CC BY
289
УДК: 347
ББК: 67.72
Сыропятова С.Б.
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Syropyatova S.B.
PROSECUTORIAL SUPERVISION OF ENTREPRENEURIAL ACTIVITIES
Ключевые слова: органы прокуратуры, предпринимательская деятельность, контроль, надзор, административные барьеры, малый и средний бизнес, проверки исполнения требований.
Keywords: prosecutorial bodies, entrepreneurial activity, control, supervision, administrative barriers, small and medium-sized businesses, verification of compliance with requirements.
Аннотация: в статье рассматривается деятельность органов прокуратуры, направленная на контроль за соблюдением законодательства малым и средним бизнесом в России, а также надзор за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления по контролю за соблюдением предпринимателями норм и правил ведения бизнеса. Изучена предпринимательская среда, описывается современная ситуация, складывающаяся в стране и связанная с развитием малого и среднего бизнеса, определены нормативно-правовые ограничения и барьеры как выхода на рынок предпринимателей, так и развития предпринимательства в целом. Приведены статистические данные о приостановлении деятельности субъектов малого и среднего бизнеса, выявлены наиболее распространенные нарушения прав предпринимателей, приводится практика прокурорского надзора, предлагаются меры обеспечения законности малого и среднего бизнеса.
Деятельность органов прокуратуры рассмотрена в двух направлениях. С одной стороны, как надзор за деятельностью лиц при осуществлении ими предпринимательской деятельности, выявление нарушений законодательства при создании, ведении бизнеса, реорганизации, а также ликвидации юридической организации. С другой стороны деятельность органов прокуратуры рассматривается как надзорная деятельность за государственными органами и органами местного самоуправления, осуществляющими контроль за предпринимателями - это в первую очередь, налоговые органы, МЧС, органы, осуществляющие строительный, земельный надзор, контроль за исполнением законодательства и т.д.
Выявлены основные проблемные точки, связанные с несовершенством российского законодательства и сдерживающие развитие предпринимательской среды, предложен ряд мероприятий, позволяющий сделать доступ к информации о проверках открытым для контролирующих органов, а также непосредственно субъектам, осуществляющим предпринимательскую деятельность.
Abstract: the article discusses the activities of prosecution bodies aimed at monitoring compliance with the legislation of small and medium and business in Russia, as well as the supervision of the activities of state authorities and local self-government in monitoring compliance with business norms and rules of business. The most common violations of the rights of entrepreneurs are described, the practice of prosecutorial supervision is given, measures are proposed to ensure the legality of mature and medium-sized businesses.
The activities of the prosecution authorities were examined in two directions. On the one hand, as oversight of the activities of individuals in their entrepreneurial activities, the identification of violations of the law during the creation, conduct of business, reorganization, as well as the liquidation of a legal organization. On the other hand, the activities of prosecution bodies are considered as oversight of state bodies and local self-government bodies that exercise control over entrepreneurs - these are, first of all, tax authorities, the Ministry of Emergencies, bodies that carry
out construction, land supervision, control over the implementation of legislation, etc.
The main problem points associated with the imperfection of Russian legislation and inhibiting the development of the business environment have been identified, a number of measures have been proposed to make access to information on inspections open to regulatory authorities, as well as directly to entities engaged in entrepreneurial activity.
Малое и среднее предпринимательство является важнейшим механизмом обеспечения занятости и самозанятости населения, решая в первую очередь задачу повышения эффективности собственной работы за счет привлечения социально активных и предприимчивых людей. В настоящее время в России предпринимательскую деятельность можно отнести к развивающимся явлениям. Индивидуальное предпринимательство, а также малый и средний бизнес входят в число основных рычагов рыночной экономики.
Однако существуют и ограничения широкомасштабного развития малого бизнеса. В первую очередь причиной являются возникновение экономических и административных барьеров на пути входа на рынок. В последние годы количество участников малого и среднего бизнеса сокращается, вновь созданные юридические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, долго «не задерживаются» на российском рынке.
Однако колоссальный потенциал малого бизнеса в настоящее время не используется в России в должной мере. Причина этого - множество искусственных барьеров со стороны государства: налоговых, политических, информационных и т.д. Поэтому в настоящее время необходима выработка уникальных и эффективных инструментов государственной поддержки малого предпринимательства, направленных на повышение качества жизни в регионах. По данным Единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства, с июля 2018 г. по август нынешнего года количество МСП снизилось на 432 тыс., а их работников - на 510 тыс. Минфин объясняет это падение обновлением Реестра малого и среднего предпринимательства и успешной борьбой с фирмами-однодневками. «Опора России» указывает на снижение прибыльности малого и среднего бизнеса из-за сокращения доходов населения и тяжелые условия пред-
принимательской деятельности в стране.
