CC BY
39
ФОРМИРОВАНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ НАЧАЛ МНОГОПАРТИЙНОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
ВЯЧЕСЛАВ НИКОЛАЕВИЧ БЕЛОНОВСКИЙ,
профессор кафедры публичного права юридического факультета РГГУ;
ГЕОРГИЙ АРТУРОВИЧ ТУТХАНЯН,
адъюнкт Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научные специальности 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве;
12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Скайоп-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. На основании анализа конституционных положений о праве граждан на идеологическое и политическое многообразие исследуется процесс формирования мультипартийности в ходе становления политической системы Российской Федерации.
Ключевые слова: реформа избирательной системы; ст. 6 Конституции СССР; появление политических партий и объединений; Конституция РФ 1993 г.; свобода деятельности общественных объединений; выборы в Государственную Думу; реализация конституционных прав граждан на идеологическое и политическое многообразие.
Annotation. The authors analyse constitutional provisions of the rights of citizens to ideological and political diversity and explore the process of forming multiparty system during the formation of the political system of the Russian Federation.
Keywords: reform of the electoral system; Art. 6 of the Constitution of the USSR; the emergence of political parties and associations; the Constitution of the Russian Federation in 1993; freedom of association; elections to the State Duma; implementation of the constitutional rights of citizens to ideological and political diversity.
XIX партийная конференция 1988 г. приняла ряд принципиальных решений, направленных на обновление системы единой партийно-государственной власти, в которой правившая партия была непосредственно вмонтирована в структуру государственного управления, играя в ней роль руководящего центра. Одним из средств для этого была реформа избирательной системы. Согласно новому избирательному закону1, помимо квот для КПСС, профсоюзов, комсомола, право выдвижения кандидатов предоставлялось и другим корпоративным организациям и гражданам по месту жительства. Несмотря на активные усилия партноменклатуры взять этот процесс под свой контроль, новые избирательные правила в большей степени, чем ожидалось, сумели пошатнуть устои однопартийности. Изменение избирательного законодательства имело следствием появление легальной оппозиции пока в неорганизованных, скрытых формах, но фактически являвшейся прообразом будущей многопартийности.
В марте 1990 г. III съезд народных депутатов СССР изменил редакцию ст. 6 Конституции СССР, изъяв из нее положение о КПСС как руководящей и направляющей силе общества и ядре политической си-
стемы. В новой редакции ст. 51 была закреплена возможность образования и других политических партий.
Рост многопартийности заставил разваливающуюся КПСС, государство принять меры к тому, чтобы как-то упорядочить процесс, поставить его в определенные рамки. В октябре 1990 г. принимается Закон СССР «Об общественных объединениях»2.
С узаконением многопартийности возникла реальная возможность для институционализации различного рода неформальных объединений и реорганизации их в политические партии. В 1990—1991 гг. сформировались основные политические партии либерально-демократической направленности — Социал-демократическая, Демократическая, Республиканская, Крестьянская, Народная партия свободной России, Движение демократических реформ, Либе-
1 Закон СССР от 1 декабря 1988 г. № 9855-ХТ «О выборах народных депутатов СССР» // ВВС СССР. 1988. № 49. Ст. 729; Бе-лоновский В.Н. Электоральное право Российской Федерации. М., 2010; Избирательная реформа: опыт, проблемы, перспективы / Под ред. проф. Васильева В.И. М., 1993; Иванченко А.В., Любарев А.Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии; 2-е изд., испр. и доп. М., 2007.
2 Закон СССР от 9 октября 1990 г. № 1708-1 «Об общественных объединениях» // ВСНД и ВС СССР. 1990. № 42. Ст. 839.
рально-демократическая партия Советского Союза и др. Одновременно шло интенсивное образование организаций национал-патриотической ориентации — Республиканской народной партии, движения «Русское национальное единство». На несколько течений и организаций распался Национально-патриотический фронт «Память». В тот же период были созданы объединения с «ретроспективной» идеологией — Конституционно-демократическая партия—партия народной свободы, Движение социалистов-народников, Союз русского народа, ряд монархических организаций.
