CC BY
88
РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИИ
УДК: 334.724.012.56
Павел Валерьевич Кузьмин,
аспирант ЕАОИ, кафедра экономики и
финансов
Тел.: +79268480509,
E-mail: [email protected]
Дается понятие государственной корпорации как организационно - правовой формы некоммерческих организаций, описываются ключевые особенности. Приведены достоинства и недостатки, экспертные оценки госкорпораций. Описывается процесс акционирования как вариант дальнейшего развития государственных корпораций.
Ключевые слова: государственные корпорации, достоинства, недостатки, акционирование.
Pavel Valer'evich Kuzmin
p.g. EAOI, economy and finance department Tel.: +79268480509, E-mail: [email protected]
REFORM OF PUBLIC CORPORATIONS
Defined the concept of public corporation as organizational form of nonprofit organizations, described the key aspects. Given advantages and disadvantages, experts assessments of public corporations. Described the process of corporatization as alternative way of public corporations development.
Keywords: state corporations, advantages, disadvantages, corporatization.
1. Введение
Обоснование места и роли государства в экономике является темой одной из наиболее интересных и ожесточённых дискуссий в экономической науке на протяжении длительного промежутка времени. Принципиальные подходы к решению данной проблемы, предлагаемые различными научными школами, существенно различаются. С позиций представителей либерального направления попытки даже минимального вмешательства в функционирование саморегулирующейся рыночной системы могут дать лишь отрицательный результат. Само понятие «экономическая политика» слабо коррелирует с либеральными теориями.
Пересмотр либеральной концепции был сделан в работе Д.М. Кейнса «Общая теория занятости, процента и денег» в 1936г. В 1950-1960-е годы кейнсианская модель стала общепризнанным теоретическим обоснованием экономической политики государства, в которой предусматривались активные действия правительства, направленные на расширение совокупного спроса в период спада и его ограничение в фазах экономического подъёма и вызванного им роста цен.
Масштабы государственного регулирования зависят не только от объективных факторов, они определяются политическим процессом, общественным выбором. Но даже в либеральных странах влияние государства на экономику широко. Среди называемых в литературе экономических функций государства, которые уже не являются объектом дискуссий, лишь одна до сих пор вызывает споры - государственное предпринимательство, поэтому появление в РФ государственных корпораций (ГК) активизировало эти споры.
Правительства большинства стран мира путем создания госкорпораций решали вопросы бездорожья, создания высокотехнологичной экономики, телекоммуникационного сектора и восстановления промышленности после дефолтов, кризисов и войн. В Великобритании, к примеру, госкорпорация была некогда выбрана в качестве организационно-правовой формы для отраслей промышленности, подвергшихся национализации. И существовала она там с 1945 г. до начала 80х. Среди самых известных госкорпораций того времени были: Британская газовая корпорация, Национальный угольный совет, Центральный совет по выработке электричества.
Можно констатировать, что процесс создания госкорпораций является отражением тенденции усиления государственного присутствия в экономике (около 50%) [1]. Скорость, с которой проходила работа над законопроектами и утверждение законов о ГК, а также недавняя критика госкорпораций со стороны официальных лиц и предложения по их акционированию заставляют задуматься над вопросом о сущности госкорпораций, целях их создания и перспективах этой организационно - правовой формы некоммерческих организаций. В условиях дефицита денежных средств, а также реализации стратегии модернизации и ускорения инновационности российской экономики этот вопрос представляется особенно актуальным.
2. Госкорпорации: достоинства и недостатки
Впервые понятие "государственная корпорация" появилось в Федеральном законе "О некоммерческих организациях" в 1999 году. В нем ГК признавалась как "некоммерческая организация, учрежденная РФ на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций".
