CC BY
58
В.А. Никонов
Никонов Владимир Александрович — прокурор г. Нижнего Новгорода, кандидат юридических наук
E-mail: gorprok2007@mail.ru
Деятельность прокуратуры по выявлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах органов местного самоуправления как способ противодействия коррупции
В статье исследуются причины коррупции, а также отдельные аспекты прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции. Деятельность прокуратуры по выявлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах органов местного самоуправления рассматривается как способ противодействия коррупции.
The author examines the reasons for corruption and separate aspects of the procurator's supervision over the legislation aimed at prevention of corruption. The activities of the procurator's office in detection of corruptive factors in the normative legal acts of the local government are regarded as a means of corruption prevention.
Различные аспекты противодействия коррупции неоднократно рассматривались в юридической литературе, являлись предметом диссертационных исследований1. В последнее время указанные вопросы активно обсуждаются в средствах массовой информации, при этом констатируется, что коррупция является главной проблемой современной России2. По оценкам международных экспертов, в рейтинге коррумпированности Россия занимает 126 место из 159 возможных. Нас ставят в один ряд с такими странами, как Албания, Нигерия и Сьерра-Леоне. По некоторым экспертным оценкам объем рынка коррупции в нашей стране сопоставим по доходам с федеральным бюджетом и оценивается в 240 млрд долларов3.
По этим причинам в России 1 кВт/ч новых энергомощностей обходится на 40% дороже, чем в Германии, возведение в Москве 1 кв. м складских и торговых помещений — в 3—3,5 раза дороже, чем в Париже или Риме, а прокладка 1 км асфальтированной четырехполосной дороги стоит в 4 раза больше, чем в среднем по Евросоюзу4.
Эффективное противодействие коррупции невозможно без глубокого анализа причин рассматриваемого явления. В этой связи показательны результаты опроса, проведенного Институтом социологии РАН. По репрезентативной общероссийской выборке опрошено 1750 респондентов из 17 регионов Российской Федерации. Говоря же о причинах коррупции, опрошенные считали, что дело тут, прежде всего, в «жадности и аморальности российских чиновников и бизнесменов» (мнение 70,1%), в «неэффективности государства и несовершенстве законов» (63,1%), «низком уровне правовой культуры и законопослушания большинства населения» (37,2%)5.
По мнению председателя Российской объединенной демократической партии «Яблоко» С. Митрохина, коррупция в стране — это не нарушение законов и не их неисполнение, на 90% коррупция вытекает из самих законов. И такие законы продолжают приниматься с помощью лоббистских поправок. Начинать борьбу со взяточничеством нужно с исправления законодательства6.
Аналогичные оценки высказаны в ходе весенней сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы. По словам депутата Государственной Думы, члена российской делегации ПАСЕ Л. Пирожнико-вой, «парламенты играют ключевую роль в функционировании эффективных, справедливых, прозрачных и ответственных систем, на которых зиждется верховенство закона, постоянный экономический рост и развитие человеческого потенциала. Мы должны стремиться консолидировать потенциал наших стран для защиты демократичес-кихинститутов от проникновения коррумпированных интересов, а для этого разрабатывать рекомендации по всем регламентирующим мерам, в том числе и по лобби и лоббированию»7.
Следует отметить, что вышеизложенные суждения не только мнения отдельных политиков и граждан. В соответствии с п. 38 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 года № 5738, главным направлением российской политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должно стать совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией.
Президент РФ Д.А. Медведев, выступая на коллегии Генеральной прокуратуры РФ, самой «слож-
Никонов В.А. Деятельность прокуратуры по выявлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах органов местного самоуправления...
1
н
е
вле
а
праоу
о
м
а
с
о
н
с
е
в
о
н
га
орг
ктах
к
а
в
о
в
а
пра
ор
н
в
о
кторо
к
а
х
-О
н
н
ге
о
и
з-
рру
кор
ю
и
н
е
вле
К
2
в
о
п
тур
а
окура
о
про
с
о
н
-о
л
тел
ск
е
ч
.А.
В.
в
о
н
кон
Ник
ной и тонкой работой назвал надзор за соблюдением муниципальными служащими требований антикоррупционного законодательства. Коррупционных норм больше всего в актах местного самоуправления, потому что их очень много, уследить за этим крайне сложно, на уровне муниципалитетов есть проблемы и с самими законодателями и с муниципальными менеджерами»9.
По словам Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки,антикоррупционная экспертиза законодательства должна стать важнейшим направлением деятельности прокурорских работников. Уже выявлено более 10 тыс. коррупционных норма-тивныхправовых актов, и ихнадо будетотменять10.
