CC BY
72
В.А. Никонов
Никонов Владимир Александрович — кандидат юридических наук, прокурор г. Нижнего Новгорода
О некоторых аспектах участия прокуратуры в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления муниципального образования «город Нижний Новгород»
Различные аспекты правотворческой деятельности органов государственной власти РФ, субъектов РФ, муниципальных образований неоднократно являлись предметом научных исследований1.
В юридической литературе справедливо отмечается, что действенным средством обеспечения законности и повышения качества правотворческой деятельности служит участие в такой работе про-куроров2.
В настоящее время идет весьма интенсивное обновление федерального законодательства, значительно активизировалась нормотворческая деятельность органов местного самоуправления. В целях повышения качества принимаемых законов и иных нормативных правовых актов возникла необходимость расширения сотрудничества органов прокуратуры с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере нормотворчества3.
В соответствии с пунктом 4 статьи 1 и статьей 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» к числу субъектов, участвующих в правотворческой деятельности, отнесены Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта Федерации, прокурор города, района. В большинстве субъектов Федерации региональными конституциями и уставами прокурорам предоставлено право законодательной инициативы. Сегодня согласно статье 54 Устава г. Нижнего Новгорода прокурор города наделен правом правотворческой инициативы. Участие прокуратуры в правотворчестве имеет большое предупредительное значение. Усилиями прокуроров уже на этапе подготовки правовых актов устраняются нарушения законоположений. Тем самым значительно снижается нагрузка на надзорные подразделения органов прокуратуры, исключается сложная и затратная работа по опротестованию и судебному оспариванию незаконных правовых актов.
Целью участия прокуроров в правотворческой деятельности являются: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение верховенства закона; формирование единого правового пространства на территории страны; обеспечение согласованности юридических предписаний органов публичной власти; обеспечение регламентации решения вопросов местного значения; улучшение систематизации муниципальных правовых актов; снижение влияния бюрократических интересов, противоречащих потребностям населения; исключение из нормативных правовых актов и их проектов коррупциогенных факторов.
До недавнего времени организация этого вида деятельности рассматривалась только в рамках прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов как способа предотвращения издания правовых актов, не соответствующих Конституции РФ и действующему законодательству. Сегодня это самостоятельная функция, осуществляемая прокурором в соответствии с действующим законодательством, направленная на правовое регламентирование общественных отношений, совершенствование действующих правовых норм или их отмену в целях обеспечения конституционной законности4.
1 См.: Петров А.И. Законотворчество как особый вид деятельности представительного органа государственной власти: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2007; Лаврик А.Ю. Общефедеральный, региональный и муниципальный уровни правотворческой политики в современной России: теретические аспекты взаимодействия: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — М., 2008; Цветков В.В. Реализация института законодательной инициативы в современном российском государстве (общетеоретический аспект): Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2008.
2 См. подробнее: Никонов В.А. Типичные дефекты правовых актов органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода (из опыта прокурорского реагирования) // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы Международного научно-практического круглого стола (29—30 мая 2008 года) / Под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. — М., 2009. — С. 75—91; Петрова Л. Правотворческая деятельность органов прокуратуры // Законность. — 2010. — № 11. — С. 3—8.
3 См. подробнее: Никонов В.А. Мониторинг нормативных правовых актов органов местного самоуправления // Законность. — 2009. — № 7. — С. 30—33.
4 Петрова Л. Роль прокуратуры в правотворческой деятельности / Л. Петрова, С. Манакова // Законность. — 2008. — № 3. — С. 2.
Прокуратура — один из субъектов партнерства в процессе нормотворчества на уровне субъектов Федерации и на муниципальном уровне. Участие прокуроров в правотворческой деятельности рассматривается как ее самостоятельная функция, тесно связанная с надзорной. У такого участия важное профилактическое значение, поскольку оно позволяет предотвратить принятие правовых актов, нарушающих права граждан, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству1.
Прокуратурой г. Нижнего Новгорода в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 года № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления» организована работа по проверке законности нормативных правовых актов органов местного самоуправления г. Нижнего Новгорода.
За 6 месяцев 2011 года в прокуратуру города поступило для изучения 353 муниципальных правовых акта, из них 148 правовых актов администрации города и 205 — городской думы. За тот же период поступило 178 проектов муниципальных правовых актов, из них 127 проектов постановлений администрации города и 51 проект решений городской думы.
