Проблемы института защиты прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля Текст научной статьи по специальности «Право»

7. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

7.1. ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУТА

ЗАЩИТЫ ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА), МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ

Абакумова Екатерина Борисовна, канд. юрид. наук. Должность: доцент кафедры, н.с. Место работы: Сибирский институт управления - филиал РАНХиГС, Новосибирский военный институт внутренних войск им. Генерала армии И.К. Яковлева МВД России, Институт философии и права СО РАН. Подразделение: кафедра гражданского права и процесса СИУ РАНХиГС, кафедра конституционного и административного права НВИ ВВ им. Генерала армии И.К. Яковлева МВД России, н.с. сектора правовых исследований социально-экономических процессов ИФПР СО РАН.

Место работы: Сибирский институт управления -филиал РАНХиГС; Новосибирский военный институт внутренних войск им. Генерала армии И.К. Яковлева МВД России; Институт философии и права СО РАН

sapa@ngs.ru

Аннотация: На этапе построения рыночной экономики в России приобретает особую актуальность изучение вопросов определения оптимальных методов регулирования сферы предпринимательских правоотношений, а также формулирование принципов осуществления данного регулятивного воздействия на специфический вид экономической деятельности - предпринимательство. Доктриналь-ное начало проведенного исследования находится в трудах следующих авторов: В.С. Анохин, В.К. Андреева, О.В. Плешаков, А.П. Вершинина. Изучению проблем защиты прав предпринимателей также посвящены также работы ряда зарубежных авторов, в частности, австрийского цивилиста Е. Месснера. В работе сделан вывод о том, что на сегодняшний день институт защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля находится на этапе оптимизации нормативного обеспечения, в ходе чего необходима выработка комплексного нормотворческого подхода, позволяющего оценить степень общественной потребности в установлении тех или иных ограничений в отношении предпринимателей и характер возможных негативных последствий для субъектов предпринимательства от этих нормативных установлений. Практическая ценность сформулированных выводов видится в возможности их использования в ходе дальнейшего изучения вопросов научного, нормативного и правоприменительного обоснования применяемых ограничений в отношении субъектов предпринимательской деятельности и их влияния на эффективность предпринимательского сектора экономики.

Ключевые слова: предпринимательство, субъект предпринимательской деятельности, защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, государственный контроль и надзор, государственное регулирование предпринимательства

PROBLEMS OF RIGHTS PROTECTION BUSINESSMEN AT IMPLEMENTATION OF THE STATE CONTROL (SUPERVISION), MUNICIPAL CONTROL

Abakumova Ekaterina B., Candidate of jurisprudence. Position: associate professor of sub department. Place of employment: Novosibirsk Military Institute of the Internal Troops named after general of the Army I.K. Yakovlev of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, the research assistant of the sub department of juridical re-search in social and economic relationship of the juridical and philosophy Institute in Siberian department of Russian Academy of Sciences. Division: civil law and trial sub department of The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (RANEPA), the sub department of the department of constitutional right and administrative law.

Work place: Novosibirsk Military Institute of the Internal Troops named after general of the Army I.K. Yakovlev of the Ministry of the Interior of the Russian Federation; the juridical and philosophy Institute in Siberian department of Russian Academy of Sciences; The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (RANEPA)

sapa@ngs.ru

Annotation: both studying the main issues of identification of the optimum methods of entrepreneurial legal relationship inspection and formulation of the foundations of implementation of this regulating influence upon the peculiar kind of economic activity - en-trepreneurship are urgent in Russia, where market economy has not developed enough yet. The doctrinal origin of the made research belongs to transactions papers of following authors: V.S. Anokhin, V.K. Andreev, O.V. Pleshakov, A.P. Vershinina. The works of many foreign authors are also dedicated to studying the problems of the defence of entrepreneurs ' rights, for example the works of Austrian civilian E. Messner. During the research this conclusion was made: as of today, the institute of the defence of juridical persons' and sole proprietors' rights is in the phase of optimization of regulatory guaranteeing during realization of state and municipal control (oversight); elaboration of complex legal approach that let value society's requirement in determination of such and such limits with regard to entrepreneurs and the type of probable negative effects for subjects of entrepreneurship because of these legal determinations. The practical value of made conclusions is possibility of use of them during the further studying of scientific, normative and enforcement feasibility study of used limitations towards subjects of entrepreneurial activity and their impact on efficaciousness the entrepreneurial sector of the economic