Первыми тревогу забили эксперты Института экономики роста им. П.А. Столыпина: «По итогам 1-го полугодия 2019 г. количество работников МСП сократилось на 1,6% год к году (-257 174 работника), а количество субъектов МСП — на 0,9% год к году (-57 013 субъектов)»1.
Если взять данные Реестра МСП, который ведет Федеральная налоговая служба, за более длительный период, то картина выглядит еще более печальной. Так, на 10 июля прошлого года количество субъектов МСП составляло 6 269 150, а численность их работников — 15 901 271. По состоянию на 10 августа нынешнего года эти показатели равнялись 5 836 910 и 15 391 085 соответственно. То есть число субъектов бизнеса сократилось на 432 240, а количество работников - на 510 186 человек.
С другой стороны, по словам министра финансов Антона Силуанова, говорить о сокращении доли малого и среднего бизнеса в общем объеме предпринимательской деятельности неправильно, за 2018 г. объем выручки МСП вырос на 25%. Резкое снижение численности субъектов малого и среднего предпринимательства глава финансового ведомства объясняет ежегодным обновлением его реестра. В соответствии с законодательством, 10 августа каждого года ФНС исключает из перечня тех, кто не представил ряд сведений, по которым можно определить доход предприятия.
Таким образом, чисто внешне статистика административного приостановления деятельности идет, по словам бизнес-омбудсмена Бориса Титова, на спад. По данным Судебного департамента Верховного суда РФ, с 2014 по 2018 г. число решений судов о применении такой меры снизилось более чем вдвое - с 27 315 до 13 538.
Однако подобный результат достигнут
1 Буркова Ю.С. Конституционно-правовые гарантии деятельности предпринимательских сообществ // Безопасность бизнеса. 2017. N 5. С. 13 - 17.
в первую очередь благодаря МЧС России, которое расширяет практику профилактики и предупреждения нарушений, а также перевод трудовых отношений с мигрантами на современную и удобную форму патентов.
В противовес действующая практика деятельности Роспотребнадзора и Ростех-надзора - приостанавливать деятельность проверяемых предприятий даже чаще, чем раньше.
В 2018 г., по данным Минэкономразвития, каждая пятидесятая проверка Роспо-требнадзора завершилась приостановлением (4011 приостановлений по результатам 219 тыс. проверок).
В настоящее время одним из направлений экономического развития страны является государственная поддержка предпринимательства. При этом среди видов государственной поддержки можно выделить следующие:
- финансовая поддержка;
- правовое регулирование;
- государственная защита (рисунок 1). Финансовая поддержка может оказываться как предоставлением налоговых и инвестиционных льгот, так и субсидий
На устранение излишних административных барьеров развития малого предпринимательства в настоящее время приняты и действуют множество нормативно-правовых актов как федерального значения, так и субъектов Российской Федерации. Законы, регулирующие предпринимательскую деятельность, многочисленны, в связи с чем их исчерпывающее перечисление затруднительно и нецелесообразно.
Последнее направление включает в себя как правоохранительную деятельность, так и контроль за деятельностью органов государственной власти, а также органов местного самоуправления, которым законодательно установлено право на осуществление проверок физических и юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность.
Рисунок 1 - Виды государственной поддержки предпринимательства
Приоритетное направление деятельности органов прокуратуры - пресечение нарушений законодательства о развитии предпринимательства. Соответственно, деятельность прокуратуры по обеспечению законности за осуществлением предпринимательской деятельности, в свою очередь, может быть представлена двумя направлениями: надзор за деятельностью физических и юридических лиц в процессе осуществления ими предпринимательской деятельности и защита их законных прав и интересов во взаимодействии с другими органами власти.
Основной закон в Российской Федерации, регламентирующий деятельность органов прокуратуры, является ФЗ «О прокура-
туре Российской Федерации»1. В каждом субъекте Российской Федерации действует общественный совет по защите прав предпринимателей, которые тесно взаимодействует с органами прокуратуры РФ.
