CC BY
206УДК 340
Галузин Александр Федорович
кандидат юридических наук, доцент, старший преподаватель кафедры профессиональных дисциплин,
Самарский юридический институт ФСИН России, 443022, Россия, г. Самара, ул. Рыльская, 24в, e-mail: gaffsin@mail.ru
О НОВОМ ПРИОРИТЕТНОМ НАПРАВЛЕНИИ ОТРАСЛИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА - ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О СОЦИАЛЬНЫХ ПРАВАХ ИНВАЛИДОВ
Аннотация. В статье впервые обосновывается надзор за соблюдением конституционных и иных законных прав инвалидов как самостоятельное направление (подотрасль) в системе направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации, объединенных в отрасль надзора, называемую надзором за исполнением федерального законодательства, или общим надзором.
Содержание подотрасли как направление надзорной деятельности раскрывается на примере надзорной практики Прокуратуры Самарской области.
Показано, что Генеральный прокурор РФ уполномочен выделять в качестве самостоятельной подотрасль надзора, определять приоритетные направления деятельности, формулировать их содержание и задачи своими приказами и иными обязательными для органов прокуратуры решениями.
Соблюдение прав инвалидов и гарантий их обеспечения поднадзорными прокуратурам субъектами охватывается широко сформулированным в законе «О прокуратуре РФ» предметом отрасли прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, но не выделяется в законе в качестве самостоятельного направления деятельности.
Конституция РФ, гарантирующая каждому человеку и гражданину социальное обеспечение в случае инвалидности, устанавливает для всех органов государства обеспечение и защиту прав инвалидов самостоятельным направлением деятельности, в том числе и для органов прокуратуры, основной функцией которой в системе разделения властей является надзор за соблюдением Конституции.
Соответственно Генеральный прокурор России на основании предоставленных ему Законом о прокуратуре полномочий своим приказом от 23.01.2018 № 24 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов» выделил данное направление как подотрасль надзора за соблюдением прав и свобод человека в связи с актуальностью этой сферы правоотношений в новое самостоятельное приоритетное направление деятельности прокуратуры.
Приказ определяет новую подотрасль надзора в рамках установленной Законом о прокуратуре отрасли «общий надзор» по следующим основаниям: предмету надзора - такому подвиду правонарушений как нарушения законодательства о социальной защите и социальных правах инвалидов, этих правоотношений, когда потерпевшим-инвалидам причиняется вред, а сущностным, отличительным свойством, характеристикой всех элементов юридических составов таких правонарушений является содержание правовых категорий «инвалидность», «инвалид» и т. д.; по поднадзорным объектам (органам власти, муниципалитетам, организациям, учреждениям и т. д.) и субъектам, реализующим, нарушающим законодательство о социальной защите и социальных правах инвалидов. Определяющим эти основания является наличие в системе российского законодательства самостоятельного межотраслевого правового массива законодательства о социальной защите и социальных правах инвалидов.
Эти основания аналогичны тем, по которым Закон о прокуратуре устанавливает отрасли прокурорского надзора как совокупности направлений деятельности, однотипных по поднадзорным объектам, субъектам, предмету надзора, имеющих единые средства, способы осуществления надзора и меры прокурорского реагирования по выявленным правонарушениям.
Ключевые слова: Конституция, закон, прокурорский надзор, отрасль надзора, подотрасль (направления) надзора, законные права и свободы человека, инвалид.
ABOUT THE NEW PRIORITY DIRECTION OF PROSECUTORIAL SUPERVISION - EXECUTION OF LEGISLATION ON SOCIAL RIGHTS OF PERSONS WITH DISABILITIES
Summary. The paper first substantiates the supervision over the observance of constitutional and other lawful rights of disabled persons as an independent direction (area) in the activities of the Prosecutor's office of the
Aleksandr F. Galuzin
Candidate of Law, Associate Professor,
Senior Lecturer of the Department of professional disciplines,
Samara Law Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia,
Rylskaya str., 24v, Samara, Russia, 443022,
e-mail: gaffsin@mail.ru
© 2019 Галузин А. Ф.
Russian Federation, combined in industry supervision, call supervision over execution of Federal legislation or General supervision.
The content of the sub-sector as a direction of Supervisory activity is revealed by the example ofSuperviso-ry practice of the Prosecutor's office of the Samara region.
It is shown that the General Prosecutor of the Russian Federation is empowered to allocate as a separate sub-sector supervision, determine priorities, formulate their content and objectives of your orders and other mandatory prosecution decisions.
