CC BY
56
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2017. № 5
Е.И. Волгин
(кандидат полит. наук, доцент кафедры истории общественных движений и
политических партий исторического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова)*
ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЯХ В РФ (1990-1993)
Статья посвящена проблеме разработки в РФ закона о политических партиях в начале 1990-х гг. На основании привлечения широкого круга источников (парламентских материалов, нормативно-правых актов, периодической печати) автор реконструирует политико-правовой процесс, связанный с полемикой, развернувшейся вокруг данного законопроекта. Проблема рассматривается в общем контексте политико-правовой стратегии, которую новая «демократическая» власть проводила в отношении альтернативных общественно-политических объединений. Автор анализирует объективные и субъективные факторы, препятствовавшие принятию закона о партиях в 1990—1993 гг.
Ключевые слова: Политические партии, общественные объединения, законодательство, закон, Конституция, Съезд народных депутатов РСФСР, Верховный Совет, Ельцин, Конституционный Суд.
The article concerns the drafting of the law of political parties in Russia in the early 1990s. Based on the wide range of sources (parliamentary materials, normative acts, periodicals), the author reconstructs the political and legal discussion around this bill. The problem of a new political party's legislation is considered in the context of the state course, of Russian "democratic" authorities towards alternative political organization. The article analyzes the objective and subjective factors hampering the drafting and enactment of a law on political parties.
Key words: Political parties, public associations, legislation, law, Constitution, the Congress of People's Deputies of the RSFSR, Supreme Council, Boris Yeltsin, Constitutional Court.
* * *
Закон о политических партиях появился в нашей стране лишь спустя десятилетие с того момента, когда российский Минюст зарегистрировал первую партию. Это вовсе не означает, что общественно-политические объединения в РФ на протяжении всего этого времени пребывали в правовом вакууме. Их деятельность регламентировалась конституциями СССР — РСФСР — РФ, в 1990 г. появился Закон СССР «Об общественных объединениях», действовавший в России до 1995 г. Участие партий в выборах регламенти-
* Волгин Евгений Игоревич, тел.: 926-792-87-87; e-mail: [email protected]
ровалось избирательным законодательством, которое претерпело серьезные изменения в 1990-е гг. Тем не менее, разработка специального закона о партиях, в силу ряда объективных и субъективных причин, растянулась на годы.
Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля 2001 г., действующий в России в течение уже более 15 лет, вызывает закономерный интерес правоведов и политологов. Некоторые из них касаются истории становления российского законодательства о партиях. Но в основном их труды носят научно-практический (прикладной) характер и направлены на то, чтобы сориентировать нынешних политиков в перипетиях действующего законодательства о партиях1. При этом практически отсутствуют специальные исследования, посвященные раннему этапу разработки российского законодательства об общественных объединениях (политических партиях). Речь идет о непродолжительном, но крайне насыщенном и противоречивом периоде, когда российские депутаты, едва провозгласив государственный суверенитет, политический плюрализм и многопартийность, были вынуждены противостоять сохранявшимся рудиментам однопартийной системы. Это обстоятельство оказывало существенное влияние на государственно-правовую политику в отношении политических объединений. Но даже после «повсеместной победы демократии» в августе 1991 г., когда политическое пространство оказалось полностью расчищено, закон о партиях так и не был принят.
Тем не менее, отсутствие «юридически значимого» результата деятельности российских законодателей вовсе не означает, что сам процесс подготовки и принятия закона РФ об общественных объединениях, вся та борьба и напряженные споры, которые велись вокруг этого нормативного акта, не могут выступать в качестве объекта пристального изучения. Ибо многое из того, что предлагалось в те годы, легло в основу действующего законодательства о политических партиях.
1 Мамедов Х. Закон о партиях и проблема многопартийности в РФ. Оренбург, 2014; Бабурин С., Малумов А., Спиридонов А. Комментарий к Федеральному закону «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. № 95-Ф3 (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 64-ФЗ: постатейный). М., 2008; Левшуков-Энгель-гардт А. О действующей Конституции и политических партиях в России. М., 2005; Федоринов Е. Закон «О политических партиях» и тенденции развития многопартийности в РФ. Воронеж, 2003; Малый Д. Конституционное право на объединение в РФ. СПб., 2004; Заславский С., Лапаева В., Соловьева С., Шутько Д. Комментарий к федеральному закону «О политических партиях». М., 2002; Василик М. Федеральный закон «О политических партиях» и будущее многопартийной системы в России. СПб., 2002; Аверьянов А., Васецкий Н, Малов Ю. Комментарий к Федеральному закону «О политических партиях». М., 2002; Борисов И., Заславский С. Партии на выборах. М., 2007.
Российские парламентарии буквально с I Съезда народных депутатов (далее — СНД) РСФСР уделяли особое внимание правовым аспектам будущей многопартийности. Так, Декларация «О государственном суверенитете РСФСР» от 12 июня 1990 г. гарантировала общественным организациям, действующим в рамках Конституции России, равные возможности в управлении государственными и общественными делами2. Съезд также внес изменения в ст. 6 Конституции РСФСР, не удостоив при этом КПСС отдельного упоминания наряду с другими политическими партиями3. После продолжительных дискуссий, 16 июля 1990 г. ст. 6 и 7 Конституции РСФСР приобрели следующее звучание: «Политические партии, ...иные общественные организации, массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов. участвуют в выработке политики государства, управлении государственными и общественными делами»4.
При этом парламентарии настолько увлеклись дискуссией вокруг КПСС, что упустили из виду ст. 49, которая по-прежнему наделяла граждан России правом объединяться в общественные организации «в соответствии с целями коммунистического строительства»5. С другой стороны, учитывая начавшийся в республике процесс «де-коммунизации», исправление подобных «редакционных огрехов» казалось вопросом времени.
Для российских «демократов» первостепенной задачей являлось устранение наиболее вопиющих политико-правовых диспропорций, связанных с доминирующим положением КПСС и ее непосредственных функционеров в политической системе суверенной республики. В этой связи I Съезд одобрил два характерных документа: «Декрет о власти» и постановление «О механизме народовластия в РСФСР». Данные акты требовали «незамедлительно и со всей решительностью» пресекать всякое «противоправное вмешательство» партий в деятельность органов государственной власти и предприятий, а также запрещали совмещение партийно-государственных (советских) постов, партийное руководство силовыми структурами, финансирование партийных организаций из госбюджета6.
И хотя данные требования носили во многом декларативный характер, они знаменовали начало в России политики «департизации»,
2 Первый Съезд народных депутатов РСФСР. Стенограф. отчет (далее — I СНД). Т. IV. М., 1993. С. 478.
