Раздел 4. Институциональные и микроэкономические проблемы Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Раздел 4. Институциональные и микроэкономические проблемы

4.1. Противоречивый институциональный фон

2005 г. продемонстрировал несколько позитивных тенденций, которые в явной форме или - в иных случаях - пока весьма формально позволяют говорить о наметившихся благоприятных сдвигах в российской экономике. Среди них - значительный рост капитализации ведущих российских компаний, превзошедшая все прогнозы динамика фондового рынка, снижение доли зарубежных торговых площадок в торговле российскими ценными бумагами, эйфория публичных размещений IPO, некоторое оживление (после фактического моратория 2003-2004 гг.) в сфере новаций корпоративного управления на уровне компаний, развитие процесса легализации капитала, снижение активности на рынке «нецивилизованных» враждебных поглощений, положительное (впервые с 1994 г.) сальдо счета капитала и некоторые другие.

Для каких-то из перечисленных явлений в последние годы действительно сложились объективные экономические предпосылки, в отношении прочих сказались те или иные конъюнктурные, политические, правовые и психологические факторы. Так, неудержимый рост российского фондового рынка на фоне замедления темпов роста экономики, огосударствления и усиления ее сырьевой ориентации заставляет задуматься о рисках «мыльного пузыря». По имеющимся оценкам, влияние на рост российского фондового рынка фактора ликвидности и конъюнктуры глобальных финансовых рынков в настоящее время является существенно более значимым по сравнению с внутренней макроэкономической обстановкой, что сказывается также на объективных возможностях регулирования национального рынка (см. раздел 4.6).

Положительное сальдо счета капитала было обусловлено в 2005 г. значительными заимствованиями государственных компаний, которые использовались для оплаты поглощаемых частных активов, однако с учетом уже накопленных обязательств дальнейший значимый их рост вряд ли возможен, поэтому уже в 2006 г. наиболее вероятным итогом явится чистый отток по счету капитала. Возобновление инициатив частного сектора в сфере корпоративного управления (см. раздел 4.5) лежит в основном в сфере количественных новаций (объемы раскрываемой информации, состав советов директоров), что связано с процедурами IPO и требованиями регулятора. Напротив, качественные аспекты (минимизация рисков нарушения прав ми-норитариев, дивидендная политика, отношения с дочерними компаниями, бенефициарные собственники и др.) затронуты по-прежнему минимально.

В 2004-2005 гг. в России было зафиксировано не менее 65 только публичных корпоративных конфликтов на сумму (если оценивать по вовлеченным активам) свыше 4 млрд долл. Тем не менее для 2005 г. стало характерно снижение числа сделок, относимых к категории враждебных поглощений. Динамика официальных обращений по поводу корпоративных конфликтов, напри-

мер, в правительство Москвы (иные данные обычно недоступны) такова: 2002 г. - 460 случаев, 2003 г. - 151, 2004 г. - 177, 2005 г. - 97. Это связано не только с ужесточением административного контроля со стороны государства и региональных властей, которые, особенно в «дорогих» регионах, под лозунгом борьбы с враждебными поглощениями лишь выстраивают дополнительные барьеры для входа в региональный имущественный комплекс. По имеющимся оценкам, в 2004-2005 гг. политическое согласование процесса приобретения тех или иных значимых активов становится необходимым условием для успешного завершения таких сделок (см. раздел 4.7).

Вместе с тем на законодательном уровне регулирование всего комплекса вопросов, связанных с враждебными поглощениями, находится в начальной стадии. Весьма показательны в этом смысле те новации, которые готовились в 2005 г. Подготовленные Минэкономразвития РФ масштабные изменения в корпоративное законодательство - Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 г. - обсуждались в правительстве в феврале 2006 г. Однако многие весьма радикальные и полезные новации (введение понятия «корпоративные споры», их полная подведомственность арбитражным судам, групповые иски в интересах акционеров, затруднение признания недействительности эмиссии ценных бумаг и др.) могут так и остаться благими намерениями.

Единственным заметным решением, принятым в конце 2005 г., причем вне рамок реализации Концепции, стали поправки в Федеральный закон «Об акционерных обществах», направленные против корпоративного шантажа миноритариев и дающие безусловное право мажоритарному акционеру -собственнику 95% и более акций выкупить остальное. Процедура вытеснения миноритариев при достижении определенного порога контроля принята в законодательстве о компаниях многих стран, а в условиях России ее роль может состоять также в том, чтобы обеспечить благоприятные правовые возможности для трансформации многих псевдооткрытых АО в закрытые. Тем не менее в условиях растущей активности государства на рынке корпоративных поглощений данная новация может быть полезна и для 100%-ной консолидации акционерного капитала существующих и будущих государственных компаний, тогда как широкий спектр предусмотренных в Концепции мер, призванных защитить права собственности и интересы всех сторон, будет только ограничивать возможности дальнейшей экспансии. В этом смысле реализация новаций Концепции является определенным индикатором того, насколько именно государство сегодня заинтересовано в отсутствии четких правил игры в сфере имущественных отношений.

Несмотря на формальный прогресс в сфере приватизации в 20032005 гг. (по количеству выставляемых на продажу пакетов акций и решений о преобразовании унитарных предприятий), ситуация близка к кризисной. Не менее 50% сделок ежегодно откладывается в силу отсутствия спроса, а качество управления государственным имуществом мало отличается от уровня 90-х годов. По всей видимости, ситуация в данной сфере прямо связана с модификацией взглядов на роль государственного сектора в

405

модификацией взглядов на роль государственного сектора в экономике России (см. разделы 4.2 и 4.3).

С одной стороны, одной из задач 2006-2008 гг. является создание, по крайней мере, видимости завершения приватизации как компонента институциональных реформ - реализации федеральных пакетов акций и преобразования сектора ГУП. Эффективность процесса как для государства, так и для затрагиваемых предприятий является в данном случае вторичной по отношению к возможным политическим дивидендам.

С другой стороны, набирающая обороты имущественная экспансия государства - будь то общеэкономическая стратегия, тривиальный передел собственности в пользу околовластных кланов или сопротивление заинтересованных министерств - объективно выводит из приватизационного процесса наиболее значимые или рентабельные среди остающихся в государственной собственности активы. Как заявил в 2005 г. министр экономического развития и торговли Г.О. Греф, «ликвидные предприятия нам не отдают в план приватизации. Находятся 150 причин, чтобы оставить их в государственной собственности. В план приватизации включается то, что можно в кавычках назвать мусором. Это неинтересно рынку, и мы перепродаем предприятия по 4-5 раз. Предприятий на продажу у нас выставляется все больше и больше, а продается все меньше... И с течением времени соотношение между выставляемыми на продажу и реально проданными предприятиями будет только падать»1. Сложность положения Минэкономразвития РФ как ведомства, ответственного с 2004 г. за приватизационную программу, очевидна. Однако ситуация еще более противоречива: избавление от непродаваемых «неликвидов» остается тем не менее важнейшей задачей, но вместе с тем на фоне имеющейся сырьевой конъюнктуры и соответствующих бюджетных доходов не менее сложно найти аргументы в пользу продажи новых высокорентабельных активов. Это тем более проблематично в связи с отсутствием внятных представлений о направлениях расходования аккумулируемых доходов федерального бюджета.

Начавшиеся процессы легализации капитала обусловлены не только адаптацией крупного бизнеса к ситуации «после "ЮКОСа"», но и более прикладными мотивами. С одной стороны, в 2005 г. более заметным явлением стали сделки, связанные с выходом из бизнеса (продажей долей) некоторых мажоритарных акционеров (партнеров). Это связано не только с переориентацией интересов на новые сферы инвестирования или отходом от оперативного управления, но и с определенного рода защитной стратегией: трансформация собственности в ликвидность, причем размещенную за рубежом, со всей очевидностью затрудняет ее национализацию. С другой стороны, наметилась тенденция к расширению акционерной базы крупнейших компаний посредством продажи части акций крупнейшими акционерами на открытом рынке (в том числе через IPO). Помимо легализации полученных финансовых

1 Слияния и поглощения. 2005. № 11. С. 8; Коммерсантъ. 2005. 5 августа. 406

средств, достигается и легализация остающихся под контролем (в собственности) долей в соответствующих компаниях.

Для конца 90-х - начала 2000-х годов была характерна ситуация, когда в стране сформировалось относительно развитое хозяйственное законодательство, а наиболее критичной сферой являлось состояние правоприменения (инфорсмент). В середине 2000-х годов, по всей видимости, акценты сменились: хотя болезни российской системы правоприменения сохраняют свою остроту2, происходит определенный сдвиг в рамках хозяйственного законодательства (и его интерпретаций), с одной стороны, значимо повышающий неопределенность последствий тех или иных хозяйственных решений для бизнеса с точки зрения ответных действий государства, с другой - заметно ужесточающий режим взаимоотношений государства и частного бизнеса. Проблемы правоприменительной системы России, дополненные тенденцией к восстановлению жестких законодательных норм, заметно расширяют зону риска в сфере прав собственности.

Один из наиболее значимых элементов благоприятного институционального окружения - общая устойчивость сложившихся структур собственности и правил присвоения на протяжении всего периода осуществления долгосрочных инвестиций - по-прежнему «не работает». До начала 2000-х годов это было связано в первую очередь с качеством институтов государственного управления и регулятивной деятельностью государства (незащищенность прав собственности, налоговая сфера, лицензии, тарифы естественных монополий, административные барьеры, коррупция, пробелы в различных областях права, неэффективное правоприменение и т.д.). В середине первого десятилетия 2000-х годов риски, привносимые в предпринимательскую деятельность (речь идет, естественно, о легальных ее видах и формах) институтами и регулятивной деятельностью государства, остаются не менее значимыми. Однако заметно возросло значение нового фактора - государство все более явно восстанавливает свое прямое вмешательство в экономику.

Еще в 2003-2004 гг. обсуждение проблем имущественной экспансии государства и, более широко, государственного капитализма как факторов, значимых для экономики России, вызывало в ряде случаев весьма резкое отторжение некоторых исследователей, хотя указанные процессы получили свое первоначальное развитие уже начиная с 2000 г. На наш взгляд, 2005 г. стал переломным - в настоящее время необходимо говорить не просто о расширении прямого государственного присутствия в экономике, но об устойчивой тенденции к доминированию государства в ряде ведущих отраслей российской экономики. Возможные последствия имущественной экспансии

2 Типичные оценки состояния судебной системы в основном варьируют в диапазоне от «неэффективная и коррумпированная» до «рынок судебных услуг» и «катастрофическое состояние». Об этом говорят и высшие чиновники различных ветвей российской власти. В частности, о системной коррупции говорил председатель Конституционного суда РФ В. Зорькин (2004 г.), о катастрофической и угрожающей ситуации в судебной системе - представитель президента РФ в Южном округе Д. Козак (2005 г.), ранее курировавший судебную реформу.

государства и государственных (про государственных) компаний могут быть весьма негативными как для крупных частных компаний (групп), так и для экономики в целом.

4.2. Политика в сфере имущественных отношений

Ограничения и динамика. Принципиальной вехой в данной сфере является 1999 г. - именно тогда началась реализация, с некоторыми последующими модификациями подходов, принятой Постановлением Правительства в 1999 г. Концепции управления государственным имуществом и приватизации. Следующая Концепция была одобрена на заседании Правительства РФ 6 февраля 2003 г., однако в течение 2003-2005 гг. она так и не получила статуса официального документа - в отличие от Концепции 1999 г.3 В 2005 г. Минэкономразвития РФ в докладе Правительству РФ зафиксировало необходимость разработки «новой модели управления сохраняемой государственной собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства и обеспечения эффективности использования имущества при оптимальном

4

уровне государственных расходов на управление» .

Вместе с тем проблемы, связанные с приватизацией и управлением федеральным имуществом, приобрели к настоящему времени хронический характер. Для всего периода 1999-2005 гг. были характерны следующие основные ограничения:

- спрос на подавляющее большинство приватизируемых объектов (в первую очередь на миноритарные пакеты акций) остается крайне низким, прежде всего в силу уже достигнутого уровня концентрации акционерной собственности (корпоративного контроля) и высоких затрат на приобретение остатков, причем «переходящие» из года в год остатки непроданных объ-

5

ектов лишь возрастают ;

- высокая вероятность постоянной корректировки списков пакетов акций и унитарных предприятий в силу объективных и субъективных факторов;

- организационные возможности органов управления по быстрому реформированию государственного сектора находятся в серьезном противоречии с количественным ограничением - его масштабом;

3 Подробно см.: Радыгин А., Мальгинов Г. Приватизация и управление федеральным имуществом // Российская экономика в 2003 г. Тенденции и перспективы. М., ИЭПП, 2004. С.327-339.

4 Здесь и далее используются данные доклада «О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью». Материалы к заседанию Правительства РФ 17 марта 2005 г. М., 2005; Отчет о приватизации федерального имущества в 2005 г. М., ФАУФИ, 2006.

5 Размер 62% запланированных к приватизации в 2005 г. пакетов акций был менее «блокирующего», из них 48% составляли пакеты акций размером менее 5% от уставного капитала. В значительной части АО контрольный пакет акций уже находился в собственности одного или группы аффилированных лиц.

- отсутствие четких (как концептуальных, так и оформленных нормативно) представлений о «новой модели управления сохраняемой государственной собственностью»;

- спрос на новые механизмы реализации малопривлекательных миноритарных пакетов (публичное предложение, продажа без объявления цены, определение стартовой цены по номиналу продаваемых акций и др.) пока не стал значимым;

- сопротивление отраслевых министерств, прежде всего в отношении реформирования ГУПов (по финансовым и административным мотивам);

- резкое сокращение числа унитарных предприятий всех уровней с перспективой их преобразования в открытые акционерные общества (ОАО) заметно усиливает нагрузку на органы государственного управления, которые отнюдь не эффективны в качестве государственных представителей и в настоящее время;

- создание на базе имущества унитарных предприятий заметного сектора казенных предприятий, действующих на праве оперативного управления, предполагает и увеличение финансовых рисков государства в связи с субсидиарной ответственностью по обязательствам этих предприятий;

- непрозрачность и слабость непредвзятого контроля со стороны государства за реализацией предприватизационных процедур в отношении унитарных предприятий приводит к тому, что во многих случаях на стадию продажи выходит «юридическая оболочка», не располагающая активами (или же применяется процедура банкротства как средство спонтанной приватизации);

- сохраняет свою актуальность проблема оформления полноценных прав собственности предприятий на земельные участки (завышаемая стоимость выкупа и аренды, методы кадастровой оценки и определения рыночной цены, административные барьеры, рестриктивная региональная политика и др.);

- общие и весьма непростые проблемы качественного нормативно-правового обеспечения, включая разграничение собственности между РФ, субъектами федерации и муниципалитетами;

- мероприятия административной реформы 2004 г.6 обусловили необходимость относительно длительного адаптационного периода в процессе реорганизации и после нее, что привело к тому, что деятельность государства в сфере управления собственным имуществом носила в 2004-2005 гг. в большой степени инерционный и спонтанный характер;

- усложнение структуры администрирования в данной сфере обострило проблемы координации и ведомственные конфликты (создание ФАУФИ и его подчинение Минэкономразвития РФ с наделением последнего нормо-творческими функциями в сфере приватизации при сохранении РФФИ, хотя у последнего остались лишь функции продавца).

6 Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314.

В отношении ФГУПов существует также ряд проблем, носящих более ярко выраженный прикладной характер и препятствующих ускорению реформирования сектора (данные для 2005 г.):

- отрицательное значение балансовой стоимости подлежащих приватизации активов предприятия, что не позволяет ни преобразовать предприятие в АО, ни приватизировать посредством продажи на торгах имущественного комплекса, так как значение нормативной цены оказывается отрицательным при расчете;

- кризисное финансово-экономическое состояние предприятий, включенных в программу приватизации (765 ФГУПов имели убытки или не имели чистой прибыли по итогам 2004 г.);

- хозяйственная деятельность не осуществляется (74 ФГУПа);

- неисполнение руководителем предприятия установленных требований по подготовке к приватизации (информация, сроки и др.);

- отсутствие правоустанавливающих документов и документов технического учета на объекты федерального имущества, в том числе земельные участки (все ФГУПы);

- судебные разбирательства по вопросам принадлежности имущества;

- отсутствие у предприятий денежных средств, необходимых для оформления правоустанавливающих документов и документов технической инвентаризации (200 ФГУПов);

- осуществление процедуры банкротства (146 ФГУПов);

- не завершена реорганизация предприятия путем присоединения дочерних унитарных предприятий к создавшим их предприятиям или предприятие находится в стадии ликвидации (соответственно 15 и 68 ФГУПов).

Необходимо отметить, что еще в первом трехлетнем Прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества и основных направлениях приватизации федерального имущества до 2006 г. (утверждены распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1165-р) предусматривался следующий алгоритм действий: 2003 г. - приватизация принадлежащих государству пакетов акций размером до 2% уставного капитала; 2004 г. - выход государства из всех акционерных обществ, где доля государства менее 25%; 2005 г. - выход государства из всех акционерных обществ, где доля государства составляет от 25 до 50%; 2006 г. - прекращение участия государства в компаниях, в которых государство владеет более чем 50% акций и которые не относятся к числу стратегических; 2008 г. - завершение приватизации федерального имущества, которое не используется для выполнения государственных функций РФ. По данному сценарию к концу 2008 г. в собственности государства должно остаться не более 2000 ФГУПов и 500 различных пакетов акций.

Определенная корректировка была внесена уже в Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2005 г. и на период до

2007 г.7: продление перспективы приватизации федерального имущества на 2007 г.; завершение приватизации находящихся в федеральной собственности пакетов акций ОАО, составляющих менее 25% уставного капитала, в

2005 г.; изменение структуры приватизируемого федерального имущества в отраслевом разрезе; введение понятия «перспективный финансовый план» в планирование приватизации федерального имущества.

Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на

2006 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 гг., утвержденные распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2005 г. № 1306-р, еще более осторожны по количественным индикаторам. Согласно данному документу, основными задачами государственной политики в сфере приватизации федерального имущества в 2006-2008 гг. являются приватизация федерального имущества, не задействованного в обеспечении государственных функций (полномочий) Российской Федерации; обеспечение поэтапного сокращения числа федеральных государственных унитарных предприятий; повышение темпов приватизации федерального имущества; формирование доходов федерального бюджета. В 2006 г. должны быть предложены к приватизации пакеты акций, размер которых не превышает 50% уставного капитала соответствующих АО, за исключением пакетов акций АО, включенных в перечень стратегических или участвующих в формировании интегрированных структур (в рамках реализации ФЦП «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 гг.)»), а также пакетов акций, продажа которых будет осуществляться исходя из потребностей формирования доходной части федерального бюджета в 2006 г. и на период до 2008 г. в соответствии с перспективным финансовым планом.

Тем не менее нереальность поставленных сроков остается очевидной даже с учетом корректировки, и практика 2004-2005 гг. стала лишь дополнительным подтверждением этому (табл. 1). Количественные параметры приватизации для 2006 г. стали более взвешенными, однако, как и в предыдущие годы, весьма вероятны малообоснованные (экономически и организационно) сугубо административные поправки в сторону увеличения.

Одной из характерных тенденций 2004-2005 гг. стало усиление внимания к ликвидации института ФГУПов, обусловленное как внешними факторами (критика Минэкономразвития и ФАУФИ, неудачи при продаже остаточных пакетов акций), так и экономико-финансовой несостоятельностью сектора (что наглядно демонстрирует сопоставление различных видов доходов от использования федерального имущества). Тем не менее из намеченных к преобразованию в 2005 г. 1245 ФГУПов в первом полугодии 2005 г. только 22 ФГУПа прошли процедуру преобразования в АО и были фактически готовы к приватизации. По итогам года те или иные решения были приняты по 40% ФГУПов (741 предприятие, в том числе 39 - продажа на торгах как имущест-

7 Проект для 2005-2007 гг. рассматривался на заседании Правительства РФ 29 июля 2004 г., Прогнозный план на 2005 г. утвержден распоряжением Правительства РФ от 26 августа 2004 г. № 1124-р.

венного комплекса, 702 - корпоратизация); соответственно, подавляющее большинство этих предприятий приступит к фактическим преобразованиям в лучшем случае в 2006 г.

Несмотря на очевидное несоответствие текущей практики реформирования сектора заявленным ориентирам (как минимум - сохранение лишь около 1000 ФГУПов, как максимум - ликвидация этой формы к 2008 г.) постепенная ликвидация данной организационно-правовой формы является, бесспорно, позитивным решением. Это признается и Росимуществом: «Практика показывает, что сохранение предприятий в форме ФГУПов лишь консервирует и усугубляет имеющиеся у них проблемы». За время существования «крайне неэффективной формы государственного предприятия» «на праве хозяйственного ведения» многие ФГУПы фактически утратили не только возможность выполнения государственных функций, но и свой имущественный и интеллектуальный потенциал»8.

Акцент на преобразовании сектора ФГУПов непосредственно повлиял на итоги приватизации. Особенностью 2005 г. стало отсутствие каких-либо крупных приватизационных сделок. Безусловно, для этого существовал целый комплекс причин объективного и субъективного характера: помимо переориентации ведомственных усилий на сектор ФГУПов - общая благоприятная ситуация с бюджетными доходами, заложенная в действующий закон о приватизации возможность гибкого подхода к реализации сделок в зависимости от конъюнктуры, наличие конкурирующих (как ведомственных, так и частных) интересов по ряду наиболее интересных объектов и др.

Таблица 1

Основные объекты федеральной собственности и приватизационная

программа 2000-х годов

1999* 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Общее число ФГУ-

Пов ** 13 786 11 200 9394 9846 9275 8820 8293 -

Приватизировано

ФГУПов за год:

- прогноз - - - 1652 970 1374 1245 885

- факт*** - 2 5 102 571 517 741 -

Акционерные обще-

ства, пакеты акций 3611 3524 4407 4 222 4 035 3905 3524 -

которых находятся в

собственности РФ**

8 Официальное заявление (пресс-релиз) Росимущества по итогам приватизации и управления

федеральным имуществом в 2005 г., 23 января 2006 г.

412

1

2

3

4

5

6

7

8

9

В том числе по доле в уставном капитале:

- 100 %

- 50-100 %

- 25-50 %

- менее 25 %

- «золотая акция» Продано федеральных пакетов акций за год:

- прогноз

- факт***

382 61

470 506

1601 1211

863 1746

580 -

90 99 124 273 413

646 589 552 499 474

1401 1 382 1308 1183 1093

2270 2 152 2051 1950 1544

750 958 640 284 259

- 1126 1965 1702 566 383

125 112 630 565 -

87

* На конец каждого года. 1999 г. взят за базу с учетом принятия Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (утверждена Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024).

** Без учета специального права - «золотой акции». В начале 2000-х годов общее количество унитарных предприятий составляло около 85 тыс., в том числе государственных около 20 тыс, муниципальных - около 65 тыс. В 1995 г. в собственности государства находилось не менее 15-17 тыс. пакетов акций различного размера, в 1999 г. - около 3100 «закрепленных» пакетов и 7-8 тыс. непроданных (на балансе региональных фондов имущества). В 1995 г. в 1004 акционерных обществах имелась «золотая акция».

*** Фактические данные о ежегодной приватизации пакетов акций и ФГУПов не поддаются корректной интерпретации по целому ряду причин: 1) отсутствует регулярная информация Росимущества РФ и РФФИ; 2) как правило, состоявшимися в разные годы являются от 10 до 50% сделок, а непроданные пакеты «переходят» на следующий год; 3) имеют место «встречный» процесс корпоратизации ФГУПов и иные способы роста числа пакетов в собственности государства; 4) происходят процессы реорганизации в электроэнергетике и связи, внесение имущественных комплексов ряда ФГУПов в качестве вкладов в уставные капиталы государственных холдингов, формирование интегрированных структур в ВПК, железнодорожной отрасли и др. В отношении ФГУПов данные о приватизации весьма условны, т.к. официальные данные о приватизации включают число ФГУПов, по которым принято лишь первичное решение или прошедших лишь стадию преобразования в АО. При этом само число ФГУПов может увеличиваться (выделение, создание и др.). В январе 2005 г. Минэкономразвития предложило дополнительно включить в план приватизации на 2005 г. 42 ФГУПа и 63 ОАО, в марте 2005 г. -547 ФГУПов и 947 ОАО.

Источник: данные Минэкономразвития РФ, ФАУФИ.

Первоначально в список крупнейших объектов, запланированных к приватизации в 2005 г., входили ФГУП «Росспиртпром» и продажа его акций (200 предприятий, 80% российского рынка), «Домодедовские авиалинии» (25% акций), Новороссийский и Туапсинский морские грузовые порты (порядка 20% акций), «Росгосстрах» (25% плюс 1 акция) и др. Тем не менее для 2005 г. можно указать следующие крупнейшие сделки: по акциям ОАО «Полиэф» (100% акций - 3,38 млрд руб.), ОАО «Галоген» (50,8% - 830 млн руб.), ОАО «Морской порт Санкт-Петербург» (20% - 0,8 млрд руб.), ОАО «Слава» (37,6% -657 млн руб.).

В 2005 г. была продолжена практика продажи принадлежащих РФ акций единым лотом с акциями, находящимися в собственности субъектов федера-

ции. В качестве примера можно указать консолидированную продажу пакета акций ОАО «Морской порт Санкт-Петербург», находившегося в федеральной собственности. Имевшийся пакет акций ОАО не позволял Российской Федерации не только принимать какие-либо управленческие решения в отношении указанного общества, но и блокировать решения, принятые иными акционерами. Продажа федерального пакета акций ОАО «Морской порт Санкт-Петербург» осуществлялась совместно с акциями, находящимися в собственности Санкт-Петербурга. На аукцион выставлялся совокупный пакет акций в размере 48,79% от уставного капитала указанного общества.

Продажа пакета акций телекоммуникационного холдинга «Связьинвест» предполагалась все последние годы, поэтому включение этого объекта в список для приватизации 2005 г. отнюдь не означало принятия окончательных решений. Во-первых, дальнейшая приватизация прямо связана с завершением процессов реорганизации в холдинге, тарифной реформой, решением проблем социальной нагрузки региональных компаний и обеспечением связью силовых ведомств (свыше 600 тыс. номеров при наличии значительной задолженности перед холдингом - около 600 млн руб. на 1 июля 2005 г.). Во-вторых, с учетом роста привлекательности телекоммуникационных акций срочная продажа ценных бумаг холдинга вообще имеет мало смысла. Тем не менее есть и встречная тенденция. По оценке Минэкономразвития РФ, хотя холдинг владеет контрольными и блокирующими пакетами акций региональных операторов проводной связи, оперативность управления ими утрачена. В-третьих, серьезной проработки требует конкретный вариант продажи.

Как известно, еще в 1995 г. государство предполагало выставить на коммерческий конкурс с инвестиционными условиями 49% акций холдинга. В 1997 г. 25% плюс одну акцию купила оффшорная компания Mustcom Limited (1,87 млрд долл., интересы Дж. Сороса), которая уже в мае 2005 г. была приобретена компаниями, представляющими интересы Л. Блаватника. В 20012003 гг. стандартно предполагались к приватизации 25% за минусом 2 акций. В 2004 г. среди прочих обсуждался вариант продажи на аукционе пакетов акций региональных компаний холдинга (по крайне мере 4 межрегиональные дочерние компании были включены в список 2004 г.). В 2004 г. ФАУФИ рассматривало 3 основных варианта продажи: 25, 50 или 75% минус 1 акция. Тем не менее одновременная продажа пакетов акций дочерних компаний (со всеми вытекающими последствиями по аналогии с «двойной» приватизацией нефтяной отрасли 1990-х годов) не исключается. Условия продажи холдинга будут зависеть также от количества претендентов, их взаимоотношений с властью и остроты конкуренции между ними (к концу 2005 г. это АФК «Система», «Телекоминвест» и «Альфа-групп», компании Л. Блаватника).

С точки зрения Минэкономразвития РФ, наиболее рациональным вариантом является одномоментная приватизация всего госпакета (75% минус 1 акция), этот вариант и обсуждался в 2005 г. одновременно с подготовкой проекта указа президента РФ об исключении холдинга из перечня стратегических объектов. Одновременно в течение 2005 г. продолжалось согласова-

ние условий продажи с силовыми ведомствами. В октябре 2005 г. в проект указа были внесены принципиальные поправки Государственно-правового управления президента, предусматривающие необходимость законодательного оформления гарантий для силовых ведомств до включения холдинга в программу приватизации. Это означает, что приватизация холдинга скорее всего не состоится и в 2006 г. Глава холдинга В. Яшин в конце 2005 г. заявил о возможности продажи государственного пакета либо до 1 июля 2006 г., либо уже после президентских выборов 2008 г.

В целом же история приватизации (и планов приватизации) холдинга «Связьинвест» заслуживает отдельного исследования, так как в ней ярко проявились практически все специфические черты российской приватизации постмассового периода: «олигархическая война» 1997 г., непрозрачность продажи первого пакета, активное задействование административного ресурса как в 1997, так и в 2005 г., риски «двойной» приватизации (холдинга и дочерних структур) по аналогии с нефтяной отраслью 1990-х годов, комплекс социальных и региональных проблем, ограничения стратегического характера (национальная безопасность) и заинтересованность силовых ведомств, проблемы реорганизации и оптимизации корпоративной структуры, скрытая борьба властных и финансовых группировок 2000-х годов и целый ряд других.

Доходы бюджета. Позитивные тенденции 2001-2004 гг., связанные с увеличением доли доходов от использования государственной собственности (т.е. возобновляемых доходов), сохраняли свое значение и в 2005 г. (табл. 2).

Ожидаемый доход федерального бюджета от приватизации в 2005 г. должен был составить не менее 42,7 млрд руб. (с учетом ряда пакетов крупных предприятий, осенью 2005 г. внесенных в список стратегических предприятий). Фактически - если исключить средства, поступившие от сделки 2004 г. с акциями Магнитогорского металлургического комбината, - доход от приватизации в 2005 г. составил сумму порядка 13 млрд руб.

Таблица 2

Динамика доходов от приватизации и использования федерального

имущества, млн руб.

1999* 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 прогноз

1 2 3 4 5 6 7 8 9

1. Не-

возобновляемые источники, всего 8 547,4 31 367,1 10 110,6 14 700,7 95 237,3 65 777 34 882 31 600

1.1. Приватизация (количество предприятий) 8 547,4 31 367,1 (320) 9 990,6 (170) 12 703,8 90 660** 61 856,8 29079,2 31 000

1.2. Реализация

имущества ФГУ-Пов и военного - - - - 585 662,7 522 600

имущества

1.3. Продажа зем-

ли и нематери- - - 120,0 1 996,9 3 992,3 3257,5 5280,8 Н.д.

альных активов

1 23456789

2. Возобновляе-

мые источники, 8 720,5 18 790,1 29 122,6 36 762,2 41 143,2 53 710,3 54 404 53 052

всего

2.1. Дивиденды (количество предприятий) 848,1 (600) 3 675,1 (1050) 6 478,0 (782) 10 402,3 (747) 12 395,2 17 222,0 (319) 18 610 20 500

2.2. Аренда имущества 2 191,4 3 427,2 4 896,1 7 657,9 9 573,9 11 928,8 14 170 16 700

2.3. Аренда земли - - 3 917,0 4 400,0 197,3*** 901,7 1 748 2 000

2.4. Часть прибы-

ли ФГУПов (количество предпри- - - 209,6 (131) 914,2 (809) 2 387,6 2 538,1 2 386 2 500

ятий)

2.4. ГСП «Вьет-совпетро» 5 675,0 11 687,3 13 621,9 13 388,8 16 200 17 199,5 17 490 11 352

Всего 17 261, 9 50 157,2 39 233,2 51 462,9 136 380,8 119 487,2 89 286 84 652

* Динамика за 1995-2002 гг. представлена в: Российская экономика в 2002 г. Тенденции и перспективы. М., ИЭПП, 2003, С. 367.

** Доходы от продажи в 2002 г. 74,95% акций ОАО «Славнефть» в размере 59 161,95 млн руб. учтены в составе доходов 2003 г. (т.е. свыше 60% полученного дохода). Доходы от продажи в

2004 г. 17,8% акций ОАО «Магнитогорский металлургический комбинат» в размере 21 928,2 млн руб. учтены в составе доходов 2005 г. (т.е. свыше 60% полученного дохода).

*** Арендная плата за землю, находящуюся в федеральной собственности, после разграничения. В последующие годы учитывается строка «Арендная плата и поступления от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности».

Источники: Минэкономразвития РФ, Росимущество (ФАУФИ), ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 г», расчеты авторов.

Более того, начиная с 2003 г. наблюдается устойчивая тенденция к абсолютному падению собственно приватизационных доходов: в 2004 г. к 2003 г. -на 1/3, в 2005 г. к 2004 г. - почти в 2 раза. В целом за 2003-2005 гг. в абсолютном выражении ежегодный приватизационный доход сократился почти в 3 раза. Для 2006 г. предусмотрен ориентир в 31 млрд руб. (т.е. немногим ниже факта 2005 г.), однако его выполнение возможно только за счет реализации 1-2 крупных приватизационных проектов («Связьинвест», «Аэрофлот», «Роснефть» или др., что пока сомнительно). В прогнозный план на 2006 г. летом

2005 г. были включены несколько значительных активов (34% акций КамАЗа, 100% - «СГ-Транс», 86% - корпорации «Ильюшин», 70% - ВВЦ, 100% - Российского банка развития (РБР) и некоторые другие), однако уже в начале

2006 г. планы в отношении пакета акций КамАЗа изменились (на него претендует ФГУП «Рособоронэкспорт»), продажа акций «СГ-Транс» требует отдельного согласования в правительстве, появление в приватизационном списке акций корпорации «Ильюшин» скорее всего не приведет к фактической приватизации этого актива, пакеты ВВЦ и РБР были исключены из списка еще в августе 2005 г.

Возобновляемые источники доходов федерального бюджета, связанные с управлением имуществом, обретают после 2000 г. явную тенденцию к доминированию. По данным ФАУФИ, совокупные поступления в федеральный бюджет от приватизации и использования государственного имущества за 2005 г. составили, по предварительным оценкам, 97 млрд руб. Поступления

от использования федерального имущества составили свыше половины совокупного дохода - 53 млрд руб., в том числе 14,2 млрд руб. - от аренды федерального имущества, 16,6 млрд руб. - за счет дивидендов по акциям в федеральной собственности, 17,5 млрд руб. - от доли РФ в СП «Вьетсовпетро», 1,75 млрд руб. - в виде арендной платы за землю, 2,4 млрд руб. - в виде перечисления части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий, 522 млн руб. - от реализации имущества государственных унитарных предприятий (учреждений) и военного имущества. За период 20002005 гг. ежегодный доход от возобновляемых источников вырос в 3 раза. Тем не менее для 2006 г. (федеральный бюджет) заложена сумма, практически идентичная фактическим поступлениям 2005 г.

С одной стороны, снижение этой группы доходов в среднесрочной перспективе необходимо рассматривать как объективный процесс, обусловленный заявленными государством планами выхода из большинства АО и ликвидации сектора ФГУПов. Вместе с тем реальные сроки значительного сокращения смешанного сектора, безусловно, выходят за среднесрочный горизонт (т.е. 2006-2008 гг.), поэтому сохранение уровня 2005 г. по доходам от возобновляемых источников уже для 2006 г. можно расценивать и как фактическое признание кризиса управления в смешанном секторе.

Следует заметить при этом, что основные возобновляемые источники не только не теряют своего значения и в 2006 г., но, напротив, могут обеспечить, с учетом мировой конъюнктуры цен на продукцию добывающих отраслей, значимый прирост бюджетного дохода (при прочих равных условиях - например, если исключить «особую» роль тех же «Газпрома» и «Роснефти» для российской власти и т.п.).

Так, например, дивиденды на государственные пакеты акций рассматриваются Правительством как важнейший возобновляемый источник доходов бюджета. Динамика последних лет свидетельствует о заметном росте соответствующих платежей, которые с 2000 г. занимают 1-е место среди возобновляемых источников (табл. 2). Как показывают данные 2004-2005 гг., примерно 75% дивидендных платежей в федеральный бюджет приходится на 5 компаний - «Газпром» (примерно 50% всех поступлений по данной статье), «Транснефть», Внешторгбанк, «Роснефть», «ЛУКОЙЛ» (до продажи последнего пакета в 2004 г.). Доля 15 крупнейших плательщиков составляет около 84% общей суммы дивидендных поступлений. Как и в предыдущие годы, ОАО «Газпром» остается крупнейшим плательщиком дивидендов по государственным пакетам акций. 28 октября 2005 г. компания перечислила в федеральное казначейство 10 млрд 37 млн 600 тыс. руб. по итогам 2004 г., что составило 60,6% всех дивидендных поступлений в федеральный бюджет.

Приватизации большинства указанных предприятий и банков, равно как и значительной группы предприятий стратегического списка, в ближайшее время не предполагается, напротив, 2004-2005 гг. наглядно свидетельствуют об усилении имущественной экспансии государственных структур (см. раздел 4.3) и, соответственно, о расширении дивидендной базы.

В этой связи стоит также отметить, что при данной концентрации дивидендных платежей массовая работа с предприятиями, заявленная как один из элементов управленческого подхода 2000-х годов, теряет свою актуальность. С одной стороны, число таких предприятий объективно сокращается (табл. 1), уменьшившись в 3 раза за 2000-2004 гг. С другой стороны, если компания в состоянии платить дивиденды, доход от продажи ее пакета, находящегося в собственности государства, скорее всего перевесит возможные дивидендные поступления, при этом снимается вопрос и о разноплановых издержках администрирования касательно дивидендных выплат.

Необходимые меры. Как показывает весь опыт после 2000 г., среднесрочной стратегической задачей государства в рассматриваемой сфере должно стать окончательное урегулирование трех вопросов, которые ставились последние 10 лет, но так и не получили внятного разрешения:

- формирование предельно четкого перечня стратегических объектов (предприятий, долей), которые долгосрочно остаются в собственности государства по обоснованным, прозрачным и закрепленным законодательно качественным критериям обеспечения национальной безопасности и государственных нужд и которыми государство в состоянии эффективно управлять с количественной точки зрения;

- разработка и нормативно-правовое оформление прозрачной модели управления в отношении указанных стратегических объектов (при этом весь массив собственности, временно остающейся у государства в разных режимах контроля, для данной модели в расчет не принимается);

- оптимизация существующих методов приватизации и ускоренная «разгрузка» государства от неликвидных активов без учета «бюджетных заданий» извлечения невозобновляемых доходов.

Имеющиеся предложения и новации со стороны государства9 вполне оправданы, если абстрагироваться от проблем, связанных с общим институциональным фоном возможных преобразований (коррупция, частные интересы, рентоориентированное поведение, расширение госсектора и т.п.):

- упрощение порядка приватизации части ГУПов и МУПов посредством отказа от обязательной корпоратизации (продажа без преобразования - как имущественного комплекса в расчете на одного покупателя);

- модернизация приватизационной инфраструктуры и системы продаж в целом;

- упрощение продажи единичных акций АО (с учетом того факта, что затраты на оценку и организацию торгов могут превышать доход от продажи);

- введение конкурентных схем выбора продавцов (отказ от монополизма РФФИ, основанного на статусе специализированного государственного учреждения);

9 О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью. Материалы к заседанию Правительства РФ 17 марта 2005 г. М., 2005. 418

- отказ в процедуре приватизации от института нормативной цены (нижнего порога возможного значения начальной цены федерального имущества, которая устанавливается ФАУФИ);

- упрощение создания ОАО при приватизации (возможность отказа от выпуска и регистрации проспекта ценных бумаг при приватизации, создание временного - до продажи - совета директоров из представителей государства);

- снятие ряда ограничений на приватизацию стратегических предприятий и пересмотр иных законодательных ограничений на приватизацию;

- наделение ФАУФИ правами по контролю за сделками и правом увольнения менеджмента соответствующих предприятий и др.

Можно, на наш взгляд, рассматривать и более радикальные новации, например уменьшение уставных капиталов в размере государственной доли в тех АО, где в течение нескольких попыток не удается реализовать государственный пакет, а управление им не имеет финансовой, управленческой или стратегической перспективы. Этот шаг потребует серьезного законодательного обеспечения. Позитивным стимулом для потенциальных покупателей может стать, к примеру, консолидация остаточных государственных и муниципальных, государственных и частных пакетов для единовременной продажи.

Весьма противоречивой новацией 2005 г. стала идея о публичной продаже акций некоторых крупных компаний10. В сентябре 2005 г. было объявлено о планах размещения (IPO) на Лондонской фондовой бирже по крайней мере 3 принадлежащих государству пакетов - «Роснефти» (не более 49% с учетом того, что 10-12% могут быть использованы для покрытия части 22-миллиардного долга, еще 7-8% - для обмена с миноритариями дочерних компаний при переходе на единую акцию), КамАЗа (34,01%) и ОАО «Дальневосточное морское пароходство» (19,8%).

Применительно к внутреннему рынку некоторая практика уже существует. Анализ продажи преимущественно неконтрольных пакетов акций посредством публичного предложения (данные 2004 г.) показал, что 47% выставленных пакетов (из 525 объявленных) не нашли покупателей. При этом 62% из общего числа проданных данных способом пакетов были реализованы по минимально возможной при данном способе цене - цене отсечения, составляющей половину начальной цены несостоявшегося аукциона. Количество объектов, проданных по максимально возможной цене - цене предложения, равной начальной цене несостоявшегося аукциона, составило 17%. Указанный метод приватизации относится (в терминологии Минэкономразвития и ФАУФИ) к «вторичным» (по отношению к аукционам и спецаукционам) методам, предназначенным для реализации низколиквидных активов за счет снижения цены в процессе продажи. Заложено здесь и внутреннее противоречие, связанное с тем, что публичное предложение, как правило, используется для наиболее ликвидных активов.

10 См.: Государство выводит активы в Лондон // Коммерсантъ, 14 сентября 2005 г.

Что касается размещения за рубежом, то к настоящему времени данный способ приватизации применялся только один раз: размещение 5,9% акций «ЛУКОЙЛа» в декабре 2002 г. Указанная сделка признана весьма успешной, хотя деньги за проданный 4 декабря 2002 г. пакет «ЛУКОЙЛа» поступили от ООО «Компания проектной приватизации» в бюджет лишь 8 мая 2003 г., а конкретный получатель дохода от их использования в этот период (т.е. десятков миллионов долларов) остается неизвестным. Более широкое применение данного метода имеет не только ощутимые преимущества, но и явные ограничения.

С одной стороны, по имеющимся оценкам, при благоприятной конъюнктуре размещение за рубежом неконтрольного пакета может увеличить доход государства на 20-50% (рыночная цена плюс премия 5-10%), тогда как внутренняя продажа через аукцион может быть осуществлена с дисконтом 2040% в зависимости от величины пакета и самой компании. После этого продажа уже контрольного пакета может быть осуществлена на основе действительно рыночной оценки, полученной в процессе IPO. С другой стороны, возможности такого размещения ограничены целым рядом разноплановых факторов:

- затратность процедуры размещения (издержки получения листинга в размере 1-2 млн долл., комиссии банков-андеррайтеров - 2-5% от суммы размещения, одобрение акционеров компании);

- необходимость обеспечения значительно более высокого уровня прозрачности соответствующих компаний (тогда как ни «Роснефть», ни КамАЗ не относятся пока к компаниям, обладающим репутацией транспарент-ных);

- законодательные ограничения: если по закону о приватизации 1997 г. пакет акций мог быть передан только 100-процентно государственной компании - инициатору размещения (случай «ЛУКОЙЛа»), то с принятием закона о приватизации 2001 г. такая передача возможно только компании, входящей в перечень стратегических ОАО, что требует целого ряда бюрократических и корпоративных процедур;

- отсутствие практики приватизационных продаж с использованием также предусмотренного приватизационным законодательством инструментария - депозитарных расписок (ADR или GDR);

- колебания рыночной конъюнктуры, которые могут повлиять на цену размещения и заметно отдалить срок последнего;

- наличие имущественных интересов внутри РФ, препятствующих осуществлению этих сделок.

К началу февраля 2006 г. именно некоторые из указанных выше ограничений стали определяющими. Размещение акций «Роснефти», первоначально запланированное на конец 2006 г., по всей видимости, откладывается на неясный срок по причинам (по крайней мере, формальным) срыва переговоров с инвестиционными банками - организаторами размещения. В октябре 2005 г. вместо размещения на Лондонской фондовой бирже ОАО «КамАЗ» и 3 его

дочерних общества распоряжением Правительства РФ были включены в перечень стратегических предприятий, а по данным на февраль 2006 г. 34,01% акций КамАЗа могут быть переданы ФГУПу «Рособоронэкспорт», которое направило соответствующий запрос в ФАУФИ. В отношении ОАО «Дальневосточное морское пароходство» пока не принято даже принципиальных решений о возможных схемах и сроках IPO.

В ноябре 2005 г. идея IPO для некоторых крупных государственных компаний и банков (называются, в частности, «Роснефть», «Связьинвест», Внешторгбанк) была выдвинута в рамках антиинфляционного пакета мер Центрального банка РФ, Минэкономразвития и Министерства финансов. В настоящее время осуществление IPO в процессе приватизации государственных пакетов акций по законодательству РФ возможно только на зарубежных биржах, поэтому для организации размещений на российских торговых площадках необходимо предварительно вносить поправки в закон о приватизации. Выход государственных компаний на финансовый рынок с целью проведения IPO может быть облегчен посредством снятия запрета на снижение государственной доли в уставном капитале в процессе эмиссии (тем не менее каждое такое решение, по всей видимости, может быть только «штучным» и должно пройти весьма сложную процедуру согласований). Промежуточным решением может стать также находящееся пока на уровне деклараций предложение Минэкономразвития осуществлять приватизацию части акций той же «Роснефти» путем продажи их населению через розничную сеть Сбербанка РФ.

Хотя четких представлений о принципах организации таких продаж юридическим и физическим лицам на российских биржах пока нет, позитивный эффект (прежде всего для повышения ликвидности российского фондового рынка) потенциально может быть весьма ощутимым.

Не менее важным вопросом является возможность выкупа земельных участков, на которых расположены приватизированные предприятия. Отчуждение таких земельных участков осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ, которые определили заявительный характер процедуры приватизации земельных участков.

Как известно, принятые в земельном законодательстве (Земельный кодекс 2001 г.) нормы предусматривали отмену бессрочного бесплатного пользования землей под приватизированными предприятиями с 1 января 2004 г. Несостоятельность такой архаичной конструкции, как «бессрочное пользование», очевидна. С одной стороны, землю нельзя изъять у предприятия, с другой - отсутствует возможность ее продать. Государство могло в этой ситуации рассчитывать на относительно небольшой доход в виде налога на земельные участки. С точки зрения рыночного оборота фактически имела место ситуация неполноценного объекта недвижимости, где земля представляла собой «омертвленный» компонент.

Проблема состоит в том, что в существующем виде оба варианта (выкуп и аренда) оказались весьма обременительными для предпринимателей. Уже летом 2003 г. Минэкономразвития выступило с требованием отсрочки на несколько лет, в течение которых предприниматели смогут выбрать адекватную форму землепользования - выкуп или аренду. Следует учесть и тот факт, что процесс разграничения государственной собственности на землю отнюдь не завершен. В декабре 2003 г. президент РФ подписал закон (поправки к Закону «О введении в действие Земельного кодекса РФ»), продлевающий срок обязательного переоформления права пользования земельными участками под приватизированными предприятиями в право собственности или аренды с 1 января 2004 г. до 1 января 2006 г. Что касается методики оплаты участков, в 2004-2005 гг. продолжалось лишь рассмотрение соответствующих проектов.

В 2005 г. в Росимущество и его территориальные управления поступило 4,5 тыс. заявок на приватизацию земельных участков, было принято 2,8 тыс. решений о приватизации земельных участков, заключены договоры купли-продажи 2,2 тыс. земельных участков общей площадью 7,6 тыс. га. Плановое задание по доходам от приватизации земельных участков на 2005 г. составляло 6 млрд руб., фактические доходы федерального бюджета от приватизации земельных участков составили 5,2 млрд руб., превысив показатели 2004 г. на 62%. Вместе с тем этот процесс сдерживается целым рядом факторов:

- отсутствие государственного кадастрового учета выкупаемых земельных участков. Проведение землеустроительных работ и постановка земельных участков на государственный кадастровый учет занимают длительное время и требуют значительных финансовых затрат, зачастую сопоставимых с затратами на выкуп участка;

- отсутствие оформленных в соответствии с действующим законодательством прав на объекты недвижимого имущества;

- блокирование процесса приватизации региональными и местными органами власти;

- законодательство содержит ряд необоснованных ограничений на приватизацию земельных участков;

- сложившаяся неопределенность по вопросу выкупной цены земельных участков.

Тем не менее определенные позитивные сдвиги произошли в 2005 г. 24 марта 2005 г. пленум Высшего арбитражного суда РФ принял постановление «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», которым ограничиваются возможности органов власти разного уровня (прежде всего речь идет о Москве) блокировать льготную продажу земельных участков под приватизированными объектами. В мае 2005 г. президент РФ подписал ФЗ «О внесении изменения в статью 5 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества"», который снимает существенное противоречие между Земельным кодексом РФ и За-

коном «О приватизации государственного и муниципального имущества». Согласно принятым изменениям запрет на участие в приватизации АО, доля государства или муниципального образования в уставном капитале которых превышает 25%, не распространяется на собственников объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на относящихся к государственной и муниципальной собственности земельных участках, при приобретении ими у государства или муниципального образования указанных земельных участков. Иными словами, значительное число АО с долей государства более 25% также получает возможность выкупа или аренды земельного участка, что ранее было невозможно. С учетом масштаба проблемы в самом конце 2005 г. вновь был сдвинут срок переоформления прав на землю: Федеральным законом «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"» от 27 декабря 2005 г. № 192-ФЗ срок продлен до 1 января 2008 г.

4.3. Государственный сектор: масштабы, новации регулирования, факторы динамики

4.3.1. Масштабы сектора, его составные части и основные характеристики

Общая количественная характеристика государственного сектора с

2003 г. содержится в годовых Прогнозных планах приватизации федерального имущества, которые утверждаются Постановлениями Правительства РФ. В этих документах представлены данные о численности унитарных предприятий федеральной собственности (ФГУПов) и акционерных обществ с участием РФ в капитале. Рассмотрим количественную динамику субъектов указанных организационно-правовых форм по каждому из субсекторов госсектора за последние годы более подробно.

Федеральные государственные унитарные предприятия

Ниже в табл. 3 представлена динамика и отраслевая структура ФГУПов в 2003-2005 гг.

Как следует из табл. 3, общая численность ФГУПов за 2 года (между 1 июня 2003 г. и 1 июня 2005 г.) сократилась на 1567 ед., или почти на 16%11. При этом за период между 1 июня 2004 г. и 1 июня 2005 г. сокращение количества унитарных предприятий по абсолютной величине (929 ед.) почти в полтора раза превысило аналогичный показатель за период между 1 июня

2004 г. и 1 июня 2003 г. (638 ед.).

11 Здесь и далее анализируется динамика субъектов той или иной организационно-правовой формы исходя из их численности на определенную дату, а не их оборот (т. е. количество созданных и ликвидированных за период предприятий).

Таблица 3

Динамика и отраслевая структура федеральных государственных унитарных предприятий в 2003-2005 гг.

на 1 июня 2003 г.

на 1 июня 2004 г.

на 1 июня 2005 г.

