CC BY
9Научная статья © Майорова С.А., 2022
NIION: 2021-0084-1/22-079 УДК 342
MOSURED: 77/27-026-2022-1-278
РАССУЖДЕНИЯ О БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ И ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ ЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Светлана Анатольевна Майорова
Нижегородская академия МВД России plavalaguna@inbox.ru
Аннотация. Статья посвящена рассуждениям об общественной безопасности и правопорядке, проанализированы представления различных ученых-административистов на эту тему. Рассмотрен вопрос правовых основ обеспечения безопасности дорожного движения в прошлом и на современном этапе развития гражданского общества.
Ключевые слова: безопасность, органы внутренних дел, безопасность дорожного движения, государство, право Для цитирования: Майорова С.А. Рассуждения о безопасности дорожного движения и правовых гарантиях ее обеспечения // Безопасность дорожного движения. 2022. № 4. С. 5-9.
Original article
DISCUSSIONS ABOUT ROAD SAFETY AND LEGAL GUARANTEES TO ENSURE IT
Svetlana A. Mayorova
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of the Interior of Russia plavalaguna@inbox.ru
Abstract. The article is devoted to discussions about public safety and law and order, the views of various administrative scientists on this topic are analyzed. The issue of the legal basis for ensuring road safety in the past and at the present stage of development of civil society is considered.
Keywords: security, internal affairs bodies, traffic safety, state, law
For citation: Mayorova S.A. Discussions about road safety and legal guarantees to ensure it // Road safety. 2022. N° 4. P. 5-9.
Сточки зрения требований юридической техники всякое понятие, раскрывающее юридический термин, должно раскрывать внутреннюю природу описываемого предмета, характерные именно ему свойства и признаки как общего, так и специального характера, равно как и возможные связи данных признаков между собой и иными явлениями. Требование, чтобы в научно-юридическом сообществе по каждому из существующих юридических понятий и терминов было зафиксировано единство мнений всех исследователей, является утопичным. Отдельные исследователи и их группы отстаивают собственные воззрения как на трактовку того или иного понятия, так и широту его описания, количество свойств, признаков, внутренних и внешних взаимосвязей и т.д. Именно такой разброс мнений наблюдается относительно трактовки таких понятий, как «общественный порядок», «общественная безопасность», «правопорядок» и пр.
Достаточно традиционным в юридической науке является восприятие общественного порядка в двух относительно автономных плоскостях - в узком и в широком смысле его понимания.
Если рассматривать трактовку общественного порядка в узком его понимании, то в качестве таковой предстает определенное единство правоотношений, возникающих и проистекающих преимущественно в общественных местах в связи с различными аспектами социальной и политической активности индивидов, их объединений и социума в целом.
В более широком, социальном и общественно-политическом, аспекте общественный порядок принято понимать как систематизированную совокупность всех общественных отношений, существующих и реализуемых в том или ином обществе, общественное устройство, весь общественный строй государства.
По мнению известного исследователя административного и служебного права Ю.П. Соловья, в качестве общественного порядка может рассматриваться определенный уровень развития и существования общественных отношений, реализующихся в социуме в связи с необходимостью и обязанностью для физических и юридических лиц, а также должностных лиц соблюдать установленные в государстве и обществе ограничения. Такого рода ограничения, отмечает Ю.П. Соловей, определяются не только морально-этическими социальными нормами и традициями, но и правовыми предписаниями, закрепленными в нормативных правовых актах. В качестве цели введения и поддержания таких ограничений исследователь видит реализацию и практическую защиту каждого индивида, его полноценной безопасности, обеспечение конституционных прав и свобод, деятельности государственных и социальных институтов [1].
Краеугольным камнем сущностного выражения общественного порядка автор видит поддержание уравновешения в жизни государства и общества таких категорий, как безопасность и свобода. Рассматривая сущностное содержание правоохранительной деятельности полиции по поддержанию общественного порядка, следует говорить об обеспечении сотрудниками территориальных органов МВД России безопасности как общества в целом, так и каждого отдельного индивида.
Конституция РФ в ст. 72, регламентируя предметы совместного ведения Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов, относит к их числу не только защиту и обеспечение прав и свобод всех индивидов и граждан РФ, законность на всей территории РФ, но и полноценное, всеобъемлющее обе-
спечение правопорядка, равно как и общественной безопасности. Буквальное прочтение конституционной нормы может привести к ошибочному суждению о фактической равнозначности понятий правопорядка и общественной безопасности. Вместе с тем под понятие правопорядок подпадают лишь те общественные отношения, которые урегулированы правовыми предписаниями. Лишь в этом случае речь может идти о правопорядке в такой сфере, как безопасность. В том случае, когда общественные отношения, в которые вступает член общества, нормами права не опосредованы, мы должны говорить не о правопорядке, но именно об общественном порядке в широком его понимании.