В юридической литературе отмечается, что коррупциогенные факторы — условия, создающие возможность для коррупции. Долгое время о них говорили в основном представители науки, чаще — уголовно-правовой и криминологической. Однако с принятием в стране специального антикоррупционного законодательства понятие коррупциогенных факторов стало нормативной реальностью.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года № 273-Ф311 специально о коррупциогенных факторах не упоминает, однако среди мер по профилактике коррупции называет антикоррупционную экспертизу(ст. 6).
Очередной этап в законодательной регламентации коррупциогенных факторов связан с первым специальным Федеральным законом, посвященным антикоррупционной экспертизе: «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 года № 172-Ф312. В части 2 ст. 1 3акона дано определение коррупциогенных факторов: коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции13.
Постановлением Правительства Российской Федерации «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 26 февраля 2010 года № 9614 утверждены Правила и методика проведения указанной экспертизы.
В пункте 3 Методики определено, что коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
а) широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий
или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага).
По нашему мнению, в настоящее время органы прокуратуры обладают достаточно широким объемом полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, что позволяет достаточно эффективно выявлять в них коррупциогенные факторы. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 2202-115 в целях противодействия коррупции и устранения нарушений федерального законодательства прокурор вправе принести протест на противоречащий закону правовой акт (ст. 23), внести представление об устранении нарушений закона (ст. 24).
Согласно статье 9.1 вышеуказанного Закона прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и согласно методике, определенной
Правительством РФ, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов феде-ральныхорганов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственныхорганов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.
При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциоген-
ных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Наше мнение об эффективности деятельности прокуратуры по выявлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах объективно подтверждается результатами работы органов прокуратуры в этой сфере. В качестве примера приведем выписку из реестра нормативных правовых актов органов местного самоуправления, в которых прокуратурой г. Нижнего Новгорода выявлены коррупциогенные факторы и приняты меры прокурорского реагирования (см. таблицу).
Реестр нормативных правовых актов органов местного самоуправления г. Н. Новгорода,
содержащих коррупциогенные факторы (по состоянию на 01.01.2010 г.)
№ п/п Реквизиты НПА Нормы или положения, содержащие коррупциогенные факторы Правовые последствия применения. Меры реагирования
1 2 3 4
1 Постановление городской Думы г. Н. Новгорода «Об утверждении Положения о порядке предоставления жилой площади в общежитиях, находящихся в муниципальной собственности г. Н. Новгорода» от22 марта 2006 года № 15 Пункт 1.2, абзац 3 п. 3.2 Положения закрепил возможность предоставления высококвалифицированным специалистам и иным работникам по ходатайству руководителя муниципального предприятия жилой площади в общежитиях Отсутствуют четкие критерии, по которым специалист может рассчитывать на получение ходатайства в целях внеочередного получения жилой площади. Протест удовлетворен
2 Постановление городской Думы г. Н. Новгорода «Об утверждении Положения о приватизации муниципального имущества города Нижнего Новгорода» от 22 мая 2002 года № 29 Пунктом 11.1. Положения предусмотрен порядок выкупа арендатором муниципального имущества Не предусматривает ограничения, закрепленные законом. Протест отклонен. Заявление в суд, дело прекращено в связи с добровольным удовлетворением требований прокурора
3 Постановление Думы г. Н. Новгорода «Об утверждении Правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде» от 21 июня 2006 года № 46 В пункте 2.2.1 установлены требования к объектам наружной рекламы; в подпункте 2п. 3.2.1.2 возлагается обязанность представлять документы, не предусмотренные законом Отсутствуют четкие критерии, которые могут явиться основанием для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции. Протест удовлетворен
4 Постановление главы администрации г. Н. Новгорода «Об утверждении Положения о порядке предоставления налоговых льгот организациям, развивающим производство в территориально-производственных зонах» от 27 июля 2000 года № 63 Положение определяет порядок предоставления налоговых льгот организациям, развивающим производство в тер-риториально-производ-ственных зонах Регулирует порядок предоставления налоговых льгот, не предусмотренных действующим законодательством. Протест отклонен. Заявление в суд, дело прекращено в связи с добровольным удовлетворением требований прокурора
Никонов В.А. Деятельность прокуратуры по выявлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах органов местного самоуправления...
1
н
е
§
а
і
о
м
а
с
о
н
с
е
со
о
н
га
орг
£
к
а
со
о
со
а
&
ор
н
со
о
кторо
к
а
><
-о
н
н
ге
о
и
3-
5г.
