CC BY
49
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ И ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАЩИТЕ ПРАВ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Никонов В.А. *
The article examines some aspects of Russian Federation public prosecutor's office's functioning as an important element of public law mechanism in ensuring economic security. It also describes public prosecutor's office activities in organization of supervision over the observance of subjects of entrepreneurial activities' rights. There are some examples of actions of Nizhny Novgorod public prosecutor's office's response in the field of the protection ofjuridical persons and entrepreneurs' rights.
Различные аспекты функционирования государственно-правового механизма обеспечения экономической безопасности России неоднократно являлись предметом научных исследований. Под механизмом обеспечения экономической безопасности понимается единство организационно оформленных государством специальных органов, которые в соответствии с интересами человека, общества и государства решают задачи обеспечения безопасности страны и в этих целях осуществляют в строго определенных формах государственное руководство, а также практически реализуют в своей деятельности функции обеспечения экономической безопасности1.
В юридической литературе высказываются различные точки зрения на состав субъектов обеспечения безопасности. В частности, в их состав не включаются органы судебной системы Российской Федерации2. На наш взгляд, следует согласиться с мнением А. Илларионова, который считает, что к экономическим властям страны следует относить не только федеральное правительство, но и Центральный банк РФ, Государственную думу, ФС РФ, Совет Федерации, администрацию Президента РФ, Генеральную прокуратуру РФ, судебные органы и другие государственные институты, формирующие и воплощающие в жизнь решения, влияющие на экономическое положение граждан3.
В этой связи повышенное значение приобретают отдельные аспекты деятельности Генпрокуратуры РФ как важного элемента механизма обеспечения экономической безопасности — в частности, осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов.
Необходимо правовыми средствами своевременно влиять на процессы, происходящие в экономической сфере, в целях устранения нарушений прав и свобод граждан и юридических лиц. Председатель Торгово-промышленной палаты РФ, академик Е.М. Примаков отмечает, что в настоящее время принято решение о приватизации доли собственности государства в акциях крупных компаний и банков. Речь идет о 900 предприятиях. Общая сумма акций, подлежащих приватизации, составляет 2 трлн руб. В чьи руки попадут эти акции? Этот вопрос приобретает и экономический, и политический характер4. В этой связи в целях обеспечения экономической безопасности России органы прокуратуры должны усилить надзор за соблюдением федерального законодательства — в частности, о приватизации государственного имущества.
Образное выражение Президента РФ Д.А. Медведева «Не надо кошмарить бизнес» стало крылатой фразой в предпринимательской среде. Кошмарить бизнесменов могут лишь те, у кого в руках есть
Прокурор Нижнего Новгорода, старший советник юстиции, кандидат юридических наук.
CJ
OI
О CJ
О О
о
Q.
со
S
н
о
0
1
о я с о
т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
СЧ
Ol
О CJ
О О
о
Q. C[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф vo >s о
о ш
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
административные рычаги и властные полномочия. В то же время, по мнению Е.М. Примакова, механизмом развития российской экономики должно стать частно-государственное партнерство. В современной России курс взят не просто на смешанную экономику, а на тесное взаимодействие двух секторов — государственного и частного, с перспективой изменения баланса в пользу частного сектора5.
Системная работа по защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей привела к тому, что именно предпринимательские круги инициировали перед Президентом РФ свои предложения — возложить на органы прокуратуры функции по согласованию внеплановых проверок субъектов малого и среднего бизнеса. Эти пожелания были реализованы в Указе Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности».
Динамичное развитие экономики, изменения в законодательстве и организации прокурорского надзора требуют совершенствования и приведения в соответствие с новыми экономическими реалиями надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности. В этих целях издан приказ генерального прокурора РФ от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности». В нем констатируется, что состояние законности в данной сфере продолжает оставаться неблагополучным. В этой связи прокурорам надлежит принять дополнительные меры по укреплению законности в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, особенно субъектов малого и среднего бизнеса:
> осуществлять постоянный мониторинг в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности;
> обеспечить надзор за законностью правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и государственных контролирующих органов;
> сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов государственными контролирующими и иными органами, уполномоченными на осуществление разрешительных, лицензионных, регистрационных и других процедур.
