CC BY
124УДК 343.163 ББК 67.72
DOI 10.24412/2073-3313-2021-1-140-143
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В СВЕТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ - 2020
Владимир Борисович ПАРЦЕЙ, магистрант Иркутского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации
boss.parcey1997@mail.ru
Научные специальности по публикуемому материалу: 12.00.11 — судебная деятельность,
прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность; 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Аннотация. В доктринальное определение прокурорского надзора следует внести указание на полномочие прокурора осуществлять уголовное преследование, являющееся итогом проведенной проверки. Это предположение возникает в связи с поправкой к Конституции Российской Федерации, одобренной всенародным голосованием 1 июля 2020 г.
Обоснованность предположения аргументируется обращением к классическому произведению генерал-прокурора Н.В. Муравьева и Положению о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г.
Полномочие прокурора осуществлять уголовное преследование есть качество, позволяющее отличать прокурорский надзор от иных форм государственного надзора (контроля) и муниципального контроля. Возбуждение прокурором производства по делу об административном правонарушении может быть итогом прокурорской проверки. По аналогии итогом прокурорской проверки может быть постановление прокурора о возбуждении уголовного дела.
Ключевые слова: прокурорский надзор, уголовное преследование, производство по делу об административном правонарушении, прокурорская проверка, блюститель законов.
Annotation. The doctrinal definition of prosecutorial supervision should include an indication of the Prosecutor's authority to carry out criminal prosecution, which is the result of the audit. This assumption arises in connection with the amendment to the Constitution of the Russian Federation approved by popular vote on July 1, 2020. The author of the article proves the validity of his assumption by referring to the classic work of the Prosecutor General N.V. Muravyov and the regulation on Prosecutor's supervision of may 28, 1922.
The Prosecutor's authority to carry out criminal prosecution is a quality that allows distinguishing Prosecutor's supervision from other forms of state supervision (control) and municipal control. The Prosecutor's initiation of proceedings on an administrative offense may be the result of a Prosecutor's check. By analogy, the result of a Prosecutor's check may be a Prosecutor's decision to initiate a criminal case.
Keywords: prosecutorial supervision, criminal prosecution, proceedings in the case of an administrative offense, prosecutor's inspection, guardian of the law.
Научный руководитель: А.И. Хаснутдинов, доктор юридических наук, профессор, старший советник юстиции, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Иркутского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации
Актуальность. Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1 -ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»1 установлено, что Генераль-
ный прокурор Российской Федерации, заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. Согласно Закону Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ прокуратура
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2021
Российской Федерации есть единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями.
Поправка к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ одобрена на общероссийском голосовании 1 июля 2020 г. и вступила в силу 4 июля 2020 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 июля 2020 г. № 4452.
Задача. Новая редакция Конституции Российской Федерации3 позволяет выдвинуть предложение о совершенствовании доктринального определения прокурорского надзора.
В учебной литературе по прокурорскому надзору могут содержаться рассуждения о том, что прокуратура является самостоятельным государственным органом, «не принадлежащим ни к одной из трех ветвей государственной власти», о прокурорском надзоре как учебной дисциплине и юридической науке. При этом определение прокурорского надзора может отсутствовать4.
Смысл логической операции, которая именуется определением, философская литература передает следующим образом: «Определение есть такая логическая операция, посредством которой устанавливаются существенные черты определяемого предмета таким образом, что при этом производится отличение определяемого предмета от всех сходных с ним предметов»5. Прокурорский надзор как предмет сходен с иными предметами, т.е. иными формами государственного надзора (контроля) и муниципального контроля.
С практической стороны важно различать прокурорский надзор и надзор, который осуществляют иные государственные органы, поэтому необходимо перечислить черты, которые определяют прокурорский надзор.
Практика. Постановлением заместителя прокурора Ленинского района г. Иркутска от 20 июля 2020 г. было установлено, что заместителем председателя комитета по управлению Ленинским округом Администрации г. Иркутска издан приказ от 27 апреля 2020 г. 620-08-74/20 «О проведении внеплановой документарной проверки по ранее выданному предписанию». Проведение проверки приказом было поручено заместителю начальника отдела жилищного хозяйства управления ЖКХ комитета по управлению Ленинским округом. Приказом от 27 ап-
реля 2020 г. № 620-08-74/20 заместителю начальника отдела было поручено проведение документарной проверки, но согласно акту проверки от 7 мая 2020 г. № 620-08-74/20 заместитель начальника отдела провел внеплановую выездную проверку.
В постановлении заместителя прокурора района от 20 июля 2020 г. сказано, что проверка произведена с грубым нарушением ч. 1.1 ст. 26.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ6 (ред. от 13.07.2020 г.), согласно которой, по общему правилу, не проводятся проверки в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей с 1 апреля по 31 декабря 2020 г.
Заместитель прокурора принял решение о возбуждении дела об административном правонарушении и направил постановление для рассмотрения мировому судье. Таким образом, заместитель начальника отдела жилищного хозяйства управления ЖКХ комитета по управлению Ленинским округом был привлечен к административной ответственности за совершение деяния, предусмотренного ч. 1 ст. 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях7, т.е. за несоблюдение предписания о необходимости согласования с органами прокуратуры неплановых выездных проверок.
Предположение. Изложенное позволяет выдвинуть предположение о том, что прокурорский надзор отличается от иных форм государственного надзора (контроля) и муниципального контроля тем, что прокуроры осуществляют проверки соблюдения законности другими органами, которые проводят мероприятия (проверки), имеющие целью решение собственных задач.
