Бюджетная децентрализация: состояние и особенности развития в Российской Федерации на современном этапе Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Бюджетная система

Удк 336(470+571) (075.8)

бюджетная децентрализация: состояние и особенности развития в российской федерации на современном этапе

О. В. МАЛИНОВСКАЯ, доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и кредита E-mail: kaf_finances@spbuwc. ru

А. В. БРОВКИНА, старший преподаватель кафедры финансов и кредита E-mail: brovkinaav@mail. ru Санкт-Петербургский государственный университет водных коммуникаций

В статье обозначены содержательный потенциал и приоритетные особенности бюджетной децентрализации, а также ее значение для современного периода. Рассмотрены различные модели передачи функций предоставления государственных (муниципальных) услуг и полномочий по доходам бюджетов. Приводится развернутая характеристика основных особенностей развития бюджетной децентрализации в Российской Федерации.

Ключевые слова: бюджетная децентрализация, межбюджетные трансферты, горизонтальное и вертикальное выравнивание, полномочия по расходам, полномочия по доходам.

1990-е гг. привнесли в теорию развития государственных финансов кардинальные изменения, связанные прежде всего с глобализацией финансов и новым этапом развития бюджетной децентрализации. Акцентированное внимание в данный период к проблемам бюджетной децентрализации

обусловлено кардинальными изменениями подхода к проблемам экономического развития, сформировавшимися в пост-бреттон-вудскую эпоху на мировом экономическом пространстве и отводивших главную роль в экономическом развитии только центральному уровню власти и бюджетной централизации. Правомерность этой тенденции уже в 1990-е гг. стала не очевидна. «В 1994 г. Диллинджер в своем отчете (ставшем впоследствии одним из наиболее цитируемых отчетов Всемирного банка) писал, что из 75 развивающихся стран с населением свыше 5 млн чел. около 12 стран заявили о том, что встали на путь передачи в той или иной форме налогово-бюджетных полномочий центрального правительства субнациональным органам власти. Этот процесс происходит даже в странах с «исконно централизованной властью», таких как королевства Иордании и Марокко (Эбел, Фокс и Мелхем, 1995 г.; Ваянкурт, 1997 г.; Всемирный Банк, 1999 г.), государства Центральной и Восточной Европы, в

которых существовала налогово-бюджетная система советского типа (Данн и Ветцель, 2000 г.; Берд, Эбел и Уолич, 1995 г.), Китайская Народная Республика (Вонг, 1997 г.), в странах с военным режимом, подобно пакистанскому (Шах, 1996 г.; Пакистанский СНВ, 2001 г.), в таких странах, как Таиланд, где рассматривают децентрализацию как эффективный способ улучшения оказания бюджетных услуг местными органами власти в условиях финансовых кризисов (Всемирный банк, 2000 г.), в многонациональных государствах, как например, в России (Уолич, 1994 г. и Мартинес-Васкез и Боикс, 2001 г.) и Индонезии (Ахмад и Хофман, 2001 г.; Берд и др., 2001 г.), где пытаются остановить сепаратизм, грозящий оторвать регионы от центра, а также в Латинской Америке, где все более широкое распространение получает участие представителей субнациональных уровней управления в бюджетном процессе (Штейн, 1997 г.; Бурки, Перри и Диллинджер, 1999 г.)» [1].

Приведенные факты свидетельствуют, что существует многообразие причин интенсивного развития бюджетной децентрализации, их можно определить как политические (остановка сепаратизма, выход ряда стран из режима административной экономики, ликвидация военных режимов), экономические (финансовые кризисы, эффективность предоставления государственных услуг, эффективность бюджетного процесса в целом), социально-этнические (многонациональные государства), географические (территориальная протяженность государства). При этом выявление приоритетности какой-либо группы причин затруднительно, поскольку в каждой стране они отражают специфику ее собственного развития. В то же время, как свидетельствуют эти же данные, целевые ориентиры децентрализации связаны с предоставлением ряда полномочий в бюджетной сфере субнациональным органам власти, что должно обеспечить рост эффективности предоставления государственных услуг и новый этап в развитии национальной экономики и обеспечении ее роста.

Теоретические исследования определяют бюджетную децентрализацию как передачу функций управления от центральных (федеральных) органов власти региональным и местным органам (т. е. расширение полномочий нижестоящих бюджетов на основе снижения полномочий федерального бюджета). Децентрализация позволяет повысить эффективность управления за счет приближения власти к избирателям, а следовательно, позволяет

более полно учитывать территориальные особенности и предпочтения населения каждой территории страны.