Нормативные правовые акты администрации г. Нижнего Новгорода и их проекты поступают два раза в месяц к 5 и 20 числу каждого месяца, прокуратурой города осуществляется их учет и последующее изучение. Нормативные правовые акты городской думы и их проекты поступают в прокуратуру города заблаговременно до начала очередного заседания городской думы.
Кроме того, в прокуратуру города поступает официальное печатное издание для опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления г. Нижнего Новгорода — газета «День города. Нижний Новгород», материалы которой изучаются сотрудниками прокуратуры города и используются в надзорной деятельности, в том числе при проверке законности нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Прокурор города принимает обязательное участие на заседаниях городской думы г. Нижнего Новгорода, где высказывает позицию прокуратуры города по вопросу законности проектов нормативных правовых актов, предлагаемых к принятию, заместитель прокурора принимает участие в работе постоянных комиссий городской думы.
Проекты нормативных правовых актов администрации г. Нижнего Новгорода поступают в прокуратуру города, и в течение 7 дней проводится проверка соответствия их федеральному законодательству. На каждый проект нормативного правового акта составляется заключение о законности, которое содержит правовой анализ на предмет соответствия нормам федерального законодательства, наличия коррупционных факторов. Заключение содержит вывод о соответствии проекта требованиям федерального законодательства, о возможности либо невозможности принятия, необходимости доработки проекта с учетом замечаний, указанных в заключении.
Заключения прокуратуры г. Нижнего Новгорода на проекты нормативных правовых актов администрации г. Нижнего Новгорода и городской думы г. Нижнего Новгорода заблаговременно направляются главе администрации города и в городскую думу г. Нижнего Новгорода соответственно.
Зачастую замечания прокуратуры города на проекты заблаговременно устраняются, что способствует в дальнейшем принятию нормативных правовых актов, соответствующих требованиям федерального законодательства.
Например, в прокуратуру города поступил проект постановления «О внесении изменений в Устав города Нижнего Новгорода», которым предлагается внести изменения в 25 нормативных положений Устава. Основные изменения касаются порядка избрания главы г. Нижнего Новгорода, определения дня голосования на выборах депутатов городской думы, избрания заместителей главы г. Нижнего Новгорода, уточнения оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. По результатам проверки проекта Устава г. Нижнего Новгорода прокуратурой города установлено, что 8 из 25 предлагаемых изменений в Устав города противоречат требованиям федерального законодательства.
Одним из таких нарушений явилось изменение, согласно которому предлагалось установить требования к кандидату на должность главы администрации г. Нижнего Новгорода о проживании такого кандидата на территории г. Нижнего Новгорода в течение десяти лет непрерывно перед назначением.
Предлагаемые изменения в случае принятия городской думой противоречили бы статье 1 Закона РФ от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», в соответствии с которой ограничение права граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ допускается только на основании закона, а также требованиям статьи16 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», согласно которой на муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государ-
1 Тихомиров Ю. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях / Ю. Тихомиров, Л. Андриченко // Законность. — 2008. — № 7. — С. 2.
ственным языком РФ и соответствующие квалификационным требованиям, установленным согласно настоящему Федеральному закону для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 13 настоящего Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой.
При поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.
Все замечания, изложенные в заключении прокуратуры города, озвучены прокурором города на публичных слушаниях по проекту внесения изменений в Устав г. Нижнего Новгорода. По результатам публичных слушаний подготовлен новый проект постановления городской думы г. Нижнего Новгорода о внесении изменений в Устав города с учетом поступивших в ходе публичных слушаний замечаний и предложений прокурора г. Нижнего Новгорода.
Кроме того, в прокуратуру города поступил проект постановления «О внесении изменений в постановление городской думы г. Нижнего Новгорода от 19 сентября 2009 года № 78 “Об утверждении Положения о проведении аттестации муниципальных служащих в городе Нижнем Новгороде”». Проект содержал нормы, устанавливающие возможность проведения внеочередной аттестации муниципального служащего по инициативе нанимателя (работодателя) либо уполномоченного им лица в целях определения преимущественного права на оставление на работе при проведении мероприятий по сокращению численности или штата работников.
Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» аттестация муниципального служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы, а не в целях определения преимущественного права на оставление на работе при проведении мероприятий по сокращению численности или штата работников.
