Роль прокуратуры в обеспечении экономической безопасности Российской Федерации и защите прав субъектов предпринимательской деятельности Текст научной статьи по специальности «Право»

В.А. Никонов

Никонов Владимир Александрович — прокурор города Нижнего Новгорода, кандидат юридических наук

E-mail: gorprok2007@mail.ru

Роль прокуратуры в обеспечении экономической безопасности Российской Федерации и защите прав субъектов предпринимательской деятельности

В статье рассматриваются некоторые аспекты работы Прокуратуры Российской Федерации как важного элемента механизма публичного права в обеспечении экономической безопасности. Также описывается деятельность прокуратуры по организации контроля за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности. Приводятся примеры реагирования Нижегородской городской прокуратуры по защите юридических лиц и прав предпринимателей.

The article examines some aspects of Russian Federation public prosecutor’s office’s functioning as an important element of public law mechanism in ensuring economic security. It also describes public prosecutor's office activities in organization of supervision over the observance of subjects of entrepreneurial activities’ rights. There are some examples of actions of Nizhny Novgorod public prosecutor’s office’s response in the field of the protection of juridical persons and entrepreneurs' rights.

Образное выражение Президента РФ Д.А. Медведева «не надо кошмарить бизнес» стало крылатой фразой в предпринимательской среде. «Кошмарить» бизнесменов могут лишь те, у кого в руках есть административные рычаги и властные полномочия. В то же время, по мнению Е.М. Примакова, механизмом развития российской экономики должно стать частногосударственное партнерство. В современной России курс взят не просто на смешанную экономику, а на тесное взаимодействие двух секторов — государственного и частного, с перспективой изменения баланса в пользу частного сектора1.

В настоящее время в стране имеется ряд проблем, требующих немедленного решения, в частности низкий уровень защищенности прав собственности (в особенности интеллектуальной), несовершенство законодательной базы и правоприменительной практики. Необходимо защитить бизнес от рейдерских захватов, от произвола чиновников, а граждан — от произвола работодателей. Причины указанных проблем кроются в основном в избыточном администрировании предпринимательской деятельности, а также в неправомерных действиях отдельных должностных лиц органов власти, местного самоуправления и контролирующих органов.

Различные аспекты функционирования государственно-правового механизма обеспечения экономической безопасности России неоднократно являлись предметом научных исследований. Под механизмом обеспечения экономической безопасности понимается единство организационно оформленных государством специальных органов, которые в соответствии с интересами че-

ловека, общества и государства решают задачи обеспечения безопасности страны и в этих целях осуществляют в строго определенных формах государственное руководство и практически реализуют в своей деятельности функции обеспечения экономической безопасности2.

В юридической литературе существуют различные точки зрения на состав субъектов обеспечения безопасности, в частности в их состав не включаются органы судебной системы РФ3. На наш взгляд, следует согласиться с мнением А. Илларионова, который считает, что к экономическим властям страны следует относить не только федеральное правительство, но и Центральный банк, Государственную Думу, Совет Федерации, Администрацию Президента, Генеральную прокуратуру, судебные органы, другие государственные институты, формирующие и воплощающие в жизнь решения, влияющие на экономическое положение граждан4.

В этой связи важное значение приобретают отдельные аспекты деятельности Прокуратуры РФ как незаменимого элемента механизма обеспечения экономической безопасности, в частности надзор за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Необходимо правовыми средствами своевременно влиять на процессы, происходящие в экономической сфере, в целях устранения нарушений прав и свобод граждан и юридических лиц.

Системная работа по защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей привела к тому, что именно предпринимательские круги инициировали перед Президентом страны свои предложения — возложить на органы прокуратуры функции по согласованию внеплановых проверок субъектов малого и среднего бизнеса. Эти

о

о

Ї

-О

§

к

ф

8

О

-О

с;

s

£

&

5

6 со £

Ф

1-0

со

ъ

&

ъ

со

S

5

5Г

ъ

6 © 8 О

S

о

о

QL

О

О

о

2

о

со

ф

Ю

8

О

0

1

8

со

S

S

I

ф

:т

Ф

С

О

ф

Ю

о

&

CS

§

0 & -О

1

со

CQ

0

1

8

S

о

0

1 -о

К

§

8

о

-о

£

5 I

6 3 & со О

л

%

о

со

&

5

<3

со

5

з-

сз

6 £ © >5

8

О

>5

О

О

£

О

о

8

2

о

со

ф

ю

>5

8

О

0

1

8

со

I

Ф

:т

Ф

С

о

ф

ю

о

сз

и

о

&

-о

!

