CC BY
79
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Актуальные вопросы деятельности контрольно-надзорных органов в Российской Федерации
Минина
Анна Александровна
Кандидат психологических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Ставропольского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ e-mail: ann247@yandex.ru
Пименова Ольга Викторовна
Старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Ставропольского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ e-mail: garanina76@yandex.ru
Anna Alexandrovna Minim
Candidate of Psychological Sciences, an associate professor of the department of Legal Foundation of Public Administration of Stavropol branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration e-mail: ann247@yandex.ru
Olga Victorovna Pimenova
Senior Lecturer of the department of Legal Foundation of Public Administration of Stavropol branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration e-mail: garanina76@yandex.ru
УДК 346.9
Actual Issues of the Work of the Enforcement Authorities of the Russian Federation
В статье рассмотрены актуальные вопросы деятельности контрольно-надзорных органов, возникающих в ходе осуществления проверок. В результате анализа нормативно-правовых актов и судебной практики авторы приходят к выводам о необходимости дальнейшего совершенствования норм, регулирующих порядок осуществления отдельных видов проверок.
Ключевые слова и словосочетания: контроль, надзор, проверка, плановая проверка, внеплановая проверка, документарная проверка, выездная проверка.
The authors analyze the actual issues of the work of the enforcement authorities on the example of the experience of official inspection. The authors review the normative legal acts and jurisprudence and make a conclusion about the necessity of the improvement of the rules of the implementation of some kinds of official inspection.
Key words and word combinations: control, supervision, inspection, scheduled inspection, unscheduled inspection, documentary check, site inspection.
Высокий уровень инспектирования и контроля является одним из административных барьеров предпринимательской деятельности. Между тем, развитое предпринимательство - составляющая, позволяющая судить о зрелости экономики. Поэтому оптимизация деятельности контрольно-надзорных органов - важная гарантии защиты прав предпринимателей.
Системообразующим нормативным правовым актом в области осуществления контрольно-надзорной деятельности является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294- ФЗ «О защите прав
юридических лиц индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294). В Законе № 294 довольно четко определены права и обязанности контрольно-надзорных органов и их должностных лиц, порядок проведения контрольно-надзорных мероприятий. Между тем, Закон № 294 практических не содержит гарантий защиты прав предпринимателей при проведении проверок. Исходя из этого, следовало бы изменить название Закона № 294 следующим образом: Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Основным направление деятельности контрольно-надзорных органов является проведение проверок. Проверки делятся на плановые и внеплановые, документарные и выездные.
Предмет плановой проверки составляет соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям (ст. 9 Закона № 294).Плановые проверки должны проводиться не чаще одного раза в три года каждым госорганом.
Статья 9 Закона № 294 обязала органы госконтроля заранее публиковать сведения о плановых проверках. При этом на Генеральную Прокуратуру Российской Федерации возложены полномочия по формированию сводного плана проверок. Указанная норма направлена на устранение избыточного контроля предпринимателя и организации совместных плановых проверок. Между тем, отсутствие законодательного регулирования порядка осуществления совместных плановых проверок органами государственного и муниципального контроля (надзора), а также межведомственного взаимодействия налоговых и контролирующих органов создает трудности при планировании совместных проверок, а также при формировании прокурорами ежегодного сводного плана проведения проверок [1].
Закон № 294 предусматривает уведомление предпринимателя о проведении плановой проверки не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа контроля (надзора) о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом. При этом следует обратить внимание на то, что Закон № 294 не конкретизирует, каким именно доступным способом может быть направлена проверяемому лицу копия приказа о проведении проверки. Правовое значение в этом случае имеет факт получения проверяемым лицом достоверных и достаточных сведений о планируемой в отношении его проверки, а не способ передачи такой информации (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 10.04.2013 по делу № А56-47624/2012). При этом размещение плана проверок в сети Интернет не освобождает орган государственного контроля (надзора) от исполнения установленной обязанности по уведомлению лица, в отношении которого проводится проверка, о проведении такой проверки не позднее, чем за три дня до ее начала (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.05.2013 по делу № А56-45178/2012). А кроме того, поскольку законодатель употребляет в ч. 12 ст. 9 Закона № 294 формулировку «в течение трех рабочих дней», а не «за три рабочих дня», днем уведомления считается любой из дней, входящих в установленный указанной нормой срок.