Главной целью бюджетной децентрализации является создание более тесной взаимосвязи между системой управления и населением, а это требует укрепления финансовой системы региональных и местных органов власти, которые приобретают новые полномочия по реализации государственных функций и адекватных ей полномочий по доходам.

В данном контексте определим, какие функции при бюджетной децентрализации целесообразно передавать нижнему уровню управления (бюджету нижнего уровня):

— функции, связанные с предоставлением государственных услуг, которые определяют новые полномочия по расходам бюджетов нижнего уровня. Оптимизация передачи этих функций определяется на основе значимости передаваемой функции, спектра ее действия (федеральный, региональный, местный) и инструментов ее предоставления (нормативно-правовое регулирование, финансовое обеспечение и собственно исполнение обязательств);

— функции, связанные с мобилизацией доходов в бюджет, определяющие новые полномочия по доходам (ставки налогов, налоговая база и т. д.);

— функции, связанные с вертикальным выравниванием бюджетов всех уровней (система внутренних и внешних заимствований), обеспечивающие балансировку доходов и расходов бюджетов. Функции, связанные с горизонтальным выравниванием, обеспечивающие справедливость в предоставлении государственных услуг на территории всей страны, при этом под справедливостью рассматривается их доступность и единые нормы качества услуг.

Рассмотрим более детально инструменты передачи определенных функций, раскрывающие содержательный потенциал бюджетной децентрализации. Передача функций предоставления государственных (муниципальных) услуг сопряжена с передачей расходов бюджетам нижнего уровня, т. е. с разграничением расходных полномочий бюджетов. При этом важно определить инструменты предоставления функций и их обеспечение соответствующим бюджетом, к примеру, существует вероятность, что нормативно-правовое регулирование по предоставлению государственных услуг осуществляется федеральным уровнем власти, финансирование услуг - субъектом РФ, а собственно предоставление услуг - местным самоуправлением.

Модель распределения полномочий по расходам в РФ (национальная модель федерализма) представлена в табл. 1.

Полномочия по доходам должны формироваться исходя из объемов расходных полномочий соответствующего бюджета, т. е. налоговый потенциал какого-либо бюджетного уровня должен соответствовать объему его расходных полномочий.

Руководствуясь принципом роста эффективности, ответственность за сбор налогов должна возлагаться на тот бюджетный уровень, который обеспечит минимальные затраты по их администрированию и максимальную собираемость. В мировой практике развития бюджетной децентрализации существует широкий спектр принципов осуществления децентрализации по доходам бюджетов, часто противоречащих друг другу, в результате каждая страна определяет собственный выбор распределения полномочий по доходам. Представим российский вариант выбора (табл. 2).

Рассмотрим следующий блок функций. Функции, связанные с бюджетным выравниванием, предполагают обеспечение выравнивания по двум направлениям: вертикальному (обеспечение соответствия расходов бюджета его доходам) и горизонтальному (обеспечение равного стандартного уровня потребления государственных услуг населением всей страны).

Условия вертикального выравнивания: Р(Ф) = Д(Ф); Р(Р) = Д(Р); Р(М) = Д(М), где Р - расходы бюджета;

Д - доходы бюджета;

Ф, Р, М - федеральный, региональный и местный бюджет соответственно. Цель вертикального выравнивания - это обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий бюджетов всех уровней. Стратегическая задача вертикального выравнивания заключается в выравнивании финансовых потребностей и возможностей бюджетов всех уровней при предоставлении ими государственных (муниципальных) услуг.

Вертикальная разбалансированность означает образование дефицита бюджета, источником покрытия которого чаще всего выступает система заимствований (внутренних и внешних).

Условия горизонтального выравнивания: СУПГУ(Р1) = СУПГУ(Р2) = СУПГУ(Р), СУПГУ(М1) = СУПГУ(М2) = СУПГУ(К4Г), где СУПГУ - стандарт уровня потребления государственных (муниципальных) услуг. Цель горизонтального выравнивания - это обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных (муниципальных) услуг жителями всех территорий на основе применения единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам. Эта схема выравнивания стабильна, предсказуема и прозрачна. Стратегическая задача горизонтального выравнивания состоит в выравнивании уровня потребления государственных (муниципальных) услуг по всем территориям страны и в выравнивании стоимости услуг для каждого уровня власти.