Эта организационно-правовая форма в значительной мере была введена в связи с необходимостью срочного решения задачи санации российской банковской системы после финансового кризиса 1998 г. Сначала для решения этой задачи распоряжением Правительства РФ от 20 ноября 1998 г. создана небанковская кредитная организация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» в форме ОАО. Однако в дальнейшем (в ходе проведения реструктуризации кредитных организаций) возникла необходимость существенно расширить ее полномочия. В результате Президентом РФ в один день (8 июля 1999 г.) были подписаны два закона: один - определяющий новый дополнительный вид некоммерческих организаций (государственную корпорацию[2]), другой - предусматривающий, в том числе, преобразование ОАО «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» в государственную корпорацию «Агентство по реструктуризации кре-
дитных организаций» [3].
Таким образом, до 2007 г. государственные корпорации создавались в исключительных случаях в финансовой сфере на стыке полномочий Правительства РФ и Центрального банка РФ. В соответствующих законах создание этих корпораций вписывалось в более широкий контекст регулирования в соответствующих областях, а сами корпорации четко позиционировались как инструмент, а не самостоятельная сверхзадача. При этом в законах весьма подробно определялись принципы и порядок деятельности данных корпораций, а также регулирование в соответствующих областях, что в известной мере компенсировало чрезмерную ограниченность базовых норм закона о некоммерческих организациях.
Принципиальные особенности данной организационно-правовой формы состоят в следующем:
1) корпорация создается для осуществления социальных, управленческих и иных общественно-полезных функций;
2) корпорация как одна из форм некоммерческих организаций не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности; корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность только для достижения целей, ради которых она создана;
3) каждая государственная корпорация создается на основании отдельного федерального закона;
4) корпорация учреждается Российской Федерацией на основе имущественного взноса; имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации;
5) для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации;
6) к корпорации могут не применяться положения Закона «О некоммерческих организациях», если это предусмотрено законом, в соответствии с которым эта корпорация создана.
Следует отметить также ряд норм, непосредственно касающихся государственных корпораций, установленных другими федеральными законами:
" в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и
муниципального имущества» действие данного закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении федерального имущества, передаваемого государственным корпорациям в качестве имущественного взноса Российской Федерации;
" в соответствии с Бюджетным кодексом РФ в федеральном законе о федеральном бюджете могут предусматриваться субсидии в виде имущественного взноса в государственные корпорации;
" в соответствии с Гражданским кодексом РФ государственная корпорация может быть признана несостоятельной (банкротом), если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание.
В отношении ГК неоднократно указывалось, что данная организационно-правовая форма имеет существенные изъяны, в частности:
" нечеткость понятия «общественно полезные функции» и соответственно возможность расширительных трактовок при обосновании необходимости использования данной формы;
" при создании государственной корпорации происходит фактически безвозмездная передача государственного имущества;
" не установлены какие-либо принципы управления имуществом, что порождает дополнительные риски;
" не определены вопросы реорганизации и ликвидации государственной корпорации.
В целом в базовом законе о некоммерческих организациях крайне ограничен и формален перечень вопросов [4], которые должны быть определены в законах о создании государственных корпораций.
Особые риски порождает возможность неприменения норм закона о некоммерческих организациях к государственной корпорации, если это предусмотрено законом о ее создании [5]. Теоретически этот путь открывает широкие возможности для создания под каждую новую корпорацию своей глубоко индивидуальной организационно-правовой формы, выходя при этом без каких-либо ограничений за нормы базового Закона «О некоммерческих организациях».
Процесс создания ГК перешел в активную фазу в 2007 году (см. таблицу 1), в период экономического подъёма и благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры для России. В мае 2007 года в российское законодательство были внесены серьезные изменения, которые в каждом конкретном случае предоставляли госкорпорациям особые полномочия и условия работы.
ГК не могут быть признаны банкротами, на них не распространяются общие правила контроля за НКО, положения о раскрытии информации, они были выведены из-под контроля государственных органов и подотчетны только президенту РФ.
