CC BY
83УДК 343.163
ББК 67.72
DOI 10.24412/2073-3313-2021-4-142-144
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР И КОНТРОЛЬ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ
Владимир Борисович ПАРЦЕЙ, магистрант Иркутского юридического института (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации
boss.parcey1997@mail.ru
Научные специальности по публикуемому материалу: 12.00.11 — судебная деятельность,
прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность; 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве; 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Научный руководитель: А.И. Хаснутдинов, доктор юридических наук, профессор,
старший советник юстиции, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Иркутского юридического института (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации
Аннотация. Тезис о том, что прокурорский надзор есть высшая форма надзора доказывается посредством обращения к законодательству о контрольно-счетных органах. Счетная палата Российской Федерации есть высший орган внешнего государственного аудита (контроля), поскольку формируется высшим государственным органом, а именно, Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Это означает, что прокурорский надзор есть высший надзор, поскольку Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители, прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Президентом Российской Федерации, являющимся главой государства, обеспечивающим согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящую в единую систему органов публичной власти. Сопоставление законодательства о прокуратуре и законодательства о контрольно-счетных органах корректно, так как должность фискала предшествовала возникновению должности прокурора, а фискалат предшествовал прокуратуре.
Ключевые слова: прокурорский надзор, прокурор, фискал, фискалат, Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы.
Annotation. The thesis that prosecutor's supervision is the highest form of supervision is proved by referring to the legislation on control and accounting bodies. The Accounts Chamber of the Russian Federation is the highest body of external state audit (control), since it is formed by the highest state body, namely the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation. This means that the prosecutor's supervision is the highest supervision, since the Prosecutor General of the Russian Federation, his deputies, prosecutors of the subjects of the Russian Federation are appointed by the President of the Russian Federation, who is the head of state, ensuring the coordinated functioning and interaction of bodies that are part of a single system of public authorities. A comparison of legislation on public prosecution and law on audit bodies in correct, because the position of fiscal was preceded by the emergence of the position of the Prosecutor, and fiscal Office was preceded by the Prosecutor's office.
Keywords: prosecutor's supervision, prosecutor, fiscal, fiscal office, Accounting Chamber of the Federation, control and accounting bodies.
Г четная палата. Согласно ст. 1 Федерального закона «О Счетной палате Россий-'^»«'•Ской Федерации» от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ1 данный орган осуществляет внешний
государственный аудит (контроль) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федераль-
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2021
ной собственностью (федеральными ресурсами) и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие Российской Федерации.
Пункт 1 ст. 2 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ определяет Счетную палату как высший орган государственного аудита (контроля), подотчетный Федеральному Собранию. Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации2 по представлению Президента Российской Федерации. Аудиторы Счетной палаты назначаются Советом Федерации и Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации.
Согласно Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ Счетная палата осуществляет государственный аудит (контроль) деятельности Центрального банка Российской Федерации, других банков и небанковских кредитных организаций, входящих в банковскую систему Российской Федерации, в части обслуживания ими федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Генеральная прокуратура Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации должны взаимодействовать при проведении контрольных мероприятий (проверок) на объектах, представляющих взаимный интерес, в соответствии с Положением, которое принято Генеральной прокуратурой Российской Федерации 16 ноября 2007 г., Счетной палатой Российской Федерации 2 ноября 2007 г.3.
Из выступления первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации в декабре 2013 г. известно, что органы прокуратуры для устранения нарушений бюджетного законодательства активно взаимодействовали со Счетной палатой: «В этом году в органы прокуратуры и Счетную палату поступил ряд материалов о нарушении законов в сфере здравоохранения, науки и образования. По результатам рассмотрения прокурорскими проверками выявлены хищения на сумму более 2 млрд руб. По материалам проверок возбуждено 12 уголовных дел»4.
Классический абрис функций Счетной палаты дан В.А. Лебедевым в учебнике по финансовому праву, представляющем значительный интерес с точки зрения теории: «Необходимость
такого высшего контроля в современном государстве вполне очевидна; иначе невозможно было бы иметь надлежащего понятия ни о состоянии финансов, ни о деятельности финансового управления. Так как высшее контрольное учреждение призвано проверять деятельность всего государственного управления в финансовом отношении и предоставлять свое о ней заключение законодательной власти и главе государства, то понятно, что оно должно быть вполне независимо от администрации и поставлено так, чтобы могло давать свои заключения без страха и лицеприятия... Конечно, исходя из того, что действительным контролером финансового хозяйства должна быть высшая — законодательная власть, можно, пожалуй, заключить, что она сама и должна заниматься этой поверкой. Но при объеме, какой имеют государственные счеты, действительная поверка, без помощи специального органа, невозможна»5.