Таблица 1

инструменты разграничения расходных полномочий [2, ст. 71-73, 2, гл. 2]

Полномочия по нормативно-правовому Полномочия по фи- Полномочия по исполне-

субъект регулированию обязательств нансовому обеспе- нию обязательств

Введение Установление чению обязательств (осуществлению расходов)

Исключительные (собственные) полномочия

Федерация РФ РФ РФ РФ

Субъекты РФ СФ СФ СФ СФ

Органы МСУ ОМСУ ОМСУ ОМСУ ОМСУ

Совместные полномочия

Федерация и (или) СФ РФ РФ (+СФ) РФ+СФ (+ОМСУ) СФ и (или) ОМСУ

Субъект РФ и (или) СФ СФ (+ОМСУ) СФ+ОМСУ ОМСУ

орган МСУ

Делегирование полномочий Федерацией субъектам РФ

Субъекты РФ РФ РФ РФ РФ

Делегирование полномочий субъектами РФ органам МСУ

Органы МСУ РФ/СФ СФ СФ ОМСУ

Примечание: РФ - Российская Федерация; СФ - субъект Федерации; ОМСУ - орган местного самоуправления.

Примечание: Ф - федеральный уровень, Р - региональный уровень, М - местный уровень, (Ф) - региональные или местные органы власти самостоятельно устанавливают ставку в пределах федеральных ограничений. Принципы, по которым доходы делятся между уровнями власти: исключительная ставка (100 %-ное зачисление); налог с разделенной ставкой между бюджетами; налоги, распределяемые по нормативам отчислений, %.

Таблица 2

разграничение основных налогов и сборов рФ между уровнями бюджетной системы

налоги на доход налоги на собственность налоги на потребление Прочие налоги и сборы

Уровень власти налог на прибыль предприятий Единый налог на вмененный доход ндфл Единый налог, взимаемый по упрощенной системе налог на имущество физических лиц налог на имущество организаций налог на недвижимость ндс Акцизы налог на игорный бизнес Государственная пошлина Земельный налог Плата за пользование лесным фондом, водными объектами ндпи

Уровень власти, Ф М Ф СФ М Р Р Ф Ф Р Ф, Р, М М Ф Ф

который вводит

налог

Уровень власти, Ф М Ф СФ М Р Р Ф Ф Р Ф, Р, М М Ф Ф

который определяет базу

Уровень власти, Ф М Ф СФ М(Ф) Р(Ф) Р Ф Ф Р Ф, Р, М М(Ф) Ф, Р(Ф) Ф

который опреде-

ляет ставку

Уровень власти, Ф, Р М Р, М СФ М Р Р, М Ф Ф, Р Р Ф, Р, М М Ф, Р Ф, Р

который получает

доходы

Горизонтальная разбалансированность бюджетов бюджетной системы возникает вследствие различий экономического потенциала территориальных единиц. При этом горизонтальная несбалансированность проявляется как в различиях налоговых баз территорий, так и в разных потребностях и стоимости предоставляемых государственных услуг.

Таким образом, 1990-е гг., кардинально изменившие картину экономического развития, акцентировали внимание на бюджетной децентрализации как способе государственного управления. При этом аналитики и исследователи рассматривали новый виток развития бюджетной децентрализации как способ позитивного влияния на уровень экономической стабильности, экономический рост и рост государственного сектора.

Одновременно в рассматриваемый период в мировой практике сложились несколько относительно типичных моделей бюджетной децентрализации, конституционно закрепленных и обеспечивающих разграничения полномочий по расходам и доходам между бюджетами разного уровня:

1) установление перечня исключительных полномочий, закрепленных за федерацией, а всех остальных - только за субфедеральными бюджетами - штатами, землями и т. п. (ст. 1а и п. 18. разд. 8 ст. 1 конституции США, 10-я поправка к этому акту, приложение 2 к конституции 1977 г. Танзании, конституции Мексики, Австралии);

2) установление двух исчерпывающих перечней полномочий: только федеральных и только субфедеральных; при этом минимум полномочий закрепляется за федерацией (Эфиопия, Аргентина);