3 Волгин Е. Демонтаж однопартийной системы в СССР: политические и правовые аспекты // Вестник Моск. ун-та. Сер. 8. История. 2016. № 4. С. 90—106.
4 I СНД РСФСР. Т. IV. С. 330.
5 Конституция РСФСР 1978 г. в редакции от 16 июня 1990 г. URL: http:// constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1978/red_1978/5478724/chapter/6/#block_2600
6 I СНД РСФСР. Т. V. С. 432-433.
связанной с постепенным высвобождением республиканских институтов и должностных лиц из-под политического давления КПСС7. Именно эта стратегия вплоть до августа 1991 г. подталкивала российских законодателей к скорейшему принятию закона о политических партиях. Уже на I Съезде депутаты требовали «срочно и в самом лаконичном виде» разработать и принять этот закон, чтобы «уравнять все партии по условиям их организации и функционирования», «вывести их на единую стартовую черту»8. Задача заключалась в том, чтобы оказать всемерное политико-правовое содействие именно российским организациям, максимально подорвав легитимность КПСС. Дабы не откладывать этот вопрос на потом, Съезд поручил Верховному Совету в первоочередном порядке подготовить и рассмотреть проект закона о политических партиях9.
Насколько правомерным казалось принятие республикой «собственного» закона об общественных объединениях? Обновленное союзное законодательство вполне допускало такой вариант. Закон СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации» относил установление основ правового положения общественных объединений к совместному ведению Союза ССР и союзных республик10. Союзные депутаты, изменив формулировку ст. 6 Конституции, оперативно разработали и приняли в октябре 1990 г. закон СССР «Об общественных объединениях»11. Согласно его положениям, законодательство об общественных объединениях, помимо союзного закона, также состояло из законов союзных и автономных республик, что наделяло последние правом разрабатывать и принимать собственные нормативно-правовые акты в данной сфере, однако с учетом требований союзного законодательства12.
7 Подробнее о политике департизации (деполитизации) в РФ см.: Волгин Е. Проблема департизации в России в начале 1990-х годов // Вестник Моск. ун-та. Сер. 8. История. 2014. № 4. С. 102-123.
8 I СНД РСФСР. Бюллетень № 23. 31 мая 1990. С. 37; I СНД РСФСР. Стенограф. отчет. Т. IV. С. 314.
9 Постановление I СНД РСФСР «О подготовке и рассмотрении проектов законов РСФСР» // Законы, постановления и другие акты, принятые I СНД РСФСР. М., 1990. С. 109.
10 Закон СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации» // Правовая Россия. URL: http://lawru.info/dok/ 1990/04/26/n1178119.htm
11 Волгин Е. Проблемы правовой легитимации общественно-политических объединений в СССР в годы «перестройки» // Клио. 2016. № 8. С. 146-154.
12 Нельзя сказать, что первоначальный опыт государственно-правового регулирования деятельности общественных объединений союзными республиками оказался удачным. Некоторые из них действительно в 1990-1991 гг. принимали собственные законы о партиях (общественных объединениях). Речь идет о законе
Однако вряд ли закон СССР «Об общественных объединениях» мог удовлетворить российскую «демократическую» оппозицию. Проблема заключалась отнюдь не только в том, что он носил «универсальный» характер и регламентировал деятельность партий наряду профсоюзами, женскими, ветеранскими, детскими и прочими организациями. Дело в том, что «межрегионалам» в ходе обсуждения этого закона так и не удалось отстоять крайне важные, с точки зрения департизации, принципы. Учитывая это обстоятельство, российские парламентарии были исполнены решимости в кратчайшие сроки разработать и принять собственный закон о политических партиях, который учел бы все недостатки своего союзного аналога.
В августе 1990 г. Президиум ВС РСФСР поручил подготовку законодательства об общественных объединениях13 Комитету по средствам массовой информации, связям с общественными организациями, массовыми движениями граждан и изучению общественного мнения (учрежден 3 июля 1990 г., далее — Комитет по СМИ)14. Уже из его названия было очевидно, что сугубо партийной проблематикой Комитет по СМИ будет заниматься лишь постольку-по-скольку. Еще при его формировании депутаты предлагали «развести» собственно комитет по СМИ с комитетом по связям с общественными организациями. Однако это предложение не получило поддержки.
Председателем Комитета по СМИ стал журналист, редактор ленинградской газеты «Смена», член Ленинградского обкома КПСС Виктор Югин. При избрании ему задали всего один, традиционный для того времени вопрос: не желает ли он приостановить свое членство в компартии. Но Виктор Алексеевич отказался, заявив, что таким образом получается «интересный, неформальный комитет», где должны присутствовать представители всех партий15. В Комитет на постоянной основе записалось 43 человека, среди которых, действительно, встречались лидеры новоявленных рос-
Литвы от 25 сентября 1990 г. «О политических партиях» и законе Армении от 26 февраля 1991 г. «Об общественно-политических организациях». Однако оба этих нормативно-правовых акта вскоре были отменены Президентом СССР как антиконституционные.
13 Постановление Президиума ВС РСФСР от 6 августа 1990 г. «Об организации работы по подготовке проектов законов РСФСР» // Ведомости РСФСР. 1990. № 11. Ст. 144.
14 Постановление ВС РСФСР от 3 июля 1990 г. «О комитетах ВС РСФСР» // Первая сессия ВС РСФСР. Бюллетень № 7 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей. С. 16.
15 Первая сессия ВС РСФСР. Совместное заседание Совета Республики и Совета Национальностей, 3 июня 1990. Бюллетень № 7. С. 15.
сийских партий: В. Аксючиц (Российское христианско-демократи-ческое движение), М. Астафьев (Конституционно-демократическая партия), В. Лысенко (Республиканская партия), Л. Пономарев (Движение «ДемРоссия»), О. Румянцев (Социал-демократическая партия) и т.д. Однако в целом Комитет по СМИ почти на 50% состоял из людей, так или иначе связанных с журналистикой, и включал всего одного (!) юриста (подобное недоразумение впоследствии признали сами парламентарии).
Второй Съезд народных депутатов России (декабрь 1990) не привнес сколько-нибудь существенных изменений в правовой статус политических партий. Съезд лишь исправил ст. 49 Конституции, наделив граждан республики, в соответствии с законом (который, правда, все еще отсутствовал), правом образовывать общественные объединения, массовые движения, не привязывая их создание, как раньше, к целям коммунистического строительства16.
