CC BY
76
УДК 338.22 ББК 65.012.3
DOI 10.24411/2414-3995-2020-10272 © Е.И. Кузнецова, А.В. Терентьев, 2020
Научная специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством
РОЛЬ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК
Елена Ивановна Кузнецова,
профессор кафедры экономической безопасности, финансов и экономического анализа,
доктор экономических наук, профессор Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
Е-таП: elenkuz90@mail.ru;
Алексей Вячеславович Терентьев, адъюнкт факультета подготовки научно-педагогических и научных кадров по кафедре экономической безопасности, финансов и экономического анализа Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
Е-таП: terentyev_junior@mail.ru
Аннотация. В статье определено, что реформирование системы закупок находится в числе приоритетных направлений деятельности по повышению эффективности исполнения бюджетных обязательств, в том числе дальнейшего развития конкурентной и прозрачной системы закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд.
Исследование показало, что система государственных закупок является не только средством обеспечения потребностей государства в различных областях его интересов и выполнении государственных функций, но и частью механизма перераспределения финансовых потоков в виде бюджетных средств от распорядителя к потребителю. Доказано, что перераспределение и использование бюджетных средств должно осуществляться на основе соблюдения принципа эффективности, основным инструментом обеспечения которого является государственный финансовый контроль.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, внутренний финансовый контроль, внутренний финансовый аудит, система государственных и муниципальных закупок.
THE ROLE OF FINANCIAL CONTROL IN THE SYSTEM OF STATE AND MUNICIPAL PROCUREMENT
Elena I. Kuznetsova,
Professor of the Department of Economic Security, Finance and Economic Analysis
Doctor of Economic Sciences, Professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12);
Aleksey V. Terent'ev,
Adjunct of the Faculty of Training Scientific, Pedagogical and Scientific Personnel of the Department of Economic Security, Finance and Economic Analysis Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. The article defines that the reform of the procurement system is among the other priority areas for improving the efficiency of budget obligations, including the further development of a competitive and transparent procurement system to meet state (municipal) needs.
The study showed that the public procurement system is not only a means of meeting the needs of the state in various areas of its interests and performing public functions, but also part of the mechanism for redistributing financial flows in the form of budget funds from the manager to the consumer. It is proved that the redistribution and use of budget funds should be carried out on the basis of compliance with the principle of efficiency, the main tool for ensuring which is the state financial control.
Keywords: state financial control, internal financial control, internal financial audit, state and municipal procurement system.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Кузнецова Е.И., Терентьев А.В. Роль финансового контроля в системе государственных и муниципальных закупок. Вестник экономической безопасности. 2020;(4):266-70.
Система закупок товаров, работ или услуг для нужд государства имеет давнюю историю становления и развития. Первые доку-
менты, регулирующие процессы закупок товаров для нужд государства, появились уже в XVI веке.
Первые исторические сведения относятся к 1595 г., когда при царе Федоре Иоанновиче был заключен договор «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости», явившийся одним из первых документально оформленных строительных подрядов. В 1654 году был издан Указ царя Алексея Михайловича «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей», где за перевозку определенного объема груза купцу полагалось вознаграждение.
Все это свидетельствует о том, что формирование основы современной системы государственных закупок началось уже во времена царской России. Уже в то время выбирались подрядчики, оговаривались и устанавливались договорные отношения. Для контрактной системы того времени была характерна четкая правовая регламентация, усиленный контроль со стороны государства, но при этом низкий уровень конкуренции и неравноправное конкурентное положение частных и государственных поставщиков.
Одним из первых в современной России был принят Закон от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», регулирующий закупку товаров, работ или услуг для нужд государства. В этом документе впервые было сформулировано понятие государственного контракта как основного документа, определяющего права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению государственных нужд.
Обновленная система государственных и муниципальных закупок, соответствующая всем международным принципам и обеспечивающая эффективное и результативное расходование бюджетных средств, начала свое формирование с принятием Федерального закона от 25 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», регламентирующая процедуры организации закупок.
В это же время было положено начало электронным формам проведения торгов, установлены требования к рассмотрению и оценке заявок на участие в конкурсе, определен порядок досудебного урегулирования спорных ситуаций и многое другое.
Одновременно было создано специальное информационное пространство для размещения информации о закупках, что позволило сконцентрировать и систематизировать информацию о проводимых процедурах, а также сделать их более открытыми и контролируемыми, а значит, менее коррупционногенными [8, с. 224-226].
Важным периодом развития государственной контрактной системы следует также считать 2014 год, когда вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», усиливший правовое регулирование процесса организации закупок, расширивший количество способов размещения заказов, вводивший порядок приемки товаров, работ, услуг и институт общественного контроля в данной сфере.