The rights of persons with disabilities and guarantee that they provide supervised prosecutors in the entities covered by the widely formulated in the law «On the procuracy of the Russian Federation» subject of the branch of the Prosecutor's supervision over observance of the rights and freedoms of man and citizen, but not highlighted in the Law as separate activities.
The Constitution of the Russian Federation, which guarantees every person and citizen social security in the event of disability, establishes for all state bodies the provision and protection of the rights ofpersons with disabilities as an independent activity, including for the Prosecutor's office, whose main function in the system of separation of powers is to monitor compliance with the Constitution.
Accordingly, the General Prosecutor of Russia on the basis of the submitted Law on the Prosecutor your order from 23.01.2018 No. 24 «On strengthening of Prosecutor's supervision over execution of legislation on social protection and social service ofpersons with disabilities», identified this area as a sub sector of supervision of the rights and freedoms of a person in connection with the relevance of this sphere of legal relations in a new separate priority direction of activity of the Prosecutor's office.
The order defines a new sub-branch supervision within the framework established by the Law on the procuracy of the industry overall supervision on the following grounds: the subject of supervision - this subspecies of the offenses as violations of the law on social protection and social rights of persons with disabilities that implement those legal rights, when victims with disabilities is harmed, but the essential, distinctive feature, characteristic of all elements of the legal formulations of these offences is the content of the legal categories of disability, disabled person, etc.; on supervised objects (authorities, municipalities, organizations, institutions, etc.) and subjects implementing, violating the legislation on social protection and social rights of disabled persons. Determining these grounds is the presence in the system of Russian legislation of an independent cross-sectoral legal array of legislation on socialprotection and social rights of persons with disabilities.
The base of the allocation in this sub-sector due to the fact that the Law on Prosecutor's office establishes industry prosecutorial supervision as a set of activities similar in supervised objects, subjects, subject supervision with common tools, methods of supervision and the Prosecutor's response on the identified offenses.
Keywords: Constitution, law, Prosecutor's supervision, branch of supervision, sub-branch (directions) of supervision, legal rights and freedoms of a person, a disabled person.
Отрасли и направления прокурорского надзора определяет Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [1].
Генеральный прокурор РФ управомочен Законом «О прокуратуре РФ» в пределах отраслей определять составляющие им направления деятельности приоритетными, самостоятельными, формулировать новые.
Самостоятельной отраслью этот Закон назвал в разделе III «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» без конкретизации ее направлений, обозначив их возможный перечень и классификацию широким критерием, приведенным в ст. 26 «Предмет надзора», в виде перечня поднадзорных субъектов и объектов, таких как федеральные органы исполнительные власти, исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, контроля, их должностных лиц и т. д. При этом в ст. 26 Закона «О прокуратуре РФ» предмет этой отрасли сформулирован с очевидной неполнотой - без указания собственно предмета надзора -соблюдения (в значении, прежде всего, недопущения нарушений) законов и Конституции РФ, провозглашающей права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту обязанностью государства, в том числе надзорной обязанностью прокуратуры России. Иначе говоря, сущностью прокурорского надзора как деятельности, организованной по отраслям надзора, является выявление, пресечение, предупреждение, устранение последствий нарушений законов и прав граждан или правонарушений, а предметом надзора соответственно - правонарушения.
Безусловно, соблюдение прав инвалидов и гарантий их обеспечения поднадзорными прокуратурам субъектами охватывается широко сформулированным предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. При этом важно, что в ст. 7 Конституции [2] Россия провозглашается социальным государством, осуществляющим политику обеспечения поддержки инвалидов и пожилых людей, развитием социальных служб, пенсионных и иных
гарантий социальной защиты. По сути, в этой статье Конституции и в ст. 39, гарантирующей каждому человеку и гражданину социальное обеспечение в случае инвалидности, с конституционной правовой определенностью для всех органов государства обеспечение и защита прав инвалидов названа самостоятельным направлением деятельности. Очевидно, что и для прокуратуры России как органа государства, основной функцией которой согласно ст. 1 ФЗ «О прокуратуре» и ст. 129 Конституции является надзор за соблюдением Конституции и действующих на ее территории законов, соблюдение и защита прав инвалидов является самостоятельным, установленным Конституцией направлением надзора.
В рамках установленных Законом о прокуратуре отраслей надзора органы прокуратуры осуществляют защиту прав инвалидов наряду с иной правозащитной деятельностью. В последние годы защита этих прав приобрела особую актуальность.
Исходя из актуальности возникающих перед государством и обществом задач на современном этапе развития государством выделяются приоритетные направления и программы развития, которые и становятся для надзорной деятельности прокуратуры приоритетными, что устанавливается в подзаконных нормативных правовых актах организации деятельности прокуратуры -в приказах Генерального прокурора Российской Федерации.
