CC BY
7
купности они должны быть подчинены принципу внутренней логики, наличию общих принципов отбора.
K. TIHONKOV, Candidate of economic science, Doctoral student of the Institute of Economics
TO THE PROBLEM OF CRISIS INDICATORS OF THE BANKING SYSTEM
Indicators of crisis in the banking system have different information about the load characteristics of the stability of its functioning and the degree of threat, but together they must be subordinated to the principle of internal logic, the presence of the general principles of selection. The author offers a critical variable that must be used to identify crises in the banking system.
Keywords: indicators, banking system, crisis.
А. КИБИЛДС, аспирант МГИМО (У) МИД РФ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ С УЧЕТОМ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
Автором критически проанализированы основные недостатки сложившейся системы российских межбюджетных отношений, указаны приоритетные направления совершенствования бюджетных взаимоотношений регионов и Центра. Обоснована система мер, необходимая для предоставления права проведения субъектами федерации собственной самостоятельной бюджетной политики, основные принципы и направления бюджетного стимулирования экономического роста регионов.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, бюджетный федерализм, бюджетная политика, экономический рост.
Вопросы совершенствования бюджетных отношений между всеми уровнями власти нашего государства особенно актуальны сегодня. В условиях, когда Россия находится на стадии государственного становления, а в местных органах власти уже начали проявляться центробежные тенденции, создание эффективной системы бюджетных отношений на региональном уровне становится ключом к будущему единству и даже одним из условий сохранения Федерации.
В настоящее время к основным проблемам бюджетного федерализма в России можно отнести следующие: распределение расходных функций между уровнями власти, закрепление источников финансирования, распределение финансовой ответственности и социальных функций между субъектами Российской Федерации, формирование системы бюджетного выравнивания регионов посредством оказания финансовой помощи.
При решении этих задач необходимо учитывать большое число осложняющих моментов, прежде всего связанных с огромной экономической и со-
циальной дифференциацией регионов. Неравномерность экономического и социального развития 89 российских регионов, различные этнические, геополитические особенности порождают стремления к бюджетному суверенитету, особенно у областей и республик, обладающих ценными природными ресурсами. Поэтому главная задача государственной власти - выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранить возникающие противоречия, диспропорции и корректировать выбранную модель в необходимом направлении1.
Действующий ныне механизм межбюджетных отношений в Российской Федерации предполагает единую для всех субъектов Федерации методологию регулирования, закрепленную законодательно. Однако она недостаточно отработана. Поэтому при взгляде на российскую систему можно констатировать, что в Российской Федерации на настоящий момент нет целостной концепции бюджетного федерализма. Существующие принципы межбюджетных отношений в России ориентированы преимущественно на систему регионального выравнивания. Все вышесказанное подтверждают следующие статистические данные.
Согласно данным официальной бюджетной отчетности, общий объем доходов местных бюджетов в 2009 г. составил 2354,6 млрд. руб., что ниже уровня исполнения 2008 г. на 2,4% или 57 млрд. руб. При этом собственные доходы местных бюджетов, направляемые муниципальными образованиями на решение вопросов местного значения, достигли объема 1761,3 млрд. руб., что ниже уровня 2008 г. на 6,3% или 118,8 млрд. руб.
Процесс сокращения собственных доходов местных бюджетов происходил в 49 субъектах Российской Федерации, в 29 из них - ниже среднего уровня по Российской Федерации. Максимальное снижение собственных доходов бюджетов муниципальных образований наблюдалось в Тюменской области (41,5%), Челябинской области (68,9%), Вологодской области (69,7%), Ханты-Мансийском автономном округе (71,7%), Ямало-Ненецком автономном округе (76,4%).
Вместе с тем в местных бюджетах 32 регионов Российской Федерации в 2009 г. был отмечен рост собственных доходов. Наибольший темп роста местных бюджетов был характерен для Костромской области (148,4%), Приморского края (131,2%), Республики Северная Осетия - Алания (117,9%), Ярославской области (117,7%), Калининградской области (116,9%), Кабардино-Балкарской Республики (115,7 %), Московской области (115,6 %)2.
Как мы видим, неравномерные процессы роста и снижениях местных бюд-
1 Шуба В.Б. Модели межбюджетных отношений конкретных стран: общее и особенное// Финансы. 2003. № 10. С. 18.
2 Сб. информационных материалов о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2009 года. М.: Минфин, 2010. С.32.