3) установление трех исчерпывающих групп полномочий: полномочия федерации, полномочия субъектов федерации и совместные полномочия (Индия, где за федерацией закреплено 97 пунктов, за штатами - 66 пунктов (в совместном ведении - 47 пунктов); типичен также пример Канады, прошедшей исторический путь от фактически унитарного государства с сильными иерархическими структурами власти к федеративному с существенной независимостью двух составляющих государственной власти: федерального и провинциальных правительств. В основе ее - налоговая система,

характеризующаяся наличием параллельных и независимых друг от друга систем сбора налогов, одновременное использование двумя составляющими власти одной налоговой базы при конституционном разграничении предметов ведения и налоговых полномочий);

4) установление исчерпывающего перечня полномочий федерации и совместных полномочий федерации и субъектов федерации с закреплением собственных полномочий субъектов федерации по «остаточному принципу», т. е. - всех остальных (Россия, Австрия, ФРГ, Бразилия, Нигерия, Пакистан и др.);

5) разграничение полномочий в особых федеративных конструкциях (например, в Бельгии, где кроме федерации и субъектов федерации развиваются так называемые «лингвистические сообщества»).

Более подробно рассмотрим нормативно-правовую базу модели федерализма в Российской Федерации. Конституция РФ в ст. 71 фиксирует область ведения Федерации, в ст. 72 - совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, а ст. 73 оставляет за субъектами Федерации все, что не «покрыли» ст. 71 и 72. Наряду с этим в Российской Федерации существует специальный федеральный закон, регламентирующий принципы и порядок разграничения, есть около сотни федеральных законов, в которых попутно разграничиваются те или иные предметы ведения (в соответствии с предметом закона). Бюджетный кодекс РФ в гл. 2 также фиксирует разграничение бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы. Тем не менее проблема не снимается и, в частности, все более определяет содержание противоречий в отношениях «центра» и регионов.

Указанные модели разграничения полномочий включают к тому же ряд механизмов, реализующих принципы субсидиарности, дополнительности, конкурентности, «кооперативного федерализма» и т. п.

Наряду с этим в рассматриваемый период сложились определенные способы осуществления бюджетной децентрализации: 1) делегирование - субнациональным территориальным единицам предоставляются отдельные функции по предоставлению услуг, но они находятся под надзором центрального органа власти и подотчетны ему. Этот способ можно рассматривать как промежуточный между децентрализацией и централизацией;

2) предоставление автономии - передача субнациональным территориальным единицам права самостоятельно принимать решения по административным, финансовым и социальным вопросам. Этот способ означает наиболее полную децентрализацию;

3) деконцентрация - децентрализация центральных министерств (распределение полномочий по принятию решений и т. д. среди разных уровней государственной власти, например, от столицы к области). Это самая слабая форма децентрализации.

Как свидетельствует практика, продуманная система межбюджетных отношений может содержать элементы всех указанных способов.

Тенденции развития децентрализации ни в коей мере не снижают в системе государственного управления и значение централизации. Ни «централизация», ни «децентрализация» не могут восприниматься ни как абсолютное благо, ни как абсолютный негатив. И тот, и другой способ государственного управления имеет позитивные и негативные характеристики, которые должны сопоставляться при принятии соответствующих решений, а эффективное государственное управление требует поддержания соответствующих пропорций централистских и децентралистских интенций, анализа и оценки выгоды того и другого способа управления. Представим наиболее часто воспроизводимые в теории и практике «за» и «против» бюджетной децентрализации (табл. 3).

Таким образом, децентрализованное управление даже в самой рациональной его форме принципиально сложнее централизованного, а децентралистская организация сложной системы (федеративное устройство государства как производная бюджетной децентрализации) требует усилий для поддержания ее целостности и устойчивого развития неизмеримо больших, чем в варианте унитарной организации. Поэтому, в частности, федерации как тип государственного устройства являются новейшим эволюционным пиком в развитии государственности; большинство из них по разным обстоятельствам появилось только в ХХ в.

