CC BY
10Государственная служба и кадры. 2024. № 3. С. 69 — 72. State service and personnel. 2024;(3):69 —72.
Научная статья УДК 342.9
https://doi.org/10.24412/2312-0444-2024-3-69-72 EDN: https://elibrary.ru/CKXUDC
NIION: 2012-0061-03/24-122 MOSURED: 77/27-008-2024-03-322
Процедурный контроль как инструмент обеспечения законности в сфере государственных и муниципальных закупок
Кирилл Егорович Мараев1, Артем Владимирович Цветков2
1 Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова, Москва, Россия, [email protected]
2 Московский университет МВД России им. В.Я. Кикотя, Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. Статья посвящена определению роли процедурного контроля как инструмента обеспечения законности в сфере государственных и муниципальных закупок. Раскрыты основные преимущества и недостатки этого вида контроля. Представлены предложения по совершенствованию правового регулирования рассматриваемой сферы, в частности контроля.
Ключевые слова: процедурный контроль, конкуренция, государственные закупки, меры принуждения, проверка.
Для цитирования: Мараев К.Е., Цветков A.B. Процедурный контроль как инструмент обеспечения законности в сфере государственных и муниципальных закупок // Государственная служба и кадры. 2024. № 3. С. 69—72. https://doi.org/10.24412/2312-0444-2024-3-69-72 EDN: https://elibrary.ru/CKXUDC
Original article
Procedural control as a tool to ensure legality in the field of state and municipal procurement
Kirill E. Мaraev1, Artyom V. Tsvetkov2
1 Plekhanov Russian University of Economics, Moscow, Russia, [email protected]
2 V.Ya. Kikot Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Moscow, Russia, [email protected]
Annotation. The article is devoted to defining the role of procedural control as a tool for ensuring legality in the field of state and municipal procurement. The main advantages and disadvantages of this type of control are revealed. Proposals are presented to improve legal regulation, the area under consideration and control, in particular.
Keywords: procedural control, competition, public procurement, enforcement measures, inspection.
For citation: Maraev K.E., Tsvetkov A.V. Procedural control as a tool to ensure legality in the field of state and municipal procurement // Civil Service and Personnel. 2024. No. 3. P. 69—72. https://doi.org/10.24412/2312-0444-2024-3-69-72 END: https://elibrary.ru/CKXUDC
Государственные закупки — важный фактор развития экономики и поддержки должного уровня функционирования государственных и муниципальных органов власти. Их роль для государства сложно переоценить ввиду объемов денежных сумм, расходуемых в рамках государственного заказа и доводимых до реальных субъектов предпринимательской (хозяйственной) деятельности. Последние несколько лет (три года) цена заключенных контрактов ежегодно растет. Например, в 2021 г. цена контрактов, заключенных в рамках ФЗ № 44-ФЗ, достигала 9820, 86 млрд руб.,
©Мараев К.Е., Цветков А.В. М., 2024.
в 2022 г. сумма составила 11 370, 73 млрд руб. [7]. Заметим, что в эти суммы не включены сведения о контрактах, которые составляют государственную тайну. Представляется, что указанные суммы делают эту сферу привлекательной для злоупотреблений должностных лиц государственных заказчиков.
Безусловно, задачей государства является создание в рассматриваемой сфере таких правил регулирования общественных отношений, при которых совершение злоупотреблений и нарушений было бы невозможным или трудно осуществимым. Иными словами, необходима организация режима обеспечения законности при размещении
№ 3/2024
заказов на закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе и за счет совершенствования планирования [4]. «Законность — это наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, их строгое соблюдение всеми субъектами права» [1, с. 736]. Из этого выражения полагаем, что законность в сфере размещения закупок предполагает такой уровень организации режима взаимоотношений между участниками закупок, при котором обеспечиваются их права и законные интересы, неукоснительно соблюдаются нормы права, успешно формируется и развивается механизм осуществления закупки.
Обеспечение законности в сфере закупок предполагает соблюдение ряда требований, без которых такой режим невозможен. Сюда относятся:
■ состояние законодательства и норм, регулирующих отношения в сфере закупок;
■ наличие простых и понятных закупочных процедур;
■ качество подготовки кадров и их профессионализм при осуществлении закупки;
■ появление у заказчика нужды в размещении заказа;
■ наличие у поставщика необходимых ресурсов для осуществления закупок и т.д.
При высоком уровне исполнительской дисциплины и правосознания у всех участников закупки, когда нормативные установления исполняются всеми участниками, данных условий, в общем-то, достаточно для сохранения приемлемого уровня законности. В условиях же их отсутствия участники допускают различные нарушения, приводящие к внеплановым проверкам, отмене проведенных закупок, включению в реестр недобросовестных поставщиков, аннулированию итогов конкурсов (аукционов) и иным мерам государственного принуждения со стороны контрольных органов. Наибольшее количество нарушений совершается на стадии размещения заказа при проведении процедуры описания объекта закупки, когда в закупочной документации указываются такие характеристики закупаемой продукции, которые могут расцениваться как ограничение конкуренции и служить поводом для подачи жалоб в контрольные органы и суды.
