполнением госкорпорацией возложенных на нее функций установлены на
Таблица 2
Основные правовые аспекты деятельности крупных российских компаний и государственных корпораций
Естественные монополии, государственные монополии Государственные корпорации
Регулирование в рамках общего правого поля (Гражданский кодекс РФ, федеральные законы) Индивидуальное правовое регулирование (отдельные федеральные законы, исключение действия ряда законов)
Государство оставляет за собой: - обязательственные права в отношении акционерного общества с госучастием или некоммерческого партнерства; - вещное право на имущество унитарного предприятия Имущество и денежные средства, переданные госкорпорации ее учредителем (государством), перестают быть объектом государственной собственности
предельно низком уровне — требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества «в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации» (п. 2 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). В частности, закон о создании конкретной государственной корпорации может свести такой контроль практически к нулю.
5. Ликвидация госкорпорации возможна только на основании специального федерального закона, в котором должна быть решена судьба оставшегося имущества (исключение составляет Росатом, при ликвидации которого имущество поступает в федеральную собственность).
Вопрос о контроле над деятельностью госкорпораций со стороны учредителя является ключевым при анализе их реального правового статуса и стимулов, влияющих на их экономическое поведение. Поскольку для каждой из госкорпораций эти вопросы регулируются отдельным законом, был проведен анализ девяти федеральных законов с точки зрения возможности контроля со стороны учредителя над достижением уставных целей госкорпорации и полномочий учредителя по определению руководящего состава госкорпораций. В результате могут быть сделаны следующие выводы:
1. В большинстве законов о создании госкорпораций либо полностью отсутствуют критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей (Ростехнологии, Роснанотех и АСВ), либо критерии оказываются существенно уже заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения (Росатом и Внешэкономбанк). Единственным исключением можно считать Олимпстрой, но это, возможно, объясняется конкретностью и узкой направленностью деятельности данной ГК: строительством олимпийского комплекса города Сочи (четкий критерий — ход строительства и выполнение его планов).
2. Для большинства госкорпораций не предусмотрены процедуры средне- и долгосрочного планирования, за исключением Росатома (но и здесь нет ограничений на пересмотр показателей программы).
3. В законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.
Революционным разрывом с принципом разделения функций является Федеральный закон «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Этот закон возлагает на госкорпорацию, кроме хозяйственных, также функции регулирования (нормотворчества), надзора и контроля. Более того, закон создает парадоксальную ситуацию, когда функции государственного регулирования, надзора и контроля будет выполнять негосударственная организация, в значительной части финансируемая за счет своей коммерческой деятельности.
В случаях других госкорпораций передача им государственных функций выражена менее ярко, но все же имеет место. Например, госкорпорация «Ростехнологии» будет принимать «участие в реализации государственной экспортно-импортной политики, государственной политики в области военнотехнического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» (п. 3 ст. 3 Федерального закона «О государственной корпорации «Ростехнологии»»). С одной стороны, эта государственная корпорация будет получать бюджетные средства для распределения между проектами в соответствующей области. С другой стороны, госкорпорация принимает на себя функцию определения государственной военно-технической политики. Закон оставляет открытым список функций госкорпорации, и передача ей властных функций может осуществляться последующими подзаконными актами.
Помимо Совета Федерации РФ критически настроены по отношению к созданию государственных корпораций в их сегодняшнем виде и Счетная палата РФ, и Федеральная антимонопольная служба РФ12.
Во-первых, госкорпорациям передаются некоторые государственные функции, в том числе по определению государственной политики, нормативному регулированию и контролю, в то время как Федеральный закон «О защите конкуренции» № 135-Ф3 от 26 июля 2007 г. устанавливает запрет на совмещение функций органов власти и функций хозяйствующих субъектов.
Некоммерческая организация ГК «Росатом» в соответствии с законодательством «принимает нормативные правовые акты», «осуществляет функции федерального органа исполнительной власти в области защиты государственной тайны», оказывает госуслуги, управляет госимуществом, защищает гостайну, разрабатывает федеральные нормы и правила, ведет госучет и контроль безопасности при использовании атомной энергии и т. д. Нормы Закона «О защите конкуренции» в связи с принятием законодательства о «Росатоме» 1 декабря 2007 г. (Федеральным законом № 318-Ф3) оказались дополненными исключением: «если иное не установлено Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
Фонду содействия реформирования ЖКХ переданы функции, связанные с распределением средств федерального бюджета, он фактически дублирует функции органа государственной власти.
12 Доклад ФАС России «О состоянии конкуренции в Российской Федерации» (за 2007 год) // ^ир:// www.fas.gov.ru/competition/goods/20916.shtml>.
Госкорпорация «Ростехнологии» будет принимать «участие в реализации государственной экспортно-импортной политики, государственной политики в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами».
Олимпстрой после 2014 г. превратится в компанию по развитию города Сочи — конкурента местного самоуправления.
Отсутствие критериев распределения переданных госкорпорациям бюджетных средств между проектами превращает их в организации, определяющие государственную политику в соответствующих сферах. У каждой госкорпорации фактически имеются даже атрибуты органов государственной власти.
Во-вторых, для государственных корпораций созданы исключительные условия хозяйственной деятельности, которые делают невозможной конкуренцию с ними со стороны частных компаний.
Для всех госкорпораций сделаны исключения из многих обязательных для остальных компаний законов:
- прибыль госкорпораций не подлежит распределению, а правила раскрытия информации менее жесткие, чем для акционерных обществ;
- для госкорпораций упрощен состав годового отчета, они не обязаны представлять в уполномоченный орган документы, содержащие отчет о финансово-хозяйственной деятельности;
- специальные законы о государственных корпорациях содержат отсылки к несуществующим в настоящее время нормативным актам, что создает правовую неопределенность их функционирования.