а
кор
9
и
н
е
§
К
2
со
о
С
а
§
о
&
с
о
н
-о
Й
ск
е
ч
<
Щ
ш
о
н
кон
Ник
Продолжение таблицы
1 2 3 4
5 Распоряжение администрации г. Н. Новгорода «Об утверждении нормативной и договорной цены земельных участков под индивидуальное жилищное строительство» от19 мая 1994 года № 974-р Устанавливает нормативную и договорную цену земли при предоставлении в собственность гражданам для индивидуального жилищного строительства Цена земли должна определяться в порядке, установленном ч. 2 ст. 30.1 Земельного кодекса РФ; понятие «договорная цена земли» действующим законодательством не предусмотрено. Протестотклонен. Заявление в суд, дело прекращено в связи с добровольным удовлетворением требований прокурора
6 Распоряжение администрации г. Н. Новгорода «О порядке взимания платы Нижегородской регистрационной палатой за совершение действий регистрационно-информационного характера» от 3 февраля 1997 года № 322-р Установлены размеры сумм, взимаемых Нижегородской регистрационной палатой за совершение действий регистрационно-информационного характера Действующее законодательство не предусматривает возможность сбора средств за совершение действий регистрационно-информационного характера. Протестотклонен. Заявление в суд, дело прекращено в связи с добровольным удовлетворением требований прокурора
7 Распоряжение администрации г. Н. Новгорода «О введении положения о сборе средств за парковку в г. Н. Новгороде» от 30 мая 1995 года № 1320-р Предусматривает сбор за парковку автомашин на специально оборудованных местах Действующее законодательство не предусматривает возможность сбора средств за парковкуавтомашин. Протестотклонен. Заявление в суд, дело прекращено в связи с добровольным удовлетворением требований прокурора
8 Распоряжение главы администрации г. Н. Новгорода «О лицензировании торговли подакцизными товарами в городе Нижнем Новгороде» от 9 апреля 1993 года № 417-р Главам районных администраций предписано организовать выдачу лицензий на все виды алкогольных напитков, табачные изделия и т. п. Действующим законодательством органам местного самоуправления не предоставлено полномочий по выдаче лицензий. Протестотклонен. Заявление в суд, дело прекращено в связи с добровольным удовлетворением требований прокурора
9 Распоряжение главы администрации г. Н. Новгорода «О введении в администрации города и районов процентных надбавокза выслугу лет» от 20 сентября 1993 года № 1167-р С сентября 1993 года введены процентные надбавки за выслугу лет работникам городской и районных администраций Указанные выплаты устанавливаются представительным органом муниципального образования. Протестотклонен. Заявление в суд, дело прекращено в связи с добровольным удовлетворением требований прокурора
10 Постановление городской думы г. Н. Новгорода «Об утверждении Положения о порядке управления и распоряжения объектами муниципального нежилого фонда города Нижнего Новгорода» от 28 мая 1999 года № 24 Пункты 5.2, 5.3 Положения устанавливают возможность предоставления объекта в безвозмездное пользование организациям «в целях поддержки их социально значимой деятельности» без соблюдения конкурсных или аукционных процедур Предоставляет возможность должностным лицам действовать по их усмотрению, принимать решения при отсутствии объективных критериев без конкурсных или аукционных процедур. Протестудовлетворен
Продолжение таблицы
1 2 3 4
11 Постановление главы администрации г. Н. Новгорода «06-утверждении Положения о порядке оказания дополнительной адресной помощи отдельным категориям граждан Комитетом по труду и работе с населением администрации г. Н. Новгорода» от 26 июля 1999 года № 86 Пункты 3.6, 3.7, 4.1.9, 4.1.10 Положения содержат понятия «экстренная ситуация», «экстремальная ситуация», «экстренная помощь», которые являются субъективнооценочными при принятии решения об оказании дополнительной помощи Не содержит четких критериев, по которым гражданин может рассчитывать на дополнительную помощь. Ввиду отсутствия сроков принятия решения, размера оказываемой помощи и исчерпывающего перечня документов должностное лицо при принятии решения может действовать по своему усмотрению. Протест удовлетворен
12 Постановление главы администрации г. Н. Новгорода «06-отмене пункта 1 постановления главы администрации г. Н. Новгорода от 25 марта 2003 года № 43» от 10 февраля 2009 года № 355 Отменен пункт 1 постановления главы администрации г. Н. Новгорода «06 утверждении Положения о порядке учета детей, оставшихся без попечения родителей, на территории г. Н. Новгорода» от 25 марта 2003 года № 43 Создает ситуацию правовой неопределенности относительно порядка осуществления органами местного самоуправления г. Н. Новгорода переданного им государственного полномочия по организации учета детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Представление удовлетворено
13 Постановление главы администрации г. Н. Новгорода «06 организации отдыха, оздоровления и занятости детей и молодежи города Н. Новгорода в 2009— 2010 гг.» от 20 апреля 2009 года № 1565 Утверждено Положение о городском смотре-конкурсе «Лучший лагерь» Отсутствие порядка принятия решения о победителе конкурса. Представление удовлетворено
14 Постановление главы администрации г. Н. Новгорода «06 организации временной занятости несовершеннолетних граждан города Н. Новгорода в 2009 году» от 22 апреля 2009 года № 1605 Утверждено положение о городском смотре-конкурсе на звание «Лучшая подростковая бригада 2009 года» Отсутствует порядок принятия решения о победителе конкурса. Представление удовлетворено
15 Постановление думы г. Н. Новгорода «06 утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального о6разования городской округ Нижний Новгород» от 29 ноя6ря 2006 года № 83 Пункт 5.4 Положения содержит оценочное понятие — «грубые нарушения земельного законодательства» Отсутствуют объективные критерии действий должностного лица. Протест удовлетворен
16 Постановление главы администрации г. Н. Новгорода «06 утверждении Регламента приватизации (продажи)натерритории Н. Новгорода земельных участков собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на этих участках» от 11 августа 2005 года № 44 Отсутствует предельный срок принятия решения о приватизации земельного участка Неопределенность сроков и оснований принятия решения. Требование прокурора находится на рассмотрении
Никонов В.А. Деятельность прокуратуры по выявлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах органов местного самоуправления...