00

со

0

1

52

3:

пожелания были реализованы в Указе Президента РФ «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» от15 мая 2008 года № 797.

Динамичное развитие экономики, изменения в законодательстве и организации прокурорского надзора требуют совершенствования и приведения в соответствие с новыми экономическими реалиями надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности. В этих целях издан приказ Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» от 31 марта 2008 года № 53. В нем констатируется, что состояние законности в данной сфере продолжает оставаться неблагополучным. В этой связи прокурорам надлежит принять дополнительные меры по укреплению законности в сфере защиты прав юридических лици индивидуальныхпредпринимателей, особенно субъектов малого и среднего бизнеса:

— осуществлять постоянный мониторинг в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности;

— обеспечить надзор за законностью правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и государственных контролирующихорганов;

— сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов государственными контролирующими и иными органами, уполномоченными на осуществление разрешительных, лицензионных, регистрационных и других процедур;

— обеспечить безусловное соблюдение требований Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от8 августа 2001 года № 134-Ф3 и Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» от 24 июля 2007 года № 209-Ф3.

При организации прокурорского надзора акцентировать усилия:

— на пресечении действий органов государственной власти и местного самоуправления, ограничивающих свободу экономической деятельности;

— на соблюдении прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля;

— на выявлении и устранении фактов ограничения конкуренции и иных нарушений антимонопольного законодательства (с привлечением уполномоченных антимонопольных органов);

— на противодействии рейдерским захватам;

— на рассмотрении заявлений и иных обращений хозяйствующих субъектов.

Во исполнение вышеуказанного приказа Генерального прокурора в Прокуратуре Нижегородской области создан общественный совет по защите малого и среднего бизнеса. В него вошли руково-

дители прокуратуры области, заместитель министра поддержки и развития малого предпринимательства, потребительского рынка и услуг Нижегородской области, генеральный директор Торгово-промышленной палаты Нижегородской области, председатель Нижегородского отделения Общероссийской организации «Деловая Россия», председатель регионального отделения Общероссийской организации малого и среднего предпринимательства «Опора России», вице-президент Нижегородской ассоциации промышленников и предпринимателей, президент региональной организации «Нижегородский женский союз». Основной задачей деятельности совета является сбор и мониторинг информации о фактах нарушения защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, особенно субъектов малого и среднего бизнеса.

По мнению Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки, органы прокуратуры должны обеспечить надежные гарантии для свободного развития бизнеса, который служит точкой роста для экономики государства. Динамичный экономический подъем в стране и изменения в законодательстве потребовали привести в соответствие с новыми реалиями прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей, первостепенной стала защита их интересов и свободы экономической деятельности.

3а 9 месяцев 2008 года прокурорами страны установлено около 35 тысяч нарушений закона в этой сфере. Для их устранения принесено свыше 4 тысяч протестов на незаконные правовые акты, внесено около 7 тысяч представлений. Более 1 тысячи должностных лиц предостережены о недопустимости нарушений закона, еще 2 тысячи чиновников были привлечены к дисциплинарной ответственности.

Причина создавшейся негативной ситуации в том, что власти регионов и местного самоуправления не приняли необходимых мер по созданию благоприятных условий для развития малого и среднего предпринимательства. В некоторых субъектах Федерации отсутствуют программы развития такого бизнеса. В связи с этим в адрес глав органов местного самоуправления прокурорами направлено более 130 представлений.