жетов свидетельствуют о том, то существующая в России модель не может эффективно работать в реальной экономике, поскольку в ней отсутствует стержневая основа распределительных отношений, отражающая интересы региональных и местных органов государственной власти. Такой стержневой основой формирования бюджетного федерализма в стране должно стать законодательное закрепление расходных функций всех уровней бюджетной системы и ответственности за финансирование различных видов государственных расходов.
Основной причиной хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов в российской системе является возрастающая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной, даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой при этом практически неограниченные «теневые» полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами означает отсутствие ответственности за его результаты и, как следствие, - возможность принимать решения по принципу «политической целесообразности».
В настоящее время в Российской Федерации на уровне субнациональных (региональных и местных) бюджетов сосредоточено около половины налоговых доходов консолидированного бюджета России, около 60% непроцентных расходов. По данным параметрам Россия практически не уступает, а по доле доходов местных бюджетов (25%) - опережает большинство федеративных государств. (Для сравнения: в 2007 г. годов доля доходов субнациональных бюджетов в США составляла 46%, в том числе местных бюджетов - 20%, в Канаде -соответственно 54% и 12%, в Германии - 53% и 16%).
Однако это не более чем «квазицентрализация» бюджетной системы. Расходы субнациональных бюджетов перегружены «федеральными мандатами» (заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы), основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования. В таких условиях преимущества децентрализации (учет региональных и местных особенностей, запросов населения, взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством и качеством бюджетных услуг) оборачиваются ее недостатками (неравномерное финансирование социальных расходов, снижение прозрачности, финансовые злоупотребления).
В результате политическая и финансовая ответственность за положение дел на местах (от своевременной выплаты зарплаты и пособий до подготовки коммунальных служб к зиме) населением и региональными (местными) властями неявно возлагается на федеральный центр, который вынужден, с одной стороны, постоянно «давить» на регионы, а с другой - оказывать им дополнительную финансовую помощь, тем самым поддерживая неэффективное финансовое управление, и/или закрывать глаза на применяемые на местах незаконные методы «борьбы за выживание», «обеспечение социальной стабильности», «выполнение заданий по сокращению долгов по зарплате» и т.д.
Таким образом, российские межбюджетные отношения в настоящее время характеризуются следующими особенностями: а) финансовые ресурсы в значительной степени сосредоточены на уровне субнациональных бюджетов, но они заведомо (в разы) недостаточны для выполнения возложенных на эти же бюджеты обязательств; б) официальные полномочия (обязательства) региональных и местных властей, как по расходам, так и по доходам, формально жестко регламентированы федеральным законодательством, но, в силу невыполнимости (нерациональности) последнего, его требования не выполняются; в) политическая и финансовая ответственность за финансовое выполнение бюджетных обязательств возложена на федеральное правительство, но фактические решения принимаются вне сколько-нибудь четкого регулирования региональными и местными властями в рамках неформальных полномочий; г) федеральный бюджет не имеет достаточных ресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в рамках формализованных процедур. В результате финансовые взаимоотношения между федеральным центром и регионами (и в еще большей степени - между региональными и местными властями) по-прежнему в основном строятся на неформальных договоренностях, вне четких и стабильных правил и процедур, при неявном признании обеими сторонами невыполнимости (нерациональности) действующего федерального законодательства.
Однако мировой опыт развития межбюджетных отношений показывает, что, согласно выработанной ведущими федеративными государствами концепции «федерализма, сохраняющего рынок», для поддержания устойчивого экономического роста взаимодействие властей разных уровней должно отвечать пяти основным условиям: 1) четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти; 2) субнациональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики; 3) национальные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства; 4) субнациональные власти должны быть поставлены в условия жестких бюджетных ограничений (т. е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а ухудшение фи-
нансово-экономического положения не должно компенсироваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований); 5) все эти условия должно быть стабильными и не являться предметом торга. Вместе взятые, они создают долгосрочные стимулы для конкуренции между региональными (местными) властями за привлечение экономической активности и инвестиций3.
Для выполнения этих условий необходима ликвидация сложившейся к настоящему времени диспропорции между децентрализацией бюджетных ресурсов и централизацией (официальных) бюджетных полномочий. Это означает, что для субнациональных властей исчезнет необходимость прибегать к «теневым» полномочиям, а для федеральных властей - появится возможность требовать безусловного соблюдения единых требований. Таким образом, «операционной» целью реформы является реальная децентрализация бюджетной системы, т. е. расширение «официальных» полномочий и ответственности (бюджетной автономии) субнациональных властей при одновременном создании и жестком соблюдении единых «правил игры» во взаимоотношениях между властями разных уровней4.