1
I
Ф
§
I
о
<0
о
0
1
о
со
0
1
е
&
i5
<0
со
о
со
<0
&
&
I
со
0 £ <0 >< -о
1
1 £
0
S
3-
's.
а
8
2 S
1
ф
Ей
к
2 со
о
с
<0
§
о
&
о
0
1 -о с;
iS
ts
ш
ч
<
щ
ш
о
Ї
Продолжение таблицы
1 2 3 4
17 Постановление главы администрации г. Н. Новгорода «Об утверждении административного регламента “Предоставление информации из реестра муниципального имущества городаН. Новгорода”» от 19 августа 2009 года № 4195 Положение п. 4.2.6 предусматривает диспозитивное установление перечня документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги Диспозитивное установление возможности совершения органами местного самоуправления действий в отношении граждан. Требование прокурораудовлет-ворено
18 Постановление главы администрации г. Н. Новгорода «Об утверждении Положения об аккредитации приадминистрации г.Н. Новгорода хозяйствующих субъектов в целях осуществления функций технического надзораза капитальным ремонтом городских объектов, финансируемых за счет средств городского бюджета» от 24 января 2008 года № 176 Пункт 3.8 Положения содержит неопределенное основание для отказа в аккредитации — «по иным мотивированным основаниям». Отсутствуют нормы об обжаловании действий и решений органов местного самоуправления Неопределенность оснований принятия решения, отсутствие мер ответственности органов местного самоуправления. Требование прокурораудовлет-ворено
19 Постановление главы администрации г. Н. Новгорода «Об утверждении административного регламента оказания муниципальной услуги “Выдача государственных жилищных сертификатов”» от 2 сентября 2009 года № 4538 Отсутствует предельный срок уведомления об отказе в признании гражданина участником подпрограммы Неопределенность сроков принятия решения. Протест находится на рассмотрении
20 Постановление главы администрации г. Н. Новгорода «Об утверждении административного регламента оказания муниципальной услуги “Выдача разрешений на строительство”» от 21июля 2009 года № 3559 Наличие противоречий между п. 3.1.4 и разделом 3 Административного регламента Нормативные коллизии. Требование прокурора находится на рассмотрении
Примечания
1. См.: Яни П.С. Выгоды имущественного характера как предмет взятки // Законность. — 2009. — № 1. — С. 17; Миусская P.A. Коррупция в России (социальный и криминальный аспекты): Лекция. — Н. Новгород, 2007; Ташкинов A.B. Уголовно-правовая политика государства в борьбе с преступлениями против интересов службы в коммерческих и иных организациях: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2008.
2. См.: Ларин A. Фундаментальные основы // Нижегородская правда. — 2009. — 19 февраля.
3. См.: Ни дать, ни взять // Российская газета. — 2006. — 7 ноября.
4. См.: Что осталось на трубе // Ведомости. — 2009. — 5 мая.
5. См.: Социологи выяснили, что думают российские граждане о причинах коррупции и способах борьбы с ней // Российская газета. — 2008. — 6 мая.
6. См.: 930 тысяч на лапу // Российская газета. — 2009. — 8 мая.
7. Права человека с точки зрения экономики // Российская газета. — 2007. — 26 апреля.
8. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года // Российская газета. — 2009. — 19 мая.
9. Коммерсант. — 2009. — 26 февраля.
10. См.: Коммерсант. — 2009. — 26 февраля.
11. Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 52. — Ч. 1. — Ст. 6228.
12. Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 29. — Ст. 3609.
13. См.: Лопашенко H.A. Коррупциогенные факторы: опасная трансформация нормативного толкования // Законность. — 2009. — № 10. — С. 13.
14. Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 10. — Ст. 1084.
15. Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 47. — Ч. 1. — Ст. 4472.