Keywords: entrepreneurship, subject of entrepreneurial activity, the defence of juridical persons' and sole proprietors' rights, state control and oversight, state regulation of entre-preneurship

Государство, как центральная социальная общественная организация, обладающая огромными материальными, финансовыми, информационными, административными и другими ресурсами, призвано взять на себя роль ответственного субъекта регулирования и управления современным обществом. Экономика является сектором, сферой жизнедеятельности любо-

го организованного общества на современном этапе развития цивилизации. Предпринимательство, в свою очередь, является звеном национальной экономики, от эффективного функционирования предпринимательства зависят общеэкономические показатели государства. Следует поддержать мнение, согласно которому основным назначением функций демократического государства выступает установление эффективного механизма государственного управления в интересах общества [14, с. 47].

На современном этапе становления рыночной экономики в России декларирована необходимость формирования стабильного экономического общества, одним из условий чего является государственная поддержка субъектов предпринимательства. При этом правоприменение показывает, что на практике существует ряд факторов, не способствующих эффективному развитию бизнеса, одним из которых, в частности, является наличие большого количества контролирующих органов и проводимых ими в рамках государственного контроля (надзора) проверок деятельности предпринимательских структур. Так, по данным Минэкономразвития России за 2014 только федеральными органами исполнительной власти проведено более 2,3 млн. проверок [11].

Существенной особенностью общественных отношений в сфере предпринимательства в России является то, что они обеспечиваются нормами, как публичного, так и частного права. Ключевые положения, регламентирующие предпринимательскую деятельность, содержатся в нормах гражданского законодательства. Указанные нормы содержатся в ГК РФ наряду с нормами, обеспечивающими иные имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на принципе свободы договора, равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Следствием кодификации норм гражданского законодательства, регулирующих, как обычные хозяйственные отношения, так и предпринимательские, в частности, явилось то, что порой защита прав и интересов субъектов предпринимательской деятельности оказывается недостаточно эффективной из-за сложности применения частноправовых конструкций к отношениям, регулировании которых применяется комплексная методология, сочетающая в себе публично-правовые и частноправовые элементы.

Как любая сфера общественных отношений, которой свойственна особая социальная значимость, предпринимательские отношения находятся в центре внимания исследователей в области экономики и права. Говоря о правовом обеспечении основ предпринимательской деятельности в целом и ее отдельных сфер, аспектов регулирования, в частности, - следует отметить, что данные предметы регулирования находятся под постоянным и пристальным вниманием теоретиков и практиков, специализирующихся в различных отраслях права. В первую очередь речь идет об административном и гражданском праве, как фундаментальных отраслях российского права. Однако вопросы правового обеспечения предпринимательства попадают в предмет регулирования и таких подотраслей и комплексных отраслей права, как: финансовое право, налоговое право, корпоративное право и иных.

При анализе действующей нормативно-правовой базы России, научной литературы по вопросам государственного управления и государственного регулирования предпринимательской деятельности обращает на

себя внимание тот факт, что в отношении большинства сфер предпринимательства говорится об управлении ими со стороны государства. Контроль и надзор, в свою очередь, являются одними из наиболее распространенных механизмов этого управления. В ракурсе исследуемых вопросов, в частности, речь идет о выявлении административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности.

Публичный контроль над деятельностью предпринимателей необходим, прежде всего, для соблюдения принципов легитимного осуществления экономической деятельности (законности, добросовестной конкуренции и т.д.). Контроль, как способ государственного воздействия, представляет собой установление обязанности органов государства и местного самоуправления наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел предпринимателя, в предусмотренных случаях принимать надлежащие меры [1, с. 7].