Развитие законодательства в области государственных закупок содержало значительные изменения порядка организации и проведения контроля в сфере государственных закупок, расширение состава органов, осуществляющих контроль в данной сфере. Теперь туда включены федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, наделенные полномочиями по осуществлению контроля в сфере закупок, органы внутреннего государственного и муниципального финансового контроля. Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по новому закону наделены полномочиями по проведению аудита процесса закупок.
Целью принимаемых изменений было увеличение результативности закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд с одновременным обеспечением эффективности использования бюджетных средств.
С положительной стороны следует отметить, что для текущего уровня развития системы государственных и муниципальных закупок характерен высокий уровень открытости и регламентации закупочного цикла на всех этапах, от периода планирования закупок до составления отчетности, четкое закрепление правил действия участников закупок.
Немаловажным моментом является повышение уровня автоматизации процедур осуществления закупок и реализации контрактов, их постепенный переход на электронные площадки.
Однако, несмотря на наличие явных сильных сторон современной контрактной системы, следует отметить, что имеются и некоторые недостатки как, например, малая динамичность, процедурная перегруженность, длительность процедур.
В некоторых случаях имеет место избыточное законодательное регулирование, при котором участникам не обеспечивается должный уровень маневренности.
Система государственных закупок чрезвычайно важна не только как структура, обеспечивающая жизнедеятельность государства, но и как движущая сила экономики страны.
Сегодня развитие системы государственных закупок проходит в соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 гг.».
В предложенной Концепции реформирование системы закупок находится в числе прочих приоритетных направлений деятельности по повышению эффективности исполнения бюджетных обязательств, в том числе дальнейшего развития конкурентной и прозрачной системы закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд.
Процесс реформирования системы государственных закупок сопряжен также с внесением изменений в его законодательную базу, в основополагающие документы, регламентирующие государственный и внутренний финансовый контроль за исполнением бюджетных средств [9].
Система государственных закупок является не только средством обеспечения потребностей государства в различных областях его интересов и выполнении государственных функций (обеспечение безопасности, гарантия образования), но и частью механизма перераспределения финансовых потоков в виде бюджетных средств от распорядителя, которым являются органы исполнительной власти и управления к потребителю (заказчику, исполнителю).
Как было сказано ранее, перераспределение и использование бюджетных средств должно осуществляться на основе соблюдения принципа эффективности, основным инструментом обеспечения которого является государственный финансовый контроль. Государственный финансовый контроль представляет собой комплекс экономических, административных и правовых мер по обеспечению безопасного и эффективного расходования денежных средств, выделяемых для обеспечения своих потребностей через систему государственный закупок.
Современное развитие бюджетного законодательства в этой части предполагает совершенствование государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, которое закреплено в Федеральном законе от 26.07.2019 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации».
Так, в новой редакции главы 26 в ч. 1 ст. 265 в 2020 году государственный финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, не только регулирующих бюджетные правоотношения, но и (или) обусловливающих расходные обязательства публично-правовых образований, а также в целях обеспечения соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров или соглашений о предоставлении средств из бюджета.
В новой редакции ст. 160.2 внутренний финансовый контроль представляется как деятельность по формированию и предоставлению распорядителям бюджетных средств следующей информации:
- результатов оценки исполнения бюджетных обязательств на всех уровнях;
- выводов относительно качества финансового менеджмента и предложений по его повышению, в том числе результативности и экономности использования бюджетных средств.
При этом финансовый аудит проводится на основе принципа функциональной независимости и его результаты должны позволять сделать выводы об уровне надежности процесса внутреннего финансового контроля, достоверности соответствую-
щей отчетности и соблюдении методологии ведения бюджетного учета.
Федеральным законом № 199-ФЗ более четко разграничены полномочия органов внутреннего государственного и муниципального финансового контроля по осуществлению своей деятельности.
Начиная с 2020 года в их полномочия входит осуществление контроля за соблюдением норм бюджетного законодательства, регламентирующих, в числе прочего требования к бухгалтерскому учету и составлению финансовой отчетности государственных и муниципальных учреждений, достоверности отчетов о результатах использования бюджетных средств, в том числе отчетов о реализации целевых программ, отчетов об исполнении государственных заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета [7].
В силу статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) к органам внутреннего государственного и муниципального финансового контроля относятся Федеральное казначейство и органы государственного и муниципального финансового контроля, являющиеся органами местных администраций субъекта Российской Федерации.