Переходя к непосредственному рассмотрению вопроса правовых основ обеспечения безопасности дорожного движения (далее - БДД), следует, прежде всего, обратить внимание на неуклонный рост количества как различных транспортных средств на дорогах России, так и числа участников дорожного движения в нашей стране. В связи с этим повышается интенсивность дорожного трафика, что влечет за собой новые проблемы в области обеспечения БДД в населенных пунктах и за их пределами.
Обеспечиваемая силами и средствами служб и подразделений, входящих в систему МВД России в целом, и в структуру ГИБДД МВД России в частности, БДД находится в прямой зависимости от качества и бесперебойности работы такого комплексного явления, как система «участник дорожного движения - транспортное средство - дорожная сеть - окружающая среда». В том случае, когда любой из элементов данной системы демонстрирует свою дефектность (например, правовой нигилизм участников дорожного движения, ненадлежащее состояние дорожного покрытия и транспортной инфраструктуры, моральное и фактическое устаревание автопарка и появление новых транспортных средств и пр.), она уменьшает свою стабильность. Это приводит к росту числа дорожно-транспортных происшествий (далее - ДТП) и, как следствие, к снижению БДД.
Согласно данным Генеральной прокуратуры РФ, более 60% пострадавших в ДТП - водители транспортных средств и их пассажиры, порядка 65% пострадавших и погибших в ДТП граждан находились в возрасте 30-40 лет [2]. На основании этой информации можно сделать предположение, что степень соблюдения участниками дорожного движения правовых предписаний, качество профессиональной подготовки водителей транспортных средств оказывают прямое воздействие на безопасность дорожного движения, общественный порядок и общественную безопасность в указанной сфере.
По мнению С.Н. Дмитриева, проводившего мониторинг действующих в сфере БДД законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, в настоящее время в российском правовом массиве обладают юридической силой не менее тысячи двухсот нормативных актов различного уровня, в той или иной мере осуществляющих регулирование общественных отношений в исследуемой области. Он отмечает, что в отличие от нормативной базы, регулирующей БДД в странах Европейского Союза, где преобладающими выступают нормы различных технических предписаний и регламентов, в Российской Федерации правовой основой дорожной безопасности остаются нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность различных органов исполнительной власти, обладающих контрольно-надзорными и правоохранительны-
ми полномочиями [3]. Значительный объем правовых норм, прямо относящихся к БДД, касается админи-стративно-юрисдикционной сферы в целом, и производства по делам об административных правонарушениях в частности.
В Российской Федерации вопрос должного обеспечения БДД, особенно с учетом количества лиц, гибнущих и получающих телесные повреждения в результате ДТП, выходит на уровень обеспечения национальной безопасности. В связи с этим достижимость задач профилактики ДТП, поддержания должного уровня БДД и добровольного соблюдения всеми участниками дорожного движения правил дорожного движения векторно зависит не только от качества и актуальности нормативных правовых актов, регламентирующих сферу БДД, но и от неотвратимости ответственности виновных в нарушении действующего административного и уголовного законодательства.
Основополагающим законодательным актом, определяющим БДД, пути ее поддержания и совершенствования выступает Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее - ФЗ «О безопасности дорожного движения»), в котором отечественный парламентарий предпринял попытку зафиксировать базовые основания деятельности государства и его властных органов по обеспечению БДД [4]. Законодательные нормы с известной степенью подробности определяют полномочия Российской Федерации и ее субъектов по реальному обеспечению БДД, проводя их четкое разграничение, и сферу совместной деятельности. Отдельно законодателем предусмотрены базовые требования к тем субъектам, которым делегированы исполнительно-распорядительные полномочия в сфере администрирования дорожного трафика.
Логическим продолжением и конкретизацией правовых предписаний ФЗ «О безопасности дорожного движения» выступают Правила дорожного движения, утвержденные Постановление Совета Министров -Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 [5].
Нормативным правовым документом, оказывающим значительное влияние на деятельность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по обеспечению БДД в установленных ФЗ «О безопасности дорожного движения» сферах ответственности, выступает федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах» (далее - ФЦП) [6].