Вместе с тем обозначенные достоинства и недостатки нельзя считать бесспорными даже в настоящий момент (см. табл. 3). Необходимо отметить некоторые потенциально негативные позиции в проявлении сильных сторон децентрализации, которые заключаются:

Таблица 3

Достоинства и недостатки бюджетной децентрализации

Достоинства недостатки

Децентрализация обеспечивает рост эффективности бюджетных расходов. Децентрализация полномочий по предоставлению государственных (бюджетных) услуг повышает эффективность бюджетных расходов, поскольку приближает власть к населению, делает ее подотчетной избирателям, и поэтому позволяет более полно учитывать спектр предпочтений населения Транзакционные издержки при децентрализации выше. Управленческие расходы в разветвленных, многоуровневых иерархических системах могут быть чрезвычайно высокими, во всяком случае выше, чем при «плоской» централизованной организации, хотя однозначного ответа на вопрос: происходит ли рост затрат бюджетной системы в целом при децентрализации - современная теория и практика не представляет

Децентрализация обеспечивает эффективность администрирования доходов. Децентрализация полномочий по формированию доходов бюджетов позволяет более точно учесть специфику и состав налоговой (доходной) базы и тем самым обеспечить высокую эффективность налогового администрирования и администрирования неналоговых доходов В условиях децентрализации возможно (и чаще всего возникает и постоянно воспроизводится) некоторое дублирование функций, причем качественное выполнение этих функций нижестоящими бюджетами ниже, чем вышестоящими, что обусловлено с точки зрения оппонентов децентрализации консерватизмом и неприятием новаций чиновниками нижнего уровня власти

1) в повышении эффективности бюджетных расходов, в обоснованном приближении власти к населению, что достижимо только в условиях прямой выборности власти, которая в данном случае ответственна за выполнение возложенных на нее обязательств непосредственно перед избирателями, выбравшими ее. В современных условиях контролировать эту ответственность на период выборного цикла со стороны общества значительно проще, чем в 1990-е гг. (существуют и нормативно-правовые предпосылки регулирования и контроля и соответствующие институциональные структуры, имеющие легитимный характер);

2) в государственных функциях, ориентированных в основном на удовлетворение потребностей в социальных услугах и социальную защиту населения, которые разумнее было бы передать на места (именно они обеспечивают рост эффективности государственных услуг, как свидетельствует практика развития децентрализации). В то же время регионы и муниципалитеты, население которых в большей степени нуждается в социальной защите, как правило, и сами относятся к числу неблагополучных с точки зрения бюджетной обеспеченности и в меньшей степени способны предоставить требуемую защиту. Возникает противоречие между целесообразностью предоставления услуг на данном уровне и возможностями финансового обеспечения этого предоставления. Именно в социально значимых услугах, предоставляемых чаще всего нижестоящими

органами власти, проявляется парадокс относительной несостоятельности децентрализации. В этой сфере необходима интеграция централизации и децентрализации, обусловленная необходимостью обеспечения равенства в предоставлении государственных услуг. Все социально значимые функции имеют перераспределительный характер и должны обеспечивать жителям независимо от их уровня дохода и места проживания доступ к услугам определенного, гарантированного государством качества независимо от места проживания индивида. Следовательно, в области социальных благ и услуг центр в лице Федерации разрабатывает стандарты качества, нормативы, обеспечивая через трансферты их финансирование, и таким образом также участвует в предоставлении социально ориентированных услуг. Поскольку Россия в 1990-е гг. выбрала путь развития бюджетной децентрализации, рассмотрим причины данного выбора:

- крайняя неоднородность территории по запасам ресурсов: на пять самых богатых регионов - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, Тюменскую область, республики Татарстан и Якутию (Саха) (где в сумме проживает около 6 % населения) приходится почти 53 % всех региональных поступлений от налогов, сборов и платежей за пользование природными ресурсами. Один только Ханты-Мансийский автономный округ (равный по площади Франции), в котором проживает 1/50 населения России, производит 80 % российской нефти. Этот фактор свидетельствует о необходимости

построения собственной стратегии бюджетно-налоговой политики в регионе, что и требует усиления децентрализации;

- не подкрепленные финансированием обязательства по расходам (интенсивное развитие системы нефинансируемых мандатов), усугубляющие вертикальный (бюджетный) дисбаланс, обуславливает пересмотр системы распределения полномочий по доходам, что также требует развития децентрализации;

- горизонтальный бюджетный дисбаланс, что является еще одной негативной тенденцией, порожденной бюджетной централизацией, и ведущий к углублению неравенства между регионами, которое может быть преодолено значительно более успешно в условиях децентрализации на основе межбюджетных трансфертов;

- необходимость преодоления сепаратизма (и это главное), который был характерен для России 1990-х гг. (противостоять распаду страны можно было только на основе формирования автономии входящих в нее субъектов).