Таковым стал приказ Генерального прокурора от 23.01.2018 № 24 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов» [3], в котором данное направление (подотрасль) надзора за соблюдением прав и свобод человека выделено, в связи с актуальностью этой сферы правоотношений в новое самостоятельное приоритетное направление деятельности, отличающееся от других по предмету надзора, виду поднадзорных правоотношений и их субъектов.
При выделении подотрасли руководствуются тем, что отрасль надзора определяет только Закон о прокуратуре как совокупность направлений деятельности по выявлению, пресечению, предупреждению правонарушений и устранению их последствий как совокупность однородных направлений деятельности в отношении поднадзорных органам прокуратуры объектов и субъектов, реализующих действующее законодательство и совершающих правонарушение, относительно которых определены единые отраслевые средства, способы прокурорского надзора и меры прокурорского реагирования по выявленным правонарушениям. Они являются по сути Закона о прокуратуре предметом определяемой этим Законом отрасли надзора.
Эти критерии использованы в выделении подотрасли надзора за соблюдением конституционных и иных законных прав инвалидов в качестве следующих оснований ее обособления: предмета надзора - особого подвида правонарушений, обусловленных сформировавшимся, относительно самостоятельным межотраслевым массивом законодательства о социальной защите и социальных правах инвалидов, правоотношений, прав инвалидов; определенных нормами этого правового массива поднадзорных объектов и субъектов, реализующих и нарушающих его правовые нормы, регламентируемые ими правоотношения, права инвалидов и т. д.
Организационно приказ Генерального прокурора влечет установление специальных для этого направления деятельности организационно-распорядительных решений (приказов, мероприятий), планов работы, контроля их исполнения, отчетности прокуроров республик, краев, областей, городов и районов.
Соответственно прокурором Самарской области издан приказ от 14.09.2018 № 144 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов».
Во исполнение приказов в 2018 г. прокуратурами области, городов и районов, во-первых, было налажено межведомственное взаимодействие с поднадзорными органами региональной власти и муниципалитетов, реализующими правоотношения социальной защиты и социального обслуживания инвалидов учреждениями пенсионного обеспечения, здравоохранения, социальной защиты и обслуживания, содействия занятости населения, социального страхования и т. д.; во-вторых, проводились проверки исполнения ими, муниципалитетами, должностными лицами предприятий, учреждений и т. д., законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов, выявлялись нарушения закона, и применялись меры прокурорского реагирования для их устранения, предупреждения, возмещения причиненного правонарушениями вреда, привлечения виновных лиц к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности.
Была выявлена широкая распространенность нарушений при оснащении объектов социально-бытового, культурного, спортивного, медицинского назначения средствами доступа их для инвалидов практически всеми прокурорами.
Например, прокуратурой Советского района г. Самары при проверке деятельности ООО выявлено нарушение Правил обеспечения условий доступности для инвалидов кинозалов, утвержденных приказом Минкультуры России от 27.06.2018 № 1017, выразившееся в отсутствии устройства, позволяющие демонстрировать фильмы с тифлокомментарием.
Для их устранения в адрес директора ООО внесено представление.
Прокуратурами опротестовывались отдельные положения уставов сельских поселений, не соответствующих требованиям п. 16 ч. 1 ст. 14.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об оказании органами местного самоуправления городского, сельского поселения содействия развитию физической культуры и спорта инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья, адаптивной физической культуры и адаптивного спорта.
Выявлялись нарушения требований законодательства об обязательном оснащении библиотек литературой со шрифтом Брайля или звуковым оповещением.
Руководителям библиотечных учреждений внесены представления об устранении нарушений законодательства, которые рассмотрены и удовлетворены, учреждениями приняты меры к приобретению специальной литературы.
Проверялось исполнение требований состояния доступности транспортных средств, осуществляющим пассажирские перевозки общественным транспортом, а также требований законодательства об обеспечении прав инвалидов на бесплатный проезд в общественном транспорте по муниципальным маршрутам по регулируемым тарифам.
В деятельности органов местного самоуправления выявлялись нарушения организации муниципальных маршрутов и (или) оснащения транспортных средств считывающими социальные карты жителей области устройствами.
Прокурорами городов и районов выявлены многочисленные нарушения требований законодательства об обязательном выделении на автомобильных стоянках (остановках) мест для специальных автотранспортных средств инвалидов.
Повсеместным является нарушение органами местного самоуправления порядка функционирования на официальных сайтах версии для инвалидов по зрению.
