CC BY
56Админстративное право, муниципальное право
УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2312-0444-2018-10078
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕДУРНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ
ВНЕПЛАНОВЫХ ПРОВЕРОК, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫХ В ХОДЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ТРЕБОВАНИЙ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫХ К КАЧЕСТВУ МЕДИЦИНСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Диана Мядхатовна МУСТАФИНА-БРЕДИХИНА,
младший научный сотрудник отдела административно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия, юрист общероссийской общественной организации содействия развитию неонатологии «Российского общества неонатологов» E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс Научный руководитель: А.И. Стахов, доктор юридических наук, профессор
Аннотация. В статье раскрываются основные проблемы проведения внеплановых проверок: согласование с органами прокуратуры, определение формы выездной проверки, а также сроки уведомления о проведении внеплановых проверок. Выявлены основания, подтвержденные судебной практикой, для отмены результатов проведенных мероприятий по контролю. Сделан вывод о введении в законодательство уточняющих норм по выявленным проблемам.
Ключевые слова: государственный контроль, качество медицинской деятельности, обязательные требовании, нарушение обязательных требований, уведомление, внеплановая проверка, прокуратура.
Annotation. The article reveals the main problems of unscheduled inspections: coordination with the prosecutor's office, the definition of the form of on-site inspection, as well as the timing of notification of unscheduled inspections; the grounds confirmed by judicial practice for the abolition of the results of the control measures. The conclusion is made about the introduction of clarifying norms in the legislation on the identified problems.
Keywords: state control, quality of medical activity, mandatory requirements, violation of mandatory requirements, notification, unscheduled inspection, prosecutor.
Из анализа сформировавшегося в Российской Федерации законодательства следует, что под государственным контролем исполнения обязательных требований, предъявляемых к качеству медицинской деятельности, предлагается понимать осуществляемый уполномоченными органами и специализированными организациями обособленный вид государственного контроля в сфере охраны здоровья граждан, направленный на предупрежде-
ние, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, предъявляемых к качеству медицинской деятельности, а также восстановление нарушенных прав граждан в сфере охраны здоровья и правового положения органов и организаций, осуществляющих медицинскую деятельность.
Предметом данного вида государственного контроля является исполнение обязательных требований органами государственной власти и
№ 3/2018
органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами, а также осуществляющими медицинскую и фармацевтическую деятельность организациями и индивидуальными предпринимателями, которые выделяются в ст. 2 ФЗ № 294 в качестве специальной категории и в настоящее время закреплены в таких специальных нормативных правовых актах Российской Федерации, как порядки оказания медицинской помощи и отдельных видов медицинской деятельности, стандарты медицинской помощи, клинические рекомендации, а также в отдельных положениях Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» от 21 ноября 2011 г. № 323-фз (далее — Федеральный закон № 323-ф3).
Кроме того, в предмет государственного контроля также входят необязательные требования, но имеющие статус обязательных требований в силу закона. К ним относятся, в частности, порядки проведения внутреннего контроля качества медицинской деятельности, утверждаемые каждым хозяйствующим субъектом самостоятельно; установленные в данных локальных актах требования подлежат государственному контролю в силу статей 88 и 90 Федерального закона № 323-ФЗ.
Основной административно-правовой формой государственного контроля обязательных требований, предъявляемых к качеству медицинской деятельности, являются плановые и внеплановые проверки, осуществляемые Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения (далее — Росздравнадзор).
Административно-процедурная регламентация внеплановых проверок, осуществляемых в ходе государственного контроля исполнения обязательных требований, предъявляемых к качеству медицинской деятельности, основывается на тех же нормативных документах, что и регламентация проведения плановых проверок. К ним, в частности, относятся: Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, постановление Правительства РФ от 12 ноября 2012 г. № 1152 «Об утверждении Положения о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности», а также соответствующие административные регламенты, относимые к предмету данного вида государственного контроля.
Особенностью внеплановых выездных проверок, независимо от вида государственного
контроля и надзора, является необходимость согласования их проведения с органами прокуратуры в случае, если основанием являются:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан.
Согласно статистическим данным за 2017 г., представленным Росздравнадзором, по обращениям граждан, содержащим сведения о возникновении угрозы жизни и здоровью, проведено 2252 внеплановых проверки (36,3% от общего числа внеплановых проверок в рамках государственного контроля качества медицинской деятельности).
По обращениям граждан, содержащим сведения о причинении вреда жизни и здоровью, проведена 1301 внеплановая проверка (21,0% соответственно)1.
Таким образом, около 50% внеплановых проверок, проводимых в рамках государственного контроля качества медицинской деятельности, были согласованы с органами прокуратуры.
Инициирование процедуры согласования исследуемых проверок с органами прокуратуры осуществляется Росздравнадзором посредством заявления, типовая форма которого утверждена Приказом Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Заявление о согласовании внеплановой выездной проверки направляется в прокуратуру по месту нахождения потенциального объекта государственного контроля заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении либо в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью. Прокуратура рассматривает документы в день их поступления. Примечательно, что помимо заявления о согласовании проверки в прокуратуру также направляется проект приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля и документы, послужившие основанием для проведения внеплановой проверки. Не позднее следующего за днем поступления документов рабочего дня прокуратура обязана вынести решение о согласовании либо об отказе от согласования проведения внеплановой проверки.
