CC BY
60
ПРОВЕРКИ КОНТРОЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ, СОГЛАСОВАННЫЕ С ОРГАНАМИ ПРОКУРАТУРЫ
Л. Л. ГОРШКОВА,
руководитель Центра методологии бухгалтерского учета и налогообложения
В настоящее время государство пытается бороться с коррупцией органов государственного контроля. В связи с этим принимается ряд изменений законодательства, направленных на снижение проверок субъектов предпринимательской деятельности. В статье рассмотрены процедуры проверок, осуществляемые контролирующими органами, для проведения которых необходимо согласование с органами прокуратуры.
На основании п. 5 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон № 294-ФЗ) внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подп. «а», «б» п. 2 ч.2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
В п. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ установлены основания для проведения внеплановой проверки:
—истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
— поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации. На этом пункте необходимо остановиться подробнее, поскольку в отдельных случаях при поступлении заявлений указанных
лиц внеплановая проверка должна проводиться только с санкции прокурора.
Так, разрешение прокурора необходимо в случае, если жалоба на организацию или индивидуального предпринимателя связана с возможным возникновением угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо с уже совершившимися перечисленными выше обстоятельствами.
Разрешение прокурора на проведение внеплановой проверки не нужно в том случае, если в обращении (заявлении) указывается на нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Минэкономразвития России в письме от 27.07.2009 № Д05-3701 обращает внимание на то, что в соответствии с подп. «в» п. 2 ч. 2ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Обратите внимание, что если обращение или заявление подано анонимно или по нему нельзя установить лицо, которое его подало, либо если в указанных документах отсутствуют факты нарушения предпринимателем законодательства, то контролирующие органы не вправе на основании такого заявления проводить внеплановую проверку деятельности.
Еще одним основанием для внеплановой проверки, не требующим разрешения прокурора, является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ.
Внимание!До недавнего времени с санкции прокурора по рассмотренным ранее основаниям могли
проводиться проверки только субъектов малого и среднего предпринимательства. Согласно Федеральному закону от 26.04.2010 № 66-ФЗ «О внесении изменения в статью 10 Федерального закона «Озащите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в ч. 5 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ исключены слова «, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего предпринимательства,».
Таким образом, с момента вступления в силу Федерального закона № 294-ФЗ прокуроры должны давать разрешение на проведение внеплановой проверки контролирующим органам не только в тех случаях, когда обращение (заявление) подается в отношении субъекта малого (среднего) предпринимательства.
Роспотребнадзор в письме от 11.05.2010 № 01/7132-10-32 «Разъяснение по вопросу расширения круга проверок, для проведения которых обязательно согласование с органами прокуратуры» указал на то, что с даты вступления в силу (с 09.05.2010) Федерального закона от 26.04.2010 № 66-ФЗ «О внесении изменения в статью 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» подлежат согласованию с органами прокуратуры Российской Федерации проверки всех проверяемых субъектов (в том числе учреждений, унитарных предприятий, иных некоммерческих и коммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей) при одновременном наличии следующих условий:
— проверкаявляется выездной;
— проверкаявляется внеплановой;
— проверка проводится по основаниям, указанным в подп. «а», «б» п. 2 ч. 2ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ (причинение вреда жизни, здоровью граждан либо возникновение угрозы данного причинения).
При отсутствии любого из указанных ранее условий проверка согласованию с органами прокуратуры Российской Федерации не подлежит.
Так, не должны согласовываться следующие внеплановые проверки:
— документарные проверки;
— проверки при истечении срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;
— проверки во исполнение приказа (распоряжения) руководителя органа Роспотребнадзора,
изданного в соответствии с поручением Президента РФ, Правительства РФ;
— проверки при нарушении прав потребителей.
Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, а также утверждение органа прокуратуры для согласования проведения внеплановой выездной проверки устанавливается приказом Генерального прокурора РФ (см. приказ Генерального прокурора РФ от 27.03.2009 № 93).
Арбитражная практика Несмотря на то, что большинство положений Федерального закона № 294-ФЗ вступило в силу с 01.05.2009 (ч. 1 ст. 27 Федерального закона № 294-ФЗ), в отношении отдельных его положений уже имеется арбитражная практика.
В частности, большинство споров возникает при проведении проверки контролирующими органами, когда требуется разрешение прокурора на проведение такой проверки.
