CC BY
53
УДК 342.951:351.82 DOI 10.24411/2073-0454-2019-10351
ББК 67.9 © К.Е. Мараев, Г.Н. Василенко, 2019
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
О ПОДХОДЕ К КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ОРГАНА В СФЕРЕ ЗАКУПОК
Кирилл Егорович Мараев, преподаватель кафедры криминологии
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: forvater_slik@mail.ru
Глеб Николаевич Василенко, заместитель начальника кафедры административного права, кандидат юридических наук, доцент
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: svara1945@gmail.com
Аннотация. Рассматриваются вопросы повышения эффективности контроля в сфере закупок. Представлены и проанализированы статистические данные о состоянии административной практики в сфере государственных закупок. Полученные выводы позволили исследователю прийти к выводу о неверности подхода контрольной деятельности антимонопольного органа в сфере закупок, выраженного в неправильной целевой ориентации. Предложен новый подход к производству контроля, осуществляемого антимонопольным органом, который основывается на предупреждении.
Ключевые слова: государственные закупки, административная ответственность, контроль, контролирующий орган, должностное лицо, поставщик.
ON THE ISSUE OF THE APPROACH OF THE ANTIMONOPOLY BODY'S CONTROL ACTIVITY IN THE FIELD OF PROCUREMENT
Kirill E. Maraev, lecturer at the department of criminology
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: forvater_slik@mail.ru
Gleb N. Vasilenko, deputy head of the department of administrative law, candidate of legal sciences, associate professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: svara1945@gmail.com
Annotation. The issues of increasing the effectiveness of control in the field of procurement are considered. Statistical data on the state of administrative practice in the field of public procurement are presented and analyzed. The findings allowed the researcher to conclude that the approach of the control activity of the antimonopoly authority in the procurement sphere, expressed in the wrong target orientation, is incorrect. In the course of the discussion, a new approach to the production of control by the antimonopoly body, which is based on prevention, is proposed.
Keywords: public procurement, administrative responsibility, control, supervisory authority, official, supplier.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Мараев К.Е., Василенко Г.Н. О подходе к контрольной деятельности антимонопольного органа в сфере закупок. Вестник Московского университета МВД России. 2019;(6):250—253.
Самообеспечение государственным органом своих нужд является важным направлением деятельности. В Российской Федерации эта деятельность называется государственными закупками. На их осуществление уходят колоссальные силы, время и денежные средства.
К примеру, по данным Министерства Финансов Российской Федерации, за 1-Ш полугодие 2018 г. заключено 2,53 млн контрактов на сумму 4,7 трлн руб.1.
Освоение и распределение такого объема денежных средств в рамках государственных закупок зача-
стую сопряжено с совершением различного рода злоупотреблений среди должностных лиц заказчиков, а поэтому данная сфера деятельности требует присталь-нейшего внимания контролирующих органов.
Отношения в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд урегулированы нормами Федерального закона от 5 ап-
1 Статистические показатели, характеризующие результаты осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд по итогам 1-111 кварталов 2018 г. // URL://https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4= 124945
реля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». С момента его принятия в него было внесено 48 изменений2. Вместе с тем, во исполнение этого Закона было принято около 190 подзаконных актов3.
Очевидно, что такой массив правого материала требует огромных усилий, профессионализма от должностных лиц и времени для того, чтобы правильно, эффективно его применить.
Вследствие этого вопрос осуществления пристального, всеобъемлющего контроля за сферой закупок не вызывает сомнений. В своем исследовании мы будем рассматривать контроль как управленческую функцию. Мы признаем обособленный характер контроля, однородность его содержания, особую целенапр авленно сть.
Когда мы говорим о контроле как управленческой функции, то совершенно необходимо понимать, что контроль полностью зависим от управления, а точнее, от той цели, которую субъект управления, управляя, пытается достичь.
Это вытекает из сущности контроля, которая заключается в «наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица» [4, с. 7]. Иными словами — это проверка правильности реализации управленческой программы объектом управления для достижения задуманного результата.
Остается главный вопрос: для чего, с какой целью это наблюдение и проверка осуществляются?
Постараемся разобраться в этом при рассмотрении государственного контроля в сфере размещения заказа на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд.
Как известно, государственный контроль (надзор) в закупочной сфере осуществляется несколькими субъектами: Казначейством Российской Федерации, Федеральной Антимонопольной службой Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации, Прокуратурой Российской Федерации и т.д. Для нас наибольший интерес представляет контроль, осуществляемый Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации (далее — ФАС РФ).