Одним из системообразующих элементов ФЦП выступает комплекс мер по максимальной интенсификации и совершенствованию на системном уровне деятельности по оказанию всесторонней помощи лицам, пострадавшим в результате ДТП. Важнейшими направлениями такого совершенствования выступают:
создание всеобъемлющих условий для максимально быстрого прибытия бригад неотложной медицинской помощи на места ДТП с пострадавшими;
принятие мер по развитию системы лечебных учреждений и стационаров, обеспечивающих оказание квалифицированной помощи лицам, пострадавшим в результате ДТП;
улучшение качества взаимодействия различных государственных и муниципальных служб и организаций, непосредственно задействованных в профилактике ДТП и оказании помощи пострадавшим;
внедрение инновационных и цифровых технологий в систему мер по оказанию неотложной медицинской и социальной помощи лицам, пострадавшим от происшествий в сфере БДД.
Не оставили без внимания разработчики ФЦП такую составляющую деятельности по обеспечению БДД, как совершенствование нормативно-правовой, методической, а также организационной базы, регламентирующей сферу БДД, и определии следующие ее направления:
постоянный мониторинг действующих законодательных и подзаконных нормативных правовых актов на предмет выявления в них пробелов и противоречий, а также разработка проектов соответствующих нормативно-правовых актов, принятие которых правомочными субъектами позволит устранить выявленные правовые дефекты и лакуны;
выработка и последующее применение инновационного инструментария, способствующего полнообъемной реализации положений государственной политики в сфере БДД;
разработка правового регулирования в сфере инновационных транспортных средств и порядка их использования и эксплуатации;
развитие межправительственных и межгосударственных связей, целью которых является повышение привлекательности российской дорожной сети для трафика товаров и продукции зарубежных стран.
Однако приходится констатировать, что в ФЦП не представлены в качестве самостоятельного элемента, направленного на повышение качества обеспечения БДД, возможные пути систематизаци-онно-координационной деятельности всех субъектов контрольно-надзорной, профилактической деятельности в сфере БДД. Данный пробел, по мнению Е.А. Войтенкова, оказывает особо негативное воздействие на возможность изучения причинного комплекса, объясняющего деликтное поведение физических лиц, в целях поиска возможных путей профилактики нарушений и преступлений в указанной сфере [7].
Вновь обращаясь к содержанию ФЗ «О безопасности дорожного движения», отметим, что его понятийный аппарат содержит законодательную дефиницию дорожного движения. По мнению законодателя, под таковым необходимо рассматривать систематизированную совокупность правоотношений, возникающих и реализующихся в процессе осуществляемого в границах дорожной сети Российской Федерации трафика физических лиц и товарно-материальных ценностей как посредством различных транспортных средств, так и без них.
Отечественный законодатель сконцентрировал в определении дорожного движения свое внимание на его социальной составляющей как процесса, тогда как технические характеристики и требования к организации процесса дорожного движения подробно не освещены. Полагаем, что данное видение, сводящее дорожное движение лишь к отношениям общественного характера, несколько ограничивает деятельность по обеспечению БДД должностных лиц органов государственной власти вообще и сотрудников территориальных органов МВД России в частности. Буквальное понимание законодательной дефиниции дорожного движения означает, что оно может осуществляться только при наличии представителей социума. Бурное развитие информационных и цифровых технологий, ближайшие перспективы выхода на дороги страны беспилотных транспортных средств требуют, на наш взгляд, корректировки законодательного видения дорожного движения. Деятельность всех субъектов системы обеспечения БДД должна касаться всех аспектов перемещения участников дорожного движения в пространстве в пределах дорожной сети.
Рассмотрим более подробно еще одну законодательную дефиницию, которую содержит ФЗ «О безопасности дорожного движения», а именно сам термин «безопасность дорожного движения». Под таковым понимается состояние процесса перемещения в пределах дорожной сети товарно-материальных ценностей и физических лиц, которое иллюстрирует уровень и качество защиты всех участников дорожного трафика от ДТП и их неблагоприятных последствий. Следует отметить крайнюю неопределенность данной дефиниции. В ней отсутствует фактическое юридически значимое и определенное содержание. Более того, в законодательном определении БДД не закреплена возможность выполнения функций распорядительно-регулятивного характера. Говоря об уровне защищенности участников дорожного движения, законодатель никак не раскрывает смысла данной юридической конструкции. Используя методику расширительного толкования законодательной нормы права, мы можем сделать предположение, что анализируемая БДД уже присутствует в том случае, когда может быть объективно зафиксирована какая-либо защита участников дорожного движения от происшествий в указанной сфере. Исходя из данных умозаключений, Г.Г. Егоров обосновывает вывод, что вполне легальным является утверждение о безопасности дорожного движения в том случае, когда субъектом (субъектами) обеспечения БДД предприняты хоть какие-либо меры по такому обеспечению, даже если их реальная значимость минимальна [8] .
