К ВОПРОСУ О СОГЛАСИТЕЛЬНОЙ ПРОЦЕДУРЕ НАЗНАЧЕНИЯ НА ДОЛЖНОСТЬ ПРОКУРОРА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

К вопросу о согласительной процедуре назначения на должность прокурора субъекта

Российской Федерации

About the conciliation procedure for Prosecutor of a subject of the Russian Federation

appointment

Еловиков Никита Александрович

Студент 4 курса Институт юстиции Уральский государственный юридический университет

Россия, Екатеринбург senior. nickita@yandex. ru

Elovikov A. Nikita

the 4-th year student Ural State Law University Russia, Ekaterinburg senior. nickita@yandex. ru

Аннотация.

В работе исследованы и представлены плюсы и минусы существующей процедуры назначения на должность прокурора субъекта Российской Федерации. Кроме того, сделаны некоторые предложения по усилению плюсов и минимизации минусов. Анализ законодательства показывает, что пропасть между теорией и практикой очень велика, и нужно прилагать усилия, чтобы ее ликвидировать. На основании выдвинутых предложений и изученных материалов необходимо выработать конкретные шаги, которые позволят максимально эффективно осуществлять надзор за соблюдением законодательства в Российской Федерации. Такая попытка предпринята при создании специального закона, посвященного органам прокуратуры, но и в нем есть существенные недостатки, которые следует устранить. Без обращения внимания на данные проблемы и ликвидации пробелов в назначении на должность прокуроров субъектов, стоит поставить вопросы о действенности прокурорского надзора в целом.

Annotation.

The article investigates and presents the existing procedure for appointing a Prosecutor of a subject of the Russian Federation in its the pros and the cons. In addition, some suggestions were made to strengthen the pros and minimize the cons. Analysis of legislation shows that the gap between theory and practice is very large, and efforts should be made to eliminate it. Based on the proposals put forward and the materials studied, it is necessary to develop concrete steps that will allow for the most effective supervision compliance with legislation in the Russian Federation. This attempt was made when a special law dedicated to the Prosecutor's office was created, but it also has significant shortcomings that should be addressed. Without paying attention to these issues and eliminating loopholes in the appointment of regional prosecutors, it is worth raising questions about the effectiveness of Prosecutor's supervision in general.

Ключевые слова: прокурорский надзор, прокурор субъекта, согласительная процедура, плюсы и

минусы.

Key words: Prosecutor's supervision, Prosecutor of the subject, conciliation procedure, pros and cons.

В соответствии с ч. 3 ст. 129 Конституции РФ прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом по представлению Генерального прокурора, согласованному с субъектами РФ [1]. На федеральном уровне, кроме упоминания представленной процедуры назначения в Конституции РФ, данный вопрос регулируется федеральным законом «О прокуратуре РФ», а именно ст. 15.1 [3]. Названная статья, представляется, с учетом бланкетного характера ст. 129 Конституции РФ должна была более конкретно раскрыть порядок назначения на должность прокурора субъекта РФ, в частности порядок согласования представления Генерального прокурора РФ. Однако статья всего лишь добавляет положение, в соответствии с которым такой порядок устанавливается субъектом РФ самостоятельно. В результате складывается следующая ситуация: на федеральном уровне отсутствуют какие-либо указания, пояснения о том, с какими именно органами должна проходить согласительная процедура, кто должен быть ее инициатором и т.д.

На уровне субъекта РФ регулирование осуществляется минимальным образом, например, Устав Свердловской области содержит только норму о согласовании с Губернатором Свердловской области и Законодательным Собранием Свердловской области (ст. 73) [6]; Устав Челябинской области - с Законодательным Собранием области (ст. 39; ст. 50) [4]; Устав Пермского края вообще не регламентирует порядок согласования [5].

