CC BY
194
Мировая практика использования бюджетного федерализма в экономической системе государств федеративного типа
А.А. Кибилдс
В мировой финансовой практике государственный бюджет является финансовой основой реализации функций государства. Сложившийся к началу XXI века уровень удовлетворения общественных потребностей за счет государственных средств во многом зависит от состояния бюджетной системы, социальной ориентации финансовой политики, исторических традиций. Практика показывает, что в экономиках социально ориентированных стран доля совокупных государственных расходов в ВВП составляет от 30 и более процентов. При этом основными источниками доходов государственного бюджета развитых стран мира в порядке значимости являются налог на личные доходы, социальные взносы, косвенные налоги, налог на прибыль компаний, таможенные пошлины и др.
Историческое развитие показывает, что в экономиках протекционистского типа (т.е. имеющих социальную ориентацию) большая доля суммарного дохода перераспределяется через бюджет, тогда как в экономиках либерального типа эта доля значительно ниже. Например, доля расходов консолидированного бюджета в ВВП в 2005 г. составляла от 36,2% в США до 58,2% в Швеции1.
Состав бюджетов, входящих в бюджетную систему, а также формы их взаимовлияний зависят от типа государственного устройства страны (федеративного или унитарного), которое определяет административно-территориальное деление страны, уровни государственной власти, основы разграничения полномочий между ними.
Мировая практика показывает, что бюджетная система унитарного государства включает два уровня:
1) бюджет центрального органа власти;
2) местные бюджеты.
Бюджетная система федеративного государства состоит из трех уровней:
1) бюджет федерального органа власти;
2) бюджеты субъектов федерации;
3) местные бюджеты.
Верхний уровень бюджетных систем как федеративного, так и унитарного государства представлен всегда одним видом бюджета, а нижние уровни представлены многочисленными видами бюджетов, определяемыми особенностями государственного устройства того или иного государства с учетом конкретных видов государственных муниципальных образований внутри его.
Правовая основа управления государственными финансами в экономически развитых западных странах совершенствовалась в течение многих веков, и бюджетное законодательство имеет многочисленные формы, определяет финансовые взаимоотношения между всеми уровнями управления бюджетной системы. Например, в Германии Закон о развитии экономической стабильности и роста создал условия для последующих всесторонних реформ бюджетного законодательства. Данный Закон ввел требования составления пятилетнего финансового плана для федерального правительства, осуществления анализа и отчетности на
регулярной основе, а также установил некоторые меры, которые необходимо принимать в случае нарушения хода реформ.
В Российской Федерации также был создан единый законодательный акт, который является методологической основой всего российского бюджетного законодательства и регламентирует бюджетные отношения на всех уровнях.
Как известно, Бюджетный кодекс РФ был принят 31 июля 1998 г., функционально он служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных отношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в РФ, устанавливает основания и виды ответственности за бюджетные правонарушения. Помимо него в бюджетное законодательство России входят федеральные законы о федеральном бюджете, о бюджетах государственных внебюджетных фондов, законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (закон, решение о бюджете).
По своей юридической природе Россия является федерацией, ей необходимо строить бюджетные отношения с членами Федерации на принципе бюджетного федерализма. Федерализм, в свою очередь, являясь основой конституционного строя России, обусловливает такое содержание бюджетной деятельности государства, которое сочетает бюджетные интересы Федерации с бюджетными интересами субъектов РФ и проявляется в нацеленности федерального и субфедеральных бюдже -тов на решение важнейших социально-экономических задач страны. При этом обеспечивается доминирующая роль федерального бюджета, оказывающего решающее влияние на все финансовые отношения в стране. Значимость бюджетного федерализма зависит от особенностей государственного устройства России, ее развития в условиях рыночных основ хозяйствования, наличия различных типов субъектов Федерации и сложных взаимосвязей федерального центра с регионами.
В целом современная бюджетная система РФ состоит из бюджетов следующих уровней:
- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
- бюджеты субъектов России и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
- местные бюджеты, которые включают бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, таких как Москва и Санкт-Петербург;
- бюджеты городских и сельских поселений.
Как показывает мировая практика, государствами с федеральным характером правительственных структур используется несколько моделей - от федерализма, ориентированного на конкуренцию, до модели сотрудничества. К примеру, в США действует модель федерализма, ориентированного на конкуренцию, в Германии используется модель сотрудничества, в Канаде и Швейцарии - смешанные формы.