При создании ГК"Росатом" получил активы в 1 трлн. руб., ВЭБ получил имущества на сумму до 250 млрд. руб., Фонд содействия реформированию ЖКХ - 240 млрд. руб., "Олимпстрой" -до 200 млрд. руб., ГК "Роснанотех" - 130 млрд. руб., ГК "Ростехнологии" поглотили концерн "Рособоронэкспорт", субхолдинг ОАО "Оборонительные системы", лизинговую компанию "Обо-ронпромлизинг", АвтоВАЗ, титановую корпорацию "ВСМПО-АВИСМА" и т.д. В целом шесть ГК получили государственного имущества примерно на 2
Таблица 1. Создание госкорпораций в 2007 г.
Госкоропрация (госкомпания) Дата создания
" Банк развития и внеш неэкономической д еятельно сти" (ВЭБ) май 2007 года
"Роснанотех" июль 20 07 го да
Фонд содействия реформированию ЖКХ июль 2007 года
"Олимпстрой" октябрь 2007 года
"Ростехнологии" ноябрь 2007 года
"Росатом" декабрь 2007 года
"Автодор" (государственная компания) декабрь 2007 - одобрение законопроекта премьер-министром, июль 2009 - принят Гос. Думой
Составлено автором
трлн. руб.[6].
Каждая госкорпорация имеет свою официально заявленную цель, которая прописана в каждом конкретном законопроекте. Перечень целей достаточно широк, от создания перспективных на-нотехнологий до управления средствами различных фондов. Однако в обобщенном виде все цели можно свести к трем: решение социально-экономических проблем, диверсификация экономики, повышение конкурентоспособности российской продукции на зарубежных рынках. В общем случае эти цели не могут быть достигнуты без активного участия государства. Исходя из целей создания госкорпораций России, прописанных в законах по их учреждению, их создание может оказать положительное влияние на экономику страны. Однако существует ряд проблем, которые могут воспрепятствовать этому.
За время, прошедшее с момента создания госкорпораций, накопилось достаточно критических замечаний к их деятельности.
Первая проблема заключается в непрозрачности и не подконтрольности действий госкорпораций большинству государственных органов власти. Корпорации лишь ежегодно представляют правительству отчет, аудиторское заключение, заключение ревизионной комиссии. Счетная палата Российской Федерации по законодательству может определять эффективность и целесообразность лишь расходов государственных средств и использования федеральной собственности. Однако после передачи денежных средств и собственности госкорпорации она становится собственностью самого института развития. Данные меры приняты для содействия оперативности принятия решений и устранения необходимости по совершению большого объема работы по отчету перед органами власти.
Вторая проблема заключается в эффективности работы корпораций. Так как извлечение прибыли не является целью деятельности некоммерческой организации, то данные субъекты хозяйствования рискуют стать простыми перераспределителями бюджетных средств без совершения технологического прорыва. Кроме того, четко не прописан план действий по реализации задач реформирования вверенных им сфер деятельности.
Чтобы не повторить опыт других стран в части неэффективного управ-
ления необходимо принудить корпорации к разработке четкого плана действий хотя бы на среднесрочную перспективу, с составлением бизнес-планов проектов, куда планируется инвестировать денежные средства и, если это невозможно, разработать единый механизм оценки рентабельности и перспективности идей и алгоритм их финансирования. В структуру управления необходимо ввести независимых директоров с предоставлением им реальных полномочий по управлению.
Третъей проблемой является риск увеличения влияния государства в экономике путем наращивания доли государственных корпораций и увеличения их числа.
Некоторые исследователи отмечают определенную прогрессивность идеи создания государственных корпораций. «Использование организационно-правовой формы государственных корпораций для формирования новых субъектов хозяйствования, обладающих серьезным потенциалом роста и большей экономической свободой, представляется своевременным и целесообразным, так как их юридический статус, позволяющий им функционировать, не подчиняя свою деятельность задаче максимизации прибыли, особенно востребован теми сферами деятельности, от которых зависит переход к инновационному типу экономического роста. На сегодняшний день на решение проблем инновационного развития ориентированы такие госкорпорации, как «Роснанотех», «Российские технологии», «Росатом», «Внешэкономбанк». Во всяком случае, в перечне целей формирования этих корпораций такого рода они присутствуют» [7].