При этом совершенно справедливо возникает вопрос: так ли необходима процедура согласования с точки зрения ее эффективности и должно ли государство в целом (Российская Федерация в лице федеральных органов и субъекты РФ) быть заинтересовано в ней? Представляется, что ответ на вопрос уже был дан при внесении предложения о поправке в Конституцию РФ о том, что региональные прокуроры назначаются Президентом после консультаций с Советом Федерации [2]. Но с нашей точки зрения все же необходимо выделить существенные плюсы пока существующего порядка, чтобы полноценно ответить на заданный выше вопрос и отметить положительную либо отрицательную характеристику предлагаемых изменений.

Основополагающим плюсом следует считать возможность назначения на должность прокурора субъекта РФ лица, реально осознающего и понимающего всю суть происходящих процессов в субъекте РФ. Кандидат на такую должность, разумеется, должен соответствовать всем предъявленным законом требованиям (ст. 15.1 ФЗ «О прокуратуре РФ»). В то же время было бы целесообразно расширить требования к данному лицу аналогично, например, требованию к кандидату на должность Президента (ч. 2 ст. 81 Конституции РФ) - установить ценз постоянного проживания в конкретном субъекте РФ не меньше определенного срока. Потенциально в совокупности с требованием стажа работы это дало бы еще большую гарантию того, что лицо знало бы, хотя бы примерно, ключевые проблемы субъекта РФ, болевые точки и недочеты деятельности органов власти, именно в этом его главное преимущество. Но такой ценз важно соотнести с так называемым «обрастанием коррупционными связями» и принципом независимости деятельности прокуратуры, принять во внимание эти явления для установления наиболее оптимального и рационального срока проживания в субъекте РФ, который бы в полной мере способствовал результативной работе. Если же, исходя из специфики работы в прокуратуре, такой ценз недопустим, то важно закрепить обязанность кандидата на должность заранее ознакомиться с той информацией, которая была бы необходима для решения проблемных вопросов в субъекте РФ, предусмотреть «экзамен», предполагающий разработку кандидатом конкретного плана деятельности и представление его Генеральному прокурору РФ. В таком случае будущий прокурор субъекта РФ в полной мере будет осознавать, с чем придется столкнуться и что в первую очередь нужно осуществить на новой должности, а у Генерального прокурора будет уверенность в предметной и потенциально результативной деятельности кандидата.

Одним из плюсов также можно считать возможность достижения компромиссного решения между Российской Федерацией в лице Генерального прокурора и субъектами РФ. Суть согласительных процедур все же сводится к переговорам, в которых обе стороны должны прийти к единственно верному решению по тому кандидату, соответствующему всем заявленным требованиям, законным и морально-нравственным. Именно в этом видится цель договаривающихся сторон, поскольку для обеих должно быть важно благополучие народа, проживающего на территории России, состояние законности и правопорядка, гарантия соблюдения прав и свобод человека и гражданина. В части анализа характеристик кандидата субъект РФ должен играть первоочередную роль, поскольку его представители потенциально должны лучше знать кандидата, его качества, способность к работе, результативность, манеру взаимодействия с гражданами и органами власти. Поэтому и инициативу по выдвижению кандидата и проведению согласительных процедур также следовало бы возложить на субъект РФ. При этом учитывая, что Генеральная прокуратура также обладает сведениями и данными на каждого прокурорского работника, тщательно анализирует их при решении вопроса о повышении его в должности и

наделении новым статусом, Генеральный прокурор вносит свои коррективы и предложения на обсуждение в соответствующие органы субъекта РФ. Соответственно и Генеральная прокуратура должна иметь возможность инициировать проведение процедуры согласования. Такие полномочия, а также порядок их реализации, необходимо прямо закрепить в федеральном законе, чтобы ограничить круг инициаторов и предупредить возможные злоупотребления.