Отрасль ед. % ед. % ед. % % к 1 июня 2003 г.

Непроизводственная 4357 44,2 4069 44,1 3617 43,6 83,0

сфера

Промышленность 2224 22,6 2064 22,4 1870 22,55 84,1

В том числе:

машиностроение 908 9,2 827 8,95 734 8,85 80,8

легкая промышленность 1 93 2,0 193 2,1 194 2,3 100,5

промышленность

строительных мате- 81 0,8 80 0,9 68 0,8 84,0

риалов

пищевая промышлен- 60 0,6 61 0,65 55 0,7 91,7

ность

металлургия 49 0,5 37 0,4 34 0,4 69,4

химическая промыш- 46 0,5 43 0,5 39 0,5 84,8

ленность

прочие отрасли 887 9,0 823 8,9 746 9,0 84,1

Сельское хозяйство 1 329 13,5 1237 13,4 1111 13,4 83,6

Строительство 1 035 10,5 978 10,6 903 10,9 87,2

Транспорт и связь 851 8,6 809 8,8 725 8,75 85,2

Лесное хозяйство 64 0,6 65 0,7 67 0,8 104,7

Всего 9860 100,0 9222 100,0 8293 100,0 84,1

Источники: Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2004 г. и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г.; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2005 г.; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2006 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 гг.; расчеты автора.

В отраслевой структуре унитарных предприятий федеральной собственности за анализируемый период больших изменений не произошло, различия измерялись десятыми долями процента. 43-44% всех ФГУПов относятся к непроизводственной сфере, понимаемой как совокупность всех отраслей экономики помимо промышленности, сельского и лесного хозяйства, строительства, транспорта и связи, около 22,5% - к промышленности, 13,5% - к сельскому хозяйству, 10-11% - к строительству, менее 9% - к транспорту и связи. Среди промышленных ФГУПов наибольшим удельным весом выделялись предприятия машиностроения (около 9%) и легкой промышленности (более 2%).

Самые крупные (по абсолютной величине) сокращения количества унитарных предприятий за период между 1 июня 2003 г. и 1 июня 2005 г. имели

место в блоке отраслей непроизводственной сферы (740 ед.), сельском хозяйстве (218 ед.) и машиностроении (174 ед.). Если оценивать количество унитарных предприятий на 1 июня 2005 г. в процентах от их численности на 1 июня 2003 г., то можно констатировать, что наибольшие сокращения имели место в металлургии (более чем на 30%) и машиностроении (более чем на 19%). В легкой промышленности и лесном хозяйстве количество ФГУПов не только не сократилось, но даже и несколько увеличилось.

Акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности

Количественная динамика и отраслевая структура хозяйствующих структур данной организационно-правовой формы в 2003-2005 гг. представлена ниже (табл. 4).

Таблица 4

Динамика и отраслевая структура акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности либо в отношении которых используется специальное право «золотая акция»

в 2003-2005 гг.

на 1 июня 2003 г.

на 1 июня 2004 г.

на 1 июня 2005 г.

Отрасль ед. % ед. % ед. % % к 1 июня 2003 г.

Непроизводственная сфера 1918 45,6 1781 45,6 685 18,1 35,7

Промышленность 1350 32,1 1253 32,1 2078 54,9 153,9

В том числе:

машиностроение 225 5,4 209 5,4 187 4,95 83,1

пищевая промышленность 43 1,0 40 1,0 54 1,4 125,6

металлургия 34 0,8 32 0,8 28 0,75 82,4

промышленность строи- 21 0,5 20 0,5 19 0,5 90,5

тельных материалов

химическая промышлен- 19 0,4 18 0,5 46 1,2 242,1

ность

легкая промышленность 16 0,4 15 0,4 9 0,2 56,3

прочие отрасли 992 23,6 919 23,5 1735 45,9 174,9

Строительство 492 11,7 457 11,7 287 7,6 58,3

Транспорт и связь 383 9,1 356 9,1 459 12,1 119,8

Сельское хозяйство 46 1,1 43 1,1 229 6,1 497,8

Лесное хозяйство 16 0,4 15 0,4 45 1,2 281,3

Всего 4205 100,0 3905 100,0 3783 100,0 90,0

Источники: Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2004 г. и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г.; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2005 г.; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2006 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 гг.; расчеты автора.

Как следует из табл. 4, количество акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, за период между 1 июня 2003 г. и

1 июня 2005 г. сократилось на 10%. При этом за период между 1 июня 2004 г. и 1 июня 2005 г. сокращение количества указанных АО по абсолютной величине (122 ед.) было почти в 2,5 раза меньше аналогичного показателя за период между 1 июня 2004 г. и 1 июня 2003 г. (300 ед.).

В отличие от сектора унитарных предприятий заметные изменения произошли в отраслевой структуре АО с долей государства в капитале, причем в основном - в период между 1 июня 2004 г. и 1 июня 2005 г., тогда как отраслевая структура на 1 июня 2004 г. практически не отличалась от имевшей место на 1 июня 2003 г.

Наиболее важным сдвигом в отраслевой структуре АО, акции которых находятся в федеральной собственности, стало возрастание удельного веса предприятий промышленности (с 32% на 1 июня 2004 г. до 55% на 1 июня 2005 г.), транспорта и связи (с 9% до 12%), сельского (с 1% до 6%) и лесного (с 0,4% до 1,2%) хозяйства. При этом сократилась доля АО, относящихся к блоку отраслей непроизводственной сферы (с 45,6% на 1 июня 2004 г. до 18% на 1 июня 2005 г.) и строительства (с 11,7% до 7,6%).

Необходимо подчеркнуть, что повышение удельного веса промышленных АО с долей государства в капитале произошло в основном за счет специально выделенной группы «прочих отраслей» индустрии, которые не относятся к указанным в таблице (металлургия, машиностроение, химическая, легкая, пищевая отрасли, промышленность строительных материалов). Именно эта группа демонстрирует рекордное увеличение своего вклада и по относительным (с 23,5% до почти 46%), и по абсолютным (на 816 ед.) показателям. По другим отраслям абсолютное количество АО с долей государства в капитале выросло значительно меньше: в сельском хозяйстве - на 186 ед., на транспорте и в связи - на 103 ед., в лесном хозяйстве - на 30 ед., в химии - на 28 ед., в пищевой промышленности - на 14 ед., хотя по темпам роста количества ФГУПов на 1 июня 2005 г. относительно 1 июня 2003 г. сельское и лесное хозяйство, химическая промышленность опережали группу прочих отраслей промышленности.

Попутно отметим, что наибольшее абсолютное сокращение АО, акции которых находятся в федеральной собственности, за период между 1 июня 2004 г. и 1 июня 2005 г. имело место по блоку отраслей непроизводственной сферы (на 1096 ед.) и строительству (на 170 ед.).

Можно предположить, что причинами указанных изменений в отраслевой структуре АО, акции которых находятся в федеральной собственности, были, с одной стороны, реализация приватизационных процедур (продажа принадлежавших государству пакетов акций и акционирование унитарных предприятий), а с другой стороны - изменение классификации АО по отраслям и соответствующее их перераспределение между отраслями.

Другой важной характеристикой субсектора акционерных обществ с участием государства в капитале является распределение хозяйственных обществ в зависимости от размера принадлежащей государству доли.

Таблица 5

Динамика акционерных обществ, в капитале которых участвовало государство, в 1999-2005 гг. (включая использование специального

права «золотая акция»)

Количество акционерных обществ

от 50% до «золотая

всего до 25% от 25% до 50% 100 %

100 % акция»

без

ед. % ед. % ед. % ед. % ед. % всего акций

1999 г. 3316/ 3896* 100 863 26,0 1601 48,3 470 1 4,2 382 11,5 580 **

1 января 2001 г. 3524* 100 1 746 49,55 1211 34,4 506 14,35 61 1,7

1 января 2002 г. 4407* 100 2270 51,5 1401 31,8 646 14,65 90 2,05 750 **

1 января 2003 г. 4222 100 2152 51,0 1382 32,7 589 13,95 99 2,35 1076 118

1 июня 2003 г. 4205 100 2148 51,1 1339 31,8 600 1 4,3 118 2,8

1 октября 2003 г. 4035 100 2051 50,8 1308 32,4 552 1 3,7 124 3,1 640 1 48

1 января 2004 г. 3704 100 1769 47,75 1235 33,35 540 1 4,6 160 4,3 591 251

1 июня 2004 г. 3905 100 1950 49,9 1183 30,3 499 12,8 273 7,0

1 марта 2005 г. 4075/ 3791# 100 1697 44,8 1154 30,4 487 12,85 453 11,95 284

1 июня 2005 г. 3783/ 3524## 100 1544 43,8 1093 31,0 474 13,5 413 11,7 259

* В тексте Концепции управления государственным имуществом и приватизации 1999 г. упо-

минаются 3896 хозяйственных обществ, в капитале которых участвует РФ; 3316 ед. - расчетная величина, полученная суммированием упоминаемого в тексте Концепции количества пакетов акций (долей, паев) различной величины.

** Общее количество АО с использованием специального права «золотая акция» без выделения количества тех, где при этом у государства нет пакетов акций.

*** Акционерные общества, не считая 48 долей и пакетов акций в зарубежных компаниях. **** ОАО, не считая акций 75 ЗАО и долей в уставных капиталах ООО, переданных на основании распоряжения Правительства РФ «О прекращении государственного участия в уставных капиталах кредитных организаций» от 2 апреля 2002 г. № 454-р либо полученных в порядке наследования, дарения и по иным основаниям.

# 3791 ед. - расчетное количество АО, акции которых находятся в собственности РФ, без учета 284 АО, где используется специальное право «золотая акция» (без наличия пакета). Удельный вес АО с той или иной долей в капитале для сопоставимости с данными на предыдущие даты рассчитан исходя из этой величины.

Для справки: в материалах к заседанию Правительства РФ 17 марта 2005 г. «О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью», подготовленных Минэкономразвития РФ, указано, что на 1 января 2005 г. в федеральной собственности находились акции 3767 АО, не считая упомянутых 284 АО с «золотой акцией» и долей в уставных капиталах 24 ООО, переданных в казну на основании распоряжения Правительства РФ «О прекращении государственного участия в уставных капиталах кредитных организаций» от 2 апреля 2002 г. № 454-р , в то же время в другом источнике (Назаров В.) говорится о том, что в реестре федеральной собственности учтены 3930 акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности или в отношении которых используется специальное право «золотая акция» на участие в их управлении (562 АО).

## 3524 ед. - расчетное количество АО, акции которых находятся в собственности РФ, без учета 259 АО, где используется специальное право «золотая акция» (без наличия пакета). Удельный вес АО с той или иной долей в капитале для сопоставимости с данными на предыдущие даты рассчитан исходя из этой величины.

Источники: данные ведомственного сайта www.mgi.ru; Браверман А. А. О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью и критериях ее оценки // Вестник Минимущества России. 2003. № 1. С. 13-14; Предприятия с государственным участием. Институционально-правовые аспекты и экономическая эффективность. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ», № 155. М.: Московский общественный научный фонд; Ассоциация исследователей экономики общественного сектора, 2004, С. 47; Программа приватизации федерального имущества на 2004 г. (Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2004 г. и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г.) // Вестник Минимущества России. 2003. № 3. С. 4-5; Ключевые проблемы повышения эффективности управления федеральной собственностью и основные направления дивидендной политики Российской Федерации // Вестник Минимущества России. 2003. № 4. С. 8; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2005 г.; Назаров В. Л. Административная реформа и управление федеральным имуществом // Управление собственностью. 2005. № 1. С. 3; Материалы к заседанию Правительства РФ 17 марта 2005 г. «О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью»; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2006 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 гг.; расчеты автора.

Как следует из табл. 5, в динамике количества таких обществ в 19992005 гг. можно выделить 2 периода: 2000-2001 гг., когда наблюдался рост количества АО, акции которых находились в федеральной собственности, и 2002-2004 гг., когда их число стало сокращаться. Только за 2001 г. количество таких АО выросло на четверть (или на 883 ед.), достигнув 4407 ед., что стало абсолютным максимумом за весь анализируемый период. В последующие годы обнаружилась тенденция к уменьшению количества АО, акции которых находились в федеральной собственности. За 2002 г. их количество сократилось на 4,2% (или на 185 ед.), за 2003 г. - на 12,3% (или на 518 ед.).

Динамика общего количества АО, акции которых находились в федеральной собственности, является результирующей двух векторов: их число может расти за счет акционирования ФГУПов или ряда иных действий, которые могут приводить к появлению в федеральной собственности пакетов акций (долей, паев); с другой стороны, продажа пакетов таких акций в ходе приватизационных процедур естественным образом приводит к уменьшению их количества в казне РФ.

Если же говорить в практической плоскости, то заметный рост количества АО с федеральным пакетом акций, наблюдавшийся в 2000-2001 гг., отра-428

жает скорее успехи инвентаризации федерального имущества, проводившейся после принятия Концепции 1999 г., чем реальное увеличение числа соответствующих АО, поскольку количество акционируемых ФГУПов и проданных пакетов акций стало заметно расти лишь в 2003-2004 гг.

Если посмотреть на структуру всего массива АО с федеральными пакетами акций с позиций того, насколько имеющаяся в федеральной собственности доля может обеспечить государству как ее владельцу должную степень контроля над компанией, то можно сказать следующее. Удельный вес АО, где в федеральной собственности находилось более 50% акций (включая все 100%), в 2001-2003 гг. составлял 16-17% и несколько увеличился к началу 2004 г. - примерно до 19%. Параллельно произошло небольшое уменьшение удельного веса пакетов акций величиной до 25% уставного капитала и блокирующих пакетов (от 25% до 50%), которые составляли около половины и трети всех федеральных пакетов акций соответственно.

Особо следует сказать о сдвигах 2004 г., когда произошло уменьшение долей федеральных пакетов акций всех величин, за исключением 100-процентных. В итоге по состоянию на 1 июня 2005 г. структура массива федеральных пакетов акций имела следующий вид: миноритарные пакеты акций величиной до 25% капитала составляют менее 44% всех АО с долей государства, пакеты акций блокирующей величины (от 25% до 50% капитала) - 31%, примерно в четверти всех компаний государство могло осуществлять мажоритарный или полный контроль, причем доля последних (со 100% государственного капитала) была лишь немногим меньше доли тех АО, где государство, являясь мажоритарным акционером, имело меньше 100% акций.

Сопоставляя сложившуюся на середину 2005 г. структуру федеральных пакетов акций по величине доли государства в уставном капитале с той структурой, которую Минимущество РФ рассматривало в качестве ожидаемой после реализации программы приватизации 2003 г.12, приходится констатировать большую разницу между ними.

Наблюдался явный перекос в пользу удельного веса пакетов акций, которые не обеспечивали государству должную степень контроля над компаниями. Так, планировалось сократить долю миноритарных пакетов акций до 36% (фактически - 43,8%), блокирующих пакетов - до 22% (фактически -31%). Напротив, доля полных пакетов должна была достичь 30% (де-факто -менее 12%). И только ожидаемая доля контрольных пакетов акций (12%) примерно совпала с фактически имевшейся на середину 2005 г. (13,5%).

Еще более неоднозначная картина вырисовывается при сравнении структуры массива федеральных пакетов акций на март 2005 г. и 1999 г. (по данным Концепции). Произошло весьма значительное (в 1,7 раза) увеличение доли пакетов акций величиной до 25% капитала в основном за счет сокращения удельного веса блокирующих пакетов акций (от 25% до 50%). Доля па-

12 Всего ожидалось иметь в федеральной собственности 3613 пакетов акций, см.: Браверман А. А. О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью и критериях ее оценки // Вестник Минимущества России. 2003. № 1. С. 29.

кетов акций величиной от 50% до 100% также сократилась, правда, всего на 1,5 п. п. Доля же АО, где весь капитал принадлежал государству, осталась практически неизменной (около 12%). При этом необходимо иметь в виду, что данные за 1999 г., возможно, являются неполными.

Тем не менее можно констатировать, что количество учтенных федеральных пакетов акций величиной менее 25% на 1 июня 2005 г. (1544 ед.) в 1,8 раза превышало аналогичные показатели 1999 г., будучи максимальным на начало 2002 г. (2270 ед.), после чего наблюдалось их постоянное сокращение. Количество федеральных пакетов акций величиной от 25% до 50% в 2005 г. (1093 ед.) было почти на 32% меньше, чем в 1999 г. (1601 ед.). При этом на начало 2002 г. (1401 ед.) оно было больше, чем годом ранее (1211 ед.), после чего также наблюдалось их постоянное сокращение. Количество федеральных пакетов акций величиной от 50% до 100% акций в 2005 г. (474 ед.) мало отличалось от показателя 1999 г. (470 ед.), хотя и колебалось в довольно значительных пределах на протяжении анализируемого периода, составляя 646 ед. на начало 2002 г. и 600 ед. на 1 июня 2003 г., после чего происходило уменьшение их числа. Количество же АО, где 100% акций находились в федеральной собственности, в 2005 г. было примерно на 8% больше, чем в 1999 г. Минимальное их количество было зафиксировано на начало 2001 г. (61 ед.). В последующем оно постоянно увеличивалось, причем за 2004 г. оно выросло в 2,8 раза (или почти на 300 ед.).

Масштаб использования специального права «золотая акция» достиг максимума на начало 2003 г., когда помимо 958 АО, где оно применялось параллельно с наличием федерального пакета акций, имелось 118 таких АО, где государство при этом не было акционером (для сравнения: в 1999 г. насчитывалось 580 АО, где использовался данный инструмент, на начало 2002 г. -750). В 2003-2004 гг. по мере расширения процесса продажи федеральных пакетов акций уменьшалось общее количество таких АО (591 ед. на начало 2004 г.), но при этом росло количество тех из них, где имущественное присутствие государства сводилось только к использованию специального права: 284 ед. на 1 марта 2005 г., что в 2,4 раза больше, чем на начало 2003 г. Возрос и удельный вес АО с использованием исключительно специального права в общей массе АО с «золотой акцией»: на начало 2003 г. они составляли около 11%, на начало 2004 г. - уже более 42%.

4.3.2. Основные изменения в нормативно-правовой базе

В истекшем году продолжалось совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей процесс управления ФГУПами и находящимися в федеральной собственности акциями ОАО.

Если говорить о субсекторе унитарных предприятий, то основными нормативно-правовыми новациями можно считать новые примерные устав ФГУПа и трудовой договор с его руководителем. За период с момента принятия Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ осенью 1999 г. это уже третья версия названных документов, являющихся

базовыми в процессе управления унитарными предприятиями. Первые две датируются февралем 2000 г. (с некоторыми последующими дополнениями) и декабрем 2003 г.

Новый Примерный трудовой договор с руководителем ФГУПа был утвержден приказом Минэкономразвития от 2 марта 2005 г. № 49. В нем в основном повторяются положения предыдущей версии данного документа, утвержденной распоряжением Минимущества РФ от 11 декабря 2003 г. № 6946-р. Существенным новшеством является появление в разделе «Ответственность руководителя» нормы о его полной материальной ответственности за прямой действительный ущерб, причиненный предприятию. Прочие же изменения носят технический характер (например, отсутствие упоминания о минимальном сроке трудового договора в 3 года при сохранении прежней нормы в отношении максимального срока в 5 лет).

Приказом Минэкономразвития от 25 августа 2005 г. № 205 был утвержден новый Примерный устав ФГУПа. Как и Примерный трудовой договор с руководителем ФГУПа, он мало отличается от своей предыдущей версии -Примерного устава ФГУПа, утвержденного распоряжением Минимущества РФ от 11 декабря 2003 г. № 6945-р. В качестве новых моментов можно отметить изменение формулировок, определяющих цели деятельности предприятия (теперь отдельными подпунктами выделяются конкретные цели, вытекающие из норм закона об унитарных предприятиях, и только потом упоминается получение прибыли) и направления использования прибыли (в новой версии в порядке очередности указано, что она может быть использована на покрытие расходов предприятия, формирование доходов федерального бюджета13, иные указанные направления), а также введение ранее отсутствовавшей нормы о том, что доходы от аренды недвижимого имущества предприятия перечисляются в федеральный бюджет в установленном порядке. В разделе «Обязанности предприятия» на первое место вынесена отсутствовавшая прежде норма о выполнении утвержденной в установленном порядке программы деятельности (ранее в этом ключе упоминались лишь утвержденные показатели экономической эффективности). Порядок утверждения программ деятельности унитарных предприятий и аттестации их руководителей изменений не претерпел.

Эффект от утверждения новых нормативных актов, регулирующих деятельность унитарных предприятий, не стоит переоценивать. Как отмечалось на заседании российского Правительства главой Минэкономразвития 17 марта 2005 г., принятие в конце 2002 г. специального закона об унитарных предприятиях, где содержались нормы, затрудняющие их хозяйственную деятельность, не стало ожидаемым стимулом для сокращения субсектора. Руководители ГУПов приспособились к требованиям закона по согласованию

« « 14

своих действий с органами власти .

13 Ранее прямое указание на часть прибыли предприятия как на источник пополнения федерального бюджета отсутствовало.

14 Фрумкин К. Приватизация на бумаге // Известия, 18 марта 2005 г.

Применительно к субсектору АО с участием государства в капитале

важнейшей новацией можно считать приказ Росимущества от 26 июля 2005 г. № 228, утвердивший следующие вступившие в силу с 1 августа типовые документы:

- Примерная форма директив представителям интересов РФ в совете директоров ОАО, акции которого находятся в федеральной собственности;

- Примерная форма директив представителю государства на общем собрании акционеров таких ОАО;

- Примерная форма доверенности представителю государства на представление интересов Российской Федерации на общем собрании акционеров ОАО, акции которого находятся в федеральной собственности;

- Примерная форма решения единственного акционера ОАО, 100% акций которого находится в федеральной собственности;

- Примерная форма решения единственного акционера ОАО, 100% акций которого находится в федеральной собственности, об увеличении уставного капитала путем размещения дополнительных акций;

- Рекомендации для формирования позиции государства по вопросу об утверждении годового отчета ОАО, акции которого находятся в федеральной собственности;

- Рекомендации для формирования позиции государства по вопросу о согласовании сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, и крупной сделки ОАО, акции которого находятся в федеральной собственности;

- Форма паспорта заседания органа управления ОАО, акции которого находятся в федеральной собственности.

Формулировки, используемые в Примерных формах директив, предусматривают обязанность представителя государства голосовать определенным образом (за или против) проекта предлагаемого решения (как варианты: обеспечить избрание в совет директоров (включая его председателя), в состав ревизионной комиссии указанных лиц или снять вопрос с обсуждения с указанием причины). По остальным вопросам повестки дня представитель государства обязан голосовать в соответствии с действующим законодательством в интересах государства и акционерного общества, а в случае внесения дополнительных вопросов, не предусмотренных официально полученной Росимуществом повесткой дня, голосовать против принятия каких-либо решений. Представители государства обязаны в течение двух недель со дня заседания совета директоров обеспечить представление в Росимущество копии протокола этого заседания.

Директивы оформляются письмом заместителя руководителя Росимущества, регистрируются в порядке, установленном в этом ведомстве Инструкцией по делопроизводству. К директивам прилагается паспорт заседания органа управления ОАО, акции которого находятся в федеральной собственности, составленный по утвержденной настоящим приказом форме. К директивам прилагается пояснительная записка за подписью начальника управле-

ния Росимущества, содержащая обоснование предлагаемого проекта решения по каждому вопросу повестки дня и соответствующую позицию отраслевого федерального органа исполнительной власти (при наличии). Использование в директивах формулировок, отличных от указанных в Примерных формах, не допускается.

В доверенности на представление интересов государства указываются количество принадлежащих государству акций и их доля в уставном капитале. Доверенность выдается без права передоверия другому лицу, имеет срок действия не более 7 дней с дня, предшествующего дате проведения общего собрания акционеров, она также действительна в случае проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации повторного общего собрания акционеров без изменения повестки дня.

Свои особенности имеет Примерная форма решения единственного акционера ОАО, 100% акций которого находится в федеральной собственности, поскольку в этом случае решение оформляется в виде распоряжения Росимущества. В Примерной форме в этом случае прямо указываются вопросы, которые должны в обязательном порядке пройти утверждение: 1) годовой отчет; 2) годовая бухгалтерская отчетность, включая отчет о прибылях и убытках; 3) распределение прибыли, включая направление средств на выплату дивидендов; 4) избрание совета директоров, включая представителя интересов государства; 5) избрание ревизионной комиссии, включая представителя интересов государства; 6) назначение генерального директора; 7) утверждение аудитора.

Для определения позиции Росимущества по вопросам повестки дня общего собрания акционеров открытого акционерного общества, 100% акций которого находится в собственности Российской Федерации, должны быть представлены следующие материалы: 1) копии протоколов заседаний совета директоров, на которых были рассмотрены вопросы подготовки к общему собранию акционеров; 2) годовой отчет общества, оформленный в соответствии с рекомендациями, утвержденными настоящим приказом; 3) бухгалтерский баланс со всеми приложениями за отчетный год, заверенный руководителем и с отметкой налогового органа; 4) заключение аудитора общества по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности общества за соответствующий год; 5) заключение ревизионной комиссии по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности общества за соответствующий год; 6) рекомендации совета директоров общества по распределению прибыли, в том числе по размеру дивидендов по акциям общества и порядку их выплаты, по результатам финансового года, оформляемые протоколом заседания совета директоров; 7) сведения о кандидате (кандидатах) в исполнительные органы общества, совет директоров общества, ревизионную комиссию общества; 8) протокол конкурсной комиссии по отбору аудитора на соответствующий год; 9) иные документы, требуемые для принятия решений по отдельным вопросам в соответствии с действующим законодательством и настоящим приказом.

В Примерной форме решения единственного акционера ОАО, 100% акций которого находится в федеральной собственности, об увеличении уставного капитала путем размещения дополнительных акций

должны указываться количество акций, до которого будет увеличено их число, размеры увеличения уставного капитала, цена размещения одной обыкновенной именной бездокументарной акции дополнительного выпуска по номинальной стоимости, даты начала15 и окончания16 размещения акций, которые при размещении по закрытой подписке единственному акционеру -Российской Федерации должны оплачиваться в полном объеме. Также подлежат утверждению изменения в уставе ОАО, связанные и с изменением количества акций17.

Решение единственного акционера открытого акционерного общества, 100% акций которого находится в собственности Российской Федерации, об увеличении уставного капитала путем размещения дополнительных акций оформляется также в виде распоряжения Росимущества. Для определения его позиции по этому вопросу повестки дня общего собрания акционеров должны быть представлены: 1) копия протокола заседания совета директоров, на котором был рассмотрен вопрос об увеличении уставного капитала путем размещения дополнительных акций; 2) иные документы, требуемые для принятия решений по отдельным вопросам в соответствии с действующим законодательством и настоящим приказом.

В случае оплаты дополнительных акций неденежными средствами (ценными бумагами, вещами или имущественными правами, иными правами, имеющими денежную оценку) распоряжение должно предусматривать перечень имущества, которым могут оплачиваться акции. В данном случае для определения позиции Росимущества должно быть представлено заключение по результатам экспертизы отчета об оценке соответствующего имущества, подготовленное Управлением учета имущества, анализа, оценки и контроля его использования Росимущества. В соответствующем случае указывается также, что «размещаемые дополнительные акции могут быть оплачены имуществом».

Рекомендации для формирования позиции государства по вопросу об утверждении годового отчета ОАО, акции которого находятся в федеральной собственности, состоят из следующих разделов: 1) общие све-

15 Датой начала размещения ценных бумаг выпуска является следующий день после получения уведомления о государственной регистрации выпуска ценных бумаг.

16 В соответствующем случае может быть указано также, что датой окончания размещения ценных бумаг выпуска является дата получения организацией права собственности на количество акций организации, акции которой вносятся в оплату уставного капитала, но не позднее одного года со дня государственной регистрации дополнительного выпуска ценных бумаг.

17 В случае, если устав организации не содержит указания на требуемое количество, номинальную стоимость, категории (типы) акций, которые общество вправе размещать дополнительно к размещенным акциям (объявленные акции), и права, предоставляемые этими акциями.

дения об акционерном обществе; 2) характеристика органов управления и контроля ОАО (общее собрание акционеров, совет директоров, исполнительный орган, ревизионная комиссия); 3) положение предприятия в отрасли; 4) приоритетные направления; 5) отчет совета директоров (наблюдательного совета) о результатах развития предприятия по приоритетным направлениям деятельности; 6) информация о совершенных предприятием крупных сделках и сделках, в которых имеется заинтересованность; 7) отчет о выплате дивидендов; 8) описание основных факторов риска, связанных с деятельностью предприятия; 9) перспективы развития предприятия.

В Рекомендациях для формирования позиции государства по вопросу о согласовании сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, и крупной сделки ОАО, акции которого находятся в федеральной собственности, указывается, что в этих целях должны быть проанализированы следующие материалы: 1) заверенные в установленном порядке копии документов, подтверждающих наличие заинтересованных в сделке лиц в соответствии с действующим законодательством (в случае сделки, в совершении которой имеется заинтересованность); 2) заверенная в установленном порядке копия бухгалтерского баланса ОАО, акции которого находятся в федеральной собственности, на последнюю отчетную дату; 3) заверенная руководителем такого ОАО копия устава соответствующего открытого акционерного общества; 4) подготовленный в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности отчет об оценке рыночной стоимости имущества, с которым предполагается совершить сделку, произведенной не позднее чем за 3 месяца до его представления (при необходимости); 5) заключение по результатам экспертизы отчета об оценке соответствующего имущества, подготовленное Управлением учета имущества, анализа, оценки и контроля его использования Росимущества (при необходимости); 6) проект договора на совершение сделки (за исключением случаев заключения договора на торгах, проводимых в форме конкурса) и подробное описание всех условий сделки; 7) информация о прогнозе влияния результатов сделки на эффективность деятельности ОАО в разрезе производственных и финансовых показателей; 8) письменное мнение о целесообразности совершения сделки, подготовленное федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим координацию и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления) (при наличии).

Паспорт заседания органа управления ОАО, акции которого находятся в федеральной собственности, должен содержать следующую информацию: 1) дата проведения мероприятия; 2) количество акций в федеральной собственности и их доля в уставном капитале (с выделением голосующих акций); 3) величины ряда экономических показателей (выручка, чистая прибыль, чистые активы) за отчетный и предшествующий финансовые года; 4) предлагаемый размер дивидендов, в т. ч. как доля от чистой прибыли (с выделением приходящихся на федеральный пакет); 5) состав совета директоров (с выделением фактического и возможного числа лиц, представ-

ляющих интересы государства); 6) наличие пакета представленных документов (годового отчета, отчета ревизионной комиссии, аудиторского заключения и протокола конкурсной комиссии по отбору аудитора).

Важным событием, которое может оказать существенное влияние на развитие компаний с долей государства в капитале, стали поправки в действующий закон о приватизации, снявшие запрет на приобретение земли акционерными обществами, в которых доля государства и муниципалитета превышает 25%. Эта норма позволит выкупить землю под своими объектами недвижимости таким крупным компаниям, как «Газпром», РАО «ЕЭС России», Сбербанк РФ и т. п., что должно повысить их инвестиционную привлекательность за счет роста капитализации и способности осуществлять внешние заимствования (прежде всего кредитные).

4.3.3. Основные факторы, влиявшие на развитие государственного сектора

В практическом отношении период 2004-2005 гг. характеризовался тем, что вопросы управления унитарными предприятиями и хозяйственными обществами с долей государства в капитале оказались вплетенными в контекст административной реформы и ее последствий.

Во-первых, можно отметить борьбу вокруг Перечня стратегических предприятий и акционерных обществ. К началу 2005 г. Минэкономразвития РФ был подготовлен и внесен в Правительство РФ проект Указа Президента РФ «О внесении изменений в Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ».

Документом предлагалось исключить из Перечня 252 организации, в том числе 43 федеральных государственных унитарных предприятия и 209 ОАО. В частности, предусматривалось исключение из Перечня 8 находящихся в федеральной собственности пакетов акций акционерных обществ и 9 ФГУПов, относящихся к гражданской авиации, 23 ОАО, являющихся морскими и речными портами, плюс акций 39 обществ морского и речного транспорта, а также 47 открытых акционерных обществ, деятельность которых связана с газификацией и эксплуатацией газового хозяйства в соответствующих субъектах Российской Федерации18.

Таким образом, более половины из предлагавшихся к исключению из числа стратегических акционерных обществ относились к отраслям транспорта и инфраструктуры. МЭРТ обосновывал такой подход необходимостью привлечения внебюджетных средств в виды деятельности, для которых характерны высокая фондоемкость и длительные сроки окупаемости капиталовложений, в условиях, когда инвестиционные потребности превышают бюджетные возможности государства и внутренние источники соответствующих предприятий, что способствует усилению диспропорций между выросшим спросом на транспортные услуги и возможностями его удовлетворения. В

18 Материалы к заседанию Правительства РФ 17 марта 2005 г. «О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью», Минэкономразвития РФ, Российская бизнес-газета, 22 марта 2005 г. 436

этом же контексте указывалось на участие частного капитала в сфере строительства и эксплуатации аэропортов, портов, обслуживающих водный транспорт, присутствие частного капитала на энергетическом рынке, приватизацию большинства компаний по добыче энергоресурсов.

В качестве возможных результатов приватизации называлось повышение конкурентоспособности инфраструктурных объектов, снижение транспортных издержек, ускорение движения пассажиропотоков и грузопотоков, увеличение перевалочных (перевозочных) мощностей, появление новых инвесторов, позитивное влияние на состояние конкурентной среды, повышение качества управления соответствующими объектами. В качестве дополнительного аргумента в пользу реализации федеральных пакетов акций упоминалось снижение их потенциальной стоимости при недостаточном финансировании соответствующих предприятий из бюджета.

Проектом Указа также предлагалось исключить из числа стратегических 73 акционерных общества, находящиеся в федеральной собственности акции которых составляют менее 51% уставного капитала. Такое предложение базировалось на анализе осуществляемой данными компаниями деятельности, который показал, что они не осуществляют производство продукции, необходимой для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ. Отсутствуют законодательные акты, в соответствии с которыми установлены требования к производству соответствующей продукции (работ, услуг) организациями исключительно государственной собственности. В ряде АО производство стратегической продукции не является только их прерогативой, поскольку аналогичная продукция (работы, услуги) производятся частным сектором, что делает, по мнению МЭРТа, сохранение таких пакетов акций в федеральной собственности нецелесообразным. Их размер позволяет государству лишь блокировать решения, принимаемые общими собраниями акционеров.

Кроме того, исключению подлежали федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, включение которых в программы приватизации на 2004-2005 гг. согласовано с отраслевыми федеральными органами исполнительной власти.

Подготовка документа велась с учетом предложений федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за реализацию государственной политики в соответствующих отраслях. Имевшиеся разногласия снимались в ходе согласительных процедур с участием указанных министерств и ведомств.

Несмотря на учет отраслевой специфики представленный Минэкономразвития проект Указа Президента РФ претерпел значительные изменения, внесенные аппаратом Правительства РФ, в результате чего количество исключаемых из Перечня стратегических предприятий и АО организаций было сокращено. После учета замечаний аппарата Правительства в администрацию президента Российской Федерации был направлен проект, содержащий

список из 8 федеральных государственных унитарных предприятий и 179 открытых акционерных обществ. Таким образом, по сравнению с первоначальным вариантом число ОАО, предлагавшихся к исключению из числа стратегических, уменьшилось примерно на 15%, а ФГУПов - более чем в 5 раз.

Тем не менее Государственно-правовым управлением президента РФ проект Указа был отклонен и возвращен на доработку. Помимо технических замечаний были выражены сомнения по поводу необходимости исключения из вышеупомянутого перечня большого количества предприятий и АО без детального анализа их роли в обеспечении безопасности и обороноспособности государства. Данное обстоятельство сделало необходимым проведение совещания по устранению имеющихся разногласий. В дальнейшем замечания Государственно-правового управления президента по поводу анализа роли предприятий в обеспечении безопасности и обороноспособности государства были учтены. Минэкономразвития в этой связи считает актуальным предложение аппарата Совета безопасности РФ о последующей разработке регламента подготовки предложений по уточнению Перечня стратегических предприятий и стратегических АО, который бы позволил обеспечить его периодическое обновление, как требует того действующий закон о приватизации.

На практике после исключения из Перечня стратегических предприятий и акционерных обществ в 2004 г. - начале 2005 г. «Роснефти» (с заменой на «Роснефтегаз» в связи с реализацией проекта по консолидации государственного контроля в «Газпроме»), 12 унитарных предприятий и 8 акционерных обществ машиностроения и оборонной промышленности последующие изменения были минимальными. После января 2005 г. в перечень были включены всего 2 ФГУПа: «Гознак» (с преобразованием 8 профильных унитарных предприятий в его филиалы) и агентство ИТАР-ТАСС19. Еще одно унитарное предприятие, являющееся научно-исследовательским институтом, было исключено из перечня ввиду присоединения к другому предприятию.

Во-вторых, на масштаб госсектора, а косвенно и на процессы, происходившие внутри него, оказывало влияние замедление хода приватизации вследствие конфликта между Российским фондом федерального имущества (РФФИ) и Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом (Росимуществом).

Новое руководство Росимущества во главе с В. Назаровым, вставшее у руля этого органа по управлению имущественными отношениями после начала административной реформы весной 2004 г., предприняло попытку реализовать давно вынашивавшийся замысел расширить круг продавцов федерального имущества в ходе приватизации, мотивируя это необходимостью ускорения приватизационного процесса. Все предшествующие годы эту функцию реализовывал исключительно РФФИ. Были инициированы поправки

19 В 2004 г. в перечень стратегических предприятий по Указу Президента РФ от 22 ноября 2004 г. № 1470 было включено Российское агентство международной информации РИА «Новости». 438

в закон о приватизации, лишающие эту структуру права эксклюзивного продавца. При подготовке нового устава Росимущества было оговорено право ведомства держать в собственности акции, принадлежащие государству, до того момента, пока в права собственности не вступит новый владелец. Роси-муществом же были инициированы и поправки в устав РФФИ, лишающие фонд права владеть и управлять активами приватизированных предприятий, с перспективой перевести РФФИ на бюджетное финансирование при том, что в настоящее время эта организация существует на комиссионные от продажи приватизируемого имущества. Вероятно, это обстоятельство - помимо чисто межведомственных трений, возникших в ходе административной реформы, - и послужило одной из подспудных причин острого конфликта между двумя организациями.

РФФИ, опираясь на свой устав и ранее принятый регламент отношений с Росимуществом, требовал от последнего заранее передавать акции, подлежащие приватизации. Однако к началу лета РФФИ не передал ни одному из победителей торгов купленные им предприятия, т. к. не мог получить их акции у Росимущества. Руководство РФФИ во главе с Ю. Петровым высказывало намерения приостановить публикацию всех сообщений о предстоящих торгах, что означало бы полное замораживание всего процесса приватизации. Всего за прошедший год Российский фонд федерального имущества не опубликовал информационные сообщения о продаже акций 183 акционерных обществ, впервые включенных в программу приватизации20.

Во временном порядке данный вопрос был урегулирован приказом Минэкономразвития России от 7 июня 2005 г. № 122. В соответствии с указанным порядком Росимущество оформляет и передает Российскому фонду федерального имущества оригиналы передаточных распоряжений на передачу приватизируемых акций не позднее 3 рабочих дней со дня получения от РФФИ копий протоколов об итогах торгов и договоров о купле-продаже акций, продажа которых признана состоявшейся. В свою очередь РФФИ оформляет передаточные распоряжения на передачу акций покупателям и осуществляет взаимодействие с лицами, ведущими реестры акционеров. При этом передаточные распоряжения на передачу акций фонду направляются регистраторам одновременно с передаточными распоряжениями на передачу акций покупателям, что позволяет минимизировать срок владения акциями лицом, не уполномоченным на осуществление прав акционера от имени Российской Федерации (фактически акции проходят через лицевой счет продавца транзитом).

В целях совершенствования процедуры продажи приватизируемых акций Министерством экономического развития и торговли России подготовлен проект Постановления Правительства Российской Федерации «О Российском фонде федерального имущества».

20 О приватизации федерального имущества в 2005 г. Отчет Федерального агентства по управлению федеральным имуществом. М., 2006.

Проектом определяется, что с момента утверждения Правительством РФ прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на очередной период в реестре акционеров акционерного общества, включенного в прогнозный план (программу) приватизации, владельцем акций акционерного общества, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации, указывается Российская Федерация в лице Росимущества и РФФИ.

При этом Росимущество осуществляет права акционера в полном объеме, а РФФИ наделяется полномочиями в установленном порядке запрашивать информацию для проведения предпродажной подготовки и проведения оценки акций, а также наделяется полномочиями от имени Российской Федерации как акционера непосредственно передавать покупателю приватизированные акции после подведения итогов продаж, признанных состоявшимися, на основании заключенных в соответствии с законодательством о приватизации договоров купли-продажи. Кроме того, проект наделяет Росимущество полномочиями по определению начальной цены приватизируемого федерального имущества21.

Тем не менее до настоящего времени не утверждена новая редакция Устава Российского фонда федерального имущества, не приведены в соответствие с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регулирующие вопросы организации продажи федерального имущества.

Итогом незавершенного реформирования отношений по приватизации и управлению федеральным имуществом и противоречий между Росимуществом и РФФИ, возникших в ходе административной реформы, стало очевидное замедление реализации весьма амбициозной приватизационной программы, сформулированной Минимуществом РФ еще в 2003 г., до начала административной реформы. Напомним, что Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2004 г. и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г., утвержденные распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1165-р, охватывали трехлетнюю перспективу (2004-2006 гг.) и ставили своей целью к 2006 г. предложить частному сектору все имущество, которое не выполняет государственных функций, а к 2008 г. завершить процесс приватизации.

В частности, применительно к государственному участию в корпоративном секторе в качестве основных ориентиров для реализации приватизационных программ была заявлена продажа всех принадлежащих государству пакетов акций, составляющих до 25% уставного капитала, в 2004 г., составляющих до 50% уставного капитала - в 2005 г., всех остальных, за исключением стратегических, - в 2006 г. Такая программа требовала, по оценке Минимущества РФ, ежегодного осуществления продаж акций 4000 акционерных обществ (включая реорганизованные ФГУПы). В итоге к концу 2008 г. в собст-

21 Об итогах приватизации государственного имущества в первом полугодии 2005 г. // Центр

парламентских коммуникаций, 5 августа 2005 г., www.rosim.ru

440

венности государства планировалось оставить не более 2000 ФГУПов и 500 различных пакетов акций.

Для последующих приватизационных программ характерно использование прежних ориентиров, однако без явного указания на продажу всех принадлежащих государству пакетов акций, кроме стратегических, в 2006 г.

Так, в Прогнозном плане (программе) приватизации на 2005 г., утвержденном распоряжением Правительства РФ от 26 августа 2004 г. № 1124-р, говорилось о том, что в 2005 г. должны быть предложены к приватизации пакеты акций, размер которых не превышает 25% уставного капитала соответствующих акционерных обществ, за исключением пакетов акций стратегических акционерных обществ или принимающих участие в формировании интегрированных структур, а также пакетов акций, продажа которых будет осуществляться исходя из потребностей формирования доходной части федерального бюджета в 2005 г. и на период до 2007 г. в соответствии с перспективным финансовым планом. В Прогнозном плане (программе) приватизации на 2006 г. и основных направлениях приватизации федерального имущества на 2006-2008 гг., утвержденных распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2005 г. № 1306-р, практически в той же самой редакции говорилось о том, что в 2006 г. будут предложены к приватизации пакеты акций, размер которых не превышает 50% уставного капитала соответствующих акционерных обществ. В 2007-2008 гг. к приватизации будут предложены все федеральные государственные унитарные предприятия, не обеспечивающие выполнение государственных функций Российской Федерации, а также акции открытых акционерных обществ, созданных при акционировании указанных федеральных государственных унитарных предприятий.

Яркой иллюстрацией того, насколько различаются планируемые и реальные темпы приватизации, могут служить итоги 2004 г., когда было приватизировано 565 федеральных пакетов акций (не считая 31 пакета акций, по которым итоги продаж были подведены уже в 2005 г.) и 525 ФГУПов22 при том, что планировалась приватизация акций 1702 АО и 1374 ФГУПов23. Примерно такая же картина наблюдалась и в 2005 г., когда из 1481 намеченного к продаже пакета акций был продан 521 пакет (без учета 273 пакетов, по которым подведение итогов продаж отнесено на 2006 г.). Правда, при этом заметно увеличилось количество приватизированных унитарных предприятий феде-

22 Имеется в виду количество унитарных предприятий, по которым завершены все подготовительные мероприятия и приняты решения об условиях их приватизации.

23 Реально не все указанные объекты могли быть приватизированы по причинам включения некоторых в Перечень стратегических предприятий и акционерных обществ, внесения в качестве вклада РФ в уставные капиталы интегрированных структур, отсутствия реальной хозяйственной деятельности, нахождения в стадии банкротства или ликвидации, наличия документации, в которой выявлены нестыковки, или ее полного отсутствия вообще, неисполнения менеджментом предприятий требований по подготовке приватизации, различных технических проблем.

ральной собственности (741 ед.), которое тем не менее составило чуть более половины от включенных в программу приватизации 2005 г. (1453 ед.)24.

В целях стимулирования приватизационного процесса Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2005 г. № 806 были утверждены новые Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества.

Документом предусматривается, что не позднее 1 февраля Минэкономразвития представляет в Правительство РФ доклад об итогах исполнения программы в отчетном году, включая перечни федерального имущества, не приватизированного в отчетном году и подлежащего включению в программу, с проектом соответствующего решения Правительства. Не позднее 1 апреля Минэкономразвития дает Росимуществу задание на разработку проекта программы на очередной год, подготовленное с учетом рассмотренных на заседании Правительства итогов приватизации федерального имущества за отчетный год, а также основных направлений приватизации федерального имущества на плановый период.

При подготовке проекта программы учитываются предложения федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, ФГУПов, а также открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, иных юридических лиц и граждан, поступившие в Росимущество не позднее 1 мая.

Не позднее 20 мая Росимущество направляет в федеральные агентства, осуществляющие в установленной сфере деятельности функции по управлению государственным имуществом, и в иные выполняющие указанные функции федеральные органы исполнительной власти (далее - отраслевые агентства) перечни подведомственных им федеральных государственных унитарных предприятий, а также открытых акционерных обществ, осуществляющих деятельность в соответствующей сфере, и иного имущества, которые подлежат включению в проект программы (кроме имущества, включение которого в проект программы является обязательным в соответствии с решениями Правительства РФ), для согласования в установленном порядке. Предложения о включении в проект программы федерального имущества, приватизация которого обязательна в соответствии с решениями Правительства РФ, согласованию с отраслевыми агентствами не подлежат.

Не позднее 10 июня согласованные перечни представляются отраслевыми агентствами в Росимущество, которое в случае наличия разногласий по проекту программы не позднее 20 июня проводит с отраслевыми агентствами согласительные совещания с участием представителя Минэкономразвития. Предложения об исключении федерального имущества из проекта программы представляются отраслевыми агентствами в отношении подведомственных им федеральных государственных унитарных предприятий и акций ак-

24 О приватизации федерального имущества в 2005 г. Отчет Федерального агентства по

управлению федеральным имуществом. М., 2006.

442

ционерных обществ, осуществляющих деятельность в соответствующей сфере, по специальным формам, установленным еще Постановлением Правительства РФ от 5 мая 2003 г. № 252. В этих формах приводятся базовые характеристики объектов, предлагаемых к исключению из программы приватизации, и дается обоснование нецелесообразности их приватизации. Предложения, представленные без соблюдения указанных требований, к рассмотрению не принимаются.

Не позднее 30 июня согласованный проект программы представляется Росимуществом в Минэкономразвития РФ с приложением выписок из реестра федерального имущества и иных документов, перечень которых определяется МЭРТом. В случае наличия неурегулированных разногласий проект программы представляется с разногласиями вместе с протоколом согласительного совещания и подлинниками замечаний, подписанными руководителями соответствующих отраслевых агентств. По неурегулированным разногласиям МЭРТ проводит в установленном порядке согласительные совещания. Не позднее 15 июля Минэкономразвития представляет согласованный с Федеральной антимонопольной службой (ФАС) и Минфином проект программы в Правительство РФ в установленном порядке для рассмотрения на его заседании. Не позднее 25 августа Правительство утверждает программу.

Основным новшеством, привнесенным данным документом в организацию приватизационного процесса, помимо обновленного временного графика прохождения соответствующих документов с введением контрольных финальных сроков по всей цепочке, является норма о том, что предложения о включении в проект программы федерального имущества, приватизация которого обязательна в соответствии с решениями Правительства РФ, согласованию с отраслевыми агентствами не подлежат.

В-третьих, определенное влияние на дальнейшие перспективы управления унитарными предприятиями и хозяйственными обществами с участием государства в капитале будет оказывать оптимизация сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти ФГУПов и федеральных госучреждений (ФГУ), проводимая в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы, образованной по Постановлению Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451.

К 1 марта 2005 г. данной комиссией было рассмотрено 25473 организации бюджетной сети, в том числе 6498 федеральных государственных унитарных предприятий и 18 975 федеральных государственных учреждений. В соответствии с протокольными решениями были выделены 5 групп предпри-

V V 25

ятий и учреждений, по которым предлагаются следующие решения .

Первая группа - организации, подлежащие сохранению в федеральной собственности. В эту группу включались государственные организации, связанные с обеспечением обороны и безопасности Российской Федерации, с осуществлением федеральных государственных функций, с сохранением на-

25 Российская бизнес-газета, 22 марта 2005 г.

циональных и культурных ценностей Российской Федерации. Всего в соответствии с решениями комиссии подлежат сохранению в федеральной собственности 10 538 организаций (41% от общего числа рассмотренных комиссией), из них 1019 - унитарные предприятия (15,7%) и 9519 - учреждения (50,2%). В указанную группу были также включены унитарные предприятия, подлежащие акционированию с сохранением 100% акций в федеральной собственности.

Ко второй группе относятся федеральные государственные унитарные предприятия, имущество которых подлежит передаче в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и федеральные государственные учреждения, подлежащие передаче в ведение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Всего в эту группу включены 3970 организаций (16% от общего числа рассмотренных комиссией), из них 202 унитарных предприятия (3,1%) и 3768 учреждений (19,8%).

Третью группу составляют организации, подлежащие приватизации или ликвидации как не соответствующие критериям сохранения их в федеральной собственности. Подлежат приватизации или ликвидации в установленном законом порядке 6119 организаций (24% от общего числа рассмотренных комиссией), из них 3384 унитарных предприятий (52,1%) и 2735 учреждений (14,4%).

В четвертую группу включены предприятия и учреждения, подлежащие дополнительному рассмотрению после принятия нормативных правовых актов по социальному пакету государственных гражданских служащих. В их числе отдельные государственные организации в сфере медицины, санаторно-курортного и транспортного обеспечения, обслуживающие федеральные органы исполнительной власти. Требуют дополнительного рассмотрения после принятия соответствующих нормативных правовых актов 70 организаций (0,3% от общего числа рассмотренных комиссией), из них 37 унитарных предприятий (0,6%) и 33 учреждения (0,2%).

Кроме того, в самостоятельную группу выделены организации, в отношении которых требуется уточнение их статуса, проведение и оформление реорганизационных, ликвидационных процедур и внесение соответствующих изменений в реестр федерального имущества; таковых оказалось 4776 организаций (19% от общего числа рассмотренных комиссией), из них 1856 унитарных предприятий (28,5%) и 2920 учреждений (15,4%).