Из приведенной цитаты следует, что Счетная палата относится к числу высших органов государства, поскольку создается высшим законодательным органом, отчитывается перед ним и перед главой государства.
Прокурорский надзор. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 09.11.2020 г.)6 не именует прокурорский надзор высшим надзором, прокуроры не имеют полномочий по надзору за Счетной палатой Российской Федерации.
Между тем Генеральный прокурор Российской Федерации, заместители Генерального прокурора назначаются на должность Президентом Российской Федерации после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации (ч. 3 ст. 129 Конституции Российской Федерации7).
Пунктом 1.1 ст. 15.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 09.11.2020 г.) установлено, что прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры назначаются на должность Президентом Российской Федерации после консультаций с Советом Федерации. Иные прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации (п. 3 ст. 15. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 в ред. 09. 11. 2020 г.).
Следовательно, система прокурорского надзора формируется главой государства, который
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2021
обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации). Следовательно, система органов прокурорского надзора относится к числу высших органов государства, поскольку прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности главой государства. Таким образом, прокурорский надзор с полным основанием следует именовать высшим надзором, осуществляемым главой государства. Данный надзор глава государства осуществляет через назначаемых им прокуроров.
Верификация (проверка). Обоснованность вывода, защищаемого в настоящей статье, подтверждается происхождением (генезом) органов прокуратуры и контрольно-счетных органов. Должность прокурора в Российской империи предшествует должность фискала, призванного преследовать фальшивомонетчиков, а также «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать на неправый суд; також в сборе казны и прочего»8.
Таким образом, в Российской Федерации контрольно-счетные органы и прокуратура имеют общее происхождение. Контрольно-счетный орган, формируемый Государственной Думой, именуется Счетной палатой, является высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), и Президентом Российской Федерации назначаются прокуроры, осуществляющие надзор, а, значит, прокурорский надзор есть высшая форма надзора.
Предположение. Законодательная новелла о том, что Счетная палата Российской Федерации должна держать отчет не только перед высшим законодательным органом, но и перед главой государства, не будет противоречить положениям теории о контрольно-счетных органах.
1 О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ (ред. от 29.05.2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
2 О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 03.12.2012 г. № 229-ФЗ (ред. от 02.12.2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
3 См.: Положение о порядке взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации при проведении контрольных мероприятий (проверок) на объектах, представляющих взаимный интерес (принято Генпрокуратурой РФ 16.11.2007 г., Счетной палатой РФ 02.11.2007 г.) // Документ официально опубликован не был // СПС «Консультант Плюс»
4 Буксман А. Э. Вопросы совершенствования государствен-
ного контроля в Российской Федерации: Сб. матер. Сове-
щания контрольных органов по вопросам совершенствования государственного контроля в Российской Федерации (Москва, 19 декабря 2013 г.) / Администрация Президента РФ; Контрольное управление Президента РФ; Счетная палата РФ. М.: Счетная палата РФ, 2014. С. 13.
5 ЛебедевВ.А. Финансовое право. 2-е изд., перераб. СПб., 1890. Т. 1. Вып. 2. С. 479.
6 О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 09.11.2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
7 Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г., с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г.) // Рос. газ. 2020. 4 июля.
8 Галузо В.Н. Власть прокурора в России: историко-пра-вовое исследование. М., 2008. С. 38.
Библиографический список
1 Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г., с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г.) // Рос. газ. 2020. 4 июля.
2. О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ (ред. от 29.05.2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
3. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 03.12.2012 г. № 229-ФЗ (ред. от 02.12.2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
4. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 09.11.2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
5. Положение о порядке взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации при проведении контрольных мероприятий (проверок) на объектах, представляющих взаимный интерес (принято Генпрокуратурой РФ 16.11.2007 г., Счетной палатой РФ 02.11.2007 г.) // Документ официально опубликован не был // СПС «Консультант Плюс»
6. Буксман А.Э. Вопросы совершенствования государственного контроля в Российской Федерации: Сб. матер. Совещания контрольных органов по вопросам совершенствования государственного контроля в Российской Федерации (Москва, 19 декабря 2013 г.) / Администрация Президента РФ; Контрольное управление Президента РФ; Счетная палата РФ. М.: Счетная палата РФ, 2014.
7. Галузо В.Н. Власть прокурора в России: историко-правовое исследование: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. 557 с.
8. Лебедев В.А. Финансовое право. [Соч.] В.А. Лебедева, проф. С.-Петерб. ун-та. 2-е изд., перераб. СПб.: Типо-лит. А.М. Вольфа, 1890. Т. 1. Вып. 2. С. [3], 316-544.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2021