Однако, с ростом оппозиции вызрела и новая революционная ситуация в СССР. Неудачи реформ в советском обществе, дальнейшее ухудшение жизни людей, кровавые конфликты в республиках, августовский путч в Москве, политические интриги лидеров — все это обострилось к концу 1991—1992 гг. и привело к развалу Советского государства. Указом Президента Б.Н. Ельцина от 6 ноября 1991 г. «О деятельности КПСС и КП РСФСР» были приостановлены и признаны незаконными деятельность КПСС и КП РСФСР на всей территории страны. В Указе, в частности, отмечалось, что «КПСС никогда не была партией. Это был особый механизм формирования и реализации политической власти путем сращивания с государственными структурами или их прямым подчинением КПСС. Руководящие структуры КПСС осуществляли свою собственную диктатуру, создавали за государственный счет имущественную основу для неограниченный власти. Деятельность структур партии в установленном порядке не зарегистрирована и осуществлялась с грубыми нарушениями закона»3.
В ходе новой демократической революции было разрушено то, на что опиралась КПСС. С введением частной собственности и появлением богатых и бедных произошла смена общественного строя. Новое российское демократическое государство, отвергая насилие и тоталитаризм, дало возможность многим партиям реформироваться и укрепиться, а также создало реальные условия для дальнейшего развития законодательства о политических партиях и общественных объединениях, развития демократии в стране.
Идейные и тактические разногласия самих коммунистов привели к образованию на левом фланге радикальных партий — Российской коммунистической рабочей партии, движения «Трудовая Россия» и др. и партий неокоммунистического толка — КПРФ и Аграрной партии России, выступающих за созда-
ние умеренно-демократических партий парламентского типа.
Дальнейшее углубление и развитие законодательство об общественных объединениях получило в Конституции РФ 1993 г.4. В ней подтверждается право каждого на объединение, что служит юридической основой образования и деятельности этих общественных институтов, включая политические партии. Хотя о партиях в Конституции РФ специально не упоминается, но право на их создание вытекает из смысла ч. 3 ст. 13, признающей в России политическое многообразие и многопартийность. Кроме того, ч. 4 той же статьи закрепляет принцип равенства всех общественных объединений.
Согласно Основному закону право на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать либо не вступать в существующие общественные объединения, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Конституция РФ закрепляет в качестве одной из важнейших гарантий свободы объединений соблюдение принципа добровольности создания и деятельности общественных объединений. Никто не может быть принужден как к вступлению в какое-либо объединение, так и к пребыванию в нем. Одновременно Основной закон гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям. Принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может служить основанием для ограничения их прав и свобод, условием для предоставления государством каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
В Конституции РФ гарантируется свобода деятельности общественных объединений. Они создаются гражданами по своему выбору без предварительного разрешения органов государственной власти и мест-
3 Указ Президента РСФСР от 23 августа 1991 г. N° 79 «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.1991. № 35. Ст. 1149; Указ Президента РСФСР от 6 ноября 1991 г. № 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1537.
4 Конституция РФ. Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 1994. № 1. Ст. 1 (с изм. и попр. СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445).
ного самоуправления, могут регистрироваться в органах юстиции и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения таких прав. Не допускается вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных организаций, равно как и вмешательство последних в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, за исключением предусмотренных законом случаев. Предусмотрено право граждан, их объединений обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом, применяемым или подлежащим применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем законы.
В декабре 1993 г. состоялись выборы в Государственную Думу Российской Федерации первого созыва. Еще 1 октября 1993 г. Президент Российской Федерации издал Указ «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти в переходный период». В нем был определен численный состав Государственной Думы в количестве 450 человек, одна половина которых избирается по пропорциональной системе по общефедеральным спискам избирательных объединений, а вторая половина — по мажоритарной системе в одномандатных округах с голосованием в один тур5.
В соответствии с Законом об общественных объединениях все представленные в Государственной Думе политические партии образовали самостоятельные фракции. С точки зрения обеспечения реальной многопартийности, формирование партийных фракций как специфического института парламентской демократии имело большое значение, так как они не только впервые в отечественной истории получили официальный юридический статус, но и стали полноправными участниками законодательного процесса. В развитие действующего законодательства Регламент Государственной Думы первого созыва предусматривал самые широкие полномочия партийных фракций: по партийно-политическому принципу формировались все руководящие органы палаты, ее комитетов и комиссий; через своих представителей фракции могли выступать с законодательными инициативами и проектами постановлений Государственной Думы, обра-
щаться с запросами к любому государственному органу или должностному лицу; им было предоставлено право организации парламентских слушаний, круглых столов, семинаров по проблемам законотворческой деятельности, проведения пресс-конференций, встреч с избирателями. Тем самым политическим партиям были созданы все необходимые правовые и организационные возможности для реализации ими своей функции представительства общественных интересов на законодательном уровне.