Прокурорский надзор в сфере осуществления предпринимательской деятельности осуществляется в том числе на основании Приказа Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности». Органы прокуратуры, осуществляя свою деятельность,
1 Федеральный закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
направленную на защиту прав и законных интересов, в первую очередь направляют свои усилия на выявление правонарушений круга должностных лиц и органов, осуществляющих плановые регулярные проверки малого и среднего бизнеса, а также устранение препятствий, которые мешают развитию малого и среднего предпринимательства в РФ.
Таким образом, чем сильнее правовая база и защита прав и свобод предпринимателей, тем больше заметен рост числа лиц, готовых на ведение бизнеса с соблюдением всех установленных норм и правил.
В настоящее время прокурорам запрещено вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Этот запрет прямо указан в Приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
Считаем, что в процессе осуществления прокурорского надзора действиями должностных лиц не должно допускаться фактов, влекущих за собой приостановление деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Исключением может быть только угроза безопасности
В этом отношении деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина оценивается исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности (п.п. 8.4 - 8.6, 21).
При осуществлении прокурорского надзора в рассматриваемой сфере в первую очередь должны оцениваться полнота и законность правового регулирования инвестиционной деятельности.
Выявляемые прокурорами нарушения можно разделить на две группы:
- принятие нормативных правовых актов, регулирующих инвестиционную деятельность, которые не соответствуют требо-
ваниям федерального законодательства, а также содержат коррупционные факторы;
- непринятие мер по правовому регулированию инвестиционной деятельности.
Закон предоставляет прокурору необходимые полномочия по проверке и выявлению не соответствующих законодательству нормативных правовых актов, проведению их антикоррупционной экспертизы, а также по применению ненадзорных средств, например, при реализации функции участия в правотворческой деятельности. Кроме того, согласно ч. 3 ст. 208 КАС РФ прокурор вправе оспорить нормативный правовой акт.
Один из острых вопросов - это неурегулированность времени проведения отдельных проверочных мероприятий, что накладывает дополнительные обременения малый средний бизнес, приносит ряд неудобств и даже если прямо не запрещает осуществлять предпринимательскую деятельность, то, несомненно настораживает контрагентов при заключении сделок, срывая важные поставки. Поэтому от законодателя и от контролирующих органов, в том числе от органов прокуратуры, требуется соблюдение одного из принципов права -принципа разумности, в соответствии с которым превышение сроков проверки или приостановление деятельности ведения бизнеса возможно лишь в случаях возможного вреда или угрозы, например, здоровью граждан или безопасности государства, или материального вреда другим юридическим лицам.
В развитие предусмотренных перечисленными Федеральными законами положений были приняты соответствующие подзаконные акты. Так, например, можно отметить Постановление Правительства РФ от 16.07.2009 N 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности», которым утверждены Правила, устанавливающие порядок представления юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими отдельные виды предпринимательской деятельности, в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы) уведомлений о начале своей дея-
тельности, а также порядок учета указанными органами поступивших уведомлений.
Начиная с 2012 г. прокурорами пресечено свыше 484 тыс. нарушений законов о защите прав хозяйствующих субъектов, по протестам приведено в соответствие с федеральным законодательством почти 65 тыс. нормативных правовых актов, внесено около 86 тыс. представлений, в суды направлено 11,5 тыс. заявлений (исков), к дисциплинарной и административной ответственности привлечено более 69 тыс. виновных лиц, по материалам, направленным в порядке ст.
37 УПК РФ, возбуждено 146 уголовных дел. В 79 субъектах Российской Федерации только благодаря прокурорскому вмешательству приняты или приведены в соответствие с федеральным законодательством программы поддержки представителей бизнеса.
Анализ практики применения законодательства Российской Федерации о регулировании развития малого и среднего бизнеса выявил круг наиболее часто встречающихся нарушений (рисунок 2).
Рисунок 2 - Наиболее часто встречающиеся нарушения прав предпринимателей
Несмотря на то, что прокуроры актив- чия по пресечению проведения необосно-но используют предоставленные полномо- ванных проверочных мероприятий в отно-
шении хозяйствующих субъектов, по-прежнему отмечается значительное административное давление со стороны контролирующих органов.
Несмотря на то, что средний и малый бизнес продолжает испытывать необоснованную нагрузку со стороны органов власти, вмешательство прокуроров не всегда было своевременным и адекватным нарушениям. В этой связи необходимо улучшать эффективность принимаемых мер прокурорского реагирования.