ФАС РФ является органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд, а также согласовывать применение закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Кроме того, ФАС РФ реализует политику государства в сфере конкуренции. В связи с этим, осуществляя контроль за соблюдением законодательства о государственных закупках, антимонопольный орган проверяет конкурентность проводимых закупочных процедур. В случае выявления отклонений и нарушений конкуренции, допущенных участниками закупок, он должен принять меры по их устранению и ее восстановлению.
В настоящее время для контрольных органов заказчик, в лице государственного органа, предстает в образе «злодея», который постоянно думает, как обойти действующие нормы, чтобы разместить заказ «нужным людям». Об этом, например, свидетельствуют непрекращающиеся дискуссии о необходимости усиления ответственности заказчиков4. Конечно, часть нарушений, допускаемых поставщиками, должностными лицами заказчиков, совершаются исходя из нежелания выполнять некоторые требования законодательства, что вызвано различными причинами. Наряду с этим, участники закупок допускают нарушения и по другим причинам и условиям, к которым можно отнести: неправильное толкование норм законов и подзаконных актов, сбои в работе сети Интернет, отсутствие единой правоприменительной практики, неэффективное правовое регулирование, активное внесение изменений в законодательство, слабый уровень подготовки участников закупки и т.д.
Об отсутствии глубинного понимания указанных причин и условий свидетельствует применяемый ФАС РФ подход к осуществлению контроля. Зачастую должностные лица контрольного органа, выявляя те или иные нарушения, стремятся наказать нарушителей. Видимо, они считают, что именно в этом и состоит их назначение.
Очевидно, что об этом свидетельствует следующие данные: в 2018 г. ФАС РФ возбудило 30 377 дел
2 Обзор изменений в Федеральный закон от 5 марта 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СПС «КонсультантПлюс».
3 Бюллетень Счетной палаты № 7 (июль) 2017 г. // URL://-hUp://www.ach.gov.ш/actrvities/buПeten/buИetm-of-the-acco-unting-chamber-7-july-2017.php?sphrase_id=5525773
4 Ответственность заказчика необходимо ужесточить URL://-http://bujet.ru/artide/284730.php
об административных правонарушениях5, за 2017 г. 23 830 дел6, за 2016 г. ФАС России возбудило 22 778 дел об административных правонарушениях за нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок, за аналогичный период 2015 г. было возбуждено 20 061 дело об административных правонарушениях7, за 2014 г. было возбуждено 13928 дел об административных правонарушениях8.
Тенденция ежегодного увеличения количества выявляемых нарушений является показателем следующего.
Во-первых, это явно показывает стремление контролера выявлять больше нарушений, наказывать нарушителей, что в какой-то мере позволяет говорить об эффективности работы по выявлению должностными лицами нарушений.
Во-вторых, это свидетельствует о том, что проводимые контрольные мероприятия не способствуют улучшению ситуации в сфере закупок. Более того, это, на наш взгляд, ясно демонстрирует подмену сущностного назначения контроля, который все больше превращается в средство пополнения бюджета. Получается, что государство заинтересовано в увеличении числа административных нарушений [1, с. 37], так как здесь прямая зависимость, чем больше выявляется административных нарушений, тем больше штрафных санкций, соответственно, больше денег в бюджете.
В-третьих, ежегодное увеличение количественного показателя нарушений в сфере государственных закупок свидетельствует о сложности применения норм законодательства, что является следствием динамичного развития системы, приведшего к увеличению правового материала.
В-четвертых, это показывает неспособность или нежелание осуществлять контроль исходя из его сущности и назначения.
Представляется совершенно очевидным, что контрольная политика ФАС РФ направлена на выявление нарушений, чтобы привлечь к ответственности в виде штрафных санкций для того, чтобы вернуть часть денег в бюджет. Анализ причин этих нарушений и дальнейшая их профилактика не являются приоритетом, так как в таком случае мы бы наблюдали динамику к их снижению или стагнации.
Как нам представляется, такой подход неверен. Безусловно, выявлять нарушения совершенно необходимо, но цель выявления должна заключаться в
анализе причин и условий их возникновения, установлении причинно-следственной связи между управленческой программой, формой ее реализации и возникшим в ней сбоем, вылившемся в нарушение, чтобы произвести оперативное вмешательство в виде руководящих указаний по ее исправлению [3, с. 215]. Такой подход будет способствовать улучшению ситуации в проверяемой сфере, повышению правовой грамотности должностных лиц, применяющих нормы законодательства в сфере закупок, а также позволит более четко выстроить единое понимание норм и реализуемой политики в закупочной сфере.