Обязательным элементом правоохранительной деятельности субъектов обеспечения безопасности дорожного движения выступает система принципов, закрепленная в ст. 3 ФЗ «О безопасности дорожного движения», которую образуют следующие основополагающие идеи:
признание в качестве наиболее значимой ценности таких конституционных нематериальных благ, как жизнь и здоровье физических лиц, принимающих участие в дорожном трафике. Превалирование данных благ над ценностями материального характера, объективно исчисляемыми результатами экономической и хозяйственно-предпринимательской деятельности;
преимущественный характер государства и его властных органов нести юридическую ответственность за неисполнение обязанностей по обеспечению БДД перед обязанностью физических лиц, участвующих в дорожном движении;
направленность деятельности всех субъектов обеспечения БДД на неукоснительное соблюдение и защиту интересов физических лиц, их объединений, общества и государства;
обязательность построения деятельности всех субъектов обеспечения БДД на базе программного подхода, а также заблаговременного и четкого определения целей деятельности.
К числу нормативных правовых актов подзаконного характера, входящих в правовую базу деятельности по обеспечению БДД, необходимо отнести указы Президента РФ, определяющие правовое положение Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России, а также значительное количество ведомственных нормативных актов МВД России, регламентирующих правоохранительную и правоприменительную деятельность различных служб и подразделений территориальных ОВД, ДПС Госавтоинспекции МВД России и пр.
Продолжая рассмотрение правовой основы правоохранительной деятельности по обеспечению БДД,
следует указать, что ее самостоятельным элементом, помимо массива отечественных законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, являются международные нормативные источники права. В частности, Российская Федерация отдельным федеральным законом ратифицировала Конвенцию о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения Содружества Независимых Государств [9].
При всей ориентированности Конвенции на полноценное обеспечение БДД в части обеспечения неотвратимости административной ответственности за деликты, посягающие на БДД, она не смогла решить вопросов ни в части унифицирования санкций административно-правовых норм, ни порядка привлечения к административной ответственности в различных странах-подписантах международного документа.
В заключение сформулируем ряд выводов.
1. В юридической науке традиционным является восприятие общественного порядка в двух, относительно автономных плоскостях - в узком и в широком смысле его понимания.
В узком понимании, общественный порядок -определенное единство правоотношений, возникающих и проистекающих преимущественно в общественных местах в связи с различными аспектами социальной и политической активности индивидов, их объединений и социума в целом.
В более широком, социальном и общественно-политическом, аспекте общественный порядок принято понимать как систематизированную совокупность всех общественных отношений, существующих и реализуемых в том или ином обществе, общественное устройство, весь общественный строй государства.
Под БДД понимается состояние процесса перемещения в пределах дорожной сети товарно-материальных ценностей физических лиц, которое иллюстрирует уровень и качество защиты всех участников дорожного трафика от ДТП и их неблагоприятных последствий.
2. В настоящее время в российском правовом массиве обладают юридической силой не менее тысячи двухсот нормативных актов различного уровня, в той или иной мере осуществляющих регулирование общественных отношений в исследуемой области. В отличие от нормативной базы, регулирующей БДД в странах Европейского Союза, где преобладающими выступают нормы различных технических предписаний и регламентов в Российской Федерации правовой основой дорожной безопасности остаются нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность различных органов исполнительной власти, обладающих контрольно-надзорными и правоохранительными полномочиями.
3. Основополагающим законодательным актом, определяющим БДД, пути ее поддержания и совершенствования, выступает ФЗ «О безопасности дорожного движения», к котором отечественный парламентарий предпринял попытку зафиксировать базовые основания деятельности государства и его властных органов по обеспечению БДД.
4. Логическим продолжением и конкретизацией правовых предписаний ФЗ «О безопасности дорожного движения» выступают Правила дорожного движения Российской Федерации.
5. Нормативным правовым документом, оказывающим значительное влияние на деятельность органов государственной власти России и ее субъектов по обеспечению БДД в установленных ФЗ «О безопас-
ности дорожного движения» сферах ответственности, выступает утвержденная постановлением Правительства РФ федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах».