Почти повсеместно выявлены факты, когда органы государственной власти, местного самоуправления и контроля издают незаконные нормативно-правовые акты, касающиеся практически всехсфер предпринимательской деятельности и ущемляющие права ее участников. Такими актами, зачастую принятыми с превышением полномочий, устанавливались различные административные барьеры,вводились не предусмотренные законом сборы и обязанности. Нередко отдельным хозяйствующим субъектам предоставляют льготы и привилегии, чем ограничивается конкуренция. Установлены многочисленные факты злоупотреблений должностных лиц и коррупционных проявлений. Например, в Тюменской области в 2007—2008 годах был принят ряд нормативных актов, создающих потенциальную возможность для

коррупционных решений в сфере разрешительных и регистрационных полномочий. По требованию прокурора администрацией приняты меры по устранению нарушений закона. Существование административных барьеров можно проиллюстрировать на примере Астраханской области. Прокурор области обратился в суд с заявлением о признании частично недействующим постановления областного правительства. Этот документ вместо предусмотренной федеральным законодательством заявительной регистрации специалистов ветеринарии фактически требовал получать разрешение на ветеринарную деятельность. В результате специалистам незаконно и необоснованно стали отказывать в регистрации, ограничивая тем самым их права на предпринимательство. Когда дело дошло до суда, нарушения были устранены в добровольном порядке5.

Только в Северо-Западном федеральном округе в 2008 году прокуроры выявили свыше 170 муниципальных правовых актов, содержащих дополнительные административные барьеры для предпринимателей6.

Аналогичные нарушения закона выявлены прокуратурой города на территории г. Нижнего Новгорода. Например, постановлением главы администрации г. Нижнего Новгорода от 12 августа 2004 года № 51 утверждено Положение о реестре закупок продукции по муниципальным контрактам города Нижнего Новгорода, в котором определен порядок формирования и ведения Реестра закупок продукции по муниципальным контрактам.

28 апреля 2007 года прокуратурой города на указанное постановление был принесен протест, поскольку порядок формирования и ведения реестра муниципальных контрактов, определенный в Положении о реестре закупок продукции по муниципальным контрактам города Нижнего Новгорода, не может быть установлен органом местного самоуправления. В силу ч. 6 ст. 18 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ указанный порядок устанавливается Правительством РФ.

Как следует из ответа администрации города, оспоренный правовой акт отменен постановлением главы администрации города от 22 мая 2007 года.

Постановлением главы администрации г. Нижнего Новгорода от 4 июня 2002 года № 49 утверждены временные Правила благоустройства г. Нижнего Новгорода. В соответствии с п. 1 ч. 6 ст. 29 Устава города принятие правовых актов, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города, относится к полномочиям городской думы.

Прокурором города на постановление от 4 июня 2002 года № 49 был принесен протест, который удовлетворен, постановлением главы администрации города от 3 июля 2007 года временные Правила благоустройства отменены.

Постановлением главы администрации г. Нижнего Новгорода «Об определении прилегающих территорий, на которыхне допускается розничная продажа алкогольной продукции» от 30 марта 2005 года № 26 определены территории, на которых запрещается розничная продажа алкогольной продукции для организаций торговли и общественного питания.

При изучении данного нормативно-правового акта установлено, что его положения противоречат ст. 16 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» от 22 ноября 1995 года № 171-Ф3 (в редакции от 21 июля 2005 года № 102-Ф3) .

30 марта 2007 года прокурором города по вышеуказанным фактам нарушения законодательства был принесен протест. Как следует из ответа администрации города, постановлением главы администрации города оспариваемый правовой акт приведен в соответствие с требованиями действующего законодательства.

28 мая 1999 года издано постановление городской думы г. Нижнего Новгорода «О Положении о порядке управления и распоряжения объектами муниципального нежилого фонда города Нижнего Новгорода» № 24 (далее — Положение). Постановлением городской думы г. Нижнего Новгорода от29 сентября 2004 года № 63 в данное постановление внесены изменения.

Отдельные пункты Положения вступили в противоречие с действующим законодательством по следующим основаниям. Согласно п. 1.7 Положения доходы от сдачи в аренду объектов нежилого фонда являются одним из источников пополнения городского бюджета. Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об автономных учреждениях”» от 3 ноября 2006 года № 175-Ф3 в п. 1 ст. 42 Бюджетного кодекса РФ были внесены дополнения, которые исключили возможность учета в доходах бюджетов средств, получаемых в виде арендной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений. В пункте 1.7 Положения внесенные федеральным законодательством изменения необоснованно не учтены.