Контроль, как функция управления, предполагает также анализ эффективности результатов работы субъекта, а именно - оценку степени достижения организацией определенных целей и, при необходимости, их корректировку. При сущностном анализе, выявляется, что контроль связывает все функции управления, позволяет выдерживать нужное направление деятельности организации и своевременно корректировать неверные решения. Государственный контроль (надзор) — одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других нормативных правовых актов, издаваемых органами государства в пределах их компетенции [8, с. 194]. А применительно к предпринимательской деятельности - одна из организационных форм ее государственного регулирования [6, с. 349].

Ряд ученых термины «контроль» и «надзор» употребляют в качестве идентичных или объединяют их. Так, А.Е. Лунев понимает контрольно-надзорную деятельность как один из способов обеспечения законности в сфере государственного управления [7, с. 4], а А.В. Мицкевич объединяет данные понятия в один термин - «надзор». Большое внимание в литературе также уделяется правовому анализу реализации контрольно-надзорных функций государств в отдельных сферах предпринимательства, например, работы К.В. Руденко на тему государственного контроля в рекламной деятельности [13, с. 80-82] и др.

При аналитическом рассмотрении вопросов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля предлагается рассматривать категории контроля и надзора как тождественные, не смотря на то, что сущ-ностно и процедурно данные виды управленческих мероприятий имеют индивидуальную специфику.

При анализе норм, обеспечивающих защиту предпринимателей при реализации государством своих контрольных и надзорных управленческих функций, -выявилось значительное количество проблемных вопросов, связанных с несовершенством законодательства о государственном контроле и практикой его применения.

Основным законодательным актом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон № 294-ФЗ от 26.12.2o08 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 13.07.2015 г.) [9, ст. 6249] (да-

лее - «Федеральный закон № 294») - рассмотрим некоторые проблемы, связанные с нормами указанного закона, а также практикой его применения.

Федеральный закон № 294 в части 3.1. ст. 1 предусмотрел расширенный перечень видов контроля (надзора), полностью или частично изъятых из предмета регулирования законодательства о защите прав предпринимателей. Таким образом, гарантии защиты прав предпринимателей, установленные рассматриваемым нормативно-правовым актом, не распространяются на случаи нарушения прав в процессе осуществления соответствующих видов контроля (надзора), изъятых из его предмета регулирования. Более того, в части 4 ст. 1 Федерального закона № 294-ФЗ приведен перечень видов контроля (надзора), в отношении которых другими федеральными законами могут быть установлены особенности организации и проведения проверок, касающиеся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры.

Оба рассматриваемых перечня присутствуют в ст. 1 Федерального закона № 294-ФЗ начиная с самой первой его редакции, и плоть до текущего времени претерпевают постоянное расширение и уточнение. В общей сложности, исключающие нормы, устанавливаемые частями 3.1 и 4 ст. 1 Федерального закона № 294-ФЗ распространяются более чем на 45 видов предпринимательской деятельности; плюс некоторых смежных видов деятельности данные правила также косвенно касаются, при расширительном толковании норм права правоприменителями.

Описанная нормативная тенденция отчасти представляется оправданной, т.к. попытка уложить все виды контроля в структуру одного Федерального закона № 294-ФЗ, предусматривающего только периодическое проведение контрольных мероприятий, может лишить отдельные виды контроля целесообразности и возможности эффективной реализации (например, виды контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, сфера оперативно-розыскной деятельности, производство дознания и др.) либо неоправданно повысить риск наступления негативных последствий из-за нарушения обязательных требований (к примеру, надзор в области промышленной безопасности и т.д.).

Тем не менее, полагаем, что постоянное расширение перечней, содержащихся в частях 3.1 и 4 ст. 1 Федерального закона № 294-ФЗ снижает уровень гарантий субъектов предпринимательства от нарушения их законных прав и интересов в ходе проведения мероприятий государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Более того - рядом отраслевыми федеральных законов сокращается периодичность проводимых проверок, увеличиваются сроки их проведения, исключается необходимость уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения таких проверок с органами прокуратуры. Например, согласно ст. 27 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» [10, с. 2895] в рамках федерального государственного надзора в области связи плановые проверки могут проводиться с периодичностью 2 года, а среди оснований проведения внеплановых проверок числится выявление органом государственного надзора в результате система-

тического наблюдения, радиоконтроля нарушений обязательных требований.

В связи с этим представляется желательным сокращение перечня сфер и видов контроля, полностью или частично исключенных из предмета регулирования Федерального закона № 294-ФЗ, что возможно осуществлять следующим образом: постепенно распространять на отдельные сферы и виды контроля в полном объеме правила, предусмотренные Федеральным законом № 294-ФЗ, с постоянным сбором и анализом статистических данных о количестве правонарушений в соответствующей сфере. При наблюдении роста случаев причинения вреда и иных видов правонарушений в отношении отдельно взятого вида контроля, -могут быть возвращены особые правила.

При этом, считаем, что однозначно в рассматриваемых перечнях частей 3.1, 4 статьи 1 федерального закона № 294-ФЗ должны сохраниться виды контроля и надзора, осуществляемые в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия, а также таможенного, пограничного, санитарно-карантинного, ветеринарного, карантинного фитосанитарного и транспортного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

Дальнейшее рассмотрение норм Федерального закона № 294-ФЗ показало, что ст. 10 установлены принципы организации и проведения внеплановых проверок органами государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с п. 1 указанной статьи предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда. Согласно п. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ основаниями проведения внеплановых проверок являются:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Рос-

сийской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Несмотря на изменения, уже внесенные в Федеральный закон № 294-ФЗ, согласно которым в число оснований для проведения внеплановых выездных проверок включены возникновение угрозы причинения вреда, а также причинение вреда объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, до сих пор нет полной ясности в законодательном определении оснований проведения проверок организаций - владельцев объектов культурного наследия, поскольку в этом случае понятия «угроза причинения вреда», а также «причинение вреда» могут трактоваться достаточно расширительно, что создает определенные трудности в правоприменении Федерального закона № 294-ФЗ.

Анализ сложившейся практики проведения контрольно-надзорных мероприятий в отношении коммерческих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей позволяет прийти к выводу о том, что правовой механизм, обеспечивающий принятие контрольными органами решений о проведении внеплановых выездных проверок предпринимателей, по прежнему предоставляет достаточно широкие возможности для организации таких проверок. Последние могут быть назначены, в том числе по обращениям граждан о нарушении любых прав потребителей. В ситуации возможности такого расширительного подхода правоприменительной практики возрастает актуальность совершенствования, в частности, уточнения норм законодательства о защите прав и законных интересов субъектов предпринимательства.

По нашему мнению, в этой связи целесообразно придерживаться следующей позиции: в целях предотвращения административного давления на субъектов предпринимательской деятельности предлагается ограничить круг оснований для проведения контрольно-надзорных проверок сообщениями граждан о грубых нарушениях их прав как потребителей под условием обязательного согласования внеплановой проверки с органами прокуратуры.

Для целей внедрения названного дифференцированного подхода необходимо доктринально и нормативно определить дефиницию «грубое нарушение прав». Следует подчеркнуть, что данная категория в теории и практике права традиционно считается оценочной, и тяжесть последствий правонарушения в каждом отдельно взятом случае оценивается судом с учетом многих обстоятельств конкретного дела. Так как же оценить тяжесть правонарушения, чтобы считать его грубым нарушением прав потребителя? Второй вопрос, надо ли вести речь, в целях применения рассматриваемых норм, исключительно о случаях нарушения прав потребителей или следует также говорить о случаях нарушения прав субъектов предпринимательской деятельности, их контрагентов и государства?

Видится, что поиск путей решения по сформулированным проблемным вопросам следует вести с обязательным учетом принципа соразмерности, к рассмотрению которого в науке предпринимательского права подходят с системной точки зрения.

Принцип соразмерности в предпринимательском праве берет свое начало из гражданско-правового принципа разумности, который установлен пунктом 5

ст. 6 ГК РФ, как одно из общих начал гражданского законодательства [2].

За основу определения правовой категории соразмерности можно взять подход, обозначенный Д.И. Дедовым, согласно которому «соразмерность ... означает обусловленность правовых средств регулирования предпринимательских отношений целями правового регулирования». Указывается, что «принцип соразмерности как общий принцип права обладает высшей степенью нормативной обобщенности, носит универсальный характер и в связи с этим оказывает регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений, включая отношения, связанные с предпринимательской деятельностью [3, с. 11]. Считаем, что общеправовой характер принципа соразмерности проявляется как в его приоритетности перед иными принципами и свойствами регулятивного действия права, что, в частности, проявляется в распространении его действия на всех субъектов предпринимательского права, как на самих предпринимателей, так и на органы государственной власти, вступающие с предпринимателями в гражданско-правовые и административно-правовые правоотношения. Можно утверждать, что принцип соразмерности нужно рассматривать не только, как принцип, находящий свою реализацию в правоприменительной практике, но и, что концептуально важно, в деле законодательного, нормативного обеспечения предпринимательских правоотношений.

Итак, Федеральный закон №294-ФЗ явился большим шагом к снижению административных барьеров для предпринимательского сообщества, а также закреплению принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзоре) и муниципального контроля. Однако нерешенных и неурегулированных вопросов по-прежнему остается достаточно много. При решении и урегулировании затронутых проблемных вопрос важным считается комплексный нормот-ворческий подход, позволяющий оценить степень общественной потребности в установлении определенных ограничений в отношении предпринимателей и характер возможных негативных последствий для субъектов предпринимательства от этих нормативных установлений.

Список литературы:

1. Бровкина, Н.Д. Контроль и ревизия: Учеб. пособие / М.В. Мельник, Н.Д. Бровкина. - М., ИНФРА-М,2009. - С. 7.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30.11.1994. № 51-ФЗ. Часть первая [ред. от 13.07.2015] // Рос. газ. - 1994. - 8 декабря.

3. Дедов, Д.И. Реализация принципа соразмерности в правовом регулировании предпринимательской деятельности [Электронный ресурс] : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.03 / Д.И. Дедов. - Москва, 2005. Научная библиотека диссертаций и авторефератов ЙББегСа! - Режим доступа : http://www.dissercat.com/content/realizatsiya-printsipa-sorazmernosti-v-pravovom-regulirovanii-predprinimatelskoi-deyatelnost (дата обращения: 18.07.2015). - Загл. с экрана.

4. Имамов, А.А. Проблемы организации государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации: теоретико-правовой аспект / А.А. Имамов, К.В. Костина // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал - 2015. - № 2. - С. 22.

5. Керимов, А.Д. Современное государство: вопросы теории. / А.Д. Керимов. - М., Норма, 2008. - С.120.

6 Лаптев, В.В. Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник / В.В. Лаптевв, С.С. Банковский. - М., Волтерс Клувер, 2006. - С. 349.

7. Лунев, А.Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. / А.Е. Лунев. - М., Юридлит, 1963. - С. 4.

8. Мартемьянов, B.C. Хозяйственное право. / В.С. Марте-мьянов. - М., Издательство БЕК, 1994. - Т. 1. - С. 194.

9. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ [ред. от 17.07.2015] // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 52 (Ч. 1). - Ст. 6249.

10. О связи: Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ [ред. от 13.07.2015] // Собрание законодательства РФ. -2003. - № 28. - Ст. 2895.

11. Официальный сайт Минэкономразвития России URL: http://economy.gov.ru/minec/main [Электронный ресурс] : Официальный сайт Минэкономразвития России - Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/main, доступ свободный (дата обращения: 18.07.2015). - Загл. c экрана.

12. Плешакова О.В. Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ О защите прав юридических лиц О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (постатейный). / А.В. Плешакова, А.Н. Королев. - М., Деловой двор, 2009. - С. 54-57.

13. Руденко, К.В. Саморегулирование или государственный контроль в рекламной деятельности / К.В. Руденко // Пробелы в российском законодательстве. - 2012. - № 4. - С. 80-82.

14. Филатова, А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / А.В. Филатова, Н.М. Конин. - М., Научная книга, 2009. - С. 47