В отношении России следует заметить, что в настоящее время четко нет сформированно-сти конкретной модели бюджетного федерализма, хотя бюджетное устройство РФ больше тяготеет к смешанному типу модели бюджетного федерализма. Сам термин «бюджетный федерализм» не упоминается в Бюджетном кодексе РФ, в то время как именно он является ключевым при регламентации принципов межбюджетных отношений. Реальная система бюджетного федерализма в России, учитывая необходимость равенства жизненных стандартов и обеспечения услугами государства, заключается в основном в бюджетном выравнивании между регионами. Сейчас этот процесс воспринимается не как выравнивание доходов и расходов разных бюджетов, а как выравнивание доходов (а, следовательно, и расходов) государственных образований одного вида в расчете на одного жителя.
На сегодняшний день в мире, помимо России, присутствует более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Бразилия, Индия, Малайзия и другие страны). Конкретные формы бюджетного федерализма в каждой стране периодически видоизменяются,
проходя сложный эволюционный путь развития. Этот процесс происходит относительно как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и к реформам в области бюджетов и налогов. В настоящее время субъекты Российской Федерации делегируют значительную часть своих полномочий более низким уровням управления (округам, муниципалитетам и т.п.). Институты управления низшего уровня не подчиняются вышестоящим, и не связаны какой-либо иерархией, поскольку выполняют различные функции. Данная принятая схема взаимодействия позволяет устойчиво существовать федерации. Применяемая система уже получила признание как неотъемлемая часть федерации, существующая во многих развитых государствах мира в виде законодательных актов о местном самоуправлении. Не случайно принятая в РФ трехуровневая система провозглашается и закрепляется конституционно как федеративный принцип.
Согласно успешной практике зарубежных федераций, к предметам исключительного ведения федерального центра относятся важнейшие вопросы! - организация высших органов власти, оборона, финансы1, налогообложение, регулирование торговли, внешняя политика разрешение конфликтов между субъектами федерации, развитие транспорта и коммуникаций. Ведение субъектов Федерации ограничено пределами тех сфер общественной жизни, которые не требуют единообразного для всей страны1 экономического и законодательного регулирования.
Анализ зарубежного опыта свидетельствует о том, что административно-территориальное устройство страны I предполагает подчиненность одних органов власти другим и разную степень их самостоятельности в бюджетнофинансовой сфере. При этом форма государственного и административного устройства страны! определяет построение бюджетной системы. Значительное влияние на выбор модели бюджетного федерализма оказывают дек -ларируемые центральной властью цели социально-экономической политики.
Например, в Конституции ФРГ закреплен принцип единства жизненного уровня на всей территории страны. Практическая реализация этого принципа предполагает оказание финансовой помощи экономически менее развитым
землям. Для обеспечения такого перераспределения ресурсов необходимы относительно высокие федеральные налоги, а это в свою очередь снижает возможности для использования местных налогов2. Иначе резко возросло бы общее налоговое бремя населения. Тем не менее, после объединения западной и восточной Германии и введения специального налога для выравнивания уровней экономического развития тенденция к централизованной модели бюджетного федерализма возросла. В состав Германии, как федеративного государства, входят 16 земель. Их законодательные и исполнительные органы образуют второй уровень государственной власти и, соответственно, второй уровень бюджетной системы. Третий уровень бюджетной системы представлен местными органами власти. Федеральные, региональные и местные налоги составляют в ФРГ, соответственно, 73,0%, 21,0%, 6,0% совокупных доходов консолидированного бюдже -та страны, а с учетом финансовой помощи -60,0%, 23,0%, 17,0% что явно говорит о процессе выравнивания3.
Перечень всех налогов, которые могут вводиться на территории страны, определен в Конституции Германии. Согласно ей к совместно взимаемым регулирующим налогам можно отнести: подоходный налог с физических лиц, налог на доходы корпораций, косвенные налоги (НДС и налог на импорт). В сумме данные налоги составляют около 70% доходов консолидированного бюджета страны. К расход -ным полномочиям федеральных властей Германии относятся оборона, социальная сфера, почта, телекоммуникации, транспорт, а также определенная доля расходов на образование (5%) и здравоохранение. Основную доля расходов на образование (95%) составляют бюджеты земель4.