С 2020 года они могут проводить проверки, ревизии и обследования объекта, направлять в подконтрольные подразделения или организации акты, заключения, представления и предписания, а также:
- направлять финансовым органам управления государственными внебюджетными фондами уведомления о применении бюджетных мер принуждения;
- вести производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном соответствующим законодательством;
- назначать экспертизы, необходимые для проведения проверок, ревизий и обследований;
- иметь необходимый для осуществления внутреннего государственного финансового контроля постоянный доступ к государственным и муниципальным информационным системам на условии соблюдения законодательства в области защиты информации, информационных технологий, законодательства о государственной и иной охраняемой законом тайне.
Изменения коснулись и порядка регламентирования деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. С июля 2020 года внутренний государственный финансовый контроль осуществляется в соответствии с федеральными стандартами, утвержденными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и содержащими принципы деятельности контролирующих органов, разграничивающие права и обязанности должностных лиц, представляющих органы финансового контроля, и представителей подконтрольных организаций.
Стандарты также определяют правила планирования и проведения контрольных мероприятий, оформления и реализации их результатов, в том числе правила продления срока исполнения представления, предписания.
Регламентируются правила составления отчетности о результатах контрольной деятельности, а также правила досудебного обжалования решений и действий или бездействия контролирующих органов и должностных лиц, их представляющих.
Согласно новой редакции закона органы внутреннего государственного финансового контроля получают право издавать ведомственные нормативно-правовые акты и стандарты в рамках правового обеспечения своей деятельности.
Закон № 199-ФЗ дает определение понятий «представление» и «предписание». В Бюджетном кодексе Российской Федерации термином «представление» обозначается документ, изданный органом государственного внутреннего финансового контроля, предназначенный для объекта контроля и содержащий информацию о выявленных бюджетных нарушениях и обязательное к исполнению в оговоренные сроки требование. Это, как правило, устранение бюджетного нарушения и принятие мер по устранению его причин и условий возникновения.
В то же время «предписание», согласно БК РФ, представляет собой документ, направляемый объекту контроля в случае невозможности устранения в установленный в представлении срок бюджетного нарушения при условии возможности определить сумму причиненного ущерба.
В «представлениях» и «предписаниях» не должна указываться информация о нарушениях бюд-
жетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, уже выявленных в ходе внутреннего финансового контроля и аудита, при условии наличия принятых мер по их устранению, мер по устранению причин и условий таких нарушений.
Другими словами, имеется прямой запрет на указание нарушений, ранее выявленных и уже устраненных проверяемой организацией в ходе внутреннего финансового контроля и аудита.
Применительно к различным нарушениям в сфере исполнения бюджета, следует сказать, что само понятие «бюджетное нарушение» значительно расширено.
Еще в 2019 году таковым признавалось действие или бездействие финансового органа - распорядителя бюджетных средств, совершенное вопреки нормам бюджетного законодательством РФ, иных нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, за что главой 30 БК РФ предусматривалось применение бюджетных мер принуждения.
В 2020 году под бюджетным нарушением уже понимается совершенное представителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, финансового органа, являющегося главным администратором бюджетных средств государственного заказчика, действие в нарушение условий государственных контрактов и положений бюджетного законодательства РФ и иных нормативно-правовых актов, регулирующих данную сферу деятельности.
Наказуемо и нарушение законодательно закрепленных требований к планированию, обоснованию закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, а также требований к изменению, расторжению государственного контракта и иных соглашений.
Таким образом, залогом устойчивой работы системы государственных закупок является налаженная система рационального использования бюджетных средств под строгим финансовым контролем государства.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. № 31. Ст. 3823.
2. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1652.
3. Федеральный закон от 26.07.2019 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита».
4. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 гг.».
5. Дианов Д.В., Суслов Д.А. Методика экспертных оценок в интересах налогового контроля. Монография. М.: Юрист, 2004.
6. Лошаков А.С. Проблемы выявления экономических преступлений в финансово-кредитной сфере // Мировая экономика: проблемы безопасности. 2019. № 1. С. 62-64.
7. Михеева М.В. Угрозы и риски экономической безопасности, возникающие в процессе реализации государственных программ. В сборнике: Государственный аудит: экономика, управление и право. М., Высшая школа государственного аудита МГУ, 2016.
8. Накова М.Р. Коррупция в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц // В сборнике: Проблемы совершенствования сотрудничества правоохранительных и иных органов государств - участников СНГ в выявлении, раскрытии и расследовании коррупционных правонарушений сборник научных трудов Международной научно-практической конференции: научное электронное издание. 2017. С. 224-226.
9. Филатова И.В. Нецелевое использование бюджетных средств в современных условиях развития экономики. Материалы трудов конференции «Актуальные проблемы международного сотрудничества в борьбе с преступностью». М., Московский университет МВД имени В.Я. Кикотя, 31 октября 2018 г.