На первый взгляд, проделанная работа касается в основном субсектора унитарных предприятий, поскольку вопросы управления хозяйственными обществами с участием государства затрагивает только то обстоятельство, что определены чуть более 1000 ФГУПов, подлежащих сохранению в федеральной собственности (с включением в их число предприятий, подлежащих акционированию с сохранением 100% акций в федеральной собственности), и примерно 3400 ФГУПов, подлежащих ликвидации и приватизации, одним из способов которой может быть акционирование.

Однако при этом нельзя забывать о том, что около 1900 ФГУПов, в отношении которых требуется уточнение статуса, проведение и оформление ре-

организационных, ликвидационных процедур и внесение изменений в реестр федерального имущества, через определенное время могут пополнить указанные выше 2 группы унитарных предприятий, причем пропорции их разделения пока не ясны. Еще более сильное влияние на масштабы сектора хозяйственных обществ с участием государства может оказать возможное принятие изменений и дополнений в закон о приватизации, позволяющих приватизировать государственные и муниципальные учреждения. Соответствующий законопроект распространяет на них применяемое сегодня в отношении унитарных предприятий преобразование в открытое акционерное общество (ОАО).

Принимая во внимание тот факт, что по результатам работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы выявлены как минимум 6503 ФГУ, излишних для выполнения функций федеральных органов исполнительной власти26, можно оценить поле последующей потенциальной корпоратизации. Напомним в этой связи, что по итогам 2004 г. почти 99% всех приватизированных ФГУПов были преобразованы в ОАО. Кроме того, примерно 23% ФГУПов и 48% ФГУ, если исходить из их численности на 1 марта 2005 г., пока не были охвачены усилиями по оптимизации бюджетной сети.

Особого внимания тем не менее заслуживает вопрос о масштабах, мотивах и последствиях имущественной экспансии государства, ставшей отличительной чертой 2005 г.

4.4. Имущественная экспансия государства: новый этап

4.4.1. Государство на рынке корпоративного контроля

Специфика деятельности государства на рынке корпоративного контроля обусловлена осуществлением трех ключевых функций: приватизационные продажи, приобретение (административными или рыночными методами) тех или иных активов, регулирование (законодательство, ведомственный контроль, правоприменение). Если та или иная модель регулирования рынка корпоративного контроля (при всех национальных особенностях) является непременным атрибутом любой относительно развитой правовой системы, то реализация первых двух функций (не в качестве разовых актов, а как компонент экономической политики) может быть связана только с относительно коротким историческим периодом. Как правило, их реализация возможна лишь на альтернативной основе (в силу, например, идеологических предпочтений правящей партии), а выбор зависит от широкого комплекса экономических, правовых, исторических и этических традиций в конкретном обществе. Особенностью России середины первого десятилетия наступившего века стало параллельное развитие обоих процессов27.

26 Правда, 3768 учреждений из этого числа подлежат передаче в ведение органов исполнительной власти субъектов РФ.

27 В силу основной тематики статьи проблемы приватизации и правового регулирования специально не рассматриваются.

К концу 90-х - началу 2000-х годов государственное присутствие в корпоративном секторе, будучи весьма обширным, исходя из формальных количественных характеристик, было сильно распылено в виде многих тысяч разрозненных, плохо или вообще неуправляемых унитарных предприятий и пакетов акций недавно созданных акционерных обществ практически во всех отраслях хозяйства. Интегрированные структуры, созданные по инициативе государства и с его участием на начальном этапе приватизации, действовали в основном в топливно-энергетическом комплексе, представляя также естественно-монопольные виды деятельности.

Период 2000-2004 гг. характеризовался определенными усилиями по повышению эффективности управления распыленными активами путем их интеграции в государственные холдинговые структуры в таких отраслях, как атомная энергетика, железнодорожный транспорт, оборонная и алкогольная промышленность, обеспечение функционирования воздушного и морского транспорта, почтовая связь. Увеличение государственной доли в капитале отдельных компаний вне рамок интеграционных процессов было исключением и носило штучный характер. Параллельно с этим начался процесс реструктуризации естественных монополий.

В этот же период заметно активизировались попытки установления (расширения) контроля за основными финансовыми потоками российской экономики и, более широко, усилилось движение в сторону обеспечения зависимости бизнеса от государственных институтов, несмотря на решения по дерегулированию, административную реформу и планы дальнейшей прива-тизации28. Главной особенностью 2005 г. стало смещение приоритетов в пользу прямого государственного участия в экономике. Рассмотрим некото-

29

рые показательные примеры и тенденции .

Как известно, одним из заметных событий 2004 г. (помимо дела «ЮКОСа») стал запуск масштабного проекта по слиянию ОАО «Газпром» и НК «Роснефть». Изначально государство собиралось обменять «Роснефть» на 10,74% акций ОАО «Газпром», находившихся на балансе его дочерних компаний30 и необходимых государству для консолидации контрольного пакета газового холдинга в своей собственности, что, в свою очередь, позволяло либерализовать рынок акций «Газпрома» без риска утраты контроля. На основании Указа Президента РФ от 7 декабря 2004 г. № 1502 «Роснефть» была исключена из списка стратегических АО, а 100% ее акций были внесены в качестве вклада РФ в уставный капитал вновь созданного ОАО «Роснефтегаз», внесенного в список стратегических компаний. «Роснефтегаз» предполагалось соз-

28 Подробно см.: Радыгин А. Россия в 2000-2004 годах: на пути к государственному капитализму? // Вопросы экономики. 2004. № 4. С. 42-65.

29 Источниками для фактических данных послужили официальные пресс-релизы и интервью руководителей Минэкономразвития РФ, ФАУФИ, информационные материалы Прайм-ТАСС, «ИНТЕРФАКС», «РБК», проекта «lin.ru», периодических изданий - «Коммерсантъ», «Ведомости», «Известия», «Время новостей», «Финанс», «Слияния и поглощения», сайты компаний.

30 Речь идет о дочерних компаниях «Газпрома» - это «Газпроминвестхолдинг», Газпромбанк, «Газфонд», «Газпромфинанс» и Gazprom Finance BV.

дать в качестве временного хозяйственного субъекта, в рамках которого можно было провести обмен активами.

В 2005 г. формат сделки изменился. После длительного противостояния между руководством двух госкомпаний, каждая из которых опиралась на «свой» административный ресурс, было определено, что источником оплаты 10,74% акций «Газпрома», которые летом 2005 г. были перерегистрированы на «Роснефтегаз», должны стать не активы «Роснефти», а средства кредита (7,5 млрд долл.), который «Роснефтегаз» должен получить у консорциума западных банков под залог неконтрольного пакета «Роснефти». Источником оплаты этого кредита могут стать средства, вырученные от продажи другого неконтрольного пакета акций «Роснефти», в том числе за счет проведения IPO. К концу 2005 г. «Роснефтегаз» оплатил первые два транша за акции «Газпрома» (около 1,3 млрд долл.), однако основные выплаты еще впереди.

Реализация такой схемы позволяет установить мажоритарный контроль над «Газпромом» при сохранении самостоятельности «Роснефти» (с вошедшим в ее состав «Юганскнефтегазом») и контроля над ней. По данным ФАУФИ, после размещения акций НК «Роснефть» на бирже и привлечения денежных средств, достаточных для погашения долга за покупку 10,74% акций «Газпрома», «Роснефтегаз» может быть ликвидирован в конце 2006 г. - начале 2007 г. В этом случае акции «Газпрома» перейдут на баланс Росимущества, т.е. в собственность казны. В конце 2005 г. были приняты также поправки в закон о газоснабжении, которые сняли установленное прежней редакцией ограничение для иностранных владельцев (не более 20% акций) и подняли до порога 50% плюс 1 акция минимально допустимую совокупную долю федеральной собственности и собственности тех АО, в которых находится более 50% акций31.

Одновременно должно быть осуществлено увеличение доли государства в капитале компании «Росгазификация» (в настоящее время владеет 0,89% акций ОАО «Газпром») с 72 до 100% за счет внесения в ее уставный капитал миноритарных пакетов акций газораспределительных компаний, находящихся в государственной собственности. В дальнейшем «Росгазификация» может быть реорганизована с выделением основного актива - акций «Газпрома» - на баланс отдельной компании. При этом доля государства в компании, на балансе которой будут находиться акции «Газпрома», будет составлять практически 100%, а спецкомпания будет впоследствии ликвидирована.

Срыв сделки по поглощению «Роснефти» «Газпромом» тем не менее не изменил планы «Газпрома» и его кураторов в органах власти по увеличению нефтяной составляющей холдинга. В октябре 2005 г. состоялась крупнейшая в истории российского рынка корпоративного контроля сделка - приобретение «Газпромом» через одну из своих дочерних компаний 72,66% акций «Сибнефти» (13,091 млрд долл.). Этот пакет вместе с приобретенными ранее

31 В прежней редакции минимально допустимая государственная доля составляла только 35%, однако при этом допускалось владение этим пакетом исключительно федеральной казной, без привлечения каких-либо хозяйственных обществ.

у Газпромбанка 3,016% акций «Сибнефти» обеспечивают холдингу квалифицированное большинство при принятии решений.

В итоге фактическая национализация «Сибнефти» и завершение перехода не только де-юре, но и де-факто «Юганскнефтегаза» под контроль «Роснефти» существенным образом изменили соотношение сил в нефтяной отрасли, где в настоящее время представлены только государственные и «лояльные» компании. Остается пока открытым вопрос о поглощении части нефтяных активов «Роснефти» «Газпромом», который будет зависеть прежде всего от баланса сил во властных структурах. Дальнейшее наращивание своих нефтяной (вплоть до 55% бизнеса) и энергетической составляющих газовый холдинг тем не менее позиционирует как долгосрочную стратегию, одновременно подготавливая условия для установления контроля над независимыми производителями газа (ОАО «Нортгаз») или блокируя продажу их пакетов другим компаниям (ОАО «НОВАТЭК»). Среди нефтяных компаний, которые могут стать объектом экспансии «Газпрома», называются «Татнефть», принадлежащие в настоящее время АФК «Система» активы башкирского ТЭК и др.

«Роснефть» для продолжения экспансии в отрасли после установления фактического контроля над «Юганскнефтегазом» должна решить ряд проблем корпоративного и финансового характера. К ним относятся: консолидация капитала основных дочерних компаний и переход на единую акцию, решение проблем с миноритариями дочерних компаний (перспектива судебных разбирательств, связанных как с возможными коэффициентами обмена, так и с продолжающимися несколько лет конфликтами на почве трансфертного ценообразования в холдинге), изыскание средств для выплат по кредитам, взятым на рубеже 2004-2005 гг. для покупки «Юганскнефтегаза», и, возможно, кредитов на покупку компанией «Роснефтегаз» акций «Газпрома».

Продолжением тенденции экспансии естественных монополий стало приобретение РАО «ЕЭС России» в конце 2005 г. 22,43% акций энергомашиностроительного концерна «Силовые машины» (101,4 млн долл.), контролируемого бизнес-группой «Интеррос». Данное приобретение с учетом более чем 3% акций, находящихся в собственности «Ленэнерго», обеспечило энергомонополии контроль над блокирующим пакетом акций и соответственно возможность влиять на принятие решений. Вместе с тем современный этап реформирования электроэнергетики в качестве одной из важных задач ставит ликвидацию непрофильных активов. Уже в 2006 г. 20,62 % акций «Силовых машин» приобрел крупнейший немецкий электротехнический концерн Siemens AG, доведший с учетом уже имевшихся 4,38% акций свою долю до величины блокирующего пакета. Напомним, что весной 2005 г. ФАС отказала Siemens AG в разрешении на приобретение 73,46% акций «Силовых машин», хотя ранее сделка была согласована на уровне высших руководителей России и ФРГ.

Помимо естественных монополий, в качестве нового серьезного игрока, занявшегося приобретением ранее приватизированных активов, в 2005 г. выступило ФГУП «Рособоронэкспорт» - государственное внешнеэкономическое

предприятие, на долю которого приходится основная часть российского экспорта военно-технической продукции. Сферой его активности пока стали оборонная промышленность и машиностроение.

Еще в 2002 г. «Рособоронэкспорт» и Государственная инвестиционная корпорация32 учредили Объединенную промышленную корпорацию «Обо-ронпром», деятельность которой может служить хорошей иллюстрацией комбинированного применения административных и рыночных методов установления корпоративного контроля. В 2005 г. одним из основных направлений ее деятельности стало формирование вертолетостроительного холдинга - в уставный капитал «Оборонпрома» передаются государственные пакеты акций Улан-Удинского авиационного завода (УУАЗ, 49,18%), Московского вертолетного завода им. Миля (МВЗ, 31%), Казанского вертолетного завода (КВЗ, 29,92%), Московского машиностроительного завода «Вперед» (ММЗ, 38%) и Ступинского машиностроительного производственного предприятия (СМПП, 60%). Для обеспечения мажоритарного контроля указанных предприятий «Оборонпром» осуществил покупку у частных акционеров дополнительных пакетов акций УУАЗа (25%), ММЗ (12,5%) и МВЗ (31%). В ноябре 2005 года у АФК «Система» было приобретено ОАО «Камов-Холдинг», которому, в свою очередь, принадлежит 49% акций ОАО «Камов» (11,8 млн долл.).

Другим способом установления контроля над рядом предприятий стала дополнительная эмиссия акций «Оборонпрома», в ходе которой 15,07% его акций были обменены на 29,92 % акций КВЗ, находившихся в собственности Татарстана. Еще одним новым участником холдинга стал контролируемый частными акционерами ростовский вертолетный завод «Роствертол», приобретший 2,79% акций за наличные деньги. При этом холдинг собирается направить вырученные средства на выкуп дополнительной эмиссии акций самого «Роствертола», поскольку в настоящее время в собственности государства находится только 3,73% акций предприятия. В последующем «Оборонпром» собирается довести свой пакет акций в «Роствертоле» до контрольной величины, ограничившись на первом этапе блокирующим пакетом. «Оборонпром» контролирует также ряд предприятий, не имеющих отношения к производству вертолетов, в том числе ОАО «Оборонительные системы» (более 75% акций), ЗАО «Оборонпромлизинг» (100%).

Как показывают события 2005-2006 гг., интересы «Рособоронэкспорта» явно выходят за пределы оборонной промышленности и распространяются, в частности, на автомобилестроение для гражданских нужд. Так, в 2005 г. произошла смена высших менеджеров на АвтоВАЗе, в совет директоров которого вошли представители «Рособоронэкспорта» и Внешэкономбанка. Хотя смена руководства позиционируется как привлечение антикризисных менеджеров, никаких радикальных изменений в политике компании не предполагается. Схема установления имущественного контроля пока остается непро-

32 После ликвидации Госинкора в 2003 г. его доля (51%) перешла к Росимуществу, которое в настоящее время делит капитал «Оборонпрома» с «Рособоронэкспортом» (31,13%), Татарстаном и ОАО «Роствертол».

зрачной, хотя некоторые источники указывают размер приобретенного пакета (около 60% акций) и сумму сделки (около 700 млн долл.). В октябре 2005 г. вместо размещения государственного пакета акций на Лондонской фондовой бирже ОАО «КамАЗ» и 3 его дочерних общества распоряжением правительства РФ были включены в перечень стратегических предприятий, а по данным на февраль 2006 г., 34,01% акций КамАЗа могут быть переданы в управление ФГУП «Рособоронэкспорт», которое направило соответствующий запрос в ФАУФИ (непосредственно участвовать в приватизационных сделках унитарное предприятие не имеет права). В январе 2006 г. стало известно, что ФГУП «Рособоронэкспорт» сделало предложение основным собственникам титанового монополиста ОАО «Верхнесалдинское металлургическое производственное объединение» о выкупе их акций.

На стадии проработки в правительстве находится проект создания единой Национальной автомобилестроительной компании по аналогии с Объединенной авиастроительной компанией (ОАК), принципиальное решение о создании которой было принято зимой 2005 г. Параллельно уже в 2006 г. рассматривается вопрос о создании аналогичной компании в области двигате-лестроения (6 крупных предприятий). Как и можно было ожидать, одним из серьезных препятствий на пути создания ОАК является определение пропорций в структуре капитала создаваемого холдинга между государством и другими группами акционеров, учет интересов частных акционеров, владеющих пакетами акций различной величины на предприятиях, объединяемых в холдинг. Возможно, что опыт, приобретенный в ходе создания «Оборонпромом» вертолетостроительного холдинга, будет востребован и при строительстве ОАК. В дальнейших планах - Национальная энергомашиностроительная корпорация, которая в перспективе может интегрировать приобретенные РАО «ЕЭС России» и «Газпромом» активы соответственно «Силовых машин» и «Объединенных машиностроительных заводов», контролируемый государством (51%) холдинг надводного судостроения на базе Балтийского завода и «Северной верфи» и ряд других.

Определенные изменения, связанные с действиями государства и компаний с его участием, затронули в 2005 г. смежные с авиастроением виды деятельности: авиаперевозки и функционирование аэропортов. В августе Сбербанк РФ стал номинальным держателем 25% акций ОАО «Аэрофлот-Российские авиалинии». ФГУАП «Пулково» завершило разделение на предприятия, осуществляющие аэропортовую деятельность и авиаперевозки. В дальнейшем «Пулково» (авиаперевозки) будет присоединено к Государственной транспортной компании (ГТК) «Россия», из которой будет выделено и передано Управлению делами Президента РФ имущество для обеспечения авиаперевозок первых лиц государства. Суд по иску Росимущества признал незаконной передачу движимого имущества аэропорта «Домодедово» компании «Ист-Лайн», что стало в 2005 г. наиболее громким делом по признанию незаконными сделок с государственным имуществом, совершенных в 90-е годы. Помимо этого, рассматривается аналогичный иск, предметом которого является терминал данного аэропорта.

Еще одним примером активизации усилий государства по доведению своей доли в компаниях со смешанным капиталом до контрольной величины может служить вновь активизировавшееся в июне 2005 г. обсуждение методов увеличения федеральной доли в алмазном холдинге «АЛРОСА». Увеличение федеральной доли с 37 до 51% возможно за счет обмена выпущенных в ходе дополнительной эмиссии акций «АЛРОСА» на госпакеты акций 5 профильных компаний («Смоленский кристалл» - 100%, Специальное конструк-торско-технологическое бюро «Кристалл» - 100%, Приокский завод цветных металлов - 100%, Вилюйская ГЭС-3 - менее 1% и «Алмазный мир» - 52,37%. В свою очередь, «АЛРОСА» рассматривается в качестве потенциального основного акционера ОАО «ГМК «Норильский никель». Как и в случае с «Газпромом», данная сделка может потребовать привлечения крупного кредита с соответствующими гарантиями.

Реализация этой схемы встретила очевидное противодействие со стороны второго крупного акционера «АЛРОСА» - правительства Якутии (32% акций), которое не только не желает обременять себя усилиями по участию в приобретении «Норильского никеля», но и оказалось перед необходимостью поиска активов для внесения в капитал «АЛРОСА» с тем, чтобы не допустить сокращения своей доли. С этим связан вопрос о передаче в федеральную собственность имущественного комплекса, ранее принадлежавшего ПНО «Якуталмаз». Республика же в этом случае потеряет право собирать с «АЛРОСА» арендные платежи, составляющие до 3/4 поступлений в ее бюджет. Ради сохранения баланса сил Якутия готова пойти на компромисс: увеличить капитализацию «АЛРОСА» за счет внесения в ее капитал акций других республиканских предприятий (75% минус 1 акция «Якутугля», 34,6% акций «Эльгауг-ля» и 10% акций «АЛРОСА-Нюрба»).

В 2006 г. перечень крупных государственных холдингов может пополниться за счет создания нового холдинга «Атомпром» (АЭС, атомная промышленность, профильные научно-исследовательские организации). Основой для объединения служат активы акционируемого концерна «Росэнергоатом» и ряда предприятий, входящих в группу «Объединенные машиностроительные заводы» (фактически в собственности группы «Газпрома», который владеет и другими активами атомной отрасли). Находящиеся в обращении на открытом рынке акции ОМЗ (менее 25%) могут быть подвергнуты делистингу с последующей трансформацией компании в закрытое акционерное общество. Единственным акционером нового холдинга, видимо, будет государство.

Весьма симптоматичным является также характерное для 2005 г. торможение процессов реструктуризации естественных монополий. Дальнейшие процессы реорганизации железнодорожной отрасли связаны с обсуждением возможных стратегических рисков при приватизации различных объектов ОАО «РЖД». Важным вопросом остаются источники покрытия убытков железнодорожного транспорта в случае выделения из ОАО «РЖД» пассажирских перевозок в самостоятельную компанию, ее статус и собственник - непосредственно ОАО «РЖД» или федеральные и, возможно, региональные вла-

сти. Часть пакета акций ОАО «РЖД» может быть выставлена на продажу к концу третьего этапа реформирования железнодорожного транспорта (20062008 гг.) наряду с акциями дочерних компаний РЖД, работающих в конкурентном сегменте рынка.

В сфере электроэнергетики сохраняются проблемы, связанные с продажей генерирующих мощностей после разделения по видам деятельности в региональных энергокомпаниях, с завершением формирования оптовых генерирующих компаний, состоянием диспетчерских и сетевых объектов. В конце 2005 г. в планах реструктуризации РАО «ЕЭС России» обозначился новый аспект, связанный с выпуском дополнительной эмиссии акций рядом генерирующих компаний. Дискуссионным вопросом в этой связи является распределение их капитала, степень сохранения участия в них самого РАО «ЕЭС России» и акционеров холдинга. Необходимо напомнить в этой связи, что, согласно первоначальным планам реструктуризации отрасли, после ликвидации РАО государство намеревалось оставить в своей собственности по 75% + 1 акция в Федеральной сетевой компании и Системном операторе, а также контрольный пакет в генерирующей компании, созданной на базе активов гидроэнергетики.

В отношении ОАО «Газпром» вопрос о радикальном преобразовании практически всегда оставался на уровне проектов и дискуссий. Судя по официальным заявлениям, речь может идти о проведении мероприятий, направленных на сокращение издержек, повышение прозрачности и финансовое оздоровление. Так, советник президента РФ И. Шувалов заявил о том, что никакой глобальной реформы в газовой отрасли компании, в отличие от электроэнергетики, не ожидается, трубопроводная система останется в составе компании, которая должна обладать монопольным правом на осуществление экспорта при обеспечении недискриминационного доступа к трубе для независимых производителей. Обсуждается вопрос о создании в порядке пилотного проекта свободного рынка газа в объеме около 5 млрд куб.м в год33.

При этом необходимо подчеркнуть, что вопрос о самой возможности приватизации активов естественных монополий и ее условиях является далеко не очевидным, что ясно показывает пример «Связьинвеста», который в период акционирования в первой половине 1990-х годов также фактически занимал монопольное положение на рынке услуг связи. Хотя вопрос о продаже государственного пакета акций в «Связьинвесте» в последние годы рассматривался неоднократно, в прошедшем году возражения силовых ведомств привели к тому, что приватизация была отложена по причине необходимости принятия закона о защите интересов спецпотребителей услуг связи и разработки соответствующих практических механизмов.

Продажа пакета акций телекоммуникационного холдинга «Связьинвест» предполагалась все последние годы, поэтому включение этого объекта в список для приватизации 2005 г. отнюдь не означало принятия окончательных решений. Во-первых, дальнейшая приватизация прямо связана с завершени-

33 Известия. 2005. 18 марта. 452

ем процессов реорганизации в холдинге, тарифной реформой, решением проблем социальной нагрузки региональных компаний и обеспечением связью силовых ведомств (свыше 600 тыс. номеров при наличии значительной задолженности перед холдингом - около 600 млн руб. на 1 июля 2005 г.). Во-вторых, с учетом роста привлекательности телекоммуникационных акций срочная продажа ценных бумаг холдинга вообще имеет мало смысла. Тем не менее есть и встречная тенденция. По оценке Минэкономразвития РФ, хотя холдинг владеет контрольными и блокирующими пакетами акций региональных операторов проводной связи, оперативность управления ими утрачена. В-третьих, серьезной проработки требует конкретный вариант продажи.

С точки зрения Минэкономразвития РФ, наиболее рациональным вариантом является одномоментная приватизация всего госпакета (75% минус 1 акция), который и обсуждался в 2005 г. одновременно с подготовкой проекта указа президента РФ об исключении холдинга из перечня стратегических объектов. Одновременно в течение 2005 г. продолжалось согласование условий продажи с силовыми ведомствами. В октябре 2005 г. в проект указа были внесены принципиальные поправки Государственно-правового управления Президента, предусматривающие необходимость законодательного оформления гарантий для силовых ведомств до включения холдинга в программу приватизации. Это означает, что приватизация холдинга, скорее всего, не состоится и в 2006 г. Глава холдинга В. Яшин в конце 2005 г. заявил о возможности продажи государственного пакета либо до 1 июля 2006 г., либо уже после президентских выборов 2008 г.

В целом же история приватизации (и планов приватизации) холдинга «Связьинвест» заслуживает отдельного исследования, так как в ней ярко проявились практически все специфические черты российской приватизации постмассового периода: «олигархическая война» 1997 г., непрозрачность продажи первого пакета, активное задействование административного ресурса как в 1997 г., так и в 2005 г., риски «двойной» приватизации (холдинга и дочерних структур) по аналогии с нефтяной отраслью 1990-х годов, комплекс социальных и региональных проблем, ограничения стратегического (национальная безопасность) характера и заинтересованность силовых ведомств, проблемы реорганизации и оптимизации корпоративной структуры, скрытая борьба властных и финансовых группировок 2000-х годов и целый ряд других.

Подведем некоторые итоги. В 2005 г. произошли заметные изменения в подходах, в частности:

- активизация деятельности уже действующих государственных холдингов и компаний, которые стали на путь расширения масштабов своего бизнеса и его диверсификации путем поглощений и слияний («Газпром», «Роснефть»);

- вовлечение в процессы имущественной экспансии новых «игроков» (ФГУП «Рособоронэкспорт», РАО «ЕЭС России»);

- политика интеграции разрозненных активов, остающихся в собственности государства, в холдинговые структуры становится второстепенной , однако созданные новые структуры начинают активно, хотя и весьма выборочно, действовать на рынке корпоративного контроля как самостоятельные субъекты (ОАО «Оборонпром» и др.);

- хотя говорить о формировании многоотраслевых конгломератов пока преждевременно, осуществлен выход экспансии за пределы топливно-энергетического сектора (в 2005 г. - начале 2006 г. в сферу государственных интересов попали АвтоВАЗ, КамАЗ, ОАО «Верхнесалдинское металлургическое производственное объединение» и др.);

- происходит смещение интереса от активов «проблемных» или «недобросовестных» с точки зрения госструктур компаний («ЮКОС», группа «Гута») к активам «нейтральных» или «лояльных» собственников;

- интенсификация государственного участия на рынке корпоративного контроля происходит на фоне общего значительного роста сделок на российском рынке при одновременном спаде «враждебных» поглощений;

- более широко практикуются такие методы, как доведение размера имеющейся доли в уставном капитале компаний до величины, позволяющей оказывать решающее влияние на их деятельность («Газпром», «АЛРОСА», «Росгазифика-ция», Московский машиностроительный завод «Вперед», Московский вертолетный завод им. Миля, Улан-Удинский авиационный завод);

- необходимость политического согласования возможных крупных сделок как внутри страны, так и с участием зарубежных компаний становится обязательным компонентом проработки такого бизнес-решения (практически все состоявшиеся крупные сделки 2005 г. с участием государственных структур, а также сделки отклоненные: продажа пакета акций «НОВАТЭК» французской Total, размещение акций КамАЗа на Лондонской фондовой бирже, продажа контрольного пакета «Силовых машин» концерну Siemens AG).

Отдельно необходимо упомянуть селекцию сделок по условиям их оплаты и, что не менее важно, по возможностям вывоза полученного капитала. Здесь действует, по сути, «тройной стандарт», что заведомо исключает рыночный подход к сделкам, и отнюдь не всегда ясны мотивы принятия конкретных решений. Хорошо известны два крайних возможных варианта. Первый -разгром компании и фактическая национализация активов, когда вопрос о рыночной цене сделки и возможностях вывоза полученных средств по понят-

34 Тем не менее этот процесс продолжается, прежде всего в оборонной промышленности. По данным ФАУФИ, в 2005 г. завершено формирование ОАО «Корпорация "Тактическое ракетное вооружение"», ОАО «Объединенная промышленная корпорация "Оборонпром"», преобразованы все ФГУП, подлежащие внесению в уставные капиталы ОАО «Концерн "Созвездие", ОАО «Концерн радиостроения "Вега"», ОАО «Концерн "Океанприбор"», ОАО «Концерн "Мо-ринформсистема - Агат"», ОАО «Гранит-Электрон». Можно указать только одно противоположное решение, касающееся топливной промышленности: акции 77 обществ планировались к внесению в уставный капитал ОАО «Российская топливная компания», однако создание последней в итоге было признано нецелесообразным. 454

ным причинам не обсуждался («ЮКОС»). Второй - сделка по приобретению «Газпромом» «Сибнефти», принесшая основному бенефициару компании 13 млрд долл. и возможность легитимно распоряжаться ими в России и за рубежом. На ее фоне все предыдущие продажи Millhouse Capital (алюминий и др.) выглядят мелко. Имея даже скромное представление о порядке ведения дел с государством, можно предположить наличие значительных трансакционных издержек, которые взял на себя бенефициар. Но дело даже не в этом.

Два кардинально противоположных сценария завершения бизнеса, создававшегося примерно одинаковыми (отнюдь не всегда законными) методами в течение примерно равного периода (около 10 лет) и в равной степени благополучного с экономической точки зрения - идеальная иллюстрация того, что представляет собой частная собственность в современной России и насколько значима - в отличие от современного западного мира - ее причастность к верховной политической власти (как, например, в странах Древнего Востока).

Между указанными крайними вариантами - широкий спектр возможных компромиссных решений, в русле классической традиции относимых к категории «предложение, от которого невозможно отказаться». Указанные сделки также весьма трудно отнести к рыночным, так как при видимости справедливой рыночной цены в распоряжении государства всегда остаются аргументы из «дела "ЮКОСа"». В мае 2005 г., по некоторым данным, ставился вопрос о продаже «Газпрому» доли российских акционеров ТНК-BP (50%), в январе 2006 г. - 30% акций «Аэрофлота», находящихся в собственности НРК, одному из крупнейших государственных банков или Газпромбанку.

По некоторым прогнозам на 2006-2007 гг., объектами национализации или поглощения со стороны государственных компаний, могут стать «Норильский никель» (51% акций, 8 млрд долл.), Промстройбанк (1,5 млрд долл.), Уральская горно-металлургическая компания - УГМК (5 млрд долл.), «Сургутнефтегаз» (62 % акций, 20 млрд долл.), «Воссибнефтегаз» (130 млн долл.), «Томскнефть», «Самаранефтегаз», Ачинский НПЗ, Ангарская нефтехимическая компания (совокупно 8,5 млрд долл.), Сызранский НПЗ, Куйбышевский НПЗ, Новокуйбышевский НПЗ (0,5 млрд долл.), ТНК-BP (50% акций в собственности российских акционеров - 9-10 млрд долл.), «Силовые машины» (450 млн долл.), «Уралкалий» (2 млрд. долл.), «Сильвинт» (1 млрд долл.).35 Национализация продолжится в нефтегазовом секторе, затрагивая также горнодобывающую отрасль и сегменты химической промышленности. Вероятной является национализация в транспортной отрасли для контроля экспортно-импортных поставок (морские, железнодорожные и авиахолдинги).

При заметно возросшем прямом участии государства в экономике России особенно актуальным становится вопрос о возможных целях и последствиях данного процесса.

35 Слияния и поглощения. 2005. № 12 (34). С. 13-15.

4.4.2. Мотивы экспансии: попытка интерпретации

Хотя процессы расширения прямого участия государства в экономике в 2005 г. стали очевидны и так или иначе должны быть мотивированы как компонент общеэкономической стратегии, внятных официальных обоснований на государственном уровне в настоящее время не существует. Попробуем выделить несколько возможных вариантов (гипотез), хорошо понимая, что в реальной жизни все они так или иначе могут тесно переплетаться.

Вариант первый - «управление и эффективность» - в том или ином виде традиционно присутствует во многих левых и центристских программах 1990-х - начала 2000-х годов. Его разновидностями являются апология преимуществ управления экономикой посредством крупных государственных хозяйственных структур и более общие идеи «государственного капитализма».

Как известно, возможности создания холдинговых компаний с государственным участием в процессе приватизации были жестко ограничены (хотя и со многими «штучными» исключениями) законодательством России еще в начале 90-х годов. В середине 1990-х годов для правительства В.С. Черномырдина был подготовлен проект создания 100 государственных холдингов, ставший своеобразной реакцией на массовую приватизацию 1992-1994 гг. В предвыборной программе Г.А. Зюганова 1996 г. в качестве одной из задач указывается «создание государственных холдингов, осуществляющих управление государственными пакетами акций в соответствии с государственной промышленной политикой»36. Коллегия Счетной палаты РФ в своем постановлении от 1 сентября 2000 г. № 29 (221) ставила вопрос о необходимости юридического обеспечения процедур создания государственных холдингов в базовых отраслях экономики, имеющих стратегическое значение для обеспечения безопасности страны (т.е. принятие Федерального закона «О государственном холдинге»). Наконец, в 2001 г. в Федеральном Собрании рассматривался проект Закона «О холдингах», который предусматривал возможность создания государственных холдингов и иных государственных иерархических структур на базе государственных ведомств.

Модель (государственного) холдинга, детальному анализу которой посвящено значительное количество работ, имеет как свои достоинства (в некоторых отраслях), так и очевидные недостатки. Применительно к целям данной статьи заметим лишь, что кажущаяся простота и упорядоченность системы государственных холдингов может быть весьма серьезным стимулом для очередного национального эксперимента. В качестве наглядного примера можно указать на те проблемы, с которыми пришлось столкнуться в начале 2000-х годов. в ходе попыток формирования системы холдингов только в одном секторе - ВПК, где целесообразность таких структур мало кем оспаривается.

36 От разрушения к созиданию. Путь России в XXI век. Основные положения социально-экономической программы Г.А. Зюганова, кандидата в президенты России от народно-патриотических сил. Москва, 25 мая 1996 г. 456

Часто ссылаются при этом на государственные холдинги в ряде стран мира (Италия, Норвегия, Мексика, Венесуэла, Китай и др.). Мировой опыт содержит различные модели, однако большая часть государственного сектора даже тех стран, которые не разделяют идеологию тотального разгосударствления, обычно связана с интересами национальной безопасности и социальными нагрузками. Общепризнано также, что попытки замещения частного бизнеса государственными структурами в перспективе чаще всего чреваты негативными экономическими последствиям. Волна интенсивного «дерегулирования» экономики и приватизации, развернувшаяся во многих развитых странах на протяжении 1980-х — 90-х годов, также может свидетельствовать о серьезном разочаровании результатами деятельности национализированных и/или жестко регулируемых секторов экономики.

Вариант второй - «глобальная конкуренция и национальная безопасность» - может рассматриваться государственной властью как оправданный в том случае, если аналогичные частные структуры не «дотягивают» до уровня современных международных корпораций37. Соответственно, формирование крупных государственных структур в России, в том числе посредством инструментария национализации, может расцениваться двояко: во-первых, как способ абсолютной государственной поддержки выбранных «центров силы» для глобального позиционирования в мире (добывающие отрасли и ВПК), во-вторых, как инструмент протекционизма в тех секторах, которые наиболее подвержены влиянию глобальной конкуренции и одновременно несут на себе социальную или инфраструктурную нагрузку (авиа- и автомобилестроение, связь и др.). Тем не менее количество таких секторов обычно весьма ограничено, а критерии национальной безопасности нуждаются в детальном законодательном оформлении. Очевидно также, что огосударствление целого ряда секторов экономики означает переход к политике государственной финансовой поддержки (со всеми возможными издержками) стратегически значимых проектов, которые в противном случае обречены на нежизнеспособность.

В 90-е годы данная проблема формально решалась посредством внесения многочисленных ограничений в приватизационное законодательство (которые также массово обходились), закрепления пакетов акций в собственности государства и квотирования доли иностранных инвесторов в акционерном капитале ряда российских компаний. Как типичный пример интерпретации внешних угроз можно привести доклад «Политика национальной безопасности РФ (1996-2000)», подготовленный в 1996 г. аппаратом секретаря Совета безопасности РФ, где возможность «интенсивной скупки иностранными фирмами российских предприятий, причем по заниженной стои-

37 Усиление роли государства «во многих странах мира есть естественная реакция той или иной нации на вмешательство транснациональных структур во внутринациональные процессы, делающие понятие национального суверенитета условным и ограниченным» (Попадюк Н. Частная ли частная собственность в России? // Вопросы экономики. 2006. № 1. С. 144).

мости» трактуется как значимая угроза38. В новом столетии перечень стратегических предприятий, запрещенных к приватизации, ежегодно претерпевает те или иные изменения, однако точные критерии его формирования по-прежнему отсутствуют.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. предлагается «четко определить те сферы экономики, где интересы укрепления независимости и безопасности России диктуют необходимость преимущественного контроля со стороны национального, в том числе государственного, капитала». К таким сферам отнесены «некоторые объекты инфраструктуры, предприятия, выполняющие оборонный заказ, месторождения полезных ископаемых, имеющие стратегическое значение для будущего страны, для будущих поколений россиян, а также инфраструктурные монополии». Тем не менее, как заявил В.В. Путин, у власти нет ясности в отношении модели экономического развития России (патерналистская или либеральная) и масштабов присутствия государства в экономике. Премьер-министр России М.Е. Фрадков высказался чуть более определенно: концентрацию производства следует считать не монополизацией, а участием в глобальной конкуренции.

Можно предположить, что позиционирование России на мировом рынке и в ее отношениях с ведущими развитыми странами мира в качестве «энергетической державы» и гаранта «энергетической стабильности» (эта тема заявлена одной из ключевых для встреч «большой восьмерки» в 2006 г.) рассматривается в настоящее время как доминанта внешнеполитической и внешнеэкономической активности. С массой оговорок этим может объясняться создание и/или сохранение в собственности государства мегакорпо-раций в топливно-энергетическом секторе, однако масштабы экспансии 2005 г. ставят под сомнение исключительность данного варианта.

Вариант третий - «государственная рента» - активно обсуждался в 2003-2004 гг. Он связан прежде всего с идеей национализации природной ренты (изъятия сверхприбыли) в нефтегазовом секторе, черной и цветной металлургии, выдвинутой бывшим лидером партии «Родина» С.Ю. Глазьевым39. Сегодня уже нет смысла рассматривать содержательно ни проект закона «Об изъятии природной ренты» (2003 г.), ни приводившиеся абсолютные цифры, которые сами по себе весьма противоречивы (от 10 до 80 млрд долл. для 2002 г.). Безусловно, прямые популистские меры в данной сфере могли бы найти адекватную поддержку в российском обществе, однако выбор был сделан в пользу комплекса косвенных мер, которые реализуются постепенно в течение 2003-2005 гг.: новый налог на добычу полезных ископаемых и другие налоговые инструменты, экспортные пошлины, практика доначисления налогов и взыскание налоговой недоимки за предшествующие годы, пере-

38 Политика национальной безопасности Российской Федерации (1996-2000) (проект) // НГ-Сценарии, 1996, № 2.

39 См., например: «Круглый стол» «Оценка величины рентных доходов, образующихся в топливно-энергетическом и металлургическом комплексах России», http://atvr.ru/soveshyanie/2003/ 10/10/4015.Мт!

смотр законодательства о недрах, лицензионная политика и процедуры уча-

40

стия в аукционах по природным ресурсам и др.

Другими словами, в последние годы государство и так весьма активно проводит политику, направленную на перераспределение доходов топливно-энергетического комплекса, которая не требует при этом расширения прямого присутствия государства в секторе. Можно, конечно, предположить, что национализация значительных активов рассматривается как завершающий этап общей политики «национализации природной ренты» (при всей терминологической неопределенности данного понятия), однако это также не объясняет проявленного в 2005 г. интереса государства к другим секторам экономики.

Вариант четвертый - «укрепление персонального влияния и частная рента» - наиболее сложен для тех или иных интерпретаций по фактологическим и этическим соображениям. Тем не менее его тривиальность и потенциальный прагматизм дают ему, если исходить из «принципа Оккама», право на существование наравне с другими.

Распределение политической власти в обществе определяется политическими институтами и распределением ресурсов. Естественной потребностью новой власти всегда является установление максимально возможного контроля за доступными ресурсами, который первоначально обеспечивается с помощью кадровых решений в крупнейших госкомпаниях и банках. Дальнейшие шаги прямо обусловлены конкретными представлениями о месте и функциях бюрократии в обществе и государстве и, что очевидно, теми возможностями, которые открывает существующая (выстраиваемая) политическая система. Если существующие политические институты не предусматривают эффективных ограничителей для действий властей предержащих и извлечения значимой ренты от пребывания у власти41, то экономические институты не только не стимулируют экономический рост, но и трансформируются в интересах «рентообразования»42.

Система становится работоспособной, когда контроль финансовых потоков замыкается на выстроенных государственных и частных «центрах прибыли» в России и за рубежом. Хотя образность терминологии экс-советника президента РФ А.Н. Илларионова (открытое акционерное общество «Российское государство» и др.) немного упрощает ситуацию, стоит привести один из его тезисов: «Главное поощрение члена корпорации - его десантирование в государственную компанию, размер финансовых потоков которой - наиболее

43

точная оценка его места в корпоративной иерархии» .

40 Применительно к обсуждаемому предмету экономическая обоснованность, эффективность и прозрачность конкретных механизмов не играют существенной роли.

41 См.: Acemoglu D., Johnson S., Robinson J. Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth. In: Aghion Ph., Durlauf St. (eds.). Handbook of Economic Growth. North Holland, 2004.

42 В терминологии В.А. Мау, «страна находится в ситуации, которую можно охарактеризовать как «падение производительности» экономических институтов» (Мау В.А. Новый НЭП // Коммерсантъ. 2006. 9 февраля. С. 1, 8).

43 Илларионов А.Н. Другая страна // Коммерсантъ. 2006. 23 января. С.1, 8.

При описанных выше условиях в сфере политических институтов дальнейшая логика развития событий прямо предполагает расширение государственного сектора - не по абстрактным мотивам стратегических интересов и национальной безопасности, а весьма точечно за счет секторов и компаний, которые высокорентабельны и не требуют значительных сиюминутных управленческих, инвестиционных или инновационных усилий. Для определения возможных масштабов государственной интервенции при заданных предпосылках значение имеют два основных фактора - временной и финансовый. Каждый из них имеет свои ограничения: временной, по всей видимости, связан с электоральным циклом, а финансовый - с наличием и объемом доступных источников финансирования новых поглощений. Вполне вероятно в этой связи, что менее благоприятная мировая конъюнктура цен на сырьевые ресурсы 2000-х годов привела бы в том числе к заметно большему числу дел, подобных «делу «ЮКОСа». По всей видимости, в рамках данного варианта можно также исключить ситуацию, когда процесс национализации экономики приобретает тотальный характер.

Наконец, выстраиваемая система означает также и появление новых потенциальных «олигархов», которые на определенном этапе экспансии при всесторонней поддержке государства приложат усилия к трансформации ренты в собственность. Соответственно, вполне допустима ситуация, когда с завершением деятельности по «упорядочению» финансовых потоков государственных холдингов и строительству государственных «центров силы» в экономике их менеджмент получит карт-бланш на создание на их основе собственных частных групп.

Интересно в этой связи упомянуть недавно опубликованную статью президента фонда «Центр стратегических разработок» М.Э. Дмитриева касательно национализации, в которой автор, один из ведущих российских экономистов либерального толка, предлагает уникальную конструкцию44. В силу отрицательного восприятия общественным мнением результатов приватизации 1990-х годов текущая (и, возможно, дальнейшая) национализация представляется автору обоснованным «искуплением первородного греха». Однако в перспективе обсуждается возможность новой приватизации - она может «создать распределенную структуру корпоративной собственности, в которой усилится роль мелких акционеров и институциональных инвесторов, за которыми стоят интересы миллионов людей».

Наивность таких рассуждений очевидна:

во-первых, и в 1990-е годы острота негативных оценок российской приватизации была не меньшей, однако вопрос национализации поднимался

45

лишь на уровне популистских лозунгов левых сил ;

44 Дмитриев М.Э. В защиту национализации // Коммерсантъ. 2006. 30 января. С. 1, 8.

45 Следует заметить тем не менее, что в 2004-2005 гг. резко возросло количество «опросов общественного мнения», демонстрирующих отрицательное отношение населения к частной собственности в экономике и «олигархам». На наш взгляд, это связано в гораздо большей степени с обеспечением идеологической платформы государственной экспансии 2000-х годов, чем с учетом «мнения населения».

во-вторых, апелляция к интересам миллионов людей даже в крупной корпорации с высокодисперсной структурой акционерного капитала настолько же бессмысленна, насколько бессмысленна она при обсуждении «общенародной социалистической собственности» (это относится и к англосаксонской корпоративной системе);

в-третьих, как минимум в 1/3 из 20 крупнейших российских частных компаний и так происходит сдвиг от «олигархической» к «публичной» корпоративной модели;

в-четвертых, сомнение вызывает последовательность процессов - национализация на волне фондового подъема и роста капитализации компаний и приватизация в перспективе при неясной экономической конъюнктуре.

Впрочем, если национализация финансируется из бюджетных средств, то последовательность - в формате данного варианта - не имеет значения46.

Если уж поднимать вопрос о пересмотре итогов приватизации - то по формуле президента Института национального проекта «Общественный договор» А.А. Аузана: «Введите федеральный закон, по которому будет осуществляться пересчет стоимости государственных предприятий, которые перешли в частную собственность путем залоговых аукционов! Но нужно, чтобы эти правила были едиными для всех, а не изменялись по принципу приближенности или «равноудаленности» от президента»47. При всем вышесказанном конструкция М.Э. Дмитриева обладает одним несомненным достоинством - она действительно может быть реализована в будущем, однако характер «распределенной структуры корпоративной собственности» можно с некоторой погрешностью прогнозировать уже сегодня.

4.4.3. Перспективы и последствия

Независимо от рассмотренных выше интерпретаций главной отличительной чертой 2005 г. можно считать заметную активизацию деятельности крупных холдингов с государственным участием, которые расширили масштабы своего бизнеса посредством его диверсификации, горизонтальной и вертикальной интеграции. Параллельно продолжались интеграция распыленных, принадлежащих государству активов и создание новых холдинговых структур.

В подавляющем большинстве случаев нельзя говорить о национализации в прямом смысле этого термина, поскольку формально государство (казна) не становилось собственником новых активов вследствие конфискации или выкупа за счет бюджетных средств. Вместе с тем экспансия компаний с государственным участием происходила, по крайней мере, внешне, без явного использования бюджетных средств. Холдинги с государственным участием - как основные субъекты данного процесса - становились

46 Стоит упомянуть также выдвигавшиеся еще в 2003-2004 гг. идеи об использовании средств Стабилизационного фонда на цели выкупа государством части акций наиболее ликвидных российских компаний, например «Газпрома».

47 Слияния и поглощения. 2005. № 11. С. 11.

обладателями прав собственности на новые активы в результате осуществления рыночных сделок, которые проходили согласование с органами власти, используя для этого собственные и главным образом привлеченные средства, кредиты, полученные не столько от российских, сколько от зарубежных банков.

Разумеется, такие действия способны оказать опосредованное влияние на имущественное и финансовое состояние государства. При благоприятном сценарии развития событий государство как собственник крупных холдинговых компаний может рассчитывать на рост их капитализации, что косвенно означает увеличение доходов бюджета при потенциальной продаже принадлежащих государству пакетов акций в будущем. Имеются и определенные предпосылки для увеличения дивидендных выплат (доли прибыли) в бюджет за счет потенциального роста доходов холдинговых структур от деятельности новых дочерних и зависимых компаний. Однако все это требует адекватного уровня корпоративного управления, прозрачности и подконтрольности менеджмента в отношениях как между государством и холдингами, так и между холдингами и их дочерними компаниями.

В настоящее время трудно давать однозначную оценку данным процессам с точки зрения влияния на ситуацию в отдельных отраслях и экономике в целом. Только последующее развитие событий может показать, насколько крупные холдинги с государственным участием способны осуществлять эффективное управление большим количеством приобретенных и полученных активов самого различного профиля. Вместе с тем масштабы деятельности государственных компаний на рынке корпоративного контроля, продемонстрированные в 2005 г. и, по всей видимости, имеющие все шансы на развитие в 2006-2007 гг., заставляют задуматься о цене такой экспансии в контексте общеэкономической перспективы.

За последние 30 лет в мире накоплен значительный теоретический и прикладной опыт сравнительного анализа эффективности государственной и частной форм собственности, игнорирование которого недопустимо и который, при некоторых специфических исключениях, категорично свидетельствует в пользу последней.

Э. Бордмэн и Э. Вайнинг, рассмотревшие более 50 публикаций, посвященных сравнительному анализу государственной и частной собственности, свой основной вывод, включающий результаты их собственных расчетов, формулируют следующим образом: «Результаты исследований свидетельствуют о том, что при учете широкого круга факторов [влияющих на эффективность хозяйственных операций. - Прим. авт.] крупные промышленные фирмы со смешанной собственностью и аналогичные фирмы, полностью принадлежащие государству, обнаруживают существенно меньшую эффективность по сравнению с подобными им частными компаниями»48. Многочис-

48 Boardman A.E., A.R. Vining: Ownership and Performance in Competitive Environments: a Comparison of the Performance of Private, Mixed and State-Owned Enterprises // Journal of Law and Economics. Vol. 32. P. 29.

ленные эмпирические исследования сравнительной эффективности компаний с доминированием государства и частных владельцев в России 1990-х -начала 2000-х годов весьма различаются в оценках влияния разных типов частных собственников на эффективность, однако в отношении компаний с доминированием государства выводы столь же однозначны.

Хотя с момента принятия известной Концепции управления государственным имуществом и приватизации (1999 г.) создана обширная нормативно-правовая база регулирования государственного сектора (смешанные общества и унитарные предприятия), эффективность управления в секторе незначительно отличается от уровня 1990-х годов. Намеченные ориентиры (сохранение к 2008 г. в собственности России не более 1000 ФГУП и 500 долей в хозяйственных обществах) не выглядят правдоподобными в силу как минимум двух обстоятельств.

Во-первых, организационные возможности органов управления по быстрому реформированию государственного сектора находятся в серьезном противоречии с количественным ограничением - его масштабом по состоянию на 2005 г. (8300 ФГУП и 3500 долей). Во-вторых, резкое сокращение числа унитарных предприятий всех уровней с перспективой их преобразования в открытые акционерные общества заметно усиливает нагрузку на органы государственного управления, которые отнюдь не эффективны в качестве государственных представителей и в настоящее время. В этом контексте встречный процесс - расширение масштабов госсектора - выглядит, по меньшей мере, противоестественно, если оценивать его с точки зрения эффективности государственной политики в данной сфере.

При общих проблемах российских компаний в сфере транспарентности финансовых потоков государственные холдинговые структуры традиционно не относятся к группе лидеров в соответствующих рейтингах49. Ярким примером слабой прозрачности в деятельности компаний с государственным участием можно считать организацию экспорта российского и транзита среднеазиатского природного газа на Украину и в другие страны постсоветского пространства, выявившуюся в ходе переговоров, которые проводились «Газпромом» на рубеже 2005-2006 гг.