При организации прокурорского надзора акцентировать усилия на:
> пресечении действий органов государственной власти и местного самоуправления, ограничивающих свободу экономической деятельности;
> соблюдении прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля;
> выявлении и устранении фактов ограничения конкуренции и иных нарушений антимонопольного законодательства (с привлечением уполномоченных антимонопольных органов);
> противодействии рейдерским захватам;
> рассмотрении заявлений и иных обращений хозяйствующих субъектов. Во исполнение вышеуказанного приказа генерального прокурора РФ в прокуратуре Нижегородской области создан Общественный совет по защите малого и среднего бизнеса. В него вошли руководители прокуратуры области, заместитель министра поддержки и развития малого предпринимательства, потребительского рынка и услуг Нижегородской области, генеральный директор Торгово-промышленной палаты Нижегородской области, председатель нижегородского отделения общероссийской организации «Деловая Россия», председатель регионального отделения общероссийской организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРа России», вице-президент Нижегородской ассоциации промышленников и предпринимателей, президент региональной организации «Нижегородский женский союз». Основной задачей деятельности совета являются сбор и мониторинг информации о фактах нарушения защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, особенно субъектов малого и среднего бизнеса.
По мнению генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки, органы прокуратуры должны обеспечить надежные гарантии для свободного развития бизнеса, который служит точкой роста для экономики государства. Динамичный экономический подъем в стране и изменения в законодательстве потребовали привести в соответствие с новыми реалиями прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей, первостепенной стала защита их интересов и свободы экономической деятельности.
Прокурорами установлено около 35 тыс. нарушений закона в этой сфере. Для их устранения принесено свыше 4 тыс. протестов на незаконные правовые акты, внесено около 7 тыс. представлений. Более
1 тыс. должностных лиц предостережены о недопустимости нарушений закона, еще
2 тыс. чиновников были привлечены к дисциплинарной ответственности.
Причина создавшейся негативной ситуации в том, что власти регионов и местного самоуправления не приняли необходимых мер по созданию благоприятных условий для развития малого и среднего предпринимательства. В некоторых субъектах Федерации отсутствуют программы развития такого бизнеса. В связи с этим в адрес глав органов местного самоуправления прокурорами направлено более 130 представлений.
Почти повсеместно выявлены факты, когда органы государственной власти, местного самоуправления и контроля издают незаконные нормативно-правовые акты, касающиеся практически всех сфер предпринимательской деятельности и ущемляющие права ее участников. Такими актами, зачастую принятыми с превышением полномочий, устанавливались различные административные барьеры, вводились не предусмотренные законом сборы и обязанности. Нередко отдельным хозяйствующим субъектам предоставлялись льготы и привилегии, чем ограничивалась конкуренция. Установлены многочисленные факты злоупотреблений должностных лиц и коррупционные проявления. Например, в Тюменской области принят ряд нормативных актов, создающих потенциальную возможность для коррупционных решений в сфере разрешительных и регистрационных полномочий. По требованию прокурора администрацией приняты меры по устранению нарушений закона. В качестве административных барьеров можно привести пример по Астраханской области. Прокурор области обратился в суд с заявлением о признании частично недействующим постановления областного правительства. Этот документ вместо предусмотренной федеральным законодательством заявительной регистрации специалистов ветеринарии фактически требовал получать разрешение на ветеринарную деятельность. В результате специалистам незаконно и необоснованно стали отказывать в регистрации, ограничивая тем самым их права на предпринимательство. Когда дело дошло до суда, нарушения были устранены в добровольном порядке6.
Аналогичные нарушения закона выявлены прокуратурой города на территории Нижнего Новгорода. Например, постановлением главы администрации Нижнего
Новгорода от 12 августа 2004 г. № 51 утверждено Положение о реестре закупок продукции по муниципальным контрактам Нижнего Новгорода, в котором определен порядок формирования и ведения реестра закупок продукции по муниципальным контрактам. Прокуратурой города на указанное постановление принесен протест, поскольку порядок формирования и ведения реестра муниципальных контрактов, определенный в Положении о реестре закупок продукции по муниципальным контрактам Нижнего Новгорода, не может быть установлен органом местного самоуправления. В силу ч. 6 ст. 18 Федерального закона РФ «О размещении заказов на поставки товаров, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» указанный порядок устанавливается Правительством РФ.