Однако, отмечая определенную прогрессивность идеи создания государственных корпораций, подчеркивают также, что уровень ее практической реализации не удовлетворителен. В первую очередь это относится к качеству законодательной базы, регулирующей формирование новых структурных образований.
Законодательное оформление деятельности государственных корпораций отличается противоречивостью, неопределенностью формулировок, позволяющих их произвольно трактовать.
Что касается качества определения прав собственности госкорпораций, то в федеральных законах об их создании они определены нечетко, невнятно, размыто.
Кроме того, существенные риски для сохранности передаваемой государственным корпорациям общенациональной собственности и для реализации продекларированных в законах целей их создания связаны с тем, что собственности государственных корпораций, несмотря на ее существенные отличия от государственной собственности, сохраняет ее основной недостаток, состоящий в том, что управление ею будет осуществляться все теми же представителями бюрократического аппарата, являющегося основной угрозой, основным риском для сохранности государственной собственности, а в данном случае - для собственности госкорпораций.
3. Процесс акционирования госкорпораций
Как известно, корпорациям передается часть государственной акционерной собственности в виде государственного пакета акций (ГПА), что выводит ФГУПы и ОАО с преобладающим государственным участием в капитале из прямого и детального контроля государства за экономикой.
В госкорпорации вложены и продолжают вкладываться огромные средства, которые уже не будут государственными, и государству не будут даже принадлежать пакеты акций, как в случае с государственными акционерными обществами. Таким образом, оно лишается значительного по размеру массива собственности и возможности обеспечить свое участие о капитале акционерных обществ. В этой связи:
• сужаются границы реального воздействия органами государственной власти на экономические процессы через эффективное управление пакетами акций, принадлежащих государству и составляющих значительную часть национального богатства;
• уменьшаются возможности реализации экономических интересов государства (максимизация налоговых поступлений, обеспечение занятости населения и др.), а также нивелируются реальные инструменты воздействия на качество корпоративной и инвестиционной стратегии субъектов экономики;
• в рамках госкорпораций происходит совмещение функций государственного органа (ГК принимают участие в выработке и содействии реализации государственной политики, разработке и согласовании проектов нормативных правовых актов) и бизнес -структуры (финансирование проектов,
осуществление предпринимательской деятельности). В дальнейшем совмещение этих функций может стать источником постоянного конфликта интересов в государственной корпорации.
Необходимо учитывать, что существует принципиальное различие между первичном публичным размещением(1РО) частных и государственных компаний.
Если IPO и/или дополнительная эмиссия акций осуществляется частными компаниями, то их собственник обменивает часть принадлежащих ему активов на необходимые ему финансовые ресурсы. В случае IPO госкомпаний собственность, принадлежащая ранее государству (акции госкомпаний), будет обменена на финансовые ресурсы, поступающие в распоряжение самих госкомпаний, в том числе и на покрытие ранее взятых госкомпаниями кредитов, на приобретение ими новых активов, включая активы частных компаний, на оплату опционов руководству и сотрудникам госкомпаний. В результате бывший собственник акций -государство в лице государственного бюджета, имевшее раньше от использования своего акционерного капитала хоть, какой-то доход в виде дивидендов, от IPO не получает ничего.
Таким образом, государственная собственность, воплощенная в принадлежащих государству пакетах акций, бесплатно передается госкорпорациям, возможно, даже на покрытие их неэффективной деятельности. В любом случае передача пакетов акций без адекватного финансового возмещения госбюджету, осуществляемого по рыночным ставкам в соответствии с ясными критериями и по жестким правилам, означает сокращение государственной собственности в размерах, эквивалентных размерам средств, получаемых от размещения принадлежащих государству акций.
Как указывает старший научный сотрудник Центра институтов взаимодействия государства и экономики РАН И.Ю. Ваславская: «... существенное уменьшение стоимости государственных активов за счет безвозмездной передачи акционерного капитала в собственность госкорпорации сокращает возможности государства использовать определенные рычаги воздействия на экономическую политику хозяйствующих субъектов с государственной долей участия и снижает его заинтересованность в наличии и эффективном
функционировании системы корпоративного контроля» [8].