В Канаде, напротив, мы наблюдаем использование децентрализованной модели межбюд-жетных отношений. Данная модель характеризуется, прежде всего, относительно высокой долей региональных и местных налогов в консолидированном бюджете страны, а также наличием у властей штатов и муниципалитетов полномочий вводить собственные налоги. Причем перечень налогов на федеральном уровне не определяется. Регулирующих налогов в Ка -наде нет, что на практике означает возможности субнациональным властям полностью про-
водить самостоятельную налоговую политику. Однако в бюджетах конкретных провинций страны федеральная помощь колеблется от 14 до 42%. Доходы двух северных федеральных территорий (земель) в Канаде почти полностью формируются за счет помощи из бюджета центрального правительства5.
В США мы видим, что входящие в их состав 50 штатов наделены широкими бюджетно-налоговыми полномочиями. Например, они имеют право вводить равнозначные прямые налоги, которые существуют на уровне Федерации, и определять как ставки, так и базу налогообложения. Тем не менее, американские штаты не обладают полномочиями по установлению косвенных налогов. Практика американского бюджетного федерализма показала, что использование штатами таких налогов препятствовало бы свободе торговли на территории страны в целом, а это прямо запрещено Конституцией США. Доли федеральных, региональных и местных налогов в консолидированном бюджете США составляют, соответственно, 66,3%, 20,6%, 13,1%, а с учетом финансовой помощи - 49,7%, 28,3%, 22,0%. Все три уровня бюджетной системы США имеют расходы на образование, жилищное строительство, общественный транспорт. Дифференциация бюджетных расходов между штатами достаточно высока, и достигает 2,5 раза6.
Рассмотрим процесс выравнивания территориальных диспропорций, применяемый ведущими федеративными государствами мира. На
вышеприведенных примерах мы видим, что данный процесс осуществляется за счет разумного распределения налогов, что способствует снижению остроты политических проблем.
Соотношение доходов и расходов консолидированных бюджетов по уровням бюджетной системы на примере стран мира представлено в таблице 1. Результаты сравнительного анализа различных систем бюджетного федерализма представлены в таблице 2.
Анализ процесса выравнивания показывает, что эффективность системы межбюджетных отношений определяется не степенью централизации или децентрализации бюджетной системы, не наличием или отсутствием регулирующих налогов, не долями доходов или расходов федерального правительства, не объемом и способами передачи финансовой помощи, а правильно установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного федеративного государства. При этом критерием эффективности каждой применяемой модели бюджетного федерализма, в конечном счете, могут выступать только качество и уровень предоставления бюджетных услуг населению.
Мы видим, что более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации.
Таблица 1
Распределение доходов и расходов консолидированных бюджетов по уровням бюджетной системы, % к консолидированному бюджету в 2006 г.
Страна Налоговые доходы бюджетов Всего доходов бюджетов без финансовой помощи Всего доходов бюджетов с финансовой помощью Всего расходов бюджетов Дефицит (профицит) бюджетов
Цен тр. Реги он. Мес тн. Цен тр. Реги он. Мес тн. Цен тр. Реги он Мес тн. Цен тр. Реги он. Мес тн. Цен тр. Реги он. Мест н.
Австра- лия 76,4 19,7 3,5 67,6 27,0 5,4 56,2 38,2 5,4 59,2 35,8 5,0 127,2 -23,5 3,6
Герма- ния 73,0 21,0 6,0 66,1 21,2 12,8 59,8 23,1 17,1 59,2 24,1 16,7 50,4 38,8 10,9
Индия 67,2 37,3 0,0 64,7 35,3 0,0 52,8 47,2 0,0 57,7 42,3 0,0 73,1 26,9 0,0
Канада 48,2 43,3 8,5 47,0 43,0 10,0 42,7 46,2 11,2 41,1 48,2 10,8 -27,0 130,8 -3,8
США 66,2 20,7 13,1 58,7 25,4 15,9 49,7 28,3 22,0 53,2 25,9 20,9 148,9 -41,0 -0,8
Источник: Закревская ГС. Развитие бюджетных отношений местного самоуправления. Калининград : БИЭФ, 2007.