Еще одним плюсом наличия согласительной процедуры можно считать соблюдение конституционной нормы, гарантирующей участие субъектов РФ в решении вопросов, связанных с кадрами правоохранительных органов (п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

В соответствии с п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся кадры правоохранительных органов [1], к числу которых, безусловно, можно отнести и прокуратуру. Осуществление согласительных процедур с участием субъектов РФ при назначении на должность прокурора субъекта РФ является формой реализации гарантированного Конституцией РФ права. При этом стоит четко разграничивать п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ от п. «о» ст. 71, в которой речь ведется о том, что прокуратура в полной мере находится в ведении Российской Федерации. Как подчеркнул Конституционный суд РФ в постановление от 14 июля 1997 г. № 12-П: «Что касается создания и деятельности федеральных органов государственной власти, включая суд и прокуратуру, действующих в субъектах РФ, то эти вопросы отнесены к ведению Российской Федерации (статьи 71, пункты «г», «о»; 78, часть 1; 83, пункт «к»; 129 Конституции РФ) и не связаны с особенностями статуса субъекта РФ» [7]. Разумно полагать, что кадровая политика в органах прокуратуры имеет как минимум косвенное отношение и к созданию, и к деятельности, тем не менее выделена в Конституции РФ в качестве отдельного самостоятельного предмета ведения. Это означает, что игнорирование права субъекта РФ в этой сфере недопустимо. Но в то же время в соответствии с требованием общей теории права, если закон субъекта РФ будет противоречить федеральному закону, то последний будет иметь высшую юридическую силу. Как мы уже говорили ранее, на федеральном уровне отсутствуют какие-либо конкретные указания, пояснения по вопросам согласительной процедуры, регулирование осуществляется лишь на уровне субъекта РФ, а значит полноценно процедура осуществляется в соответствии с требованиями законодательства конкретного субъекта РФ.

Однако в законодательстве о прокуратуре в целом нет ответа на вопросы о том, как действовать Генеральному прокурору РФ в случаях, например, когда субъект РФ полностью отказывается или уклоняется от участия в согласительной процедуре, либо участвует в ней, но полностью не поддерживает выдвинутого кандидата.

В первом случае, проблему можно решить быстро и кратко: из буквального толкования ст. 129 Конституции РФ и ст. 15.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» следует сделать вывод о том, что субъект РФ обязан регламентировать процедуру согласования, по крайне мере, установить органы, с которыми она должна происходить.

По второму вопросу, как отметил Кожевников О. А., представляется, «что несогласие органа власти субъекта РФ не исключает возможности представления кандидатуры для назначения и не ограничивает право соответствующего федерального органа власти назначать на должности тех лиц, чьи кандидатуры не были согласованы с субъектами РФ. Иное означало бы сужение компетенции Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к ее ведению, и ограничение полномочий федерального органа власти» [8, с. 55]. Однако стоит отметить, что данный вывод исследователя исходит из решений Конституционного суда РФ, посвященных порядку согласования назначения на должность руководителей территориальных органов федеральной исполнительной власти, прокуратура же в органы исполнительной власти не входит [9, с. 36].

Таким образом, преимущества осуществления процедуры согласования между Генеральным прокурором и субъектом РФ очевидны. Предлагаемая поправка в ст. 129 Конституции РФ не только ликвидирует эти преимущества, но и прямо противоречит положениям, рассмотренным выше, в частности п. «л» ч. 2 ст. 72 Конституции РФ, поскольку полноценно исключает из ведения субъекта РФ вопросы кадровой политики органов прокуратуры. Но следует учесть и некоторые минусы согласительных процедур, из которых особо можно выделить:

- неурегулированность конкретных моментов на федеральном уровне, что порождает проблему для федеральных органов, поскольку необходимо учитывать разную субъектную регламентацию;

- возможная затянутость процесса согласования;

- очевидное нарушение принципа независимости прокуроров (в данном случае от вмешательства в их деятельность региональных властей).

На последнем из минусов хотелось бы остановиться подробнее.