Преследование государственными корпорациями целей по созданию горизонтально или вертикально интегрированных структур в интересах коллективного доминирования очень опасно, т. к. госкорпорации, обладая политическим и административным ресурсом и растущими финансовыми возможностями, могут оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам.
В-третьих, включение в государственные корпорации целых отраслей российской экономики ведет к возникновению у них монопольного положения, а гарантированная государственная поддержка означает отсутствие для них стимулов для повышения эффективности, снижения издержек, что приведет к накоплению долгов и остановке инновационного развития.
Государственные корпорации с большой вероятностью окажутся подвержены антиконкурентной хозяйственной практике, которая наблюдается у естественных монополий и занимающих доминирующее положение хозяйствующих субъектов: совершение сделок по заниженным/завышенным ценам, «раздувание» издержек, внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ, занимающихся непрофильными видами деятельности, захват смежных рынков.
Наличие у госкорпораций монопольного статуса входит в противоречие с поставленной Президентом РФ целью — наращивания эффективности и инновационного развития.
Таким образом, необходимо совершенствование существующих базовых экономических институтов - естественных монополий, государственных монополий. Создание структур нового порядка в виде государственных корпораций
возможно только при тщательно выписанных реальных, достижимых целях создания и деятельности, а также механизмах контроля и защиты от коррупции.
Основные выводы следующие:
1. Правовое поле для деятельности государственных корпораций, созданных федеральными законами, неоправданно широко и ничем не ограничено. ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» и ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» вписаны в большей мере в правовое поле, несмотря на то что созданы Указами Президента РФ (ОАО «РЖД» создано постановлением Правительства РФ, и его деятельность в значительной степени ограничена федеральными законами и решениями Правительства РФ).
2. Значительный объем имущества и денежные средства передаются государственным корпорациям безвозмездно в собственность. Исключение составляет Росатом, т. к. при ликвидации его имущество должно быть возвращено в государственную собственность. ОАО «РЖД», будучи коммерческой организацией, чья основная цель — извлечение прибыли, вообще не может распоряжаться значительной частью своего имущества, что является серьезным ограничением ее деятельности.
3. Отсутствуют какие-либо значимые механизмы контроля за деятельностью государственных корпораций (годовой отчет и ежеквартальный доклад в Правительство РФ — не в счет, ОАО «РЖД», ОАО «Газпром» максимально открыты по финансовой информации, как того требует Федеральный закон «Об акционерных обществах»).
4. На государственные корпорации не распространяется бюджетное законодательство, законодательство о госзакупках и др.
5. Созданию большинства госкорпораций не предшествовали разработка стратегий развития, оценка передаваемого имущества. Так, крупнейшая госкорпорация «Ростехнологии» только сейчас объявляет конкурс на проведение оценки своего имущества. Получается, что государство, формируя имущественный взнос в государственную корпорацию, не знало, чем ее наделяло!
6. Большинство госкорпораций не реализуют цели своего создания — кстати, прописанные очень нечетко и в самом общем виде, — а озабочены вложением временно свободных финансовых средств. Так, на момент подготовки статьи было известно, что из 240 млрд руб., выделенных Госкорпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ», субъектам по программам со-финансирования предназначается около 40 млрд руб., остальные размещены на депозитах; аналогичная ситуация в «Роснанотех».
Анализ правового регулирования деятельности государственных корпораций не позволяет говорить о какой-либо справедливости и законности при распределении средств. Итог такого правового строительства — колоссальные полномочия, полная бесконтрольность, огромные бюджетные средства, которые не нужно возвращать. Все это «выгодно» отличает госкорпорации от других крупнейших российских предприятий, берущих средства в долг, выполняющих социальные функции и зарабатывающих прибыль даже на фоне непрекращаю-щихся дискуссий о завышенных ценах (тарифах) на свои товары (услуги).
Поэтому предлагается:
а) формирование стратегических целей и задач, касающихся приоритетов и принципов регулирования монопольных субъектов;
б) разработка единой государственной стратегии в области регулирования деятельности монополий;
в) поэтапная ликвидация перекрестного субсидирования при одновременной адресной поддержке социально незащищенных групп населения и отраслей экономики;
г) установление тарифообразования на основе издержек;
д) закрепление открытости и доступности информации для управления рентабельностью органами государственного управления;
е) дифференциация тарифов по субъектам Российской Федерации с целью обеспечения равномерного развития;
ж) определение правового режима государственной монополии;
з) установление перечня видов деятельности локальных естественных монополий;
и) введение инвестиционной налоговой льготы;
к) введение ускоренной целевой амортизации;
л) перераспределение полномочий в сфере государственного контроля и надзора между Федеральной антимонопольной службой России, Федеральной службой по тарифам России;
м) перераспределение государственного заказа в интересах малого и среднего бизнеса;
н) заключение между субъектами естественных монополий системного трехстороннего соглашения о принятии для расчетов между ними взаимосогласованной системы тарифов и цен, основанной на компромиссном соотношении уровней рентабельности их продукции;
о) закрепление единого правового понятия «государственная корпорация» как организационно-правовой формы юридического лица с общими для всех признаками;
п) установление единой системы расходования бюджетных средств всеми госкорпорациями, а также усиленного специального и общественного контроля за эффективностью расходования бюджетных средств.
Подводя итог, подчеркнем, что в то время как естественные и государственные монополии как экономические институты являются вполне рыночным явлением, обеспечивающим интересы не только населения, общества, но и государства, то государственные корпорации в их современном виде не способны решить возложенные на них задачи и в связи с этим пока являются неэффективной бюрократической надстройкой.
