CC BY
237
Пути оптимизации законодательства Российской Федерации о государственном контроле (надзоре) в сфере предпринимательской деятельности
СМ Жукова, к.ю.н., Оренбургский институт (филиал) МГЮА им. О.Е. Кутафина
Основополагающим нормативным правовым актом, регламентирующим вопросы осуществления государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности, является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [1]. Практика реализации положений вышеназванного Федерального закона позволяет выделить ряд проблем, требующих разрешения с целью защиты прав предпринимателей от избыточного администрирования.
1) Отождествление понятий «защита» и «охрана».
В научной литературе [2, 3] прослеживается тенденция разграничения понятий «защита» и «охрана» субъективного права. Термин «охрана» означает в большей степени деятельность, обеспечивающую нормальную реализацию субъективных прав за счёт принятия профилактических мер для сохранения, адекватного функционирования механизма реализации прав. Понятие «защита» связано с деятельностью, осуществляемой в случае нарушения субъективных прав и направленной на восстановление нарушенного права. Н.В. Витрук, разграничивая данные понятия по содержанию, также отмечает, что «защита — это деятельность, направленная на устранение препятствий в осуществлении прав и свобод и на борьбу со злоупотреблением правом. Охрана включает в своё содержание и профилактическую деятельность. Она проводится с целью обеспечения реального, наиболее полного и всестороннего осуществления прав и свобод личности» [4].
Содержание же основополагающего в сфере защиты прав предпринимателей от органов власти Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при этимологическом анализе терминов не в полном объёме соотносится с его наименованием. Буквальное толкование наименования данного закона позволяет сделать вывод о том, что в нём должны быть прописаны нормы, определяющие порядок действий хозяйствующих субъектов и
государственных органов в случае нарушения прав и законных интересов предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), а также порядок восстановления нарушенных прав предпринимателей и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.
Вместе с тем рассматриваемый Федеральный закон регламентирует порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля... (ч. 2 ст. 1). Что касается мер по защите прав и законных интересов предпринимателей, то хотя закон и упоминает о них, но только в трёх статьях (ст.ст. 22, 23, 24) из 28 и в весьма общих формулировках.
Поэтому следует признать, что Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля» направлен не столько на защиту прав предпринимателей, сколько на охрану их прав, устанавливая превентивные меры по недопущению возможных нарушений.
Создание действенных механизмов государственной охраны и защиты прав предпринимателей, направленных на обеспечение развития малого и среднего предпринимательства в России, играет важную роль в установлении оптимального взаимодействия предпринимательства и государства. Только уверенный в завтрашнем дне предприниматель сможет в полном объёме выполнять публичные функции, что, несомненно, благоприятным образом отразится на установлении баланса во взаимодействии с субъектами публичной власти. Как отмечает В.И. Крусс, «предпринимательство. в его аутентичной — частнопредпринимательской — версии не стало по-настоящему определяющей, бюджетообразующей предпринимательской
практикой, выражающей идею свободного индивидуального. использования российскими гражданами своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ). Средний класс в России не сформировался и решающим образом потому, что государству не удалось обеспечить каждому заинтересованному лицу возможности конституционного пользования указанным правом, оказать необходимую стартовую кредитно-финансовую, налоговую и консалтинговую поддержку, защитить от административного произвола...» [5].
2) Проблема ответственности должностных лиц, осуществляющих мероприятия по государственному контролю (надзору).
Взаимная ответственность предпринимателя и государственных органов и (или) их должностных лиц является необходимым условием обеспечения защиты прав и законных интересов государства и предпринимателей.
Юридическая ответственность представляет собой обязанность претерпеть неблагоприятные последствия противоправного виновного деяния [6] и рассматривается в науке одновременно как фактическая реализация правовых санкций [7]; как наказание, кара, дополнительное обременение, налагаемое за невыполнение правовой обязанности или злоупотребление правом [8]; как исполнение юридической обязанности под воздействием государственного принуждения [9].
Задачи становления гражданского общества и правового государства, как справедливо отметила М.С. Богданова, требуют установления взаимной ответственности государства и личности (различных объединений людей) за счёт повышения ответственности органов государственной власти перед гражданами [10]. Поэтому ответственность субъектов публичной власти выступает своего рода гарантией надлежащего исполнения государством взятых на себя обязательств с целью снятия административных ограничений. Однако в конструкции правоотношений по типу «предприниматель — государство», возникающих в рамках осуществления контрольно-надзорных мероприятий, преобладает модель, при которой обязанности субъектов публичной власти зачастую не подкреплены юридической ответственностью.
В ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» закреплено правило, согласно которому «орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных
обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Следует отметить, что ни в уголовном, ни в административном законодательстве составов преступлений, административных правонарушений, за совершение которых можно было бы привлечь к ответственности субъектов публичной власти, в этом случае не предусмотрено.