Политика наращивания и диверсификации активов крупнейших государственных холдингов создает предпосылки для консервации информационной закрытости в силу как необходимости осуществления длительных реорганиза-

49 См., например, рейтинги информационной открытости крупнейших по капитализации российских компаний, которые готовило агентство Standard&Poor's в 2003-2005 гг. По итогам исследования за 2005 г., в 23 из 54 компаний под контролем государства остается свыше 25% обыкновенных акций. Если в 2004 г. совокупная доля прямо или косвенно контролируемых государством пакетов акций в общей капитализации 54 компаний составляла 18%, то в 2005 г. она возросла до 24%. В рейтинге прозрачности 2005 г. «Газпром» занимает 16-е место, РАО «ЕЭС России» - 26-е, «Аэрофлот» - 27-е, Сбербанк - 35-е, КамАЗ - 39-е, АвтоВАЗ - 42-е. Следует заметить, что в отношении крупнейших государственных холдингов необходимо сделать поправку на объективно заданную прозрачность структуры собственности, непрозрачность которой во многих иных случаях заметно снижает показатели транспарентности.

ционных процедур, так и - в зависимости от конкретных мотивов поглощения -оптимизации финансовых потоков приобретаемых (создаваемых) компаний.

Рынок корпоративного контроля как механизм регулирования экономической эффективности связан с рыночным перераспределением акционерной собственности и соответственно со сменой стратегии развития соответствующей корпорации. Теория50 различает две группы стимулов, побуждающих к осуществлению операций на таком рынке: это «общая» заинтересованность (например, заинтересованность в доходах, которые фирмы распределяют между всеми акционерами в соответствии с количеством принадлежащих им акций) и «частные» интересы, характеризующие особые выгоды тех, кто владеет данной корпорацией (скажем, половиной всех акций плюс 1 акция). Рынки корпоративного контроля в отличие от обычных финансовых рынков управляются прежде всего частными выгодами. При этом, изучая механизмы рыночной смены собственника и контроля, авторы известных теоретических моделей (С. Гроссман и О. Харт, А. Шлайфер и Р. Вишны, Д. Хиршлайфер и Ш. Титмен и др.) обычно предполагают, что многие (все) участники указанных операций могут достаточно точно предвидеть хозяйственные результаты той реорганизации фирмы, которую предпримет новый собственник.

К числу важнейших функций слияний и поглощений можно отнести перераспределение производственных ресурсов в пользу более эффективных компаний. Объектом поглощения чаще всего служит сравнительно менее эффективная компания. С этой гипотезой согласуются данные об отношении рыночной стоимости фирмы к восстановительной стоимости ее реального капитала: у компаний-покупателей значение коэффициента Тобина как правило, значительно превышало значение соответствующего коэффициента у корпораций-целей51. О благотворном влиянии слияний и поглощений на эффективность приобретаемых и реорганизуемых предприятий свидетельствуют результаты многочисленных исследований. Так, например, результаты анализа за длительный период свыше 20 тыс. предприятий, принадлежащих 5700 корпорациям США, свидетельствуют о том, что смена владельца, как правило, сопровождалась повышением хозяйственной эффективности, в том числе ростом совокупной производительности факторов52. Во многих случаях перехват контроля в корпорации сопровождался увольнением команды менеджеров, осуществлявших неэффективное руководство фирмой, и радикальной реорганизацией ее деятельности. «Негоризонтальные» слияния и поглощения при прочих равных условиях обнаруживали более благоприятный финансовый эффект, чем «горизонтальные».

Сравнительный анализ потенциальных целей и эффектов классического рынка корпоративного контроля свидетельствует о существенных расхожде-

50 Подробно см: Радыгин А.Д., Энтов Р.М., Шмелева Н.А. Проблемы слияний и поглощений в корпоративном секторе. М.: ИЭПП, 2002.

51 Andrade G., Mitchell M., Stafford E. New Evidence and Perspectives on Mergers // Journal of Economic Perspectives. 2001. Vol. 15. May.

52 Lichtenberg F. Corporate Takeovers and Productivity. MIT Press, 1992. 464

ниях с современной российской практикой государственных компаний. Хотя пока невозможно оценить даже среднесрочные последствия поглощений 2005 г. с точки зрения эффективности и смены стратегии, очевидно, что компании-цели, во-первых, по уровню эффективности не уступали «агрессору», во-вторых (по крайней мере, в случае горизонтальных поглощений), отмечался первичный отрицательный эффект в отношении производственных показателей (так, и в «Юганскнефтегазе», и в «Сибнефти» в 2005 г. зафиксированы снижение добычи и рост издержек по сравнению с 2004 г.).

Экспансия государственных компаний - естественных монополий в другие отрасли вступает в явное противоречие с ранее предпринимавшимися усилиями по сокращению их участия в непрофильных бизнесах, которые отвлекают средства от инвестирования в основные виды деятельности, оказывая опосредованное давление на издержки производства, а косвенно и на процесс ценообразования на продукцию и услуги.

Пока, по всей видимости, можно отметить только одну формально общую черту - смена менеджерской команды, что типично для любой модели. Вместе с тем смена менеджмента как следствие классической сделки слияния или поглощения обусловлена дисциплинирующей ролью рынка корпоративного контроля (санкции за предыдущие провалы высшего управленческого персонала), тогда как в российской практике приоритетной является задача перехвата контроля финансовых потоков. Определенные сходные тенденции можно найти в тех случаях, когда слияния и поглощения использовались не столько для перехвата корпоративного контроля, сколько для того, чтобы использовать преимущества от объединения капиталов или изъять из рыночного оборота акции некоторых компаний.

Необходимо заметить также, что регулярные операции, связанные со слияниями и поглощениями, предполагают достаточно высокий, не часто встречающийся и сегодня уровень развития рынков корпоративного контроля. Как свидетельствует опыт стран Западной Европы и Японии, рынок корпоративного контроля может в полной мере осуществлять функции децентрализованного регулирования эффективности лишь в том случае, когда он опирается на развитую инфраструктуру рыночных отношений, в частности, на четко определенные права собственности, действенный инфорсмент контрактных прав и прав собственности и эффективные процедуры банкротства. Наконец, практически невозможно сопоставлять современную мировую и российскую (в части интервенций госкомпаний) практику применения методов защиты от враждебных поглощений. Очевидно, что они не могут работать против административного ресурса под названием «государство».

Еще один принципиальный момент - обострение конфликта интересов, когда государство выступает одновременно как законодатель, регулятор и активный самостоятельный игрок (через госкомпании и банки) на рынке корпоративного контроля.

Дальнейшие перспективы в развитии компаний с государственным участием, ставших «ядром» госэкспансии 2005 г., будут определяться в том числе их способностью к погашению взятых кредитов в зависимости от конъюнк-

туры мировых цен на энергоносители. В 2000-2005 гг. внешний долг российских государственных компаний увеличился многократно (2000 г. - 570 млн долл., 2002 г. - 12 млрд долл., 2005 г. - 28 млрд. долл.)53, что делает его сопоставимым с размером долга Парижскому клубу. Описанные выше планы поглощений на 2006-2007 гг. могут удвоить эту сумму.

Наиболее пессимистичный прогноз базируется на ощутимом падении цен на энергоносители, от которых в значительной степени зависит бизнес крупнейших государственных компаний-заемщиков. При падении цен на нефть произойдет сокращение доступа к финансовым ресурсам на внешних рынках для рефинансирования накопленной задолженности, как следствие, увеличится цена обслуживания привлеченных кредитов. В этой ситуации вероятны отток краткосрочного иностранного капитала, падение фондового рынка и тяжелые проблемы банковской системы, связанные с сокращением ликвидности54. С точки зрения Минфина, государство должно нести определенную ответственность за деятельность таких компаний путем выработки единых подходов к внешним и внутренним займам государственных компаний. Внешние займы не должны запрещаться в принципе, однако должны быть ограничены количественно и по возможности заменяться заимствованиями на внутреннем финансовом рынке55. Поскольку вопрос о привлечении заемных средств тесно связан с пропорциями распределения чистой прибыли компаний (выплаты дивидендов акционерам, включая государство), готовится пакет документов по созданию единой системы заимствований и единой дивидендной политики56. Насколько унификация указанных процессов возможна в принципе и как в нее могут быть вписаны «фавориты» государственной имущественной экспансии, покажет время.

Кроме того, административное ограничение доступа госкомпаний к зарубежным источникам долгового финансирования вряд ли можно рассматривать как эффективный антиинфляционный механизм (по замыслу Минфина РФ), а вероятный рост ставок на внутреннем долговом рынке будет стимулировать выход частных компаний на зарубежные рынки в поиске более «дешевых» и «длинных» займов. Проблема внешних заимствований госхолдингов должна решаться в другой плоскости: определение их места в системе государственных приоритетов, прозрачность финансовых потоков, эффективное управление профильными активами.

Масштабы и характер прямого государственного участия в экономике, тем более если принять во внимание вариант «частной ренты» как жизнеспособный, прямо влияют на состояние дел в сфере гарантий и защиты прав собственности.

53 Оценка инвестиционного банка «Траст» // Ведомости. 2005. 9 декабря.

54 Интервью Е.Т. Гайдара // Эксперт. 2006. № 3. С. 6.

55 РИА «Новости». 8 декабря 2005 г.

56 Напомним в этой связи, что в 2005 г. Росимущество ориентировало представителей государства на достижение показателя в 10% чистой прибыли, перечисляемой в качестве дивидендов, заявляя на будущее и о более высокой планке.

Именно государство как инициатор имущественной экспансии становится наиболее заинтересованным в отсутствии четких правил игры в сфере имущественных отношений. Здесь вполне уместна аналогия со второй половиной 1990-х годов, когда интересы субъектов постприватизационного передела собственности в частном секторе и бурного становления частных корпоративных групп эффективно препятствовали введению адекватных ограничительных норм в сфере корпоративного права, банкротств, рынка ценных бумаг, оптимизации реорганизационных процедур, государственных предприятий и т.д. В середине наступившего нового десятилетия им на смену приходят государственные компании и предприятия, выполняющие интервенционистские функции.

Одновременно происходит заметное сужение возможностей полноценной реализации частным собственником его основополагающих прав - прежде всего распоряжения (в терминологии «классической триады») или права отчуждения всей совокупности других прав (в терминологии теории прав собственности). Необходимость политического согласования сделок с теми или иными значимыми активами, тем более за рубежом, не только подтверждает системный характер вмешательства государства в сферу рыночных отношений, но и обесценивает понятие частной собственности в принципе. Кому нужна собственность, которую при прочих равных условиях собственник не вправе продать без одобрения третьих лиц и по адекватной цене?

Хорошо известно, что история эволюции форм частной собственности -это прежде всего разделение феномена политической власти и собственности. Современные ее формы предполагают в первую очередь, что причастность к (верховной) власти не является больше необходимым условием реализации прав собственности. То, что можно наблюдать в современной России, весьма слабо согласуется с данным тезисом. С очевидной долей условности можно привести аналогии со странами Древнего Востока, где власть-собственность - «это не столько собственность, сколько власть, так как функции собственника здесь опосредованы причастностью к власти...»57. Конструктивный (для современной российской практики) подход к частной собственности был, например, сформулирован наиболее известным китайским легистом Шан Яном (IV в. до н.э.), суть которого сводилась к тому, что богатый собственник - это сила, которая подрывает мощь власти58. Хотя тезисы о нестабильности и защите прав собственности в современной России в последние годы стали звучать как популистская риторика или ритуальное заклинание, проблема тем не менее не становится менее острой. Расширение госсектора в описанном выше формате при современном состоянии политических институтов консервирует нестабильность прав собственности на неопределенный срок.

57 Васильев Л.С. История Востока. М.,1998. Т. 1. С. 69.

58 Книга правителя области Шан. Пер. с кит. Л.С. Переломова. М., 1968.

4.5. Новации корпоративного управления: нестабильный спрос

Движущими силами современной реформы корпоративного законодательства, охватившей многие страны мира, объективно являются интернационализация и конкуренция, быстрый рост числа акционеров и изменения в их структуре, появление новых отраслей, развитие финансовых рынков и новых технологий. При этом на уровне реформы законодательства о компаниях доминирующие подходы заметно различаются и зависят от социального статуса авторов: реформа советов директоров (традиционная англосаксонская доктрина), усиление роли частных и институциональных акционеров (как ответ на глобализацию рынков и современные технологии), разработка законов и правил для «групп компаний» (прежде всего со стороны судей и регуляторов ряда стран континентальной Европы), сотрудничество с наемными работниками «на заводе и в совете директоров», защита прав акционеров и инвесторов как абсолютный приоритет в интересах экономического роста и преобразований, главенство рынка над негибкими национальными законами и доктринами (представители современной экономической теории)59.

Все в большей степени влияют на традиционное законодательство различные национальные и международные кодексы корпоративного управления, появившиеся в 1990-е - начале 2000-х годов60. Скандалы, связанные с Бпгоп, рядом других крупных компаний, инвестиционных банков и аудиторских фирм США, Германии, Франции, Италии, Швеции, Японии, Южной Кореи и ряда других стран, придали новый импульс дискуссии о реформе корпоративного управления уже к середине первого десятилетия нового века. Значимость проблемы подчеркивается тем, что вопросы реформы корпоративного управления вышли за национальные рамки и стали предметом внимания ОЭСР (Принципы корпоративного управления, 1999 г., с редакцией 2003 г.), ЕС (создание группы экспертов по реформе законодательства о компаниях в 2001 г., разработка Плана действий 2003 г.), встреч «большой восьмерки» после 2000 г.

Для России, как и для других переходных экономик, характерна определенная эволюция как объективных экономико-правовых особенностей, так и восприятия данного института различными заинтересованными субъектами61.

59 Hopt K. Modern Company Law Problems: A European Perspective // Company Law Reform in OECD Countries. A Comparative Outlook of Current Trends. Stockholm, Sweden, 7-8 December 2000.

60 Gregory H.J. The globalization of corporate governance. Weil, Gotshal and Manges LLP, 2001; Gregory H.J. Comparative Matrix of Corporate Governance Codes Relevant to the European Union and its Member States. Weil Gotshal and Manges LLP, 2002.

61 К настоящему времени в России и за рубежом существует столь обширная литература по данной тематике, что любые отсылки были бы неполны. См., например: Долгопятова Т.Г., ред., Российская промышленность: институциональное развитие. М., 2002; Кодекс корпоративного поведения. Корпоративное поведение в России. М., Экономика, 2003; Радыгин А., Энтов Р. и др. Экономико-правовые факторы и ограничения в становлении моделей корпора-468

Иностранные институциональные инвесторы в России 1990-х годов (как институциональные инвесторы в США 1980-х годов) являлись, по сути, единственным источником генерации интереса к данной тематике. После 2000 г. они со всей очевидностью уступили пальму первенства крупнейшим российским компаниям (прошедшим в свое время приватизацию или вновь созданным), однако именно их активность прошлого десятилетия привела к появлению сегодня весьма разветвленной инфраструктуры в области корпоративного управления: подразделений в международных финансовых и иных организациях, рейтинговых агентств, ассоциаций по защите прав инвесторов и т.д. Несмотря на определенный спад в сфере корпоративных инициатив со стороны российского бизнеса в 2004-2005 гг., данная инфраструктура уже живет самостоятельной жизнью, «подпитывая» многочисленные исследовательские центры, юридические и консалтинговые компании.

Для органов государственной власти характерным является либо косвенное торможение положительных изменений на уровне компаний («негативные сигналы» для инвестиционного климата в целом, типичные для середины наступившего десятилетия), либо хроническое отставание при решении назревших проблем непосредственно в сфере корпоративного управления (например, практически все поправки в Закон «Об акционерных обществах», внесенные после 2000 г., арбитражно-процессуальные новации и др.). Нынешний опыт продемонстрировал также весьма сильную зависимость уровня активности государства в данной сфере от интересов конкретных персоналий. При этом тематика корпоративного управления сохраняет свое значение как один из весьма ограниченного числа способов демонстрации активности правительства в сфере институциональных реформ.

Определенная эволюция характерна для специальных (академических) исследований в данной сфере. Первые работы по корпоративному управлению в странах с переходной экономикой закономерно стали выходить по мере завершения наиболее масштабных приватизационных программ. Преимущественно речь шла о корпоративном управлении как существенном, но в то же время не ключевом компоненте реформы предприятий, причем преимущественно в общеобразовательном ключе. В конце 1990-х - начале 2000-х годов акценты несколько сместились: под действием целого ряда факторов эта тематика оказывается в списке приоритетных задач дальнейших реформ в переходной экономике. Одновременно приходит осознание того, что национальные модели, так или иначе формирующиеся в различных странах (причем не только переходных), весьма далеки от совершенства даже в том случае, если приватизационные модели в свое время подавались как эталонные.

тивного управления. М., ИЭПП, 2004; Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России 1998-2002. М., Дело, 2003 гл. 12-13, С. 441522; Radygin A., Shmeleva N. Main Corporate Governance Mechanisms and Their Specific Features in Russia // The Economics of Russian Transition. Ed. by Y.Gaidar. Foreword by S.Fischer. The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 2003, Ch.15, pp. 461-510.

К середине нового десятилетия от общих постановочных задач дискуссия постепенно переходит в сферу идентификации наиболее одиозных «провалов» и решения конкретных проблем. Появилось значительное число исследований эмпирического характера, изучающих практику внедрения норм и стандартов корпоративного управления, взаимосвязи корпоративного управления и тех или иных преобразований на уровне предприятий62. Вместе с тем круг проблем, описываемых в терминах корпоративного управления, остается по-прежнему гипертрофированно широким. Более того, в последние годы вышел целый ряд монографий и статей, включающих в свое название термин «корпоративное управление», но не имеющих к этому вопросу никакого отношения. Часто понятие «корпоративное управление» подменяется тематикой корпоративного менеджмента, корпоративного права или реструктуризации компаний, в том числе в отдельных отраслях экономики. Напротив, целый ряд весьма актуальных, но сугубо специальных вопросов во многом остается за рамками академических исследований.

Подлинный сдвиг в данной области произошел лишь в начале 2000-х годов, когда вопросы корпоративного управления стали представлять интерес для крупнейших российских компаний (корпоративных групп). Продолжающиеся процессы концентрации акционерного капитала, объединения предприятий и реорганизации уже созданных бизнес-групп (холдингов), внутри- и межотраслевая экспансия, обеспечение доступа к действительно внешним источникам финансирования за рубежом стали главными тенденциями институционального развития корпоративного сектора России в 2000-х годах.

В первой половине нынешнего десятилетия целый ряд крупнейших компаний («ЮКОС», «ЛУКОЙЛ», «Вимм-Билль-Данн», АФК «Система», «Норильский Никель», Магнитогорский металлургический комбинат, «СУАЛ») раскрыл информацию о своих бенефициарных собственниках. Увеличилась доля независимых директоров в советах российских компаний, в число которых вошли представители зарубежных деловых кругов. «ЮКОС» стал первой российской компанией, в совете директоров которой независимые директора составили большинство, а ОАО «Объединенные машиностроительные заводы» - первой российской компанией, в совете директоров которой большинство составили независимые директора - иностранцы. Некоторые российские компании выплатили значительные дивиденды своим акционерам (хотя типичные в 20022005 гг. для некоторых компаний миллиардные дивиденды никак не связаны с улучшением корпоративной практики). «ЛУКОЙЛ» стал первой российской компанией, опубликовавшей положение о своей дивидендной политике, «Норильский Никель» первым публично раскрыл размер вознаграждения каждого

62 В частности, наиболее емкие эмпирические исследования по России в 2000-2004 гг. проводили Бюро экономического анализа (БЭА), Российский институт директоров (РИД), Институт экономики переходного периода (ИЭПП), Российский экономический барометр (РЭБ), Международная финансовая корпорация (^С), Высшая школа экономики (ГУ-ВШЭ), Всемирный банк, Центр экономических и финансовых исследований и разработок (CEFIR) и некоторые другие организации. 470

члена совета индивидуально, РАО «ЕЭС» первым внедрило правила сделок с акциями компании, участниками которых являются ее высшие менеджеры и

63

члены совета директоров .

Практика наступившего века внесла существенный нюанс и в систему принятия решений. Так, в 1990-х - начале 2000 годов принятие ключевых решений происходило по «партнерскому» принципу: исключительно в кругу фактических партнеров, полностью контролирующих бизнес-группы без оглядки на миноритариев. Появление в некоторых крупнейших компаниях действительно внешних акционеров (аутсайдеров), как правило иностранных, с пакетом акций от 3-4 % создает объективные условия для возникновения иного механизма принятия стратегических решений - действительно корпоративного, так как соответствующие решения должны приниматься с учетом мнения таких аутсайдеров. Очевидно при этом, что их появление в группе инициируется самими партнерами, а не является наследством массовой приватизации или промежуточным результатом корпоративного захвата. В определенном смысле можно говорить о появлении нового типа аутсайдеров в системе российского корпоративного управления. В более широкой постановке можно, по всей видимости, говорить о наметившейся в ряде крупнейших компаний (групп) тенденции к переходу от «олигархических» к «публич-

64

ным» корпоративным принципам .

В этой ситуации можно было бы прогнозировать дальнейший рост реального спроса на новации в сфере корпоративного управления, однако восприятие компаниями новаций в сфере корпоративного управления имеет свои объективные ограничения.

Во-первых, достаточно очевидно, что формирующаяся структура крупнейших корпоративных групп (в том числе степень их прозрачности) и преследуемые в рамках программ реструктуризации цели в значительной степени обусловлены конкретным этапом развития предприятия (группы предприятий). При этом развитие стандартов корпоративного управления прямо связано с той или иной реорганизационной и долгосрочной стратегией компаний. Особенности последней, как показывает опыт после 2000 г., обу-

63 См., например: Голикова В., Бурмистрова М. Обзор тенденций в области корпоративного управления в России. Круглый стол «Корпоративное управление в России» (ОЭСР), Москва, 2-3 октября 2003 г.

64 Этот относительно новый процесс пока характерен по меньшей мере для 1/3 из 20 крупнейших добывающих компаний России (без участия государства). Суть его состоит в постепенном расширении акционерной базы посредством продажи части акций крупнейшими акционерами («партнерами», «олигархами») на открытом рынке. Мотивы крупнейших акционеров разнообразны, но часто весьма далеки от привлечения инвестиций: легализация остающихся под контролем (в собственности) долей, двойной финансовый эффект от продажи части акций - прямая выручка от размещения и компенсация в денежном выражении за счет значительного увеличения капитализации, повышение прозрачности доходной части бюджета компаний (относительно рискованное осуществление «серых» и иных схем оптимизации становится бессмысленным при возрастании числа «чужих» акционеров, которые, сами не неся никакого риска, могут претендовать на дополнительные бенефиции).

словлены также представлениями владельцев групп об особенностях их международной экспансии в ближайшие годы.

Во-вторых, необходимо указать на явный количественный разрыв между компаниями - «адептами» новаций корпоративного управления и теми, кто слабо представляет себе данную тематику. В начале 2000-х годов, как показывают различные опросы, подавляющее большинство (80-90%) «рядовых» российских компаний имели весьма смутное представление о преимуществах и принципах (стандартах) эффективного корпоративного управления. К середине десятилетия уровень информированности заметно повысился, однако готовность к новациям остается почти неизменной. При этом уровень информированности крупных и крупнейших компаний изначально был существенно более высоким. Так, уже в 2002 г., по данным РИД, более 1/3 из 200 крупных компаний заявляли о своем достаточно подробном знакомстве с Кодексом корпоративного поведения. Тем не менее значительный разрыв в уровне готовности к фактическим новациям имеется и в самой группе наиболее информированных крупнейших компаний, которые с долей условности могут быть отнесены к «малой группе» компаний с продвинутой практикой корпоративного управления.

Как показывают ежегодные (2002-2005 гг.) исследования уровня информационной прозрачности крупнейших российских компаний, которые проводит агентство Standard&Poor's, среди лидеров со всей очевидностью доминируют компании, которые, во-первых, создавались «с нуля» (вне приватизации) и, во-вторых, относятся к узкой группе компаний, публично привлекающих средства на международном финансовом рынке и, как правило, имеющих листинг в США. Вывод о наиболее непрозрачных аспектах деятельности компаний совпадает с данными других опросов и рейтингов: структура собственности, вознаграждение менеджмента и отношения с инвесторами. По всей видимости, существует и определенная взаимосвязь между достигнутыми уровнями концентрации акционерного капитала и прозрачности в отношении структуры собственности компании.

В 2005 г. средний индекс прозрачности 54 крупнейших российских компаний составил 50% против 46% в 2004 г. и 40% в 2003 г. В 2002 г. среди 42 крупнейших российских компаний 2 компании, являющиеся лидерами, раскрывали свыше 70% необходимой информации (это примерно соответствует уровню раскрытия информации многих западноевропейских фирм - например, средний индекс Standard&Poor's для британских компаний составлял в 2003 г. 71%), а компании, занимающие 3 последних места, - около 10%. Средний уровень соответствовал показателям компаний стран Латинской Америки. В 2005 г. 6 компаний-лидеров раскрывали около 75% информации, а компании, занимающие 6 последних мест, - в среднем около 17%. Хотя определенный прогресс среди «голубых фишек» имеет место, данный рейтинг не дает представления об общей картине, типичной для российских предприятий. Во-первых, в него входят только те компании с ликвидными акциями, которые «формируют» порядка 90% капитализации фондового рынка России.

Во-вторых, условность данного рейтинга связана как с его «инвестиционной» ориентацией (т.е. расчетом на конкретный сегмент потребителя - западных институциональных инвесторов), так и с объективными ограничениями, свойственными для любого рейтинга такого рода65.

В-третьих, указанный прогресс сам по себе носит весьма формальный характер (создание формального имиджа, часто далекого от реальной позитивной практики). Позитивные изменения пока связаны прежде всего с количественным аспектом проблемы - расширением объемов раскрываемой информации, числом независимых директоров и комитетов в совете директоров и т.п. (в частности, под давлением новых требований и рекомендаций ФСФР к листингу 2004 г.), тогда как качественные аспекты (минимизация рисков нарушения прав миноритариев, оптимизация органов управления, дивидендная политика, внутренний контроль, бенефициарные собственники и др.) затронуты слабо. В определенной степени это связано с большей ориентацией российских компаний на поиск заемного капитала, чем на недолговое акционерное финансирование. Соответственно, требования кредиторов (прежде всего прозрачная консолидированная отчетность) являются приоритетными по отношению к проблемам миноритарных акционе-ров66. Отдельной проблемой является оптимизация качественных сторон корпоративного управления в компаниях с государственным участием.

В этой связи важно отметить, что согласно современным теоретическим подходам степень рыночного развития определяется в том числе и тем, какую часть информации рынок может получить с помощью децентрализованных механизмов67. Чем более развит рынок, тем шире круг информации, которую сообщает о себе фирма в регулярном режиме, и тем надежнее эта информация.

Хотя российское корпоративное законодательство - при наличии целого ряда серьезных пробелов - можно оценивать как вполне развитое, одних только правовых новаций отнюдь не достаточно для повышения уровня корпоративного управления. Не меньшее значение имеют внутрикорпоративные инициативы и корпоративная культура. Если достижения в области корпора-

65 Например, ежегодный рейтинг 20 публичных нефтегазовых компаний мира по корпоративному управлению (Energy Intelligence, США) строится на основе следующих критериев: число директоров, разделение функций главы компании и председателя совета директоров, независимые директора, доля собственности директоров в капитале компании, независимый аудит, комитеты по выдвижению в совет директоров и определению вознаграждения, частота переизбрания директоров. При этом, как объективно отмечают авторы исследования, "можно замечательно соответствовать стандартам корпоративного управления, но не следовать им, точно так же, как можно превосходно управлять компанией, при этом не удовлетворяя шести критериям". Так, например, Enron по методологии Energy Intelligence набрал бы в 2001 г. 81,8% и вышел бы на 1-е место (Ведомости, 16 января 2004 г.).

66 См.: Башун В., Горбовцов С. В ожидании спроса // Эксперт. 2005. № 12. С.52, а также проект «Национальный рейтинг корпоративного управления» консорциума «РИД-Эксперт РА» (www.rid.ru, www.raexpert.ru).

67 Acemoglu D., Zilibotti F. Information Accumulation in Development // Journal of Economic Growth. 1999. Vol. 4. Issue 1. March. pp. 5ff.

тивной культуры есть продукт длительного исторического развития, то для конкретных инициатив на уровне компании должны сложиться объективные условия. В России же основная причина неприятия новаций заключается именно в объективных особенностях национальной российской модели, в высокой степени актуальных и в наступившем тысячелетии: относительно высоком уровне концентрации собственности, фактической «закрытости» основной массы компаний (формально являющихся ОАО), организации бизнеса в форме группы компаний, слиянии функций менеджмента и собственника, самофинансировании, «карманных» советах директоров, отсутствии или неэффективности внешних механизмов и ряде других.

Наконец, существует явная зависимость прогресса в области корпоративного управления от общего состояния дел в сфере защиты прав собственности, или, более узко, от сигналов, исходящих от государственной власти. «Дело "ЮКОСа"» 2003-2005 гг. стало важнейшим фактором «замораживания» как дальнейшего прогресса в сфере повышения прозрачности крупных российских компаний, так и прогресса в сфере корпоративного управления в целом.

В итоге можно выделить три весьма условных этапа становления «российских стандартов» корпоративного управления: «дикий» период 1990-х годов, явный (по крайней мере формальный) прогресс в начале 2000-х годов, определенное «замораживание» дальнейших корпоративных инициатив в середине нового десятилетия. Последний процесс наиболее очевиден, если рассматривать крупнейшие компании. Политические факторы в первую очередь повлияли на развитие качественных новаций (прозрачность структуры собственности, бенефициарные владельцы, финансовая открытость и др.). Вместе с тем следует указать и на ряд объективных моментов: завершение создания адекватной (в свете представлений каждой конкретной компании) инфраструктуры, обеспечивающей корпоративный имидж (кодексы, внутренние регламенты, квоты для независимых директоров, комитеты, корпоративные секретари и т.д.). Крупный частный бизнес весьма быстро адаптировался к новым правилам середины нового десятилетия, что проявилось в том числе в некотором росте внутрикорпоративных инициатив в 2005 г. (прежде всего в связи с ростом числа IPO). Тем не менее дальнейшие новации инфраструктурного типа объективно могут носить лишь косметический характер, а уровень дальнейшего развития качественных инициатив прямо обусловлен финансовыми потребностями и политическими факторами. Определенный «инерционный» спрос на новации в настоящее время может быть предъявлен прежде всего от относительно узкого круга компаний «второго эшелона», которые готовы к выходу на финансовый рынок.

4.6. Российский фондовый рынок в 2005 году: успех или рост «мыльного пузыря»?

Показатели российского фондового рынка (РФР)68 в 2005 г. вызывают противоположные чувства. Его неудержимый рост на фоне замедления темпов роста экономики, усиления ее сырьевой ориентации, национализации крупнейших компаний и растущей зависимости РФР от ликвидности на глобальных финансовых рынках заставляет задуматься о рисках «мыльного пузыря».

В отличие от ситуации 2004 г., в течение которого индекс РТС практически не изменился, в 2005 г. РФР стал одним из мировых лидеров по доходности вложений в акции (см. рис. 1).

-40 -20 0 20 40 60 80 100 120 140

' Египет I Колумбия _ Саудовская Аравия Россия - индекс ' Турция Южная Корея Австрия Аргентина 1 ЮАР \ Венгрия I Бразилия | Мексика " 1 Дания I Индия I Норвегия I Польша | Япония Израиль Швейцария I Греция | Швеция Германия Люксембург _ I Финляндия Нидерланды Перу Канада Франция Euronext100 Бельгия Испания Филиппины Австралия Индонезия Великобритания Италия Сингапур Португалия 1 Чили Таиланд Тайвань Гонконг Новая Зеландия США Nasdaq 100 США NYSE 100 I Словении Китай SSE 180 Mdex-

83,3

С

Венесуэла

Источник: по данным Всемирной федерации бирж и журнала «Economist». Рис. 1. Прирост фондовых индексов (%, декабрь 2005 г. к декабрю 2004 г.)

68 Под российским фондовым рынком (далее - РФР) понимается биржевой рынок эмиссионных ценных бумаг, обязательства по которым деноминированы в рублях.

30 декабря 2005 г. индекс РТС увеличился на 83,3% по сравнению со значением на конец 2004 г. Выше оказались результаты лишь по фондовым индексам Саудовской Аравии, Колумбии и Египта.

Высокий уровень доходности российского рынка акций сопровождался заметным улучшением его качественных характеристик - ликвидности, вола-тильности и капитализации компаний, что показано на рис. 2.

Капитализация

Объем торгов акциями на российских биржах

Волатильность (ср. квадратическое откл. доходности индекса РТС)

472

0,050 0,045 0,040 н + 0,035 | 2+ 0,030 Л т 0,025 0,020 к

;оА015

0,010

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Источник: по данным РБК и российских бирж.

Рис. 2. Капитализация, ликвидность и волатильность российского

рынка акций

В 2005 г. капитализация российских компаний выросла с 230 до 472 млрд долл., или в 2,1 раза; объем биржевых торгов акциями на фондовых биржах ММВБ, РТС и «Санкт-Петербург» увеличился с 124,4 до 180,2 млрд долл., или в 1,5 раза. Показатель среднего квадратического отклонения индекса РТС за день, характеризующий волатильность цен «голубых фишек», в 2005 г. составил 0,013 против 0,020 в 2004 г., что означает снижение риска инвестиций в акции на 35%. Высокая доходность, умеренные риски и наличие инвестиционных рейтингов делают РФР привлекательным для всех категорий инвесторов.

На рис. 3 и 4 капитализация и ликвидность РФР сравниваются с аналогичными характеристиками зарубежных фондовых рынков в 2005 г.

2 000 000 4 000 000 6 000 000 8 000 000 10 000 000 12 000 000 14 000 000

США (NYSE) Япония США Nasdaq Великобритания Euronext Канада Германия Гонконг Испания Швейцария Австралия Дания Италия Южная Корея ЮАР Индия Тайвань Бразилия Россия - 2005 г. Китай SSE Сингапур Мексика Россия - 2004 г. Норвегия Малайзия Турция Греция Чили Австрия Таиланд Израиль Китай SZSE Ирландия Польша Индонезия Люксембург Аргентина Новая Зеландия Филиппины Венгрия Перу

472 0001

230 000

Источник: по данным Всемирной федерации бирж.

Рис. 3. Капитализация компаний, млн долл.

0

В 2005 г. по абсолютному уровню капитализации РФР опередил фондовые рынки Китая, Сингапура, Мексики, Норвегии, Аргентины, Чили, Турции. Однако отставание РФР по капитализации от развитых рынков капитала практически остается огромным и вряд ли будет преодолено в обозримой перспективе. Более реалистичной целью развития РФР в следующие годы может стать попытка догнать по капитализации рынки Бразилии, Тайваня, Индии, ЮАР и Южной Кореи.

о

3 ооо ооо

6 ооо ооо

9 ооо ооо

12 ооо ооо

15 ооо ооо

□

□

□

□

□

□

180 188

США (NYSE) США Nasdaq Великобритания _ Япония Euronext Германия Испания Италия Южная Корея Швейцария Дания, Финляндия, Швеция Канада Австралия Тайвань Гонконг Индия Китай SSE Норвегия _ ЮАР Турция

Российские биржи - 2005 г.

Бразилия _ Китай SZSE Российские биржи - 2004 г.

Сингапур Таиланд Ирландия Греция Мексика Малайзия Израиль Австрия Индонезия Польша Венгрия Новая Зеландия Чили Аргентина Филиппины Перу Люксембург _

Источник: по данным Всемирной федерации бирж.

124 364

Рис. 4. Объем биржевых торгов акциями, млн долл.

По ликвидности акций в 2005 г. российские фондовые биржи показали более высокие результаты по сравнению с фондовыми рынками Бразилии, Мексики, Чили, Аргентины, Сингапура, Таиланда, Малайзии и Индонезии. Однако, также как и с показателем капитализации, РФР отстает не только от развитых рынков капитала, но и от ряда развивающихся рынков - Южной Кореи, Тайваня, Индии, Китая, ЮАР и Турции. В целом данные рис. 3 и 4 показывают, что, несмотря на все рекорды 2005 г., РФР остается «середнячком» на фоне крупнейших развивающихся рынков капитала. Это означает усиление роли в его развитии поведенческих факторов глобальных инвесторов, а также состояния глобальных рынков капитала, и прежде всего американского.

Положительной тенденцией 2005 г. является заметное укрепление позиций РФР на глобальном рынке акций и депозитарных расписок российских эмитентов, что можно увидеть на рис. 5. В общем объеме торгов акциями и депозитарными расписками российских АО доля Лондонской фондовой биржи сократилась с 74,0% в 2004 г. до 45,9% в 2005 г.; доля фондовой биржи ММВБ за это же время выросла с 21,0 до 40,6%; совокупная доля бирж РТС и

«Санкт-Петербург» - с 2,1 до 10,0%. Интересно, что, несмотря на лидирующие позиции в сфере ликвидности рынка акций группы ММВБ, в 2005 г. наметилась тенденция сокращения отставания от нее на данном сегменте РФР группы компаний РТС, включая фондовую биржу «Санкт-Петербург».

■ Немецкие фондовые биржи

□ Лондонская фондовая биржа

□ ФБ «Санкт-Петербург»

■ Фондовая биржа РТС

РТС

Источник: по данным бирж (без учета NYSE).

Рис. 5. Удельный вес бирж в объемах торгов акциями российских АО

Изменение соотношения сил между биржами в 2005 г. вызвано не только ростом объемов биржевой торговли на РФР с 124,4 до 180,2 млрд долл. (в 1,5 раза), но и еще более существенным падением объемов торгов депозитарными расписками на акции российских АО на Лондонской фондовой бирже -с 381,3 до 161,2 млрд долл., или в 2,4 раза. По нашему мнению, это связано с тем, что в 2005 г. часть глобальных инвесторов переориентировала свои операции на внутренний РФР, однако другая часть наиболее консервативных инвесторов заметно сократила операции с долевыми инструментами российских эмитентов, так и не оправившись после шока, связанного с делом «ЮКОСа».

В 2005 г. продолжился ускоренный рост внутреннего облигационного рынка. Общий объем рублевых облигаций в обращении на РФР, включая федеральные ценные бумаги, корпоративные и региональные облигации, вырос с 1,1 трлн руб. в 2004 г. до 1,5 трлн руб. в 2005 г., или почти на треть. Объем

479

размещений рублевых облигаций, как показано на рис. 6, превысил максимумы размещений ГКО в середине 1990-х годов.

500

400

300

ю

Л

«

&

200

100

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Ш ГКО-ОФЗ □ Региональные облигации □ Корпоративные облигации Источник: по данным Минфина России, СВопЬэ и фондовых бирж.

Рис. 6. Объемы размещения облигаций на РФР

Двигателем роста эмиссий облигационного рынка выступают корпоративные облигации, объем их размещений вырос с 140,4 млрд руб. в 2004 г. до 260,6 млрд руб. в 2005 г., или в 1,9 раза. В условиях отрицательной реальной доходности наиболее крупных и ликвидных выпусков корпоративных облигаций основными инвесторами на данном рынке выступают банки и нерезиденты, располагающие возможностями использования различных спекулятивных стратегий для компенсации потерь от «пассивного» владения данными облигациями.

В то же время объем эмиссии региональных облигаций, составивший в 2005 г. 56,8 млрд руб., практически не увеличился по сравнению с 2004 г. Стоимость размещений ОФЗ в 2005 г. достигла 167,2 млрд руб., уменьшившись по сравнению с предшествующим годом на 24,8 млрд руб., или на 12,9%. Наличие стабильной доходной базы федерального и региональных бюджетов снижает интерес органов власти разных уровней к финансированию расходов за счет привлечения заемных средств. Данная тенденция скорее всего продолжится и в 2006 г.

Важным событием на РФР в 2005 г. стало ускоренное развитие срочного рынка. После краха срочного рынка в России в 1998 г., когда западные инвесторы понесли миллиардные убытки по срочным контрактам, надежды на

восстановление рынка производных финансовых инструментов в нашей стране казались призрачными. События 2005 г. опровергли данные сомнения, о чем свидетельствуют данные рис. 7.

110 000 100 000 90 000 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000

250 000

200 000

и

150 000 §

о о

100 000 о

к

50 000

I Объем торгов фьючерсами ■ Количество сделок с фьючерсами

Объем торгов опционами Количество сделок с опционами

Источник: по данным ОАО «Фондовая биржа "Российские Торговые Системы"» (ОАО РТС).

Рис. 7. Объемы торгов и количество сделок на срочном рынке ОАО РТС с 1 сентября 2001 г. по 1 января 2006 г.

В 2005 г. в России объемы биржевых торгов составили: фьючерсными контрактами - 21,5 млрд долл., опционами - 2,8 млрд долл. Резкое увеличение объемов торгов на срочном рынке РТС во второй половине 2005 г. обусловлено появлением новых финансовых инструментов - срочных контрактов на индекс РТС и портфель облигаций г. Москвы, играющих в отсутствие в России ликвидного рынка государственных облигаций роль эталонных ценных бумаг с минимальным риском для РФР. Указанные финансовые инструменты стали особенно привлекательными для различных категорий портфельных инвесторов, заинтересованных во вложениях в «эталонные» инструменты РФР.

Факторы, обусловившие рост российского срочного рынка, во многом аналогичны обстоятельствам появления биржевого срочного рынка в США в середине 1970-х годов, которые были отмечены в нобелевской лекции

Р. Мертона69. Снижение волатильности спот-рынка финансовых активов заставляет инвесторов и посредников переходить к использованию финансовых инструментов с более широким выбором диапазонов риска. В то же время рост портфельных инвесторов повышает актуальность производных финансовых инструментов, помогающих повысить степень прогнозируемо-сти рынка, снизить операционные издержки инвесторов и реализовать стратегии хеджирования финансовых рисков.

Таким образом, в 2005 г. практически на всех сегментах РФР наблюдался ускоренный рост стоимости финансовых активов, деноминированных в рублях, который заметно опережал темпы роста экономики, доходов населения и других макроэкономических показателей.

В то же время рост РФР в 2005 г. породил ряд вопросов и проблем.

1. Диспропорция в развитии РФР и банковской системы. В 2005 г. стало очевидным несоответствие эффективности и уровня развития национальной банковской системы масштабам развития экономики России и уровню потребности крупнейших компаний в заемных ресурсах. Рост капитализации компаний отражает рост их потребностей в инвестициях и заемных средствах. Однако российские банки оказались не в состоянии удовлетворить растущие инвестиционные потребности российских компаний.

На рис. 8 приводятся данные о доле внутренних банковских кредитов, капитализации и прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в ВВП России.

Рис. 8. Удельный вес кредитов банков, прямых иностранных инвестиций и капитализации компаний в ВВП России, %

69 Мертон Р.К. Приложения теории оценки опционов: двадцать пять лет спустя. Нобелевская лекция. 9 декабря 1997 г. / Мировая экономическая мысль. Сквозь призму веков. Т.Н, кн. 2. М.: Мысль, 2005. С.207-209. 482

Доля капитализации компаний в ВВП в 2005 г. увеличилась до 61,5% по сравнению с 39,5% в предшествующем году. В этом же году Россия стала одним из мировых лидеров по привлеченным ПИИ, которые, по оценке ЮНК-ТАД, составили 26,1 млрд долл., удвоившись по сравнению с 2004 г. На этом фоне доля внутреннего кредита в ВВП за год снизилась с 25,9 до 18,4% ВВП70. Разрыв между показателями капитализации и внутреннего кредита свидетельствует о серьезных диспропорциях между уровнем развития банковской системы и ростом российских компаний.

Существенным фактором низкой эффективности банковской деятельности в России является отсутствие механизма рефинансирования банков, стимулирующего выдачу кредитов бизнесу. Такой вывод может показаться странным на фоне статистики, приводимой в табл. 6.

Таблица 6

Объемы операций кредитования Банка России, млрд руб.

2004 2005 Прирост, %

Внутридневные кредиты 3051,9 6 014,0 97,1

Кредиты овернайт 30,3 30,8 1,7

Ломбардные кредиты 4,5 1,4 -70,1

Кредиты в форме прямого РЕПО 594,2 1 495,7 151,7

Источник: по данным ЦБР.

Объемы кредитования банков со стороны Банка России в 2005 г. достигли 7500 млрд руб. Однако внутридневные кредиты и кредиты овернайт сроком на 1 день, составившие в 2005 г. соответственно 6014,0 млрд руб. и 30,8 млрд руб., в силу их краткосрочности и практики выдачи без обеспечения вряд ли можно отнести к механизмам рефинансирования банков, занимающихся кредитованием бизнеса. Рефинансирование банков в форме ломбардных кредитов и прямого РЕПО предполагает выдачу кредитов на срок от одного до нескольких дней, что не позволяет их относить к инструментам рефинансирования собственно банковской деятельности. Выдача банкам кредитов в форме прямого РЕПО и ломбардных кредитов осуществляется под залог государственных ценных бумаг и облигаций наиболее крупных эмитентов, что стимулирует спекуляции банков с перечисленными ценными бумагами, а не деятельность по долгосрочному кредитованию бизнеса.

Наиболее эффективным механизмом рефинансирования банков является переучет Центральным банком векселей, выдаваемых компаниями при оформлении получаемых ими кредитов. Если такие операции и совершались

70 Данный показатель отражает банковские кредиты различным секторам экономики, включая кредиты органам государственного управления, нефинансовым организациям, населению и другим финансовым институтам. Снижение данного показателя в 2005 г. обусловлено тем, что в условиях роста Стабилизационного фонда органы государственного управления изменили свой статус с нетто-дебиторов на нетто-кредиторов банковской системы, что, однако, не привело к дополнительному росту кредитования в других секторах экономики.

в 2005 г., то в силу их незначительных объемов они не раскрываются Банком России. Между тем, кредитование может приносить дополнительные доходы банкам за счет их лучшей информированности о положении своих клиентов. Приобретая облигации, банк теряет часть доходов, поскольку публичный характер раскрытия информации об их эмитентах и ценных бумагах порождает проблему «безбилетника», снижая отдачу от кредитных ресурсов. Умеренный уровень рентабельности банковского бизнеса на уровне 20%, препятствующий привлечению в банки долгосрочных инвестиционных ресурсов, является результатом чрезмерного увлечения банков спекуляциями с ценными бумагами и валютой в ущерб кредитной работе.

2. Рост внешнего долга российских компаний. Слабость российских банков вынуждает компании активнее привлекать заемные ресурсы за рубежом, прежде всего в виде кредитов и выпусков ценных бумаг, что привело к существенным изменениям внешнего долга России и российских компаний в 2005 г.

250

01.01.99 01.01.00 01.01.01 01.01.02 01.01.03 01.01.04 01.01.05

□ Нефинансовые предприятия

□ Банки

□ Органы денежно-кредитного регулирования @ Органы государственного управления

Рис. 9. Внешний долг Российской Федерации в 1999-2005 гг., млрд долл.

В 2005 г. внешняя задолженность нефинансовых компаний и коммерческих банков составила соответственно 103,3 млрд долл. и 43,6 млрд долл. За год долг нефинансовых компаний увеличился на 34,2%, банков - на 34,1%. Общая сумма внешней задолженности банков и компаний в 2 раза превысила долг органов государственного управления.

Опережающий рост внешней задолженности негосударственных организаций сам по себе не является негативной тенденцией, представляя собой лишь следствие высокого уровня инвестиционной активности бизнеса в условиях слабой национальной банковской системы. Вместе с тем усиление рыночных позиций внешних кредиторов несет риск дальнейшего ослабления конкурентных позиций российских банков.

3. Усиление зависимости РФР от ликвидности американского финансового рынка и поведения глобальных инвесторов. Позитивные тенденции на РФР в 2005 г. в определенной мере связаны с внутренними факторами. В стране сохраняется устойчивое макроэкономическое положение. Темпы роста ВВП за год превысили 6%, стоимость золотовалютного резерва и объем Стабилизационного фонда на конец 2005 г. достигли соответственно 182,2 и 51,6 млрд долл. Получение Россией инвестиционных рейтингов сделало ее финансовые рынки доступными для глобальных инвесторов. В 2005 г. крупнейшие мировые инвестиционные банки («Голдман Сакс», «Морган Стэнли» и другие) открыли свои подразделения в России, возросла операционная активность инвестиционных фондов, компаний и банков, которые давно работали на РФР. В 2005 г. были устранены препятствия для приобретения нерезидентами акций Сбербанка России, а к концу года была завершена либерализация акций ОАО «Газпром». В результате за год цены обыкновенных и привилегированных акций Сбербанка России выросли соответственно в 2,7 и 4,6 раза, а акций ОАО «Газпром» - в 2,6 раза. В начале 2006 г. «Газпром» вошел в десятку крупнейших корпораций мира по капитализации.

Заметно возрос спрос на акции со стороны внутренних инвесторов -физических лиц, управляющих компаний паевых инвестиционных фондов, пенсионных фондов и частных инвесторов, НПФов и страховых организаций. За год активы только ПИФов выросли с 111,6 до 223,9 млрд руб., или более чем в 2 раза.

Однако влияние указанных внутренних факторов на рост РФР не стоит переоценивать. Решающее воздействие на рост рынков различных активов в развивающихся странах за последние годы оказывает высокий уровень ликвидности, сложившийся в финансовой системе США71 в результате реализации политики «дешевых денег» в 2001-2004 гг. в целях финансирования дефицитов торгового баланса и бюджета в этой стране. Излишки данной ликвидности, которые не находят эффективного применения на малодоходном американском фондовом рынке, все более активно размещаются в раз-

72

вивающихся странах .

71 Под ликвидностью в данном случае понимается объем средств, доступных для инвестиций.

72 Зависимость развивающихся фондовых рынков от состояния ликвидности американского и европейских рынков обоснована в книге М. Петтис (Pettis) «The Volatility Machine: Emerging Economies And The Treat of Collapse» (Oxford University, 2001). Рост роли ликвидности в развитии развивающихся рынков проанализирован в гл. 1.3 книги С. Вайна Инвестиции и трейдинг: Формирование индивидуального подхода к принятию инвестиционных решений. М.: Альпина Бизнес Букс, 2006.

О более значимом влиянии на рост РФР фактора ликвидности глобальных финансовых рынков по сравнению с макроэкономическими факторами в России свидетельствуют особенности роста фондовых индексов большинства крупнейших развивающихся рынков, как показано на рис. 10 и в табл. 7.

Источник: по данным ФРС США и фондовых бирж.

Рис. 10. Темпы роста фондовых индексов и ставка ФРС в 2001-2005 гг.

В 2001-2005 гг. индекс американского рынка Б&Р 500 практически не вырос. В то же время большинство развивающихся рынков росли ускоренными темпами. За данный период темпы роста индекса РТС составили 799,3%, фондовых индексов Аргентины - 370,3%, Турции - 420,2%, Мексики -318,4%, Бразилии - 219,6% и Индии - 231,5%. До 29 июня 2004 г. рост развивающихся рынков сопровождался заметным снижением - с 6 до 1% - ставки рефинансирования Федеральной резервной системы США, являющейся базовым индикатором стоимости денег на американском финансовом рынке. При этом, как видно из табл. 7, в 2003 и 2005 гг. наблюдался повышенный уровень корреляции индекса РТС с индексом Б&Р 500 и еще более высокий уровень корреляции индекса РФР с фондовыми индексами Индии, Бразилии, Мексики, Турции и Аргентины. В 2004 г. корреляция индекса РТС со всеми указанными индексами была слабой, что объясняется оттоком ликвидности с РФР в этом году из-за событий вокруг компании «ЮКОС».