Например, ФАС Волго-Вятского округа в постановлении от 09.11.2009 № А39-2636/2009 установил, что организация осуществляет выброс в атмосферный воздух загрязняющих веществ без специального разрешения. Факт совершения административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), организация не оспаривает. Данное нарушение выявлено в ходе проведения надзорным органом на основании приказа заместителя руководителя контролирующего органа внеплановой проверки, согласованной с прокурором.
Однако организация оспаривает результаты проверки, поскольку главному инженеру организации, который присутствовал при проведении проверки, не была вручена копия приказа прокурора о том, что проверка с ним согласована. При этом суд указал, что данное нарушение процедуры проверки не является грубым нарушением требований действующего законодательства, в связи с чем организация правомерно привлечена к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ.
Комментарий. В отдельных случаях суд может признать отдельные процессуальные нарушения при проведении проверки малозначительными. Так, в данной ситуации малозначительным нарушением признана невыдача на руки представителю организации разрешения прокурора на проведение внеплановой проверки, хотя соответствующий документ имелся у органа, осуществляющего контроль.
В постановлении от 10.03.2010 № А45-26301/2009 ФАС Западно-Сибирского округа установил, что основанием для проведения внеплановой проверки организации послужило представление Управления ГИБДД МВД России, согласно которому был проверен автобус, принадлежащий организации. При этом установлено, что отсутствует договор аренды транспортного средства, стоянку автобуса водитель осуществляет возле своего дома, путевой лист с отметками медицинского работника и механика по выпуску получает на автовокзале, техническое состояние автобуса перед выездом на линию механик не проверяет.
Суд указал на то, что Управление госавтонад-зора Ространснадзора, располагая информацией о нарушении организацией лицензионных требований, обоснованно предприняло меры, направленные на проверку деятельности организации, поскольку при наличии у контролирующего органа информации о возникновении угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан он обязан предпринять предусмотренные Федеральным законом № 294-ФЗ действия, направленные на предупреждение, выявление, пресечение нарушений юридическими лицами.
Отметим, что суд, рассматривая спор, применял редакцию ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ до внесения изменений в соответствии с Федеральным законом № 66-ФЗ, т. е. поскольку проверка была проведена в отношении организации, не относящейся к категории малого или среднего бизнеса, она правомерно была осуществлена без санкции прокурора.
Основным аргументом организации для признания проверки недействительной являлся довод о том, что проверка не может быть проведена на основании информации, полученной от органов ГИБДД МВД России, поскольку они не указаны в подп. «а» п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ.
Суд указал, что информация, поступившая от Управления ГИБДД МВД России, является информацией органа государственной власти. Согласно Указу Президента РФ от 15.06.1998 № 711 Государственная инспекция безопасности дорожного движения входит в структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации, управления Госавтоинспекции являются структурными подразделениями Министерства внутренних дел Российской Федерации.
В соответствии с п. 5 постановления Правительства РФ от 30.07.2004 № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» Ространснадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательс-
тва Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации (п. 5.1) о транспортной безопасности (п. 5.1.8). Ространснадзор вправе проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную, связанную с транспортным процессом деятельность (п. 6.1).
В связи с этим суд указал на отсутствие процессуальных нарушений со стороны Управления госавтонадзора Ространснадзора при производстве по делу об административном правонарушении, поскольку проверка проведена должностными лицами контролирующего органа в соответствии с требованиями закона. Факты нарушения условий лицензирования подтверждены доказательствами.
Комментарий. Из данного постановления видно, что любые контролирующие органы, наделенные правом проверять ту или иную сферу деятельности организации, могут обратиться в другое ведомство, наделенное правом проведения внеплановых проверок деятельности организаций. Так, в подп. «а», «б» п. 2ч. ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ под понятием «органы государственной власти» имеются в виду законодательные, исполнительные и судебные государственные органы.
В постановлении от 01.03.2010 № А65-17419/2009 ФАС Поволжского округа установил, что обращением в суд послужило заявление индивидуального предпринимателя, по мнению которого его привлечение к административной ответственности по ст. 8.1 КоАП РФ осуществлено с нарушением установленного законодательством порядка. В частности, предприниматель ссылается на то, что орган прокуратуры не вправе направлять заявление в соответствующий контролирующий орган с требованием о проведении внеплановой проверки деятельности предпринимателя.
Суд установил, что инспектор провел внеплановые мероприятия по экологическому контролю деятельности автозаправочной станции предпринимателя. Основанием для проверки явилось письмо прокуратуры о проверке ряда автозаправочных станций по вопросу исполнения природоохранного законодательства.
По результатам проверки природоохранной деятельности на автозаправочной станции предпринимателя инспектором составлен акт, который послужил основанием для вынесения прокуратурой постановления о возбуждении административного производства и привлечения предпринимателя к административной ответственности по ст. 8.1 КоАП РФ.
Суд первой инстанции признал незаконными действия контролирующего органа, поскольку они
не отвечали требованиям поди, «а» и «б» ч. 2, 5 ст. 10 Федерального закона №294-ФЗ. Крометого, суд первой инстанции отметил, что прокуратурой не представлено сведений о том, что поводом к проведению проверки послужила какая-либо информация о фактах нарушения закона предпринимателем, поступившая в прокуратуру.
В то же время ФАС Поволжского округа отметил, что судом первой инстанции не учтено следующее. Порядок проверок, проводимых административными органами, регламентируется нормами КоАП РФ и иными актами административного законодательства Российской Федерации. Согласно положениям ч. 1,2 ст. 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ.
В соответствии с п. 2 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждают уголовное дело или производство об административном правонарушении, требуют привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегают о недопустимости нарушения закона. В связи с чем, по мнению суда, прокурор действовал в рамках предоставленных ему полномочий.
Кроме того, суд указал на то, что при новом рассмотрении дела необходимо учесть, что положения Федерального закона № 294-ФЗ не могут быть приняты во внимание, поскольку в соответствии с п. 3 ст. 1 данного закона его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по контролю при осуществлении прокурорского надзора и правосудия.
Комментарий. Прокуроры при выявлении нарушений законодательства также могут обратиться в контролирующие органы, чтобы последние провели в отношении организации или индивидуального предпринимателя внеплановую проверку. Такое право им дано в соответствии с законодательством, регулирующим деятельность прокуроров.
В постановлении от 11.02.2010 № А12-11819/2009 ФАС Поволжского округа рассмотрел
спор о проведении в отношении индивидуального предпринимателя внеплановой проверки Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор).
Как установил суд, основанием для проведения органами Роспотребнадзора внеплановой проверки послужило заявление гражданина — пользователя услугами ветеринарной клиники — о некачественном оказании сотрудниками ветеринарной клиники, принадлежащей индивидуальному предпринимателю, ветеринарных услуг, повлекших смерть собаки.
Индивидуальный предприниматель считает, что указанное распоряжение вынесено с грубым нарушением федерального законодательства, поскольку оспариваемое распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки не было согласовано с органами прокуратуры.
Прокурор, который был привлечен к участию в деле в качестве третьего лица, указал на то, что решение о проведении проверки могло быть вынесено только после согласования данного вопроса с органом прокуратуры.
Суд первой инстанции удовлетворил требования индивидуального предпринимателя и признал оспариваемое распоряжение (приказ) Роспотребнадзора не соответствующим ст. 10, 15 Федерального закона № 294-ФЗ, поскольку Роспотребнадзор не обращался в органы прокуратуры за согласованием о проведении внеплановой выездной проверки.
Суд кассационной инстанции, направляя дело на новое рассмотрение, считает, что выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Так, суд кассационной инстанции делает вывод о том, что при новом рассмотрении суду необходимо оценить заявление гражданина. В частности, апелляционный суд указывает, что проверка проводится в целях исследования фактов, в том числе причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникновения угрозы причинения такого вреда.
Между тем суд кассационной инстанции указывает, что это не соответствует содержанию распоряжения, где в качестве цели проверки указана проверка фактов, изложенных в заявлении потребителя на оказание ветеринарных услуг; в качестве необходимой информации, касающейся цели проводимой проверки, указано на заявление гражданина о факте нарушения его прав, предоставленных законодательством Российской Фе-
дерации о правах потребителей; в качестве задачи проверки указано на осуществление контроля и надзора за соблюдением юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в сфере защиты прав потребителей.