Практика избирательных кампаний после 1993 г., массовое возникновение избирательных объединений и блоков потребовали внесения корректив в федеральное законодательство об общественных объединениях. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»6, ограничившись общим определением избирательного объединения как общественного объединения, устав которого предусматривает участие в выборах посредством выдвижения кандидатов, этой задачи не решил. Более того, расширительное толкование понятия «избирательное объединение» в условиях почти полной неразвитости института политических партий и неясности их политико-юридического статуса привело к тому, что право участвовать в выборах получили блоки и общественные объединения, не являющиеся по существу политическими, что, в свою очередь, могло еще больше запутать избирателя.
Полностью не решил этой задачи и ФЗ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»7. Подтвердив действие норм аналогичного Закона 1993 г. в части, касающейся особенностей регистрации и деятельности политических партий, он разделил понятия «общественное объединение» и «общественная орга-
5 По итогам голосования из 13 избирательных объединений, принимавших участие в выборах по партийным спискам, только восемь преодолели установленный 5-процентный барьер: Либерально-демократическая партия России получила 24,6 голосов и соответственно 58 депутатских мест, блок «Выбор России» — 15% (40), Коммунистическая партия РФ — 11,2% (32), Аграрная партия России — 8% (21), блок «Явлинский — Болдырев — Лукин» (Яблоко) — 7,7% (20), Демократическая партия России — 5,6 % (14), Партия российского единства и согласия — 5,8% (17), политическое движение «Женщины России» — 8,7% (21).
6 ФЗ РФ от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.
7 ФЗ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930 (с изм. и доп. СЗ РФ. 2012. № 30. Ст. 4172).
низация» (как разновидности общественного объединения, основанного на членстве). Однако, Закон не внес соответствующих уточнений, касающихся особого статуса общественно-политических объединений. Более того, определив существование в уставе общественных объединений записи о праве на участие в выборах достаточным основанием для признания за ними права на выдвижение собственного списка кандидатов по общефедеральному округу, Закон фактически устранил различие прав участия в выборах между политическими партиями, общественно-политическими движениями и иными общественными объединениями и, тем самым, изменил содержание правосубъектности общественных объединений в избирательном процессе.
Эта новация стала причиной того, что на парламентских выборах 1995 г. количество потенциальных участников кампании выросло почти вдвое. Если в 1993 г. списки кандидатов в депутаты Государственной Думы первоначально выдвинули 35 общественных объединений, то в 1995 г. их стало уже 69, а заявили о желании выдвинуть кандидатов 111 партий и общественных объединений, из которых 43 были зарегистрированы ЦИК России для участия в выборах (на прошлых выборах (1993 г.) — 13).
Тем не менее, итоги избирательной кампании 1995 г. дают основание утверждать, что за два прошедших года демократическое Российское государство совершило серьезный шаг как в укреплении самих партий, так и в развитии политико-правовой культуры общества, сделав многопартийность устойчивой реальностью. Если на выборах 1993 г. 5-процентный барьер преодолели восемь избирательных объединений, то в 1995 г. это сумели сделать только четыре объединения. В новом составе Государственной Думы значительно большим по сравнению с 1993 г. оказалось количество депутатов, избранных непосредственно от различных партий, движений и блоков. Соответственно, почти в два раза (со 127 до 77) уменьшилось число депутатов, выдвигавшихся не от партий и движений, а от групп избирателей, и имевших статус независимых кандидатов.
Опыт проведения выборов в Государственную Думу второго созыва сделал очевидной необходимость более четкого определения статуса общественно-политических объединений, в частности, их права на участие в выборах в качестве избирательных объединений. Первый шаг в этом направлении был сделан в
1997 г. с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»8. В нем содержится качественно новая правовая трактовка избирательного объединения как политического общественного объединения (политическая партия, политическая организация, политическое движение), основными уставными целями которого являются участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления путем выдвижения кандидатов, участие в организации и деятельности этих органов. Таким образом, в основу законодательного определения политического общественного объединения был положен комплексный функциональный критерий, позволяющий отделить политические объединения от неполитических.