Особого внимания в этой части заслуживает указание Генпрокуратуры РФ от 13.08.2009 N 260/7 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов малого и среднего предпринимательства, устранением административных барьеров предпринимательской деятельности, исполнением законов органами исполнительной власти, обладающими контрольно-надзорными полномочиями и реализующими разрешительные процедуры», в соответствии с которым законодатель требует от должностных лиц органов прокуратуры направить усилия на разрушение барьеров, в том числе и административных, которые могут препятствовать ведению бизнеса1.
Генеральный прокурор РФ ориентирует нижестоящих прокуроров при осуществлении надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности на необходимость обеспечить своевременное реагирование на нарушения прав инвесторов; проверять законность использования бюджетных средств, выделенных на поддержку инвесторов, выполнения органами государственной власти, местного самоуправления и организациями мероприятий по созданию инфраструктуры территорий опережающего социально-экономического развития, предусмотренных соответствующими соглашениями и планами-графиками,
1 Указание Генпрокуратуры РФ от 13.08.2009 № 260/7 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов малого и среднего предпринимательства, устранением административных барьеров предпринимательской деятельности, исполнением законов органами исполнительной власти, обладающими контрольно-надзорными полномочиями и реализующими разрешительные процедуры» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»
предоставления ими публичных услуг, полноту исполнения государственных и муниципальных контрактов в рамках реализации государственных и иных программ, предусматривающих социально-экономическое развитие отдельных территорий РФ.
Необходимо также решительно пресекать факты проведения органами контроля (надзора) под видами различных рейдов и мониторинга проверок хозяйствующих субъектов, использовать потенциал общественных организаций, созданных общественных советов, региональных объединений предпринимателей, средств массовой информации для оперативного получения сведений о нарушении прав субъектов предпринимательской деятельности, наличии административных барьеров в сфере развития и поддержки предпринимательства, активизировать работу по мониторингу интернет-ресурсов с целью установления фактов нарушений, а также усилить роль межведомственных рабочих групп по защите предпринимателей в правовой охране хозяйствующих субъектов, ликвидации административных барьеров и снижении излишнего давления на бизнес.
Указанные выше вопросы организации прокурорского надзора в данной сфере рассмотрены рядом ученых. Так, в книге «Государственный контроль и защита предпринимательства» авторы наряду с правовыми основами защиты прав предпринимателей уделяют внимание такой конкретной проблеме, как роль прокуратуры в сфере защиты прав предпринимателей, в том числе при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. В содержательном плане данная научная работа в целом посвящена рассмотрению актуальных проблем защиты прав юридических лиц с акцентированием особого внимания на правовом регулировании отношений, возникающих в связи с осуществлением контроля, вместе с тем важно отметить, что в этой работе также приведена информация о нарушениях прав граждан - индивидуальных предпринимателей в некоторых сферах экономических отношений: во всех регионах допускаются многочисленные факты нарушения сроков рассмотрения обращений граждан, сроков выдачи лицензий
и разрешений органами, обладающими соответствующими полномочиями, завышение сумм сборов и пошлин, предусмотренных законодательством, неуведомление юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о предстоящей проверке либо нарушение сроков такого уведомления.
Так, прокурорами выявляются многочисленные нарушения основных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, установленных ст. 3 Закона N 294-ФЗ, в том числе таких, как презумпция добросовестности субъектов предпринимательской деятельности, открытость и доступность информации об организации такого контроля (надзора), о правах и обязанностях данных органов и лиц, осуществляющих контроль (надзор). Нередки случаи незаконного проведения проверок субъектами, не наделенными законодательством правом проведения таких проверок, допускаются неединичные факты взимания платы с субъектов предпринимательской деятельности за проведение мероприятий по контролю.
К примеру, органы прокуратуры Центрального федерального округа проводят регулярные проверки, направленные на защиту прав субъектов предпринимательской деятельности. Прокуроры ориентированы на выявление коррупционных механизмов в деятельности государственных контролирующих органов, а также фактов необоснованного наделения муниципальных органов контроля полномочиями, отнесенными к компетенции федеральных и региональных органов контроля.
Таким образом, действующая в настоящее время в Российской Федерации нормативная правовая база регулирования и государственной поддержки малого предпринимательства не в полной мере обеспечивает правового решения проблем, стоящих на пути развития малого предпринимательства.
