CC BY
52
УДК 340.12, 340.12, 342.7, ББК 67.2, 67.300.
пути совершенствования конституционно-правового регулирования
прав и свобод граждан
в условиях чрезвычайного положения.
марина ЕВГЕНЬЕВНА ВОЛОЧКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры Управления трудом и персоналом, доцент кафедры инженерной педагогики РГУ нефти и газа имени ИМ.Губкина
E-mail: [email protected]; СЕРГЕЙ ЭНГЕЛЬСОВИЧ МЕРЗЛЯКОВ, кандидат юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства РГУ нефти и газа имени ИМ.Губкина,
заслуженный юрист России. E-mail: [email protected] Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор кафедры истории государства и права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя; Михайлова Н.В.;
Рецензент: доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права РГУ нефти и газа имени ИМ.Губкина Рожнов С.Н. Научная специальность 12.00.02. — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируются способы конституционно-правового регулирования ограничения прав и свобод гражданин России и пути их совершенствования. Выявляются причины возникновения чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации. Приводятся практические примеры в области введения чрезвычайных положений в отдельных субъектах Российской Федерации. Анализируются международные акты в этой области права, постановления Конституционного суда РФ, отдельные доклады Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации.
Ключевые слова: ограничение прав и свобод граждан в период чрезвычайного положения, политические партии, политические организации, политические движения, юридические полномочия субъектов Российской Федерации, противоправные виды деятельности, судебное обжалование.
Annotation. Ways of constitutional and legal regulation of restrictions on the rights and freedoms of the citizens of the Russian Federation and ways of their improvement are considered. The causes of emergency situations in the country are analyzed. The introduction of emergency situations in some regions of Russia is illustrated by specific examples. International regulations in this branch of the law as well as rulings of the Constitutional Court of the RF and those of the Presidential Human Rights Commission are analyzed.
Keywords: restrictions on human rights and freedoms under emergency situations, political parties, political organizations, political movements, dispositive power of constituents of the Russian Federation, unlawful acts, court appeal.
В Российской Федерации существует определенный опыт регламентации ограничений прав и свобод граждан. Однако имеют место проблемы в силу того, что демократия, правовое государство, рыночная экономика и гражданское общество начинают утверждаться, а следовательно, существующая модель механизма регулирования, претерпевает изменения, идет поиск направлений ее совершенствования.
Известно, что право на участие в управлении делами государства входит в число основополагающих
политических прав и свобод гражданина. Это право, получив международно-правое признание в статье 21 Всеобщей декларации прав человеку которая гласит: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или же через посредство свободно избранных представителей»,1 затем неоднократно подтверждалось и развивалось в ряде других международных документов, в том числе в статье 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., в ст. 25
Международного пакта ООН о гражданских и политических правах 1966 г., в статье 29 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г.2
Наиболее массовыми и действенными формами участия населения в государственном управлении являются выборы и референдумы. Именно выборы обеспечивают отбор и ротацию существенной части политических лидеров, формирование не только представительных, но и некоторых исполнительных органов власти, контроль за их деятельностью, выявление мнения населения по широкому кругу общественных проблем и деятельности политиков и должностных лиц. Граждане могут полностью реализовать свое право на участие в выборах и референдуме, если это участие осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права (прямого волеизъявления) при тайном голосовании.
При этом само участие является свободным и добровольным. Однако, при создании нормативных актов, допускается применение положений, противоречащих принципам Конституции РФ. В связи с этим Конституционным судом рассматриваются деда об избирательных правах граждан, о конституционности нормативных актов субъектов РФ,3 дела о толковании Конституции., осуществляется проверка конституционности положений законов. Например, постановлением Конституционного суда признаются не соответствующими Конституции РФ, положения, которые при незаконном отказе в регистрации кандидата ограничивают полномочия суда по отмене итогов голосования, результатов выборов и выявлению адекватности отражения в них реальной воли избирателей, подменяя такое выявление формальным «определением достоверности результатов волеизъявления избирателей», принявших участие в голосовании, чем умаляются и ограничиваются избирательные права и право граждан на судебную защиту.4
Кроме того, существует целый ряд нарушений избирательных прав граждан, их права на участие в референдуме, вызванных отклонениями в сложном избирательном процессе, процессе проведения референдума от международных и российских демократических стандартов, принципов и норм. Частично эти нарушения были связаны с пробелами в избирательном законодательстве, например ФЗ РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 19 сентября 1997г. Следует отметить, в этой части Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».5 При проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соот-
ветствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее, чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий — не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения. Тогда как в предыдущем законе (1997 г.) избирательное объединение — политическое общественное объединение (политическая партия, иная политическая организация, политическое движение), которое создано и зарегистрировано в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне.6
Устранению недостатков законодательного регулирования участия граждан в избирательном процессе будет способствовать и разработанная нижней палатой Российского парламента новая редакция федерального закона «О выборах, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Совершенствование и упорядочивание законодательства субъектов Российской Федерации об организации и проведении выборов и референдумов в субъектах и в муниципальных образованиях может осуществляться теперь и с использованием разработанных законов. Несмотря на отмеченные позитивные сдвиги, прошедшие еще в 1998г., выборы в органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления показали, что продолжаются нарушения избирательного права. Часть из этих нарушений приобретает более изощренный характер, появляются новые тенденции в отклонениях от демократических принципов осуществления некоторых сторон избирательного процесса при нередко формальном соблюдении норм избирательного права. Во всех таких случаях это приводило, как правило, к нарушению прав и свобод избирателей.