В связи с этим требуются специальные правовые средства обеспечения законности, т.е. такие, с помощью которых государство своей властной деятельностью обеспечивало бы данный режим. Особое место среди инструментов, позволяющих это сделать, является процедурный контроль. Сам по себе контроль — это «важнейший вид обратной связи, по каналам которого субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений» [1, с. 741].
Из указанного определения видно, что осуществление контрольных мероприятий позволяет объективно оценить существующее состояние дел и реализовать меры для оперативного регулирования сложившейся ситуации.
Таким образом, нам представляется, что контроль служит для «оздоровления» ситуации, которая привела к проведению проверочных мероприятий. Проведение контрольных проверок при выявлении тех или иных нарушений в рамках управленческой программы в сфере государственных закупок способствует не только коррекции поведения проверяемых, но и повышению уровня конкуренции между добросовестными участниками при условии, конечно, что в целом правила взаимодействия участников изначально являются конкурентными. Защита добросовестной конкуренции в сфере государственных закупок является приоритетной задачей государства, решение которой необходимо в целях экономии денежных средств, а также развития качества предоставляемых товаров, работ, услуг.
Однако стоит сказать, что применение процедурного контроля имеет свои недостатки:
■ во-первых, на практике этот вид контроля применяется к участникам, относящимся к категории небольших заказчиков и поставщиков. Крупные заказчики оказываются вне действия указанного вида контроля, что подтверждается исследователями [3];
■ во-вторых, процедурный контроль приводит к снижению конкуренции и дублированию контрольных функций у контролирующих органов, что является серьезным управленческим недостатком;
■ в-третьих, процедурный контроль, усиливая законность и способствуя добросовестности со стороны участников, осуществляется при реализации проверочных мероприятий, которые зачастую затрагивают небольших заказчиков, вынужденных претерпевать на себе все предусмотренные ограничения и предписания со стороны контролирующих органов, что значительно замедляет их закупочную деятельность;
■ в-четвертых, дублирование контрольных функций негативно сказывается на порядке осуществления закупочной процедуры для участников, так как это отвлекает их от выполнения текущих задач, связанных с проведением закупки, в условиях ограниченных сроков;
■ в-пятых, дублирование контрольных функций приводит к недоверию между должностными лицами контрольных органов, особенно в условиях неоднозначного применения норм права;
№ 3/2024
■ в-шестых, дублирование контрольных функций (это касается внешнего контроля) приводит к неоднородным решениям, принимаемым по итогам контрольных мероприятий контролирующими органами, что ведет к расхождению единой правоприменительной практики.
Вместе с тем стоит заметить, что сам по себе внешний контроль является куда более результативным по сравнению с ведомственным или внутренним контролем, однако при его осуществлении возможно более тщательное, предельно полное рассмотрение ситуации и принятие качественного решения по проблемной ситуации [5]. Серьезным недостатком внешнего контроля является достаточно большое количество контролирующих субъектов (ФАС РФ, Счетная палата РФ, контрольные органы субъектов, органы прокуратуры, суды), которые при разрешении спорных ситуаций принимают оспоримые решения, приводящие к расхождению в правоприменительной практике [6].
В связи с этим П.П. Кабытов предлагает создание единого контрольного органа. Так, он указывает, что «базовым элементом системы административно-правового обеспечения законности в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является контроль в сфере закупок, который по своей правовой природе и содержанию является особым видом административного надзора, объединяющим процедурный, финансовый и информационный контроль в сфере закупок. Оптимальной моделью организации такого надзора является модель, при которой полномочия по осуществлению процедурного, финансового и информационного контроля в сфере закупок входят в компетенцию одного федерального органа исполнительной власти / органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации / органа местного самоуправления» [2, с. 14—15].
Представляется, что подобная позиция заслуживает внимания и в целях упорядочения всех субъектов внешнего контроля, а также в целях предупреждения возможностей расхождения правоприменительной практики указанную меру можно было бы реализовать на практике.
Таким образом, исходя из вышеизложенных рассуждений, можно сделать вывод, что чем эффективнее контроль, тем выше законность, эффективность и конкуренция в сфере государственных закупок. Ввиду того что контрактная система развивается, а одним из ее принципов является обеспечение конкуренции, то, соответственно, развивается и конкуренция.
Контроль в сфере закупок имеет низкую эффективность, а следовательно, не использует в
полной мере имеющийся потенциал для обеспечения законности и эффективности в сфере закупок.
Список источников
1. Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 2-е изд., с изм. и доп. М.: Норма, 2005.