По результатам проверки прокурор может возбудить производство по делу об административном правонарушении, а также вести уголовное преследование. Соответствующие полномочия прокурора указаны в п. 1 ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 июля 1992 г. № 2202-1 (ред. от 31.07. 2020 г.)8, ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ.
Следовательно, прокурорский надзор можно определить как «надзор за надзором и / или контролем», в ходе которого может быть принято решение об уголовном преследовании или возбуждении производства по делу об административном правонарушении.
Теория. Предположение, изложенное в настоящей статье, имеет основой не только поправку к Конституции Российской Федерации об
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2021
осуществлении прокурором уголовного преследования в рамках полномочий, предоставленных законом.
Данное предположение имеет основой тезис генерал-прокурора Н.В. Муравьева, который писал, что в качестве блюстителя законов (conservator legis) «прокурор следит за исполнением закона в тех учреждениях, которые вверены его наблюдению. Это своего рода юридическая цензура, приставленная к присутственным местам, непрерывный надзор за целостью в них законного порядка... Наблюдательная функция прокуратуры состоит из двух логически связанных частей:
1) наблюдения за тем, чтобы законный порядок не был нарушен и
2) принятия мер к его восстановлению, когда нарушение уже последовало.
Отсюда двоякая деятельность прокуратуры: предупредительная. и карательная, имеющая целью восстановить уже нарушенный порядок посредством преследования нарушений и нарушителей. Одним из видов этой последней отрасли является и уголовное преследования преступлений»9.
Вывод. Деятельность прокурора, таким образом, заключается как в наблюдении за соблюдением законности, так и в восстановлении нарушенной законности, в том числе посредством уголовного преследования нарушителей. Возможность решать вопрос об уголовном преследовании по результатам проведенной проверки, а также осуществлять уголовное преследование в рамках предоставленных полномочий есть отличительная черта прокурорского надзора, которая позволяет отграничить прокурорский надзор от всякого иного надзора (контроля).
Верификация, или проверка. Обоснованность нашего предположения подтверждается п. 2 Положения о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г.10, которым на прокуратуру было возложено «осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений». В названном памятнике права подчеркнуто, что прокурорский надзор осуществляется путем возбуждения уголовного преследования против виновных.
Перспективы. В свете поправки к Конституции Российской Федерации, предоставляющей прокурору полномочие вести уголовное пресле-
дование, представляется необходимым дополнить ч. 1 ст. 146 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации11 указанием на полномочие прокурора возбуждать уголовное дело в пределах компетенции, установленной уголовно-процессуальным законодательством и законодательством о прокуратуре.
Конституционная реформа 2020 г. позволяет утверждать, что возможность уголовного преследования (возбуждения дела об административном правонарушении) является частью прокурорского надзора. Трудно говорить, что уголовное преследование, которое осуществляет прокурор, носит «дополнительный характер»12, если осуществление прокурором уголовного преследования предусматривается Конституцией Российской Федерации.
Согласно Конституции прокурор ведет уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а полномочия прокурора заключаются, прежде всего, в прокурорском надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
1 О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
2 Об офиц. опубликовании Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками: Указ Президента РФ от 03.07.2020 г. № 445 // СЗ РФ. 2020. № 27. Ст. 4196.
3 Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г., с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г.) // Рос. газ. 2020.
4 июля.
4 См., напр.: Прокурорский надзор: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция / И.И. Сыдорук и др. Под ред. О.А. Галустья-на, А.В. Ендольцевой, И.И. Сыдорука. 7-е изд., пере-раб. и доп. М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2012. С. 8—11.
5 Горский Д.П. Глава третья. Логические операции над понятиями // Логика / Под ред. Д.П. Горского и П.В. Та-ванца. М., 1956. С. 56.
6 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 13.07.2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
7 Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 31.07.2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
8 О прокуратуре РФ: Федеральный закон от 17.07.1992 г.
№ 2202-1 (ред. от 31.07.2020 г.) // СПС «Консультант
Плюс»
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2021
9 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности: Пособие для прокурорской службы. М., 1889. Т. 1. С. 5—6.
10 Положение о прокурорском надзоре: Постановление ВЦИК от 28.05.1992 г. (Утратило силу) // СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.
11 Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 31.07.2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
12 Чулпанова С.А. К вопросу о содержании современного прокурорского надзора // Закон и право. 2020. № 8. С. 38.
Библиографический список
1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г., с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г.) // Рос. газ. 2020. 4 июля.
2. Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками: Указ Президента РФ от 03.07.2020 г. № 445 // СЗ РФ. 2020. № 27. Ст. 4196.
3. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 31.07.2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
4. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 31.07.2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
5. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: Закон РФ о поправке
к Конституции РФ от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
6. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 13.07.2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
7. О прокуратуре РФ: Федеральный закон от 17.07.1992 г. № 2202-1 (ред. от 31.07.2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
8. Положение о прокурорском надзоре: Постановление ВЦИК от 28.05.1992 г. (Утратило силу) // СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.
9. Горский Д.П. Глава третья. Логические операции над понятиями // Логика / Под ред. Д.П. Горского и П.В. Таванца. М.: Госполитиздат, 1956. С. 54-68.
10. Прокурорский надзор: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция / И.И. Сыдорук и др. Под ред. О.А. Галустьяна, А.В. Ендольцевой, И.И. Сыдорука. 7-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2012. 511 с.
11. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности: Пособие для прокурорской службы / [Соч.] Н.В. Муравьева, прокурора Моск. судеб. палаты. Т. 1: Прокуратура на Западе и в России. М.: Унив. тип., 1889.
12. Чулпанова С.А. К вопросу о содержании современного прокурорского надзора // Закон и право. 2020. № 8. С. 37-38.
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2021