Таблица 7

Корреляция индексов США и крупнейших развивающихся рынков с индексом РТС в 2001-2005 гг.

Коэффициент корреляции индекса РТС с:

MER-

BSE IST:XU 100 (Турция) MXSE BRSP STRAIT S TIME (Сингапур) VAL SSE Composite (Китай)

S&P 500 SENSI- IPC Bove- BUE-

TIVE (Индия) GRAL (Мексика) spa (Бразилия) NOS AIRES (Аргентина)

2001 -0,27 -0,47 0,59 0,25 -0,37 -0,43 -0,57 -0,32

2002 -0,17 -0,19 -0,28 0,23 -0,16 -0,07 -0,11 0,21

2003 0,89 0,81 0,71 0,89 0,83 0,88 0,83 -0,54

2004 0,14 0,34 0,16 0,13 0,04 0,02 0,53 0,55

2005 0,73 0,98 0,95 0,96 0,92 0,81 0,72 -0,28

2001-

2005 0,28 0,91 0,92 0,92 0,87 0,74 0,93 -0,79

Синхронный рост большинства развивающихся рынков в 2003 и 2005 гг. свидетельствует о том, что глобальные инвестиционные фонды инвестируют в эти рынки одновременно, руководствуясь в большей степени потребностями в диверсифицированном размещении дополнительных финансовых ресурсов, чем особенностями макроэкономического положения развивающихся стран.

В данном случае рост РФР приобретает признаки «мыльного пузыря», растущего не на основе подъема эффективности внутренней экономики, а под воздействием глобальных факторов ликвидности. Это явление несет новые риски и ограничители для российской финансовой системы. Во-первых, факторы данного роста РФР лежат вне компетенции российских органов власти и монетарных властей. Во-вторых, повышается зависимость РФР от состояния других развивающихся рынков и факторов, определяющих поведение глобальных инвестиционных фондов, влияние которых на развивающиеся финансовые рынки (как показывает опыт финансовых кризисов в Юго-Восточной Азии, Аргентине, Турции, Бразилии и России) часто является критическим. И, в-третьих, на РФР появляются дополнительные трудности для внутренних инвесторов в виде ограничений возможностей создания диверсифицированных портфелей за счет ценных бумаг российских эмитентов.

Последнее обстоятельство связано со спецификой принятия решений глобальными инвесторами при инвестировании в развивающиеся рынки:

- значимость фактора состояния развивающихся рынков в целом преобладает над значимостью особенностей индивидуальных развивающихся

73

рынков ;

- в случае принятия решения об инвестировании в какой-либо развивающийся рынок «страновой» подход преобладает над отраслевым (индустриальным)74.

В результате динамика цен крупнейших национальных компаний на развивающемся рынке привязывается к динамике его фондового индекса, а изменения последнего - к индексам других развивающихся рынков.

4. Зависимость РФР от зарубежных инвестиционных фондов с краткосрочными спекулятивными стратегиями. Трансформация РФР из рынка-середнячка в лидеры среди развивающихся рынков предполагает его целенаправленное продвижение среди глобальных инвесторов. Это означает не только увеличение доли российских эмитентов в глобальных фондовых индексах и в диверсифицированных портфелях международных инвесторов, но и формирование крупных инвестиционных фондов, специализирующихся на инвестициях в Россию, а также увеличение доли российских компаний в крупнейших отраслевых инвестиционных фондах.

Пока Россия, несмотря на повышенный интерес к РФР, проигрывает в этой борьбе другим развивающимся рынкам. Среди крупнейших инвестиционных фондов в США, Европе и Юго-Восточной Азии отсутствуют крупные консервативные инвестиционные фонды, специализирующиеся на российском фондовом рынке75. Инвестиционные фонды, специализирующиеся на России, как правило, являются низкокапитализированными 76 и в большинстве своем имеют статус хедж-фондов или фондов, ориентированных на квалифицированных инвесторов (например, фонд Hermitage или инвестиционные трасты под управлением JPMorgan Fleming).

РФР остается единственным крупным развивающимся рынком, под акции которого не создано ни одного биржевого индексного фонда (ETFs), который был бы включен в листинг американских или ведущих европейских

73 Данная закономерность обоснована в кандидатской диссертации M.M. Кудиновой «Российский и зарубежные рынки ценных бумаг: проблемы взаимодействия». M.: Финансовая академия при Правительстве РФ, 2005 г. Примером такого подхода является продвижение группой «Морган Стэнли» среди инвесторов идеи инвестирования в портфельные инструменты стран BRIC (Бразилии, России, Индии и Китая).

74 Brooks R., Del Negro M. The Rise in Comovement across National Stock Markets: Market Integration or IT Bubble. Federal Reserve Bank of Atlanta. - Working Paper 2002-17a, September, 2002.

75 Редким исключением является пример взаимного фонда ING Russia Fund, управляемого компанией ING Investments, LLC. В конце 2005 г., по данным квартального отчета WSJ от 5 января 2006 г., по доходности за 5 лет данный фонд занял первое место среди всех американских взаимных фондов, а по доходности за год оказался вторым. Вместе с тем его активы невелики по сравнению с другими американскими взаимными фондами и составляют немногим более 300 млн долл.

76 Классификация таких фондов приводится в третьей главе диссертации И.В. Хромушина «Портфельные инвестиционные фонды в международной финансово-кредитной системе и их роль в развитии российского рынка акций». ИMЭMO РАН, 2004 г.

бирж. Специализированные на России фонды отсутствуют среди клиентов международных расчетных систем Euroclear и Clearstream, которые обслуживают рынок ценных бумаг более чем 20 тыс. европейских инвестиционных фондов. В отличие от рынков Китая и Индии РФР пока не привлекает внимания крупнейших фондов прямых инвестиций, специализирующихся на реструктуризации крупнейших компаний. Такое положение является несправедливым по отношению к РФР, который регулярно занимает ведущие позиции в мире по привлекательности вложений с учетом их доходности и риска.

5. Риски развития государственного капитализма в России. Явной тенденцией экономического развития России становится усиление роли крупных государственных корпораций, играющих все более заметную роль на внешнем и внутреннем финансовых рынках. Это порождает риски «деградации» РФР в перспективе в результате переключения рыночных потоков ликвидности, в том числе от нерезидентов, во внутрикорпорационную сферу. Свежими примерами данных процессов на РФР являются скупка крупных пакетов акций ОАО «Мосэнерго» и РАО «ЕЭС России» структурами «Газпрома», переход ОАО «Сибнефть» под контроль «Газпрома», переход контрольных пакетов акций ОМЗ и АвтоВАЗа к Рособоронэкспорту и т.п. В ближайшие годы данная цепная реакция будет захватывать все новые и новые сферы.

При этом факты показывают, что для государственных корпораций приоритетными являются не РФР, а глобальные фондовые рынки. Согласно решению органов власти России в 2006 г. 35% акций ОАО «Газпром», представляющие 90% акций компании, находящихся в свободном обращении, будут трансформированы в депозитарные расписки и уйдут из РФР на NYSE (США) и LSE (Великобритания). Аналогичный сценарий ждет акции «Роснефти», ВТБ и других крупнейших российских эмитентов.

Последствия такой политики для РФР можно увидеть на примере Китая, чей опыт все более активно перенимается российской экономической политикой. На рис. 9. показано, что в 2001-2005 гг. индекс внутреннего фондового рынка Китая SSE Composite снизился на 43,5%, что превзошло темпы падения американского фондового рынка, индекс S&P 500 которого снизился на 1,4%. Основные причины плачевного состояния фондового рынка материкового Китая заключаются в неэффективности государственной политики в данной сфере77. В условиях ориентации на продвижение крупных государственных корпораций (Bank of China и др.) на западных фондовых рынках и реструктуризацию кредитных портфелей коммерческих банков государственные органы власти проявляют все меньший интерес к развитию внутреннего фондового рынка, повышению эффективности деятельности работающих на нем финансовых посредников и сбережениям населения в ценных бумагах.

Таким образом, для РФР в равной мере опасен не только сценарий «мыльного пузыря» как следствия избыточной ликвидности глобальных финансовых рынков, но и сценарий резкого сужения масштабов фондового рынка в результате огосударствления крупнейших российских эмитентов.

77 China's securities industry. Fixing broken brokers // The Economist, February 11th, 2006. C.67-68.

489

6. Низкий уровень сбережений населения в ценных бумагах. Несмотря на заметный прогресс в развитии коллективных инвестиций, ускоренный рост РФР не оказывает заметного влияния на улучшение благосостояния граждан страны и укрепление национальной системы сбережений. Данные статистики за 2005 г. об инвестициях населения в ценные бумаги по сравнению с другими финансовыми активами (см. рис. 11) производят удручающее впечатление.

16

14

12

10 ---

8

5? 6 4 2

-2----

1997 г. -0,3

□ К "дссбсрсжсниям" (получению кредитов)

□ В наличной иностранной валюте И В наличных рублях

□ В ценных бумагах российских эмитентов Ш На валютных вкладах в банках

□ На рублевых вкладах в банках

Источник: расчеты по данным ЦБР и Росстата.

Рис. 11. Склонность населения к сбережениям в 1997-2005 гг. (в % к денежным доходам)

По предварительным данным, за 2005 г. доля доходов населения, инвестированных в ценных бумаги, составила всего 0,5%. Данный показатель оказался почти в 2 раза меньше уровня кризисного 1998 г. Согласно данным Росстата, прирост чистых инвестиций населения в ценные бумаги в 2005 г. составил около 68 млрд руб., в то время как прирост средств граждан в банковских депозитах и увеличение задолженности по банковским ссудам составили соответственно 587 и 479 млрд руб. Даже с учетом скидок на неполноту данных статистики о вложениях населения в ценные бумаги на фоне прироста рыночной стоимости акций российских компаний за тот же период в сумме 242 млрд долл. цифра 68 млрд руб., или 2,4 млрд долл., свидетельствует об отсутствии какой-либо связи между ростом РФР и доходами населения.

0

Парадоксальная ситуация неучастия населения в тех очевидных выгодах, которые принес РФР в 2005 г., имеет массу объяснений. Это связано с недостаточным уровнем развития форм коллективных инвестиций, финансового посредничества, информированности населения, с незащищенностью прав миноритарных акционеров и другими факторами. Однако в большей мере это является результатом экономической политики Правительства Российской Федерации, проводимой в течение последних лет в сфере пенсионной реформы и развития форм коллективных инвестиций. К сожалению, 2005 г. войдет в историю как год упущенной реальной возможности по созданию финансово устойчивой пенсионной системы. Проводя либерализацию рынка акций ОАО «Газпром», снимая ограничения по выпуску депозитарных расписок на акции Сбербанка России, стимулируя приход в частные нефтяные компании стратегических инвесторов-нерезидентов, трудно было не предвидеть кратный рост цен акций указанных финансовых активов. На фоне постоянно обсуждаемого дефицита надежных инструментов для формирования портфеля Пенсионного фонда России (ПФР) в 2005 г. так и не были внесены изменения в законодательство о ПФР, которые разрешили бы инвестировать пенсионные накопления, находящиеся под управлением Внешэкономбанка, в акции указанных выше эмитентов78. Таким образом, по субъективным причинам были упущены реальные возможности включения в портфель ПФР высо-

79

кодоходных и надежных активов .

Изменение сложившейся ситуации требует формирования на РФР конкурентоспособного института финансового посредничества, способного заметно повысить эффективность процесса инвестирования, снизить риски инвесторов, успешно решать проблему асимметрии информации на РФР и глобальных рынках и приносить позитивную реальную доходность различным категориям инвесторов. За исключением отдельных сегментов финансового рынка, например сферы по доверительному управлению активами клиентов, данная проблема еще далека от своего решения. Наглядным индикатором слабости позиций регулирующих органов в данном вопросе является отсутствие какой-либо публичной статистики об активах, собственном капитале и других финансовых показателях деятельности основной массы небанковских финансовых посредников.

Подведем некоторые итоги. Бурный рост РФР в 2005 г. вызывает не только чувство оптимизма в отношении его будущего, но и тревогу по поводу явного отставания банковской системы от инвестиционных запросов бизнеса, усиления зависимости РФР от состояния глобальных рынков в условиях его чрезмерной ориентации на интересы краткосрочных спекулятивных инве-

78 Представители Федеральной службы по финансовым рынкам и Минфина России неоднократно заявляли о том, что такие предложения обсуждались.

79 Удивительно, что ни один из членов Общественного совета ПФР, который призван контролировать эффективность распоряжения резервами ПФР со стороны управляющих компаний и в который входит масса представителей рыночных структур, не выразил своего отношения к данным событиям.

сторов, недостаточного уровня развития национальной сберегательной системы, усиливающихся тенденций огосударствления публичных АО.

Обеспечение конкурентоспособности РФР требует комплексного подхода. Успешное развитие РФР должно опираться на проведение внятной и эффективной экономической политики, что предполагает снижение инфляции, переориентацию финансовой системы на работу в условиях позитивной процентной ставки, проведение реальной реформы банков и системы их рефинансирования. Стратегия развития РФР должна предусматривать: систему управления рисками роста «мыльного пузыря», включающую стимулирование диверсификации портфельных инвестиций паевых инвестиционных фондов, НПФов, ПФР, Стабилизационного фонда на зарубежных фондовых рынках; продвижение РФР среди наиболее крупных и консервативных институциональных инвесторов на глобальном рынке; создание условий для прихода на РФР крупнейших западных фондов прямых инвестиций. Нужны заметные шаги в области улучшения инвестиционного климата в стране, принятие закона об инсайдерской торговле на фондовом и валютном рынках, развитие законодательства об акционерных обществах в направлении защиты прав миноритарных акционеров. Приоритетом в работе ФСФР России должны стать создание условий для опережающего роста форм коллективных инвестиций и более активная позиция в области реформы корпоративного управления.

4.7. Слияния и поглощения: динамика, факторы, отраслевые особенности

По данным аналитического агентства M&A Agency, за 9 месяцев 2005 г. в России было проведено 894 сделки слияний и поглощений, а общая сумма сделок составила 30,9 млрд долл. Стоимостная оценка рынка в 2004 г. составляла, по разным данным, от 22,9 до 26,7 млрд долл., в 2003 г. - 18,3 млрд долл. Таким образом, прирост в этой области за 3 года составил около 70%.

Если обратиться к анализу отраслевой структуры процессов слияний и поглощений в России в 2005 г. по сравнению с 2004 г., то полученные результаты не демонстрируют революционных изменений в структуре отраслевой принадлежности компаний, участвовавших в сделках слияний и поглощений. Отраслевая структура сделок по критерию стоимости за январь-ноябрь 2005 г. отражена на рис.122'0.

Приведенные на рис. 12 данные позволяют сделать следующие выводы.

Во-первых, нефтегазовая промышленность по-прежнему удерживает лидерские позиции по объему проведенных сделок. При этом, несмотря на то, что в октябре 2005 г. зафиксирована крупнейшая в истории России сделка поглощения - выкуп «Газпромом» 72,663% акций «Сибнефти» за 13,09 млрд долл., - доля нефтегазовой промышленности в общем объеме сделок по

80 Здесь и далее использованы материалы и база данных по сделкам слияний и поглощений в российской экономике журнала «Слияния и поглощения» за соответствующие периоды. 492

сравнению с аналогичным показателем 2005 г. снизилась более чем на 9,7 процентных пункта81.

В Нефтегазовая промышленность В Добыча полезных ископаемых И Металлургия

В Строительство ВПищевая промышленность В Машиностроение и ОПК

ВХимическая промышленность В Прочие отрасли ВФинансы и страхование

В Связь В Торговля В СМИ

Рис. 12. Отраслевая структура рынка слияний и поглощений по объему осуществленных сделок за январь-ноябрь 2005 г.

Во-вторых, значительно выросла сумма сделок в сфере добычи полезных ископаемых - на 5,2 п.п. Здесь также стоит отметить, что основной вклад в достижение столь высокого показателя внесла сделка по выкупу структурами А. Усманова 97,5% акций ОАО «Михайловский горно-обогатительный комбинат» (1,65 млрд долл., или 65% общего объема сделок в отрасли).

В-третьих, в общем объеме рынка увеличились доля строительной отрасли (в 2004 г. не выходила за рамки 1%, а в 2005 г. составила 5,5%) и доля пищевой промышленности (рост за год на 1,7 п.п.).

В-четвертых, резко снизились объемы сделок в транспортной и финансовой отраслях - на 2,61 и 1,9 п.п. соответственно.

81 При этом высокий показатель 2004 г. был также во многом обеспечен крупнейшей на то время сделкой - реализацией с аукциона 76,79% акций ОАО «Юганскнефтегаз» за 9,35 млрд долл.

Для полной оценки отраслевой интенсивности процессов слияний и поглощений целесообразно рассмотреть также статистику по количеству сделок, проведенных в 2005 г., по сравнению с 2004 г. (рис. 13).

40 35 30 25 20 15 10

--

—

п п п

ППпп

о

¡5 8

СО (Ц

н

о

¡5 8 8 §

I I

о

ш О.

о

0

1

£ 1 га ш

Ей |

^ 3

5

0

Рис. 13. Количественная характеристика сделок слияний и поглощений в России за январь-ноябрь 2005 г.

Как видно из представленных на рис. 13 данных, наибольшую интенсивность за рассматриваемый период продемонстрировали пищевая промышленность, машиностроение, финансовая сфера и страхование, торговля, связь и нефтегазовая промышленность. Стоит отметить, что по сравнению с 2004 г. лидеры практически не изменились, а лишь поменялись местами. На первом месте по числу сделок в 2004 г. была нефтегазовая промышленность, далее шли пищевая промышленность, связь, транспорт, финансы и машиностроение. Как видим, значительное сокращение показателя суммы сделок в транспортной отрасли сопровождается и сокращением числа проводимых сделок - в 2005 г. эта отрасль отсутствует в числе лидеров. В то же время, несмотря на снижение доли в общей сумме сделок на рынке, финансовая отрасль остается на ведущих позициях по интенсивности процессов слияний и поглощений.

Стоит также отметить бурное развитие процессов слияний и поглощений в сфере торговли. В 2005 г. было проведено сделок на сумму 528 млн долл., при этом средняя цена сделки невелика по сравнению с другими рас-

сматриваемыми нами отраслями: 23 млн долл. - самый низкий показатель среди отраслей - лидеров 2005 г.

На наш взгляд, общее направление развития рынка корпоративного контроля в 2005 г. - усиление информационной открытости процессов перехода прав собственности на активы, увеличение доли применения «цивилизованных» форм слияний и поглощений, уменьшение средней стоимости сделок, а также увеличение доли государства в правах собственности на основные промышленные (в основном сырьевые) активы российской экономики.

Тенденция к уменьшению средней стоимости сделок слияний и поглощений наблюдается как минимум в течение последних 3 лет. Если в 2003 г. средняя стоимость подобных сделок на российском рынке составляла 107,5 млн долл., то в 2004 г. этот показатель равнялся 96,1 млн долл. При этом в 2003 г. не наблюдалось искажающих общую картину сделок высокой стоимости - в отличие от 2004 г. (продажа акций ОАО «Юганскнефтегаз»). Средняя стоимость сделки за январь-ноябрь 2005 г. составляет 116,1 млн долл. Казалось бы, цифры свидетельствуют о росте показателя 2005 г. по сравнению с 2004 г. Между тем для большей наглядности из расчета необходимо исключить наиболее крупную за всю российскую историю сделку по приобретению «Газпромом» акций ОАО «Сибнефть», сумма которой составила около 48% общего объема рынка за рассматриваемый период. При ее исключении из расчета значение средней стоимости сделок за 11 месяцев 2005 г. составляет примерно 61 млн долл.

Эти данные наглядно демонстрируют тенденцию к уменьшению средней стоимости сделки, что, по нашему мнению, является положительной тенденцией, которая свидетельствует об увеличении инвестиционной активности среднего бизнеса. Более того, высвобождаемые в результате продажи бизнеса денежные средства с высокой долей вероятности будут инвестированы в создание новых источников дохода. При этом снижающаяся концентрация инвестиционных ресурсов «в одних руках» может способствовать усилению конкуренции и росту качества производимых продуктов и услуг.

Необходимо также указать на снижение активности на рынке недружественных поглощений при сохранении высокого уровня правонарушений в этой области. Точная статистика количества недружественных поглощений отсутствует, что легко объясняется нежеланием участников этих процессов распространять подобную информацию. Между тем при изучении этого вопроса представляется интересной статистика количества возбужденных органами следствия и надзора уголовных дел по фактам правонарушений, связанных с «недружественными захватами». Если в 2004 г. правоохранительными органами и прокуратурой г. Москвы по выявленным фактам «силовых захватов» и недружественных поглощений было возбуждено 36 уголовных дел (по статьям «Мошенничество», «Причинение имущественного ущерба», «Принуждение к совершению сделки» и пр.), то за 2005 г. по состоянию на август возбуждено только 8 подобных уголовных дел 82.

82 По информации пресс-службы УБЭП г. Москвы.

Среди основных причин данной тенденции можно указать:

- ужесточение фактического администрирования сферы корпоративных захватов органами исполнительной государственной власти независимо от того, насколько популистский характер носят подобные действия;

- усиление фактического администрирования процессов перехода прав собственности на активы органами антимонопольного регулирования;

- частичное изменение законодательства в области регулирования в исполнительных органах официальных изменений, касающихся юридических лиц (например, введение нотариального заверения подписи предыдущего генерального директора на заявлении, предоставляемом в налоговую службу для внесения данных о новом единоличном исполнительном органе в Единый государственный реестр юридических лиц);

- применение компаниями эффективных (в том числе превентивных) проти-возахватных мер.

Значимым фактором является сохранение наметившейся в 2004 г. тенденции увеличения доли участия государства в процессе перераспределения прав собственности на крупнейшие активы российской экономики. При этом, если в предшествующие годы это участие во многом выражалось в разрешении конфликтов между действующей государственной властью и некоторыми крупными собственниками (например, «дело "ЮКОСа"»; выкуп активов, входящих в группу «Гута» (Гута-банк, «Пермские Моторы»), когда государственные интересы были направлены в основном на «недобросовестных», с их точки зрения, собственников) и в увеличении государственной составляющей в стратегических сырьевых отраслях экономики (например, консолидация акций «Газпрома»), то в 2005 г. - начале 2006 г. власть начала проявлять интерес и к активам «лояльных» и «непроблемных» олигархов. Так, в январе 2006 г. стало известно, что ФГУП «Рособоронэкспорт» сделало предложение основным собственникам титанового монополиста ОАО «Верхнесалдинское металлургическое производственное объединение» о выкупе их акций. Другим примером может стать фактическое установление в 2005 г. контроля государства над одним из крупнейших автомобилестроительных предприятий России - ОАО «АвтоВАЗ».

Еще один существенный фактор - укрепление роли фондового рынка и усиление информационной открытости компаний. Одним из подтверждений данного тезиса может стать динамика объемов публичного размещения акций российских компаний в последние годы. Количественные характеристики процессов первичного размещения акций российских компаний с 1997 по 2005 г. выглядят следующим образом (табл. 8):

Значительный рост натуральных и денежных показателей объемов организованного через фондовые рынки привлечения инвестиций свидетельствует также и о том, что российские собственники готовы раскрывать информацию о структуре своей собственности третьим лицам, так как публичное размещение требует полного раскрытия информации о текущих бенефициарах компаний, что в подавляющем большинстве случаев не было характерно

для российских компаний еще 3-4 года назад. Еще одним подтверждением данной тенденции являются результаты ежегодного исследования информационной прозрачности российских компаний, проводимое Б1а^а^&Роог'8. Результаты этого исследования последние годы демонстрируют улучшение стандартов раскрытия информации по сравнению с предшествующими периодами. Так, в 2005 г. индекс транспарентности крупнейших российских компаний составил 50%, при этом показатели 2004, 2003 и 2002 гг. - 46, 40 и 34% соответственно.

Таблица 8

Динамика объемов российских IPO в 1997-2005 гг.

Показатель 2004 г. 2005 г. % прироста 2003 г. 1997-2002 гг.

Количественный объем рынка IPO, шт. Объем проведенных IPO, млн долл. 5 619,6 13 4 550,6 116,67 624,4 2 (РБК, Аптечная сеть «36,6») 34,4 3 («ВымпелКом», МТС, «Вимм-Билль-Данн») 627

Источник: M&A Agency (www.mergers.ru), ВЭБ-ПЛАН Групп, данные компаний.

Кроме того, представляется целесообразным затронуть тему современных мировых тенденций в области слияний и поглощений, так как развитие мирового рынка капиталов будет отражаться и на процессах интеграции с участием иностранного капитала в России. Еще в мае 2005 г. Всемирный банк прогнозировал первый случай положительного значения нетто-притока капитала в Россию в 2005 г. По данным Центрального банка РФ, уже в III квартале 2005 г. этот показатель зафиксирован на уровне около 3 млрд долл., хотя суммарное значение рассматриваемого показателя за 9 месяцев 2005 г. оставалось отрицательным. По итогам года прогнозы подтвердились: значение нетто-притока капитала в Россию составило 0,3 млрд долл., причем это произошло на фоне сокращения значения притока спекулятивного иностранного капитала.

По данным исследовательской компании Thomson Financial, объем мирового рынка слияний и поглощений за 9 месяцев 2005 г. составил 1,8 трлн долл. По расчетам аналитического агентства Dealogic, этот показатель еще больше и составляет 1,97 трлн долл., что почти на 52% выше аналогичного показателя за 2004 г. (1,3 трлн долл.). Аналитики банка Credit Suisse First Boston трактуют эти цифры как начало новой (шестой, но уже мировой) волны слияний и поглощений (в истории слияний и поглощений США на современном этапе рассматривается 5 волн слияний и поглощений, проходивших с конца XIX - по конец XX в.). Для подтверждения этого предположения обратимся к цифрам за предшествующие годы.

Данные об объеме мирового рынка слияний и поглощений в 20012003 гг. по количеству объявленных сделок представлены в табл. 9. В 2003 г. по сравнению с 2001 г. произошло значительное снижение активности на мировом рынке слияний и поглощений - более чем на 25%. В 2002-2003 гг. этот показатель оставался практически без изменений и составил около 1,25

показатель оставался практически без изменений и составил около 1,25 трлн долл. По данным KPMG, в 2004 г. объем мирового рынка слияний и поглощений достиг уровня 2001 г. и составил 1,73 трлн долл. Экстраполируя значения за январь-сентябрь 2005 г.83, можно предположить, что рынок слияний и поглощений в мире достигнет 2,5 трлн долл., что на 45% больше, чем в 2004 г. Таким образом, на протяжении 2004-2005 гг. мировой рынок слияний и поглощений растет в среднем на 40-45% в год (2005 г. - прогноз). Между тем статистика двух лет не является показательной. Продолжительность одной волны слияний и поглощений в США в среднем составляла 8-12 лет. Таким образом, представляется логичным следующий вывод: в 2004-2005 гг. имеет место скачок объемных показателей мирового рынка слияний и поглощений, но, для того чтобы говорить о начале новой волны слияний и поглощений, необходимо проанализировать дальнейшее (на протяжении не менее 2-3 лет) изменение этого показателя.

Таблица 9

Объем мирового рынка слияний и поглощений в 2001-2003 гг. (по количеству объявленных сделок), млрд долл.

Период Мир США Западная Европа

2001 1 700,5 771,4 519,7

2002 1 231,4 458,3 462,3

2003 1 260,0 490,0-556,0 н/д

Источник: M&A Agency.

Эти тенденции являются крайне интересными на фоне возросших в 2005 г. инвестиционных рейтингов России (как долгосрочного кредитного рейтинга, так и краткосрочного суверенного рейтинга - Б&Р). Кроме того, по данным консалтинговой компании А.Т.Кеагпеу, в рейтинге наиболее привлекательных стран для прямых иностранных инвестиций в 2005 г. Россия заняла 6-е место, причем в 2004 г. по данному показателю она находилась лишь на 11-м месте (в 2003 г. - 8-е место). Высвобождаемый в результате сделок слияний и поглощений капитал может быть инвестирован в российские активы, что частично и происходит (см. значения показателей нетто-притока капитала в Россию в 2005 г., приведенные выше). В результате дальнейшее усиление прозрачности рынка корпоративного контроля и его регулирования на территории России представляется одним из приоритетных направлений экономической политики государства, так как обеспечивает укрепление текущих тенденций и рост показателя положительного сальдо международного движения капиталов России.

83 В настоящий момент мы не располагаем окончательными данными за 2005 г. 498

4.8. Некоторые новации государственного регулирования

4.8.1. Развитие современного законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации

В самом общем значении приватизацию можно понимать как любой экономический процесс, в результате которого государство перестает управлять производством в той или иной сфере деятельности. Тогда можно говорить как о приватизации предприятия, так и о приватизации отрасли экономики, если в ее развитии государство делает ставку на частный бизнес. В последнем случае приватизация может произойти также посредством прекращения государственной монополии на осуществление деятельности, ранее целиком подконтрольной государству.

Законодательство о приватизации регулирует, однако, только отношения по отчуждению в частную собственность государственного и муниципального имущества, которые и признаются собственно приватизацией. Как первые акты о приватизации, так и ныне действующий Закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Закон о приватизации) понимают под приватизацией продажу (отчуждение) в частную собственность различных объектов государственного и муниципального имущества. Интересно, что в этот состав попадает также преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество.

С 1997 г. российское законодательство о приватизации признает подобное преобразование самостоятельным способом приватизации. С содержательной точки зрения такая постановка вопроса возможна только с большой долей условности. При преобразовании госпредприятия в акционерное общество о приватизации можно говорить исключительно в юридическом смысле: право собственности государства на имущество, ранее закрепленное за преобразованным предприятием, переходит через преобразование к акционерному обществу. При этом изменяется только регламент, в рамках которого государство влияет на принимаемые предприятием решения: вместо законодательства об унитарных предприятиях применяется законодательство об акционерных обществах84 в конфигурации, предусмотренной им

84 Это наиболее ярко проявилось лишь после вступления в силу закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». До этого момента акционирование унитарного предприятия открывало для органов государственного управления потенциальную возможность улучшить контроль над данным субъектом хозяйственной деятельности, используя уже существовавшее, более детально разработанное корпоративное законодательство, например, Закон об акционерных обществах, вступивший в силу с 1 января 1996 г. Составной частью управления такими ОАО со стороны государства должен являться и косвенный имущественный контроль, вытекающий из ст. 65 Закона об акционерных обществах, которая относит к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) общества решение ряда вопросов, влияющих на имущественное состояние акционерного общества (увеличение уставного капитала путем дополнительной эмиссии, выпуск облигаций,

для обществ с единственным учредителем. Управляемость предприятия со стороны государственных структур не теряет своей полноты (с учетом содержания устава конкретного ОАО, в котором, в частности, можно установить дополнительные требования к сделкам, совершаемым обществом в режиме крупных).

Интересно, что Гражданский кодекс РФ, давший в ст. 217 понятие приватизации, также трактует ее как отчуждение имущества, не оговаривая специально роль акционирования в осуществлении приватизации. Да и в первом законе о приватизации 1991 г. акционирование как часть приватизационного арсенала следует из контекста, а не из определения приватизации. Де-факто, как экономический процесс, приватизация состоится тогда, когда государство продаст (приватизирует) свою долю в уставном капитале созданного им акционерного общества. Преобразование же предприятия в акционерное общество - это либо промежуточный этап приватизации, либо ее частный случай, когда собственник имущества унитарного предприятия желает ограничиться только сменой организационно-правовой формы лица, ведущего подконтрольный ему бизнес. Однако инструментарий, которым пользуется законодательство о приватизации, почти не позволяет учесть эти несущественные для юриста тонкости.

Таким образом, юридический язык законодательства о приватизации в известной степени сопротивляется попыткам отразить в нем приватизацию как экономическую реальность. На этом языке приватизация есть отчуждение имущества, а «государственное или муниципальное предприятие» - юридическое лицо, созданное в организационной форме унитарного предприятия. Поэтому, например, выражение «приватизация предприятия» вызывает понятное возмущение у юристов, справедливо полагающих, что юридическое лицо не может быть подвергнуто отчуждению. Корректным выражением считается при этом следующее: «приватизация имущественного комплекса государственного и муниципального унитарного предприятия».

В то же время нельзя подвергнуть сомнению то, что и Гражданский кодекс относит преобразование государственного или муниципального предприятия в открытое акционерное общество к приватизации: в ст. 96 ГК речь идет об особенностях создания и правового положения акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и эта правовая материя относится, естественно, к предмету регулирования законодательства о приватизации.

Преобразование унитарного предприятия в акционерное общество, бесспорно, является обязательной составляющей инструментария приватизации. Только здесь объектом приватизации является именно предприятие как юридическое лицо, которое подвергается реорганизации через преобразование. С нашей точки зрения, этот факт позволяет без терминологической погрешности употреблять в нормативных правовых актах понятие «привати-

определение цены (денежной оценки) имущества, цены размещения и выкупа эмиссионных

ценных бумаг, одобрение крупных сделок и сделок с заинтересованностью и т.п.).

зация предприятия», имея в виду именно такое преобразование. Иное крайне затрудняет правовую регламентацию приватизации, в том числе установление порядка формирования прогнозного плана (программы) приватизации: вместо унитарных предприятий как объектов приватизации в программе придется указывать их имущественные комплексы, в то время как объектом приватизации в форме преобразования являются именно предприятия.

Тем не менее содержание понятия приватизации зависит от того, в каком смысле - экономическом или юридическом - оно употребляется. Так, для того, что называется «полной приватизацией» унитарного предприятия, т.е. приватизацией в ее экономическом понимании, необходимо совершить приватизацию в ее юридическом понимании 2 раза: сначала преобразовать унитарное предприятие в акционерное общество, а затем приватизировать его акции85.

Объектами приватизации выступают, с одной стороны, все виды не изъятого из оборота и не ограниченного в обороте86 государственного имущества, в том числе унитарные предприятия, пакеты акций акционерных обществ (реже - доли (паи) в уставном капитале (имуществе) иных юридических лиц), а также отдельные объекты недвижимости, находящиеся в казне государства или муниципального образования. С другой стороны, приватизация никогда не стремилась охватить весь спектр возможных сделок с государственным и муниципальным имуществом. Напротив, еще Указ Президента РФ от 3 декабря 1991 г. № 255 «О первоочередных мерах по организации работы промышленности РСФСР» признал имущество, находящееся на балансе государственных предприятий, закрепленным за ними на праве полного хозяйственного ведения, а сами предприятия - обладающими «полной хозяйственной и экономической самостоятельностью». И в принятом в дальнейшем законодательстве о приватизации четко прослеживается линия невмешательства во внутренние дела (хозяйственную деятельность) унитарных предприятий. Так, законы о приватизации 1997 и 2001 гг. прямо указывают, что к сфере их действия не относятся сделки с имуществом государственных и муниципальных предприятий, т.е. те сделки, которые совершаются ими от своего лица в рамках предписанной этим субъектам правоспособности.

Запрет на совершение государственными и муниципальными предприятиями некоторых сделок с имуществом без согласия с собственником, а также на сокращение численности работников, записанный в п. 3 ст. 14 Закона о приватизации, носит обеспечительный характер. Он нацелен на защиту имущества предприятия от отчуждения с момента его включения в программу

85 Такая возможность приватизации предприятия, как продажа его имущественного комплекса, специально не рассматривается, поскольку ее наличие не оказывает системного влияния ни на теорию, ни на практику приватизации.

86 В данном контексте имеют значение ограничения оборотоспособности имущества, устанавливающие, что оно может находиться исключительно в государственной собственности. Такая запись не означает полного изъятия имущества из оборота, так как позволяет вовлекать его в гражданско-правовые сделки, не имеющие своими последствиями отчуждение имущества.

приватизации. В свое время эта норма также восполняла пробел относительно правоспособности унитарного предприятия, устраненный в конце 2002 г. Федеральным законом № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»: практически все «приватизационные» запреты поглощены обычными требованиями этого Закона к совершению сделок унитарными предприятиями (крупные сделки, кредиты и займы)87.

Таким образом, нормативные правовые акты о приватизации регулируют системные процессы формирования частного сектора экономики в Российской Федерации и не затрагивают осуществление сделок с государственным и муниципальным имуществом в процессе обычной хозяйственной деятельности предприятий. Поскольку значительная часть избыточного государственного и муниципального имущества, не используемого для исполнения основанных на Конституции и законах полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления, должна перейти в частную собственность, постольку и законодательство о приватизации в среднесрочной перспективе сохранит свою роль в системе гражданского законодательства и смежных с ним отраслей права.

В дальнейшем, при достижении оптимального объема государственной и муниципальной собственности, законодательство о приватизации может редуцироваться, утратив, по крайней мере, свою гражданско-правовую составляющую. Сделки, в рамках которых осуществляется собственно отчуждение государственного и муниципального имущества, как по сути, так и по форме носят гражданско-правовой характер. Преобразование государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества также подчиняется общим правилам о реорганизации юридических лиц вообще и о преобразовании в частности. Специальное правовое регулирование гражданско-правовых вопросов отчуждения имущества в действовавшем ранее и действующем сейчас законодательстве о приватизации связано с необходимостью введения в практику единообразных процедур эффективного распоряжения государственным и муниципальным имуществом. В дальнейшем достаточно будет законодательно закрепить требования о безусловной и тотальной публичности всех сделок, включая этапы их совершения, и действия по продаже государственного и муниципального имущества, а также отбирать в конкурсном порядке агентов, представляющих государство или муниципальное образование, равно как и проводить конкурентную процедуру выбора покупателя.

Тем не менее в настоящее время приватизация как государственного, так и муниципального имущества нуждается в весьма четком и детализированном законодательном регулировании именно на уровне федерального за-

87 Исключение, видимо, составляет лишь запрет на сокращение численности работников унитарного предприятия со дня утверждения прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и до момента перехода права собственности на приватизируемое имущество к покупателю имущественного комплекса унитарного предприятия или момента государственной регистрации созданного открытого акционерного общества. 502

кона. Даже при наличии такового практика приватизации на местах в отдельных случаях показывает значительные отклонения от установленных процедур. Поэтому на современном этапе законодательство о приватизации идет по пути уточнения нормативных предписаний, обеспечивающих прозрачное для агентов экономики и для общественности, эффективное и единообразное по способам возмездное отчуждение государственного и муниципального имущества.

Современное законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества основано на Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», который был подготовлен группой специалистов в области управления государственным имуществом (главным образом - сотрудников Минимущества России и Российского фонда федерального имущества) на основе опыта применения ранее действовавшего законодательства о приватизации.

К тому моменту приватизация регулировалась весьма громоздким корпусом наработанных за годы проведения экономических реформ различных нормативных правовых актов: указы Президента РФ, принятые в период с 1992 г., и половинчатый закон о приватизации 1997 г., рассчитанный на принятие закона о государственной программе приватизации (которое так и не состоялось), а также акты правительства РФ и Госкомимущества России. Внутренние противоречия в указанных актах (в силу относительно большого временного разброса в датах их принятия на фоне быстрого развития гражданского законодательства) фактически позволяли продавать на аукционах и конкурсах только акции созданных при приватизации акционерных обществ и иное имущество. Процесс преобразования в открытые акционерные общества государственных унитарных предприятий к 2000 г. был фактически остановлен.

2000 г. обнаружил явную диспропорцию между темпами и эффективностью приватизации унитарных предприятий и пакетов акций. Доходы от продажи последних принесли в бюджет 31,5 млрд руб., что превысило плановое задание в 1,5 раза. Это был лучший результат за все предшествующие годы приватизации. Практика продажи государственного имущества, постоянно обогащаемая отечественным и зарубежным опытом, развивалась значительно быстрее нормативно-правовой базы, что требовало ее скорейшего совершенствования. Основными проблемами были: ограниченный инструментарий способов приватизации, запутанные процедуры выбора объектов приватизации и согласования решений, трудности с формированием имущественного комплекса предприятий и многое другое. Например, в 1998 г. был принят Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», обязавший применять независимую оценку во всех случаях вовлечения в гражданский оборот государственного и муниципального имущества. На тот момент в приватизации уже практикова-

лась рыночная оценка имущества, но было необходимо установить это нормативно по отношению ко всем приватизационным сделкам.

В основу разработанного в период с 2000 по 2001 г. законопроекта были положены новая методология инициирования и планирования приватизации; расширение состава способов приватизации; настройка инструментария приватизации на продажу имущества в зависимости от спроса на него (ликвидности); вовлечение в приватизацию земельных участков под предприятиями; учет прав на объекты интеллектуальной собственности; повышение ответственности государства и администрации предприятия. Закон был принят в конце 2001 г. и вступил в силу с 26 апреля 2002 г. Эта отсрочка, не так часто практикуемая в федеральных законах, характеризует степень новизны установленного им порядка приватизации: разработчикам законопроекта было вполне ясно, что и государству, и другим участникам процесса приватизации нужен некоторый период для ознакомления с новыми правилами приватизации и подготовки к их применению.

Право инициировать приватизацию предоставлено Законом исключительно собственнику государственного или муниципального имущества в лице соответствующих органов. Планирование приватизации стало более жестким и реалистичным, получило привязку к бюджетному процессу: с одной стороны, в программу должно включаться все федеральное имущество, подлежащее приватизации в соответствующем году, независимо от его стоимостных или иных характеристик; с другой - программа принимается правительством, а не Думой, и вносится в Думу вместе с проектом бюджета на следующий год в составе прилагаемых к нему документов и материалов. Отдельные, прямо указанные в Законе объекты приватизируются на основании специального закона - это акции РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром» и имущество в сфере естественной монополии на железнодорожном транспорте. В последнем случае приватизация уже состоялась на основании Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», вследствие чего создано открытое акционерное общество «Российские железные дороги». Другие объекты, связанные с обеспечением обороноспособности и безопасности Российской Федерации, по списку, определенному президентом РФ, в этот период не могут быть включены в программу приватизации. Однако может быть приватизирован пакет акций открытого акционерного общества, включенный в указанный список, в размере свыше обозначенной там доли. Списки стратегических предприятий и акционерных обществ были утверждены впоследствии Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009.

Включенные в программу приватизации пакеты акций акционерных обществ, предприятия и иное имущество приватизируются исключительно способами, установленными Законом, в том числе и для приватизации муниципального имущества. Закон предусмотрел такие способы, которые позволяют реализовать и имущество, не пользующееся спросом при продаже на аукционе, но единственным критерием их применения является именно факт от-

сутствия такого спроса при попытке продажи имущества, а не предположение об этом. Таким образом, основным способом приватизации как в старом, так и в новом законодательстве о приватизации был и остается аукцион, начальная цена которого устанавливается исключительно на основе рыночной стоимости имущества, определенной независимым оценщиком.

Открытые торги в форме аукциона, действительно, являются лучшим способом продажи имущества, находящегося в собственности публично-правового образования. Все недостатки, выявляемые в практике проведения аукционов, следует отнести на счет объективно существующих отличий описанной в теории идеальной модели эффективного рынка от рынка, существующего реально. Вместе с тем теоретическая модель идеальных торгов как раз и позволяет оценить природу и степень проявления практически наблюдаемых отклонений от нее и соответствующим образом скорректировать правила проведения торгов в самом широком смысле - от информационного обеспечения до порядка квалификации участников и собственно процедуры торгов.

Гипотеза эффективности рынков (Efficient Markets Hypothesis, EMH) предполагает выполнение трех условий:

1) наличие большого количества покупателей и продавцов, вследствие чего действия отдельных продавцов и покупателей не влияют на цену ценной бумаги;

2) информация становится доступной всем субъектам рынка одновременно, и ее получение не связано с затратами;

3) все субъекты рынка действуют рационально, стремясь максимизировать выгоду.

Поскольку при приватизации в общем случае мы не можем влиять на первое условие, так как приватизируемые акции, особенно вновь созданных акционерных обществ, могут и не быть представлены на фондовом рынке, при всех его недостатках, ресурс повышения эффективности торгов находится в области нормативного приближения условий их проведения к двум оставшимся предположениям. В Законе о приватизации порядок проведения аукциона уже претерпел некоторые изменения, усиливающие его рыночный потенциал, но практика настоятельно требует продолжения этой работы.

Ситуация, в которой спрос на имущество, выставленное на аукцион, отсутствует (о чем сигнализирует полное отсутствие заявок на участие или явка на аукцион единственного участника), не является чем-то уникальным не только в приватизации, но и в других случаях, в которых проводятся аукционы. В старом законодательстве о приватизации существовал единственный способ коррекции такой ситуации - повторное проведение аукциона с понижением ранее заявленной начальной цены. Закон о приватизации позволяет собственнику (но не обязывает его) в таком случае провести торги с понижением цены предложения, стартующие с цены не ниже уровня начальной цены несостоявшихся торгов. Тем самым, осуществив неудачную попытку поиска рыночной цены имущества в области выше его предполагаемой минимальной

рыночной стоимости (начальной цены несостоявшегося аукциона), собственник последовательно, по этапам понижения цены, продвигается к максимальной цене спроса на имущество, лежащей в области ниже указанного значения. Такие торги в Законе именуются продажей имущества посредством публичного предложения.

При отсутствии предложения о приобретении имущества продажа имущества посредством публичного предложения останавливается на уровне 50% цены несостоявшегося аукциона. На этом этапе, когда рынок не проявил интереса к продаже имущества и с половинной скидкой относительно ранее предложенной цены, у собственника имущества есть право выбрать еще один способ приватизации. Продажа имущества без объявления цены по механизму проведения может быть охарактеризована как аукцион с нулевой начальной ценой, проводимый в закрытой форме подачи предложений по цене.

В законопроекте о внесении изменений в Закон о приватизации, разработанном на основе анализа итогов приватизации 2003-2004 гг., вводится новая форма продажи посредством публичного предложения - в виде торгов с голоса, т.е. в соответствии с обычным порядком проведения голландского аукциона. Видимо, и для продажи имущества без объявления цены имеет смысл установить такую же очную форму проведения.

В случае несостоявшегося аукциона Закон о приватизации позволяет применять и другие способы приватизации, а именно продажу на организованном рынке ценных бумаг (на бирже), внесение в уставный капитал акционерного общества (в уставный капитал стратегического акционерного общества акции другого акционерного общества можно внести и «вне очереди», т.е. без факта подтверждения отсутствия спроса на рынке через попытку проведения аукциона). Продажа акций по результатам аукциона посредством предварительной передачи их в доверительное управление88, предусмотренная Законом о приватизации как еще одна возможность «второго состава» способов приватизации, так и не нашла нормативного закрепления в постановлении правительства РФ, вследствие чего не может применяться при приватизации не только государственного имущества, но и муниципального. В то же время включение во «второй состав» продажи акций через биржу -признак чрезмерной осторожности законодателя, проявленной по отношению к этому новому способу приватизации. В разрабатываемом законопро-

88 В настоящее время порядок передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций АО, созданных в процессе приватизации, и заключения договоров управления этими акциями регулируется постановлением правительства РФ от 7 августа 1997 г. № 989 (в последующих редакциях), которым утверждены правила проведения соответствующих конкурсов и образцы типовых документов. Однако необходимо подчеркнуть, что данный механизм не предусматривает возможности отчуждения переданных в доверительное управление акций в период действия договора и после завершения срока доверительного управления в случае исполнения условий договора доверительного управления. Разумеется, в случае последующей продажи акций доверительный управляющий вправе участвовать в стандартных приватизационных процедурах, как и другие потенциальные участники. 506

екте указанный перспективный вид торгов занимает место в системе инструментария приватизации наряду с аукционом.

Неоптимальная очередность применения некоторых способов приватизации - не единственный компромисс, достигнутый при принятии Закона о приватизации и подлежащий корректировке. Самый яркий пример такого компромисса - установленные в Законе о приватизации требования к порядку определения начальной цены продажи имущества. С одной стороны, Закон полностью поддерживает идеологию ранее принятого Закона об оценке, требуя установления начальной цены имущества на основе независимой оценки. С другой стороны, он вводит в приватизационное ценообразование искусственный элемент контроля собственника за нижним пределом установления начальной цены торгов - нормативную цену. Таким образом, конструкция, обеспечивающая совершение приватизационной сделки, в Законе о приватизации не заимствует формально инструменты из раннего законодательства и приватизации (например, комиссию по установлению начальной цены имущества), но содержательно ориентирована на равновесное участие в этом процессе «двух центров»: собственника в лице уполномоченного государственного органа и его же в лице специализированной организации - продавца. Последнему и принадлежит принципиально важная функция установления начальной цены торгов.

Собственник в лице государственного органа наделяется в таких отношениях правом установить нормативную цену как минимально возможное значение начальной цены. С экономической точки зрения, возможность не вызывает критики, как и само наличие в законодательстве о приватизации института продавца, не являющегося государственным органом, принимающим решения о приватизации. В отношениях по продаже вещи по договору комиссии, например, ее собственник также вправе указать комиссионеру минимальный размер цены имущества. Другое дело, что Закон о приватизации не установил критериев определения размера нормативной цены. В принципе, возможно два варианта ее расчета: рыночный (на основании независимой оценки) и собственно нормативный, подразумевающий применение некоей формулы, служащей суррогатом результата независимой оценки. Порядок установления нормативной цены Закон о приватизации отнес к компетенции исполнительной власти (в лице правительства РФ), что, впрочем, к сожалению, встречается и в других законодательных актах, когда законодатель затрудняется дать определенный ответ на сложный вопрос.

По первому из обозначенных путей расчета нормативной цены нормо-творческая мысль не продвинулась дальше реально существовавшего на тот момент распределения ролей между собственником, выступающим в двух обозначенных выше лицах. Если и государственный орган при установлении нормативной цены, и продавец при установлении начальной цены пользуются одним и тем же отчетом оценщика (что необходимо для того, чтобы первая из указанных цен корректно соотносилась со второй), то и срок совершения сделки приватизации, и ее стартовые условия фактически определяются

именно государственным органом. В то время эта конструкция была рассмотрена как нарушение компетенции продавца при приватизации, и возобладал нормативный подход к установлению нормативной же цены. В такой парадигме, несмотря на то, что формула ее расчета, определенная в постановлении правительства РФ от 31 мая 2002 г. № 36989, заимствовала стандартную методологию трех подходов к оценке имущества, нормативная цена практически полностью утратила экономический смысл, как, впрочем, и любая попытка нормативного (расчетного) определения рыночных показателей, не допускающая экспертной корректировки. На практике значения нормативной цены попадали как в область возможных значений рыночной цены имущества, когда нормативная цена фактически выполняла свою функцию с той или иной степенью эффективности, так и в область ниже этих значений (что равносильно ее отсутствию), а также в область выше их, что приводило к срыву торгов и вынуждало собственника преждевременно принимать решения об изменении способа приватизации на продажу посредством публичного предложения.

Разрабатываемый законопроект о поправках к Закону о приватизации исходит из предположения, что начальная цена приватизируемого имущества является важнейшим условием эффективности торгов и поэтому должна определяться государством, безусловно, с применением независимой оценки. Это, естественно, несколько сокращает возможности продавца по самостоятельному определению политики продажи имущества. Такая методология в полной мере применяется в законопроекте к продаже федерального имущества, для субъектов РФ и муниципальных образований сохраняется возможность делегирования полномочия по установлению начальной цены имущест-

90

ва продавцам .