Прокуратурой города подготовлено отрицательное заключение на указанный проект постановления, которое озвучено заместителем прокурора г. Нижнего Новгорода на комиссиях городской думы. Комиссиями городской думы заключение прокуратуры города учтено, в проект внесены соответствующие изменения, что позволило подготовить и вынести на рассмотрение городской думы проект постановления, в полной мере соответствующего требованиям федерального законодательства.
Аналогичным образом учтены замечания прокуратуры города на проекты постановлений городской думы города «О внесении изменений в Правила размещения наружной рекламы в г. Нижнем Новгороде», «Об утверждении Положения о погребении и похоронном деле в г. Нижнем Новгороде», «Об утверждении положения об осуществлении муниципального лесного контроля и надзора на территории г. Нижнего Новгорода», «О внесении изменений в Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля в городе Нижнем Новгороде» и др.
Вместе с тем, имеют место случаи, когда замечания прокуратуры г. Нижнего Новгорода, изложенные в заключениях, не учитываются, следовательно, принимаются нормативные правовые акты, противоречащие требованиям законодательства. В таких случаях прокуратурой города на эти нормативные правовые акты приносятся протесты, а в случае отклонения протестов принимаются меры для оспаривания незаконных правовых актов в судебном порядке.
Кроме проверки законности нормативных правовых актов органов местного самоуправления, прокуратурой города ежемесячно проводятся сверки действующих нормативных правовых актов органов местного самоуправления, о чем составляются акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством.
В случае, если муниципальный правовой акт вступил в противоречие с принятым федеральным законом, прокуратура города незамедлительно при установлении таких фактов информирует об этом органы местного самоуправления, одновременно предлагая привести нормативные правовые акты органов местного самоуправления в соответствие с требованиями федерального законодательства.
Например, в ходе ежемесячной сверки соответствия муниципальных правовых актов изменениям, внесенным в федеральное законодательство, установлено, что Федеральным законом от 7 мая 2009 года № 90-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно дополнены исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления, к которым отнесено принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку, установлена процедура принятия такого решения.
В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставом муниципального образования должны определяться виды ответственности органов местного само-
управления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Изменения, внесенные Федеральным законом от 7 мая 2009 года № 90-ФЗ в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подлежат отражению в Уставе г. Нижнего Новгорода путем внесения в него соответствующих изменений и дополнений.
Прокуратурой г. Нижнего Новгорода в органы местного самоуправления города направлена информация о необходимости внесения соответствующих изменений в Устав г. Нижнего Новгорода. Указанная информация принята к сведению, и подготовлены соответствующие изменения в Устав.
В случае непринятия органами местного самоуправления мер по указанной информации прокуратурой города принимаются меры прокурорского реагирования, направленные на отмену или изменение норм, вступивших в противоречие с требованиями федерального законодательства, то есть приносится протест на такой нормативный акт или представление об устранении нарушений закона. Вид акта прокурорского реагирования выбирается в каждой ситуации индивидуально.
Фактов бездействия органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов в связи с изменением законодательства не имелось.
Во исполнение приказа Генерального прокурора РФ от 24 ноября 2008 года № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» прокуратурой города в адрес главы города и председателя городской думы направлена информация о необходимости наделения прокурора города правом правотворческой инициативы. В настоящее время в соответствии со статьей 54 Устава г. Нижнего Новгорода прокурор наделен правом правотворческой инициативы.
Кроме того, правотворческая инициатива использовалась прокурором города и ранее. Например, прокурором в адрес главы администрации г. Нижнего Новгорода направлены проекты Муниципальной антикоррупционной программы, а также Положения о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в г. Нижнем Новгороде.
Постановлением главы администрации г. Нижнего Новгорода от 13 августа 2009 года № 4076 утверждена городская целевая программа «Противодействие коррупции в городе Нижнем Новгороде на 2009—2012 годы», за основу которой принят проект, подготовленный прокуратурой г. Нижнего Новгорода.
Не оспаривая значимость проведенной работы, следует высказать предложение о том, что из поля зрения некоторых прокуроров городского и районного уровня выпадают определенные аспекты надзора за законностью нормативных правовых актов.
В соответствии с пунктом 2.8 приказа Генерального прокурора РФ от 22 октября 2007 года № 155 в случае длительного непринятия законодательным органом субъекта РФ предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов прокурорам следует вносить представления об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене (курсив наш. — В.Н.) нормативных правовых актов.
Думается, что данное требование в полной мере должно исполняться не только на уровне субъектов РФ, но и прокурорами городов, районов на стадии нормотворчества органа местного самоуправления. Кроме того, с нашей точки зрения, более пристальное внимание следует уделять вопросам отмены фактически недействующих, но неотмененных в установленном порядке нормативных правовых актов.