Вместе с тем малый бизнес является рыночным институтом, обеспечивающим решение экономических и социальных задач, в том числе формирование конкурентной среды, насыщение рынка товарами и услугами, обеспечение занятости, увеличение налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, и в первую очередь - в региональные и местные бюджеты.
Задача органов прокуратуры, как источника власти, призванного осуществлять надзор за деятельностью государственных служб - не допустить не «вмешательство» государства, а такую деятельность государственных органов, которая использованием своей силы власти может помешать развитию предпринимательской среды. То есть необходимо в первую очередь продумать систему мер поддержки, в том числе закрепить законодательно возможность регистрации обращений бизнес-среды за консультацией в контролирующие органы, строго отслеживать даты обращений и заявлений.
Во-вторых, создать единую электронную базу проверок с указанием не только сроков начала проведения контрольных мероприятий, но и четко обозначит срок ее окончания. Несомненно, многие не согласятся с данным моментом, поскольку считают, что предприниматели будут готовы к проведению проверочных мероприятий. Однако в этом и состоит основная задача государства - наведения порядка. Возможно ведение данной базы на начальных этапах с доступом только для органов прокуратуры. Цель - надзор за органами, контролирующими ведение бизнеса предпринимательскими структурами.
В-третьих, через структуры государственной поддержки организовывать встречи бизнес-сообществ с представителями органов власти и местного самоуправления, деятельность которых связана с осуществлением контроля и надзора за предпринимательской деятельностью.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
2. Федеральный закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
3. Приказ Генпрокуратуры России от 22.11.2013 № 506 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке обработки в органах прокуратуры Российской Федерации персональных данных, полученных в связи с осуществлением прокурорского надзора» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
4. Приказ Генпрокуратуры России от 25.05.2012 № 223 «Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»
5. Приказ Генпрокуратуры РФ от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
6. Приказ Генпрокуратуры РФ от 31.03.2008 № 53 (ред. от 30.04.2009) «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» (в актуальной редакции) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
7. Указание Генпрокуратуры РФ от 13.08.2009 № 260/7 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов малого и среднего предпринимательства, устранением административных барьеров предпринимательской деятельности, исполнением законов органами исполнительной власти, обладающими контрольно-надзорными полномочиями и реализующими разрешительные процедуры» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
8. Беляев, В.П. К вопросу оптимизации контрольной деятельности // Законодательство. - 2006. - № 6.
9. Буркова, Ю.С. Конституционно-правовые гарантии деятельности предпринимательских сообществ // Безопасность бизнеса. - 2017. - № 5. - С. 13 - 17.
10. Бут, Н.Д., Ларьков, А.Н., Паламарчук, А.В. Государственный контроль и защита предпринимательства. - М., 2009.
11. Гадаборшева, Зинаида Бекхановна. Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности / З.Б. Гадаборшева // Российский следователь. - 2013. - № 9. - С. 40-42.
12. Зюбанов, Ю.А. Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" (постатейный). - М.: Проспект, 2018. - 400 с.
13. Ладыгин, В.В. Совершенствование системы поддержки малого предпринимательства в регионах России на основе внедрения механизмов оказания муниципальных услуг: ав-тореф. дис. канд. экон. наук / В.В. Ладыгин. - М., 2013. - 200 с.
14. Меденцов, А.С. Предпринимательское право: учебник / А.С. Меденцов. - М.: Издательский дом БИНФА, 2012. - 400 с.
15. Паламарчук, А.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о защите прав предпринимателей: Научно-методическое пособие / А.В. Паламарчук. - М., 2014. - 192 с.
16. Панова, И.В. Проблемы рассмотрения административных дел / И.В. Панова // Вестник ВАС РФ. - 2012. - № 4. - С. 78 - 109.
17. Россинский, Б.В. Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Ста-рилов. - 4-е изд., пересмотр. и доп. - М.: НОРМА, 2009. - 389 с.
18. Теплов, В.П. Словарь по экономической теории / В.П. Теплов. - Новосибирск: РГТЭУ, Новосибирский филиал. 2007. - 464 с.
19. Титов, Д. Почему упало число малых и средних предпринимателей [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.eg-online.ru/article/404971.
20. Ткаченко, М.В. Государственный контроль как функция государственного управления // Общество и право. - 2010. - № 1. - С. 84.
21. Шамхалов, Ф. О государственной поддержке предпринимательства в России / Ф. Шамхалов // Проблемы теории и практики управления. - 1998. - № 2. - С. 94 - 99.