Тема порядка приватизации государственного и муниципального унитарного предприятия заслуживает отдельного рассмотрения. Закон о приватизации сделал большой шаг вперед на пути к детальному описанию этого порядка в соответствии с общими принципами гражданского права. Основным способом приватизации унитарного предприятия осталось преобразование в открытое акционерное общество. Поскольку универсальное правопреемство является ключевым признаком любой реорганизации юридического лица, Закон требует обязательной инвентаризации имущества и обяза-

89 Расчет на основании данных сводной бухгалтерской отчетности общества как средневзвешенного значения целого ряда величин (стоимости акций на основе чистой прибыли, на основе биржевых котировок и по чистым активам) с использованием специальных коэффициентов, отражающих степень влияния акционера на принятие решений в ОАО в зависимости от принадлежащей ему доли или использования специального права «золотая акция».

90 Вместе с тем отмена нормативной цены увеличивает потенциальную возможность и стимул для покупателя заинтересовать оценщика в целях получения заниженной оценки приватизируемого имущества. Разумеется, существует вероятность и того, что покупатель будет пытаться заинтересовать сотрудников органов по управлению имуществом, вовлеченных в процесс расчета начальной цены. Однако при этом необходимо иметь в виду, что за счет определения нормативной цены повышаются степень контроля и степень достоверности оценки из-за использования различных источников информации.

508

тельств предприятия по общим правилам (устанавливаются Минфином России), составления по итогам инвентаризации промежуточного бухгалтерского баланса, на основе которого (по результатам аудиторской проверки) и готовится состав имущества, подлежащего приватизации (включая земельный участок, который затем также включается в передаточный акт), а также список имущества, не подлежащего приватизации, и список всех ограничений и обременений прав на имущество предприятия. Закон специально подчеркивает, что оценка имущества для цели приватизации в форме преобразования предприятия не требуется, поскольку этот процесс не содержит элемента купли-продажи имущества и не содержит экономических предпосылок для выявления его рыночной стоимости.

Из пробелов в нормативном регулировании преобразования унитарных предприятий при приватизации стоит отметить отсутствие требования об обязательном уведомлении кредиторов предприятия, а к недостаткам - отнести жесткость выбора формы открытого акционерного общества как фактически единственного варианта приватизации предприятия. Упомянутый выше законопроект исходит из предположения, что оптимальной формой приватизации большинства государственных и муниципальных унитарных предприятий является преобразование в общество с ограниченной ответственностью.

Хотелось бы отметить еще один предмет регулирования Закона о приватизации, как отправной пункт для работы по дальнейшему совершенствованию Закона, не создав при этом ошибочного впечатления, что необходимость доработки вызвана неправильным или пробельным регулированием данной материи в Законе. Речь идет об информационном обеспечении приватизации. Закон о приватизации внес принципиально новые требования к обеспечению открытости и прозрачности приватизации на всех этапах ее проведения, что и было одной из основных целей его принятия. Начать с того, что первым этапом информирования общества о приватизации является публикация программы приватизации, которая принимается заблаговременно (в рамках бюджетного процесса летом года, предшествующего планируемому). Далее, публикации подлежат решения об условиях приватизации, в которых определяются способ приватизации и относящиеся к нему иные требования. Публикация информационных сообщений о продаже имущества, приглашающих покупателей к участию в торгах по его продаже, в прошлом бывшая единственным обязательным элементом информационного обеспечения приватизации, теперь является третьим этапом раскрытия информации о приватизации, за которым следует публикация информации об итогах торгов. По сути, единственное, чего не хватает Закону для повышения качества открытости и прозрачности приватизации, - это формализованное требование к «площади покрытия» информацией о приватизации. Предполагалась общедоступность источников публикации информации о приватизации, но практика настойчиво требует прямого указания на это. Законопроект не только устанавливает, что средства массовой информации, используемые при

приватизации, должны быть общедоступными, но также требует публиковать информацию о приватизации и в общедоступных электронных СМИ, имея в виду Интернет.

Внедрение в практику вышеописанных нововведений принесло положительные результаты. Была решена главная задача, поставленная при разработке Закона: удалось сдвинуть с мертвой точки процесс приватизации унитарных предприятий. В то же время заметное увеличение темпов приватизации ФГУПов можно рассматривать и как косвенный эффект вступления в силу Федерального закона № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», который содержит нормы, затрудняющие их хозяйственную деятельность по причине необходимости для их руководителей согласовывать свои действия с вышестоящими органами власти, что, по мнению Минимущества РФ, должно было стать весомым стимулом для сокращения данного сектора экономики.

Как достижение действующего Закона можно указать и то, что при работе над его текстом удалось придать ему технологический характер. Процедура приватизационного отчуждения публичного имущества является единообразной, независимо от актуальных на данный момент целей ее проведения. Отсутствуют ограничения на участие в приватизации иностранных инвесторов, что избавляет от необходимости менять текст закона всякий раз при каждом конъюнктурном изменении отношения к роли приватизации в экономике. Процесс же целеполагания как приватизации, так и других процессов реформирования государственного сектора экономики находится в области институтов планирования социально-экономического развития Российской Федерации, в ходе которого взаимодействуют друг с другом президентская, исполнительная и законодательная власти.

В заключение необходимо отметить, что при вовлечении государственного или муниципального предприятия в приватизационный процесс становятся критически важными правильное понимание идеологии Закона и знание порядка его применения. Отдельного рассмотрения, например, требуют такие вопросы, как вовлечение в приватизацию земельных участков под недвижимым имуществом, подлежащим отчуждению в частную собственность; порядок подготовки к приватизации унитарного предприятия; порядок проведения торгов по продаже имущества и перспективы совершенствования правил, регулирующих эти отношения. Дальнейшему развитию законодательства о приватизации поспособствовало бы и серьезное обсуждение таких вопросов, как роль специального права на участие государства в управлении акционерным обществом («золотая акция»); содержание и нормативное регулирование обременений прав на недвижимое имущество, необходимых при приватизации; оптимальная модель приватизации муниципальных унитарных предприятий в жилищно-коммунальном хозяйстве и многое другое.

4.8.2. Враждебные поглощения как объект государственного регулирования: некоторые законодательные новации

В последнее время вопросам регулирования недружественных поглощений уделяется все большее внимание, причем на самых разных уровнях государственного управления и в деловой среде. В 2004 г. специальные слушания проводились в Государственной Думе. В августе и сентябре 2005 г. в Торгово-промышленной палате РФ и Московской торгово-промышленной палате - соответственно с привлечением представителей государственных органов власти - состоялись конференции по проблемам недружественных поглощений и защиты от них. Аналогичные проблемы рассматривались Экспертным советом по корпоративному управлению при МЭРТ РФ в ходе подготовки в 2005 г. Концепции развития корпоративного законодательства до 2008 г. (далее - Концепция).

Авторы Концепции указывают несколько задач совершенствования корпоративного законодательства, в том числе обеспечение защиты прав собственности в корпоративной сфере, развитие фондового рынка, в том числе путем стимулирования использования акционерной формы ведения бизнеса, формирование адекватного правового обеспечения для концентрации и диверсификации бизнеса. В случае реализации ее ключевых положений могут произойти заметные позитивные изменения в законодательстве о хозяйствующих субъектах (регистрация, переход прав собственности и др.), о раскрытии информации, регулировании корпоративных конфликтов. Ниже рассматриваются те новации, которые связаны прежде всего с регулированием враждебных поглощений.

Одной из наиболее важных новаций является юридическое закрепление механизмов обеспечения прав собственников и инвесторов при возможной смене контроля над компанией. В Концепции предлагается законодательное установление определенных процедур по следующим направлениям:

1) установление процедуры своевременного и полного информирования акционеров и инвесторов о намерениях и действиях компании-покупателя. Данная норма, широко применяемая в США и странах ЕС, безусловно, является необходимым нововведением, так как позволяет миноритарному акционеру принять решение о выходе из состава собственников компании в случае, если новый основной собственник и его стратегия его не устраивают. При разработке конкретного законодательного акта по этому вопросу представляется целесообразным использовать опыт США (Закон Уильямса), когда компания-покупатель раскрывает информацию о тендерном предложении через заполнение стандартной формы, которая включает раздел о планах компании-покупателя в отношении приобретаемой компании (планы по продаже любых активов, реорганизации компании, изменению состава совета директоров, дивидендной политики и пр.). Данная форма должна рассылаться всем акционерам компании-цели, а также быть представлена на биржи, на которых торгуются акции компании-цели;

2) создание механизма реализации права миноритарных акционеров продать акции по справедливой цене в случае изменения существенных условий по сравнению с теми, исходя из которых акционер принимал инвестиционное решение. Данное положение продолжает предыдущее и обеспечивает права миноритарного акционера в случае оценки им происходящих изменений в составе собственников компании и/или видения стратегии развития компании новыми собственниками как негативных;

3) установление усложненной процедуры принятия решения о защитных мерах при поглощении в целях предоставления акционерам права выбора более эффективного собственника и предотвращения вывода капитала менеджментом. Данное положение пока представляется для России не столь актуальным, так как оно необходимо для соблюдения законных экономических интересов собственников компаний с распыленной структурой собственности, когда ни у одного из собственников нет контрольного пакета, а следовательно, и возможности быстро и оперативно контролировать деятельность менеджмента. В России подавляющее количество компаний (как малого, так и крупного масштаба) имеют основного реального собственника. Описанная выше ситуация - будущее России, что с уверенностью можно предположить, анализируя опыт западных стран. Мы не будем подробно комментировать данное направление изменений, так как, кроме прочего, текст Концепции не содержит конкретного механизма его реализации;

4) закрепление механизмов, обеспечивающих баланс интересов крупнейшего корпоративного собственника (90% или 95% уставного капитала) и миноритарных акционеров при осуществлении так называемого «вытеснения», при котором акции миноритарных акционеров выкупаются по справедливой цене. Данное предложение имеет уже достаточно «старую» историю. Для сохранения баланса интересов миноритарных и мажоритарных акционеров необходимо разумно установить принципы оценки стоимости выкупа акций миноритариев. Несколько лет назад было предложено, что данная цена определяется на основании независимой рыночной оценки, при этом заказчиком такой оценки должен был выступать мажоритарный собственник, что с экономической точки зрения (определение субъекта, который должен нести расходы) объяснимо и логично. К сожалению, практика говорит об обратном. Рынок услуг оценки в России на практике сложно назвать независимым, в связи с чем при оценке возможно искажение реальной стоимости оцениваемых акций. Мы предлагаем несколько иной метод оценки стоимости выкупаемых акций: в случае если акции компании торгуются на бирже, то их рыночная стоимость определяется как средневзвешенная за определенный период (например, месяц), но не меньше стоимости, по которой новый мажоритарный акционер приобрел акции у предыдущего владельца. В случае если акции не торгуются на бирже, возможно применение только цены последней сделки. Данный метод также имеет ряд недостатков, так как «официальная» стоимость сделки между новым и предыдущим мажоритарными акционерами в России пока еще может отличаться от реальной. Между тем он

представляется более объективным. Кроме того, предполагая возможные злоупотребления, необходимо установить, что такой выкуп не может являться обязательным в случае, если покупатель и продавец мажоритарного пакета являются аффилированными лицами, так как в этом случае продажа мажоритарного пакета может использоваться как механизм выкупа акций у минори-тариев по низкой цене.

Еще одним важным нововведением может стать установление процедуры предварительного судебного рассмотрения правомерности отказа совета директоров компании в созыве внеочередного общего собрания акционеров по требованию акционеров, владеющих более 10% акций. Данная инициатива мотивирована тем, что созыв и проведение внеочередного общего собрания акционером - инициатором собрания приводит к созданию параллельных органов управления (советов директоров и генеральных директоров) и используется недобросовестными лицами в корпоративных спорах. С одной стороны, рассмотрение данного вопроса своевременно и необходимо, так как создание параллельных органов управления является распространенной тактикой недружественного захвата компании. Но предлагаемая мера, по нашему мнению, не является единственно правильным выходом из сложившейся ситуации, так как проведение внеочередного общего собрания с предварительным судебным контролем будет трудно осуществить на практике: судебная процедура, после завершения которой акционер будет вправе самостоятельно провести такое собрание, займет продолжительный срок (с учетом возможного обжалования судебного решения) - от 4 до 8 месяцев. В этот период актуальность вопросов, которые акционер планировал рассмотреть на внеочередном общем собрании, может быть утрачена. Таким образом, на практике, при принятии такого положения, акционеры - владельцы более 10% акций (долей) компании могут лишиться одного из своих законных прав -права созыва и проведения внеочередного общего собрания акционеров. Представляется необходимым и возможным при сохранении действующего порядка созыва внеочередного общего собрания акционеров возложить такой контроль на специализированную саморегулируемую организацию, которая будет более мобильно, чем арбитражные суды (вследствие большей специализации и меньшей загруженности), принимать решение о возможности проведения собраний акционеров.

Бесспорно, позитивным является совершенствование процессуального законодательства и материально-правового регулирования процедур разрешения корпоративных споров, а именно:

- установление перечня категорий корпоративных споров, относящихся к специальной подведомственности арбитражного суда;

- определение исключительной подсудности (арбитражным судам по месту нахождения соответствующего юридического лица) всех дел по спорам членов организаций, связанным с участием в хозяйственных товариществах и обществах; установление правила, в соответствии с которым меры

по обеспечению исков и заявлений по указанным требованиям вводятся только арбитражным судом по месту нахождения юридического лица;

- установление правила об обязательном соединении в одно производство тесно связанных между собой требований, вытекающих из одного корпоративного спора;

- ограничение возможности введения обеспечительных мер (введение обязательного встречного обеспечения по требованиям неимущественного характера либо введение отдельных мер исключительно в судебном заседании);

- раскрытие информации о готовящемся или инициированном судебном разбирательстве, связанном с корпоративным спором.

Данные предложения в случае их реализации во многом затруднят использование недружественных тактик поглощения компаний.

Кроме того, необходимо отметить, что эти предложения уже отражены в проекте Федерального закона «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации в целях совершенствования процедуры разрешения корпоративных споров» (далее - проект Закона), подготовленном при участии Экспертного совета МЭРТ. Кроме того, проект Закона предусматривает внесение в КоАП РФ мер ответственности за нарушения указанных положений, что обеспечивает действенность данных норм. Особенно необходимо отметить, что проект Закона четко регламентирует вопрос информационной открытости хозяйственных споров в арбитражных судах для лиц - участников этих споров. Именно это положение является краеугольным камнем в «черных» и «серых» схемах «захвата» собственности, и его регламентирование на законодательным уровне значительно укрепит положение законных собственников в борьбе с рейдерами, так как на практике часто собственник - владелец ценных активов узнает о том, что актив ему больше не принадлежит, из предъявленного решения суда.

Значимой новацией, ограничивающей возможности использования действующих тактик недружественных захватов и способствующей упорядочению учета прав законных собственников, могут также стать меры по совершенствованию регулирования учетной системы рынка ценных бумаг, а именно установление солидарной ответственности регистратора и эмитента за ущерб, причиненный владельцу ценных бумаг неправомерными действиями регистратора. Данная мера представляется назревшей и действенной, так как закрепляет материальную ответственность регистратора за совершаемые действия. По нашему мнению, ее принятие значительно увеличит «себестоимость» захватнических тактик получения активов, а следовательно, снизит возможности их применения. Другие меры по совершенствованию регулирования депозитариев и регистраторов сформулированы в общем виде, что не позволяет провести их критическую оценку.

Еще одним важным нововведением является усиление ответственности членов органов управления компаний - советов директоров и генеральных

директоров - через инициативу отмены положений Трудового кодекса в случае предъявления иска о возмещении убытков, причиненных действиями этих органов. Пока Концепция не содержит конкретных механизмов в виде концептуальных формулировок соответствующих изменений в Трудовой кодекс. Между тем на этапе реализации этих инициатив необходимо сохранить баланс интересов между заинтересованными истцами и компанией в лице исполнительных органов с целью предотвращения ограничения допустимой законом свободы действий исполнительных органов в реализации своих функций под постоянной угрозой предъявления таких исков. В свете этого особенно значимой является возможность судебной дисквалификации членов исполнительных органов по искам собственников компании, инициатива которой также заложена в Концепции. В сфере слияний и поглощений реализация этих мер позволит сократить область злоупотреблений «временными» исполнительными органами, которые получили назначения в результате захватнических действий.

Вместе с тем хотелось бы подвергнуть сомнению эффективность реализации одной из предложенных в Концепции мер, а именно: «член совета директоров (наблюдательного совета, коллегиального исполнительного органа) не может голосовать на любом заседании по любой резолюции, касающейся вопроса, в котором данное лицо либо лицо, с которым данное лицо связано, имеет материальную заинтересованность или обязанность, которая противоречит или может привести к возникновению конфликта с интересами компании». В связи с тем что совет директоров копании формируется на общем собрании акционеров (в случае АО), именно акционеры предлагают для утверждения те или иные кандидатуры. Таким образом, представляется, что в приведенной трактовке обвинение в материальной заинтересованности члена совета директоров может быть применено к любому из них, так как в силу выдвижения от заинтересованного собственника член совета директоров связан с материально заинтересованным лицом - акционером. По нашему мнению, в случае корпоративного спора, когда собственники компании имеют противоположные интересы, данное положение позволит инициировать судебные иски практически по всем спорным вопросам, рассмотренным советом директоров.

Важной и назревшей на практике инициативой является регламентация процедур смешанной реорганизации юридических лиц, когда в реорганизации участвуют хозяйствующие субъекты разных организационно-правовых форм (в том числе и некоммерческих организаций). В силу действующего законодательства в настоящее время такие формы реорганизации не допускаются, что заставляет собственников проводить дополнительную предварительную работу по смене организационно-правовых форм реорганизуемых хозяйствующих субъектов. Это является лишним барьером, который несет в себе дополнительные денежные и временные затраты, но не оправдан какими-либо преимуществами.

Не меньшее значение имеет законодательное урегулирование отношений, связанных с инсайдерской информацией и предотвращением ее использования инсайдерами в ущерб третьим лицам. Проект Концепции не содержит конкретного описания направлений решения данного вопроса. В связи с этим целесообразно обратиться к другому документу - Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации, подготовленной Федеральной службой по финансовым рынкам в 2005 г. (далее - Стратегия). Данный документ также составлен с привлечением Экспертного совета по корпоративному управлению, созданному при ФСФР РФ в апреле 2005 г. ФСФР подготовлена концепция законопроекта, и в ближайшее время планируется разработка закона «Об инсайдерской информации и манипулировании рынком». Авторами Стратегии в этом законопроекте предполагается установить специальные механизмы выявления правонарушений и привлечения к ответственности за незаконное использование инсайдерской информации государственных служащих. Также Стратегия содержит ряд конкретных предложений по квалификации правонарушений в рассматриваемой области, которые должны найти свое отражение в законопроекте и представляются эффективными, а именно:

- совершение двумя участниками торгов или более в собственных интересах либо интересах клиентов двух или более взаимных сделок, т.е. сделок, в которых каждый из участников торгов в течение небольшого промежутка времени при неизменной конъюнктуре рынка выступает и в роли покупателя, и в роли продавца одной и той же ценной бумаги. При этом данные сделки не имеют экономического смысла для одного из участников торгов (либо его клиента) или для обоих участников торгов (либо их клиента);

- неоднократное выставление участником торгов в собственных интересах либо в интересах клиента заявок, имеющих наибольшую цену по покупке либо наименьшую цену по продаже, в результате которых заключаются сделки, приводящие к существенному увеличению или снижению цены ценной бумаги.

Необходимо остановиться еще на двух весьма неоднозначных инициативах. Первая из них касается принципов формирования документов, оформляющих реорганизацию. Согласно Концепции, необходимо законодательно закрепить норму, согласно которой с принятием решения о реорганизации соответствующий орган юридического лица в обязательном порядке должен утвердить общие количественные и качественные параметры передаваемых прав и обязанностей (либо имущественных комплексов или их частей) от реорганизуемого юридического лица ко всем организациям, создаваемым в результате реорганизации. При этом данное «нововведение» объясняется тем, что, поскольку процесс реорганизации может занимать месяцы и даже годы, к моменту его окончания разделительный баланс или передаточный акт теряет свою достоверность. Между тем хотелось бы отметить, что количественные и качественные параметры, определенные в соответствии с изложен-

ным выше положением, могут также измениться. Таким образом, данная мера представляется излишней и не меняющей существующего положения вещей. По нашему мнению, изменять существующий порядок нет необходимости. В данном случае возможно законодательное закрепление положения о том, что разделительный баланс, утверждаемый вместе с протоколом общего собрания акционеров, на котором было принято решение о реорганизации, подлежит повторному рассмотрению и утверждению перед завершением процесса реорганизации с учетом корректив, если в последних будет необходимость.

Другая инициатива касается закрепления прав кредиторов реорганизуемого общества об истребовании досрочного исполнения обязательств реорганизуемой компании перед ними. Авторы Концепции предлагают ввести судебный порядок такого истребования. Это нововведение представляется ущемляющим права кредиторов, так как (как уже говорилось выше) судебный порядок - продолжительное дело, когда будет страдать не только кредитор, но и реорганизуемая компания. Нам представляется естественным временный запрет на проведение реорганизации в случае рассмотрения такого дела в суде (до завершения его рассмотрения). По нашему мнению, целесообразно сохранить действующий на законодательном уровне порядок с передачей рассмотрения вопроса о правах кредиторов реорганизуемого общества не в компетенцию арбитражного суда, а в компетенцию саморегулируемой организации.

Следует отметить также, что в Концепции обойдена вниманием необходимость законодательного принятия нормы, в соответствии с которой при реорганизации юридических лиц как минимум один правопреемник сохраняет за собой лицензии, выданные на имя реорганизуемого юридического лица. Данная норма представляется естественной, так как на практике многие компании сталкиваются с этой проблемой (в качестве примера можно привести ситуацию вокруг присоединения ОАО «ВымпелКом-Регион» к ОАО «ВымпелКом», при которой существовал риск потери лицензии на предоставление услуг связи обеими компаниями, являющимися одними из лидеров на соответствующих рынках; в связи с этим слияние компаний было существенно затянуто). Еще одним упущением Концепции является отсутствие в ней предложений по определению точного перечня аффилированных лиц. Отсутствие в перечне аффилированных лиц, например, близких родственников собственников компании может привести к расхождениям в списке формальных и реальных бенефициаров компании, а соответственно и информационной закрытости компаний. Это положение отмечено в Стратегии, но также без конкретных рекомендаций по реформированию законодательства в связи с этим вопросом.

По итогам рассмотрения данных новаций можно сделать следующие выводы:

1. Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 г. в случае ее принятия и реализации заложенных в ней положений стала

бы позитивным шагом по упорядочению и регламентации существующей на современном этапе развития сферы корпоративного контроля ситуации. Положения Концепции с учетом изложенных замечаний могут быть основой для модификации действующего законодательства.

2. Важнейшими и назревшими на практике инициативами Концепции являются вопросы пресечения возможностей незаконных захватов хозяйствующих субъектов, законодательное закрепление необходимости информационной открытости компаний, а также повышения ответственности исполнительных органов. Механизмы реализации данных инициатив, изложенные в Концепции, в общем и целом представляются эффективными и исполнимыми с точки зрения практической реализации (с учетом приведенных замечаний).

3. В Концепции есть ряд спорных вопросов, а именно:

- установление процедуры судебного контроля созыва внеочередного общего собрания акционеров собственником, владеющим не менее 10% акций;

- запрет на голосование члена совета директоров, связанного с лицом, имеющим материальную заинтересованность в вопросе, вынесенном на голосование. В случае принятия данной нормы необходимо конкретно определить степень взаимосвязи директора с заинтересованным лицом, а также четкие критерии определения этой связи;

- дополнительное (помимо разделительного баланса и передаточного акта) утверждение качественных и количественных параметров реорганизации компаний;

- судебный порядок востребования кредиторами задолженности реорганизуемой компании.

4. В Концепции не затронуты два важных вопроса:

- преемственность лицензионных прав хозяйствующих субъектов, появившихся в результате реорганизации компаний, имеющих такую лицензию;

- отсутствие четкого перечня аффилированных лиц, устанавливаемых на законодательном уровне.

5. Некоторые вопросы, предложенные в Концепции для предварительного судебного рассмотрения, могут быть вынесены на решение саморегулируемой организации. В этом случае принципы деятельности этой организации должны быть прописаны в Концепции (без законодательного закрепления ее создания), а инициатива создания должна исходить от исполнительных органов власти государства.

Следует указать также на другие инициативы, связанные с регулированием данной области гражданско-правовых отношений. В частности, представляется целесообразным остановиться на одной из последних инициатив МВД в области регулирования рынка корпоративного контроля. В целях защиты предприятий от недружественных поглощений МВД подготовило и направило в Федеральную налоговую службу законопроект, который преду-

сматривает нотариальное удостоверение важнейших событий в деятельности хозяйствующих субъектов. Данный законопроект коснется принятия советами директоров и общими собраниями акционеров компаний решений, связанных с избранием исполнительных органов юридических лиц, реорганизацией и ликвидацией, увеличением уставного капитала и пр. По нашему мнению, данная инициатива, помимо значительного усложнения процесса документирования важнейших решений собственников для всех без исключения юридических лиц, не может на практике значительно сказаться на эффективности борьбы с недружественными поглощениями, так как не представляется возможной полная проверка нотариусом легитимности подготовленных для заверения документов и полномочий лиц, их подписавших.

Наконец, необходимо упомянуть о практически единственной законодательной инициативе, которая была реализована в 2005 г. 5 января 2006 г. президентом РФ был подписан Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон). Закон стал результатом полуторагодовой дискуссии, проходившей с участием администрации президента РФ, представителей Государственной Думы РФ, инвестиционных фондов. Еще в июле 2004 г. в Государственной Думе РФ в первом чтении был рассмотрен законопроект, вынесенный группой депутатов, в том числе главой думского Комитета по собственности В. Плескачев-ским и главой Комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам В. Резником. Основное положение проекта закона: акционер, владеющий 90% плюс 1 и более акций ОАО с количеством акционеров более 1000, может осуществить принудительный выкуп акций у остальных акционеров ОАО по цене, подтвержденной независимым оценщиком. Законопроект вызвал волну критики, так как предложенный им механизм оценки мог привести к вынужденной продаже принадлежащих миноритариям акций по заниженной цене -заказчиком услуг оценки выступал покупатель акций. Осенью 2004 г. группа официальных представителей различных, в том числе и международных, инвестиционных фондов подготовила письмо в адрес президента РФ, в котором выразила серьезную озабоченность принятием Государственной Думой в первом чтении проекта закона в таком виде.

Помимо указанной выше проблемы оценки цены выкупа акций у миноритарных акционеров, на наш взгляд, проект Закона отличался еще рядом недостатков, а именно:

- ограниченная сфера применения - ОАО с числом акционеров более 1000;

- слишком высокий порог отсечения группы миноритариев, у которой может быть принудительно выкуплен пакет акций, - 10% минус 1 акция. Напомним, что в то же время ФСФР предлагала остановиться на принудительном выкупе только по достижению основным акционером порога количества акций в 98%;

- закон не предусматривает контроля со стороны государства за определением справедливой цены, по которой происходит выкуп.

Откорректированный проект Закона, подготовленный депутатами Л. Пе-пеляевой и В. Пилигиным, был направлен на рассмотрение Государственной Думы в апреле 2005 г. Летом того же года проект закона был одобрен Комитетом по собственности. В декабре 2005 г. проект закона был одобрен Советом Федерации и в январе 2006 г. подписан президентом РФ. Сущность принятого Закона целесообразно рассмотреть путем выделения его достоинств и недостатков.

Закон направлен на пресечение «гринмейла» - корпоративного шантажа со стороны миноритарного акционера, обладающего незначительным пакетом акций и использующего законное право подавать иски о возмещении ущерба, нанесенного ему действиями руководства компании. Российская практика знает большое количество подобных примеров. В принятой версии Закона собственник, имеющий 95% и более количества акций, может выкупить у миноритарных собственников их акции по справедливой рыночной цене. Нужно отметить, что большинство западных стран имеют в своем корпоративном законодательстве подобную норму, согласно которой выкуп осуществляется в случае приобретения пакета акций компании от 90 до 98%.

Закон разумно определяет принципы оценки справедливой цены акций. Так, за справедливую цену в случае, если акции компании торгуются на бирже, принимается средневзвешенная цена акции за последние 6 месяцев. В случае если акции не торгуются на финансовых рынках, цена определяется независимым оценщиком, но не может быть ниже наибольшей цены, по которой 95%-ный собственник или его аффилированные лица покупали эти акции в течение последних 6 месяцев.

Закон предусматривает государственный контроль правильности определения цены выкупа: ФСФР имеет право приостановить выкуп, если у нее возникли подозрения о занижении стоимости выкупа при рассмотрении проспекта выкупа, который направляется в ФСФР.

Акционеры компании знают о появлении нового крупного акционера, так как при приобретении пакета акций физическое или юридическое лицо становится собственником 30% и более акций компании, оно обязано направить предложение о выкупе прочим акционерам компании. При этом, если инициатор предложения - юридическое лицо, в этом предложении должна содержаться информация и о его собственниках. Следует отметить, что мы оцениваем это изменение как крайне положительно влияющее на рынок недружественных поглощений, существенно его ограничивая.

Вместе с принятием изменений в закон об АО предусмотрена материальная ответственность граждан, должностных лиц и юридических лиц за нарушение положений, вводимых Законом. Также оговаривается ответственность и для оценщиков в случае необъективной оценки справедливой цены выкупа акций у миноритариев.

Оценивая в целом положительно принятый Закон, мы считаем, что стоит отметить такой недостаток корпоративного законодательства России, как отсутствие закона об аффилированных лицах. Эта ситуация дает возможность для манипулирования положениями Закона о принудительном выкупе крупным собственникам, формально владеющим менее 95% акций. Стоит отметить, что Закон вступает в силу с 1 июля 2006 г., и еще есть время подготовить и рассмотреть законопроект об аффилированных лицах, о необходимости которого давно уже говорят как представители государственной власти, так и представители бизнеса.

4.8.3. Проблемы законодательного регулирования конкуренции и монополистической деятельности на товарных и финансовых рынках

Одной из значимых инициатив стала подготовка в 2004-2005 гг. проекта новой версии Федерального закона «О защите конкуренции» (далее - проект Закона), которая вызвала весьма неоднозначную реакцию. Можно выделить три основных блока изменений действующего законодательства:

- расширение и унификация регулируемых действующим законодательством о конкуренции и монополистической деятельности объектов гражданских прав (сделок, предоставления государственной и муниципальной помощи и пр.);

- уточнение дефиниций, используемых в области защиты конкуренции (по сравнению с действующими в настоящий момент законодательными нормами), а также определение некоторых процедурных вопросов, связанных с возможностью злоупотреблений в регулируемой области;

- изменение пороговых норм и значений некоторых показателей, являющихся ключевыми для определения доминирующего положения на товарных и финансовых рынках, требующих согласия регулирующего исполнительного органа власти или его уведомления, а также сроков обжалования решений антимонопольных органов.

Одним из главных системообразующих новшеств проекта Закона является то, что он призван объединить в один регламентирующий документ два действующих в настоящее время федеральных закона: Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (с многочисленными изменениями и поправками) и Федеральный закон от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».

Таким образом, объектом регулирования нового Закона в случае принятия проекта Закона станут «отношения, связанные с защитой конкуренции на товарных рынках и рынках финансовых услуг в Российской Федерации, предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, Центральный банк Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов

Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов власти или органов местного самоуправления органы или организации, а также физические лица, индивидуальные предприниматели» (ст. 3 проекта Закона). Данное нововведение имеет экономический смысл, так как несет в себе, с нашей точки зрения, совершенно правильный и обоснованный подход: применение единых стандартов регулирования ко всем субъектам гражданско-правовых отношений независимо от отрасли и существа отношений, в которые вступают все субъекты гражданских прав на территории Российской Федерации.

Другим безусловно положительным нововведением, содержащимся в проекте Закона, по нашему мнению, является регламентация процедуры предоставления государственной и муниципальной помощи. Выведение регламентирующих данную сферу гражданско-правовых отношений норм на уровень Федерального закона с достаточно подробным прописыванием правил предоставления такой помощи, на наш взгляд, приводит к большей прозрачности и облегчению контроля за целевым расходованием предоставленных федеральных и муниципальных средств. Единственный вопрос по этому разделу проекта Закона, который требует дополнительных разъяснений, -это установление порога предоставления такой помощи не более 5% выручки хозяйствующего субъекта за предшествующий год (в случае, если помощь предоставляется не для НИОКР, не сельхозпроизводителям и т.д. - п. 3.1 ст. 16 проекта Закона). К сожалению, в определении государственной и муниципальной помощи, приведенном в проекте Закона, общая цель предоставления этой помощи четко не сформулирована. Между тем представляется по-настоящему важной лишь одна цель - содействие развитию социально значимых предпринимательских инициатив и проектов. При этом инвестиционные потребности бизнеса, ориентированного помимо чисто экономических целей и на социальный результат, могут в значительной степени перекрывать порог 5% выручки за последний год, а значимость реализуемого проекта для государства может быть высокой. Вместе с тем для унификации и сохранения принципа равенства всех получателей помощи такой порог должен быть установлен. В связи с этим предлагается увеличить данный порог как минимум до 10-15% от выручки - минимальной налоговой нагрузки на коммерческую организацию (например, ставка единого налога на вмененный доход в Москве составляет 15% вмененной выручки).

Хотелось бы отметить, что в пояснительной записке к проекту Закона сказано, что одним из его преимуществ является то, что в случае принятия нового Закона будет введен безусловный запрет на совмещение функций хозяйствующих субъектов и органов власти. Мы не согласимся с такой постановкой вопроса, так как в п. 3 ст. 7 Закона № 948-1, т.е. закона, действующего и в настоящее время, этот запрет содержится в не менее четкой формулировке.

В проекте Закона четко определены такие виды монополистической деятельности, как согласованные действия хозяйствующих субъектов и координация экономической деятельности третьим лицом. При этом:

- согласованные действия хозяйствующего субъекта - «действия хозяйствующего субъекта на товарном рынке, экономический результат которых соответствует интересам данного хозяйствующего субъекта лишь в том случае, если иные хозяйствующие субъекты, совокупная доля которых на данном товарном рынке превышает 35%, действуют аналогичным образом, если такие действия приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарных рынках и (или) ущемлению интересов других лиц» (п. 17 ст. 4 проекта Закона);

- координация экономической деятельности - «согласование действий хозяйствующих субъектов третьим лицом, не входящим в одну группу лиц ни с одним из таких хозяйствующих субъектов» (п. 18 ст. 4 проекта Закона).

Если в действующем законодательстве (ст. 6 Закона № 948-1) определение «согласованные действия хозяйствующего субъекта» по существу раскрывалось (хотя было вынесено «за скобки»), «координация экономической деятельности» является новым определением и, по существу, обеспечивает и регламентирует действия регулирующего органа по выявлению и пресечению таких действий. Данная норма представляется необходимой, так как пресекает действия неформализованных холдингов в осуществлении монополистической деятельности. Кроме того, несмотря на то, что определение координации экономической деятельности является довольно общим, оно представляется достаточным для выявления любых форм злоупотреблений в этой сфере, а следовательно, эффективным с точки зрения практического применения.

Некоторой модификации в редакции проекта Закона подверглось и понимание группы лиц: список классифицирующих взаимный экономический интерес нескольких хозяйствующих субъектов условий был расширен. Помимо существующих в текущем законодательстве к перечню таких условий добавлено следующее: несколько лиц заключили между собой соглашение или осуществляют согласованные действия, дающие участникам значительные технологические или торговые преимущества перед другими хозяйствующими субъектами на соответствующем товарном рынке, что также расширяет понимание согласованных действий лиц (п. 21 ст. 4 проекта Закона).

Некоторые инициативы, отраженные в проекте Закона, представляются достаточно спорными. Во-первых, п. 4 ст. 6 проекта Закона - нарушение пункта о координации экономической деятельности является основанием для ликвидации хозяйствующего субъекта в судебном порядке. Эта мера пресечения представляется излишне жесткой. Целесообразно заменить указанную меру пресечения в случае первого раза на штрафные санкции, ликвидацию же допускать только в случае систематических нарушений (2 раза и более в

течение 3 лет). Во-вторых, антимонопольный орган полномочен вносить в лицензирующие органы предложения об отзыве лицензий у нарушителей законодательства в сфере монополистической деятельности (п. 20 ст. 20 проекта Закона). По нашему мнению, отзыв лицензии является также излишне жесткой формой регулирования, так как экономический смысл лицензирования не связан с наличием или отсутствием у лицензиата монопольного положения на рынке. Предлагается исключить данную норму из проекта Закона целиком.

Представляются крайне важными инициативы, изложенные в проекте Закона, касающиеся изменений некоторых пороговых значений, существующих в российском законодательстве в настоящее время, а также введение новых пороговых значений.

Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара превышает 50% (п. 11 ст. 4 проекта Закона), при этом в Законе № 948-1, это значение составляло 65%. Весьма непросто объективно определить порог, от которого необходимо отталкиваться в отсутствие богатой практики применения действующего законодательства в рассматриваемой области. Между тем, возможно, именно отсутствие такой практики в России обусловлено завышенным пороговым значением, действующим в настоящее время.

Вводится понятие доминирующего положения по совокупной доле нескольких хозяйствующих субъектов на рынке. Так, доминирующим признается положение каждого из нескольких хозяйствующих субъектов (за исключением финансовых организаций), если в отношении них выполняются следующие условия: 1) совокупная доля не более чем 3 хозяйствующих субъектов, доля каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на данном рынке, превышает 50%; 2) совокупная доля не более чем 5 хозяйствующих субъектов, доля каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на данном рынке, превышает 70% (при этом данное правило не применяется, если хотя бы у одного из этих экономических субъектов рыночная доля не превышает 5% - п. 11 ст. 4 проекта Закона). Таким образом, данную норму можно отнести как ко второй и третьей из перечисленных выше групп нововведений, так и к первой, так как сфера применения проекта Закона затрагивает не только монополистическую, но и олигополистическую деятельность, тем самым расширяя область регулирования Закона.

Произошло изменение и существенное сужение круга сделок по реорганизации юридических лиц, требующих согласования или уведомления антимонопольного органа. Так, предварительного согласия антимонопольного органа требуют сделки, связанные с реорганизацией юридических лиц (слияние, присоединение), если суммарная выручка этих юридических лиц за календарный год или балансовая стоимость активов за последний отчетный период превышает 3 млрд руб. (подп. 1 п. 1 ст. 25 проекта Закона). Это нововведение можно оценить как положительное, так как оно упрощает и снижает сроки реализации процедуры реорганизации малых и средних хо-

зяйствующих субъектов. Уведомления антимонопольного органа требуют сделки реорганизации юридических лиц, аналогичные суммарные показатели которых составляют не более 200 млн руб. (п. 2 ст. 25 проекта Закона). Ранее пороговым значением для согласования антимонопольным органом было 200 тыс. МРОТ, для уведомления - 100 тыс. МРОТ (ст. 17 Закона № 948-1).

При осуществлении контроля приобретения прав на акции (доли) в хозяйственных обществах в проекте Закона предлагается сохранить такой порядок лишь в отношении сделок, в результате которых у приобретателя впервые возникает право распоряжаться блокирующим пакетом акций, контрольным пакетом акций, а также пакетом акций в 75% (ст. 25 проекта Закона). В настоящее время согласование требуется в случае приобретения 20% акций (долей) юридического лица (ст. 18 Закона № 948-1). Это нововведение также следует оценить положительно, так как новые пороговые значения являются обоснованными с экономической точки зрения (именно они наделяют нового собственника акций различным уровнем полномочий в отношении юридического лица в соответствии с российским законодательством о юридических лицах).

Именно в такой формулировке регулирование представляется эффективным, так как независимо от количества приобретаемых акций контролируется любое изменение статуса влияния собственника на компанию, а не только количественные параметры сделок (приобретаемое в конкретной сделке количество акций), что включает в круг регулируемых сделки, объективно подлежащие такому регулированию. Между тем, по нашему мнению, даже эту формулировку можно расширить для случаев, когда часть акций компании выкуплено и учитывается на балансе самой компании. В этом случае контролю подлежат сделки, в результате которых доля собственности в компании с учетом поправочного коэффициента, отражающего отношение нового пакета акций к пакету, не выкупленному самой компанией, составляет более 50% -75%. Например, если 5% акций компании принадлежит самой компании, и компания еще не уменьшила уставный капитал на сумму выкупленных акций, то акционер, увеличивающий свой пакет с 40 до 49% пакета акций, фактически обладает контрольным пакетом, так в распоряжении прочих собственников (кроме компании) находится лишь 46% акций.

Кроме того, в проекте Закона согласия антимонопольного органа требует оплата уставного капитала акциями (долями) финансовой организации в соответствии с правилами (размер уставного капитала финансовой организации), устанавливаемыми правительством РФ (подп. 1 п. 1 ст. 25 проекта Закона).

Еще одним нововведением является то, что в проекте Закона значительно снижен срок, в течение которого решение антимонопольного органа может быть обжаловано в суде. Существующее законодательство устанавливает трехмесячный срок на эти действия (п. 2 ст. 28 Закона № 948-1). Проект Закона предусматривает лишь 1 месяц на судебное обжалование предписаний антимонопольного органа (ст. 32 проекта Закона). Данное нововведение вряд

ли целесообразно, так как судебное обжалование требует серьезной подготовки, а следовательно, значительного отвлечения времени специалистов организации-истца, а также денежных средств. Причем в результате потери качества подготовки к судебному слушанию это может привести к значительным финансовым потерям, очевидных же выгод от сокращения сроков обжалования мы не находим.

В проекте Закона по-прежнему сохраняется один из спорных моментов -отнесение к монополистической деятельности необоснованного сокращения или прекращения производства товаров, на которые имеются спрос или заказы потребителей, при наличии безубыточной возможности их производства (п. 1 ст. 5 проекта Закона). Необходимо обеспечение свободы действий хозяйствующего субъекта по производству того или иного товара. Разумно было бы отказаться от такого определения нарушения. В случае же, если производитель, решающий отказаться от производства товара (услуги, работы), обладает уникальными факторами производства, предлагается включить в проект Закона пункт о возмездной передаче этих факторов в руки нового собственника на конкурсной основе.

Другой спорной, существующей и в действующем законодательстве нормой является следующая: получение в собственность, пользование или владение одним хозяйствующим субъектом (группой лиц) основных производственных средств или нематериальных активов другого хозяйствующего субъекта, если балансовая стоимость имущества, составляющего предмет сделки (взаимосвязанных сделок), превышает 10% балансовой стоимости основных производственных средств и нематериальных активов хозяйствующего субъекта, отчуждающего или передающего имущество (подп. 2 п. 1 ст. 25 проекта Закона). При этом если мы склонны согласиться с общим смыслом данного пункта проекта Закона, то нельзя согласиться с его всеохватно-стью. По нашему мнению, помимо относительной величины - процент от стоимости имущества организации - необходимо установить минимальную стоимость такого имущества, сделки с которым подлежат предварительному согласованию с антимонопольным органом. В противном случае, например, реализация офисной техники ликвидируемой небольшой аудиторской компании может подлежать согласованию ФАС. Кроме того, предлагается исключить из списка сделок, подлежащих регулированию, реализацию зданий и сооружений, не относящихся непосредственно к производственной деятельности юридических лиц, участвующих в сделке, так как такие сделки, как мы считаем, не могут каким-либо образом ограничить конкуренцию как на товарном, так и на финансовом рынке.

Подводя итог всему вышесказанному, можно отметить, что проект Закона в целом соответствует современным потребностям в регулировании экономической деятельности хозяйствующих субъектов Российской Федерации, так как облегчает необоснованные административные барьеры при осуществлении предпринимательской деятельности, регламентирует ряд хозяйственных ситуаций, дает четкое определение ранее неопределенным законода-

тельно процессов. Это, помимо прочего, также упрощает возможность администрирования в сфере защиты конкуренции и монополистической деятельности. Между тем, на наш взгляд, существует ряд указанных выше недостатков, подлежащих более детальной проработке до принятия Федерального закона.

4.9. Рынок жилья Московского региона91

Первые месяцы 2005 г. создали явно неблагоприятный социально-экономический фон, оказывавший негативное влияние на состояние рынка недвижимости. Противостояние власти и бизнеса стимулировало отток капитала за рубеж. Появились оценки, предсказывавшие падение цен на энергоносители. Давно уже ставший характерным для российской экономики январский всплеск инфляции был усилен монетизацией льгот, спровоцировав массовые уличные протесты населения. В результате усилилось обесценение сбережений и вкладов.

Однако пессимистическим прогнозам не суждено было сбыться. Нефтяные цены не только не упали, но и продолжили свой рост. Недовольство населения по поводу монетизации льгот было постепенно погашено повышением льготных выплат и пенсий, частичным возвратом к натуральному и дотируемому предоставлению льгот, замораживанием планов распространения монетизации на оплату услуг ЖКХ. В результате в экономику добавилось значительное количество денег. Сказалась наблюдающаяся в последние годы в России позитивная динамика социально-экономического развития. В качестве отличительных черт экономического развития страны в 2005 г., которые играли заметную роль в динамике рынка недвижимости, можно выделить следующие.

Во-первых, значительную поддержку экономике в целом и рынку недвижимости в частности оказывали высокие мировые цены на нефть.

Во-вторых, сохранялся достаточно устойчивый рост инвестиционного спроса, поддерживаемый позитивными тенденциями в финансовой сфере (избыток ликвидности у банков и снижение процентных ставок на внутреннем рынке, относительная стабильность на мировых долговых рынках).

Повышение инвестиционной привлекательности РФ является ключевым фактором развития рынка недвижимости. Следствием обострившихся более двух лет назад отношений между властью и бизнесом стало существенное увеличение вывоза капитала за рубеж. Однако постепенная адаптация обоих сторон к новым условиям привела к постепенному сокращению оттока капитала.

91 В настоящем разделе использованы данные исследования «Рынок недвижимости Московского региона. Анализ развития и прогноз на 2006 год», выполненного в Компании «МИ-ЭЛЬ-Недвижимость» в ноябре-декабре 2005 г. В проведении исследования принимали участие Стерник Г.М., Луцков В.М., Казимир Л.М., Логвина Е.А., Мирончук Я.С., Ащеулова Н.А., Коробкова М.В., Ржавский А.И., Краснопольская А.Н., Стерник С.Г., Прокофьева В.В., Шле-ленко Н.В.

В-третьих, в финансовой сфере на 2005 г. в качестве основных целей были определены снижение инфляции до 8,5% и умеренное укрепление рубля на 8% относительно корзины валют. Однако оба макроэкономических ориентира не достигнуты. По итогам 2005 г. инфляция составила 10,9%, что превышает наметки правительства и не слишком отличается от уровня 2004 г. (11,7%). Среднемесячный номинальный обменный курс доллара в течение года колебался с тенденцией к повышению между 27,6 и 28,8 руб./доллар, а индекс девальвации рубля к доллару относительно декабря 2004 г. составил 1,031. Среднемесячный курс евро снижался в течение года с 37,3 до 34,2 руб./евро, а индекс девальвации рубля относительно евро в декабре 2005 г. относительно декабря 2004 г. составил 0,915.

Общая динамика укрепления рубля относительно иностранных валют и достаточно высокий уровень инфляции играют важнейшую роль для рынка недвижимости. Жилье стало одним из способов вложения денег, который дает достаточно стабильный высокий уровень дохода, а стабильность макроэкономических параметров лишь повышает привлекательность таких инвестиций и служит позитивным сигналом для операторов и клиентов рынка недвижимости.

В-четвертых, в 2005 г. наблюдался рост потребительского спроса, подкрепляемый ростом доходов населения и бумом на рынке потребительского кредитования.

Совокупность указанных факторов изменила не только совокупный платежеспособный спрос на рынке недвижимости, но и готовность населения к расходованию сбережений. В результате летом-осенью 2005 г. на рынке недвижимости Московского региона после почти годовой относительной стабильности началась новая стадия развития - рост спроса и цен.

4.9.1. Вторичный рынок жилья

Рост спроса и цен на вторичном рынке жилья Москвы начался в июне-июле 2005 г. С октября аналогичные процессы начались и на рынке жилья Московской области. В декабре 2005 г. средняя удельная цена квартир в Москве достигла 2658 долл./кв. м, в Московской области - 1121 долл./кв. м.

Если в первой половине года темпы роста цен в Москве составляли «инфляционные» 1,0-1,5% в месяц, то с июля они выросли до 2,0-2,5%, а в сентябре-декабре до 4,5-5,5%, что говорит о неожиданно начавшемся ажиотажном спросе. В Московской области до сентября 2005 г. цена практически не менялась, колебания как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения находились в интервале 0,7-0,8% в месяц. Сентябрь 2005 г. показал прирост средней удельной цены на 1,2%, в октябре, ноябре и декабре наметившаяся тенденция повышения подтвердилась (+5,2%, +3,1% и +7,2% соответственно) (рис. 14).

$/кв. м

3000

♦ Москва Московская область

2500 2000 -|

1500 1000 500 0

00000000

000

а и

а

и

п

а и

а и

а и

и

о

и

о

и

о

и

о

а

о

и

о

и

о

а

о

и

о

и

о

и

Рис. 74. Динамика средней удельной цены предложения квартир в Москве и Московской области в 1990-2005 гг.

Во втором полугодии 2005 г. средняя удельная цена предложения квартир на вторичном рынке жилья Москвы выросла на 26,9%, а с учетом роста цен за первое полугодие - на 7,3%.

Таблица 70

Динамика темпов прироста и индексов роста цен предложения жилья в Москве в 2002-2005 гг. (декабрь 2002 г. - базовый период)

Москва

Московская область

а

X

е 3

д о

я я с е М

I 2

5 *

ля

® 5

ч 1

> ®

« £ яо

I ц

дд

ее

а а

о з а б к

в

ц

л

о д

Ч л

аш2

I со

£ <ь « ^

Н> - о

О! ^ От

I а1

2 т

хх^ .оф-^

Н ^ И ^

дат ® I а

о з а б к

> >Е ч Л

0

5 о

1 со

а т с о а о

£ <Ъ « ^

Н> - о

О! ^ От

1 а1

2 Л)

е

е а

12.2002 1096 1,0 - 559 1,0 -

12.2003 1610 1,469 46,9 748 1,338 33,8

12.2004 1954 1,783 21,4 908 1,624 21,4

06.2005 2095 1,911 7,3 954 1,707 5,1

12.2005 2658 2,425 26,9 1121 2,005 1 7,5

12.2005* 2658 2,425 36,0 1121 2,005 23,5

* - величины, характеризующие прирост в декабре 2005 г. по сравнению с декабрем 2004 г.

Цены на жилье в Москве по итогам 2005 г. выросли на 36%, что хотя и уступало показателю 2003 г. (46,9%), более чем в полтора раза опережало годовой прирост предыдущего 2004 г. (21,4%). Номинальный индекс цен отно-

сительно декабря 2003 г. - 1,651, относительно декабря 2002 г. - 2,425. В Московской области в прошедшем году цены на жилье выросли на 23,5%, что мало отличалось от итогов 2004 г. (21,4%), но заметно уступало ценовой динамике 2003 г. (33,8%) (табл. 10).