Россия в течение всего периода 2000-х гг. пыталась выстраивать модель бюджетной децентрализации, в рамках которой Минфином России были разработаны стандарты лучшей практики по созданию эффективной и справедливой системы межбюджетных отношений. Основные принципы создания этой системы включают:

- законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между публично-правовыми образованиями;

- сбалансированное и взаимоувязанное разграничение расходных обязательств и доходов публично-правовых образований;

- возможность и заинтересованность для региональных и местных властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и доходы исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ;

- объективную, формализованную и прозрачную систему бюджетного выравнивания;

- наличие стимулов для повышения эффективности управления региональными и местными финансами и санкций (при необходимости), обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований.

Стандарты лучшей практики, внедрение которых стимулируется фондом реформирования

региональных и местных финансов, поддаются реализации с трудом. В течение этого периода в стране удалось сформировать специфическую нормативно-правовую базу бюджетной децентрализации, при которой федеральный центр с помощью административных методов пытается обеспечить эффективность регионального управления. В этой системе федеральный центр вынужден рассматривать регионы как филиалы корпорации, ставить перед ними стратегические цели и оценивать региональные власти по результатам их работы. Естественно, что при таком развитии система финансовой помощи играет весьма существенную роль, несмотря на недостатки системы трансфертов как элемента бюджетной политики. Таким образом, система трансфертов превратилась в современных условиях в основной компонент бюджетной децентрализации, а их объемы в федеральном бюджете на протяжении последних десяти лет занимают лидирующие позиции. Кроме того, в Российской Федерации доля трансфертов, распределяемых на формализованной основе (трансферты из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФФПС), Федерального фонда компенсаций (ФФК) и Федерального фонда софинансирования расходов (ФФССР) снижается на протяжении последних лет.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 129) в целях обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов используются следующие формы межбюджетных формализованных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета: финансовая помощь бюджетам в форме дотаций из ФФФПС, субсидии из ФФССР, субвенции из ФФК. Самым емким фондом в составе федерального бюджета является ФФФПС (табл. 4).

Представленная информация иллюстрирует тренд сокращения расходов на формирование ФФФПС, что обусловлено новым витком развития бюджетной децентрализации в России, обозначенной в Бюджетном послании Президента РФ как приоритетная задача на период 2012-2014 гг. Данная информация одновременно свидетельствует о неспособности фонда в полном объеме решать проблемы межбюджетного горизонтального выравнивания, поскольку уровень бюджетной обеспеченности республик Якутии (Саха) и Дагестана даже после получения дотаций из указанного фонда составляет приблизительно 0,5-0,6.

Таблица 4

Динамика Федерального фонда финансовой помощи субъектам РФ

Год ВВП, млн руб. Доля фффпс в ВВП, % Объем расходов федерального бюджета, млн руб. Доля фффпс в расходах ФБ, °% Объем фффпс, млн руб. самые дотационные регионы

Республика Дагестан Республика Якутия Алтайский край Камчатский край

2005 18 720 000 1,01 3 047 929,3 6,23 189 875,74 12 993,92 (1-е место) 10 429,4522 (2-е место) 10 378,9 (3-е место) -

2006 24 380 000 0,94 4 270 114, 72 5,34 228 167,04 14 812,94 (1-е место) 14 609,91 (2-е место) 11 417,95 (3-е место) -

2007 31 220 000 0,83 5 463 479,9 4,77 260 418,34 18 624,0 (1-е место) 14 609,91 (2-е место) 12 597,96 (3-е место) -

2008 35 000 000 0,93 6 570 297,74 5,00 328 647, 62 23 080,92 (1-е место) 22 768,14 (2-е место) 14 995,05 (3-е место) -

2009 51 475 000 0,7 9 024 655 4,14 373 995, 66 31 368,24 (2-е место) 35 113,72 (1-е место) 18 224,17 (3-е место) -

2010 43 187 000 0,9 9 886 920,94 4,02 396 995,66 30 366,87 (2-е место) 39 600, 27 (1-е место) - 29 553,55 (3-е место)

2011 50 389 000 0,8 10 658 558,76 3,82 406 959,17 31 137,75 (2-е место) 39 771,18 (1-е место) - 29 342,24 (3-е место)

2012 58 683 000 0,68 12 656 443,93 3,14 396 995,66 36 855,71 (2-е место) 44 896,9 (1-е место) - 29 924,16 (3-е место)

2013 64 803 000 0,52 13 730 605,31 2,46 337 446,31 34 951,68 (2-е место) 44 261,59 (1-е место) - 31 674,1 (3-е место)

2014 72 493 000 0,44 14 582 949,96 2,18 317 596,53 40 037,21 (2-е место) 48 857,5 (1-е место) - 31 085,97 (3-е место)

Источник: Министерство финансов РФ.