В обоснование данного суждения приведем несколько теоретических аргументов.
В теории государства и права право рассматривается как система нормативных установок, выраженная большей частью в законодательстве и регулирующая общественные отношения. Правотворчество — это деятельность государственных органов (в случае референдума — всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов1.
Таким образом, по нашему мнению, к правотворческой деятельности наряду с принятием новых юридических норм относятся также отмена и изменение устаревших нормативно-правовых предписаний, которые по определенным причинам перестают регулировать общественные отношения.
Нельзя не отметить социальную важность подобной деятельности2. Во-первых, наличие значительного числа недействующих либо подлежащих отмене нормативных правовых актов серьезно затрудняет процесс правоприменения, дезориентирует граждан о наличии льгот, формирует неверное
1 См.: Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В.К. Бабаева. — Н. Новгород, 1993. — С. 111, 304.
2 См. подробнее: Никонов В.А. К вопросу о социальной вредности и необходимости ревизии «мертвых» правовых норм // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. — 2009. — № 3. — С. 3—7.
мнение о наличии правосубъектности должностных лиц либо контролирующих органов, что в конечном итоге может привести к нарушению прав и свобод человека. Тем самым загромождается правовое пространство, усложняется поиск необходимых документов, что в первую очередь отражается на социально незащищенных категориях граждан, а также на лицах с невысокой правовой культурой и низким уровнем юридических знаний.
Во-вторых, нарушается принцип процессуальной экономии, поскольку любой субъект права, начиная с гражданина и заканчивая судебными инстанциями, вынужден тратить больше времени на выбор нужной действующей нормы среди аналогичных правовых норм, подлежащих отмене. Сохраняется потенциальная опасность применения неверной нормы права, что опять негативным образом отражается на интересах конкретного человека.
И наконец, учитывая актуальность борьбы с коррупционными проявлениями, наличие значительного объема недействующих либо подлежащих отмене нормативных правовых актов может выступать в качестве скрытых предпосылок для совершения уголовно наказуемых преступлений, административных правонарушений и дисциплинарных проступков.
С нашей точки зрения, изложенное свидетельствует, с одной стороны, о социальной вредности и общественной опасности рассматриваемого явления, а с другой — о необходимости активизации прокурорской деятельности в этом направлении.
В этой связи необходимо сосредоточить усилия на ревизии нормативных правовых актов. В обывательском понимании ревизия — пересмотр чего-нибудь с целью внесения корректных изменений1.
В данном контексте под ревизией нормативных правовых актов следует понимать деятельность уполномоченных органов в пределах их компетенции по проверке фактически недействующих, но не отмененных в установленном порядке нормативных правовых актов в целях их отмены либо изменения и приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Прокуратура г. Нижнего Новгорода имеет определенный опыт работы в данном направлении. В 2008 году на постоянной основе изучались нормативные правовые акты городской думы Нижнего Новгорода и главы администрации города прошлых лет на предмет их отмены.
Выявлено 10 фактически недействующих, но не отмененных в установленном порядке незаконных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, на которые принесены протесты. Постановлением главы администрации города указанные правовые акты отменены.
Проведенная работа имела определенный «профилактический» эффект. Прокуратурой города в юридическое управление городской думы Нижнего Новгорода направлен запрос о том, действуют ли в настоящее время 87 нормативных правовых актов, данные сведения были необходимы для решения вопроса о принесении протестов на незаконные правовые акты. После получения прокурорского запроса принято постановление городской думы об отмене 91 недействующего правового акта. В частности, отменено постановление от 21 марта 2007 года № 24 «Об утверждении Положения о дополнительной мере социальной поддержки семей в связи с рождением в их составе одновременно троих и более детей», постановление от 22 октября 1997 года № 33 «О мерах по социальной защите населения при уплате земельного налога» и др.
В аналогичном порядке отменено 56 недействующих нормативных правовых актов главы администрации г. Нижнего Новгорода, в их числе постановление от 21 августа 2007 года № 3770 «О порядке доведения до сведения налогоплательщиков земельного налога информации о кадастровой стоимости земельных участков, расположенных в границах городского округа город Нижний Новгород», постановление от 29 апреля 1997 года № 38 «Об упорядочении сети платных автостоянок на территории г. Нижнего Новгорода» и др. Таким образом, отменены недействующие нормативные правовые акты, которые могли дезориентировать граждан об объеме их прав, обязанностей, наличии льгот, полномочиях должностных лиц и контролирующих органов.