Реально сложившаяся (с учетом удорожающих факторов) диспропорция в бюджетной обеспеченности регионов России различается в 20-25 раз, что существенно ограничивает преимущества децентрализации бюджетной системы. Объем финансовой помощи субъектам Российской Федерации в последние годы не превышает 1,5-2% ВВП, тогда как в США он составляет 3% ВВП, в Канаде - 4% ВВП, в Австралии - 6% ВВП.
Даже после распределения трансфертов ФФПР реальная бюджетная обеспеченность регионов-«доноров» в 3,5-4 раза превышает обеспеченность наиболее дотационных регионов, что существенно искажает конкурентную среду и снижает преимущества децентрализации.
Официальная статистика, конечно, умалчивает о существующих общегосударственных проблемах, но даже в ее отчетности мы видим существенное неблагополучие в сложившейся системе межбюджетных отношений в России. Так, в 2009 г. в 33 субъектах Российской Федерации удельный вес налоговых доходов в общем объеме собственных доходов превысил среднее значение по Российской Федерации. Наибольшие доли налоговых доходов по плановым показателям были отмечены в местных бюджетах Краснодарского края (61,5%), Липецкой области (60,6%), Калужской области (57,0%), Самарской области (56,1%), Тульской области (53,5%).
3 Проблемы взаимодействия участников бюджетного процесса в закрытых административно-территориальных образований. М.: СИП РИА, 2008. С. 170.
4 Утросина С.И. Совершенствование межбюджетных отношений на уровне «регион -местные органы самоуправления». Нижний Новгород. Изд-во Волго-Вятской акад. гос. службы, 2005. С. 33.
В 50 же субъектах Российской Федерации в 2009 г. удельный вес налоговых доходов оказался существенно ниже среднего уровня по Российской Федерации. Наименьшая доля налоговых доходов по плановым показателям отмечалась в местных бюджетах Республики Саха (Якутия) (20,3%), Республики Тыва (21,3%), Чукотского автономного округа (21,6%)5.
Нынешняя система управления общественными финансами остается высокоцентрализованной. Региональные и местные финансовые органы лишены ряда важных функций (сбор налогов, контрольно-ревизионная работа).
Учитывая федеральный опыт Германии, кратчайшим путем достижения целей реформы межбюджетных отношений в России была бы радикальная децентрализация бюджетных полномочий с резким сокращением сферы федерального регулирования субнациональных бюджетов (в том числе - в отношении выплаты зарплаты и реализации социальных гарантий).
В основу стратегии реформы межбюджетных отношений должен быть положен принцип взаимоувязанного по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации «официальных» бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.
В дальнейшем, после достижения сбалансированности бюджетных полномочий и ответственности, доля ресурсов, сосредоточенных на субнациональном уровне, может и должна постепенно увеличиваться при: а) соответствующем расширении «официальных» полномочий региональных и местных властей по их формированию и использованию; б) соблюдении жестких бюджетных ограничений (отказ от восполнения потерь и изъятия результатов финансово-экономической политики); в) формировании конкурентной среды (единое экономическое пространство плюс демократические институты); г) оптимальном выравнивании бюджетной обеспеченности (как элемент конкурентного механизма: стимулы к саморазвитию не будут срабатывать при чрезмерных различиях); д) максимальной прозрачности и стабильности (или предсказуемости изменений) системы межбюджетных отношений.
Данная стратегия предусматривает одновременное реформирование всех составных частей (блоков) межбюджетных отношений: 1) расходных полномочий; 2) налоговых (доходных) полномочий; 3) механизмов финансовой помощи; 4) регулирования управления субнациональными бюджетами. В каждом из них имеется своя система требований и принципов, объединенных в рамках относительно «автономной» (базовой) программы действий.
5 Сб. информ. материалов о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2009 г. М.: Минфин, 2010. С. 34.
Сфера «совместного» финансирования бюджетных расходов должна быть сокращена до минимума, о чем призывает прогрессивный опыт федеральных отношений в США и Канаде. Перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней, должен быть конкретизирован в привязке к бюджетной классификации на максимально глубоком ее уровне. Решая вопрос о разграничении полномочий, необходимо четко различать уровень власти и управления: а) определяющий качество (стандарты) предоставления тех или иных услуг; б) организующий производство (предоставление, «доставку» населению) тех или иных бюджетных услуг и в) обеспечивающий финансирование производства (предоставления) данных услуг.