При этом растет объем финансовой помощи, перечисляемой в бюджеты субъектов Российской Федерации без четко установленных критериев, -прежде всего дотаций на обеспечение сбалансированности и иных видов финансовой помощи. Это приводит к ослаблению финансовой дисциплины и определенному снижению прозрачности и предсказуемости межбюджетных отношений. Нефондовые трансферты составляют значительную часть финансовой помощи в Российской Федерации. В настоящее время их насчитывается около 40 видов.

Актуализация проблемы децентрализации в России в предвыборный президентский период (март 2012 г.) была обоснована тем, что существующая межбюджетная система могла обернуться серьезной угрозой для политической стабильности, ухудшить макроэкономическую ситуацию и вызвать значительный бюджетный дисбаланс, что может привести к меж- и внутрирегиональному неравенству. Данные процессы требуют обращения к специфике современного этапа развития бюджетной децентрализации и анализа условий ее осуществления. Выстраивание вертикали власти, осуществленное в России, приведшее к становлению кооперативного федерализма

как производной от бюджетной децентрализации, иллюстрирует следующие особенности развития бюджетной децентрализации в современный период, которые заключаются:

- в том, что децентрализация является экономически приоритетной задачей государства, которая осуществляется в целях наиболее результативного и эффективного выполнения конкретных функций государства, направленных на удовлетворение потребностей и запросов социума;

- в слабости партийной системы и представительных органов власти, призванных формировать нормативно-правовую базу бюджетной децентрализации и обеспечивать противостояние монополизму федеральной исполнительной власти;

- в становлении всевластного центра, определяющего приоритет национального законодательства и способного обеспечить защиту национальных интересов, но при разработке стратегии децентрализации слабо взаимодействующего с региональными и местными органами, что приводит к возникновению противоречий между центром и регионами;

- в наличии нормативно-правой базы, отражающей процессы развития децентрализации, раз-

работка которой осуществляется без совместного обсуждения с субфедеральными властями, без учета их приоритетных требований;

- в формировании политической воли по передаче полномочий по доходам и расходам: поддержка развития децентрализации со стороны верховной власти, отраженная, в том числе, и в ежегодных Бюджетных посланиях Президента РФ; поддержка субфедеральных правящих кругов; наличие обсуждаемой стратегии развития бюджетного федерализма.

Современные условия, в которых осуществляется процесс развития децентрализации, характеризуются рядом принципиальных позиций, имеющих приоритетное значение для становления бюджетной децентрализации и заключающихся:

- в статусной асимметрии: различные типы субъектов РФ (республики, края, округа, области, города-мегаполисы);

- в ресурсной асимметрии: невероятно высока территориальная дифференциация уровня жизни населения, основных социально-экономических параметров, потенциала саморазвития и инвестиционного потенциала, характеризующих ситуацию в различных субъектах РФ (в несколько раз);

- в национальной «окрашенности»: 32 субъекта РФ (т. е. каждый третий) образованы по национально-этническим основаниям;

- в конструктивной неупорядоченности: несколько самостоятельных субъектов РФ входят в состав других самостоятельных субъектов РФ, два субъекта РФ имеют административные центры на территории других субъектов РФ и т. д.;

- в том, что по-прежнему сохраняется высокая несбалансированность потребностей и собственных финансовых ресурсов для реализации статусных полномочий органов власти субъектов РФ и особенно муниципальных образований;

- в том, что существует и развивается чрезмерная персонифицированность реальных федеративных отношений (допускаются нарушения общего порядка в политической, бюджетно-финансовой, национально-этнической сфере), зависящая от личности регионального лидера и его личных отношений с «центром», которая постоянно воспроизводится за счет ликвидации выборов глав субъектов РФ;

- в невероятно малой транспортно-инфраструк-турной связи отдельных территорий (наблюдается транспортная дискриминация населения);

- во множестве локальных точек и в нескольких обширных зонах тотальной депрессии;

- в наличии незначительного комплекса исследований по развитию бюджетного федерализма в России, на базе которых разрабатываются рекомендации, необходимые для совершенствования децентрализации государственного управления.