Пока депутаты разрабатывали партийное законодательство, в России появлялись многочисленные общественные ассоциации, многие из которых претендовали на модный статус политической партии. В этой ситуации требовалось решить вопрос об их правовой легитимации. Тем более, что союзный законодатель рекомендовал республикам до 1 января 1991 г. определить круг госорганов, уполномоченных регистрировать уставы республиканских, межреспубликанских и местных объединений17. 15 января 1991 г. ВС России одобрил постановление, в соответствии с которым до принятия в РФ закона о политических партиях, регистрация уставов общественных объединений осуществлялась «применительно к правилам», установленным законом СССР «Об общественных объединениях». Сама регистрация возлагалась на Минюст России и его территориальные органы18. В марте 1991 г. появилось постановление Правительства РСФСР, устанавливавшее для общественных объединений суммы регистрационных сборов19.
Примечательно, но в начале 1991 г. речь шла о признании российской стороной лишь процедуры регистрации общественных
16 Конституция РСФСР 1978 г. в редакции от 15 декабря 1990 г. // Сайт Конституции РФ. URL: http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1978/red_1978/5478726/ chapter/6/#block_2600
17 Постановление ВС СССР от 9 октября 1990 г. «О введении в действие Закона СССР "Об общественных объединениях"» // Правовая Россия. URL: http://lawru. info/dok/1990/10/09/n1177225.htm
18 Постановление Президиума ВС РСФСР от 15 января 1991 г. «О порядке регистрации уставов политических партий, профессиональных союзов и других общественных объединений» // Ведомости РСФСР. 1991. № 2. Ст. 15.
19 Постановление Правительства РСФСР от 14 марта 1991 г. «О регистрационном сборе с общественных объединений в РСФСР» // Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1991. № 13. Ст. 167.
объединений, установленной союзным законодательством, но не о признании действия закона СССР «Об общественных объединениях» на территории России. В этой связи Борис Ельцин еще раз подчеркнул необходимость скорейшего принятия российского закона о партиях, который, по его словам, находится «в хорошей стадии готовности»20, а Верховный Совет, в свою очередь, включил в повестку своей третьей сессии рассмотрение законопроекта «Об общественных объединениях»21.
В соответствии с постановлением от 15 января 1991 г. в Минюсте РФ создавался отдел для регистрации общественных объединений и религиозных организаций, который возглавил Виктор Данишев-ский. К весне 1992 г. в РФ было зарегистрировано около 700 общественных объединений, 37 из которых являлись политическими организациями22. Первой российской партией, зарегистрированной на территории республики, стала Демократическая партия России (14 марта 1991). Говоря о проблемах, связанных с регистрацией уставов российских объединений, Данишевский отмечал пробелы в союзном законодательстве: отсутствие положения о минимальной численности республиканских организаций, нечеткое разграничение общественных объединений и коммерческих структур, отсутствие механизма взаимодействия и контроля министерства и его территориальных подразделений над гражданскими ассоциациями. Вместе с тем, в интервью 1991 г. Данишевский выразил уверенность в том, что российский закон об общественных объединениях, который, возможно, будет отличаться от союзного, снимет эти проблемы23.
Однако принятие столь ожидаемого закона явно затягивалось. Дабы ускорить этот процесс, 3 июня 1991 г. Президиум ВС РСФСР обязал профильные комитеты доработать проект российского закона «Об общественных объединениях» и представить его Верховному Совету июне 1991 г.24 20 июня 1991 г. на заседание Совета Республики наконец-то был вынесен проект закона РСФСР «Об общественных объединениях». Российским законодателям потребовался почти год, чтобы только представить первоначальный вариант,
20 Третья сессия ВС РСФСР. Совместное заседание Совета Республики и Света Национальностей, 21 января 1991 г. Бюллетень № 1. С. 21-23.
21 Постановление ВС РСФСР от 21 января 1990 г. «О повестке был дня третий сессии Верховного Совета РСФСР» // Ведомости РСФСР. 1991. № 4. Ст. 47.
22 Тридцать семь... и одна // Народный депутат. 1992. № 8. C. 96-100.
23 Новые структуры, новые задачи // Советская юстиция. 1991. № 7. С. 13-14.
24 Постановление Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1991 г. «О проекте Закона РСФСР "Об общественных объединениях"» // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http://docs.cntd.ru/document/901600852
тогда как у депутатов ВС СССР на разработку и принятие аналогичного закона ушло чуть больше шести месяцев.
Тогда на рассмотрение палаты выносилось три законопроекта: официальный, подготовленный Комитетом по СМИ (докладчик В. Анохин, зампредседателя Комитета) и два альтернативных. Один из них представила фракция «Коммунисты России», другой — В. Белов (член Комитета по законодательству, фракция «Радикальные демократы»). На стадии предварительного обсуждения парламентарии безуспешно пытались свести все три законопроекта в один. В основе официального законопроекта, по словам Анохина, лежал закон СССР «Об общественных объединениях».
Создатели российского законопроекта всячески стремились подчеркнуть его демократичность (по сравнению с союзным актом). Здесь, к примеру, отсутствовало требование о минимальной численности партии, которое российские парламентарии сочли антидемократичным и противоречащим Международному пакту о гражданских и политических правах. Разработчики также особо подчеркивали исключительно добровольную, в отличие от союзного закона, процедуру регистрации уставов общественных объединений (на самом деле, закон СССР также оставлял вопрос о регистрации устава и, следовательно, о приобретении общественным объединением статуса юридического лица, на усмотрения самой организации)25.
Однако депутаты, явно неудовлетворенные качеством представляемого законопроекта, задавали его разработчикам вполне закономерные вопросы о статусе и полномочиях «нигде не зарегистрированных» общественных объединений. Критики заявляли, что «внешний демократизм» представленного документа на практике мог создать массу проблем, когда организации, не имеющие статуса юридического лица, получали серьезные полномочия. Крайне невнятные разъяснения Анохина не удовлетворили депутатов. «Понятно, что непонятно», — иронично резюмировал председатель Совета Республики В. Исаков.
Для тех организаций, которые все же решились зарегистрировать свои уставы, законопроект отводил двухмесячный срок, в течение которого регистрирующий орган должен был решить данный вопрос. При этом отказать общественной организации в регистрации устава мог только суд, а не сам регистрирующий орган, который в случае выявления юридических противоречий лишь апеллировал в судебные инстанции (более того, разработчики закона считали контроль за деятельность общественных объединений со стороны регистрирующего органа, т.е. Минюста, нежелательным:
25 Волгин Е. Проблемы правовой легитимации общественно-политических объединений в СССР в годы «перестройки» // Клио. 2016. № 8. С. 150.
такая прерогатива имелась только у прокуратуры и финансовых органов). Иные депутаты сочли саму норму о двухмесячном периоде антидемократичной, так как это могло создать искусственные помехи для правовой легитимации оппозиционных партий26. Анохин объяснял такой временной отрезок обилием новоявленных партий, которые буквально завалят регистрирующий орган своими заявлениями.
