CC BY
73
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГАРАНТИЙ ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ
О.В. ГОРДИЕНКО,
адъюнкт Московского университета МВД России
Аннотация. В статье проведен анализ недавно принятого Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Автором рассмотрены основные положения указанного закона, направленного на защиту прав субъектов предпринимательской деятельности: порядок назначения и проведения проверок, их виды и сравнительная характеристика.
Ключевые слова: защита прав, гарантии прав, юридические лица, индивидуальные предприниматели.
NORMATIVE LEGAL SUPPORT OF THE GUARANTEES OF THE RIGHTS OF ENTREPRENEURS
O.V. GORDIENKO
Annotation. The article contains an analysis of the Federal Law On the Protection of the Rights of Legal Entities and Individual Entrepreneurs When Carrying Out the State Control (Supervision) and Municipal Control that was adopted not long ago. The author has considered the main provisions of the said law aimed at the protection of the rights of the subjects of the entrepreneurial activity: procedure of the appointment and carrying out of the inspections, their types and comparative description.
Key words: protection of the rights, guarantees of the rights, legal entities, individual entrepreneurs.
Основные положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальным предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон) вступают в силу 1 июля 2009 г., отдельные положения, касающиеся планов проведения плановый проверок (ч. 6, 7 ст. 9), — с 1 января 2010 г.
Одной из главных задач Закона является защита прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственными органами контрольно-надзорной деятельности, контрольной деятельности му-ниципальныш органов. Ранее эту задачу вышол-нял Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальный предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» 2001 г., который быш признан законодателем неэффективным. Новый нормативный правовой акт не только объемный (включает 27 статей, в предыдущем — 17 статей), но и более содержательный.
Положения Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются, в частности, к финансовому и налоговому контролю, к действиям при проведении административного расследования (ч. 3 ст. 2). В ст. 28.7 КоАП регламентируется основание этого расследования, которое проводится при вышвлении административного правонарушения в соответствующих областях в случае, если осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значитель-ныш временный затрат. Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после вышвле-ния факта совершения административного правонарушения. Положения Закона распространяются на действия контрольно-надзорныш ор-
ганов в рамках КоАП, если административное расследование не проводится.
В законодательстве появилось новое понятие — проверка, под которой понимается совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осу-ществляемыш ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемые ими товаров (вышолняемыгх работ, предоставляемый услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленны м муниципальны ми правовыми актами (п. 6 ст. 2 Закона). Понятие, которое часто употребляется как представителями субъектов контрольно-надзорной деятельности, так и предпринимателями, обрело законное содержание. Содержание мероприятий по контролю раскрывается в документе более подробно, чем в Законе 2001 г.
В Законе, к сожалению, не раскрываются самостоятельные понятия контроля и надзора, употребляется термин «государственный контроль (надзор)», что является следствием отсутствия четко выработанной научной позиции по соотношению этих понятий, их общих чертах и различиях. Предпочтительнее бышо бы употребление термина «государственная контрольно-надзорная деятельность».
Важное место в Законе, как и ранее, отводится принципам защиты прав предпринимателей. Преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельный видов предпринимательской деятельности (п. 1 ст. 3) является во многом частью общей политики государства, направленной на сокращение административных барьеров, упрощение процедуры регистрации предпринимательской деятельности. Кроме того, важнейшими принципами являются:
• проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора);
• недопустимость проводимыш в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
• ответственность органов государственного контроля (надзора).
Согласно результатам опроса ВЦИОМ, проведенного в июле 2006 г., более половины предпринимателей (51%) отметили, что за пер-
вое полугодие 2006 г. в их организациях было осуществлено от одной до трех проверок. Большинство представителей малого и среднего бизнеса отметили, что контроль, проходящий в рамках комплексный (90%), плановый (82) и внеплановый проверок (80%), проходит в основном от одного до трех раз в полугодие. Представители таких отраслей, как производство и торговля (розничная, оптовая), отмечают, что проверки у них проводятся от шести раз в полугодие и более и имеют преимущественно внеплановый характер1.
Большое значение имеют положения Закона, регламентирующие порядок проведения проверок. Их, без сомнения, можно отнести к нормам прямого действия, которые должны не в теории, а на практике защитить права предпринимателей путем ограничения контрольно-надзорной деятельности государственных органов.
Все проверки в Законе условно разделены на плановые и внеплановые. Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, уста-новленныгх муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям. Требования к плановым проверкам:
• проводятся не чаще чем один раз в три года на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов;
• утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети Интернет либо иным доступным способом;
• в отношении юридических лиц, индивидуальным предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, образования, в социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановый проверок устанавливаются Правительством РФ;
• о проведении проверки субъект предпринимательской деятельности уведомляется не
позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения;
• дополнительные требования устанавливаются к проверке членов саморегулируемых организаций.
Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:
• государственной регистрации субъекта предпринимательской деятельности;
• окончания проведения последней плановой проверки;
• начала осуществления предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельный видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления уведомления.
Если проведение плановой проверки является для предпринимателя ожидаемым событием, к которому он может подготовиться, то проведение внеплановой проверки, связанной прежде всего с защитой прав потребителей, может повлечь за собой выявление существенных нарушений законодательства с его стороны.
Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательный требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Основания проведения внеплановой проверки:
• истечение срока исполнения субъектом предпринимательской деятельности ранее выданного предписания об устранении выывленно-го нарушения обязательный требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами (п. 1 ч. 2 ст. 10 Закона);
• поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпри-
нимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из СМИ о следующих фактах: а) возникновение угрозы или непосредственное причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а при чрезвычайных ситуациях — природного и техногенного характера; б) нарушение прав потребителей (при обращениях граждан, права который нарушены), что предусмотрено п. 2 ч. 2 ст. 10.
Анонимные обращения, а также не содержащие сведений о данныш фактах (основаниях проверки) не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.
В Законе большое внимание уделено внеплановой выездной проверке, которая связана с вмешательством в текущую работу субъекта предпринимательства. В ч. 5 ст. 10 указывается, что если предметом такой проверки является деятельность предпринимателей, относящихся к субъектам малого или среднего предпринимательства, то она может быть проведена лишь при возникновении угрозы или непосредственном причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а при чрезвычайных ситуациях — природного и техногенного характера, после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Нововведением является участие в отношениях между контрольно-надзорным органом и субъектом предпринимательской деятельности органов прокуратуры (прокурора или его заместителя), главной задачей который является надзор за соблюдением законности. Именно сотрудники этого органа должны проверить наличие законных оснований для проверки. Данное основание существенно усложнит всю процедуру проверки. Для проведения плановых, а также внепла-новыгх документарный проверок согласия прокуратуры не требуется.
Часть 16 ст. 10 Закона обязывает орган государственного контроля (надзора) уведомлять субъект предпринимательской деятельности о проведении внеплановой выездной проверки не менее чем за 24 ч до начала ее проведения любым доступным способом. При этом устанавливается исключение, при котором такого уведомления не требуется: если проверка проводится на основании п. 2 ч. 2 ст. 10. В то же время ч. 17 этой же статьи указывает, что в случае, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя
причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальные предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется. Основания неуведомления субъекта предпринимательской деятельности сужены по сравнению с ч. 16 статьи, в которой речь идет не только о причинении вреда, но и об угрозе такого причинения, нарушении прав потребителя. Имеет место конфликт норм. Думается, необходимо применять положения ч. 16 ст. 10, так как они направлены на защиту общественных интересов и сами по себе являются достаточным основанием проверки.
Как плановые, так и внеплановые проверки осуществляются в двух формах — документарной и выездной.
Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах субъекта предпринимательской деятельности, устанавливающие его организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении им деятельности и связанные с исполнением им обяза-тельныш требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений кон-трольно-надзорныш органов. При такой форме проверки рассматриваются прежде всего документы, имеющиеся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, в том числе уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. Только в том случае, если содержание подобных документов вызывает сомнения либо не позволяет оценить исполнение субъектом предпринимательства соответствующих обязательных требований, в его адрес направляется мотивированный запрос по соответствующей форме (ст. 11 Закона).
Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах субъекта предпринимательской деятельности сведения, а также соответствие его работников, состояния используемых при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимых и реализуемых субъектом товаров (выполняемых работ, предоставляемый услуг) и принимаемые
им меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муници-пальныши правовыми актами (ст. 12 Закона).
Предмет выездной проверки намного шире, чем документарной, соответственно у предпринимателей появляются дополнительные обязанности: руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель обязаны предоставить должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки, а также обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов, представителей экспертных организаций на территорию, в используемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, к используемым юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам и перевозимым ими грузам (ч. 5 ст. 11 Закона).
Исходя из положений ч. 3 ст. 12 Закона, проведение выездной проверки возможно только при том условии, если соответствующие задачи не могут быть решены путем проведения документарной проверки, т.е. не представляется возможным:
• удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельный видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя;
• оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.
Эти основания условны, поскольку включают в себя общие положения: оценку соответствия деятельности предпринимателей обязательным требованиям.
Для документарной и выездной проверок ст. 13 Закона установлен срок проведения — не более 20 рабочих дней. Ограничения устанавливаются для проведения плановых выез-дныгх проверок в отношении малого предприятия и микропредприятия. Для каждого из них
предусмотрен максимальныш срок такой проверки — 15 и 50 ч соответственно. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложныш и (или) длительных исследований, испытаний, специальны« экспертиз и расследований на основании мотивиро-ванныш предложений должностных лиц контрольно-надзорного органа, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа не более чем на 20 рабочих дней, в отношении малыш предприятий, микропредприятий — не более чем на 15 ч.
Проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя или заместителя контрольно-надзорного органа, заверенная копия которого вручается под роспись представителю субъекта предпринимательской деятельности. В документе должны быть указаны следующие сведения (ч. 2 ст. 14 Закона):
• наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;
• фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертный организаций;
• наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;
• цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;
• правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;
• сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;
• перечень административные регламентов проведения мероприятий по контролю;
• перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;
• даты начала и окончания проведения проверки.
В перечне отсутствует указание на адрес, по которому проводится проверка. Вероятно, предполагается, что он должен быть указан в описательной части документа, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 12 Закона выездная проверка (плановая и внеплановая) проводится по месту нахождения и фактической деятельнос-
ти юридического лица или индивидуального предпринимателя.
При наличии такого основания проведения проверки, как причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растением, окружающей среде, безопасности государства, при возникновении чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера (п. «б» п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона), проверка может проводиться и при отсутствии надлежащего представителя субъекта предпринимательской деятельности, в то время как в остальных случаях это не допускается. Для этого основания в Законе сделан ряд исключений, что связано с серьезными основаниями подобной проверки.
По результатам проверки оформляется соответствующий акт, экземпляр которого с копиями приложений вручается представителю юридического лица или индивидуального предпринимателя. Часть 8 ст. 16 Закона вводит для предпринимателей новый документ, который они обязаны вести по типовой форме, — журнал учета проверок.
В случае выывления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательный требований или требований, установленный муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренный законодательством, обязаны:
• выщать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;
• принять меры по контролю над устранением выывленныш нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвыиайныи ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших вышвленныге нарушения, к ответственности (ч. 1 ст. 17 Закона).
При наличии нарушений контрольно-надзорный орган фактически обязан привлечь ви-новныш к ответственности (при наличии признаков состава правонарушения) и выщать предписание. Другие варианты Законом не допускаются. Истечение срока исполнения предписания может служить основанием для проведения новой внеплановой проверки (п. 1 ч. 2 ст. 10).
В ч. 2 ст. 17 Закона норма разделена на две части, одна из которыш бланкетная. Так, в случае если при проведении проверки установле-
но, что деятельность юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя, эксплуатация ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, по-добныш объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые ими товары (выполняемые работы, предоставляемые услуги) представляют непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или такой вред причинен, контрольно-надзорный орган обязан незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установленном КоАП. Эта часть нормы включает декларативное, но фактически пустое по полезной нагрузке содержание. Отсылка к порядку, предусмотренному КоАП, делает эту часть нормы бесполезной.
Вторая часть нормы несет смысловую нагрузку, предусматривая принятие мер по отзыву продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота. К сожалению, подробно эта мера не прописывается, что ставит много вопросов по порядку ее применения как для должностным лиц контрольно-надзорныш органов, так и для предпринимателей.
Субъектам предпринимательской деятельности Законом предоставляются не только права (ст. 21 «Права юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, ст. 22 «Право юридических лиц, индивидуальным предпринимателей на возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля» и др.). Они наделяются следующими обязанностями:
• обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных
представителей юридических лиц; индивидуальные предприниматели обязаны присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами (ч. 1 ст. 25);
• не препятствовать необоснованно проведению проверок;
• не уклоняться от проведения проверок;
• исполнять в установленные сроки предписания (ч. 2 ст. 25).
Для обоих субъектов правоотношений, как для контрольно-надзорного органа, так и для юридического лица (индивидуального предпринимателя), предусмотрена ответственность при проведении проверки (ст. 19 и 25 Закона).
Необходимо отметить положительную тенденцию по расширению прав субъектов предпринимательской деятельности, их защите от необоснованных действий со стороны государственных и муниципальных контрольно-надзорных органов. Нововведением можно признать истребования согласия органов прокуратуры на проведение внеплановых выездных проверок, на которые так часто жалуются предприниматели, что в конечном счете приведет к усложнению всей процедуры проверки и, как следствие, потребует от контрольно-надзорных органов более основательной подготовки к ее проведению, в том числе приведение законных оснований для назначения проверки.
В то же время следует признать откровенно декларативный характер отдельных норм Закона, которые, вероятно, не смогут найти применения на практике, откровенное дублирование ряда положений, излишнюю казуис-тичность (например, планирование проверок). Вероятно, Закон сократит количество проверок (по крайней мере, на первом этапе), но и потребует достаточно времени для отладки механизма их проведения.
1 См.: http://www.bishelp.ru/zakon/mb/2509poyasnit.php