С учетом опыта США и Канады можно констатировать, что сокращение «федеральных мандатов» - обязательное условие не только для успеха, но и самого начала реформы межбюджетных отношений. Необходим прямой запрет на принятие законов, других нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в их сферу компетенции, а также на принятие отсылочных норм об «учете» такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и/или бюджетном выравнивании.
В то же время, как показывает международный опыт, полная ликвидация «федеральных мандатов» невозможна. Во многих сферах (прежде всего в социальной и экологической политике) за федеральными властями в любом случае будет закреплено установление общенациональных норм и стандартов, а за региональными (местными) - производство и финансирование соответствующих услуг.
Повышение общенациональных требований влечет за собой рост расходов субнациональных бюджетов и поэтому должно сопровождаться включением в схемы бюджетного выравнивания (при адекватном повышении объемов финансовой помощи), сокращением (отменой) других федеральных норм или, в крайнем случае, расширением их налоговых полномочий (если установлен общий предел на уровень налогообложения - то при одновременном снижении ставок по федеральным налогам).
Особой проблемой является разграничение обязательств по финансированию зарплаты в бюджетной сфере. Теория однозначно не рекомендует разделение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы по видам расходов, однако в нынешних российских условиях есть основания для реализации иного подхода. Хотя формально соответствующие функциональные расходы (на образование, здравоохранение и пр.) закреплены за региональными и местными властями, в своей «зарплатной» части они фактически и юридически являются типичным «федеральным мандатом» (единая тарифная сетка, районные коэффициенты, решения об индексации и т.д.).
С учетом опыта развитых федеративных стран мира особое внимание в федеральном законодательстве должно быть уделено выполнению обязательств субнациональными властями перед населением, бюджетными организациями, кредиторами. В этих целях следует сохранить законодательные ограничения на уровень дефицита и задолженности региональных и местных бюджетов, однако соответствующие разделы Бюджетного кодекса и других законов требуют существенной доработки. Значительная часть стандартов Кодекса лучшей практики также должна быть посвящена «саморегулированию» долговой политики субнациональных властей6.
Бюджеты всех уровней должны быть переведены на казначейскую систему исполнения. В то же время требование об исполнении бюджетов субъектов Федерации, получающих финансовую помощь из федерального бюджета, территориальными органами Федерального казначейства следует сохранить только в отношении регионов, на 50 и более процентов финансирующих собственные (без учета «федеральных мандатов») расходы за счет финансовой помощи7.
Финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований должны быть не только финансово, но и административно независимыми от вышестоящих властей. Им должно быть предоставлено право выбора между заключением агентских соглашений на соответствующее обслуживание территориальными органами Федерального казначейства, Министерства налогов и сборов, федеральных контрольно-ревизионных служб или созданием собственного казначейства и налоговой службы (с четкой процедурой и критериями сертифицирования соответствующими федеральными ведомствами). Собственные контрольные органы (счетные палаты) субъектов Федерации и муниципальных образований могут возглавляться выбранным населением должностным лицом, отвечающим определенным квалификационными требованиям («аудитор субъекта Федерации, муниципального образования»)8.
Учитывая опыт Германии, должна быть существенно усилена роль Минфина России как органа, обеспечивающего выполнение единых «правил игры» для субнациональных властей в налогово-бюджетной сфере.
Анализ мирового опыта развития межбюджетных отношений показывает, что, как правило, многие страны используют две или три модели вертикальных взаимоотношений в области реализации доходных полномочий: 1) модель распределения доходных источников (разделение налоговых баз, когда за бюджетом каждого уровня, закреплены отдельные налоговые источники и, со-
6 Кибилдс А. А. Концептуальные и стратегические подходы к формированию новой модели будущего России Сб.: VI Международная Кондратьевская конференция, «Есть ли у России несырьевое будущее?» М.: ИЭ РАН, 2008. С. 20.
7 Куницына С. Ю. Казначейская система обеспечения бюджетного федерализма. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2004. С. 49.
8 Куницына С. Ю. Казначейская система обеспечения бюджетного федерализма. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2004. С. 117.
ответственно, осуществляется их раздельное использование и/или параллельное использование налоговых баз, когда одна и та же налоговая база распределяется между различными уровнями бюджетной системы по заранее установленным долям, закрепленным за каждым бюджетным уровнем) 2) модель разделения полученных налоговых доходов и 3) модель распределения фиксированной части доходов бюджета одного уровня между бюджетами другого уровня9.