Невозможность привлечения к ответственности контрольно-надзорных органов и (или) их должностных лиц при нарушении ими прав и законных интересов предпринимателей свидетельствует о ненадлежащем исполнении государством конституционной обязанности по соблюдению и защите прав граждан.
В разбалансированном взаимодействии предприниматели оказываются в нестабильных условиях, развитие которых напрямую зависит от усмотрения государственных (муниципальных) органов. Поэтому и возникают ситуации, когда хозяйствующие субъекты отказываются брать на себя дополнительные социальные обязательства и стараются «всеми правдами и неправдами» обойти уже существующие. Ситуация осложняется ещё и тем, что в государственных (муниципальных) контрольно-надзорных органах всё чаще применяется практика ведомственного целевого планирования при реализации контрольно-надзорных полномочий с указанием обязательного минимального количества контрольно-надзорных мероприятий, рассмотренных дел об административных правонарушениях, завершившихся привлечением к ответственности хозяйствующих субъектов. В результате должностные лица привлекаются к дисциплинарной ответственности не в силу совершения неправомерных действий (бездействий) в отношении предпринимателей, а за отклонение деятельности государственного органа от плана работы.
Показательным в этом плане является проведённое 1 июля 2009 г. заседание коллегии Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, на котором было принято решение о признании неудовлетворительной организации руководителем Управления Роспотребнадзора по Кемеровской области работы по реализации на территории Кемеровской области функций по контролю и надзору за соблюдением обязательных требований законодательства о защите прав потребителей и связанных с этим административных и гражданско-правовых полномочий. В результате в отношении руководителя Управления Роспотребнадзора по Кемеровской области была проведена служебная проверка в связи с ненадлежащим исполнением должност-
ных обязанностей, приведшим к неудовлетворительным показателям и результатам работы по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей. Как это ни парадоксально звучит, но неудовлетворительные показатели и результаты работы по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей, по мнению членов коллегии, выразились в низких показателях количества проведённых контрольно-надзорных мероприятий и привлечённых к ответственности предпринимателей [11], хотя государством в последние несколько лет предпринимаются активные меры по сокращению контрольнонадзорных мероприятий в отношении субъектов предпринимательской деятельности.
Учитывая нововведения, внесённые в практику проведения государственного контроля (надзора) в части формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок (ч. 6 ст. 9 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»), и необходимость согласования проведения внеплановой выездной проверки с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности индивидуальных предпринимателей (ч. 5 ст. 10 вышеназванного закона), принимая во внимание практику подобного согласования, заметим, что за три месяца функционирования закона в органы прокуратуры обратились контролирующие органы 11101 раз за дачей согласия (в основном Ростехнадзор и Роспотребнадзор), при этом 4235 раз было отказано (40%), а есть субъекты Федерации, где отказы в проведении этих проверок составляют по 50—90% случаев. Поэтому считаем актуальным предложение Президента РФ Д.А. Медведева о необходимости «ставить перед вышестоящим в порядке подчинённости органом вопрос о том, чтобы руководителей, кто регулярно обращается с предложением о проведении непродуманных, ненужных, а иногда, может, коррупционных проверок, .просто
и отстранять от должности, если он регулярно обращается за проверкой тех или иных объектов бизнеса,, чтобы они понимали, что их инициативы по проверкам без последствий не остаются.» [12].
Кроме того, целесообразным считаем закрепление в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях составов административных правонарушений должностных лиц контрольно-надзорных органов в сфере законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и введение дисциплинарной ответственности соответствующих должных лиц за совершение подобных административных правонарушений.
Литература
1. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (Часть I). Ст. 6249. (С изм. и доп.).
2. Снежко О.А. Конституционные основы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юр. наук. Саратов, 1999. С. 3.
3. Толковый словарь русского языка / под ред. Д.Н. Ушакова. Т. 1. С. 1078; Т. 3. С. 1028.
4. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М.: Юрид. лит., 1985. С. 203.
5. Крусс В.И. Конституционные основания, формы и пределы участия российского государства в экономической практике // Ученые записки юридического факультета. Вып. 12 (22) / под ред. А.А. Ливеровского. СПб.: Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, 2008. С. 126.
6. Иофе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 314; Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права. М., 1996. С. 307—308.
7. Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 51—54.
8. Загородников Н.И. О пределах уголовной ответственности // Советское государство и право. 1967. № 7. С. 39—40.
9. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 4, 85.
10. Богданова М.С. Юридическая ответственность: основание, виды, субъекты: дисс. ... канд. юр. наук. М., 1998. С. 36.
11. Приложение № 3 к протоколу заседания коллегии Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 1 июля 2009 г. // Официальный сайт Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. URL: www. rospotrebnadzor.ru.
12. Встреча Президента РФ с Генеральным прокурором Юрием Чайкой. 27 июля 2009 г. // Официальный сайт Президента РФ. URL: www.kremlin.ru.