Рефреном в ходе обсуждения звучала проблема четкого определения правового статуса именно политических партий. Закон СССР «Об общественных объединениях» несмотря на то что носил «универсальный» характер, все-таки содержал специальную главу, посвященную этому виду общественных объединений. Из российского законопроекта можно было лишь заключить, что политической деятельностью, в том числе правом выдвижения кандидатов в депутаты, могли заниматься только зарегистрированные политические партии и массовые движения граждан, преследующие политические цели. Столь расплывчатые формулировки не удовлетворяли депутатов — лидеров новых российских партий. Однако предложение подчеркнуть специфический правовой статус именно политической партии в будущем законе не нашло поддержки, так как разработчики заверили, что подготовят отдельный закон. Представленный документ, по их словам, следует рассматривать как общий закон «о праве граждан на объединение».
Авторов законопроекта больше волновал вопрос об источниках денежных средств политических партий. В этом вопросе они (в отличие от союзных коллег) казались категоричными: «Мы отсекаем политические партии от возможности заниматься хозяйственной и коммерческой деятельностью». Доходы общественно-политических организаций складывались «только из взносов, пожертвований и доходов от издательской и просветительско-пропагандистской деятельности». Подобные ограничения ставили целью делегити-мировать набиравшую обороты «производственно-хозяйственную деятельность» КПСС (примечательно, что для «Коммунистов России» подобных ограничений не предусматривалось). Также запрещалось финансирование российских партий иностранными физическими и юридическими лицами. «То, что нельзя финансировать из-за рубежа политические движения, — это постулат. даже не подлежит какому-то доказательству», — категорично заявил Анохин. Однако запрет на оказание «спонсорской» помощи партиям
26 Двухмесячный срок также предусматривался в законе СССР «Об общественных объединениях». Он был установлен по просьбе Минюста СССР, который ранее не занимался подобными вопросами и даже не имел специального структурного подразделения.
«извне» фиксировался в документе не столь однозначно, что вновь дало Исакову повод для иронии: «Подарки могут, взятки могут, помощь — нет. Да?»
И, разумеется, разработчики не могли обойти столь популярную в те годы тему, как департизация. Однако и здесь, судя по всему, они казались не вполне последовательными. Так, не допуская создания и деятельности партийных ячеек в Вооруженных Силах и госорганах, законопроект одновременно устанавливал, что политическая партия не вправе вмешиваться «в работу тех учреждений, в которых они созданы». Подобная формулировка закономерно вызвала вопрос о целесообразности создания партийных филиалов в этих учреждениях. На что Анохин ответил: «...Вопрос о пребывании партийных органов на том или ином предприятии — это вопрос собственника этого предприятия». Примечательно: в стране еще не началось масштабной приватизации, а «демократы» уже рассматривали ее как свершившийся факт (в проекте «Коммунистов России» пребывание партийных структур в госорганах и на предприятиях не вызывало возражений)27.
По результатам обсуждения законопроекта «Об общественных объединениях» Совет Республики счел документ представленным. Комитетам по СМИ, по делам молодежи и по законодательству, учитывая альтернативные и параллельные законопроекты, а также высказанные предложения и замечания, предписывалось доработать документ и представить его в ВС к 1 июля 1991 г.28 Члены Совета Национальностей, учитывая итоги обсуждения проекта коллегами из Совета Республики, данный документ вообще не рассматривали. Как заявил председатель палаты Р. Абдулатипов: «Они (члены СР. — Е.В.) вчера обсуждали. несколько вариантов и в конечном счете пришли к выводу, что ни один из вариантов практически не подготовлен...»29.
Так завершился первый этап работы над российским законом об общественных объединениях. Вынесенный на суд народных депутатов проект оставлял, судя по стенограмме, желать лучшего. Документ представлялся крайне «сырым» и противоречивым, а его статьи нуждались в существенной доработке. Российские парламентарии не сумели подчерпнуть ничего полезного из опыта
27 ВС РСФСР. Заседание Совета Республики, 20 июня 1991 г. Бюллетень № 4. С. 30-33, 35-36, 40-49.
28 Постановление Совета Республики ВС РСФСР от 20 июня 1991 г. «О проекте Закона РСФСР «Об общественных объединениях» // Ведомости РСФСР. 1991. № 25. Ст. 828.
29 Третья сессия ВС РСФСР. Заседание Совета Национальностей, 21 июня 1991 г. № 6. С. 3.
союзных коллег. Отсюда низкая юридическая техника, незнание элементарных особенностей союзного законодательства об общественных объединениях, непродуманность отдельных положений, терминологическая путаница и т.д. Профессиональный состав «Комитета по СМИ» все-таки давал о себе знать.
В бурном водовороте событий второй половины 1991 г. российские депутаты уже не возвращались к обсуждению закона об общественных объединениях. Зато Президент РСФСР внес существенные корректировки в правовой статус последних. 20 июля 1991 г. Б.Н. Ельцин подписал знаменитый указ «о департизации»30, запрещавший создание новых и деятельность существующих первичных комитетов политических партий и массовых общественных движений в органах госуправления РСФСР, в исполкомах Советов, в госучреждениях, организациях, концернах, на предприятиях, расположенных на территории РСФСР, независимо от их подчиненности. Документ хотя и вызвал очередной виток противостоя-ния31, являлся важным элементом формирующегося российского законодательства о партиях. Политика департизации продолжилась разу же после провала «путча». 22 августа 1991 г., за день до приостановления деятельности Компартии РСФСР, Президент России, ранее принявший полномочия Верховного главнокомандующего, издал указ о деполитизации армии, частей МВД и КГБ СССР, дислоцированных на территории России32. Далее последовала серия «антикоммунистических указов» Бориса Ельцина33. Однако эти акты имели «адресный» характер и не обогащали общую правовую базу, регламентирующую существование и деятельность общественных объединений.
После «ниспровержения КПСС» российские парламентарии, похоже, утратили былой интерес к разработке закона о партиях. В ноябре 1991 г. Президиум ВС поручил Комитету по СМИ лишь разработать новые правила, касавшиеся регистрационных сборов34.
30 Указ Президента РСФСР от 20 июля 1991 г. «О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР // Ведомости РСФСР. 1991. № 31. Ст. 1035.
31 Подробнее об этом см.: Волгин Е. Проблема департизации в России в начале 1990-х гг. // Вестник Моск. ун-та. Сер. 8. История. 2014. № 4. С. 102-123.
32 Указ Президента РСФСР «О прекращении деятельности военно-политических органов и организационных структур политических партий в Вооруженных Силах СССР на территории РСФСР» // Российская газета. 1991. 24 августа.
33 Указы Президента РСФСР от 23 августа 1991 г. «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР», от 25 августа 1991 г. «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР», от 6 ноября 1991 г. «О деятельности КПСС и КП РСФСР».