Напомним, что в 2005 г. потребительские цены выросли на 10,9%. Средний номинальный курс доллара в декабре 2005 г. составил 28,81 руб., тогда как годом ранее - 27,92 руб. Следовательно, индекс девальвации рубля к доллару составил в 2005 г. 1,031. Соответственно, индекс инфляции доллара в России за 2004 г. составил 1,076. Таким образом, в истекшем году доллар в России продолжал обесцениваться, хотя темпы падения его покупательной способности заметно снизились, составив около 7% против 15% в 2004 г.

Что касается индекса реальных (очищенных от инфляции как рубля, так и доллара) цен на жилье (индекс ЮБ)92, то его величина по итогам 2005 г. относительно декабря 2004 г. составила 1,264 в Москве и 1,148 в Московской области. Таким образом, в 2005 г. повторилась ситуация 2003 г., когда и номинальная, и реальная стоимость жилья в Москве росла быстрее, чем в Подмосковье, тогда как в 2002 г. и 2004 г. темпы роста этих показателей в обоих субъектах РФ были примерно одинаковыми.

С начала 2004 г. на вторичном рынке жилья Москвы и Московской области наблюдался достаточно устойчивый рост объемов предложения квартир, что легко объяснимо стагнацией цен и сокращением оборотов рынка. До марта-апреля 2005 г. такая тенденция продолжалась, за исключением января, когда двухнедельная продолжительность новогодних праздников привела к сокращению деловой активности населения и отразилась на общем объеме предлагаемых в этом месяце к продаже квартир. С марта-апреля произошел перелом, и количество предлагаемых на вторичном рынке квартир начало снижаться - с 30-35 тыс. в Москве и 9-11 тыс. в Московской области ежемесячно до 17-20 тыс. и 7-8 тыс. соответственно.

Это изменение может быть объяснено двумя причинами:

- увеличением темпов ухода с рынка квартир (в первую очередь за счет продажи, а также за счет снятия с реализации);

- сохранением темпов выставления квартир на продажу (количество вновь выставляемых ежемесячно квартир устойчиво составляет в Москве 8-10 тыс. в месяц. В декабре оно традиционно несколько снизилось.

В свою очередь, уменьшение объема предложения при увеличившимся спросе послужило дополнительным толчком к повышению темпов роста цен.

Если темпы продажи квартир не уменьшатся, то ожидать увеличения объема предложения за счет дополнительного поступления квартир можно лишь с

92 Расчет индекса ЮБ производится по следующей формуле: ЮБ=1цр/1ир=1цд/1ид, где 1цр - индекс цены на жилье в рублях, 1ир - индекс потребительских цен, 1цд - индекс цены жилья в долларах, 1ид = 1ир/ 1дрд - индекс инфляции доллара в России (относительно динамики потребительских цен), 1дрд - индекс девальвации рубля относительно доллара. 530

задержкой на 3-6 месяцев, когда владельцы и продавцы жилья осознают новую ситуацию и перестанут выжидать дальнейшего роста цен на рынке.

Динамика объемов продажи квартир на вторичном рынке жилья Москвы и Подмосковья оказалась во многом аналогична динамике предложения жилья. В результате повышения спроса в II-III кварталах начали расти обороты вторичного рынка жилья Московского региона (рис. 15).

30000

25000

20000

15000

10000

5000

шт.

Москва

J Московская облас у л V/ л V л \ 1 л г

ж У \

/ V г л V У г V / г V V V л J

V у V

^^^^ооооооооооооооооооооооо ^^^^ооооооооооооооооооооооо

rtrtrtHNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNN

Рис. 15. Динамика количества зарегистрированных сделок на вторичном рынке жилья Москвы и Московской области в 1999-2005 гг.

100 80 -60 -40 -20

0

-20 J

79,66

84,75

87,53

70,82

71,07

TT l/Ч

as as

as as

П

77,53 76,09

OS as

as

63,73

69,89

77,87

a\ äs äs

с > с > с >

77,60

82,38

-н (S

О о

о о

<S (S

о о

(S

□ объем продаж □ прирост за год, %

я

® Я о о <s а

о

Рис. 16. Ежегодный объем продаж квартир на вторичном рынке жилья Москвы в 1994-2005 гг.

Ежегодный оборот вторичного рынка жилья Москвы, достигший максимума в 2003 г. (87,53 тыс. квартир, прирост на 12,4%), в период стагнации 2004 г. снизился до 77,6 тыс. (падение на 11,3%). В 2005 г. обороты рынка составили 82,38 тыс. квартир (прирост 6,2%) (рис. 76).

Таким образом, улучшение макроэкономической ситуации в стране привело к повышению платежеспособного спроса на рынке недвижимости столичного региона. Начавшееся летом-осенью 2005 г. повышение оборотов вторичного рынка жилья и цен на квартиры вызвало вымывание объектов и сокращение объема предложения, что в свою очередь подстегнуло темпы роста цен.

4.9.2. Первичный рынок жилья

Основным фактором, определявшим состояние первичного рынка жилья в Москве и Подмосковье, были объемы и темпы роста жилищного строительства.

Информация об этом, приводимая в различных источниках, несколько отличается (табл. 77).

Таблица 77

Объемы ввода жилья в Москве и Московской области в 2000-2005 гг.

Московскими строителями в г. Москве и за ее пределами (по Год данным Росстата)

По г. Москве (по данным Росстата)

В г. Москве (по данным Правительства Москвы)

По Московской области (по данным Росстата)

тыс. % к предыду- тыс. % к предыду- тыс. % к предыду- тыс. % к предыду-кв. м щему году кв. м щему году кв. м щему году кв. м щему году

2000 2001 2002

2003

2004

2005

3530,2

3821.5

4469.6 4703,2

4794.7 5224,1

104.8 108,3

116.9 105,2 101,9 108,9

3342,3 3690,6 4274,1 4443,0 4578,6 4644,3

109,5 110,4

115.8

103.9 103,1 101,4

33342,3 3706,1* 4310,9* 4441,9* 4576,8* 4644,3

110,9 116,3 103,0 103,0 101,5

2610,9 2827,8 3414,8 4136,4 5738,2 5271,4

95,7 108,3 120,7 121,1 138,7 91,9

* - построено в Москве строительными организациями города, для 2001 г. имеется также оценка объема ввода жилья в 3824,9 тыс. кв. м., соответственно темп роста по сравнению с 2000 г. можно оценить в 114,4%.

Источник: Российский статистический ежегодник. 2004: Стат. сб./ Росстат, М., 2004, с. 463; Инвестиции в России. 2003: Стат. сб. / Росстат, М., 2003, с. 163, 165; Инвестиции в России. 2005: Стат. сб. / Росстат, М., 2005, с. 256, 258; www.mos.ru; Социально-экономическое положение России, 2005 год, М., Росстат, с. 365-366, расчеты авторов.

Тем не менее, говорить об основных тенденциях возможно. Объемы ввода многоквартирного жилья на территории Москвы в последние годы увеличивались, составив в 2005 г. более 4,6 млн кв. м. При этом темпы роста объемов жилищного строительства в столице, судя по всем источникам, носили явно затухающий характер. Рекордный прирост 2002 г. (около 16%) сменился умеренными (3-4%) темпами в последующие два года. Прирост объемов ввода жилья в 2005 г. оказался еще более скромным (около 1,5%).

Несколько более высокие показатели прироста (9%) наблюдаются по итогам всей деятельности московских строительных организаций, которые помимо собственно Москвы ведут работу и в других регионах. Отметим, что если в 2001-2004 гг. за пределами столицы ими было выполнено не более 4-6% работ, то в 2005 г. эта доля превысила 11%. Что касается обратного явления, участия строительных организаций из других регионов в жилищном строительстве в Москве, то его, как свидетельствуют данные за 2003-2004 гг. практически не наблюдалось93.

В Московской области темпы роста объемов жилищного строительства после 2001 г. стабильно опережали московские. В 2004 г. они выросли почти на 38% против 20-21% в 2002-2003 гг. В 2004-2005 гг. абсолютный объем ввода жилья в Подмосковье, измеренный в тыс. кв. м, стал превышать ввод жилья в столице, чего не было все предыдущие годы.

Однако при этом необходимо учесть, что с 2004 г. резкое увеличение ежегодных объемов жилищного строительства по данным Мособлстата и Росстата отчасти объясняется переходом от учета объемов строительства предприятими строительного комплекса области к учету объемов ввода на территории региона всеми застройщиками, включая московских. Последнее обстоятельство хорошо согласуется с данными Росстата за 2005 г., согласно которым у строительных организаций Москвы практически удвоилась доля жилья, введенного вне пределов города. Тем не менее, объемы ввода жилья в Московской области в прошедшем году впервые за 5 лет сократились, уменьшившись по сравнению с 2004 г. на 8%. О причинах этого будет сказано ниже.

Вкратце остановимся на структуре вводимого жилья94 (табл. 72 и 73).

Таблица 72

Объемы и структура ввода жилья по типам домов в Москве в 2002-2005 гг.

кирпич панель монолит коттеджи /

Год Всего, таун-хаусы

тыс. кв. м тыс. % тыс. % тыс. % тыс. % кв. м

кв. м кв. м кв. м

2002 4469,6 88,6 2,0 2555,8 57,2 1785,0 39,9 40,2 0,9

2003 4474,4 88,7 2,0 2558,5 57,2 1786,9 39,9 40,3 0,9

2004 4597,4 45,6 1,0 2549,4 55,4 1965,6 42,8 36,8 0,8

2005 4700,0 94,0 2,0 1696,7 36,1 2876,4 61,2 32,9 0,7

Источник: Мосгорстат, расчеты авторов.

93 По данным столичного правительства за 2001-2002 гг. объемы ввода жилья в Москве строительными организациями города превышали совокупный показатель ввода жилья, который приводился в данных Росстата, что можно объяснить только недостатками и погрешностями учета.

94 Анализ структуры ввода жилья в Москве и Подмосковье базируется на данных об общих объемах ввода жилья, которые незначительно отличаются от данных, вышеприведенных в табл. 2.

В Москве в 2002-2004 гг. более половины всего вводимого жилья приходилось на панельные дома, около 40% - на монолитные. По предварительным данным в 2005 г. удельный вес последних, начав расти еще в 2004 г. (около 43%), резко увеличился, составив более 61%. Доля же панельных домов сократилась до 36%, две другие категории домов (кирпичные и коттеджи) большой роли в совокупном вводе жилья не играли, занимая 2% и менее 1% построенных объемов. Отметим, что величина ввода монолитного и кирпичного жилья выросла в 2005 г. почти в 1,5 и 2 раза соответственно при сокращении введенных площадей панельных домов и таун-хаусов.

В Московской области в многоквартирных жилых домах в 2004 г. было введено 3,23 млн кв. м общей площади, а в индивидуальных - 2,44 млн кв. м. В 2005 г. эти объемы снизились и составили 2,78 млн и 2,27 млн кв. м соответственно. Таким образом, глубина падения объемов ввода в многоэтажном строительстве (почти 14%) вдвое превосходила падение объемов индивидуального строительства (около 7%).

Таблица 13

Объемы и структура ввода жилья по типам домов в Московской области в 2002-2005 гг.

Год Всего, Многоэтажное строитель- Индивидуальное строитель-

тыс. кв. м ство ство

тыс. кв. м % тыс. кв. м %

2002 3414 1783 52,2 1631 47,8

2003 4136 2022 48,9 2114 51,1

2004 5671 3231 57,0 2440 43,0

2005 5048 2776 55,0 2272 45,0

Источник: Мособлстат, расчеты авторов.

Как следует из табл. 13, структура ввода жилья в Подмосковье в 20022005 гг. была относительно стабильной: более половины ввода приходится на площади в многоэтажных домах, остальное - на индивидуальное строительство. Единственным исключением был 2003 г., когда доля последнего составила 51%.

По объявленным предварительным планам в 2006 г. объем жилищного строительства в Москве будет на уровне предыдущего года и составит 4,7 млн кв. м, а в Московской области - несколько выше, достигнув 5,2 млн кв. м. Однако вероятность этого мала, о чем свидетельствуют некоторые заявления представителей городской и областной власти.

Причины сокращения объемов нового строительства лежат в первую очередь в последствиях кризиса 2004 г. на рынке новостроек, вызванного оттоком покупателей, сокращением объема средств у застройщиков и их возможностей продолжать строительство и необходимостью возврата кредитов, и одновременно - снижением ликвидности у банков в первой половине 2004 г., сокращением объема кредитования застройщиков. Замораживание строек, разорение застройщиков носит выборочный характер, тем не менее, это отразилось на объемах строительства и ввода жилья.

Ситуацию усугубили нормы нового Градостроительного кодекса и вступление в силу с 1 апреля 2005 г. Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (№ 214-ФЗ от 30 декабря 2004 г.). Направленные на упорядочение и развитие рыночных отношений в отрасли, на защиту прав застройщиков и населения эти законодательные акты в долгосрочной перспективе нацелены на значительное увеличение темпов роста жилищного строительства и объемов предложения на рынке, что должно оказать сдерживающее влияние на динамику цен на жилье. Однако в краткосрочной перспективе произошло торможение строительного процесса, дезорганизация деятельности девелоперов.

В законе допущен явный крен в сторону защиты интересов участника долевого строительства. Штрафные санкции очень завышены. Расторгнув договор в одностороннем порядке, частный инвестор, кроме внесенной за квартиру суммы, получит еще такие проценты и пени, что это даст ему до 30-40 процентов прибыли. Одностороннее расторжение договоров под надуманными предлогами в целях извлечения прибыли может стать настоящим бизнесом. При этом застройщик может расторгнуть договор с участником, не исполняющим, либо ненадлежащим образом исполняющим свои обязательства по договору, только через суд.

Участники долевого строительства являются залогодержателями части заложенного имущества. Банки не могут обладать всей залоговой массой при кредитовании долевого строительства. Если застройщик не выплачивает кредит, то банк не может удовлетворить свои требования за счет недвижимости. Это одна из причин того, что банки перестают кредитовать застройщиков. Вторая причина - это солидарная ответственность застройщика и организации-кредитора перед дольщиками.

Застройщики смогут привлекать кредиты и займы только под залог своих основных средств или иных ликвидных активов. Это могут себе позволить только достаточно крупные застройщики. Они имеют кредитную историю, могут предоставить для банковского залога иное имущество компании. Крупные строительные компании могут полностью или в большей части финансировать строительные проекты без привлечения дольщиков. Мелкие и средние компании вынуждены отказываться от дольщиков-инвесторов и брать кредиты в банках под достаточно высокие проценты (до 25% годовых). Все это ведет к невозможности им осуществлять прибыльную строительную деятельность и последующему банкротству.

Вся совокупность приведенных выше негативных моментов сделала финансирование новых проектов практически невозможным. В связи с тем, что новый закон ужесточил порядок и условия заключения договоров, по которым приобретаются права на квартиры в строящихся домах, в настоящее время застройщики не заключают договоры на долевое участие в строительстве новых объектов, а реализуют объекты, разрешение на строительство которых было получено до 1 апреля. Таким образом, с одной стороны, объемы продаж

квартир в «старых» новостройках возросли. С другой стороны, квартиры в «новых» объектах пока не продаются, начало строительства некоторых объектов отложено из-за отсутствия разрешения на строительство.

Компании, которые в силу различных причин не могут финансировать строительную деятельность, обходят Закон путем альтернативных схем привлечения инвестиций. Наиболее распространенными являются: вексельная схема и модель предварительного договора купли-продажи недвижимости. Вексельная схема подразумевает заключение договора, в котором оговариваются технические характеристики квартиры, ее стоимость и условия оформления, но в котором не сказано о финансовых обязательствах сторон. После заключения договора застройщик в обмен на внесенные денежные средства выдает вексель, стоимость которого совпадает с ценой квартиры. Минус этой схемы - риск признания судом данной сделки (например, по заявлению компетентного государственного органа) притворной, то есть прикрывающей договор долевого строительства. Согласно модели предварительного договора, в нем прописывается обязательство заключить договор после того, как дом будет построен. По такому договору застройщик не может принимать денежные средства - в нем можно лишь указать, что в будущем будет заключен определенный договор, по которому и должна будет производиться оплата.

Следует заметить, что банки никогда не будут поддерживать альтернативные схемы привлечения инвесторов, если возникнут риски, что схема может быть подведена в результате судебного разбирательства под закон о долевом строительстве, либо если будут негативные правовые риски. Эти схемы ударят в конечном итоге по самим застройщикам и инвесторам. Вполне возможно, что увеличится доля застройщиков, которые не будут привлекать средства дольщиков на стадии строительства, а будут продавать объекты недвижимости после завершения их строительства.

Готовящиеся поправки к указанному закону (Замена пункта о банковской солидарной ответственности введением страхования условий договора, Введение обязанности для застройщика предоставлять дольщику не являющуюся коммерческой тайной документацию по дому, в строительство которого он вкладывает деньги, Предоставление застройщику права расторгнуть договор с дольщиком, если тот нарушает сроки выплат)95, предположительно облегчающие бремя девелоперов, а также и банков, к сожалению, распылены по нестыкующимся пакетам предложений, еще не прошли необходимые процедуры обсуждения, и даже если они будут приняты, однако сложившаяся ситуация сохранится, по крайней мере, на полгода-год. При этом сохраняются законодательно установленные для застройщика требования наличия хорошей кредитной истории и отсутствия долгов.

Данная ситуация усугубляется развитием скандалов с застройщиками. В Москве и ряде городов Подмосковья прошли акции протеста горожан, пострадавших от деятельности недобросовестных строительных компаний. Лю-

95 Теперь прижмут гражданина? // Квартирный ряд, 26 января - 1 февраля 2006 г., N 3 (574), с. 8. 536

ди, доверившие свои деньги строительным компаниям, требовали не только компенсировать понесенный ущерб. Они добивались вмешательства властей в ситуацию на строительном рынке, предупреждая об угрозе появления в обществе нового социально ожесточенного слоя граждан - обманутых дольщиков, которые станут преемниками обманутых вкладчиков финансовых пирамид середины 1990-х годов. Всего в Москве и Подмосковье заморожено строительство около двухсот жилых домов. По данным вице-губернатора Московской области А. Пантелеева сумма контрактов обманутых соинвесторов в Подмосковье составляет около 240 млн долл.96

Прокуратура Москвы возбудила ряд уголовных дел в отношении руководителей строительных организаций ФК «Социальная инициатива», ООО «Ин-вестпроект», ЗАО «Центр развития города «Град», ЗАО «Стройметресурс», ООО «Пластбау - М», ООО «Уют-Компания», ООО «МИТА-2000», ООО «Принт Капитал» и др., не выполняющих свои обязательства перед инвесторами. По данным прокуратуры Московской области, возбуждены уголовные дела в отношении руководителей 23 строительных организаций и должностных лиц администраций Мытищинского, Щелковского и Раменского районов, которые во многих случаях подписывали двухсторонние контракты с юридическими лицами, инвесторами, покрывая недобросовестных застройщиков.

Власти обоих субъектов РФ пытаются найти выход, передавая права на строительство благонадежным застройщикам, которые доведут работы до конца за свой счет. За это их ждут различного рода льготы. В Москве городским руководством создана Комиссия по проверке реализации инвестиционных проектов по строительству жилых домов, которая взяла под контроль ситуацию на рынке новостроек. Даны публичные обещания организовать завершение замороженных строек, начата работа по расторжению контрактов с прежними инвесторами и привлечению новых, в отдельных случаях здания достроят с привлечением бюджетных средств. Менее определенной выглядит перспектива разрешения данной ситуации в Подмосковье.

Подобное развитие ситуации привело к оттоку покупателей с рынка новостроек - частично на вторичный рынок, частично к объектам, застройщики и продавцы которых не запятнали себя (хотя бы и непреднамеренно) участием в подобных историях. Следствием всех указанных причин стало то, что, начиная со II квартала 2005 г. стало сокращаться количество объектов (домов-новостроек), выставленных на продажу. Объем предложения на рынке новостроек Москвы в IV квартале 2005 г. составил соответственно 74% от уровня предложения в IV квартале 2004 г.

В свою очередь, сокращение предложения на первичном рынке жилья, вызванное изменениями в законодательстве, обусловило снижение числа предлагаемых объектов и на вторичном рынке жилья, поскольку в связи с падением предложения на первичном рынке покупатель обратил свой спрос, как отложенный с 2004 г., так и текущий, на вторичный рынок. Этому способ-

96 Без квартир не останутся, уверяет подмосковное начальство // Квартирный ряд, 26 января -1 февраля 2006 г., N 3 (574), с. 3.

ствовала и скупка риэлторами квартир с целью образования собственного товарного запаса, и начавшиеся с начала осени 2005 г. скандалы, причиной которых стали действия недобросовестных застройщиков. В результате в IV квартале 2005 г. падение предложения на вторичном рынке относительно IV квартала 2004 г. было большим (почти 40%), нежели на первичном (только 26%)97.

На рынке новостроек Московской области объем предложения начал снижаться также со II квартала 2005 г., хотя в IV квартале 2005 г. он все еще превышал величину IV квартала 2004 г. (в условиях недостатка средств застройщики выставляют на продажу все резервы). Однако уже в августе-сентябре 2005 г. в Подмосковье стало наблюдаться явление скупки квартир московскими риэлторскими компаниями. При этом в IV квартале 2005 г. по сравнению с IV кварталом 2004 г. произошло сокращение объема предложения на вторичном рынке Подмосковья, хотя и в меньшей степени, чем в Москве (на 13%).

Таким образом, можно констатировать, что объем предложения квартир на первичном рынке Москвы и Московской области снижается три квартала подряд. При этом регистрируется высокий спрос, и сегодня существует большой разрыв между спросом и предложением.

По предварительным оценкам за 2005 г. в целом оборот рынка новостроек, измеренный в тыс. кв. м, в Москве превысил показатель 2004 г. на 2,3%, тогда как в Подмосковье уменьшился на 5,4%. Следует подчеркнуть, что указанные обороты первичного рынка были рассчитаны исходя из вышеприведенных данных об объемах многоквартирного жилищного строительства в Москве и Московской области за вычетом доли городских и местных властей, которые используют полученные площади для удовлетворения потребностей очередников, переселенцев из ветхого жилья, молодых семей и бюджетников в рамках реализации принятых социальных программ. В Москве из ежегодно возводимого жилья лишь чуть более половины доходит до рынка. Поэтому при расчетах для определения оборотов первичного рынка исключалась следующая доля: Москва - 45%, Московская область - 12% (средняя для городов области).

Что касается цен на первичном рынке, то в IV квартале 2005 г. средняя удельная цена предложения в домах-новостройках Москвы составила 2330 долл./кв. м, увеличившись на 3,5% по сравнению с III кварталом и на 14,8% по сравнению с IV кварталом 2004 г. В Московской области средняя удельная цена предложения в домах-новостройках в IV квартале 2005 г. составила 895 долл./кв. м. При этом показатель роста цены заметно превышал аналогичный показатель по Москве, составив 10,4% относительно III квартала 2005 г. и 19,2% относительно IV квартала 2004 г.

97 При этом необходимо указать на известную условность прямого сопоставления предложения домов-новостроек и квартир.

Таким образом, на рынке новостроек Москвы и Московской области в 2004-2005 гг. вследствие прошлогоднего кризиса на рынке недвижимости в сочетании с банковским микрокризисом произошло некоторое снижение объемов строительства и ввода жилья. Этот процесс усиливается под воздействием краткосрочных последствий вышеупомянутого закона об участии в долевом строительстве. Кроме того, многочисленные скандалы между застройщиками, местными администрациями и частными инвесторами привели к оттоку покупателей с проблемных строек на успешные и частично - на вторичный рынок.

Обобщая приведенные данные, можно констатировать, что основной тенденцией на рынке недвижимости в целом во втором полугодии 2005 г. было повышение цен и снижение объемов предложения на фоне высокой активности рынка. Покупатель понял, что цены на недвижимость не только не рухнут, но уже не снизятся, государство не намерено искусственно их регулировать. Период «ожидания», длившийся год, завершился. Повышение активности населения, начавшееся в мае-июне, сопровождалось увеличением оборотов на рынке жилья. Это привело к вымыванию объектов с рынка, образованию товарного дефицита и дальнейшему повышению темпов роста цен.

На первичном рынке эти процессы усиливались уменьшением объемов строительства и ввода жилья. Начиная с сентября 2005 г., осторожный подъем активности и цен охватил и рынок загородных домовладений. В отличие от него рынок аренды офисных помещений по-прежнему находится в стадии колебательной стабильности с тенденцией к незначительному повышению уровня арендных ставок.

4.9.3. Жилье в ряду приоритетных национальных программ

Важнейшим событием 2005 г. для всей жилищной сферы страны стало отнесение на уровне высшего руководства страны обеспечения жильем к числу перспективных национальных проектов.

За последние 5 лет, несмотря на недостаточное финансирование, жилищное строительство сделало большой шаг вперед (табл. 14).

Как показывают данные табл. 14, ввод жилья в стране, достигнув в 2000 г. исторического минимума (30,3 млн кв. м) в современной российской истории, в последующие годы стал расти. В результате в 2005 г. он составил 43,6 млн кв. м, что на 44% больше, чем в 2000 г.

Тем не менее, достигнутые результаты не стоит переоценивать. Растянувшийся практически на все 1990-е годы экономический кризис привел к значительному снижению объемов строительства жилья и обострил и без того высокую неудовлетворенность населения страны своими жилищными условиями. Только для воспроизводства жилого фонда РФ необходимо ежегодно вводить не менее 90 млн кв. м, а чтобы выйти на европейские стандарты обеспеченности жильем надо строить около 200 млн кв. м в год. Реальная же динамика ввода жилых домов не обеспечивает даже половины необходимых объемов, составив в 2005 г. примерно 71% объемов жилищного строительст-

ва перед началом рыночных реформ (в 1990 г. - 61,7 млн кв. м), уступая также и величине данного показателя за 1970 г. (58,6 млн кв. м). Темпы роста жилищного строительства в 2005 г. (6,3%) оказались вдвое меньшими, чем в 2004 г. (12,6%).

Таблица 14

Ввод в действие жилых домов в России в 1999-2005 гг.

Год Млн кв. м общей площади Темпы роста, к предыдущему году % к 2000 г.

1999 32,0 104,2 105,6

2000 30,3 94,7 100,0

2001 31,7 104,6 104,6

2002 33,8 106,6 111,5

2003 36,4 107,7 120,1

2004 41 ,0 112,6 135,3

2005 43,6 106,3 143,9

Источник: Российский статистический ежегодник. 2004: Стат. сб./ Росстат, М., 2004, с. 463; Инвестиции в России. 2005: Стат. сб. / Росстат, М., 2005, с. 256; Социально-экономическое положение России, 2005 год, М., Росстат, с. 365, расчеты авторов.

Одним из проявлений неравномерности экономического развития страны в территориальном разрезе стало значительное увеличение степени концентрации жилищного строительства в столичном регионе (табл. 15).

Таблица 15

Объемы ввода жилья в России, Москве и Московской области

в 1999-2005 гг.

Год

1999

2000 2001 2002

2003

2004

2005

По России в целом

(по данным _Росстата)

По г. Москве (по данным Росстата)

По Московской области

(по данным _Росстата)_

Всего по Москве и Московской области

тыс. кв. м

тыс. кв. м

% от ввода по России в целом

тыс. кв. м

% от ввода по России в целом

тыс. кв. м

% от ввода по России в целом

32017 30296 31703 33832 36449 41040 43609

3052.5 3342,3

3690.6 4274,1 4443,0 4578,6 4644,3

9,55 11,0 11,65 12,6 12,2 11,15 10,6

2728,6 2610,9 2827,8 3414,8 4136,4 5738,2 5271,4

8.5

8.6 8,9 10,1 11,3

14.0

12.1

5781.1

5953.2 6518,4 7688,9 8579,4

10316,8 9915,7

18.05

19.6 20,55

22.7 23,5 25,15 22,7

Источник: Российский статистический ежегодник. 2004: Инвестиции в России. 2005: Стат. сб. / Росстат, М экономическое положение России, 2005 год, М., Росстат,

Стат. сб./ Росстат, М., 2004, с. 463; , 2005, с. 256, 258; Социально-с. 365-366, расчеты авторов.

Удельный вес жилья, построенного в Москве, после 1999 г. не опускался ниже 10% от ввода по стране в целом, достигнув максимума в 2002 г. (12,6%). В 2003-2005 гг. величина этого показателя стала уменьшаться. Однако при этом продолжал постоянно расти удельный вес жилья, построенного в Московской области, который, превысив 10% в 2002 г., достиг пика (14%) в

2004 г98. Только в прошедшем году доля жилья, введенного в Московской области, уменьшилась до 12%. В итоге совокупный удельный вес жилья, построенного в Москве и Московской области в совокупности, до 2004 г. включительно возрастал. Если в 1999 г. на долю столичного региона пришлось 18% всего введенного по стране жилья, то в 2001 г. - 20,6%, а в 2004 г. - более четверти. В 2005 г. величина этого показателя несколько уменьшилась до 22,7%. Для сравнения можно указать на то, что в 1980 г. на долю Москвы и Московской области приходилось менее 11% построенного в стране жилья, в 1990 г. - всего 7,5%, в 1995 г. - менее 12%.

Для решения накопившихся в жилищной сфере проблем правительством предложена программа «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», которая в сентябре 2005 г. была включена Президентом РФ в число приоритетных национальных проектов.

Его главным организационно-финансовым механизмом станет утвержденная в новой редакции Федеральная целевая программа «Жилище» (общий объем финансирования в 2006-2010 гг. - около 640 млрд руб.), предусматривающая развитие жилищного строительства, инженерной и коммунальной инфраструктуры, предоставление социального жилья и исполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, а также стимулирование рынка жилья и ипотечного жилищного кредитования населения. Ее новая редакция предусматривает удвоение объемов ввода жилья к 2010 г. (80 млн кв. м).

Всего на реализацию проекта в 2006-2007 гг. предусмотрено 213 млрд руб., в том числе 146,1 млрд поступит из федерального бюджета, а 66,8 млрд - из региональных и местных бюджетов. При всей внушительности данных сумм необходимо иметь в виду, что большая часть этих средств представляет собой государственные гарантии по кредитам, которые могут быть использованы только в случае невыполнения своих обязательств участниками программы. Другим магистральным направлением программы станет финансирование подготовки земельных участков под строительство, подведения коммуникаций (в 2006 г. из федеральной казны на эти цели уже выделяется 13 млрд руб.), включая субсидирование процентных ставок по кредитам на обеспечение строительных площадок инженерной инфраструктурой, при условии, что размер средств федерального бюджета не будет больше величины средств, выделяемых из региональных и местных бюджетов.

Поскольку при высокой потребности в жилье платежеспособный спрос основной массы населения достаточно низок, правительством разработан ряд мер по его увеличению через:

98 Необходимо напомнить, что с 2004 г. резкое увеличение ежегодных объемов жилищного строительства по Московской области отчасти объясняется переходом от учета объемов строительства предприятиями строительного комплекса области к учету объемов ввода на территории региона всеми застройщиками.

- повышение доступности жилья посредством альтернативной программы приобретения жилья с помощью собственных сбережений, жилищных кредитов, накопительных систем, бюджетных субсидий;

- увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования. Уже в 2006 г. ассигнования на ипотечное кредитование возрастут до 20 млрд руб., а в 2010 г. - до 415 млрд руб., что примерно будет соответствовать 1 млн кредитов;

- реализацию программы «Молодая семья», которая предусматривает возможность субсидирования первоначального взноса. В 2006-2007 гг. от 67% до 15% молодых семей смогут получить ипотечные кредиты на жилье. За два года более 110 тыс. молодых семей должны получить возможность улучшить свои жилищные условия (в 2005 г. - только 2 тыс.). Если в бюджете 2005 г. на поддержку молодых семей было выделено 550 млн руб., то бюджетом 2006 г. на эти цели предусмотрено ассигновать уже 2,1 млрд руб., в бюджете 2007 г. - 5,3 млрд руб. (в т. ч. 4,3 млрд руб. - на субсидии молодым семьям и 1 млрд руб. - на страхование ипотечных кредитов для молодых семей). В Москве в рамках городской программы «Молодой семье - доступное жилье» планируется увеличение объема строительства с 200 тыс. кв. м в 2005 г. до 270 тыс. кв. м в 2006 г. В последующие два года он будет возрастать на 100 тыс. кв. м ежегодно;

- выполнение государственных обязательств перед отдельными категориями граждан. Федеральная целевая программа «Государственные жилищные сертификаты» (ГЖС) действует еще с 1998 г. и предусматривает выделение из бюджета безвозмездных субсидий на приобретение жилья военнослужащими и др. льготными категориями. Однако недостаточная эффективность программы (связанная с низкой заложенной ценой кв. м)99 привела к тому, что на сегодняшний день по данным Минобороны РФ, жилищные проблемы испытывают 160 тыс. семей офицеров. Поэтому при разработке действия программы ГЖС особое внимание уделялось тому, чтобы наполнить реальными деньгами жилищные сертификаты. Бюджетом в данный проект уже заложены значительные средства (10 млрд руб.).

Несмотря на то, что начало работы программы намечено на январь 2006 г., положительные результаты от ее выполнения в части роста объемов жилищного строительства будут заметны лишь через несколько лет. А в ближайшей перспективе может произойти даже обратный эффект. Повышение платежеспособного спроса произойдет, несомненно, быстрее, чем увеличение объемов предложения, что приведет к росту дефицита предложения жилья, и как следствие - к росту цен. А стабилизация может затянуться на несколько лет, ведь даже при прогрессирующих объемах строительства насыщение рынка жильем произойдет еще очень не скоро. В большой степени реализация имеющихся планов будет зависеть от темпов роста реальных доходов населения и возможностей региональных и местных бюджетов, на

99 Финансирование программы ГЖС рассчитывалось исходя из цены 11 тыс. руб. за кв. м при

средней цене жилья в 29 тыс. руб. за кв. м.

542

что, в свою очередь, помимо прочих факторов серьезное влияние окажет ход жилищно-коммунальной реформы и практическое внедрение норм нового Жилищного кодекса (прежде всего, в части перевода ЖКХ на бездотационное финансирование и перехода к полной оплате населением жилищно-коммунальных услуг).

4.9.4. Развитие ипотеки

Как было показано выше, ипотечному жилищному кредитования (ИЖК) отводится весьма заметная роль в ходе реализации национального проекта по улучшению жилищных условий населения. Несомненно, что увеличение объемов выдачи ипотечных кредитов окажется важным фактором роста спроса на жилье и цен на него.

В последнее время объем ипотечного кредитования стабильно увеличивался в стране в целом и в Москве в частности. Так, по данным Ассоциации российских банков, по России в целом сумма выданных ипотечных кредитов составила в 2001 г. 56 млн долл., в 2002 г. - 260 млн долл., в 2003 г. - около 500 млн долл., в 2004 г. - 1 млрд долл. По оценкам экспертов, в 2005 г. эта цифра превысит 1 млрд долл., а в 2006 г. может приблизиться к 2 млрд долл.

В Москве по данным отчета Международной академии ипотеки и недвижимости «Анализ конкурентных преимуществ банковских ипотечных продуктов», за период с 2000 г. по июнь 2005 г. объем ипотечных кредитов (объем зарегистрированных договоров залога) рос в среднем на 46% в год. По данным Росрегистрации, количество ипотечных жилищных кредитов, выданных в Москве с 2000 г., росло несколько медленней (табл. 16).

Таблица 16

Количество ипотечных жилищных кредитов, выданных в Москве в 2000-2005 гг.

Год

Количество, штук

Темпы роста, %

к предыдущему году

к 2000 г.

2000 1364

2001 1970 1 44,4 1 44,4

2002 2753 139,7 201,8

2003 3075 1 1 1 ,7 225,4

2004 4358 1 41 ,7 319,5

2005 4600 105,5 337,2

Источник: Программа развития ипотечного жилищного кредитования в городе Москве на 2006-2008 годы.

Как следует из табл. 16, годовые темпы прироста выдачи ипотечных кредитов превышали 40% только в 2001 г. и 2004 г. Тем не менее, в целом за 5 лет их количество выросло почти в 3,4 раза.

В Компании «МИЭЛЬ-Недвижимость» число ипотечных операций стало стремительно расти, начиная с I квартала 2004 г. Индекс относительно базового периода - I квартала 2003 г. в этом квартале составил 2,0, и к III кварталу 2005 г. вырос до 10,2, а в IV квартале сократился до 9,1.

Доля ипотечных операций в общем количестве операций Компании в Москве также стремительно увеличивалась на протяжении 2004 г. и стабилизировалась в 2005 г. (рис. 17).

Рис. 17. Поквартальная динамика доли ипотечных операций Компании «Миэль-Недвижимость» в Москве в 2003-2005 гг.

В I квартале 2004 г. она составила 2,5%, во II квартале - 5,1%, в III квартале - 6,7%, достигнув в IV квартале 2004 г. 8,3%. На протяжении первых трех кварталов 2005 г. этот показатель колебался на уровне 10-11% общего количества сделок Компании, снизившись в IV квартале до 7,7%. Отметим, что, несмотря на снижение доли ипотечных операций в целом, величина данного показателя на первичном рынке по-прежнему опережает показатель по вторичному рынку, что имеет место, начиная со II квартала 2004 г. В Московской области величина данного показателя составила 6-8%.

В целом 2005 г. характеризовался увеличением абсолютного числа ипотечных операций при сокращении годовых индексов роста ипотечных операций, как в Москве, так и в Московской области по сравнению с 2004 г. Продажи по ипотеке на первичном рынке осложняются сокращением количества собственных объектов «МИЭЛЬ», за счет продажи которых и обеспечивается основной объем ипотечных операций с новостройками. Ипотечные операции на первичном рынке с «привлеченными» (не являющимися собственностью Компании) объектами осложняются несоответствием предоставляемой продавцами документации на данные объекты требованиям банков к закладываемому имуществу.

В целом же, несмотря на бурный рост последних двух лет, масштаб ипотеки в России пока остается незначительным в общем объеме продаж на рынке жилья, оцениваясь в 1% ВВП, в то время как в Великобритании величина этого показателя составляла 62%, в США - 53%, в Германии - около 50%.

Напомним, что еще в 2004 г. развитие ипотечного кредитования было признано приоритетной задачей правительства при формировании рынка доступного жилья, что потребовало серьезного обновления имевшейся нормативно-правовой базы.

В I полугодии 2005 г. вступили в силу законодательные акты, принятые в конце 2004 г., вносящие изменения в существующее законодательство, а также ряд новых законов, касающихся ипотеки.

В числе важнейших стоит отметить:

• Изменения в Гражданском кодексе (ГК) РФ от 30 декабря 2004 г. (№ 213-ФЗ), касающиеся отмены обязательного нотариального удостоверения договоров ипотеки и распространения залога на здания, находящиеся или возводимые на участке залогодателя.

• Изменения в Федеральном законе «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 30 декабря 2004 г.(№ 216-ФЗ):

- позволяющие изменять сроки и процентные ставки по ипотечным кредитам, удостоверенным закладной;

- способствующие распространению ипотеки на земельный участок, приобретенный с использованием кредитных средств, и на земельный участок (право аренды на него), на котором производится строительство или приобретается жилой дом на кредитные средства;

- устанавливающие возможность обращения взыскания на жилое помещение и прекращения права пользования прежним собственником и членами его семьи жилым помещением, находящимся в ипотеке в обеспечение кредита на улучшение жилищных условий, включая не только жилое помещение, приобретаемое за счет кредитных средств, но и любое другое жилое помещение;

- ограничивающие возможность необоснованного вмешательства органов опеки и попечительства в процесс ипотечного кредитования;

- обеспечивающие правовую базу системы страхования кредитных рисков в ипотечном жилищном кредитовании.

• Изменения в Федеральном законе «О кредитных историях» от 30 декабря 2004 г. (№ 218-ФЗ), имеющие целью создание системы раскрытия информации о добросовестности исполнения заемщиками обязательств перед кредиторами (коммерческими банками) через регулирование деятельности бюро кредитных историй.

В связи с принятием данного закона внесены изменения в ГК РФ (внесено уточнение понятия банковской тайны), в Кодекс РФ об административных правонарушениях (предусматривает санкции за нарушение порядка ведения и хранения кредитных историй, порядка распространения информации), Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» (установлена обязанность кредитных организаций предоставлять информацию хотя бы одному бюро кредитных историй).

• Поправки в Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах» от 29 декабря 2004 г. (№ 193-ФЗ), которыми:

- установлена процедура реализации ипотечного покрытия в случае несостоятельности (банкротства) эмитента облигаций с ипотечным покрытием;

- установлены требования о том, что размер ипотечного покрытия облигаций с ипотечным покрытием, выпущенных кредитной организацией, может превосходить размер обязательств по этим облигациям не более чем на 20%;

- введены жилищные ипотечные облигации;

- кредитным организациям предоставлено право выдачи ипотечных сертификатов участия;

- обеспечена возможность выпуска ипотечных облигаций с переменными процентными ставками.

В связи с принятием данного закона об ипотечных ценных бумагах были внесены изменения в ГК РФ в части установления величины ипотечного покрытия в качестве верхнего ограничения на объем выпуска облигаций с ипотечным покрытием акционерными обществами, а также в Федеральные законы «О несостоятельности (банкротстве)» и «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» в части установления требования об исключении из конкурсной массы при банкротстве эмитента облигаций с ипотечным покрытием имущества, входящего в состав ипотечного покрытия.

• Изменения в Законе РФ «О государственной пошлине» в части отмены государственной пошлины за государственную регистрацию договора ипотеки, выдачи документа о данной регистрации и предоставления выписки из реестра о государственной регистрации договора ипотеки, которая дублирует плату за регистрацию.

Однако, несмотря на пристальное внимание и поддержку формирования рынка доступного жилья со стороны государства, существует ряд проблем, обусловленных ситуацией на рынке недвижимости, выступающих в роли негативного фактора для развития ипотечного кредитования.

В целом можно отметить, что в настоящее время рынок ипотечного кредитования переживает замедление темпов роста и сокращение объемов относительно общего рынка купли-продажи жилья в Московском регионе. Реализация новостроек с помощью ипотеки ограничена только объектами, разрешение на строительство которых было получено до 1 апреля 2005 г. Другие строящиеся объекты - не соответствуют требованиям банков (не имеют необходимой или правильно оформленной документации и не могут быть проданы по ипотеке). Это может способствовать перемещению спроса потенциальных ипотечных покупателей с первичного на вторичный рынок жилья, еще более повышая спрос на нем, что, в свою очередь, не способствует увеличению числа ипотечных сделок на рынке. В условиях ограниченного предложения и растущего спроса продавцы жилья на вторичном рынке отда-

ют предпочтение покупателям, уже имеющим необходимую сумму наличных денежных средств.

В этой ситуации предложение квартир, которые могут быть проданы по ипотеке в крупных риэлторских компаниях на рынке новостроек, ограничено лишь объектами, согласованными с банками и собственными объектами-новостройками. Так, к концу 2005 г. на рынке жилья Москвы и Московской области можно было наблюдать ситуацию, когда число одобренных банками заемщиков неуклонно росло, а число квартир, купленных по ипотеке, сокращалось. По данным Компании «МИЭЛЬ-Недвижимость», поквартальные индексы объемов ипотечных операций, рассчитанные относительно объемов аналогичных периодов прошлых лет, начиная с Ш квартала 2004 г., имеют тенденцию к сокращению.

Развитие ипотечного кредитования сдерживается и отсутствием действующего механизма секьюритизации кредитов, который является наиболее оптимальным способом привлечения средств для банков. Секьюритизация широко применяется за рубежом, например, в Дании ипотечные ценные бумаги занимают 70% фондового рынка страны, в Германии - 36%, в Швеции -45%. В России соответствующий закон «Об ипотечных ценных бумагах» был принят еще в ноябре 2003 г., однако не работал, поскольку требовал принятия 15 подзаконных актов, включая внесение следующих изменений:

• поправок, регулирующих страхование ипотечных кредитов. Сейчас согласно законодательству ипотечный кредит, который попадает в ипотечное покрытие, при выпуске ипотечных облигаций должен быть застрахован в пользу заемщика. Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) считает это требование излишним, так как ипотечные бумаги и так достаточно надежны;

• поправок, предусматривающих возможность направления денежных средств, полученных в качестве платежа за кредит от заемщика на выплаты процентов по ипотечным облигациям. На сегодняшний день такой возможности не предусмотрено;

• поправок, предусматривающих возможность «транширования выпусков ипотечных ценных бумаг». На сегодня не прописан механизм действия и не указан размер возможных траншей.

Первый транш ипотечных облигаций на сумму 1,5 млрд руб. планирует разместить в первом квартале 2006 г. Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК). По прогнозам экспертов к 2008 г. российские банки ежегодно смогут выпускать ипотечные бумаги на 60 млрд руб., а к 2010 г. -более чем на 200 млрд руб. Появление такого инструмента, как секьюритизация, может привести к существенному снижению ставок по кредитам.

В будущем развитию ипотеки во многом должно способствовать реализация национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». Следствием значительного увеличения объема выдаваемых ипотечных кредитов к 2010 г. должно стать снижение ставок по ним с нынешних 14-

15% годовых до не более чем 8% в рублях. Отражением указанного национального проекта на уровне столицы можно считать утвержденную трехлетнюю программу развития ипотечного жилищного кредитования в Москве, рассчитанную на 2006-2008 гг. На ее реализацию в ближайшие три года планируется потратить 72,4 млрд руб., в том числе 51,1 млрд руб. - из бюджета города.

В связи с тем, что в 2006 г. на рынке Москвы ожидается двукратный рост объемов ипотечного кредитования (в том числе субсидированной ипотеки в соответствии с приоритетной национальной программой доступного жилья), можно прогнозировать значительный прирост ипотечных операций на рынке.

4.9.5. Перспективы развития рынка недвижимости

Макроэкономическую ситуацию в РФ в 2005 г. и ее влияние на рынок недвижимости в целом можно оценить положительно. Состояние и развитие экономики поддерживает платежеспособный спрос и обеспечивает нормальные условия ведения бизнеса профессиональными участниками рынка. Активную поддержку спроса может оказать государство в рамках реализации национального проекта в сфере жилья, что будет способствовать росту цен недвижимости.

Вместе с тем, угрозы и риски рынку недвижимости со стороны макроэкономических тенденций существуют. Ближайший из них может быть вызван ростом социального напряжения. Инфляция и рост тарифов на услуги ЖКХ ухудшат положение бюджетополучателей, что обусловит снижение поддержки ими действующей власти. В то же время открытие рынков для иностранного капитала после возможного вступления России в ВТО и рост курса рубля ухудшат конкурентоспособность среднего и малого бизнеса. С точки зрения настоящей работы указанные угрозы выходят за рамки горизонта прогнозирования и потому не рассматриваются.

В 2006 г. локомотивом рынка жилья в столичном регионе будет рынок новостроек. Камнем преткновения остается закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (№ 214-ФЗ).

Будут предприняты попытки изменить закон и отложить как минимум на год вступление в силу предлагаемых нормативов по ежеквартальной отчетности застройщиков, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 645 от 27 октября 2005 г. «О ежеквартальной отчетности застройщиков об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства». Уже сейчас обозначилось противостояние между застройщиками, банками и стремлением ряда бизнес-групп изменить с помощью вмешательства органов власти соотношение сил на рынке, сломав силовым образом нормальные условия ведения бизнеса профессиональными игроками. Правила игры на рынке долевого строительства по этому

закону не устраивают ни застройщиков, ни банки. Застройщикам стало невозможно, не нарушая закона, привлекать дольщиков, банки не могут кредитовать застройщиков и выдавать ипотечные кредиты (причины были описаны выше). В любом случае, следствием воздействия данного фактора на рынок будет сокращение объемов жилищного строительства и объемов предложения на рынке новостроек.

Тем не менее, несмотря на приобретшие широкий общественный резонанс скандалы, активность рынка восстановилась. Неуклонно сокращающееся предложение в домах-новостройках с оформленным до вступления в силу указанного закона разрешением на строительство будет подталкивать цены вверх. Проблемы организации финансирования новых проектов выведут на рынок новых игроков, и 2006 г. пройдет под знаком слияний и поглощений. Увеличение объемов жилищного строительства в таких условиях маловероятно, более того, ранее заявленные планы будут, скорее всего, скорректированы в сторону понижения. В условиях ограниченного объема предложения часть покупателей перетечет на вторичный рынок жилья. Прессинг отложенного спроса, а затем образовавшийся «провал» в объемах строительства и спад объема предложения, а также увеличение числа потребителей, будут стимулировать повышение цен.

Уменьшение объемов предложения на первичном рынке Москвы и Московской области продолжится, вследствие чего при высоком уровне спроса мы ожидаем, что годовой оборот рынка в натуральном выражении вырастет не более чем на 2,5-3%.

На этом фоне активный спрос на вторичное жилье Москвы и Подмосковья, возможно подстегнутый негативной ситуацией на первичном рынке, а также развитием системы ипотечного кредитования, ведущим к росту числа реальных покупателей на вторичном рынке недвижимости (в первую очередь обусловленным тем, что банки охотнее выдают кредиты под готовое жилье), в 2006 г. может привести к росту объемов продаж до уровня 2004 г. либо превысить этот уровень на 3-5%, что составит примерно 84-86 тыс. квартир в Москве и 49-51 тыс. квартир в области.

Высокий спрос и снижение объемов предложения, которое, возможно, по инерции продлится до середины 2006 г., может привести к росту цен на квартиры вторичного рынка Москвы и Московской области до конца года: при высоких темпах уменьшения объема предложения - на 30-35% (экспертный прогноз 1), при возможном восполнении дефицита предложения во второй половине года - на 20-25% (экспертный прогноз 2). Таким образом, прогнозируемая средняя удельная цена до конца 2006 г. может достигнуть уровня в Москве 3100-3500 долл./кв. м, в области 1350-1500 долл./кв. м (рис. 18).

С учетом прогнозируемых показателей объема продаж в натуральном выражении и средней удельной цены предложения, в 2006 г. можно ожидать увеличения денежного объема продаж на вторичном рынке жилья Москвы и

Московской области на 30-45% по сравнению с 2005 г., что составит около 15,0 и 3,3 млрд долл. соответственно.

С учетом прогнозируемых среднегодовых цен (2625 долл./кв. м) и объема коммерческого жилищного строительства в натуральном выражении (2460 тыс. кв. м) в Москве в 2006 г. относительно 2005 г. ожидается увеличение объема продаж в денежном выражении на рынке новостроек на 15-20%, что составит 6,5 млрд долл. Для Подмосковья аналогичные расчеты дают величину 2,6 млрд долл.

Рис. 18. Динамика и прогноз средней удельной цены предложения на вторичном рынке жилья Москвы и Московской области

Таким образом, на 2006 г. можно прогнозировать:

- уменьшение объемов строительства и ввода жилья;

- уменьшение объемов предложения квартир в новостройках до конца года, а на вторичном рынке - на 3-6 месяцев с последующим увеличением;

- увеличение объема продаж в натуральном выражении на первичном рынке на 2-3% и на вторичном рынке на 3-5%;

- рост цен на первичном и вторичном рынках на 25-30%;

- рост денежного оборота первичного рынка на 15-20% и вторичного на 30-45%;

- продолжение снижения темпов роста ипотечных операций, объем ипотечных операций в столичном регионе, тем не менее, увеличится на 60-80%.

4.10. Эффективность банковских операций в 2005 г.

2005 г. оказался весьма благоприятным для банковской системы России. По итогам первых 3 кварталов показатель отношения прибыли к активам (ROA) в годовом выражении составил 3,6% в среднем по действующим банкам без учета Сбербанка100, в то время как за аналогичный период 2004 г. этот показатель составил всего 3,3%, а в целом по итогам 2004 г. - 3%. Еще более значительным был рост показателя прибыли к капиталу (ROE). Если в 2004 г. этот показатель составил 19,6%, то по итогам 3 кварталов 2005 г. - 25,2%.