Наряду со сказанным, важно понимать и то, как в этом случае проводить проверки. Как утверждал Е. Старосьцяк, выбор плановой или внезапной проверки зависит от того, для чего это проверка проводится. Если нужно поймать преступника, виновного, то конечно же должен присутствовать эффект неожиданности, а значит внеплановая проверка. В ситуации же, когда целью стоит оценка эффективности действий проверяемых органов, выявление фактического положения дел, а также причин отрицательных явлений, их анализ, необходима плановая проверка, так как должностные лица проверяемых органов, зная, что в отношении них будет осуществлена проверка, будут к ней готовиться исходя из своего понимания норм права, что будет отражать фактическое положение дел не только в период проверки, но и в целом при осуществлении деятельности [3, с. 216].
5 Сводный аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ по итогам 2018 г. (подготовлен в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2015 г. № 1193 // URL://https://www.minfin.ru/-ru/perfomance/contracts/purchases/
6 Сводный аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ по итогам 2017 г. (подготовлен в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2015 г. № 1193 // URL://https://www.mmfm.ш/ш/perfo-mance/contracts/purchases/
7 О результатах мониторинга правоприменения № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» за 2016 г. // URL://http://economy.gov.ru
8 О результатах мониторинга правоприменения № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» за 2015 г. // URL://http://economy.gov.ru
Контрольный орган, проанализировав, оценив такую деятельность, сможет для себя понять, во-первых, правильность избранного проверяемым органом пути относительно заданной управленческой программы; во-вторых, выявить системные недостатки, способствующие совершению нарушений, отклонений от управленческой программы; в-третьих, выработать меры по их устранению и профилактике.
Резюмируя вышесказанное, нам представляется, что существующий подход к осуществлению контрольной функции необходимо перестроить. В первую очередь, он должен быть направлен на научение всех лиц, участвующих в закупках, правильному, верному поведению, формированию у участников закупок понимания реализуемой управленческой программы и тех целей и задач, ради которых и реализуется программа; должен способствовать предотвращению нарушений. Как отмечают исследователи, государственный контроль постепенно начинает развиваться в этом направлении [2]. Такой подход, как нам представляется, отражает сущностные особенности, содержание и природу контроля, что позволит правильно реализовать все заложенные в законодательстве механизмы регулирования, а также обеспечить все охраняемые законодательством интересы, что в конечном счете будет способствовать улучшению социально-экономической жизни общества.
Литература
1. Зырянов С.М. Тенденции развития законодательства об административных правонарушениях и правоприменительной практики // Вестник экономической безопасности. 2017. № 2. С. 37.
2. Ноздрачев А.Ф., Зырянов С.М., Калмыкова А.В. Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Журнал российского права. 2017. № 9.
3. Старосьцяк Е.М. Элементы науки управления. М.: Прогресс, 1965.
4. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература, 1974.
References
1. Zyryanov S.M. Tendentsii razvitiya zakonoda-tel'stva ob administrativnykh pravonarusheniyakh i pra-voprimenitel'noy praktiki // Vestnik ekonomicheskoy bezopasnosti. 2017. № 2. S. 37.
2. Nozdrachev A.F., Zyryanov S.M., Kalmyko-va A.V. Reforma gosudarstvennogo kontrolya (nad-zora) i munitsipal'nogo kontrolya // Zhurnal rossiy-skogo prava. 2017. № 9.
3. Staros'tsyak E.M. Elementy nauki upravleniya. M.: Progress, 1965.
4. Studenikina M.S. Gosudarstvennyy kontrol' v sfere upravleniya. M.: Yuridicheskaya literatura, 1974.
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ процесс
4-е изд., перераб. и доп. Учебное пособие. 2019 г. 200 с. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки. Волкова В.В. и др.
Административный процесс представлен как сложный и комплексный административно-правовой институт. Проанализированы задачи, основные принципы, участники административного процесса. Уделено внимание юрисдикционной и управленческой концепциям административного процесса. Рассмотрена структура административного процесса, виды производств.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, а также студентов, обучающихся по специальности Государственное и муниципальное управление.
Административный процесс
Четвертое издание