Следующим важным шагом в совершенствовании правового регулирования деятельности политических общественных объединений стал Федеральный закон
1998 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общественных объединениях». Он ввел ряд конкретных ограничительных признаков политического общественного объединения, при наличии хотя бы одного из которых последнее не могло быть признано в качестве политического. К таковым не могли быть отнесены объединения, во-первых, зарегистрированные в качестве профсоюза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии, а также общественного фонда, учреждения, органа общественной самодеятельности; во-вторых, уставом которых допускается членство иностранных граждан или предусматривается формирование объединения по профессиональному, национальному, расовому или конфессиональному признаку; в-третьих, преследующие цели извлечения прибыли посредством предпринимательской деятельности и распределения получаемой прибыли (имущества, собственности), а также созданные для реализации любительских и иных неполитических интересов.
Такая правовая конструкция общественного объединения как своеобразного родового понятия, охва-
8 ФЗ от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339 (с изм. и доп., внес. ФЗ от 30 марта 1999 // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1653).
тывающего политические партии, непартийные политические объединения и политические движения, сыграла определенную позитивную роль на ближайших парламентских выборах. В избирательной кампании 1999 г. принимало участие 26 избирательных блоков и объединений, и только шесть из них сумели набрать предусмотренные законом для получения депутатских мандатов 5% голосов избирателей9.
Избранная в конце 1993 г. Государственная Дума первого созыва вновь вернулась к закону о политических партиях. Однако, его ожидала нелегкая судьба; закон трижды обсуждался в первом чтении, дважды — во втором и был принят в третьем чтении 8 декабря 1995 г. на последнем заседании палаты. Разработчики закона аргументировали необходимость его принятия тем, что он регулирует отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами своего конституционного права на идеологическое и политическое многообразие. С принятием Закона и появляется особая организационно-правовая форма «политическая партия», так как Закон «Об общественных объединениях» не рассматривает это понятие и отсылает к специальному законодательству. Закон о партиях, как отмечали его разработчики, закрепляет принципиальные
отличия политических партий от иных общественных объединений, прежде всего в возможности выдвигать кандидатов на выборные и иные должности в органы государственной власти и органы местного самоуправления, создает правовую основу для деятельности фракций политических партий в представительных органах всех уровней. В последующие годы линия на искусственное выращивание политических партий и формирование в стране многопартийной системы ограниченного типа с доминирующей «партией власти» во главе получила дальнейшее развитие.
9 Что касается дальнейшего развития законодательства об общественно-политических объединениях с точки зрения наиболее полной реализации конституционных прав граждан на идеологическое и политическое многообразие, то этот вопрос долгое время оставался дискуссионным. Споры, в основном, сводились к тому, нужен или не нужен специальный закон о политических партиях. Одни были убеждены, что принятие отдельного закона о партиях, фактически закрепляющего их монополию на участие в выборах, противоречило бы реально сложившейся в стране партийно-политической системе, в которой, наряду с партиями, все более активную роль играют и политические движения. Другие, наоборот, считали, что такой закон необходим, поскольку партии являются исторически вызревшим типом общественной организации, наиболее адекватно отвечающим потребностям политической деятельности, имеют сравнительно четкие идеологические ориентиры и организационную структуру, а потому легче поддаются контролю со стороны общества и государства.
ВЕЩНОЕ И ОБЯЗАТЕЛЬСТВЕННОЕ ПРАВО В РИМСКОМ И РОССИЙСКОМ ПРАВЕ
АЛЕКСЕЙ АЛЕКСЕЕВИЧ ИВАНОВ,
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры истории государства и права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: [email protected]; ТАТЬЯНА ЛЬВОВНА МАТИЕНКО, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры истории государства и права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научные специальности 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве; 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются особенности вещного и обязательственного права в римском и российском праве. Отмечается особый статус института права собственности в Древнем Риме и специфичность его развития и закрепления в советском и современном российском законодательстве. По аналогичной схеме освещается характерность обязательственного права.
Ключевые слова: гражданско-правовые отношения, вещное право, институт собственности, владение, римское право, Законы XII таблиц, поссесия, доминий, обязательственное право, договорное и деликтное право.
Annotation. Deals with the features of a corporeal and liability law in the Roman and Russian law. The author considers the special status of the institute of property rights in ancient Rome and the specifics of its development and consolidation of the Soviet and modern Russian legislation. The similar scheme highlights the specificity of the law of obligations.
Keywords: civil relations, property law, the institution of property, possession, Roman law, Laws of XII Tables, possesiya, dominoes, liability law, contract and tort law.