Как следует из ответа администрации города, оспоренный правовой акт отменен постановлением главы администрации города.
Постановлением главы администрации Нижнего Новгорода от 4 июня 2002 г. № 49 утверждены временные Правила благоустройства Нижнего Новгорода. В соответствии с п. 1 ч. 6 ст. 29 Устава города принятие правовых актов, устанавливающих Правила, обязательные для исполнения на территории города, относятся к полномочиям городской думы. Прокурором города на постановление № 49 от 4 июня 2002 г. принесен протест, который удовлетворен, постановлением главы администрации города временные Правила благоустройства отменены.
Постановлением главы администрации Нижнего Новгорода от 30 марта 2005 г. № 26 «Об определении прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции» определены территории, на которых запрещается розничная продажа алкогольной продукции для организаций торговли и общественного питания. При изучении данного нормативно-правового акта установлено, что его положения противоречат ст. 16 Федерального закона РФ от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (в редакции от 21 июля 2005 г. № 102-ФЗ).
Прокурором города по вышеуказанным фактам нарушения законодательства принесен протест. Как следует из ответа администрации города, постановлением главы администрации города оспариваемый правовой акт приведен в соответс-
сч
О!
О СЧ
О О
о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
СЧ
Ol
О CJ
О О
о
Q. C[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф vo >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
твие с требованиями действующего законодательства.
28 мая 1999 г. издано постановление городской думы Нижнего Новгорода № 24 «О Положении о порядке управления и распоряжения объектами муниципального нежилого фонда города Нижнего Новгорода» (далее — Положение). Постанов -лением городской думы Нижнего Новгорода от 29 сентября 2004 г. № 63 в данное постановление внесены изменения. Отдельные пункты Положения вступили в противоречие с действующим законодательством по следующим основаниям. Согласно п. 1.7 Положения, доходы от сдачи в аренду объектов нежилого фонда являются одним из источников пополнения городского бюджета. Федеральным законом РФ от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» в п. 1 ст. 42 Бюджетного кодекса РФ внесены дополнения, которые исключили возможность учета в доходах бюджетов средств, получаемых в виде арендной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений. В п. 1.7 Положения внесенные федеральным законодательством изменения необоснованно не учтены.
В соответствии с п. 2.7.2 Положения организатор конкурса на заключение договора аренды обеспечивает опубликование информационного сообщения о проведении конкурсного отбора в средствах массовой информации, включающее в себя сведения о месторасположении объекта, задатке, базовой ставке арендной платы, дате и времени заседания комиссии, начале и окончании срока подачи заявления. Предусмотренный п. 2.7.2 перечень информации, подлежащей указанию в извещении, не соответствует требованиям закона. В нарушение требований ст. 448 Гражданского кодекса РФ предусмотренное Положением извещение не содержит сведений о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения.
Согласно п. 2.7.3 Положения, участником конкурсного отбора на заключение договора аренды может быть любое юридическое или физическое лицо, подавшее заявку по установленной форме, внесшее задаток и купившее билет участника. Размер задатка и цена билета участника устанавливаются администрацией города. Между тем
в силу ст. 15 Федерального закона РФ от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности — запрещается введение ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.
В силу п. 5 ст. 3 Налогового кодекса РФ ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные Кодексом либо установленные в ином порядке. Взимание дополнительных платежей с участников конкурса в виде приобретения билета участника противоречит федеральному законодательству.
Параграф 3 Положения, где установлен порядок заключения договоров аренды на новый срок в зависимости от категории арендатора, не соответствует антимонопольному законодательству по следующим основаниям.
Статьей 1 Гражданского кодекса РФ установлено, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений. Статья 624 Гражданского кодекса РФ не предусматривает предоставление преимущественного права на заключение договора аренды в зависимости от категории арендаторов.