6. К числу нормативных правовых актов подзаконного характера, входящих в правовую базу деятельности по обеспечению БДД, необходимо отнести указы Президента РФ, определяющие правовое положение Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России, а также значительное количество ведомственных нормативных актов МВД России, регламентирующих правоохранительную и правоприменительную деятельность различных служб и подразделений территориальных ОВД, ДПС Госавтоинспекции МВД России и пр.
Список источников:
1. Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону РФ «О милиции». М., 2000. С. 22.
2. Информационно-статистический материал // URL: http://www.gen-proc.gov.ru (дата обращения: 12.12.2020).
3. Дмитриев С.Н. Поди туда - не знаю куда, или прорехи правовой базы, обеспечивающей безопасное дорожное движение в России // Современное право. 2002. № 10. С. 28.
4. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // Собрании законодательства РФ. 11.12.1995. № 50. Ст. 4873.
5. Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 «О Правилах дорожного движения» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 22.11.1993. № 47. Ст. 4531.
6. Постановление Правительства РФ от 3 октября 2013 г. № 864 «О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 20132020 годах» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 41. Ст. 5183.
7. Войтенков Е.А. Уголовная и административная ответственность за преступления и правонарушения в сфере безопасности дорожного движения в советском законодательстве: историко-правовой анализ и особенности правоприменительной практики // Российский следователь. 2013. № 16. С. 25.
8. Егоров Г.Г. Основные направления развития законодательства и правореализационной практики в сфере дорожного движения (глава 6) // Актуальные проблемы юридической теории и практики / под ред. Ю.И. Миронова, Г.Г. Егорова. Волгоград: Волгоградское научное изд-во. 2016. С. 198.
9. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 134-ФЗ «О ратификации Конвенции о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения» // Собрание законодательства РФ. 28.07.2008. № 30 (Часть I). Ст. 3590.
References:
1. Solovey Yu.P., Chernikov VV Commentary on the Law of the Russian Federation «On the police». M., 2000. P. 22.
2. Information and statistical material // URL: http:// www.gen-proc.gov.ru (date of access: 12.12.2020).
3. Dmitriev S.N. Go there - I don't know where, or gaps in the legal framework that ensures safe road traffic in Russia // Modern law. 2002. № 10. P. 28.
4. Federal Law of 10.12.1995 № 196-FZ «On road safety» // Collection of Legislation of the Russian Federation. 11.12.1995. № 50. Art. 4873.
5. Decree of the Council of Ministers - Government of the Russian Federation dated 23.10.1993 № 1090 «On the rules of the road» // Collection of acts of the President and Government of the Russian Federation. 22.11.1993. № 47. Art. 4531.
6. Decree of the Government of the Russian Federation dated 03.10.2013 № 864 «On the federal target program «Improving road safety in 2013-2020» // Collected Legislation of the Russian Federation. 2013. № 41. Art. 5183.
7. Voitenkov E.A. Criminal and administrative liability for crimes and offenses in the field of road safety in Soviet legislation: historical and legal analysis and features of law enforcement practice // Russian investigator. 2013. № 16. P. 25.
8. Egorov G.G. The main directions of development of legislation and law enforcement practice in the field of
road traffic (chapter 6) // Actual problems of legal theory and practice / ed. Yu.I. Mironova, G.G. Egorova. Volgograd: Volgograd Scientific Publishing House. 2016. P. 198.
9. Federal Law of 22.07.2008 № 134-FZ «On ratification of the Convention on mutual recognition and enforcement of decisions in cases of administrative violations of traffic rules» // Collected Legislation of the Russian Federation. 28.07.2008. № 30 (Part I). Art. 3590.
Информация об авторе
С.А. Майорова - кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры административной деятельности ОВД Нижегородской академии МВД России
Контакты: Анкудиновское шоссе, д. 3, Нижний Новгород, Россия, 603000 Information about the author
S.A. Mayorova - Candidate ofLegal Sciences, Associate Professor, Deputy head of the department of administrative activity ofInternal Affairs of Nizhny Novgorod academy of the Ministry of the Interior of Russia Contacts: Ankudinovskoe shosse, d. 3, Nizhny Novgorod, Russia, 603000
Статья поступила в редакцию 09.12.2022; одобрена после рецензирования 15.12.2022; принята к публикации 20.12.2022. The article was submitted 09.12.2022; approved after reviewing 15.12.2022; accepted for publication 20.12.2022.