Кроме того, еще в 1998 году Комиссией по правам человека отмечалось, что в ходе выборов нередко использовались и продолжают использоваться в настоящее время, что и продемонстрировали выборы 2003 г.:противоправные формы и методы ведения кампании, основанные на психологическом давлении и дезинформации избирателей, их подкупе; заключение между кандидатами в депутаты и избирателями договоров на проведение предвыборной агитации с выплатой последним определенных сумм и обещанием более крупного вознаграждения в случае победы на выборах; в отношении же ряда кандидатов и их доверенных лиц применяются угрозы и насильственные действия; использование главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации своих юридиче-
ских полномочий и фактической власти, связанных с их служебным положением, для обеспечения победы на выборах себе и угодным им лицам.
В данном спорном случае возможно судебное обжалование отказа комиссии. Между тем включение в списки избирателей в судебном порядке в день голосования существенно затрудняет реализацию активного избирательного права. Представляется возможным разрешать подобные спорные вопросы в территориальных избирательных комиссиях; отстранить от участия в выборах реальных соперников кандидатов, представляющих силы. При этом нередко одновременно выдвигаются заведомо слабые, «непроходные» кандидатуры, призванные создать видимость соблюдения принципа альтернативности выборов.7
Одним из наиболее ярких примеров названных тенденций явились выборы Президента в Республике Башкортостан. Как следует из Постановления Конституционного суда Российской Федерации, отдельные положения ряда статей Конституции Республики Башкортостан, законов республики «О Президенте Республики Башкортостан» и «О выборах Президента Республики Башкортостан» противоречили Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Так, применительно к кандидату в Президенты республики действовали, вопреки указанному федеральному законодательству, следующие ограничения пассивного избирательного права граждан: сроки обязательного проживания на территории республики, пределы максимального возраста кандидата и иные пределы минимального возраста кандидата (35 вместо 30 лет), знание башкирского языка как одного из государственных языков республики. Такие же и сходные нарушения принципов всеобщности, состязательности и равенства избирательных прав граждан нормы, противоправно вводящие, например, ценз республиканского гражданства, существуют и в избирательном законодательстве Кабардино-Балкарской Республике, в Республике Саха (Якутия), Республике Хакасия и в ряде других субъектов Российской Федерации.
С правом избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления тесно связано следующее конституционное право граждан на объединение и свободу деятельности общественных объединений. Граждане объединяются в некоммерческие формирования общественных объединений на основе следующих принципов: добровольности; самоуправления; собственной (личной) инициативы, общности интересов, для реализации общих целей, указанных в уставе общества.8 Деятельность общественных и общественно-политических организаций на территории Российской Федерации регулируется нормами Федеральных i законов «Об общественных объединениях», «О политических партиях», устанавливающих названные выше ограничения их создания и деятельности. Министерству юстиции Российской Федерации и Генеральной прокуратуре
Российской Федерации предоставлены достаточные полномочия для осуществления контроля над соответствием деятельности общественных объединений их уставным целям. Так, например, возложенная обязанность, а значит, и представленное право, на осуществление проверки достоверности информации содержащейся в представленных документах не нарушает прав граждан на объединение, а способствует объективному подтверждению обстоятельств фактического создания общественного объединения, кроме того, проводимые проверки и участие в проводимых политическими партиями мероприятиях, должны быть более тщательными и периодическими, так как правоприменительная практика показывает, качество законодательной базы.
Прописанный порядок контроля за деятельностью политических партий (ст.ст. 38, 39) заслуживает особого внимания, а также необходимо отметить, что использование нормативных актов затруднено наличием отсылочных норм, что позволяет говорить о необходимости принятия единого нормативного акта, регулирующего право граждан на участие в общественных объединениях и политических партиях.
Еще в 1998 г. Уполномоченный по правам человека в Докладе предлагал в целях борьбы с экстремизмом принять закон «О политическом экстремизме» и только 25 июля 2002 г. данный федеральный закон был принят9.
Вместе с тем, необходимы прочные правовые гарантии того, чтобы борьба с политическим экстремизмом не была использована как предлог для воссоздания системы политического сыска, ущемления гражданских прав и свобод, ограничения демократии. Вышеперечисленные факторы оказывают влияние на одну из наиболее характерных форм политического участия граждан, реагирующих на ограничение их гражданских прав, а иногда и политических прав и свобод — конфликтное или протестное участие10. Тем самым, оказывается косвенное влияние на политическую систему, поскольку акции протеста вынуждают политических лидеров и государственных деятелей искать способы корректировки ценностных ориента-ций и технологии их управления11.