Пунктом 6 ст. 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», действовавшего в период принятия оспариваемого Постановления, установлен запрет на принятие органами местного самоуправления актов, предоставляющих одному или нескольким хозяйствующим субъектам каких-либо льгот, ставящих этих субъектов в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на том же рынке товаров и оказания услуг. Федеральный закон РФ от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» содержит аналогичные положения (п. 1 ч. 1 ст. 15, п. 3 ст. 16).
Таким образом, Положение о порядке управления и распоряжения объектами муниципального нежилого фонда Нижнего Новгорода, противоречит требованиям Конституции РФ и федеральному законодательству.
Прокурором города на указанные пункты Положения принесен протест, который городской думой Нижнего Новгорода удовлетворен частично, п. 2.7.2 постановлением от 19 сентября 2007 г. № 94 изложен в новой редакции, из п. 2.7.3 исключены слова «и купившее билет участника», «и цена билета участника».
В связи с тем, что п. 1.7 и раздел 3 Положения не приведены в соответствие с требованиями федерального законодательства, прокуратурой города направлено заявление в суд о признании их недействующими. Решением Нижегородского районного суда Нижнего Новгорода заявление прокурора удовлетворено.
Прокуратурой Нижнего Новгорода проведена проверка исполнения законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) контролирующими органами. В ходе проверки документов, касающихся организации и проведения мероприятий по контролю, представленных в прокуратуру Нижегородским территориальным (городским) отделом по Нижнему Новгороду Управления Роснедвижимости по Нижегородской области, а также Нижегородским территориальным (городским) отделом Государственной жилищной инспекции Нижегородской области, установлено следующее.
В приказах о проведении мероприятия по контролю отсутствуют обязательные реквизиты, установленные Федеральным законом № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)». В приказах в графе «Цели» содержатся указания на то, что проверка проводится по жалобе жителей. Однако это является правовым основанием проведения внепланового мероприятия по контролю, в то время как в приказе не указаны непосредственно цели, задачи, предмет проводимого мероприятия по контролю, а также нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке.
Кроме того, в отдельных актах о проведении внепланового мероприятия по государственному контролю, составленных по результатам проведенных на основании названных приказов проверок, отсутствуют реквизиты — в частности в актах отсутствуют время, место составления акта, дата и номер распоряжения, на основании которых проведено мероприятие по контролю.
Прокуратурой города по фактам выявленных нарушений руководителям Управления Роснедвижимости по Нижегородской области и Государственной жилищной инспекции Нижегородской области внесены представления об устранении нарушений законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
По мнению генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки, практика применения Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)» себя полностью оправдала. Реформирование контрольно-надзорной деятельности привело к сокращению незаконных проверок. За девять месяцев 2010 г. прокурорами рассмотрено 34 тыс. заявлений контролирующих органов о проведении проверок, в проведении каждой второй проверки отказано — более 17 тыс. Принципиальная позиция прокуроров в значительной степени способствует снижению административного давления на бизнес7.
Изложенное свидетельствует, что Генпрокуратура РФ является важным элементом государственно-правового механизма обеспечения экономической безопасности, эффективно реализует полномочия по надзору за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Вместе с тем, по нашему мнению, необходимо продолжить активную работу по организации надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, особенно субъектов малого и среднего бизнеса.
Литература и примечания
1. Булавин В.И. Национальная безопасность современной России: автореф. дисс. ... к.ю.н. Н. Новгород, 1999. С. 18; Стрельников К.А. Правовые аспекты обеспечения экономической безопасности современного российского государства: автореф. дисс. ... к.ю.н. Н. Новгород, 2004. С. 23.
2. Варенов И.В. Сущность понятий «экономическая безопасность государства» и «экономическая безопасность региона» // Экономическая безопасность России: политические ориентиры, законодательные приоритеты, практика обеспечения: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2005. № 5. С. 10.
3. Илларионов А. Опасный поворот // Российская газета. 2005. 23 сентября.
4. Примаков Е.М. Достижения не должны заслонять проблемы // Российская газета. 2010. 14 января.
5. Примаков Е.М. Блеск и нищета российской экономики // Русский журнал. 2008. № 3. С. 57.
6. Интервью генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки // Российская газета. 2008. 28 октября.
7. Интервью генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки // Российская газета. 2010. 12 января.
сч
О!
О СЧ
О О
о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