Прокурорами в защиту прав неопределенного круга лиц из числа инвалидов на обеспечение доступности объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры направлялись иски в суд.
Прокуратура области на постоянной основе проверяет законность и эффективность расходования бюджетных средств, выделенных на реализацию мероприятий по социальной защите и социальному обслуживанию инвалидов, в том числе в рамках государственной программы Самарской области «Доступная среда в Самарской области» на 2014-2020 гг. Выявленные нарушения устраняются по актам прокурорского реагирования.
Выявляются нарушения закона при расходовании средств в рамках Программы, а также иных региональных программ, предусматривающих мероприятия по социальной защите инвалидов.
Например, было установлено, что ИП Н. для обогащения за счет средств областного бюджета получил субсидию в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по содействию в трудоустройстве незанятых инвалидов, многодетных родителей, родителей, воспитывающих детей-инвалидов, на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места.
ИП был обязан оборудовать (оснастить) 2 рабочих места для инвалидов, трудоустроить их и сохранить их занятость в течение 12 месяцев с даты перечисления субсидии. Однако этого не сделал, завладев 131 116 р., которыми распорядился по своему усмотрению.
Материалы прокурорской проверки этого факта в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ направлены в органы следствия для решения вопроса об уголовном преследовании ИП по ч. 1 ст. 159.2 УК РФ.
Выявлялись нарушения законодательства при обеспечении инвалидов льготными лекарственными препаратами, при обеспечении инвалидов техническими средствами реабилитации и путевками на санаторно-курортное лечение, нарушения прав инвалидов на получение налоговых льгот, незаконные удержания из пенсий, в том числе из денежных средств с недееспособных граждан, содержавшихся в социальных палатах медицинских учреждений на сумму
1 656 992 р., в связи с чем по материалам прокурорской проверки возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 286 УК РФ.
Направлялись прокурорами исковые заявления в суд в интересах недееспособных и ограниченно дееспособных лиц о взыскании причиненного ущерба.
Прокурорами систематически с привлечением специалистов контролирующих органов проводятся проверки соблюдения прав граждан, проживающих в учреждениях с круглосуточным пребыванием, на безопасные условия.
В настоящее время на территории Самарской области действует 35 учреждений социального обслуживания граждан стационарного типа (в том числе 13 - для пребывания несовершеннолетних граждан), 2 учреждения социальной адаптации лиц без определенного места жительства и занятий, 121 учреждение здравоохранения стационарного типа.
Только в 2018 г. прокурорами выявлено 213 нарушений, совершенных должностными лицами данных учреждений, и соответственно внесено 105 представлений об устранении нарушений федерального законодательства, возбуждено 12 дел об административных правонарушениях.
Анализ выявленных нарушений показал, что они носят системный характер, обусловленный как ненадлежащим исполнением должностными лицами своих обязанностей, так и недостаточностью финансирования за счет средств бюджета.
Самарским прокурором по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях были выявлены нарушения рабочего времени осужденных-инвалидов, привлеченных к труду, в связи с чем руководителям исправительных учреждений внесены представления об устранении нарушений федерального законодательства, которые рассмотрены и удовлетворены, рабочее время инвалидов скорректировано.
Выявлялись нарушения требований законодательства о предоставлении в учреждение занятости населения сведений о наличии свободных рабочих мест и вакантных должностей, а также в работе центров занятости населения.
Прокуроры активизировали работу в сфере судебной защиты прав инвалидов. Используя предоставленные ст. 45 ГПК РФ, ст. 39 КАС РФ и ст. 44 УПК РФ полномочия, прокуроры в 2018 г. направляли в суд 117 исков в защиту прав инвалидов (в 2017 г. - 34).
Это иски об обеспечении доступности объектов социальной инфраструктуры для маломобильных групп населения, о предоставлении инвалиду средств технической реабилитации, о компенсации морального вреда, о перерасчете платы за коммунальные услуги, о возмещении материального ущерба, о возложении обязанности оборудовать место парковки для транспортных средств инвалидов и установить дорожные знаки, о защите трудовых прав инвалидов, о предоставлении жилых помещений детям-инвалидам.
Постоянным является прокурорский надзор за соблюдением региональными правоохранительными органами законов при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений, связанных с нарушением прав инвалидов.
В 2018 г. в области зарегистрировано 6 сообщений о таких преступлениях, из них 5 связаны с неправомерным получением и использованием субсидий на создание рабочих мест для инвалидов, 1 - с хищением бюджетных средств, выделенных на содержание инвалидов (АППГ - 10, из них 9 - с неправомерным получением и использованием субсидий на создание рабочих мест для инвалидов, 1 - с хищением бюджетных средств, выделенных для создания условий безбарьерной среды для маломобильных групп населения). Возбуждено 5 уголовных дел, по которым судами вынесены обвинительные приговоры.
Например, было возбуждено уголовное дело по ч. 3 ст. 159.2 УК РФ по факту мошеннических действий руководителя ООО, выразившихся в предоставлении в ГКУ СО «Центр занятости населения» подложных документов о понесенных затратах на общую сумму 64 879 р. в связи с трудоустройством инвалида, а также о хищении руководством ООО денежных средств, выделенных из регионального бюджета на проведение мероприятий, предусмотренных областной программой «Доступная среда в Самарской области» на 2014-2015 гг., при выполнении работ по созданию условий безбарьерной среды для маломобильных групп населения в зданиях сельских домов культуры.
По всем уголовным делам в целях устранения причин и условий, способствовавших совершению преступлений, следственными органами вносились представления в порядке ст. 158 УПК РФ.
Сумма установленного ущерба по находившимся в производстве уголовным делам в 2017 г. составила 1 570 189 р.
Ежегодно работники прокуратуры региона принимают самое активное участие в просветительских мероприятиях.
Нередко в ходе мероприятий по правовому просвещению от граждан поступают обращения о нарушениях закона («обратная связь»), вследствие чего прокуроры принимают меры прокурорского реагирования, восстанавливают нарушенные права.
По итогам круглого стола, организованного прокурором района с членами местного подразделения Всероссийского общества инвалидов, в прокуратуру района поступило заявление с просьбой проверить законность отсутствия льгот на уплату земельного налога детям-инвалидам в местном нормативном акте. Проверка соответствующего порядка установления земельного налога подтвердила доводы заявителей - действительно, дети-инвалиды были лишены льгот по оплате земельного налога, в то время как федеральным законодательством такое право предусмотрено. По результатам принесенного прокурором района протеста правовой акт приведен в соответствие с действующим налоговым законодательством.
Прокуроры всех городов и районов взаимодействуют с общественными организациями, представляющими интересы инвалидов, совместно с инвалидами выявляют социальные объекты, не приспособленные для безбарьерной среды, добиваются устранения нарушений.
Этот опыт работы прокуратуры Самарской области Управлением Генеральной прокуратуры в Приволжском федеральном округе признан в качестве положительного и рекомендован прокурорам субъектов к использованию. В частности, отмечено, что в Самарской области прокурорами совместно с отделениями ПКО «Всероссийское общество инвалидов» выявлены нарушения прав инвалидов на парковочное место. По итогам прокурорского реагирования на парковках оборудованы места для стоянки спецавтомобиля, виновные должностные лица привлечены к административной ответственности по ст. 5.43 КоАП РФ.
Библиографический список
1. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 26.07.2019) [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 28.08.2019).
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных ЗаконамиРФо поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 28.08.2019).
3. Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов: Приказ Генерального прокурора от 23.01.2018 № 24 [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 28.08.2019).
References
1. O prokurature Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 17.01.1992 no. 2202-1 (red. ot 26.07.2019) [On the procuracy of the Russian Federation: the Federal law of 17.01.1992 no. 2202-1 (amended on 26.07.2019, )]. SPS «Konsul'tant Plyus» [SPS Consultant Plus] (Accessed: 28.08.2019) [in Russian].
2. Konstitucija Rossijskoj Federacii (prinjata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993) (s uchetom popravok, vnesennyh Zakonami RF o popravkah k Konstitucii RF ot 30.12.2008 № 6-FKZ, ot 30.12.2008 no. 7-FKZ, ot 05.02.2014 no. 2-FKZ, ot 21.07.2014 no.11-FKZ) [The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote 12.12.1993) (subject to amendments made Zakonamirfo amendments to the Constitution of the Russian Federation from 30.12.2008 № 6-FKZ, from 30.12.2008 no. 7-FKZ, from 05.02.2014 no. 2-FKZ, from 21.07.2014 no. 11-FKZ)]. SPS «Konsul'tant Plyus» [SPS Consultant Plus] (Accessed: 28.08.2019) [in Russian].
3. Ob usilenii prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonodatel'stva o social'noj zashhite i social'nom obsluzhivanii invalidov: Prikaz General'nogo prokurora ot 23.01.2018 no. 24 [About strengthening of public Prosecutor's supervision over execution of the legislation on social protection and social service of disabled people: The order of the Prosecutor General of 23.01.2018 no. 24]. SPS «Konsul'tant Plyus» [SPS Consultant Plus] (Accessed: 28.08.2019) [in Russian].