В целях реализации положений, закрепленных в пункте 2 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», о недопустимости подмены при осуществлении надзора за исполнением законов иных государственных органов, внесено представление главе администрации г. Нижнего Новгорода, в котором поставлен вопрос о необходимости активизации работы по отмене недействующих правовых актов сотрудниками департамента правовой работы администрации города.
С нашей точки зрения, в данном случае не столь важно, что прокуратура не получит высоких статистических показателей в виде удовлетворенных протестов. Главное — недействующие нормативные правовые акты отменены, расчищено правовое поле, устранены потенциальные предпосылки для нарушения прав и свобод граждан и коррупционных проявлений чиновников.
Проведение антикоррупционной экспертизы — новая функция органов прокуратуры, назначение которой состоит в выявлении и устранении правовых предпосылок коррупции (коррупциогенных факторов), что по своей сути отождествляется с устранением дефектов правовой нормы или заложенной
1 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка.— М., 2003.— С. 661.
в ней правовой формулы1. Антикоррупционная экспертиза функционально выступает также дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности2.
Правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов заложены в Конвенции ООН против коррупции 2003 года. Согласно пункту 3 статьи 5 Конвенции ООН каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 года «О противодействии коррупции» антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов определил как меру по профилактике коррупции (п. 2 ст. 6).
Порядок проведения антикоррупционной экспертизы определен в ряде специальных законов: Федеральном законе от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; Федеральном законе от 17 июля 2009 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с принятием Федерального закона “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов”».
Органы прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы руководствуются Методикой проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года и приказом Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 года «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».
При выявлении в ходе проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов коррупциогенных факторов прокуроры обязаны принять необходимые меры прокурорского реагирования.
Из перечисленных законов следует, что по результатам антикоррупционной экспертизы, в случае выявления коррупциогенных факторов, прокурор вносит требование об изменении нормативного правового акта или обращается в суд. В то же время практика прокурорского надзора свидетельствует о более широком выборе вариантов прокурорского реагирования. В частности, по отношению к нормативным правовым актам, содержащим коррупциогенные факторы, могут быть использованы следующие средства прокурорского реагирования: принесение протеста на правовой акт, противоречащий федеральному законодательству и содержащий коррупциогенные факторы; внесение в нормотворческий орган требования прокурора об изменении правового акта, содержащего коррупциогенные факторы; направление заявления в суд о признании недействующим нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству и содержащего коррупциогенные факторы; направление заявления в суд о внесении изменений в нормативный правовой акт с целью исключения из него коррупциогенных факторов.
Такая форма прокурорского реагирования, как принесение протеста, актуальна в случае, когда нормативный правовой акт содержит помимо коррупциогенных факторов и противоречащие закону нормы. Необходимо учитывать, что результаты проверок одного и того же нормативного правового акта на предмет соответствия законодательству и на коррупциогенность (антикоррупционная экспертиза) должны оформляться одним актом прокурорского реагирования — протестом.
Если нормативный правовой акт не содержит положений, противоречащих действующему законодательству, но результат антикоррупционной экспертизы свидетельствует о наличии в нем коррупциогенных факторов, то реагирование прокурора должно осуществляться путем внесения требования об изменении нормативного правового акта3.
Прокуратура г. Нижнего Новгорода имеет определенный опыт работы в данном направлении прокурорского надзора4.
Например, в ходе проверки установлено, что пункты 1, 2, 3 постановления администрации г. Нижнего Новгорода от 8 февраля 2006 года № 252 «О публикации муниципальных правовых актов и офи-
1 Талапина Э.В. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Э.В. Талапина, В.Н. Южаков; Под ред. В.Н. Южакова. — М., 2007. — С. 20.
2 Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. — 2009. — № 10. — С. 8.
3 Кудашкин А.В. Реализация прокуратурой новых полномочий при проведении антикоррупционной экспертизы / А.В. Кудашкин, Т.Л. Козлов // Законность. — 2010. — № 7. — С. 33—37.
4 См. подробнее: Никонов В.А. Деятельность прокуратуры по выявлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах органов местного самоуправления как способ противодействия коррупции // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2010. — № 1 (12). — С. 149—154; Никонов В.А. Деятельность прокуратуры по противодействию коррупции как одно из направлений административной реформы: выявление коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах органов местного самоуправления // Административная реформа в России: итоги и перспективы: Сборник материалов Всероссийской научнопрактической конференции (г. Нижний Новгород, 12 марта 2010 г.). — Н. Новгород, 2010. — С. 101—110.