Согласно п. 2.7.2 Положения организатор конкурса на заключение договора аренды обеспечивает опубликование информационного сообщения о проведении конкурсного отбора в средствах массовой информации, включающего в себя сведения о месторасположении объекта, задатке, базовой ставке арендной платы, дате и времени заседания комиссии, начале и окончании срока подачи заявления. Предусмотренный п. 2.7.2 перечень информации, подлежащей указанию в извещении, не соответствует требованиям закона. В нарушение требований ст. 448 ГК РФ предусмот-

о

о

Ї

-о

§

к

ф

»5

8

О

-о

р

5 I

6

§

&

со

£

Ф

1-0

со

&

5

со

5

3

СЗ

6 § © 8 О »5

О

О

£

О

о

8

2

о

со

ф

ю

»5

8

О

0

1

8

со

I

Ф

:т

Ф

С

О

ф

ю

о

&

сз

§

0 & -о

1

со

со

0

1

8

8

о

0

1 -о

К

§

>5

8

о

-о

£

5 I

6 3 & со О

л

%

о

со

&

5

со

5

3

сз

6 £ © >5

8

О

>5

О

О

£

О

о

8

2

о

со

ф

ю

52

О

0

1

8

со

I

Ф

:т

Ф

С

О

ф

ю

о

сз

I

о

&

-О

!

00

со

0

1

ренное Положением извещение не содержит сведений о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения.

Согласно п. 2.7.3 Положения участником конкурсного отбора на заключение договора аренды может быть любое юридическое или физическое лицо, подавшее заявку по установленной форме, внесшее задаток и купившее билет участника. Размер задатка и цена билета участника устанавливаются администрацией города. Между тем в силу ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года № 135-Ф3 органам местного самоуправления запрещается принимать акты и осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается введение ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

В силу п. 5 ст. 3 НК РФ ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные кодексом либо установленные в ином порядке. Взимание дополнительных платежей с участников конкурса в виде приобретения билета участника противоречит федеральному законодательству.

Параграф 3 Положения, где установлен порядок заключения договоров аренды на новый срок в зависимости от категории арендатора, не соответствует антимонопольному законодательству по следующим основаниям.

Статьей 1 ГК РФ установлено, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений. Статья 624 ГК РФ не предусматривает предоставления преимущественного права на заключение договора аренды в зависимости от категории арендаторов.

Пунктом 6 ст. 7 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 года № 948-1, действовавшего в период принятия оспариваемого постановления, установлен запрет на принятие органами местного самоуправления актов, предоставляющих одному или нескольким хозяйствующим субъектам каких-либо льгот, ставящих этих субъектов в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на том же рынке товаров и оказания услуг. Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года № 135-Ф3 содержит аналогичные положения (п. 1 ч. 1 ст. 15, п. 3 ст. 16).

Таким образом, Положение о порядке управления и распоряжения объектами муниципального нежилого фонда г. Нижнего Новгорода противоречит требованиям Конституции РФ и федеральному законодательству.

29 июня 2007 года прокурором города на указанные пункты Положения был принесен протест, который городской думой г. Нижнего Новгорода

удовлетворен частично: п. 2.7.2 в соответствии с постановлением от 19 сентября 2007 года № 94 изложен в новой редакции, из п. 2.7.3 исключены слова «и купившее билет участника», «и цена билета участника».

В связи с тем, что п.1.7и раздел 3 Положения не приведены в соответствие с требованиями федерального законодательства, прокуратурой города направлено заявление в суд о признании ихнедей-ствующими. Решением Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода от 7 февраля 2008 года заявление прокурора было удовлетворено.

В 2008 году прокуратурой г. Нижнего Новгорода проведена проверка исполнения законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) контролирующими органами. В ходе проверки документов, касающихся организации и проведения мероприятий по контролю, представленных в прокуратуру города Нижегородским территориальным (городским) отделом по г. Нижнему Новгороду Управления Рос-недвижимости по Нижегородской области, а также Нижегородским территориальным (городским) отделом Государственной жилищной инспекции Нижегородской области, установлено следующее.