34 Постановление Президиума ВС РСФСР «О регистрационном сборе с общественных объединений в РСФСР» // Ведомости РСФСР. № 47. 18 ноября 1991. Ст. 1621.
Реализация положений союзного законодательства об общественных объединениях выявила целый ряд существенных недостатков. В частности, суммы регистрационных сборов, взимаемых с региональных (местных) отделений общественных объединений были установлены без должной дифференциации, что обусловило серьезные трудности в их легализации35.
18 декабря 1991 г. ВС РСФСР принял постановление «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе», отменявшее действие аналогичного российского акта от 15 января 1991 г.36 Документ устанавливал новую, более дифференцированную «тарифную сетку» сборов, взимаемых за регистрацию уставов международных, общероссийских, межреспубликанских, межрегиональных, региональных и местных общественных объединений, а также - за регистрацию региональных и местных отделений вышеназванных объединений.
Но более любопытной в данном постановлении выглядела фраза о том, что впредь до принятия закона РСФСР о политических партиях законодательство СССР об общественных объединениях (в том числе о политических партиях) применяется в России постольку, поскольку не противоречит российскому законодательству и общепризнанным нормам международного права. Так Россия как бы ратифицировала известный закон СССР «Об общественных объединениях», который, если проанализировать общую политико-правовую ситуацию, и без того действовал на территории РСФСР с момента вступления в силу (1 января 1991 г.)37. Но почему российская сторона решила-таки признать союзный закон об общественных объединениях в конце 1991 г.? Ответ очевиден: в декабре 1991 г., когда КПСС и КП РСФСР были окончательно запрещены, российская сторона «сделала вид», что признает (в отсутствие «своего» закона) нормативный акт СССР об общественных объединениях, ранее обеспечивший «преступной КПСС» комфортное существование.
В постановлении от 18 декабря 1991 г. Верховный Совет, уже традиционно, поручал профильным комитетам разработать и внести проект закона о политических партиях. Однако теперь это выглядело больше как пожелание, нежели конкретное требование, ибо,
35 Третья сессия ВС РСФСР. Заседание Совета Национальностей, 18 декабря 1991 г. Бюллетень № 12. С. 61.
36 Постановление ВС РСФСР от 18 декабря 1991 г. «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе» // Ведомости РФ. 1992. № 7. Ст. 299.
37 Подробнее об этом см.: Волгин Е. «Война законов» и коммерческая деятельность КПСС в России (1990-1991 гг.) // Вестник Моск. ун-та. Сер. 8. История. 2010. № 3. С. 83-85.
по словам того же Анохина, «в силу ряда обстоятельств политического, правового и организационного характера» принятие закона о политических партиях в ближайшее время не представлялось возможным. Более того, он заявил, что в тот момент Комитет по СМИ решил отложить этот закон и вообще «в принципе его не принимать», так как готовился некий новый нормативный акт «о свободном союзе граждан», призванный регулировать деятельность политических партий38. Кроме того, в ноябре 1991 г. у Комитета по СМИ сменился председатель. Югин возглавил Лентелера-дио, а его преемником стал Вячеслав Брагин (выпускник истфака МГУ, бывший секретарь райкома КПСС в г. Калинине, вступивший во фракцию «ДемРоссия» и ставший представителем Президента РСФСР в Тверской области).
Тем не менее, «призрак» многострадального закона о партиях продолжал витать в стенах российского парламента вплоть до его «закрытия». В начале 1992 г. пресса сообщала, будто законопроект о партиях уже рассмотрен с участием представителей общественных объединений и вскоре будет принят. Документ, по информации СМИ, регулировал деятельность исключительно тех партий, которые определялись не названием, а реальным участием в политической жизни, в том числе в выборах. Законопроект якобы предусматривал государственное финансирование партий в зависимости от результатов выборов. При этом нормативный акт не определял минимальной численности партии, которая могла состоять «даже из трех человек». В феврале 1992 г. проект закона должен был пройти комитеты и комиссии ВС и, при оптимальном развитии событий, до лета 1992 г. подлежал рассмотрению Верховным Советом39. По другим сведениям, подготовка закона о партиях должна была завершиться чуть ли не к февралю 1992 г., после чего проект планировалось вынести на сессию ВС. Однако подготовленный документ «застрял» в Президиуме ВС40. Материалы СМИ подтверждались информацией депутата В. Лысенко, который в апреле 1992 г. заявил, что разработка закона о партиях действительно активно велась соответствующими комитетами ВС41.
Однако, как свидетельствуют парламентские материалы, ни закон об общественных объединениях, ни тем более закон о политических партиях Верховный Совет в 1992 г. не рассматривал. Как
38 Четвертая сессия ВС РСФСР. Заседание Совета Республики, 18 декабря 1991 г. Бюллетень № 14. С. 46; Заседание Совета Национальностей, 18 декабря 1991 г. Бюллетень № 12. С. 61-62.
39 Евлахов А. Партии будут получать деньги от государства. Возможно // Россия. 1992. 2-28 января. № 4.
40 Россия. 1992. 19-26 августа. № 33-34.
41 VI СНД РСФСР. Стенограф. отчет. Т. I. М., 1992. С. 100.
заявил в конце 1992 г. один из депутатов: «...У нас нет закона об общественных объединениях, мы вынуждены союзным пользоваться». «Так давайте скорее закон об общественных объединениях. Кто мешает?» - торопил Р. Хасбулатов разработчиков42.
Отсутствие закона вовсе не препятствовало правовой легитимации различных гражданских ассоциаций. На 1 июля 1993 г. Минюстом России было зарегистрировано 1795 общественных объеди-нений43 (разумеется, далеко не все преследовали политические цели). Регистрация уставов велась в соответствии с Временными правилами, утвержденными Минюстом РФ 7 апреля 1993 г.44 Уставы общероссийских, межрегиональных, международных, а также созданных на территории России филиалов общественных объединений иностранных государств регистрировались Управлением по делам общественных объединений и конфессий Министерства юстиции РФ.
Заявление о регистрации устава подавалось в месячный срок с момента его принятия съездом. К заявлению прилагался пакет документов: устав, протокол учредительного съезда, информация об инициаторах создания объединения, список членов руководящего органа, документы региональных отделений и т.д. Для регистрации устава партии также требовались программа и списки членов организации. Регистрация региональных и местных отделений зарегистрированных общероссийских и межрегиональных общественных объединений не являлась обязательной.
Вопрос о регистрации устава решался Минюстом в течение двух месяцев со дня его поступления (срок мог быть продлен на месяц). Министерство могло проводить как юридическую экспертизу представленных документов, так и фактическую проверку мероприятий, связанных с созданием того и или иного объединения. Минюст принимал решение о регистрации устава, отказывал заявителям, либо оставлял заявление без рассмотрения. Зарегистрированная организация вносилась в специальный реестр45. Решение
42 Пятая сессия ВС РФ. Совместное заседание Совета Республики и Совета Национальностей, 12 ноября 1992 г. № 17. Ч. I. С. 15.
43 Гущин В. Надзор за исполнение законодательства об общественных объединениях // Законность. 1993. № 11. С. 17.
44 Временные правила регистрации уставов политических партий и иных общественных объединений в Министерстве юстиции РФ от 7 апреля 1993 г. // Правовая Россия. URL: http://lawru.info/dok/1993/04/07/n115086.htm
45 Решение о регистрации устава могло быть пересмотрено по вновь открывшимся обстоятельствам. В этом случае Минюст назначал дополнительную проверку, по результатам которой регистрация объединения либо аннулировалась, а сама организация исключалось из реестра, либо регистрация отменялась частично (без аннулирования свидетельства о регистрации устава).
об отказе в регистрации устава сообщалось заявителям в письменном виде с указанием положений законодательства, которым противоречит данный документ. Отказ в регистрации мог быть обжалован в суде. Наконец, Минюст оставлял заявление о регистрации без рассмотрения, если были нарушены формальные требования представления документов, о чем организаторам также сообщалось в письменном виде.
В начале 1990-х гг. в Российской Федерации активно протекал конституционный процесс. Депутаты работали над созданием новой Конституции, продолжая при этом активно править действующий Основной Закон. VI Съезд (апрель 1992 г.) внес в текст Конституции очередные поправки, в том числе - в статьи, касавшиеся деятельности общественных объединений. Так, новая формулировка ст. 34 гарантировала всеобщее равенство перед законом и судом, независимо от принадлежности к общественным объединениям. Более четко, кратко и емко формулировалось право граждан на объединение: «Граждане РФ имеют право на объединение. Ограничение этого права может быть установлено только решением суда на основании закона» (ст. 50).
Но более интересной выглядела норма, в соответствии с которой разрешение дел о конституционности общественных объединений (партий) передавалось в ведение Конституционного Суда (ст. 165.1)46. Эта поправка, включенная в Основной Закон по инициативе КС, вызвала серьезные возражение правоведов. Они указывали, что тем самым КС вступает в конкуренцию с Верховным Судом, который, в соответствии с действующим законом СССР, также рассматривал иски о законности общественных объединений. Во-вторых, Конституционный Суд превращался в орган, разрешавший в равной мере вопросы не только права, но и факта, так как проверка соответствия Конституции деятельности общественных объединений не представлялась возможной без установления вопросов факта47. В-третьих, рассматривая дела о легитимности партий, КС автоматически вовлекался в рассмотрение политических дел, что противоречило закону «О Конституционном Суде РСФСР».
Конституционный Суд, используя новые полномочия, успел рассмотреть два «партийных» дела. Первое касалось проверки конституционности КПСС и КП РСФСР и имело больше морально-политическое значение. Второе же напрямую относилось к вопросу институализации «непримиримой оппозиции». Речь шла о про-
46 Закон РФ от 21 апреля 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.
47 Пашин С. Правосудие и политика // Советская юстиция. 1993. № 18. С. 4; № 20. С. 4-5.
верке конституционности указа, с помощью которого Президент пытался воспрепятствовать становлению Фронта национального спасения (ФНС) - широкой общественно-политической коалиции, вобравшей в себя наиболее радикальных представителей антиельцинской оппозиции. Учредительный конгресс ФНС состоялся 24 октября 1992 г., а уже 28 октября Ельцин подписал указ «О мерах по защите конституционного строя РФ»48. Обвинив ФНС в разжигании национальной розни, дестабилизации ситуации в обществе и создании военизированных формирований, Президент предписал распустить его оргкомитет.
13 января 1993 г. Президент подписал указ «О мерах по усилению контроля за созданием и деятельностью общественных объеди-нений»49, в котором признавал утратившим силу положение указа от 28 октября 1992 г. об упразднении оргкомитета ФНС в связи с тем, что этот орган и так прекратил свою деятельность (оргкомитет трансформировался в постоянно действующий политсовет ФНС). Тем не менее, как установил впоследствии Конституционный Суд, Минюст РФ, уже после издания указа от 13 января 1993 г., продолжал применять недействующее положение, отказав ФНС в регистрации устава. Тогда народные депутаты (В. Исаков и И. Константинов, вошедшие в руководство ФНС), оспорили указ Президента от 28 октября 1992 г. в Конституционном Суде. 13 февраля 1993 г. КС постановил, что ликвидация или запрет общественного объединения как метод защиты конституционного строя выходит за рамки полномочий Президента. Любая попытка со стороны исполнительной власти по пресечению инициативной деятельности, связанной с созданием общественного объединения, объявлялась КС не соответствующей принципу разделения властей, нарушением конституционного права граждан на объединение, ограничение которого могло устанавливаться лишь решением суда на основании закона50.
Но Президент продолжал регулировать партийно-политическое поле с помощью «указного права». Во время очередного раунда противоборства со Съездом в марте 1993 г. Ельцин издал указ «О деятельности исполнительных органов до преодоления кризиса власти», где «в соответствии с действующей Конституцией» провозгласил себя гарантом свободы деятельности всех политических партий, общественных организаций и массовых движений, за исключением тех, деятельность которых противоречит закону51. На самом
48 Собрание актов Президента и Правительства РФ (далее - САПП РФ). 1992. № 44. Ст. 2518.
49 Там же. 1993. № 3. Ст. 169.
50 Ведомости РСФСР. 1993. № 9. Ст. 344.
51 Указ Президент РФ от 20 марта 1993 г. «О деятельности исполнительных органов до преодоления кризиса власти» // Российские вести. 1993. 25 марта.
деле действующая Конституция РФ (в редакции от 9-10 декабря 1992 г.) не наделяла главу исполнительной власти подобными полномочиями.
Как бы то ни было, 31 марта 1993 г. устав ФНС был зарегистрирован Минюстом, а уже через месяц первомайская демонстрация оппозиции в Москве обернулась первыми кровавыми столкновениями с органами правопорядка. Как писали впоследствии пропрезидентские СМИ: «На совести большинства Конституционного Суда кровь жертв 1 мая в Москве, ибо это большинство отменило Указ о запрете на создание полутеррористической агрессивной структуры - ФНС»52. После драматических событий 1 мая 1993 г. вопросы журналистов также были обращены к Министерству безопасности (МБ) РФ: знало ли оно о готовящейся провокации со стороны оппозиции? Представители министерства, в свою очередь, посетовали на то, что сотрудники МБ вести какие-либо негласные мероприятия в общественных объединениях с целью профилактики политического экстремизма, в отсутствие закона о партиях не имеют права. Такой ответ явно не удовлетворил журналистов, обративших внимание на то, что участники ФНС открыто призывают к вооруженной борьбе, работают над созданием военизированных формирований, т.е. их деятельность явно противоречит Конституции. «Так нужен ли МБ в таком случае закон о партиях?», - риторически вопрошали газетчики53.
Действительно, 9 декабря 1992 г., задолго до тех драматических событий, VII Съезд внес в Конституцию очередные поправки. Речь шла о ч. 2 ст. 7, в которой как раз содержался запрет на создание и деятельность общественных объединений, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание неконституционных органов власти, незаконных вооруженных формирований, разжигание социальной, национальной и религиозной розни, включая пропаганду исключительности и любых форм дискриминации по признакам этнической, национальной, расовой, религиозной принадлежности. Причем принять данные поправки удалось лишь после продолжительных дискуссий и только со второй попытки, когда появился необходимый кворум. «Неужели не ясно, что такие статьи вы не имеете права отвергать», - категорично внушал Хасбулатов своим коллегам перед голосованием54.
52 Российские вести. 1993. 19 октября.
53 Петровский С. Может ли Министерство безопасности быть вне политики? // Российские вести. 1993. 13 мая.
54 VII СНД РФ. Стенограф. отчет. Т. III. С. 57.
Но разве могли конституционные положения остановить эскалацию экстремизма, когда государственные и общественные институты оказались расколоты на сторонников президента и парламента? Да и сама Конституция, текст которой подвергся многочисленным правкам начиная с 1990 г., не выглядела авторитетным государственно-правовым актом. И, разумеется, в подобной ситуации даже самый правильный закон о политических партиях, будь он все-таки принят тогда Верховным Советом, вряд ли смог разрядить обстановку.
Тем не менее, определенные «профилактические меры», связанные с мониторингом партийно-политического пространства на предмет радикализма и экстремизма, все-таки предпринимались. В марте 1992 г., после внесения в Конституцию вышеназванной поправки, Генпрокурор РФ предписал органам прокуратуры обеспечить квалификационную проверку сигналов о нарушениях законности политическими, массовыми общественными объединениями55. В случаях совершения этими организациями антиконституционных действий, виновные, согласно приказу Генпрокурора, подлежали привлечению к ответственности.
Объектами пристального внимания правоохранительных органов становились в первую очередь структуры «лево-патриотической» оппозиции. В апреле 1993 г. Минюст на основании поступившей информации о попытках новоявленной КПРФ создать свои филиалы на производстве, назначил проверку, по результатам которой грозился поставить вопрос о прекращении деятельности компартии56. Вскоре появился указ Ельцина о дополнительных мерах по предотвращению вмешательства партий в деятельность госорганов и предприятий, напоминавший основные положения «акта о департизации» от 20 июля 1991 г.57 Летом 1993 г. по результатам проверки решений II конгресса ФНС генпрокуратура направила представление его руководству, где отмечалось, что провозглашение «начала национально-освободительной борьбы в России», а также попытки создания отрядов самообороны дестабилизируют обстановку, мешают укреплению российской государственности, противоречат закону об общественных объединениях. Одновременно генпрокуратура обратилась в Минюст с предложением рас-
55 Приказ Генерального прокурора РФ от 1 марта 1992 г. «О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона РФ "О прокуратуре РФ"» // Правовая Россия. URL: http://lawru.info/dok/1992/03/11/n480523.htm
56 Российские вести. 1993. 9 апреля.
57 Указ Президента РФ от 27 апреля 1993 г. «О дополнительных мерах по предотвращению вмешательства политических партий и их структур в деятельность государственных органов, предприятий, учреждений и иных организаций» // Га-рант.ру. Информационно-правовой портал. URL: http://base.garant.ru/6309057/
смотреть вопрос о соответствии деятельности ФНС целям и задачам, определенным его уставом58.
В условиях нестабильной политической ситуации необходимость принятия закона о партиях признавали как президент, так и Конституционный Суд. На этом основании VIII Съезд (март 1993 г.) в очередной раз поручил Верховному Совету разработать и принять федеральный закон о политических партиях59. 22 марта 1993 г. Президиум ВС (в пятый раз с 1990 г.) предписал Комитету по СМИ ускорить разработку проекта закона «Об общественных объединениях», предусмотрев в нем ответственность инициаторов за нарушение Конституции и законов при создании объединений60. Была даже назначена конкретная дата выполнения: 15 июля 1993 г.61
Однако реализация намеченных планов, похоже, опять срывалась. Во-первых, в Комитете по СМИ в очередной раз сменился председатель: еще в начале 1993 г. Брагин возглавил ВГТРК «Останкино». 22 января 1993 г. комитет обрел нового (уже третьего) руководителя - Владимира Лисина62 (фракция «Рабочий союз России»), выдвинутого лево-патриотическим депутатским объединением «Россия»63. Во-вторых, 29 апреля 1993 г. сам комитет был реорганизован. ВС признал его работу неудовлетворительной (по словам депутатов, за три года комитет подготовил «полтора законопро-екта»)64. Многие его члены, которых оставалось всего 28 человек (из прежних 43-х), основную часть времени проводили в других структурах ВС. В результате подготовка закона об общественных объединениях перешла в ведение Комитета по связям с общественными, религиозными и благотворительными организациями65 во главе с Вячеславом Полосиным (вышедшим за штат священником РПЦ, членом РХДД).
58 Российские вести. 1993. 14 августа.
59 Постановление СНД РФ от 12 марта 1993 г. «О мерах по осуществлению конституционной реформы в РФ (о постановлении VII СНД РФ «О стабильности конституционного строя РФ») // Правовая Россия. URL: http://lawru.info/dok/1993/ 03/12/n473686.htm
60 Постановление Президиума ВС РФ от 22 марта 1993 г. «О подготовке проекта закона РФ "Об общественных объединениях"» // Ведомости РФ. 1993. № 15. Ст. 540.
61 Постановления Президиума ВС РФ от 12 апреля 1993 г. «О разработке ряда законодательных актов в связи с осуществлением конституционной реформы в РФ // Сборник постановлений ВС РФ, Президиума ВС РФ и др. документов. Вып. 6. М., 1993. С. 46.
62 Ведомости РФ. 1993. № 5. Ст. 160, 164.
63 Евлахов А. Дело Лисина: слегка поживет, но вряд ли победит // Россия. 1993. 27 января — 2 февраля.
64 VI сессия ВС РФ. Совместное заседание Совета Республики и Совета Национальностей, 29 апреля 1993 г. Бюллетень № 28. Ч. 2. С. 39.
65 Постановление ВС РФ от 29 апреля 1993 г. «О реорганизации ряда комитетов ВС РФ» // Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 695.
Попытка соединить в рамках одной парламентской структуры вопросы религиозных и политических организаций казалась абсурдной. Даже Патриарх Московский и Всея Руси Алексий II, по словам В. Аксючица, недоумевал по этому поводу: «.Как это так -дела церкви и партий обсуждаются в одном комитете?»66. Чтобы как-то «развести» партийную и религиозную проблематику, в рамках нового комитета появился подкомитет по связям и общественным объединениям во главе с Виктором Аксючицем (лидером РХДД). Задача новой структуры, помимо разработки закона об общественных объединениях, также заключалась в осуществлении связи с политическими ассоциациями, организации «круглых столов», парламентских чтений, конференций, семинаров и т.д. Учитывая, что члены бывшего Комитета по СМИ взаимодействовали с партиями весьма селективно, подчас исходя из собственных политических симпатий, новый подкомитет должен был объединять депутатов «различных партийных позиций в одном деле»67. Действительно, там собрались представители широкого общественно-политического спектра: от Г. Якунина («ДемРоссия») до И. Константинова («Российское единство», председатель исполкома ФНС). Ельцин делегировал в состав подкомитета своего советника по политическим вопросам С. Станкевича.
Едва приступив к работе, участники подкомитета заверили депутатов в том, что законопроект о политических партиях, доставшийся им «по наследству», практически готов, «и мы в ближайшее время... внесем его.». Разработчики отмечали, что использовали наработки, накопившиеся за время разработки закона об общественных объединениях68. Однако Верховному Совету так и не удалось принять закон о политических партиях. Эта задача составила повестку нового Парламента.
Итак, принятие закона РФ о политических партиях оказалось задачей не такой простой, как могло показаться на первый взгляд. Разработка этого правового акта началась одновременно с провозглашением государственного суверенитета РСФСР в 1990 г., причем закон относился к разряду приоритетных. Необходимость его принятия диктовалась не столько желанием узаконить альтернативные общественно-политические объединения, сколько стремлением делегитимизировать КПСС как основного противника новой российской администрации на пути к полной независимости от союзного Центра. Однако «молниеносный» крах союзной компар-
66 VI сессия ВС РФ. Заседание Совета Республики, 19 мая 1993 г. Бюллетень № 12. С. 22.
67 Там же. Заседание Совета Республики, 2 июня 1993 г. Бюллетень № 13. С. 42-43.
68 Там же. С. 44.
тии в августе 1991 г. значительно снизили актуальность принятия этого закона. В первые постсоветские годы народные депутаты, занятые противостоянием с Президентом и его Правительством, вспоминали о партийном законодательстве нечасто. Отдельные парламентарии продолжали вести работу над документом по инерции и в «фоновом режиме» (при этом не всегда было ясно, какой именно закон находится в разработке: общий нормативный акт об общественных объединениях или же специальный - о политических партиях). Но результат неизменно оставался нулевым. Таким образом, процесс разработки и принятия закона РФ об общественных объединениях (политических партиях) в 1990-1993 г. можно назвать «историей непринятого закона».
Возникает вполне закономерный вопрос: почему названный документ так и не был принят в те годы? Возможно, сказалось обыкновенное нежелание власти создавать правовые условия для институализации и продвижения политических конкурентов. Так, например, известный участник общественно-политической жизни тех лет, выпускник истфака МГУ В. Липицкий в августе 1993 г. констатировал существенное противодействие, которое оказывают деятельности общественно-политических объединений властные структуры (как законодательные, так и исполнительные)69. Не сбрасывая со счетов данную точку зрения, отметим, что, на наш взгляд, длительное отсутствие закона о партиях объясняется не столько «злонамеренными» властно-бюрократическими препонами, сколько отсутствием в России в начале 1990-х гг. акторов, кровно заинтересованных в этом правовом акте. Ибо, как показала парламентская практика, за иными резонансными законами РФ, оперативно принятыми в самом начале 1990-х («О средствах массовой информации», который действует до сих пор, или же «О приватизации государственных и муниципальных предприятий.»), стояли мощные лоббистские группировки: будь то журналистское сообщество или же бывшая хозяйственная номенклатура, мечтавшая обратить свои «подведомственные сферы» в частную собственность. «Бескровные» российские партии, происходившие из вчерашних «неформальных кружков», существовали, по меткому замечанию лидера ДПР Николая Травкина, «как беспризорники»70, а потому вряд ли обладали достаточным потенциалом, чтобы требовать от власти каких-то особых условий для своего существования: гарантированного представительства в парламенте или же государственного финансирования. Конечно, все это со временем будет им даровано,
69 Липицкий В. Политические силы накапливают опыт // Российские вести. 1993. 20 августа.
70 III (Внеочередной) СНД РСФСР. Стенограф. отчет. Т. 4. М., 1992. С. 42.
но, опять же, - президентской властью и на определенных условиях. Пока же, в самом начале 1990-х, той нормативно-правовой базы, которая была создана для альтернативных политических объединений еще союзным законодателем, казалось вполне достаточно.
Список литературы
1. Аверьянов А., Васецкий Н, Малов Ю. Комментарий к Федеральному закону «О политических партиях». М., 2002.
2. Бабурин С., Малумов А., Спиридонов А. Комментарий к Федеральному закону «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ. М., 2008.
3. Борисов И., Заславский С. Партии на выборах. М., 2007.
4. Василик М. Федеральный закон «О политических партиях» и будущее многопартийной системы в России. СПб., 2002.
5. Волгин Е. «Война законов» и коммерческая деятельность КПСС в России (1990-1991 гг.) // Вестник Моск. ун-та. Сер. 8. История. 2010. № 3.
6. Волгин Е. Демонтаж однопартийной системы в СССР: политические и правовые аспекты // Вестник Моск. ун-та. Сер. 8. История. 2016. № 4.
7. Волгин Е. Проблема департизации в России в начале 1990-х годов // Вестник Моск. ун-та. Сер. 8. История. 2014. № 4.
8. Волгин Е. Проблемы правовой легитимации общественно-политических объединений в СССР в годы «перестройки» // Клио. 2016. № 8.
9. Заславский С., Лапаева В., Соловьева С., Шутько Д. Комментарий к федеральному закону «О политических партиях». М., 2002.
10. Левшуков-Энгельгардт А. О действующей Конституции и политических партиях в России. М., 2005.
11. Малый Д. Конституционное право на объединение в РФ. СПб., 2004.
12. Мамедов Х. Закон о партиях и проблема многопартийности в РФ. Оренбург, 2014.
13. Федоринов Е. Закон «О политических партиях» и тенденции развития многопартийности в РФ. Воронеж, 2003.
Поступила в редакцию 15 марта 2017 г.