Таблица 2
Основные характеристики применяемых в мире систем бюджетного федерализма
Модель Вертикал ьное выравнивание Горизонтальное выравнивание
Регулирующие налоги Закрепленные налоги Налоговое Трансфертное
Целевые трансферты Нецелевые трансферты
Централизован- ная Установлены на долговременной основе Перечень жестко определен По единым нормативам на долговременной основе В рамках целевых федеральных программ Рассчитываются по долговременно определенной формуле
Децентрализо -ванная Отсутствуют Перечень открыт По единым нормативам ежегодно В рамках целевых федеральных программ Рассчитываются по долговременно определенной формуле
Кооперативная Установ- лены конститу- ционно Устанавлива ются в процессе согласования По единым нормативам ежегодно Отсутствуют Рассчитываются по долговременно определенной формуле
Источник: Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика / Общ. ред. Мигары Де Сильвы, Г. Курляндской. - М.: Весь мир, 2006.
Как мы видим, в выбранных для примера странах с федеративным устройством регулирующая функция принадлежит трансфертам, распределяемым на основе формализованного механизма (основывающегося прежде всего на подушевом подходе). В то же на время налоги, утверждаемые центром и распределяемые на долевой основе (аналог российских регулирующих налогов), закрепляются за всеми субъектами межбюджетных отношений по единым нормативам.
Эффективность системы межбюджетных отношений в рассмотренных федерациях достигается в результате обеспечения адекватности доходных источников расходным потребностям всех уровней бюджетов. Сумма собственных доходов бюджета и переданных трансфертов позволяет полностью исполнить установленные расходные обязательства. Распределение финансовой возможно только при условии прозрачности и стабильности механизма выравнивания. Процедура расчета финансовой помощи остается неизменной на протяжении, как минимум, 3-5 лет. В результате каждый субъект федерации имеет возможность
спрогнозировать свои доходы на будущие периоды. Объем трансферта зависит исключительно от объективных факторов, влияющих на расходные потребности и доходный потенциал бюджетов, а процедура расчета финансовой помощи не лишает получателей помощи заинтересованности повысить собственные бюджетные доходы.
Стоит отметить, что исходные пропорции распределения доходов между разными уровнями бюджета зависят от таких ключевых факторов, как вертикальное распределение расходных полномочий и степень неравенства подушевых бюджетных доходов субъектов федерации. Этими факторами и определяется потребность в концентрации средств в вышестоящем бюджете для осуществления механизма выравнивания.
Важным фактором современной бюджетной политики, как уже отмечалось, является перераспределение ресурсов для сглаживания территориального развития. Оно осуществляется с помощью межвременных и межтерри-ториальных трансфертов. Применение межвременных и межтерриториальных трансфертов
приводят к одному сходному результату - они поддерживают уровень потребления, стимулируя тем самым совокупный платежеспособный спрос в экономике. Если трансферты первого типа поддерживают спрос в определенном периоде, то второго - между регионами. Они предотвращают миграцию населения из одного региона в другой, связанную со значительными затратами, и тем самым увеличивают совокупный располагаемый доход физических лиц.
Бюджетная политика в рамках федеративного государства может обеспечивать как межвременные, так и межрегиональные трансферты, воздействуя тем самым на увеличение дохода хозяйствующих субъектов.
Эффективность бюджетного федерализма может проявляться также и в характере сбора налогов. Эффект достигается тем, что в условиях федеративного государства хозяйствующие субъекты имеют возможность переносить производства из регионов с высоким уровнем налогообложения в регионы с умеренными налогами. Такие же условия существуют в рамках Российской Федерации. Поэтому в России, по нашему мнению, было бы выгодным аккумулировать часть налогов с мобильной налогооблагаемой базой в централизованный бюджет с перспективой их дальнейшего распределения в беднейшие районы страны.
Известно, что конкуренция между регионами в налоговой сфере так же позитивна, как и конкуренция в сфере бизнеса и приводит к положительным результатам. Однако существует опасность того, что допущение конкуренции между российскими регионами в налоговой сфере приведет к снижению эффективности сбора налогов из-за стремления регионов широко использовать систему льгот и преференций.
Таким образом, международный опыт доказывает, что ведущей стратегической тенденцией современного бюджетного федерализма является (при условии сохранения прав и полномочий субъектов), интеграционная политика: в экономике, политике, праве. Становление системы бюджетного федерализма в России требует выработки особых инновационных схем, учитывающих сформулированные принципы федерализма в экономически благополучных федеративных государствах с учетом особой российской специфики. Изучение мирово-
го опыта, анализ собственных проблем, мобилизация собственных ресурсов в каждом конкретном регионе - вот направление, способное вывести российские регионы из тупикового неравноправного положения в области финансовых и материальных ресурсов. С учетом международного опыта можно предложить следующие конкретные меры развития бюджетного федерализма в России:
а) полномасштабное участие субъектов Федерации в решении задач приватизации и ее реальной адаптации к специфическим условиям и задачам каждого из субъектов РФ;
б) проведение частичной ренационализации в пользу как федеральной государственной собственности, так и собственности субъектов Федерации;
в) совершенствование системы управления государственным имуществом, прежде всего пакетами государственных акций, в частности, в отраслях ВПК, на предприятиях энергосырьевого комплекса, передавая полномочия управления местным региональным органам власти.