Каждая из этих моделей является преобладающей для той или иной системы бюджетного выравнивания, однако в чистом виде эти модели нигде не используются. Примечательно, что на выбор доминирующей модели влияют прежде всего специфика бюджетно-налоговой системы той или иной страны, характер ее разбалансированности, а также разнообразные исторические и политические факторы, сложившиеся в данной стране и влияющие на такие параметры как степень централизации бюджетных средств, степень мобильности налогооблагаемой базы и равномерности ее распределения и др.10
Как правило, ни одна страна не обходится без применения формульных схем в системе бюджетного выравнивания в рамках реализации третьей из выделенных нами моделей вертикальных взаимоотношений в области реализации доходных полномочий (модели распределения фиксированной части доходов бюджета высшего уровня между бюджетами более низших уровней). При этом используются как общие необусловленные трансферты, так и разнообразные обусловленные гранты. Применение формульных методов расчета относится, как правило, к финансовой помощи, которая носит необусловленный характер, и именно такой тип трансфертов обладает большим выравнивающим эффектом, чем целевые трансферты.
Для каждого федеративного государства набор индикаторов, наиболее объективно отражающих бюджетные потребности регионов, специфичен и определяется как целями, которые пытаются достичь в ходе реализации бюджетного выравнивания, так и историческими и политическими факторами. Какие индикаторы должны быть выбраны и с какими весами - вопрос очень тонкий, который нуждается в тщательном изучении и анализе межрегиональных дифференциаций в уровне социально-экономического развития регионов.
Примечательно, что в большинстве развитых стран методы расчетов выравнивающих трансфертов основываются на понимании под выравниванием создания финансового механизма предоставления определенного стандартного (или минимально гарантированного) уровня государственных услуг населению независимо от места его фактического проживания при относительно стан-
9 Соломко И.М. Межбюджетные отношения в РФ. Хабаровск, Хабар. гос. акад. экономики и права, 2005. С. 113-114.
10 Шуба В.Б. Модели межбюджетных отношений конкретных стран: общее и особенное// Финансы. 2003. № 10. С. 17.
дартном уровне налогообложения11. Теория и мировая практика показывают, что при наличии межрегиональной дифференциации выравнивание, осуществляемое на перераспределительной основе, является очень дорогим и зачастую неэффективным процессом. Оно должно осуществляться на основе первичного присвоения, при условии создания условий в сфере производства. Данный вывод особенно актуален для России, где особенности построения бюджетного федерализма во многом определяются сложившимися межрегиональными неравенствами12.
По мнению автора, применительно к России совершенно неприемлемыми являются заимствованные из мирового опыта методы бюджетного выравнивания региональных различий по принципу выравнивания бюджетной обеспеченности. Отечественная практика показала, что этого не удается достичь по многим причинам, в частности потому, что бюджетная обеспеченность российских регионов слабо связана с уровнем и качеством жизни населения, а также с реальным финансовым потенциалом регионов. Не выполняется и основное предположение, влияющее на уровень эффективности использования такого принципа: самые максимальные бюджетные расходы (в Ямало-Ненецком АО) превышают в 30 раз самые минимальные (в Ингушской Республике).
Анализ бюджетного выравнивания в рамках системы бюджетного федерализма в федеративных и унитарных государствах позволяет сделать следующий вывод. В отличие от стран с унитарным типом государственного устройства бюджетный федерализм федеративных стран дополняется таким основополагающим принципом, согласно которому равенство федерации и ее субъектов в рамках предмета ведения предполагает ответственность сторон за принимаемые решения. Реализация такого принципа обуславливает наличие горизонтальной модели бюджетного федерализма, основное содержание которой сводится к обеспечению соответствия доходных полномочий сторон их расходной ответственности. Причем, в отличие от вертикальной модели бюджетного федерализма, реализуемой в унитарных государствах, где функции регионов определяются «сверху», налогооблагаемая база субъектов Федерации определяется не Центром, а вытекает из предметов ведения, которые они оставляют за собой13.
Анализируя мировой опыт применительно к России, можно сделать вывод о том, что несоблюдение вышеуказанного принципа вынуждает федеральный Центр бороться за удержание единственного источника обеспечения властных
11 Центр и регионы: российский и немецкий опыт федерализма. Сб. докладов. М.: Бумажная галерея, 2007. С. 58.