В.А. Туровская ставит под сомнение эффективность и действенность нормы Закона № 294, предусматривающей уведомительный порядок проведения плановых проверок [2]. И действительно, недобросовестные предприниматели, получив уведомление о начале такой проверки, могут намеренно создать ситуацию, при которой должностные лица не вправе её осуществлять. К таким ограничениям, например, относится отсутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя при проведении проверки (п. 2 ст. 14 Закона № 294). Законом предусмотрена обязанность юридического лица или индивидуального предпринимателя при проведении проверки обеспечить присутствие своих руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей (п. 1 ст. 25 Закона № 294), а также ответственность
за неисполнение данной обязанности (п. 2 ст. 25 Закона № 294). Так ст.19.4.1 КоАП РФ «Воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора)» предусмотрена ответственность предпринимателей за уклонение от проведения проверок. Между тем, санкция в виде штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей на граждан, от двух тысяч до четырех тысяч рублей на должностных лиц, от пяти тысяч до десяти тысяч рублей на юридических лиц может наказать незначительно, если нарушения носят серьёзный характер.
Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ликвидации последствий причинения такого вреда.
П. 2 ст. 10 Закона N° 294-ФЗ установлен исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановых проверок, что на практике влечёт невозможность в полной мере реализовать контрольно-надзорными органами свои полномочия в случаях отдельных нарушений законодательства предпринимателями. Так, положениями п. 5 ч. 1 ст. 4.2 Федерального закона от 29.12.2006 № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» предусмотрено право страховщика обращаться в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по надзору и контролю в сфере здравоохранения, с запросами о проведении в медицинских организациях проверок организации экспертизы временной нетрудоспособности, обоснованности выдачи и продления листков нетрудоспособности. Контроль за порядком организации экспертизы временной нетрудоспособности в силу требований Приказа Минздравсоцразвития РФ от 31.12.2006 № 900 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за порядком производства медицинской экспертизы» относится к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития. Однако данные запросы не будут содержать установленные ст. 10 Закона № 294 основания для проведения внеплановой проверки. Как следствие, провести внеплановую проверку на основании обращения страховщика не будет представляться возможным, а значит, утрачивается смысл п. 5 ч. 1 ст. 4.2 Федерального закона от 29.12.2006 № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством».
Сходная коллизия возникает и применительно к положениям ст. 10, ст. 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», предусматривающего следующие обязанности административного органа при рассмотрении жалобы: обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение жалобы, в случае необходимости с участием гражданина, направившего обращение, или с выездом на место, и принять меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина, вне зависимости от того, содержит обращение основания для проведения внеплановой проверки или нет [3].
Также из анализа оснований для проведения внеплановых проверок можно сделать вывод, что в Законе № 294 нет оснований для проведения внеплановых проверок по земельному контролю. На практике распространены случаи незаконного использования земельного участка юридическим лицом либо индивидуальным предпринимателем. Однако возможность проведения внеплановых проверок контролирующим органом в случае наличия подобных нарушений исключена, что влечет невозможность в полной мере осуществлять территориальными подразделениями Роснедвижимости возложенные на них полномочия, а также уход от предусмотренной законом ответственности лиц, самовольно использующих земельный участок [4].
Спорным, не имеющим нормативного разрешения на сегодня, является вопрос о том, обязан ли орган государственного контроля в ходе внеплановой проверки проверять только нарушения, явившиеся основанием для такой проверки. При этом в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 04.03.2013 по делу № А52-1496/2012 указано, что орган государственного контроля в ходе внеплановой выездной проверки вправе проверять не только нарушения, явившиеся основанием для назначения проведения внеплановой проверки, но и содержащиеся в документах юридического лица сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые
юридическим лицом товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Определённые трудности на практике вызывает реализации п. 1 ч.2 ст. 10 Закона № 294 (истечение срока исполнения предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения), так как норма не дает четкого ответа на вопрос о пределах проведения проверки по установленному основанию. Здесь возникает закономерный вопрос: необходимо ли проверять соблюдение обязательных требований исключительно в части проверки выполнения требований предписания, или допустимо в ходе такой проверки фиксировать и иные нарушения обязательных требований (не замеченных в ходе первой проверки или возникших после ее проведения)? К сожалению, правоприменительная практика по этому вопросу также пока не дает четкого ответа. Некоторые суды исходят из того, что должностные лица, проводящие такие проверки и выявившие попутно иные нарушения, обязаны отреагировать на них согласно действующему законодательству (в частности, составить протокол об административном правонарушении).
В итоге на практике порой складываются ситуации непрерывного проведения проверок по следующему циклу: выявление нарушения - выдача предписания - проверка исполнения предписания и выявление новых нарушений - выдача предписания - проверка исполнения предписания и выявление новых нарушений и т.д.
Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена только после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Порядок такого согласования установлен Приказом Генпрокуратуры РФ от 27 марта 2009 г. № 93.
Предмет документарной проверки составляют сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.
Между тем на практике возникает вопрос о возможности запроса документов у хозяйствующих субъектов и выдачи предписания без проведения формальной проверки в соответствии с Законом № 294. Судебная практика по данному вопросу является достаточной противоречивой. В некоторых случаях судами такая практика признаётся обоснованной, если такое право предоставлено контрольно-надзорному органу в Положении об осуществлении того или иного вида контроля.
Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие им работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры к исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Перед началом проведения выездной проверки по просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя должностное лицо, проводящее проверку, обязано ознакомить их с положениями административного регламента (при его наличии), в соответствии с которым проводится проверка.
В случае если по результатам проверки выявлены нарушения, должностные лица контрольно-надзорных органов составляют предписания об их устранении. Между тем, на практике может возникнуть вопрос: обязательно ли выполнять предписание, если организации намерена оспорить акт проверки?
Представляется, что в случае несогласия с фактами и выводами, отраженными в данном акте, проверяемое лицо, в соответствии с ч. 12 ст. 16 Закона № 294, вправе обжаловать его, представив в течение пятнадцати дней с момента получения акта в соответствующий орган контроля письменные возражения. Результаты проверки могут быть обжалованы организацией в административном или в судебном порядке.
Если организация примет решение оспорить акт проверки в административном порядке путем подачи возражений в соответствующий орган контроля, то выполнение предписания об устранении выявленных нарушений обязательно в указанные в нем сроки. Ни из Закона № 294, ни из иных нормативно-правовых актов не следует, что обжалование акта проверки автоматически приостанавливает исполнение предписания государственного органа в случае его обжалования в административном порядке.
Таким образом, факт того, что организация обжалует акт проверки, не позволяет ей не исполнять
обязательное для исполнения предписание.
Кроме того, обращение организации в суд иском об обжаловании акта проверки и предписания не приостанавливает его исполнение, и его выполнение обязательно. Однако суд вправе приостановить его исполнение, если подобное приостановление может предотвратить возможные негативные последствия для предпринимателя.
Таким образом, представляется, что отдельные нормы Закона № 294, регламентирующие порядок осуществления отдельных видов проверок, нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Только надлежащая правовая регламентация позволит минимизировать судебные споры, вытекающие из деятельности контрольно-надзорных органов.
Библиографический список:
1. Сухаренко А. Будни российского бизнеса // ЭЖ-Юрист. 2014. № 3.
2. Туровская В.А. Уведомительный порядок плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: лазейки в законодательстве // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 8.
3. Трепель В.Г., Полинская Т.А., Шишов М.А., Шумилина Е.В. Актуальные вопросы порядка осуществления государственного контроля (надзора) // Административное право и процесс. 2011. № 11.
4. Бут Н.Д. Совершенствование защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля // Законность. 2010. № 5.