Перенимая лучший опыт построения меж-бюджетных отношений в высокоразвитых странах мира с федеративным устройством, следует не только ожидать положительный эффект, но и делать корреляцию на специфику местных российских условий. А для этого требуется глубокое аналитическое изучение всего накопленного фактического материала позитивного применения инструментов и моделей бюджетного федерализма в конкретных исторических условиях.
Примечания:
1 Занадворнов В.С., Колосницына М.Г Экономическая теория государственных финансов: Учебное пособие для вузов. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2006. С. 2122.
2 Buettner Thiess. Equalization transfers and dynamic fiskal adjustment: results for german municipalities and a US-German comparison // IFIR Working Paper Series, Institute for Federalism & Intergovernmental Relations. - October 2007.
3 Докальская В.К. Бюджетный федерализм в России и мировой практике // Финансы и кредит. 2007. № 35.
4 Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика / Общ. ред. Мигары Де Сильвы, Г Курляндской. - М.: Весь мир, 2006.
5 Federal Transfers to Provinces and Territories: Canada Health Transfer // Canada Department of Finance. - 2010.
6 Докальская В.К. Бюджетный федерализм в России и мировой практике // Финансы и кредит. 2007. № 35. С. 29-35.
Библиография:
1. Докальская В.К. Бюджетный федерализм в России и мировой практике // Финансы и кредит. 2007. № 35. С.29-36.
2. Закревская Г.С. Развитие бюджетных отношений местного самоуправления. Калининград : БИЭФ, 2007. -128 с.
3. Занадворнов В.С., Колосницына М.Г. Экономическая теория государственных финансов: Учебное пособие для вузов. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2006. -390 с.
4. Кибилдс А. А. Концептуальные и стратегические подходы к формированию новой модели будущего России. Сб.: VI Международная Кондратьевская конференция, «Есть ли у России несырьевое будущее?» М.: ИЭ РАН, 2008. - 412 с.
5. Кибилдс А. А. Механизм финансового выравнивания в практике бюджетного федерализма Германии. Сборник аспирантов и докторантов, М.: ИЭ РАН, 2007. -334 с.
6. Мартинес-Васкес Хорхе. Россия: переход к новому федерализму. М.: Весь Мир, 2002.
- 120 с.
7. Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика / Общ. ред. Мигары Де Сильвы, Г. Курляндс-
кой. - М.: Весь мир, 2006. - 464 с.
8. Стат. материалы. Минфин РФ Создание условий для эффективного выполнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. М.: Минфин, 2010. -219 с.
9. Якобсон Л.И. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам. М.: ГУ ВШЭ, 2006. -19 с.
10. Akai Nobuo, Mikami Kazuhiko. On Fiscal Federalism under Democracy // CIRJE - F - 313 Discussion Paper. - January 2005. - 65 p.
11. Buettner Thiess. Equalization transfers and dynamic fiskal adjustment: results for german municipalities and a US-German comparison // IFIR Working Paper Series, Institute for Federalism & Intergovernmental Relations. -October 2007. - 431 p.
12. Burgess, M., and Gagnon, A.-G. Comparative Federalism and Federation. Competing Traditions and Future Directions. Toronto - Buffalo: University of Toronto Press. 1993.- 250 p.
13. Duchacek, I. The Territorial Dimension of Politics. Within, Among and Across Nations. Boulder and London: Westview Press. 2005. - 328 p.
14. Federal Transfers to Provinces and Territories: Canada Health Transfer // Canada Department of Finance. 2010. - 120 p.
15. Migara O. de Silva, Galina Kurlyandskaya. Intergovernmental reforms in the Russian Federation : one step forward, two steps back? Washington : World bank, cop. 2009. - 135 p.
16. Smith, G., ed. Federalism: The Multiethnic Challenge. London-New York: Longman. 1996. -314 p.