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 года № 134-Ф3 регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальныхпредпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями (далее — органы государственного контроля(надзора)),уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В приказах о проведении мероприятия по контролю отсутствуют обязательные реквизиты, установленные ст. 7 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальныхпредпри-нимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

В приказах в графе «цели» содержится указание на то, что проверка проводится по жалобе жителей, однако это является правовым основанием проведения внепланового мероприятия по контролю, в то время как непосредственно цели, задачи, предмет проводимого мероприятия по контролю, а также нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке, в приказе не указаны.

Кроме того, в отдельных актахо проведении внепланового мероприятия по государственному контролю, составленныхпо результатам проведенныхна основании названныхприказов проверок, отсутству-ютреквизиты, предусмотренные ч. 1 ст. 9 Федераль-

ного закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». В частности, в актах отсутствует время, место составления акта, дата и номер распоряжения, на основании которого проведено мероприятие по контролю.

Прокуратурой города по фактам выявленных нарушений руководителю Управления Роснедви-жимости по Нижегородской области и руководителю Государственной жилищной инспекции Нижегородской области внесены представления об устранении нарушений законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).

Изложенное свидетельствует, что Прокуратура РФ является важным элементом государственноправового механизма обеспечения экономической безопасности, эффективно реализует полномочия по надзору за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Вместе с тем, по нашему мнению, необходимо продолжить активную работу по организации надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, особенно субъектов малого и среднего бизнеса.

Примечания

1. См.: Примаков Е.М. Блеск и нищета российской экономики // Русский журнал. — 2008. — № 3. — С. 57.

2. См.: Булавин В.И. Национальная безопасность современной России: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 1999. — С. 18; Стрельников К.А. Правовые аспекты обеспечения экономической безопасности современного Российского государства: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2004. — С. 23.

3. См.: Варенов И.В. Сущность понятий «экономическая безопасность государства» и «экономическая безопасность региона» // Экономическая безопасность России: политические ориентиры, законодательные приоритеты, практика обеспечения: Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2005. — № 5. — С. 10.

4. См.: Илларионов А. Опасный поворот // Российская газета. — 2005. — 23 сентября.

5. См.: Интервью Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки // Российская газета. — 2008. — 28 октября.

6. См.: Паламарчук А. Надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности // Законность. — 2008. — № 11. — С. 9.

>s

s

і

ш

І

О

ф

&

со

S

о

с;

ъ

X

1

о

А.Ю. Панов

Панов Александр Юрьевич — преподаватель кафедры оперативной работы ОВД Нижегородской академии МВД

России, кандидат юридических наук

E-mail: rony_2005@mail.ru

0

1

1

Si

О

§

ї

§

то

I

с

Правовые особенности выявления оперативными подразделениями ОВД экономических и налоговых преступлений, связанных с финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельностью

В работе рассмотрены изменения нормативной правовой базы, регламентирующей выявление оперативными подразделениями ОВД экономических и налоговых преступлений, связанных с финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельностью. С учетом этого определены и проанализированы положения действующих нормативных правовых актов, которыми в настоящее время следует руководствоваться работникам оперативных подразделений при обнаружении и документировании признаков преступлений рассматриваемого вида.

The author considers changes of the normative legal base regulating detection by operative subunits of the Departments of Internal Affairs of economic and tax crimes connected with financial, managerial, entrepreneurial and commercial activities. Generally the author defines and analyses the formulations of the current normative legal acts, by which the personnel of the operative subunits should be guided when detecting and filing qualities of the crimes studied.

В связи с проведением государственной политики по оздоровлению российской экономики Президентом РФ было принято решение о поэтапном проведении мероприятий, направленных на под-

держку малого и среднего бизнеса. Одним из нормативных правовых актов, направленных на реализацию данного решения стал Указ Президента РФ «О неотложных мерах по ликвидации админи-

ї

оо

£

то

Q.

ш

с

0 §

1 § 5

о

0

1 I ф Ю

о

о

о

со

о

со

ъ

с:

со

0

1

с: