Научная статья на тему 'Пути оптимизации законодательства Российской Федерации о государственном контроле (надзоре) в сфере предпринимательской деятельности'

Пути оптимизации законодательства Российской Федерации о государственном контроле (надзоре) в сфере предпринимательской деятельности Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

CC BY
627
172
Поделиться
Ключевые слова
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ / ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР / ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ / ИЗБЫТОЧНОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ / ЗАЩИТА ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЯ

Аннотация научной статьи по государству и праву, юридическим наукам, автор научной работы — Жукова Светлана Михайловна

Оптимизация законодательства о государственном контроле (надзоре) в сфере предпринимательской деятельности является одним из направлений защиты прав предпринимателей от избыточного администрирования. В статье автор рассматривает проблемы реализации Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», формулирует предложения о его усовершенствовании.

Похожие темы научных работ по государству и праву, юридическим наукам , автор научной работы — Жукова Светлана Михайловна,

WAYS OF OPTIMIZATION THE RF LEGISLATION ON THE GOVERNMENT SUPERVISION IN THE SPHERE OF BUSINESS ACTIVITIES

It is noted that optimization of legislation on the government control in the sphere of business activities is one of the main trends of protection the rights of businessmen against excessive highhanded actions. The author considers the problems of the Federal law «On Protection of the Rights of Juridical Persons and Individual Businessmen in Exercising Government Supervision and Municipal Control» realization.

Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте наш сервис подбора литературы.

Текст научной работы на тему «Пути оптимизации законодательства Российской Федерации о государственном контроле (надзоре) в сфере предпринимательской деятельности»

Пути оптимизации законодательства Российской Федерации о государственном контроле (надзоре) в сфере предпринимательской деятельности

СМ Жукова, к.ю.н., Оренбургский институт (филиал) МГЮА им. О.Е. Кутафина

Основополагающим нормативным правовым актом, регламентирующим вопросы осуществления государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности, является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [1]. Практика реализации положений вышеназванного Федерального закона позволяет выделить ряд проблем, требующих разрешения с целью защиты прав предпринимателей от избыточного администрирования.

1) Отождествление понятий «защита» и «охрана».

В научной литературе [2, 3] прослеживается тенденция разграничения понятий «защита» и «охрана» субъективного права. Термин «охрана» означает в большей степени деятельность, обеспечивающую нормальную реализацию субъективных прав за счёт принятия профилактических мер для сохранения, адекватного функционирования механизма реализации прав. Понятие «защита» связано с деятельностью, осуществляемой в случае нарушения субъективных прав и направленной на восстановление нарушенного права. Н.В. Витрук, разграничивая данные понятия по содержанию, также отмечает, что «защита — это деятельность, направленная на устранение препятствий в осуществлении прав и свобод и на борьбу со злоупотреблением правом. Охрана включает в своё содержание и профилактическую деятельность. Она проводится с целью обеспечения реального, наиболее полного и всестороннего осуществления прав и свобод личности» [4].

Содержание же основополагающего в сфере защиты прав предпринимателей от органов власти Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при этимологическом анализе терминов не в полном объёме соотносится с его наименованием. Буквальное толкование наименования данного закона позволяет сделать вывод о том, что в нём должны быть прописаны нормы, определяющие порядок действий хозяйствующих субъектов и

государственных органов в случае нарушения прав и законных интересов предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), а также порядок восстановления нарушенных прав предпринимателей и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.

Вместе с тем рассматриваемый Федеральный закон регламентирует порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля... (ч. 2 ст. 1). Что касается мер по защите прав и законных интересов предпринимателей, то хотя закон и упоминает о них, но только в трёх статьях (ст.ст. 22, 23, 24) из 28 и в весьма общих формулировках.

Поэтому следует признать, что Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля» направлен не столько на защиту прав предпринимателей, сколько на охрану их прав, устанавливая превентивные меры по недопущению возможных нарушений.

Создание действенных механизмов государственной охраны и защиты прав предпринимателей, направленных на обеспечение развития малого и среднего предпринимательства в России, играет важную роль в установлении оптимального взаимодействия предпринимательства и государства. Только уверенный в завтрашнем дне предприниматель сможет в полном объёме выполнять публичные функции, что, несомненно, благоприятным образом отразится на установлении баланса во взаимодействии с субъектами публичной власти. Как отмечает В.И. Крусс, «предпринимательство. в его аутентичной — частнопредпринимательской — версии не стало по-настоящему определяющей, бюджетообразующей предпринимательской

практикой, выражающей идею свободного индивидуального. использования российскими гражданами своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ). Средний класс в России не сформировался и решающим образом потому, что государству не удалось обеспечить каждому заинтересованному лицу возможности конституционного пользования указанным правом, оказать необходимую стартовую кредитно-финансовую, налоговую и консалтинговую поддержку, защитить от административного произвола...» [5].

2) Проблема ответственности должностных лиц, осуществляющих мероприятия по государственному контролю (надзору).

Взаимная ответственность предпринимателя и государственных органов и (или) их должностных лиц является необходимым условием обеспечения защиты прав и законных интересов государства и предпринимателей.

Юридическая ответственность представляет собой обязанность претерпеть неблагоприятные последствия противоправного виновного деяния [6] и рассматривается в науке одновременно как фактическая реализация правовых санкций [7]; как наказание, кара, дополнительное обременение, налагаемое за невыполнение правовой обязанности или злоупотребление правом [8]; как исполнение юридической обязанности под воздействием государственного принуждения [9].

Задачи становления гражданского общества и правового государства, как справедливо отметила М.С. Богданова, требуют установления взаимной ответственности государства и личности (различных объединений людей) за счёт повышения ответственности органов государственной власти перед гражданами [10]. Поэтому ответственность субъектов публичной власти выступает своего рода гарантией надлежащего исполнения государством взятых на себя обязательств с целью снятия административных ограничений. Однако в конструкции правоотношений по типу «предприниматель — государство», возникающих в рамках осуществления контрольно-надзорных мероприятий, преобладает модель, при которой обязанности субъектов публичной власти зачастую не подкреплены юридической ответственностью.

В ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» закреплено правило, согласно которому «орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных

Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте наш сервис подбора литературы.

обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Следует отметить, что ни в уголовном, ни в административном законодательстве составов преступлений, административных правонарушений, за совершение которых можно было бы привлечь к ответственности субъектов публичной власти, в этом случае не предусмотрено.

Невозможность привлечения к ответственности контрольно-надзорных органов и (или) их должностных лиц при нарушении ими прав и законных интересов предпринимателей свидетельствует о ненадлежащем исполнении государством конституционной обязанности по соблюдению и защите прав граждан.

В разбалансированном взаимодействии предприниматели оказываются в нестабильных условиях, развитие которых напрямую зависит от усмотрения государственных (муниципальных) органов. Поэтому и возникают ситуации, когда хозяйствующие субъекты отказываются брать на себя дополнительные социальные обязательства и стараются «всеми правдами и неправдами» обойти уже существующие. Ситуация осложняется ещё и тем, что в государственных (муниципальных) контрольно-надзорных органах всё чаще применяется практика ведомственного целевого планирования при реализации контрольно-надзорных полномочий с указанием обязательного минимального количества контрольно-надзорных мероприятий, рассмотренных дел об административных правонарушениях, завершившихся привлечением к ответственности хозяйствующих субъектов. В результате должностные лица привлекаются к дисциплинарной ответственности не в силу совершения неправомерных действий (бездействий) в отношении предпринимателей, а за отклонение деятельности государственного органа от плана работы.

Показательным в этом плане является проведённое 1 июля 2009 г. заседание коллегии Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, на котором было принято решение о признании неудовлетворительной организации руководителем Управления Роспотребнадзора по Кемеровской области работы по реализации на территории Кемеровской области функций по контролю и надзору за соблюдением обязательных требований законодательства о защите прав потребителей и связанных с этим административных и гражданско-правовых полномочий. В результате в отношении руководителя Управления Роспотребнадзора по Кемеровской области была проведена служебная проверка в связи с ненадлежащим исполнением должност-

ных обязанностей, приведшим к неудовлетворительным показателям и результатам работы по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей. Как это ни парадоксально звучит, но неудовлетворительные показатели и результаты работы по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей, по мнению членов коллегии, выразились в низких показателях количества проведённых контрольно-надзорных мероприятий и привлечённых к ответственности предпринимателей [11], хотя государством в последние несколько лет предпринимаются активные меры по сокращению контрольнонадзорных мероприятий в отношении субъектов предпринимательской деятельности.

Учитывая нововведения, внесённые в практику проведения государственного контроля (надзора) в части формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок (ч. 6 ст. 9 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»), и необходимость согласования проведения внеплановой выездной проверки с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности индивидуальных предпринимателей (ч. 5 ст. 10 вышеназванного закона), принимая во внимание практику подобного согласования, заметим, что за три месяца функционирования закона в органы прокуратуры обратились контролирующие органы 11101 раз за дачей согласия (в основном Ростехнадзор и Роспотребнадзор), при этом 4235 раз было отказано (40%), а есть субъекты Федерации, где отказы в проведении этих проверок составляют по 50—90% случаев. Поэтому считаем актуальным предложение Президента РФ Д.А. Медведева о необходимости «ставить перед вышестоящим в порядке подчинённости органом вопрос о том, чтобы руководителей, кто регулярно обращается с предложением о проведении непродуманных, ненужных, а иногда, может, коррупционных проверок, .просто

и отстранять от должности, если он регулярно обращается за проверкой тех или иных объектов бизнеса,, чтобы они понимали, что их инициативы по проверкам без последствий не остаются.» [12].

Кроме того, целесообразным считаем закрепление в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях составов административных правонарушений должностных лиц контрольно-надзорных органов в сфере законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и введение дисциплинарной ответственности соответствующих должных лиц за совершение подобных административных правонарушений.

Литература

1. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (Часть I). Ст. 6249. (С изм. и доп.).

2. Снежко О.А. Конституционные основы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юр. наук. Саратов, 1999. С. 3.

3. Толковый словарь русского языка / под ред. Д.Н. Ушакова. Т. 1. С. 1078; Т. 3. С. 1028.

4. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М.: Юрид. лит., 1985. С. 203.

5. Крусс В.И. Конституционные основания, формы и пределы участия российского государства в экономической практике // Ученые записки юридического факультета. Вып. 12 (22) / под ред. А.А. Ливеровского. СПб.: Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, 2008. С. 126.

Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте наш сервис подбора литературы.

6. Иофе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 314; Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права. М., 1996. С. 307—308.

7. Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 51—54.

8. Загородников Н.И. О пределах уголовной ответственности // Советское государство и право. 1967. № 7. С. 39—40.

9. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 4, 85.

10. Богданова М.С. Юридическая ответственность: основание, виды, субъекты: дисс. ... канд. юр. наук. М., 1998. С. 36.

11. Приложение № 3 к протоколу заседания коллегии Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 1 июля 2009 г. // Официальный сайт Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. URL: www. rospotrebnadzor.ru.

12. Встреча Президента РФ с Генеральным прокурором Юрием Чайкой. 27 июля 2009 г. // Официальный сайт Президента РФ. URL: www.kremlin.ru.