4. Будущее госкорпораций
Итог существования госкорпораций - колоссальные полномочия, почти полная бесконтрольность, появление гос-корпоративной собственности, огромные бюджетные средства, которые не нужно возвращать. Все это отличает ГК от других крупнейших российских предприятий. В докладе о законотворчестве Совета Федерации говорилось, что ГК в их нынешнем виде есть способ выведения госимущества из-под государственного же контроля [9].
Первым с идеей ликвидировать госкорпорации, преобразовав их в фонды или АО, выступил в марте 2009 г. президентский совет по кодификации гражданского законодательства. В августе Президент РФ Д.А. Медведев поручил проверить госкорпорации, а осенью назвал эту форму в целом бесперспективной. По мнению Президента РФ, госкорпорации, которые действуют в конкурентной части экономики, должны быть акционированы, а создававшиеся на определенный срок - закончить работу и прекратить свою деятельность.
Согласно предложениям Минэкономразвития план действий по реформированию ГК следующий [10].
В феврале 2010 года министр экономического развития Эльвира Набиулли-на отметила, что реорганизация ГК «Роснано» завершится до конца 2010 года. В июне 2010 года Государственная дума одобрила законопроект о реорганизации государственной корпорации "Роснано" в открытое акционерное общество (ОАО).
ГК «Ростехнологии» до 2014 года должна завершить прием на баланс и акционирование всех переданных ей федеральных государственных унитарных предприятий, формирование отраслевых субхолдингов, которые после этого также будут акционированы. В Минэкономразвития готовят программу реструктуризации корпорации, по которой до 2014 года ее избавят от большинства непрофильных активов.
«Внешэкономбанк» может быть преобразован в акционерное общество, но для этого правительству, по утверждению главы ВЭБа В. Дмитриева, придется «увеличить капитализацию банка чуть более чем на 1 трлн. руб., чтобы ликвидировать перекосы, связанные с превышением лимитов на одного заемщика, и учесть еще ряд других нормативов ЦБ». Пока существует неопре-
делённость перспектив ВЭБа. В любом случае, до 2012 года его коммерческие функции и активы будут переданы дочерним компаниям, а сам банк может быть или акционирован или получит новую организационно-правовую форму: юридическое лицо публичного права. Такой формы пока в российском законодательстве нет, но Минэкономразвития предлагает ввести ее в ближайшее время.
Такая же форма потребуется и для ГК «Агентство по страхованию вкладов». Агентство выполняет публичные функции, но при этом должно быть более самостоятельным для того, чтобы распоряжаться имуществом и вести хозяйственную деятельность. По мнению Минэкономразвития, статус юридического лица публичного права позволит и АСВ и ВЭБу продолжать свою работу на стыке коммерческой и публичной деятельности.
Специалисты считают, что у ГК «Олимпстрой» и ГК «Фонд реформирования ЖКХ» есть установленные законом сроки жизни (2013 и 2015 годы соответственно) и нет смысла сегодня проводить их реорганизацию и им надо дать возможность доработать до установленного срока.
ГК «Росатом» совмещает коммерческую деятельность и административно-властные функции, и глава Минэкономразвития рекомендует принять окончательное решение о будущем «Росатома» в 2011 году, вероятно, предполагая возможность разделения корпорации на регулирующий орган власти и акционерное общество с государственным контролем [11].
5. Заключение
Анализ деятельности ГК приводит к выводу, что самостоятельность госкорпораций должна быть существенно ограничена. Должно произойти повышение подотчетности ГК. Бухгалтерская отчетность должна подлежать обязательной ежегодной проверке аудиторской организацией; должна быть введена обязательная практика утверждения "крупных сделок"; внесены поправки в закон от 11 января 1995 года "О Счетной палате", предоставляющие право проведения контрольных проверок госкорпораций.