Основаниями для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки, неза-
№ 3/2018
висимо от вида государственного контроля и надзора, являются:
1) отсутствие документов, прилагаемых к заявлению, о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;
2) отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки в соответствии с требованиями п. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ;
3) несоблюдение требований, установленных Федеральным законом № 294-ФЗ, к оформлению решения органа государственного контроля о проведении внеплановой выездной проверки;
4) осуществление проведения внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ, нормативным правовым актам Правительства РФ;
5) несоответствие предмета внеплановой выездной проверки полномочиям органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;
6) проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля.
Необходимо отметить, что вышеуказанные основания для отказа в согласовании внеплановой проверки условно можно разделить на формальные и материальные. К формальным можно отнести отсутствие прилагаемых документов и неправильно оформленное решение органа государственного контроля. К материальным основаниям относятся: отсутствие оснований для проверки; осуществление проверки, противоречащей законодательству; несоответствие предмета проверки полномочиям органа государственного контроля и проверка обязательных требований у одного и того же лица несколькими органами контроля.
С учетом достаточно короткого срока для оценки соответствия планируемой выездной проверки всем требованиям закона на прокуратуру возлагается ответственность по оценке оснований и предмета проверки.
Однако п. 12 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ устанавливает еще более ускоренный порядок согласования внеплановой выездной проверки, если основанием является причинение вреда жизни и здоровью, обнаружение на-
рушений обязательных требований в момент их нарушения и в связи с необходимостью принятия неотложных мер. В этом случае орган государственного контроля вправе приступить к проверке немедленно с извещением органов прокуратуры, которая принимает решение о согласовании проверки в день поступления документов.
Оценивая административно-процедурный порядок согласования внеплановых выездных проверок государственного контроля исполнения обязательных требований, предъявляемых к качеству медицинской деятельности, нельзя не заметить ряд противоречий и неопределенностей, присущих ему.
Во-первых, из положений норм законодательства, регламентирующего порядок согласования данных внеплановых выездных проверок, не вытекает, каким образом органы прокуратуры проверяют «дублированность» проверки, т.е. проверку одних и тех же обязательных требований различными органами контроля. Вероятно, это осуществляется путем изучения единого реестра проверок, но для этого нет необходимости обращаться в прокуратуру, информация находится в открытом доступе в сети Интернет.
Во-вторых, в случае проведения внеплановой выездной проверки по неотложным основаниям прокуратура согласовывает проверку постфактум, формально. Если оснований для проведения такой проверки было недостаточно или они противоречат законодательству, то из положений законодательства остается не ясным, как должны действовать органы прокуратуры: отменить проверку (таких полномочий у прокуратуры не имеется), не согласовать ее проведение (но она уже началась)?
Приказ Генеральной прокуратуры от 27 марта 2009 г. № 932, утвердивший Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, содержит уточнение, что «в случае отсутствия основания для согласования проведения внеплановой проверки прокурор принимает меры по недопущению нарушения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». При этом ни вышеуказанный приказ, ни федеральное законодательство не содержат уточнения, какие именно меры принимают в этих случаях органы прокуратуры.
Таким образом, анализ порядка процедурной регламентации согласования внеплановых выездных проверок в связи с поступлением в органы государственного контроля сведений о
№ 3/2018
возникновении угрозы жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера выявил достаточно серьезные пробелы, некоторые из которых могут привести к отмене проведенных мероприятий по контролю (судебная практика по подобным делам имеется)3.
Для внеплановых проверок обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами, предусмотрены те же разновидности, что и для плановых: документарная и выездная. Порядок проведения таких проверок также аналогичен.
Необходимо особо указать, что проведение внеплановой документарной проверки не требует согласования с органами прокуратуры, что может повлечь за собой злоупотребление своими полномочиями со стороны должностных лиц органа государственного контроля, когда вместо внеплановой выездной проверки будет проведена внеплановая документарная проверка.
Протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 9 июня 2016 г. № 142 утверждены Методические рекомендации по реализации органами государственного контроля (надзора) Российской Федерации, органами государственного контроля (надзора) субъектов Российской Федерации и органами муниципального контроля мер, направленных на повышение результативности и эффективности осуществляемых ими в рамках контрольно-надзорной деятельности проверок (далее — Методические реко-мендации)4, которые обращают внимание на такую возможность и указывают, что проведение документарной внеплановой проверки по тем же основаниям после отказа в согласовании выездной внеплановой проверки возможно только в тех случаях, когда основанием для отказа послужило ее «противоречие требованиям законодательства РФ об условиях проведения выездной проверки».