циальном сайте города Нижнего Новгорода» содержат юридическую неопределенность — не указано, в каком средстве массовой информации опубликование признается официальным. В данном случае коррупциогенный фактор предусмотрен подпунктом «в» пункта 4 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96. Прокурором в адрес главы администрации направлено требование об исключении коррупциогенного фактора из нормативного правового акта, требование прокурора удовлетворено постановлением администрации от 3 февраля 2011 года № 331.
В постановлении городской думы г. Нижнего Новгорода от 17 декабря 2008 года № 188 «Об утверждении Положения о порядке реализации преимущественного права выкупа арендованного муниципального имущества субъектами малого и среднего предпринимательства» не установлен порядок определения предельного значения площади арендуемого имущества, приобретаемого субъектами малого и среднего предпринимательства, а также срок рассрочки оплаты арендуемого имущества (коррупциогенный фактор предусмотрен подп. «ж» п. 3 Методики). Требование прокурора удовлетворено решением городской думы от 23 марта 2011 года № 38.
Постановление городской думы г. Нижнего Новгорода от 31 января 2007 года № 4 «Об утверждении Муниципальной адресной программы сноса и реконструкции ветхого и сноса аварийного жилищного фонда в городе Нижнем Новгороде» содержит юридико-лингвистическую неопределенность, а именно: из текста муниципальной адресной программы непонятно, какие мероприятия запланированы в отношении жилых домов, являющихся объектами культурного наследия либо относящихся к ценным объектам историко-градостроительной среды (коррупциогенный фактор предусмотрен подп. «в» п. 4 Методики). Требование прокурора удовлетворено решением городской думы от 23 марта 2011 года № 34.
Согласно разделу 2 приложения № 5 к приказу директора департамента здравоохранения администрации г. Нижнего Новгорода от 23 декабря 2010 года № 739 «Об организации оказания медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями на территории города Нижнего Новгорода» не подлежат транспортировке в первичные сосудистые отделения больные в агональном состоянии, в том числе при неэффективной сердечно-легочной реанимации при внезапной сердечной смерти на догоспитальном этапе; в термальной стадии различных онкологических заболеваний; при наличии в анамнезе деменции с выраженной инвалидизацией до развития острых заболеваний. Вместе с тем, порядок оказания медицинской помощи вышеперечисленным больным в приложении № 5 к приказу не определен. В данном случае коррупциогенный фактор выражается в неполноте административной процедуры (подп. «ж» п. 3 Методики). Требование прокурора удовлетворено приказом директора департамента здравоохранения от 5 мая 2011 года № 293.
Решением городской думы г. Нижнего Новгорода от 16 февраля 2011 года № 15 утверждено «Положение о порядке продажи жилых помещений муниципального жилищного фонда города Нижнего Новгорода». Пункт 3.3.5 Положения предусматривает отказ в принятии заявок на участие в аукционе по истечении срока их приема, заявка возвращается претенденту в день ее поступления под расписку. Вместе с тем, в пункте 3.3.11 Положения предусмотрено основание отказа комиссией претенденту в участии в аукционе в случае подачи заявки по истечении срока приема заявок, указанного в информационном сообщении. Следовательно, правовые нормы пункта 3.3.11 Положения допускают возможность приема заявок на участие в аукционе по истечении срока их приема. Таким образом, в нарушение подпункта «в» Методики пункты 3.3.5 и 3.3.11 Положения содержат коррупциогенный фактор, выражающийся в юридико-лингвистической неопределенности, а именно: из содержания указанных пунктов непонятно, какие действия необходимо предпринимать в отношении заявок на участие в аукционе, поданных по истечении срока их приема. Требование прокурора удовлетворено решением городской думы от 25 мая 2011 года № 76.
Вышеизложенные примеры свидетельствуют, что прокуратура города достаточно активно участвует в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления муниципального образования «город Нижний Новгород». Деятельность прокуратуры в указанной сфере направлена на повышение качества правотворческой деятельности, обеспечение верховенства федерального законодательства, формирование единого правового пространства на территории страны, исключение из нормативных правовых актов и их проектов коррупциогенных факторов, защиту прав и свобод человека и гражданина.