Суд кассационной инстанции обратил внимание на то, что при новом рассмотрении дела необходимо оценить заявление гражданина, повлекшее за собой проведение внеплановой проверки: указывал ли податель этого заявления на нарушение ветеринарной клиникой законодательства о защите прав потребителя (подп. «в» п. 2 ч. 2ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ) либо на причинение вреда жизни, здоровью граждан, растениям, окружающей среде (подп. «а» п. 2 ч.2ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ). В этом случае также необходимо учесть, что факт причинения вреда животному (собаке) не входил в компетенцию Ро-спотребнадзора, который в силу предоставленных ему полномочий призван осуществлять надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей.
В связи с этим суд кассационной инстанции пришел к выводу, что при новом рассмотрении суду необходимо на основании содержания оспариваемого распоряжения установить, информация о какого рода фактах, перечисленных в п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ послужила основанием для вынесения распоряжения о проведении проверки, что являлось предметом и целью ее проведения, после чего ответить на вопрос, требовалось ли согласование ее проведения с органами прокуратуры и нарушена ли ст. 15 Федерального закона № 294-ФЗ.
Комментарий. Данное постановление интересно выводами суда, направляющего дело на новое рассмотрение. Так, необходимость разрешения прокурора на проведение внеплановой проверки организаций или индивидуальных предпринимателей органами Роспотребнадзора должна определяться на основании соответствующих заявлений о нарушении законодательства. Важно разграничить, нарушены ли права потребителей, либо действиями субъекта предпринимательской деятельности причинен вред жизни, здоровью и пр. Следует только отметить, что подп. «в» п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ применяется только в том случае, если жалобу подает гражданин, права которого нарушены, в то время как в других случаях, установленных в п. 2 ч. 2 ст. 10 обратиться могут иные заинтересованные лица.
Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 30.03.2010 № А21-11211/2009 установил, что в отношении аптеки Управлением Роспотребнадзора на основании письма Минздравсоцравития России о выявлении факта нарушения условий хранения медицинских иммунобиологических препаратов в арендованном рефрижераторе-контейнере была проведена внеплановая проверка.
Суд отметил, что основанием проведения внеплановой выездной проверки послужило сообщение о нарушении условий хранения медицинских иммунобиологических препаратов, что соответствует п. 2 ч. 2ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ и расценено Управлением Роспотребнадзора в виде угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде (подп. «а» п. 2 ч. 2ст. 10).
Режим хранения медицинских иммунобиологических препаратов регулируется Санитарно-эпидемиологическими правилами «Условия транспортирования и хранения медицинских иммунобиологических препаратов» СП 3.3.2.1248-03 и «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям транспортирования, хранению и отпуску гражданам медицинских иммунобиологических препаратов, используемых для иммунопрофилактики аптечными учреждениями и учреждениями здравоохранения» СП 3.3.2.1120-02.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» несоблюдение государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, устанавливающих санитарно-эпидемиологические требования, создает угрозу жизни и здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний.
Таким образом, сам факт нарушения температурного режима хранения медицинских препаратов, установленного санитарными правилами, создает угрозу возникновения причинения вреда жизни и здоровью человека, следовательно, доводы об отсутствии оснований для проведения внеплановой выездной проверки, предусмотренных Федеральным законом № 294-ФЗ, противоречат как самому закону, так и указанным ранее санитарным правилам.
Таким образом, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что внеплановая выездная проверка проведена в полном соответствии с требованиями Федерального закона № 294-ФЗ.
Иные доводы аптеки, в том числе о незаконном привлечении к административной ответственности, о нарушении его прав и законных интересов на свободное осуществление экономической деятель-
ности, о деловой репутации, не принятые, во внимание судом первой инстанции, не могут повлиять на законность решения, поскольку суд не усмотрел в действиях Управления Роспотребнадзора нарушений Федерального закона № 294-ФЗ, и, следовательно, нарушения прав и законных интересов.
Отметим, что такие выводы были сделаны судом на основании редакции ч. 5 ст. 10 Федерального закона№ 294-ФЗ, действовавшей до 09.05.2010, в соответствии с которой проверки по подп. «а» п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ с разрешения прокурора могут проводиться только в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства.
Комментарий. Нарушение требований хранения лекарственных средств, по мнению суда, создает угрозу жизни и здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний. Следовательно, в этом случае в отношении
организации может быть проведена внеплановая проверка (в настоящее время с согласованием с органами прокуратуры).
Список литературы
1. О внесении изменения в статью 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»: Федеральный закон от26.04.2010 № 66-ФЗ.
2. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ .
3.0 санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ.