Однако если основанием внеплановой документарной проверки являются иные основания (не требующие согласования с органами прокуратуры), орган государственного контроля может фактически превратить ее во внеплановую выездную проверку, если имеющихся в его распоряжении документов будет недостаточно для оценки соблюдения обязательных требований или выполнения предписания.
В Методических рекомендациях содержится указание на то, что форма проведения проверки, основанием для которой является оценка исполнения ранее выданного предписания, должна соответствовать предмету проверки и быть преимущественно документарной. Однако такое требование не является императивным, поэтому форма проверки исполнения ранее выданного предписания остается на усмотрение органа государственного контроля при условии обоснования невозможности оценить исполнение предписания путем изучения имеющихся в распоряжении документов.
По общему правилу, уведомление хозяйствующего субъекта о проведении внеплановой выездной проверки осуществляется органом государственного контроля (надзора) не менее чем за 24 часа до ее начала любым доступным способом, в том числе посредством электронного документа, подписанного усиленной цифровой подписью и направленного на адрес электронной почты, указанной в ЕГРЮЛ (ЕГРИП) либо представленной ранее органу государственного контроля.
В случае, если в результате деятельности хозяйствующего субъекта причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации техногенного или природного характера, уведомление о проведении внеплановой выездной проверки не требуется.
В то же время Федеральный закон № 294-ФЗ не содержит сроков уведомления хозяйствующих субъектов о проведении внеплановой документарной проверки. С учетом положения пунктов 1 и 3 ст. 14 Федерального закона № 294-ФЗ проверка (не важно, о какой ее форме идет речь) начинается с издания приказа (распоряжения) руководителя (заместителя) руководителя органа государственного контроля, который вручается под роспись должностному лицу.
Иными словами, закон обязывает орган государственного контроля уведомить хозяйствующий субъект; без такого уведомления начало документарной проверки невозможно; при этом сроки уведомления не устанавливаются. Судебной практикой такое положение подтвержда-ется5.
Подобный правовой пробел может стать основанием для превышения полномочий органами государственного контроля. Представляется необходимым в обязательном порядке внести в Федеральный закон № 294-ФЗ положения о сроках уведомления хозяйствующих субъектов о
№ 3/2018
проведении внеплановых документарных проверок.
Срок внеплановых проверок (как документарных, так и выездных) составляет 20 рабочих дней, так же, как и для плановых проверок. Однако в отличие от плановых проверок, где действует ограничение для субъектов малого предпринимательства (общий (объединенный) срок проведения плановых выездных проверок не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год), при проведении внеплановых проверок (как выездных, так и документарных) данное ограничение не действует. Представляется разумным ограничить срок проведения внеплановых проверок для субъектов малого предпринимательства с учетом тех же ограничений, которые установлены для сроков проведения плановых проверок.
Проведенный анализ норм, регламентирующих порядок проведения внеплановых выездных и документарных проверок, выявил ряд серьезных пробелов, которые предлагается устранить в сфере государственного контроля исполнения обязательных требований, предъявляемых к качеству медицинской деятельности, следующим образом:
1. Разработать нормы, регламентирующие порядок отмены и несогласования органами прокуратуры внеплановых проверок Росздрав-надзора, основания которых не соответствуют законодательству. Данные нормы целесообразно закрепить в Федеральном законе № 294-ФЗ как в основополагающем нормативном правовом акте, регулирующем проведение мероприятий по всем видам контроля.
2. Установить единообразно понимаемые правила выбора Росздравнадзором вида внеплановой проверки (документарная или выездная).
3. Установить в ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ императивные сроки уведомления о проведении внеплановой документарной выездной проверки.
4. Ограничить срок проведения выездных и документарных внеплановых проверок для субъектов малого предпринимательства тем же сроком, который установлен для плановых проверок — 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год.
1 Доклад Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере охраны здоровья граждан и об эффективности такого контроля (надзора) в 2017 году // http://www.roszdravnadzor.ru/spec/about/plans/docu-ments/50763 (Дата обращения: 15.07.2018)
2 Приказ Генпрокуратуры России от 27.03.2009 г. № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (вместе с Порядком согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) // Законность. 2009. № 5.
3 См. напр.: Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2010 г. по делу № А12-8546/2010 о признании незаконным предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности // http://12aas.arbitr.ru/ http://12aas.arbitr.ru/; Постановление Верховного суда Республики Тыва от
14.01.2015 г. по делу № 4А-245 об отмене актов о привлечении к ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ за нарушение законодательства о труде и об охране труда // http://vs.tva.sudrf.ru/
4 Методические рекомендации по реализации органами государственного контроля (надзора) Российской Федерации, органами государственного контроля (надзора) субъектов Российской Федерации и органами муниципального контроля мер, направленных на повышение результативности и эффективности осуществляемых ими в рамках контрольно-надзорной деятельности проверок (утв. протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от
09.06.2016 г. № 142) // http://minpromtorg.gov.ru (Дата обращения: 15.07.2018)
5См., напр.: Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.05.2015 г. № 16АП-1232/2015 по делу № А15-414/2015 // http://16aas. arbitr.ru/
№ 3/2018