В то же время результаты I квартала 2005 г. были несколько хуже, чем показатели, достигнутые банками в 2004 г. Показатель ROA в годовом выражении составил 2,8% в среднем по действующим банкам без учета Сбербанка. Это несколько ниже, чем в целом по итогам 2004 г., и соответствует уровню 2003 г.

При этом в банковском секторе сохранили действие некоторые тенденции, проявившиеся в 2004 г. Так, весьма низкой остается дифференциация показателя ROA по группам, сформированным в зависимости от величины активов. В 2004 г. кризисные явления оказали характерное влияние на разброс значений показателя ROA. Как и в период более масштабного банковского кризиса 1998 г., рентабельность операций мелких банков повысилась. Как видно на рис. 1, по итогам 2003 г. самые мелкие банки были в целом убыточными101. Но уже за 1-е полугодие 2004 г. они же (группа 6 на рис. 20) вновь вернулись к положительной рентабельности (ROA в годовом выражении составил 2,5%). Положительная рентабельность операций сохранилась в этой группе и по итогам I квартала 2005 г. (показатель ROA составил за этот период 2,6%).

Кроме того, сравнительно высокий показатель ROA - у группы крупнейших банков (группа 1 на рис. 19-21). Если по итогам 2003 г. среднее значение по группе составило 2,4%, то за 2 квартала 2004 г. рентабельность операций в среднем даже несколько возросла (до 2,7%). За I квартал 2005 г. этот показатель еще подрос и составил 3,1%, превысив среднее значение, хотя нередко группа самых крупных банков (без учета Сбербанка) показывала одно из самых низких значений ROA (например, по итогам 1998, 1999, 2001 гг.).

100 Здесь и далее относительные показатели доходности за период приведены к средней величине активов за период. Групповые показатели рассчитаны как средневзвешенные величины.

101 Банки разделены на группы по величине активов на соответствующую дату. В первой группе - 10 самых крупных (без Сбербанка РФ и Внешэкономбанка), во второй - 40 следующих, в третьей - 50 следующих, в четвертой - 100 следующих, в пятой - 300 следующих и в шестой -остальные (самые мелкие) банки.

3 --

2 --

1 --

I I

0

-1J-------------------------------------------

1 2 3 4 5 6

Группы по размеру активов на 01.01.2004 г.: 1- банки, занимавшие места с 1-го по 10-е;

2 - банки, занимавшие места с 11-го по 50-е;

3 - банки, занимавшие места с 51-го по 100-е;

4 - банки, занимавшие места со 101-го по 200-е;

5 - банки, занимавшие места с 201-го по 500-е;

6 - банки, занимавшие места с 501-го по 1326-е.

Примечание. Здесь и далее группы строились по размеру активов на конец периода, а для расчета показателей использовалась средняя величина активов. Источник. Рассчитано по базе данных фирмы СТИиК.

Рис. 19. ROA за 2003 г. по группам банков в зависимости

от размера активов (без учета Сбербанка)

%

4 --------------------------------

3------------------------------------------------

2-1 -о. J-1—1-Ll-LI-1—1-LI--

-1--------------------------------------

1 2 3 4 5 6

Группы по размеру активов на 01.07.2004 г.:

1 - банки, занимавшие места с 1-го по 10-е;

2 - банки, занимавшие места с 11-го по 50-е;

3 - банки, занимавшие места с 51-го по 100-е;

4 - банки, занимавшие места со 101-го по 200-е;

5 - банки, занимавшие места с 201-го по 500-е;

6 - банки, занимавшие места с 501-го по 1321-е. Источник. Рассчитано по базе данных фирмы СТИиК.

Рис. 20. ROA за 1-е полугодие 2004 г. в годовом выражении по группам банков в зависимости от размера активов (без учета Сбербанка)

% 4 -г

3 --

2- Н-h

0 .J-—-—-—-1_1-—--

-1-----------------------------------------

1 2 3 4 5 6

Группы по размеру активов на 01.04.2005 г.:

1 - банки, занимавшие места с 1-го по 10-е;

2 - банки, занимавшие места с 11-го по 50-е;

3 - банки, занимавшие места с 51-го по 100-е;

4 - банки, занимавшие места со 101-го по 200-е;

5 - банки, занимавшие места с 201-го по 500-е;

6 - банки, занимавшие места с 501-го по 1284-е. Источник: Рассчитано по базе данных фирмы СТИиК.

Рис. 21. ROA за I квартал 2005 г. в годовом выражении по группам банков в зависимости от размера активов (без учета Сбербанка)

%

30 -р

25 --

20 -15 --

10 --

0

1 2 3 4 5 6

Группы по размеру активов на 01.04.2005 г.:

1 - банки, занимавшие места с 1-го по 10-е;

2 - банки, занимавшие места с 11-го по 50-е;

3 - банки, занимавшие места с 51-го по 100-е;

4 - банки, занимавшие места со 101-го по 200-е;

5 - банки, занимавшие места с 201-го по 500-е;

6 - банки, занимавшие места с 501-го по 1284-е. Источник: Рассчитано по базе данных фирмы СТИиК.

Рис. 22. ROE по итогам I квартала 2005 г. в годовом выражении по группам банков в зависимости от размера активов (без учета Сбербанка)

Существенно сильнее дифференцируются показатели прибыли по отношению к капиталу (показатель ROE). Поскольку отношение собственных средств к активам у средних и мелких банков традиционно выше, чем у крупных, то при близких показателях ROA разброс значений показателя ROE колеблется от 29 до 9% (рис. 22). Хотя, как видно на графике, группа банков, занимающих по размеру активов места с 11-го по 50-е, имея более низкий показатель ROA, отстает от соседних групп и по уровню ROE.

Анализ структуры доходов и расходов банков в I квартале показывает, что группа крупнейших банков имеет самый низкий чистый финансовый результат в процентах к активам: 6,3% против 11,1% в группе самых мелких банков (см. табл. 17). Отчасти это связано с более низким уровнем процентных доходов, другой фактор - заметное отставание группы крупнейших банков по уровню комиссионных доходов (1% против 3% в шестой группе). Однако административные расходы в процентах к активам у крупнейших банков самые низкие (хотя нельзя не отметить, что средний уровень таких расходов остается в России на весьма высоком уровне, снижая конкурентоспособность отечественных банков). Оплата труда персонала, арендная плата и другие административные издержки поглощают у мелких банков величину, превышающую 7% среднего размера активов в этой группе, сводя на нет их более высокие процентные и непроцентные доходы.

Анализ структуры доходов и расходов банков по итогам 3 кварталов 2005 г. показывает, что эффективность банковских операций в последнее время относительно мало зависит от кредитных и депозитных операций, хотя чистые процентные доходы и составляют более половины чистого финансового дохода.

В течение 2005 г. ставки по кредитам для предприятий снизились, по данным Банка России102, с 10,5-12,9 до 10,1-10,7%. Ставки по депозитам физических лиц в рублях изменились еще менее значительно: ставки по вкладам без учета депозитов «до востребования» в 2004 г. колебались в диапазоне между 11,4% в январе и 9,7% в июне, в 2005 г. - между 10,2% в январе и 8,7% (за апрель, август, октябрь).

Существенного изменения доли кредитов и депозитов в активах и обязательствах банков в 2005 г. не произошло. Доля ссуд небанковскому сектору в активах банков на 01.01.2005 г. составляла 54,9%, на 01.10.2005 г. - 54,8%, доля депозитов физических лиц после роста в период между 2002 г. и I кварталом 2005 г. к концу III квартала вернулась на уровень конца 2004 г., составив 16,2% против 16,1% на 01.01.2005 г.

102 Вестник Банка России 2005. № 66. За 2005 г. - данные за 10 месяцев (без учета Сбербанка). 554

Таблица 17

Финансовые результаты банков в I квартале 2005 г., в годовом

выражении (% к активам)

Группы по размеру активов

показатели 1 2 3 4 5 6

Чистый финансовый доход 6,3 8,3 8,5 9,4 9,2 11,1

Чистый процентный доход 4,4 4,4 4,8 6 5,6 6,3

Процентные доходы 7,2 7,7 7,9 10,1 9 9,2

Процентные расходы 2,9 3,3 3,1 4,1 3,4 2,9

Чистый непроцентный доход 1,9 3,9 3,7 3,4 3,6 4,8

комиссионный доход 1 2 1,6 2,5 1,9 3

по операциям на финансовых рынках -0,1 0,8 0,5 0,2 1,2 1,3

с иностранной валютой 0,2 0,2 0,6 0,2 0,6 0,7

с драгоценными металлами 0 0 0 0 0 0

по срочным операциям с валютой и с деривативами -0,2 -0,2 -0,1 0 0 0

с ценными бумагами -0,1 0,7 0 -0,1 0,6 0,6

от переоценки средств в валюте и ценных бумаг 0,4 0,6 1 0,4 0,1 0

от переоценки средств в валюте 0,1 0,1 0,1 0 0 0

от переоценки ценных бумаг 0,3 0,5 0,9 0,4 0,1 0

по лизингу 0 0 0,1 0 0 0

прочие операционные доходы 0,6 0,4 0,5 0,3 0,4 0,4

Административные расходы 3,1 4,3 4,3 5,4 5,6 7,6

В том числе:

на оплату персонала, включая взносы на социальное 1,5 2,1 2,3 2,8 2,8 3,6

страхование

амортизационные отчисления 0,1 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3

арендная плата 0,2 0,4 0,3 0,5 0,5 1

налоги, относимые на расходы 0,1 0,3 0,2 0,3 0,3 0,4

Чистый операционный доход 3,2 4 4,2 4 3,6 3,4

изменение резервов 0 2 0,6 0,8 1,2 1

Чистый результат от нерегулярных операций -0,0 0,1 0 0,1 0,1 0,1

Прибыль до налогообложения 3,1 2,1 3,6 3,3 2,5 2,6

Справочно: число банков группы, показатели которых 10 40 48 98 296 766

участвовали в расчетах

Источник: Рассчитано по базе данных фирмы СТИиК.

В итоге отношение процентных доходов и процентных расходов к активам банковской системы изменилось незначительно, соответственно устойчивым является и показатель процентной маржи. За 2004 г. разность между уровнями процентных доходов и расходов составила 4,8%, за 3 квартала 2005 г. - 4,9%. Такой результат в условиях плавно снижающегося уровня ставок по кредитам и депозитам и их стабильной доли в процентах к активам требовал определенной перестройки политики банков на этих рынках. В частности, банки не только увеличивали портфели потребительских кредитов, ставки по которым в целом выше, чем по ссудам предприятиям и организациям, но и повышали долю ссуд частным лицам в общем объеме кредитов. Доля ссуд частным лицам в кредитном портфеле за 9 месяцев 2005 г. повысилась с 12 до 15%.

Сравнить доходность операций банков по кредитованию предприятий и частных лиц позволяют данные, приведенные на рис. 23 и 24.

%

20 -т

15 --

10 -5

0

1 2 3 4 5 6

Группы по размеру активов на 01.10.2005 г.:

1 - банки, занимавшие места с 1-е по 10-го;

2 - банки, занимавшие места с 11-го по 50-е;

3 - банки, занимавшие места с 51-го по 100-е;

4 - банки, занимавшие места со 101-го по 200-е;

5 - банки, занимавшие места с 201-го по 500-е;

6 - банки, занимавшие места с 501-го по 1262-е. Источник: Рассчитано по базе данных фирмы СТИиК.

Рис. 23. Отношение процентных доходов по ссудам предприятиям и организациям к ссудам, выданным предприятиям и организациям, по группам банков в зависимости от размера активов (без учета Сбербанка)

2О-Г-----------------------------------------

15 10 5

0

1 2 3 4 5 6

Группы по размеру активов на 01.10.2005 г.:

1 - банки, занимавшие места с 1-го по 10-е;

2 - банки, занимавшие места с 11-го по 50-е;

3 - банки, занимавшие места с 51-го по 100-е;

4 - банки, занимавшие места со 101-го по 200-е;

5 - банки, занимавшие места с 201-го по 500-е;

6 - банки, занимавшие места с 501-го по 1262-е. Источник: Рассчитано по базе данных фирмы СТИиК.

Рис. 24. Отношение процентных доходов по ссудам частным лицам к ссудам, выданным частным лицам, по группам банков в зависимости от размера

активов (без учета Сбербанка)

Отношение административных расходов к активам в целом стабилизировалось на уровне 4,5%. Однако, как видно из данных, приведенных в табл. 18, у мелких банков этот показатель в 2,2 раза выше, чем у крупных.

Таблица 18

Финансовые результаты банков за 9 месяцев 2005 г. в годовом

выражении (% к активам)

Группы по размеру активов СРед-

показатели 1 2 3 4 5 6 нее

Чистый финансовый доход 7,7 9,6 9,5 10,1 10,4 11,2 9,1

Чистый процентный доход 4,3 4,9 5,3 5,6 5,9 6,3 4,9

Процентные доходы 7,4 8,3 8,6 9,3 9,5 9,2 8,2

Процентные расходы 3,2 3,4 3,3 3,7 3,6 2,9 3,3

Чистый непроцентный доход 3,4 4,7 4,2 4,5 4,5 4,9 4,1

комиссионный доход 1,1 2,3 1,6 1,9 2,3 2,9 1,8

по операциям на финансовых рынках 0,6 0,5 1 0,6 1 1,4 0,7

с иностранной валютой 0,3 0,2 0,8 0,3 0,5 0,8 0,4

с драгоценными металлами 0 0 0 0 0 0 0

по срочным операциям с валютой и сдеривативами -0,2 0 -0,2 0 0 0 -0,1

с ценными бумагами 0,5 0,3 0,4 0,3 0,5 0,6 0,4

от переоценки средств в валюте и ценных бумаг 1,1 1,2 1,2 1,6 0,3 0,2 1,1

от переоценки средств в валюте 0,1 0 0 0,1 0 0 0,1

от переоценки ценных бумаг 1 1,2 1,2 1,5 0,3 0,2 1

по лизингу 0 0 0,1 0 0 0 0

прочие операционные доходы 0,6 0,7 0,3 0,3 0,8 0,4 0,6

Административные расходы 3,5 4,5 4,4 5 6 7,6 4,5

В том числе:

на оплату персонала, включая взносы на соци- 1,7 2,1 2,3 2,5 3 3,6 2,2

альное страхование

амортизационные отчисления 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,2

арендная плата 0,3 0,4 0,3 0,4 0,6 1 0,4

налоги, относимые на расходы 0,2 0,3 0,2 0,3 0,3 0,4 0,2

Чистый операционный доход 4,2 5,1 5,1 5,1 4,4 3,6 4,6

изменение резервов -0,1 2 1,6 1,9 1,5 1,3 1,1

Чистый результат от нерегулярных операций 0 0,1 0 0,1 0,1 0,1 0,1

Прибыль до нерегулярных доходов и расходов 4,2 3,1 3,5 3,1 2,9 2,3 3,5

Прибыль до налогообложения 4,3 3,2 3,5 3,2 3 2,5 3,6

Справочно: число банков группы, показатели которых участвовали в расчетах 10 40 50 98 297 753

При стабильном уровне чистых процентных доходов и административных расходов показатели эффективности оказываются весьма чувствительными к изменению показателей непроцентных доходов и расходов. По итогам 3 кварталов 2005 г. чистый непроцентный доход российских банков в процентах к активам оказался на 10,8% выше, чем за 2004 г. (4,1% против 3,7%). Основной вклад пришелся на доходы, полученные банками от операций с ценными бумагами, прежде всего от переоценки портфелей ценных бумаг,

доходы от которой за 3 квартала составили 1% активов, или 11% чистого финансового дохода, полученного банками.

В итоге наиболее прибыльными оказались крупнейшие банки. В остальных группах средние показатели были ниже среднего значения по всем банкам (табл. 18). Но особенно велик разрыв по показателю прибыли на капитал (40,2% в группе 10 крупнейших против 9,1% в группе самых мелких банков -см. рис. 25).

%

40 - |----------------------------------

30-- ---------------------------------

20

0

1 2 3 4 5 6

Группы по размеру активов на 01.10.2005 г.:

1 - банки, занимавшие места с 1-го по 10-е;

2 - банки, занимавшие места с 11-го по 50-е;

3 - банки, занимавшие места с 51-го по 100-е;

4 - банки, занимавшие места со 101-го по 200-е;

5 - банки, занимавшие места с 201-го по 500-е;

6 - банки, занимавшие места с 501-го по 1262-е. Источник. Рассчитано по базе данных фирмы СТИиК.

Рис. 25. ROE по итогам 3 кварталов 2005 г. в годовом выражении по группам банков в зависимости от размера активов (без учета Сбербанка)

4.11. Проблемы внедрения муниципальной реформы

4.11.1.Общаяхарактеристика хода реформы в 2005 г.

В соответствии с новым муниципальным законодательством (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», далее по тексту - Закон № 131-ФЗ) 2005 год должен был стать ключевым в подготовке к полномасштабному внедрению муниципальной реформы. В этот период:

• должен был завершиться процесс установления границ и статуса муниципальных образований (до 1 марта 2005 г.);

• уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления должны были быть приведены в соответствие с новым федеральным законодательством (до 1 июля 2005 г.);

• должна была быть определена структура органов местного самоуправления и проведены муниципальные выборы во вновь образованных муниципальных образованиях (до 1 ноября 2005 г.);

• должны были полностью осуществиться процессы безвозмездной передачи объектов собственности от муниципальных образований в региональную и федеральную собственность и из собственности Федерации и субъектов Федерации - муниципальным образованиям.

Однако на практике процесс подготовки муниципальной реформы оказался гораздо более насыщен событиями. Период 2005 г. с этой точки зрения можно разделить на несколько этапов.

Первый этап, который можно условно назвать эволюционным, продолжался с января до июня 2005 г. В этот период проводилась подготовка к внедрению Закона № 131-ФЗ в соответствии с графиком, закрепленным в переходных положениях данного Закона. Завершался процесс установления границ и статуса муниципальных образований, принимались новые муниципальные уставы, определялась структура органов местного самоуправления вновь созданных муниципалитетов, готовились и проводились муниципальные выборы.

Однако с начала лета появились явные признаки кризисных явлений. В Государственную Думу группой депутатов была внесена к рассмотрению поправка к Закону № 131-ФЗ (так называемая поправка Гришанкова), предусматривающая откладывание сроков проведения муниципальной реформы. С июня по сентябрь продолжался период борьбы за судьбу реформы между политическими сторонниками и противниками данной поправки. 21 сентября 2005 г. поправка все же была принята Государственной Думой в несколько смягченном по сравнению с исходным варианте, однако, по сути, это означало победу стратегии откладывания реформ.

Последний квартал 2005 г. можно рассматривать как этап регионализации и компромиссов. В этот период на федеральном уровне принимались решения, существенно смягчающие идеологическую жесткость Закона № 131-ФЗ и вносящие значительную неопределенность в механизмы его реализации, а регионы определяли собственную стратегию внедрения муниципальной реформы в рамках тех новых полномочий, которые были им даны «поправкой Гришанкова» (Законом от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ).

В целом события вокруг судьбы муниципальной реформы в 2005 г. подтвердили мнение тех экспертов, которые еще при обсуждении Закона № 131-ФЗ предупреждали о его концептуальных слабостях и недостаточной адапти-рованности к российским условиям. В то же время откладывание сроков проведения муниципальной реформы нельзя оценивать как позитивную меру, которая в перспективе облегчит проведение реформы. Сам по себе перенос сроков реформы не решает те серьезные проблемы, которые заложены в ее концептуальной основе. Вносимые в последнее время поправки в федеральные законы означают скорее не смену идеологии реформы, а отказ от проведения ясной идеологии, что может обесценить даже те моменты изначальной

концепции реформы, которые могли действительно способствовать развитию местного самоуправления. Наконец, решение об откладывании реформы несет серьезные репутационные риски как для федеральной власти, подготовившей и активно продвигавшей эту реформу в жизнь, так и для местного самоуправления. Создание множества муниципальных образований, имеющих выборные органы, но не обладающих ни ясными полномочиями, ни определенными финансовыми ресурсами, может привести к существенной дискредитации местного самоуправления в целом как института.

4.11.2. Эволюционный этап проведения реформы

Информация о ходе практической реализации муниципальной реформы. В свете последующих решений о перенесении сроков осуществления муниципальной реформы вопрос об оценке подготовки к полномасштабному внедрению Закона № 131-ФЗ в первой половине 2005 г. приобретает особое значение. Отметим, что при проведении анализа использовались информационные источники следующих видов.

Во-первых, информация различных государственных органов о ходе муниципальной реформы, содержащаяся, в частности, в Аналитическом вестнике аппарата Государственной Думы, а также в отдельных ведомственных документах. При этом необходимо отметить, что данные различных ведомств по указанному вопросу не всегда совпадают между собой, а также в определенной мере находятся под воздействием политических факторов. Так, после принятия решения о переносе сроков муниципальной реформы степень готовности регионов к ее внедрению в официальных документах стала оцениваться гораздо менее оптимистично. Однако при всех указанных ограничениях достоинством данной информации является полный охват ситуации в целом по стране, что позволяет оценить общие тенденции и результаты подготовки к полномасштабному внедрению Закона № 131-ФЗ.

Во-вторых, большой объем конкретной информации был получен из неофициальных источников, таких как интернет-сайты муниципальных организаций, материалы средств массовой информации и т.п.

Наконец, в-третьих, часть информации была непосредственно собрана авторами обзора при проведении муниципальных исследований в ряде российских регионов.

Нормативно-правовое регулирование. В течение рассматриваемого периода процесс нормотворчества носил достаточно активный характер, причем проекты нормативных актов, подготовленные в первой половине 2005 г., продолжали приниматься на протяжении всего лета (особенно активно - в июне-июле). Изменение нормативно-правовой базы в сфере местного самоуправления проводилось в основном по двум направлениям.

Во-первых, осуществлялись изменения нормативно-правового регулирования, предусмотренные Законом № 131-ФЗ, планом Правительства РФ по

подготовке правовых актов, необходимых для реализации муниципальной реформы103. Например:

- подготовлен и принят в июле 2005 г. Федеральный закон № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», вступивший в силу с 1 сентября 2005 г.;

- осуществлена корректировка избирательного законодательства Российской Федерации, в том числе уточнен статус выборных должностных лиц местного самоуправления;

- определена возможность установления смешанной либо пропорциональной системы на муниципальных выборах;

- установлен новый статус и порядок формирования избирательных комиссий муниципальных образований.

В связи с этим соответствующие изменения были внесены в Федеральный закон «О средствах массовой информации», Уголовный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Гражданский процессуальный кодекс РФ, а также в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и ряд других законодательных актов.

Во-вторых, процесс внесения изменений был связан с развернувшейся в данный период дискуссией о возможности изменения механизмов выбора глав муниципальных образований по аналогии с изменением механизма выбора губернаторов, т.е. о переходе к такой системе, при которой глава муниципального образования выбирается представительным органом местного самоуправления по представлению губернатора. Зафиксированный в Конституции РФ принцип разделения государственной власти и местного самоуправления (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти) не позволил напрямую реализовать этот механизм. Однако были предприняты определенные шаги по усилению воздействия региональных властей на формирование органов местного самоуправления.

Так, 8 апреля 2005 г. в ст. 85 Закона (т.е. в переходные положения) были внесены поправки, предусматривающие, что при найме главы администрации муниципального района либо городского округа по контракту доля членов конкурсной комиссии, формируемая региональной властью, увеличивается с трети до половины. В отношении вновь образованных муниципальных образований, если структура органов местного самоуправления не определена на местном референдуме или сходе граждан, региональные органы государственной власти получили право устанавливать своим законом порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий, а также статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления.

Реформа территориальной организации местного самоуправления. Перенос срока реформы территориальной организации местного самоуправления на 1 марта 2005 г. позволил в большинстве регионов в целом завершить

103 Распоряжение Правительства РФ от 3 марта 2004 г. № 307-р.

этот процесс в установленных законодательством рамках. Определение границ и статуса муниципальных образований к указанному сроку было осуществлено во всех субъектах Федерации, за исключением Чеченской Республики и Республики Ингушетия. Однако в ряде регионов и в дальнейшем продолжались корректировки территориальной структуры. В частности, это происходило под воздействием судебных решений. Судебные процессы по вопросам территориальной организации проходили в таких субъектах Федерации, как Владимирская, Калининградская, Ярославская, Сахалинская и ряд других областей. Основные судебные разбирательства были связаны с лишением сельских поселений права на местное самоуправление (в результате создания городских округов на базе сельских районов), а также с борьбой городов за право иметь статус городского округа, а не городского поселения. В некоторых регионах (например, в Оренбургской области) аналогичные вопросы удалось решить в досудебном порядке.

По информации ЦИК, на май 2005 г. всего было создано примерно 12 тыс. новых муниципальных образований, из них около 10 тыс. - сельские поселения. Отнесение муниципальных районов к вновь созданным муниципальным образованиям в основном было связано с включением в их состав ранее самостоятельных городов; отнесение городских округов к вновь созданным муниципальным образованиям происходило в первую очередь при включении в их состав дополнительных сельских территорий. На 1 октября 2005 г. Министерство регионального развития РФ (далее - Минрегион РФ) оценивало количество вновь созданных муниципалитетов уже в 13 тыс. Тем самым количество муниципальных образований в Российской Федерации возросло немногим более чем в 2 раза, при этом 83% из них составили сельские поселения.

Подобное увеличение количества муниципальных образований является очень существенным, однако оно значительно меньше прогнозов ряда экспертов, предполагавших возможность гораздо большего, вплоть до пятикратного, увеличения числа муниципалитетов. Среди основных факторов, ограничивших рост количества муниципальных образований по сравнению с прогнозируемым, можно отметить следующие.

1. Резкое сокращение количества вновь созданных муниципальных образований по сравнению с существовавшим ранее количеством субмуниципальных структур в ряде регионов, где до реформы действовала районная модель. Так, в 9 регионах подобное сокращение составило от 40 до 70%. В большинстве регионов оно ограничилось 10-20%. Всего количество вновь созданных поселений оказалось меньше количества существовавших ранее субмуниципальных структур примерно на четверть. Это произошло за счет как объединения субмуниципальных структур при формировании сельских поселений, так и включения ряда сельских территорий в состав городских поселений и городских округов. Что касается тех регионов, где муниципалитеты на поселенческом уровне были созданы еще до муници-

пальной реформы, то, за редким исключением, количество поселений в них осталось практически неизменным. 2. Создание в ряде регионов городских округов на базе сельских районов, что фактически вело к сохранению прежней одноуровневой модели территориальной организации местного самоуправления. Подобный подход является господствующим в трех субъектах Федерации и частично используется еще в нескольких. Необходимо отметить, что, несмотря на принятие в 2004 г. поправок в Закон № 131-ФЗ, ужесточивших подход к установлению границ городских округов, подобная модель не получила должного противодействия на федеральном уровне. В результате двухуровневая модель в данных субъектах Федерации внедряется лишь на отдельных территориях, где создаются единичные поселения.

Формирование системы органов местного самоуправления. Процесс формирования органов местного самоуправления также развивался достаточно активно. К июню 2005 г. муниципальные выборы были проведены более чем в 20 субъектах Федерации (по разным источникам эти данные различаются) и назначены в подавляющем большинстве остальных. Центральным политическим вопросом в этой сфере являлся выбор из трех возможных вариантов места главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления. В соответствии с Законом № 131-ФЗ глава муниципального образования может:

- избираться на муниципальных выборах и возглавлять местную администрацию;

- избираться на муниципальных выборах и возглавлять представительный орган муниципального образования;

- выбираться из состава депутатов и возглавлять представительный орган муниципального образования.

В различных регионах и отдельных муниципальных образованиях данный вопрос решался по-разному. Так, по данным Минрегиона РФ, в 27 субъектах Федерации главы муниципальных образований избираются только на муниципальных выборах, а в целом по России доля избранных населением глав составит более 60%. Тем не менее, по оценкам того же ведомства, главы муниципальных образований будут возглавлять местную администрацию только в 35% муниципальных образований, а в 65% муниципалитетов глава местной администрации будет наниматься по контракту. Часто данное решение являлось самостоятельным выбором того или иного муниципалитета, например, в случае наличия в нем нескольких конфликтующих между собой «групп интересов», которым было важно, чтобы главой администрации стала компромиссная фигура, а не ставленник одной из групп. Однако известны случаи серьезного политического давления в пользу выбора данной модели как отвечающей в наибольшей мере идее укрепления «вертикали власти», в том числе и вопреки мнению местного сообщества.

Наиболее ярким примером является ситуация, сложившаяся в г. Обнинске. Здесь городское собрание приняло решение об изменении структуры

органов местного самоуправления и порядка выборов главы муниципального образования, хотя прежняя структура, предусматривавшая прямые выборы главы города, была установлена на городском референдуме. В знак протеста против подобного решения мэр города ушел в отставку, а группа граждан подала в суд, считая данное решение незаконным. Противостояние представительного органа города с собственными избирателями с переменным успехом продолжалось в течение всего 2005 г., и пока окончательное решение по данному вопросу не принято.

Общая оценка результатов эволюционного этапа. Оценивая в целом итоги эволюционного этапа, можно констатировать, что к лету 2005 г. ситуация выглядела достаточно противоречиво.

С одной стороны, подавляющее большинство регионов активно осуществляло подготовку к полномасштабному внедрению Закона № 131-ФЗ, в целом ориентируясь на график, установленный переходными положениями Закона. С формальной точки зрения данный процесс шел достаточно успешно, хотя и сопровождался многочисленными конфликтами. Принципиальную возможность реализации модели муниципальной реформы в целом продемонстрировали и те регионы, которые в экспериментальном порядке внедряли многие механизмы, предусмотренные указанным выше Законом, с 2005 г.

С другой стороны, в ходе проведения реформы стали накапливаться проблемы и трудности объективного и субъективного порядка, которые вызывали сомнения в возможности полномасштабной реализации Закона № 131-ФЗ начиная с 2006 г. В целом эти трудности были вполне предсказуемы, однако при разработке механизмов реализации муниципальной реформы им не было уделено достаточного внимания. Анализ дальнейшего развития ситуации вокруг муниципальной реформы невозможен без рассмотрения упомянутых трудностей, причин их возникновения и степени остроты возникающих проблем.

4.11.3. Трудности реализации муниципальной реформы

Когда речь идет о трудностях реализации муниципальной реформы, обычно говорят о достаточно очевидных, лежащих на поверхности факторах, к которым относят:

• недостаточность правового обеспечения реформы - так, в предусмотренные переходными положениями Закона № 131-ФЗ сроки Правительство РФ не утвердило порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, а также порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами;

• неправильное распределение доходных источников между различными уровнями власти, не позволяющее финансово обеспечить решение вопросов местного значения муниципальными образованиями;

• дефицит квалифицированных кадров, материального и финансового обеспечения для решения вопросов местного значения во вновь созданных сельских поселениях;

• риски, связанные с параллельным проведением муниципальной реформы и других реформ - налоговой (в части земельного налога), жилищной и т.п.;

• неготовность ряда институциональных механизмов, предполагаемых Законом № 131-ФЗ, - например, отсутствие регистрации муниципальной собственности, незавершенность земельной реформы, неготовность налоговой службы работать с муниципалитетами поселенческого уровня и т.п.

Если рассматривать трудности реализации муниципальной реформы в подобном контексте, то, действительно, можно ожидать, что большинство возникающих проблем со временем должны смягчиться либо сойти на нет. Поэтому растягивание сроков реализации реформы представляется вполне обоснованной стратегией. Однако на самом деле это лишь внешний, поверхностный уровень анализа. По сути, многие проявляющиеся на поверхности сложности являются отражением глубинных проблем, связанных с недорабо-танностью многих концептуальных положений Закона № 131-ФЗ и их недостаточной адаптированностью к долгосрочным институциональным ограничениям, существующим в обществе.

Так, не представляется очевидным, что жесткие финансовые и кадровые ограничения, выявившиеся во многих поселениях, являются кратковременной и преходящей проблемой. Вполне возможно, что они отражают нежизнеспособность попыток распространения двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления на всю территорию страны, что является одним из базовых элементов концепции муниципальной реформы.

Еще более явные концептуальные проблемы возникают, когда мы рассматриваем предусмотренные реформой местного самоуправления финансовые механизмы. Возможность в рамках этих механизмов обеспечить самофинансирование значительной доли муниципальных образований изначально является иллюзией.

Муниципалитетам гарантированы два основных источника дохода - местные налоги и отчисления от федеральных налогов и сборов. При этом количество местных налогов ограничено двумя налогами - на имущество физических лиц и земельным, причем оба закреплены за поселенческим уровнем. Их доля в общих доходах муниципальных образований незначительна. Самостоятельность муниципальных образований при установлении данных налогов существенно ограничена - на федеральном уровне установлены пределы изменения налоговых ставок и широкий перечень налоговых льгот. Кроме того, методы оценки налоговой базы по данным налогам страдают существенными недостатками, корректировать которые на местном уровне не представляется возможным. На уровне муниципальных районов возможно регулирование некоторых параметров налога на вмененный доход - специ-

ального налогового режима, установленного для малого бизнеса, однако это не может существенно повлиять на величину получаемых доходов.

Что касается отчислений от федеральных налогов и сборов, то в условиях значительных различий в экономическом развитии муниципальных образований их роль может быть существенна только для муниципалитетов с наиболее развитой налоговой базой, в первую очередь для крупных городов. Если же с помощью единых нормативов отчислений, установленных на федеральном уровне, пытаться решать проблему основной массы муниципальных образований, возникнут существенные диспропорции: финансово обеспеченные муниципалитеты получат в этих условиях значительные дополнительные доходы, что ограничит возможности финансового выравнивания муниципальных образований с менее благоприятной ситуацией. Аналогичная ситуация складывается и при установлении единых нормативов отчислений на региональном уровне. При этом предварительные оценки показывают, что механизм отрицательного трансферта, снижая стимулы к наращиванию налоговой базы в наиболее финансово обеспеченных муниципальных образованиях, не способен существенно повлиять на решение данной проблемы.

Таким образом, предлагаемый в рамках реформы финансовый механизм не мог обеспечить существенный уровень собственных доходов основной массе муниципалитетов. Тем самым изначально предполагалось, что финансовая помощь неизбежно будет играть значительную роль в финансировании основной массы муниципальных образований.

Массовое недовольство финансовыми механизмами в рамках муниципальной реформы объяснялось и еще одним концептуальным противоречием, заложенным в ее основу. Достаточно жесткое регулирование перечня вопросов местного значения и территориальных основ местного самоуправления сопровождалось отсутствием каких-либо существенных гарантий по выделению финансовой помощи местным бюджетам. Между тем, если государство определяет территорию и полномочия муниципального образования, было бы логично, чтобы оно брало на себя какие-либо обязательства по финансовому обеспечению данных полномочий. Если же, напротив, ставка делается на заинтересованность муниципальных образований в росте собственных доходов и оптимизации расходов, то государство должно дать достаточную степень свободы при формировании либо компетенции муниципальных образований, либо территории (что представляется более предпочтительным). Таким образом, жесткий унифицированный вариант формирования территории и полномочий муниципалитетов неизбежно вызывает и будет вызывать усиление иждивенческих настроений в части решения вопросов финансирования муниципальных образований, возрождение подходов, связанных с финансовыми гарантиями на основе «единых социальных стандартов» и других патерналистских механизмов в данной сфере.

Наконец, запаздывание с федеральным регулированием безвозмездного перераспределения собственности между различными уровнями власти также определялось не просто недоработками федеральных чиновников, но и

технической и политической сложностью данного процесса, его высокой конфликтностью. Так, в сфере здравоохранения разделение между различными уровнями власти полномочий по оказанию первичной и специализированной медико-санитарной помощи чрезвычайно осложнило вопросы перераспределения собственности, поскольку данные виды медицинской помощи обычно оказывались в рамках одних и тех же учреждений. Что касается сосредоточения всех форм социального обеспечения и социальной защиты населения на региональном уровне, то это требовало изъятия из муниципальной собственности, в том числе, и тех объектов, которые были построены при активном участии населения и с привлечением его средств. В целом также неочевидно, что механизм безвозмездной передачи собственности вписывается в принятую в России правовую конструкцию отношений собственности.

Таким образом, если некоторые из проблем, возникших в ходе реализации муниципальной реформы, и могут смягчиться со временем, то это, очевидно, относится далеко не ко всем выявленным трудностям.

В то же время нельзя полностью «возложить ответственность» за отсрочку муниципальной реформы на объективные факторы, будь то относительно кратковременные проблемы переходного периода либо существенные концептуальные пороки реформы как таковой. Очевидно, что существенную роль в инициировании данного решения сыграли политические интересы региональных элит. В период принятия Закона № 131-ФЗ в условиях существенного политического давления федерального центра региональные элиты не высказывались открыто против нового муниципального законодательства. Однако это законодательство во многом не соответствовало их интересам, поскольку вело к усилению децентрализации бюджетных средств и собственности, появлению новых субъектов политического процесса, наличие которых необходимо будет учитывать при проведении региональной политики. Особенно остро данные проблемы стояли в регионах, где в пользу поселений должны были отойти достаточно ценные ресурсы - в частности, дорогая земля, с которой могли взиматься большие объемы земельного налога. Таким образом, за стремлением к торможению реформы стояли не только технические трудности, но и политические интересы.

4.11.4. Борьба за реформу - результаты и последствия

Вопрос о судьбе муниципальной реформы встал с внесением в Государственную Думу в начале июня так называемой поправки Гришанкова, к которой затем присоединилась группа из 23 депутатов от фракции «Единая Россия». Данная поправка предусматривала откладывание реформы до 1 января 2009 г. Несмотря на достаточно активное противодействие ряда депутатов, а также неоднозначную позицию Администрации Президента РФ по данному вопросу, поправка в несколько смягченном виде была принята 21 сентября 2005 г. сразу во втором и третьем чтениях.

Поправки, внесенные в Закон № 131-ФЗ, предусматривали установление переходного периода до 1 января 2009 г. В то же время положения ука-

занного Федерального закона в части, не касающейся полномочий и бюджетов вновь созданных поселений, должны были применяться с 1 января 2006 г. Что касается вновь созданных поселений, то порядок решения ими вопросов местного значения на протяжении переходного периода должен ежегодно определяться законами субъекта Федерации. Это означает, что вопросы местного значения вновь созданных городских и сельских поселений частично или даже полностью могут передаваться муниципальным районам. При этом допускается зачисление доходных источников, закрепленных за поселениями (включая местные налоги - земельный и налог на имущество физических лиц), в районный бюджет. В этом случае доходы и расходы поселений могут входить в состав бюджета муниципального района, т.е. финансирование поселений может осуществляться по смете.

Кроме того, существенные изменения были внесены в механизмы финансового выравнивания. Изначально Законом № 131-ФЗ, а также поправками в Бюджетный кодекс предполагалось, что дотации как муниципальным районам и городским округам, так и поселениям должны выделяться в первую очередь на выравнивание бюджетной обеспеченности. Лишь на протяжении некоторого времени ограниченная и все более снижающаяся часть дотаций может выделяться на покрытие разницы между фактическими либо прогнозируемыми доходами и расходами. В соответствии с принятыми поправками применительно к поселениям вся сумма дотаций в течение переходного периода может распределяться с использованием показателей фактических либо прогнозируемых доходов и расходов. Применительно к муниципальным районам и городским округам, где соответствующая доля должна снизиться с 40% в 2006 г. до 20% в 2008 г., также установлена новая шкала: с использованием показателей фактических либо прогнозируемых доходов и расходов в 2006 г. может распределяться 100% дотаций из регионального фонда финансовой поддержки, в 2007 г. - 80%, в 2008 г. - 50%.

Содержащееся в Законе № 131-ФЗ требование о безвозмездной передаче собственности вслед за перераспределением полномочий сохраняется, однако срок передачи собственности переносится на 1 января 2008 г. В течение переходного периода до регистрации права собственности на данное имущество органы власти соответствующего уровня вправе безвозмездно использовать это имущество для исполнения своих полномочий.

В переходные положения упомянутого выше Федерального закона были внесены и некоторые другие, не столь важные изменения.

Анализ принятых поправок показывает, что они способны существенно повлиять на темпы, направления и условия проведения муниципальной реформы.

Во-первых, значительно изменена идеология реформы в части соотношения решений Федерации и субъектов Федерации при ее проведении. Первоначально Законом № 131-ФЗ предусматривалось, что все основные параметры реформы, включая мероприятия по подготовке к ее реализации, определяются федеральным законодательством. Степень свободы субъектов

Федерации существенно ограничивалась. В результате принятых изменений по меньшей мере на ближайшие 3 года влияние решений регионального уровня в части распределения полномочий между муниципальными районами и поселениями, а также внедрения новых механизмов финансового выравнивания становится определяющим.

Во-вторых, смягчение условий и растягивание сроков перехода к новой системе финансового выравнивания применительно не только к поселениям, но и к муниципальным районам и городским округам неизбежно снизит заинтересованность муниципальных образований в проведении мероприятий, обеспечивающих повышение эффективности бюджетных расходов и, в частности, реструктуризацию бюджетной сети. Особенно негативным может быть влияние подобных мер, если они будут восприняты муниципальным сообществом не как предоставление муниципальным образованиям дополнительного времени для оптимизации бюджетных расходов (что в целом представляется оправданным), а как неуверенность в правильности провозглашенных в рамках муниципальной реформы концептуальных подходов в данной сфере.

В-третьих, неизбежная для двухуровневой системы конфликтность отношений между поселениями и муниципальными районами может еще больше возрасти в условиях, когда на уровне поселений формируется выборная власть, которая должна действовать в интересах своих избирателей, но практически не может этого делать, поскольку подавляющая часть полномочий и доходных источников закреплена за муниципальными районами. Опыт регионов, находившихся в аналогичном положении в предреформенный период, подтверждает существенные издержки, связанные с подобной моделью муниципального управления. Наличие выборной власти на уровне поселений принципиально меняет ситуацию по сравнению с районной моделью, характерной для большинства регионов до начала муниципальной реформы, даже если полномочия поселений сведутся к тем, которые выполняли сельсоветы, волости и другие субмуниципальные структуры, не имевшие статуса муниципальных образований, а их финансирование будет осуществляться по смете.

4.11.5. Этап регионализации и компромиссов

После принятия поправок в законодательство о местном самоуправлении у региональных властей появился достаточно широкий набор возможных политик в отношении вновь созданных муниципальных образований. Можно выделить несколько базовых моделей, по-разному решающих вопросы полномочий и финансирования муниципальных образований:

1. Вновь образованные поселения выполняют весь перечень вопросов местного значения, предусмотренных Законом № 131-ФЗ, формируют и исполняют собственные бюджеты.

2. Часть вопросов местного значения вновь образованных поселений передается на уровень муниципальных районов, однако при этом поселения имеют собственные бюджеты.

3. Часть вопросов местного значения вновь образованных поселений передается на уровень муниципальных районов, поселения финансируются по смете.

4. Практически все вопросы местного значения вновь образованных поселений передаются на уровень муниципальных районов, поселения финансируются по смете.

5. Внутри одного региона применяются различные модели для разных групп вновь созданных поселений.

Различия возможны и в определении перечня доходных источников, закрепляемых за вновь созданными поселениями в том случае, если они имеют собственные бюджеты.

По имеющейся на настоящий момент информации, достаточно большое количество регионов - 47 - планируют полностью внедрять Закон № 131-ФЗ с 1 января 2006 г. Однако, как представляется, различия между регионами, объявившими о внедрении указанного Федерального закона в полном объеме, и остальными регионами в большинстве случаев будут не столь велики.

Что касается вопросов местного значения, то, если в субъектах Федерации, отложивших внедрение Закона, их перечень регулируется региональным законодательством, то в регионах, декларировавших полное внедрение Закона, с той же целью могут использоваться заключаемые в массовом порядке соглашения о передаче поселениями полномочий муниципальным районам. Данный инструмент был изначально предусмотрен в Законе № 131-ФЗ. Решение о возможности выделения дотаций поселениям на финансирование разницы между фактическими (прогнозируемыми) доходами и расходами делает разницу между бюджетным и сметным финансированием не столь существенной, как в случае выравнивания бюджетной обеспеченности. Тем самым реальный ход муниципальной реформы в «регионах-первопроходцах» требует тщательного мониторинга.

Наряду с процессами регионализации реформы конец 2005 г. характеризовался внесением достаточно существенных изменений в ее концептуальные основы на федеральном уровне. Наибольшую роль с этой точки зрения сыграл Закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее в тексте - Закон № 199-ФЗ). Можно отметить следующие изменения, внесенные им в концепцию реформы.

Во-первых, одним из базовых положений концепции муниципальной реформы являлось четкое разграничение вопросов местного значения между двумя уровнями муниципальных образований - муниципальными районами и поселениями. Закон № 199-ФЗ, формально не нарушая этого принципа, по сути привел к существенному размыванию данного разграничения.

Так, за поселениями в соответствии с данным Законом были сохранены либо дополнительно закреплены такие вопросы местного значения, как организация библиотечного обслуживания населения; создание условий для ор-

ганизации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития физической культуры и массового спорта, для развития местного традиционного народного художественного творчества; содействие в развитии сельскохозяйственного производства; организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью. В то же время на уровне муниципальных районов были добавлены такие вопросы местного значения, как организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью, а также создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, входящих в состав муниципального района; обеспечение условий для развития на территории муниципального района_физической культуры и массового спорта и т.п.

Очевидно, что если, например, в случае библиотечного обслуживания населения еще возможно провести разграничение между межпоселенческими и поселенческими библиотеками (хотя в законодательстве подобного разделения не проводится), то в большинстве других вопросов местного значения четко разграничить полномочия между районом и поселением становится невозможным.

Во-вторых, неопределенность в разграничении полномочий ставит под вопрос и еще одно концептуальное положение муниципальной реформы: собственность должна следовать за полномочием. В условиях неопределенности в разграничении полномочий неизбежно возрастает и неясность в вопросе разграничения имущества между районным и поселенческим уровнем. Другими словами, на практике этот вопрос будет приобретать все более политический характер, хотя Закон № 199-ФЗ стремится урегулировать определенную процедуру взаимодействия различных заинтересованных в данном процессе сторон. Непоследовательность взаимосвязи полномочий и собственности проявляется и в том, что перечень объектов собственности, которые могут принадлежать муниципальным образованиям в соответствии со ст. 50 Закона № 131-ФЗ, не расширен в соответствии с новыми вопросами местного значения, включенными в компетенцию муниципальных районов и поселений Законом № 199-ФЗ.

В-третьих, изначальная концепция реформы строилась на четком разграничении вопросов местного значения и переданных государственных полномочий с точки зрения источников финансирования, степени свободы в организации решения соответствующих вопросов и т.п. Закон № 199-ФЗ и в данном случае смягчил концептуальную жесткость муниципального законодательства, установив, что в случаях, предусмотренных законодательством, муниципальные образования могут исполнять и не переданные им государственные полномочия - так сказать, в инициативном порядке. Самим Законом

№ 199-ФЗ органам местного самоуправления было дано право устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Законом № 199-ФЗ были предусмотрены и дополнительные меры, направленные на упрощение изначально предусмотренных механизмов внедрения муниципальной реформы, в частности, были смягчены требования к регистрации муниципального имущества. В то же время само по себе принятие в самом конце 2005 г. поправок в базовые законы, регулирующие разграничение полномочий, вступающих в силу с 1 января 2006 г., неизбежно вызовет дополнительную дезорганизацию при реализации муниципальной реформы и усилит проблему необеспеченности муниципальных полномочий финансовыми источниками.

В целом изменения, внесенные Законом № 199-ФЗ в концепцию муниципальной реформы, не поддаются однозначной трактовке. С одной стороны, они вытекают из потребностей практики, позволяя смягчать те очевидные противоречия и несообразности, которые породил Закон № 131-ФЗ. Однако, с другой стороны, они сделали существенный шаг к замене последовательно реализуемой концепции достаточно хаотическими, концептуально не выверенными шагами под воздействием тех или иных групп интересов, что может лишь осложнить проведение реформы в дальнейшем.

Еще одним важным фактором, воздействующим на правовое поле, в рамках которого осуществляется реализация муниципальной реформы, явилось принятие Закона от 27 декабря 2005 г. № 198-ФЗ, внесшего изменения в Бюджетный кодекс РФ. Обсуждение данных поправок в Бюджетный кодекс происходило достаточно длительное время, поэтому данный Закон напрямую не связан с откладыванием муниципальной реформы, хотя формально внесенные изменения в основном затрагивают период 2006-2008 гг. Принятые поправки в первую очередь отразили дискуссию по двум принципиальным вопросам межбюджетных отношений, важность которых далеко не ограничивается трехлетним переходным периодом.

С одной стороны, регионы, в состав которых входят наиболее финансово обеспеченные муниципальные образования, были недовольны чересчур «либеральным» подходом к установлению отрицательного трансферта. Бюджетный кодекс предусматривал возможность установления подобного трансферта только для муниципальных образований, уровень бюджетной обеспеченности в которых более чем вдвое превышал средний уровень по субъекту Федерации; при этом изыматься могло не более 50% подобного превышения. Принятые поправки снизили планку установления отрицательного трансферта до уровня 1,3 от средней по субъекту Федерации бюджетной обеспеченности, оставив без изменений максимальный уровень изъятия -50%. Последнее является чрезвычайно важным решением, поскольку в ходе дискуссии предлагалось повысить данный уровень до 75 и даже до 100%, что

чрезвычайно негативно повлияло бы на стимулы к наращиванию налоговой базы в подобных муниципальных образованиях.

С другой стороны, возник вопрос о мотивации к росту бюджетных доходов в муниципальных образованиях - получателях финансовой помощи. Возможность ежегодной замены финансовой помощи нормативами отчислений от подоходного налога, предусмотренная Бюджетным кодексом, не решала данную проблему. В результате было высказано предложение предоставить субъектам Федерации право по согласованию с муниципальными образованиями закреплять за ними в счет финансовой помощи нормативы отчислений от любых налогов, зачисляемых в региональный бюджет, на среднесрочную перспективу. Если первая часть данного предложения - расширение круга доходных источников, отчисления от которых могут закрепляться за муниципальными образованиями в счет финансовой помощи, - полностью нашла отражение в принятых поправках, то вопрос о возможности закрепления налоговых отчислений на срок более одного года остался не до конца ясным. Законодательно установлено, что нормативы отчислений должны закрепляться на срок не менее одного года, никаких дополнительных пояснений принятые поправки не содержат. Тем самым возможность формирования у муниципалитетов - получателей финансовой помощи стимулов к наращиванию налоговой базы осталась под вопросом.

* * *

Подводя итоги, можно выделить следующие важные тенденции, зародившиеся в 2005 г., которые будут оказывать существенное влияние на дальнейший ход муниципальной реформы:

- регионализация хода муниципальной реформы, значительные региональные различия при стремлении многих регионов создать у федерального центра впечатление о полномасштабном внедрении реформы;

- отступление от концептуальных основ муниципальной реформы на федеральном уровне, адаптация реформы как к потребностям практики, так и к лоббистскому давлению регионов;

- стремление федерального центра обеспечить муниципальным образованиям адекватное финансирование их полномочий, которое будет постоянно наталкиваться на ограничения выбранной концепции муниципальной реформы.