2. Кабытов П.П. Административно-правовое регулирование контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Дис. ...д-ра юрид. наук: 12.00.14. М., 2021. 208 с.
3. Контроль ради контроля // Режим доступа: свободный. URL: https://www.vedomosti.ru/ opinion/articles/2017/04/18/686101-radi-kontro-lya (дата обращения: 10.10.2023).
4. Мараев К.Е., Цветков А.В. Планирование: понятие, признаки и принципы // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности: взаимодействие науки, нормотворчества и практики: V Всерос. науч.-практ. конф. молодых ученых (к 20-летию образования Моск. ун-та МВД России имени В.Я. Кикотя): Сб. науч. тр., Москва, 16 июня 2022 г. / Сост. Р.Б. Осокин. М.: Моск. ун-т МВД России им. В.Я. Кикотя, 2022. С. 46—49.
5. Мараев К.Е., Цветков А.В. Роль органов прокуратуры как субъекта надзора в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Актуальные вопросы применения норм административного права («Кореневские чтения») (к 20-летию образования Моск. ун-та МВД России имени В.Я. Кикотя): Сб. науч. тр. VI Междунар. науч.-практ. конф., Москва, 28 апреля 2022 г. / Сост. Г.Н. Василенко. М.: Моск. ун-т МВД России им. В.Я. Кикотя, 2022. С. 261—264.
6. Медведева Н.Г. К вопросу о теории и практике государственного контроля за госзакупками // Междунар. науч. журн. «Символ науки». 2015. № 7. Режим доступа: https://cyberleninka. ru/article/n/k-voprosu-o-teorii-i-praktike-gosu-darstvennogo-kontrolya-za-goszakupkami (дата обращения: 07.06.2017).
7. Статистика по общей сумме заключенных контрактов в России по 44-ФЗ [Электронный ресурс]. Режим доступа: свободный. URL: https:// zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html# statAnchor (дата обращения: 06.10.2023).
References
1. Bakhrah D.N., Rossinsky B.V., Starilov Yu.N. Administrative law: Textbook for universities. 2nd ed., with amendments and additions M.: Norm, 2005.
2. Kabytov P.P. Administrative and legal regulation of the contract system in the field of procurement of goods, works, services for state and
№ 3/2024
municipal needs: Dis. ... Dr. yurid. sciences': 12.00.14. M., 2021. 208 p.
3. Control for the sake of control // Access mode: free. URL: https://www.vedomosti.ru/ opinion/articles/2017/04/18/686101-radi-kontro-lya (date of application: 10.10.2023).
4. Maraev K.E., Tsvetkov A.V. Planning: concept, signs and principles // Issues of improving law enforcement: interaction of science, rulemaking and practice: V All-Russian Scientific and Practical Conference of Young Scientists (to the 20th anniversary of the Moscow State University. Department of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot): Sat. scientific tr., Moscow, June 16, 2022 / Comp. R.B. Osokin. M.: Moscow. V.Ya. Kikot University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2022. P. 46—49.
5. Maraev K.E., Tsvetkov A.V. The role of the prosecutor's office as a subject of supervision in the field of procurement of goods, works, services to ensure state and municipal needs // Topical issues of the application of the norms of administrative
law («Korenev readings») (to the 20th anniversary of the formation of the Moscow City University. University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot): Sat. scientific. tr. VI International Scientific and Practical Conference, Moscow, April 28, 2022 / Comp. G.N. Vasilenko. M.: Moscow. V.Ya. Kikot University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2022. P. 261—264.
6. Medvedeva N.G. On the question of the theory and practice of state control over public procurement // International Scientific Journal. «A symbol of science». 2015. No. 7. Access mode: https:// cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-teorii-i-praktike-gosudarstvennogo-kontrolya-za-goszakup-kami (date of application: 06/07/2017).
7. Statistics on the total amount of contracts concluded in Russia under 44-FZ [Electronic resource]. Access mode: free. URL: https:// zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html# statAnchor (date of application: 06.10.2023).
Информация об авторах
Мараев К. Е. — доцент кафедры государственно-правовых и уголовно-правовых дисциплин РЭУ имени Г.В. Плеханова, кандидат юридических наук
Цветков А.В. — старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук
Вклад авторов: авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Статья поступила в редакцию 30.08.2024; одобрена после рецензирования 02.09.2024; принята к публикации 05.09.2024.
Information about the authors
K.E. Maraev — Associate Professor of the Department of State Law and Criminal Law Disciplines of Plekhanov Russian University of Economics, Candidate of Law
Tsvetkov A.V. — Senior Lecturer at the Department of Administrative Law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot, Candidate of Law
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
The article was submitted 30.08.2024; approved after reviewing 02.09.2024; accepted for publication 05.09.2024.
№ 3/2024