Процедура назначения на должность прокуроров субъектов РФ в первую очередь была призвана отразить федеративный подход к построению системы прокуратуры [10]. Однако такой подход, как отмечают многие ученые, не обеспечивает в полной мере действие принципа независимости, который предполагает, в том числе, запрет на вмешательство в законную деятельность прокуратуры органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления [3] и т.д. С одной стороны, предлагается исключить возможность влияния на процедуру назначения на должность прокуроров субъектов РФ региональных властей. С другой стороны, следует определиться с тем, что понимать под «вмешательством в законную деятельность». Если возможность влияния на процедуру назначения на должность прокуроров субъектов РФ через согласование уже является вмешательством, то консультации Президента РФ с Советом Федерации РФ при решении вопроса о назначении на должность Генерального прокурора РФ тоже вмешательство? Представляется, различие как раз состоит в том, что «консультация» не носит ультимативный характер и не предполагает принятие решения Советом Федерации РФ - решение в любом случае остается за Президентом РФ, «согласование» же свидетельствует о полноценном влиянии региональных властей на организацию деятельности прокуратуры. Так, достичь независимости прокуроров субъектов федерации от региональных органов власти можно не только лишь отнесением к исключительной компетенции РФ вопросов назначения и освобождения от должности прокуроров всех уровней [10], но и замены необходимого согласования с субъектами РФ на проведение соответствующих консультаций.

Для развития вышеперечисленных преимуществ и ликвидации названых минусов, предлагаем урегулировать на федеральном уровне следующие вопросы:

1) расширить требования к кандидату на должность прокурора субъекта РФ - установить такой рамочный или конкретный ценз постоянного проживания в конкретном субъекте РФ (срок требует именно практического обоснования), который бы в полной мере соотносился со спецификой работы в прокуратуре и принципом независимости ее деятельности; либо предусмотреть обязанность кандидата разработать конкретный алгоритм его будущих действия и представить его Генеральному прокурору РФ;

2) обозначить конкретный орган субъекта РФ, с которым необходимо проводить консультации -законодательный орган, представляющий интересы проживающего на территории населения, позволяющий населению осуществлять косвенное влияние на государственное управление;

3) предусмотреть закрытый перечень инициаторов проведения консультативной процедуры, порядок реализации инициативы и самой процедуры мог бы предусматриваться законом субъекта РФ;

4) прямо предусмотреть возможные последствия неудавшейся или несостоявшейся консультации по кандидату на должность прокурора субъекта РФ;

5) разработать рамочные сроки проведения консультационной процедуры во избежание затягивания процесса.

Список используемой литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - 4 августа. - № 31. - ст. 4398.

2. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти : закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ // Рос. газ. - 2020. - 16 марта. - № 55.

3. О прокуратуре Российской Федерации : фед. закон от 17.01.1992 № 2202-1 // Рос. газ. - 1995. - 25 ноября. - № 229.

4. Устав (Основной закон) Челябинской области : закон Челябинской области от 9 июня 2006 года № 22-ЗО // Электронный фонд правовой и нормативно-технической информации. - URL: http://docs.cntd.ru/document/802065611 (дата обращения: 23.04.20).

5. Устав Пермского края : закон Пермского края от 19 апреля 2007 года № 32-ПК // Законодательство России. - URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=155020498&rdk=&backlink=1 (дата обращения: 23.04.20).

6. Устав Свердловской области : закон Свердловской области от 23 декабря 2010 года № 105-ОЗ // Электронный фонд правовой и нормативно-технической информации. - URL: http://docs.cntd.ru/document/895280236 (дата обращения: 23.04.20).

7. По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области : пост. Констит. Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П // Сайт Конституции Российской Федерации. - URL: https://constitution.garant.ru/act/federative/165786/ (дата обращения: 23.04.20).

8. Кожевников О.А. Правовое регулирование назначения на должность прокурора субъекта РФ // Российский юридический журнал. - Екатеринбург : УрГЮУ, 2010. - С. 52-56.

9. Потапова Л.В. Проблема определения места органов прокуратуры РФ в системе разделения властей // Российский юридический журнал. - Екатеринбург : УрГЮУ, 2005. - С. 33-36.

10. Савелов М.А. Независимость органов прокуратуры как важнейший конституционный принцип их деятельности // Cyberleninka. - URL: https://cyberleninka.ru/article/n/nezavisimost-organov-prokuratury-kak-vazhnevshiv-konstitutsionnvv-printsip-ih-devatelnosti (дата обращения: 23.05.20).