Второй блок предложений касается статуса работников госкорпораций. На них должны распространяться ограничения и запреты, установленные для государственных гражданских служащих, отменено право установления раз-
мера вознаграждения менеджеров. Доходы менеджеров не могут превышать уровень оплаты труда в частных компаниях.
Все эти новации могут ограничить бесконтрольность госкорпораций [12]. Таким образом, даже в переходный для себя период госкорпорации ожидают серьезные изменения. Вместо них будет существовать привычная и понятная частному бизнесу форма акционерных обществ, что соответствует лучшей мировой практике и делает возможным дальнейшее развитие частно-государственного партнерства.
Литература
1. Выступление А.Кудрина на инве-стфоруме "Россия зовет!" 29.09.09.
2. Федеральный закон № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях"», в соответствии с которым закон о некоммерческих организациях был дополнен ст. 7.1 «Государственная корпорация».
3. Часть 4 ст. 46 Федерального закона № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций».
4. В соответствии с ч. 3 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться ее наименование, местонахождение, порядок управления ее деятельностью (органы управления, порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации, порядок ис-
пользования государственного имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.
5. ч. 4 ст. 7.1 Закона «О некоммерческих организациях».
6. «Российская газета» от 28.03.2008.
7. Государственные корпорации в экономике России / С.Н. Сильвестров, А.Г. Зельднер - М., Институт экономики РАН, 2008 - 42с.
8. Госкорпорации России: правовые и экономические проблемы/ С.Н. Сильвестров, А.Г. Зельднер, И.Ю. Ваславс-кая - М.2008-234 с.
9. Нужны ли российской экономике госкорпорации?/ С.С. Сулакшин, Институт проблем предпринимательства. -http://www.ippnou.ru/article.php ?idarticle=007003.
10. Письмо главы Минэкономразвития Эльвиры Набиуллиной, направленное премьеру Владимиру Путину 15.02.20010 г
11. Госкорпорациям дали всего 5 лет жизни - Научно-исследовательский институт социально-экономического прогнозирования- http://niisep.ru/novosti/ politika/1269.
12. Деление на ноль - журнал «Профиль» 01.03.2010- http://www.profile.ru/ items/?item=29789.
Refernces
1. A. Kudrin' s presentation at investment forum "Russia calls! " 29.09.09
2. Federal Law № 140-FZ «On amending the Federal Law on Non-Profit Organizations» in accordance with which the law on NPO was supplemented by Art . 7.1 "State corporation"
3. Part 4 of Art.46 Federal Law № 144-
FZ "On Restructuring of Credit Institutions"
4. In accordance with Part 3. Art. 7.1 Federal Law "On Non-Profit Organizations" in the Act establishing a public corporation, must be determined: its name, location, system of management of its activity (administration, procedures for its formation, the procedure for appointment of corporate officers and their release), the procedure of reorganization and liquidation of state corporations, the use of state property of the public corporation in case of its liquidation.
5. Part 4 of Art.7.1 Law «On Non-Profit Organizations».
6. "Rossiyskaya Gazeta" on 28.03.2008.
7. Public corporations in the Russian economy/ S.N. Silvestrov, A.G. Zeldner -M. Institute of Economics Academy of Sciences, 2008-42 p.
8. Public corporations in Russia: legal and economic issues / S .N. Silvestrov, A.G. Zeldner, I.J. Vaslavskaya - M.2008 - 234 p.
9. Does the Russian economy need public corporations? /S.S. Sulakshin., Institute of entrepreneurship. - http:/ www.ippnou.ru/article.php?idarticle =007003.
10. Head of the Ministry of Economic Development Elvira Nabiullina's letter directed Prime Minister Vladimir Putin 15.02.20010
11. State Corporations were given only 5 years of life - scientific research Institute of socio-economic forecasting-http:/ /niisep.ru/novosti/politika/1269.
12. Dividing by zero - the magazine "Profile» 01.03.2010-http://wwwprofile.ru/ items/?item=29789