Перечень подобных различий отдельных частей страны можно многократно расширить, он, действительно, формирует исключительно своеобразный региональный фон, учесть который в рамках централизации практически невозможно, и требует постановки проблемы децентрализации государственного управления и, главное, конструктивного решения этой проблемы.

Для продолжения развития бюджетной децентрализации как способа государственного управления в Российской Федерации в современных условиях необходимо:

1) институционально закрепить соотношение полномочий между национальными и нижестоящими органами власти, установив единообразные четкие правила вместо иерархической системы государственного управления;

2) пересмотреть принципы закрепления полномочий по расходам и доходам в соответствии с национальной моделью федерализма;

3) иметь отлаженную институциональную структуру (для стабильности и прозрачности системы межбюджетных отношений), которая будет способна разрешать конфликты, возникающие при распределении расходных полномочий между уровнями государственной власти;

4) адаптировать методики измерения степени бюджетной децентрализации международных финансовых и экономических организаций, прежде всего ОЭСР, позволяющие оптимизировать процессы разграничения полномочий по доходам и расходам между центром и регионами и минимизировать величины трансфертов. Для реализации этого необходимо привести терминологию Бюджетного кодекса РФ в соответствие с международными стандартами бюджетной децентрализации, это прежде всего касается собственных доходов бюджетов разного уровня (в западной практике состав субфедеральных бюджетов определяется налоговыми (собственные и регулируемые налоги), неналоговыми доходами и финансовой помощью (целевой и нецелевой);

5) рекомендовать финансовым ведомствам перед процессом распределения полномочий по расходам и доходам осуществлять измерение степени бюджетной децентрализации и ее результатов. Можно уверенно утверждать, что в последние 10 лет в Российской Федерации ни разу не делались корректные расчеты конечного результата децентрализации или централизации властных полномочий в масштабах страны или какого-либо субъекта РФ;

6) пересмотреть принципы закрепления полномочий по доходам и упростить процедуры их распределения, возможен также и выбор новой модели распределения (мировая практика свидетельствует о наличии ряда способов распределения: схема жесткого закрепления налоговых полномочий (один бюджет - один налог); схема долевых отчислений в бюджеты разного уровня; схема использования одной и той же налогооблагаемой базы; схема закрепления одних и тех же налоговых полномочий за несколькими уровнями бюджетной системы параллельно). В настоящее время Российская Федерация использует одновременно три схемы распределения полномочий по доходам, а

именно: схему жесткого закрепления налоговых полномочий, схему долевых отчислений в бюджеты разного уровня и схему использования одной и той же налогооблагаемой базы. Принципиально такой вариант вполне допустим, но в Российской Федерации он не обеспечивает балансировки доходов и расходов бюджетов нижнего уровня. Таким образом, процесс развития бюджетной децентрализации, столь востребованный на современном этапе, позволит обеспечить развитие субфедеральных финансов и будет способствовать макроэкономической стабильности и экономическому росту национальной экономики, обеспеченных достигаемой межрегиональной (горизонтальной) и внутрирегиональной (вертикальной) сбалансированностью бюджета.

Список литературы

1. Государственные финансы в развивающихся странах. Очерки, посвященные Ричарду М. Берду / под ред. Джеймса Элма и Хорхе Мартинеса-Васкеза. Изд-во «Эдвард Элгар Паблишерз». 2001.

2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993.

SOBOLEVents

20 мая в Москве компания «SOBOLEV Events» проводит

семинар Нуриэля Рубини

Информационный партнер семинара - Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»

Нуриэль Рубини

• профессор экономики Нью-Йоркского Университета;

• лауреат Нобелевской премии;

• один из самых авторитетных экспертов в мире по вопросам глобальных финансов;

• вторая позиция в списке ста великих ныне живущих интеллектуалов (list of the world's 100 greatest living public intellectuals);

• четвертое место в списке ста великих мировых мыслителей по версии журнала Foreign Policy.

За дополнительной информацией, а также по вопросам участия обращаться по телефонам: (812) 309-06-95; +7 (921) 999-70-55, +7 (950) 023-44-00 либо E-mail: ksenia@sobolev-events.ru, maksim@sobolev-events.ru

www.sobolev-events.ru