12 Нестеров В.В. Межбюджетные отношения как механизм формирования социально-экономического потенциала региона. Чебоксары, Изд-во Чуваш. гос. ун-та, 2008. С. 161.
13 Кибилдс А. А. Механизм финансового выравнивания в практике бюджетного федерализма Германии. Сборник аспирантов и докторантов. М.: ИЭ РАН, 2007. С. 15.
полномочий - за государственные финансы. Эта «борьба» осуществляется посредством сохранения и воспроизводства унитарной модели бюджетного федерализма, позволяющей ему изымать у субъектов Федерации доходы, чтобы в последующем перераспределять их не на основе принципов федерализма, а по своему усмотрению. Это же относится и к перераспределению в целях бюджетного выравнивания14.
Поэтому для создания в России эффективно действующей системы бюджетного выравнивания, согласующейся с принципами бюджетного федерализма, необходимо решение следующих задач:
- целесообразно более четко разделить приоритеты целей, достигаемые финансовыми инструментами бюджетного выравнивания, а за федеральными программами - реализацию четко определенных по срокам и результатам инвестиционных программ;
- основной проблемой в предоставлении финансовой помощи российским регионам остается ее субъективность. Для решения этой проблемы необходимо разработать методики оценки объективных потребностей регионов в расходах, и что не менее важно, полноты использования их налогового потенциала;
- необходимо создание такого механизма бюджетного выравнивания, который бы имел хоть какой-то заметный выравнивающий эффект. При этом выравниванию должны подвергаться не бюджетные доходы на душу населения, а условия жизнедеятельности людей, проживающих на территории того или иного региона;
- на современном этапе развития бюджетного федерализма в России более целесообразным, на наш взгляд, является создание механизма бюджетного выравнивания исходя из задач сглаживания уровней обеспечения минимальных социальных стандартов с учетом объективных потребностей региональных бюджетов по основным направлениям бюджетных расходов, направленных на финансирование такого обеспечения;
- недопустима оценка бюджетных доходов на основе фактических поступлений в «базовом» или «отчетном» году, так как это подрывает стимулы к повышению собираемости налогов. Необходима методика объективной оценки налогового потенциала территорий.
- необходимо разработать сетку районирования, непосредственно направленную на решение задач бюджетного выравнивания. Существующие группировки субъектов Федерации, в том числе и по экономическим районам, не вполне отвечают этим задачам.
В целом можно сделать вывод о том, что зарубежный опыт не позволяет
14 Широков В.Б. Межбюджетные отношения в регионе: применение методик межбюджетного регулирования. Сыктывкар: КРАГСиУ, 2007. С. 58.
найти эталон, полностью пригодный для России. У каждой страны, наряду с общими подходами, имеются и свои особенности механизма межбюджетных отношений. Например, во многих странах, в частности в США, налоги разграничены между уровнями бюджетной системы по принципу «один налог - один бюджет». В то же время в Канаде, Германии, наряду с раздельными налогами, каждый из которых направляется только в бюджет того или иного уровня, применяются и совместные налоги. Они, будучи «крупными» налогами с широко распространенной по территории страны налоговой базой, в той или иной степени участвуют в формировании бюджетов разных уровней, как на постоянной основе (Канада), так и в сочетании с налогами, распределяемыми на временной основе.
Реформа межбюджетных отношений в России, проводимая с учетом опыта зарубежных стран, должна иметь основную конечную цель и сопутствующие цели. Основная конечная цель - создание необходимых исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территориальных образований, сбалансирование региональными и местными органами власти своих территориальных бюджетов.
A. KIBILDS,
post-graduate student of Moscow State Institute of International Relations
WAYS TO IMPROVE INTERBUDGETARY RELATIONS IN RUSSIA BASED ON FOREIGHN EXPERIENCE
The author critically analyses the basic lacks of the developed system of the Russian inter-budgetary relations, priority directions of perfection of budgetary mutual relations of regions and the Center are specified. The system of measures necessary for granting of the right of introduction by subjects of federation of own independent budgetary policy (politics) is proved, main principles and directions of budgetary stimulation of economic growth of regions.
Keywords: interbudgetary relations, budgetary federalism, budgetary policy, economic growth.
Е. ИЛЬИН,
аспирант Института экономики РАН
САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ ИНВЕСТИЦИОННЫХ КОНТРАГЕНТОВ ФОНДОВОГО РЫНКА
Анализируются процессы регулирование финансового рынка как специальными органами государственного управления, так и собственными регулирующими организациями участников рынка. Обосновывается тезис о том, что саморегулирование может