Комиссия по правам человека получает большое количество жалоб, отказы органов государственной власти и местного самоуправления в разрешении на проведение публичных массовых мероприятий. В жалобах граждане указывают на несовершенство законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок реализации конституционного права, закрепленного в ст. 30 Конституции РФ12. В результате проверки обращений Комиссией было установлено следующее:
нормативными актами субъектов РФ отменяется уведомительный порядок организации публичных массовых мероприятий, установленный в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года, а также
Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 года, вводится разрешительный порядок, неправомерно ограничивающий права граждан;
ограничивается круг лиц-участников только представителями зарегистрированных общественных объединений.
В ряде субъектов Российской Федерации приняты и действуют нормативные акты, регулирующие порядок организации и проведения публичных массовых мероприятий.
Россия осуществляет трансформацию в государство, основанное на верховенстве закона и обеспечении граждан всеобъемлющими гарантиями, соблюдения их прав и свобод. Однако, современное социально-экономическое положение страны является препятствием на пути полномасштабного формирования демократических институтов.
В результате проведенного исследования, авторами предложен комплекс мер, направленных на совершенствование функционирования института ограничения прав и свобод человека и гражданина в условиях режима чрезвычайного положения, вводимого в условиях современного демократического и правового государства. Необходимо предусмотреть ответственность лиц, оказывающих юридическую помощь в случае ее неквалифицированности, для чего необходимо разработать нормативно-правовые акты, посвященные правовой экспертизе их действий. Отмечая востребованность детализации регламентации ограничений политических прав и свобод личности, предлагается уточнить содержание п. 3 ст.55 Конституции РФ, сформулировав его в следующей редакции: «Права и свободы человека и гражданина могут быть непосредственно ограничены Конституцией РФ или федеральным конституционным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны, безопасности государства и общества; а так же поддержания международной стабильности и безопасности. Необходимо использовать результаты анализа зарубежного опыта, регламентации ограничений политических прав и свобод, в таких правах выражается основа социально-правового государства, которое не только должно поровну раздавать всем гражданам материальные блага, но обязано предоставить им возможность обеспечивать себе достойную жизнь, благодаря возможности реализовать свои политические права, их носители фактически получают возможность в условиях рыночных отношений включиться в механизм распределения благ.
Ограничение же прав и свобод человека и гражданина в условиях чрезвычайного положения представ-
ляет собой изъятие в целях обеспечения национальной безопасности и защиты основ конституционно-правового статуса личности прав и свобод, позволяющих участвовать в управлении делами государства, в условиях, когда иными правовыми средствами невозможно справиться с возникшими чрезвычайными обстоятельствами, и государство в одностороннем порядке может на время отступить от некоторых своих обязательств. Рассматриваемые в рамках настоящего исследования права и свободы, по сути, представляют собой некий критерий зрелости и совершенство отдельно взятого общества и государства.
1 См,; Всеобщая декларация прав и свобод человека // Библиотечка Российской газеты. 1999. Вып. 22-23
2 Сборник действующих доктрин, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. — М., 1978. Вып. XXXII, С. 44.
3 Постановление Конституционного суда РФ от 27 апреля 1999 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статш 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в дакцпи от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 1998 г., N 4.
4 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 2002 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 92 Фе-деральногоого закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М, Траспова» // «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», 2002 г., N 1.
5 СЗ РФ. 1997 г. №38. Ст. 4339.
6 ФЗ РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ // Российская газета от 15 июня 2002 г., №106 (2974).
7 Доклад Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерация 1998 г. «О соблюдении прав человека и гражданина в РФ в 1998 г.» // http://www.mshr.ro/dock/kom-ip.98.htm
8 Массовое общественное объединение, не имеющее членства и преследующее социальные, политические и иные, общественно полезные дели, поддерживаемые участниками общественного движения представляет собой общественное движение.
9 Доклад Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерация 1998 г. «О соблюдении прав человека и гражданина в РФ в 1998 г.» // http://www.mshr.ro/dock/kom-ip.98.htm
10 Назаров М.М. Политический протест: опыт эмпирического анализа, // Социс. — 1995. — №1; Растов Ю.Е. Протестное поведение в регионе (на примере Алтайского края) // Социс. — 1996. — №6; Букетов Коллективные действия профсоюзов и стачечное движение в России в 1995 г.//Альтернативы.— 1996.-№1.
11 См.: Гончаров Д.В. Гонтарева Д.Б. Введение в политическую науку. М., 1996. С. 165,184. Медведев Р. Народ и власть. // Свободная мысль. -1998. -№4. -СП, 19-20.
12 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 1999 г.
